发布时间：2023-03-23 15:13:05
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的财政论文样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
1．缺乏有效的财政专项资金预算管理
乡镇财政的预算管理工作是专项资金管理的基础，是对乡镇财政专项资金的使用进行预测、计划、控制和评价。实施科学的预算管理，能够保证乡镇财政专项资金使用具有计划性、科学性和合理性。但是，当前乡镇在专项资金预算管理工作中存在一系列的不足，制约了资金的科学使用。首先是乡镇对资金预算的前期准备工作缺乏计划，造成资金的预算编制不够详细、具体，没有建立科学的预算编制制度，这导致乡镇财政资金使用缺乏计划性和目标性，导致专项资金的使用和管理随意性，乡镇专项资金预算严重超支等问题。另外，乡镇专项资金预算执行缺乏监督和控制，财政专项资金在使用的过程中缺乏科学的监督和内部控制，造成乡镇财政专项资金被挪用、挤占，甚至发生和违法乱纪行为，影响专项资金使用效益，不利于财政资金支农惠农政策的落实。另外，缺乏对财政专项资金预算执行结果的评价，财政专项资金在使用之后，缺乏科学的绩效评价，造成资金使用的效率和效益得不到科学评价和反馈，不利于乡镇财政资金使用效果的体现和民生政策的落实。
2．财政专项资金审计监督不力
乡镇财政资金的管理和使用过程中缺乏健全的内部控制和内外部审计监督，造成财政专项资金严重的浪费和低效益。乡镇财政专项资金受到多方面的监督，包括上级主管部门、监察机关、审计机关、纪委、财政部门等，虽然多头管理，实则政出多门，无法有效的实施统一的监督和管理，缺乏统一的监管制度和监管指标，各个监督管理部门存在严重的信息不对称和信息资源难以共享，各个监管部门存在相互推诿和扯皮的现象，造成乡镇财政资金监督管理的严重缺位，影响国家政策的有效落实和财政专项资金的高效利用。
二、强化乡镇财政专项资金管理建议
1．进一步完善乡镇财政监管制度
提高乡镇财政专项资金的使用效益，首先必须加强乡镇财政监管制度建设，完善乡镇财政专项资金监管的制度，通过完善的政策和制度加以保证，促进乡镇财政资金的使用和管理能够在科学、有效的机制下运行，保证财政专项资金的优化。其次，应该明确乡镇政府在财政专项资金管理中的地位，进一步规范乡镇财政资金的所有权和使用权，明确乡镇政府的债权和所应当承担的债务，规范乡镇财政部门的财政审批权。乡镇财政部门在财政专项资金拨付之后，应该实施的对财政专项资金的发放和使用过程、使用绩效进行监督和考核。最后加强对乡镇财政资金的监督制度的执行。根据考核结果对乡镇财政部门进行奖惩，促进乡镇财政资金的有效的监督和控制，促进乡镇财政专项资金能够落到实处，促进支农惠农政策的充分落实。
2．完善财政资金支持项目管理机制
乡镇财政部门在专项资金的使用过程中应该充分的参与项目实施，对项目的实施过程实行全过程的监督和控制。乡镇财政专项资金实施项目从选项、立项、实施和结项等过程都应该有财政管理部门人员的参与，通过对项目方案实施科学的规划和实际，充分的落实财政支持政策，促进乡镇项目建设和发展。乡镇财政在项目的申报和执行的过程中，应该对乡镇财政项目的真实性、科学性进行充分的考察分析，并提出合理化的建议，降低项目申报的随意性和重复性。在进行项目招投标管理的过程中，应该保证项目招标公开透明，防止暗箱操作，降低交易成本，充分提高财政专项资金的使用效益，使专项资金每一分钱都能够落到实处。
3．加强乡镇财政专项资金预算管理
在专项资金预算管理方面，乡镇财政应该根据资金管理制度和资金使用目的，制定科学的专项资金预算管理，结合上年度财政项目的问题和收支明细，制定本年度的专项资金预算管理。充分考虑资金预算管理中存在的问题，制定详细的、充分的预算编制计划。对专项财政资金的使用要建立专门的项目库管理制度，对专项资金的使用进行事先科学的分析和审核，为预算部门提供科学的参考。另外，应该提升乡镇财政部门预算管理的权威性和严肃性，保证预算管理的执行力，加强预算控制，并对预算执行结果进行科学的评价，以检验乡镇财政资金使用的效果和效益。
4．加强对专项资金的内外部审计监督
财政转移支付法是调整上级政府为均衡财力状况，协调地区经济发展，实施宏观调控，将所掌握的一部分财力转移给下级政府支配、使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。它是中国财政法的重要部门法。深化财税体制改革，加强财政法制建设是进一步完善中国社会主义市场经济体制的重要举措。本文拟就财政法定主义与中国财政转移支付立法作初步探讨，以就教于方家。
一、中国财政转移支付立法的主要问题
按照财政法定主义的精神，我们可以简要分析一下中国目前的财政转移支付立法。严格意义上讲，中国的财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。现行财政转移支付的主要规范性文件是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》（以下简称“办法”）。中国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡问题。作为一种过渡性的制度，“办法”带有较深的旧体制的烙印。其存在的主要问题如下：
1.政府间事权、财权划分不清。事权是指各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。目前，在上下级政府之间，很多事项也是难以区分清楚，许多本应由地方财政负担的支出，却由中央政府承担，而许多本应由中央财政负担的支出，却推给地方财政。上下级政府之间事权划分和财政支出范围的划分随意性很大，同样的事项，在一处由上级政府承担，在另一处则由下级政府承担，在一时由上级政府承担，在另一时则下放地方政府承担，它们之间区分的标准很模糊，或者根本没有标准可循。这种事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱，导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，由此导致了财政支出整体效益的低下。中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定不够明晰，财权和事权不统一。同时，对省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事情负责，还规定不够明确，各级之间扯皮很多。
2.财政转移支付资金的分配不规范，缺乏合理的标准。中国地区间财政资金的横向转移是通过中央政府集中收入再分配的方式实现的。但是，由于这种横向转移的过程是与中央政府直接增加可用财力相向而行的，因而对中央增加的财力是用于中央本身开支，还是用于补助某些经济不发达地区，在认识上难免不一致。另外，在财力转移上，也没有建立一套科学而完善的计算公式和测算办法，资金的分配缺乏科学的依据，要么根据基数法，要么就是根据主观判断，而不是依法根据一套规范的计算程序和公式来分配。
3.财政转移支付方式不规范，各地不平衡状况难以有效解决。中国现行财政转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即仍然存在资金由下级财政向上级流动现象，不利于提高财政资金的使用效率，增大财政部门的工作量，也不利于中央政府实施宏观调控。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，它将原有的财力不均问题带入分税制财政体制中，使得由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题基本未能解决，不能充分体现财政均衡的原则。中央对地方的专项拨款补助还缺乏比较规范的法律依据和合理的分配标准，与中央与地方事权划分的原则不相适应。此外，财政补助分配透明度不高，随意性很大。虽然政府支出中属于补质的转移支付种类很多，补助对象涉及到各行各业，但各项财政补助的分配缺乏科学的依据。
4.财政转移支付立法层次低，缺乏法律权威性。纵观各国财政转移支付制度，其最大的共性就是制定具有较高层次效力的法律。而中国现行政府间财政转移支付制度依据的主要是《办法》，该办法属于行政规章的层次，立法层次显然太低。立法层次太低会导致一系列不良后果，如法律规定缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证等，这些不良后果已经严重制约着中国财政转移支付立法的完善以及市场经济体制改革的推进。
由此可见，中国财政转移支付立法，不仅形式上的财政转移支付必须由立法机关以法律规定（如财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责任法定）的要求难以满足，财政转移支付法治实体价值，如正义、公正、民主、自由，也由于中国目前民主和建设的滞后同样存在很大的差距。
二、中国财政转移支付立法的完善
为了适应社会主义市场经济体制和财政支出制度改革的要求，规范政府公共资金支付管理，以抑制地区发展差距的拉大，平衡地区财政收支差异，实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力的均等化，很有必要加强和完善财政转移支付立法。针对中国目前的实现情况，按照财政法定主义的要求，财政转移支付立法可以分两步走：第一步，制定《中华人民共和国财政转移支付条例》，在此基础上，经过若干年实践，总结经验，再制定《中华人民共和国财政转移支付法》。我们认为：在立法时，应重点注意以下几个问题。
1.财政转移支付立法与财政改革进程相适应。财政转移支付立法应紧紧围绕建立社会主义市场经济体制这一既定目标，转变立法观念，正确解决立法的稳定性与改革的多变性之间的矛盾，做到财政转移支付立法服务于财政改革。财政转移支付立法要把财政改革成果，保障财政改革的顺利进行、引导财政改革的深入作为中心任务。在财政转移支付立法时，要妥善处理中央与地方之间的利益关系，把国家利益、整体利益放在首位，避免不适当地强调局部利益。
2.财政转移支付立法的现实可行性与适度超前性相兼顾，并提高立法质量。财政转移支付立法既要体现市场经济的共同规律，又要结合中国实际情况。法律规定既要符合客观实际，又要有适度的超前性。财政转移支付立法应正确把握社会经济和财政的运行规律及其发展趋势，避免财政转移支付法律、法规在制定颁布后很快就落后于形势发展的不良现象。提高财政转移支付立法质量包括三个方面，一是立法内容，二是立法技术，三是立法程序。财政转移支付立法技术包括结构技术、语言技术和延续技术等方面，立法技术的好坏直接影响到立法的质量。结构技术，就是运用科学方法，使财政转移支付法的结构形式能够最大限度地体现立法的内容；语言技术，就是法律中的每个概念、每个条文都必须法律化，使之能正确表达立法者的愿意，较好地体现准确、简洁、易懂等特点；延续技术，就是充分把握法律条件的变化规律，为立法的修订、解释做准备。财政转移支付立法要严格遵守立法程序，立法程序是提高支付立法质量的重要保证，避免不按立法程序的突击立法或应急立法。
3.财政转移支付立法的本土化与国际化相结合。财政转移支付立法应立足中国的国情。中国是一个多民族的发展中的农业大国，国土辽阔，人口众多，各地区之间自然条件差异很大，经济发展水平也很不平衡，公共服务水平也存在着较大的差异。因此，中国财政转移支付立法一定要立足中国国情，符合中国的实际情况。同时，随着中国加入WTO后，经济全球化已成为当今国际发展的趋势，而财政转移支付立法已是市场经济国家处理中央与地方财政关系的普遍作法和基本准则，在国外
已经有几十年的历史，积累了丰富的经验。因此，凡是国外立法中实践证明比较好且适合中国现实情况的，都应当大胆吸收。有些适合中国国情的条文，可以直接移植，并在实践中充实、完善。发达国家走过的弯路我们应当避免，他们在发展市场经济过程中根据实际情况而不断修改财政转移支付法律、法规的做法，也值得我们借鉴。
4.明确财政转移支付立法的宗旨，依法设置专门性的政府间财政转移支付机构。财政转移支付立法的实施就是要兼顾效率与公平的问题，确保中央有能力实现其宏观调控目的。一般来讲，效率问题多由地方政府来承担，而公平问题则主要依靠中央政府来承担。当效率与公平相冲突时，要全面权衡二者之间的利弊关系，在需要效率优先时，公平就让道，在需要公平优先时，效率就让道。具体而言，财政转移支付立法的宗旨应包括：（1）弥补财政缺口，解决各级政府间财政的纵向不平衡；（2）保证最低限度的公共服务标准，解决地方政府间的横向不均衡；（3）加强中央政府对地方政府的控制，解决地方政府提供公共产品的外溢性问题，提高公共服务效率，保证地区间经济差距的缩小；（4）实施中央政府稳定经济的政策，通过对经济的反周期补助，刺激需求，扩大就业，吸引地方财力建设符合全国利益的项目。
各国经验告诉我们，执行各级政府间复杂的财力转移支付政策，特别是确定和调整中央与地方政府的转移支付方案，组织保证是必不可分的，故需要依法设置一个专门的机构来具体负责，并以立法形式规定该机构任务、职权和职责。这一机构设置，国外通常有两种做法：一是由财政部兼管其职能；二是由中央政府组建的专门机构行使其职能。为了使这一机构在中国具有相对独立性，我们比较倾向于第二种做法。
5.简化与完善财政转移支付的法定形式，在财政转移支付额度上依法选择“因素法”。中国分税制的税收返还制度，实行中央对地方划的税收按基期如数返还，并逐年递增。这种做法不但起不到合理调节地区间财力分配，扶持经济不发达地区和老工业基地发展的作用，而且还会进一步拉大地区差距。此外，在财力转移上，也没有建立一套科学的、完善的计算公式和测算办法。
一、倾斜的国民收入分配与“三农”问题
改革开放以前,因为实行高度集中的计划经济及优先发展工业的发展战略,国民收入分配表现为农业向工业倾斜、农村向城市倾斜,国家以隐蔽的价格形式(即“剪刀差”)、税收方式及储蓄方式从农业提取大量剩余为工业化积累资金。据有关部门测算,1979年以前的29年里,农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元。改革开放以后,我国确立了以家庭经营为主的“统分结合”的双层经营体制,农户经营的主体地位得到承认,同时,国家提高了农副产品的价格,国民收入分配中不利于农业的局面有所改观,可供农户分配的财力大幅度增加。但是,国家分配政策调整的另一方面,却是减少了财政对三农的支出比例,造成财政支农投入不足,农村公共产品供给不足。
(一)财政支农投入不足
1.财政支出中支农投入的比例趋于下降
20世纪90年代以来,虽然国家财政性支农支出(预算内,下同)的绝对量从1991年的347亿元增加到2009年的1691亿元,但财政支农支出占财政支出的比例整体上却呈现下降趋势(见图1),从1991年的10.26%下降到2009年的7.66%.其中,1998年支农支出比例提高到10.69%,这是因为1998年国家增发1000亿元债券中有350亿元用于与农业相关的长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程,蓄洪区建设移民建镇和水利枢纽工程等,但实际上直接用于农业的只有20亿元.
2.国家财政性支农支出占财政总支出的比重远低于农业GDP在整个GDP中的比重
从图2可以看出,财政性支农支出占财政总支出的比重一般只及农业GDP在总GDP中比重的1/2到1/3.也许有人会说国家税收中来自农业的也就一般在4%左右,但须知农民对财政的贡献还有乡镇企业纳税,这一块占到国家税收的不小比例。以2001年为例,农民通过农业、乡镇企业上交的税收就占国家税收的18.7%,高出当年财政支农比重13.6个百分点,上交的金额达2352.7亿元,多出财政支农支出金额1388亿元.
中国改革三十多年最大的成就就是消灭贫困，人民生活水平显著提高，但区域性贫困的现实还广泛存在，地区间在收入分配、社会保障、教育医疗等方面差距明显，尤其是中西部地区因地域偏远、交通闭塞、环境恶劣、资源匮乏等因素成为贫困人口密集区。党的十之所以做出“将促进区域协调发展机制基本形成作为全面建成小康社会的重要目标”的重大部署，就是要正视区域贫富差距的客观存在并下大力气积极解决。
二、以财政政策促进区域经济协调发展的对策
(一)充分发挥资源配置功能促进区域经济发展
因自然垄断和市场缺陷等原因导致资源配置失效时，国家必须通过适当财政政策手段予以干预和弥补。公共财政势必要对这种干预和调控支付应有的费用，比如实行最高限价制度和强制拆分，这时政府就要从财政提供补助或弥补亏损。其他很多诸如城市公共道路、桥梁、防洪大堤等不能由市场方式解决的公共投资项目等就需要财政予以投资和补贴。
(二)充分发挥宏观调控功能促进区域经济发展
当经济发展过程中出现不合理的分配现象，影响了社会公平时，财政政策的宏观调控作用就要发挥:调解社会分配关系，营造公平竞争环境，培训市场体系，健全市场网络，维护社会公平。财政政策主要运用法律手段和经济手段制定实施发展规划，完善和监督市场机制，协调利益关系，并为市场提供必要的服务。
(三)充分发挥经济稳定器功能促区域经济发展
财政政策的稳定功能指在经济发展的不同时期采取相应的财政政策模式来影响社会总供求。当供求趋于平衡时采取中性财政政策，以巩固和促进经济增长及社会稳定;当供小于求时则采取紧缩性财政政策，以控制支出，力争结余，减少资金损失;当供大于求时，就要采取扩张性财政政策，以促进市场繁荣和发展。在结构调整功能上主要是通过税收调整、财政补助等，诱导企业和部门将资源往适合经济发展平衡稳定的方向投入。
(四)通过调整财政支出结构促进区域经济发展
财政政策的调整一定要为某一时期的发展战略和社会发展形势服务，是优化产业结构的有力杠杆。根据当前的问题和矛盾，首先要解决的是财政支出的“缺位”和“越位”问题。对于中西部和东北地区发展，财政政策要加大调控力度，促进经济结构调整和发展方式转变，强化科技进步和自主创新，淘汰落后产能，发展环保产业。
(五)充分运用税收宏观调控促进区域经济发展
国民收入增加和消费增加时会相应提高税收，当经济出现衰退时，又要减少税收，以此防止经济过渡膨胀或走向萧条。更重要的是要在经济发展的不同时期、不同地区、不同产业制定和实施不同的税收政策，从而引导资源配置和产业结构调整，促进经济发展。
(六)通过完善转移支付制度促进区域经济发展
财力性转移支付和专项转移支付是中央扶持和平衡区域经济发展的重要举措。对于中西部地区和东北地区急需国家进一步规范专项转移支付办法，优化专项转移支付结构，加大转移支付规模，尤其对老工业基地、革命老区、边远贫困地区、粮食矿产主产区、生态保护区等加大专项转移支付力度，加大基础设施建设，提高居民收入水平，减少地域经济发展差距和城乡差距。
关键词：财政政策；货币政策
财政政策和货币政策是国民经济宏观调控的两大重要工具。财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经济的重要手段。根据财政政策在调节国民经济总量方面的功能可将财政政策划分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。货币政策是说一国的中央银行为实现既定的宏观经济目标，运用各种政策工具控制、调节和稳定货币供给量，进而影响宏观经济的措施总和。货币政策手段主要有：法定准备金、公开市场业务、再贴现率。
通常一个国家在一定的经济发展阶段实施何种财政政策、货币政策，要根据宏观经济运行态势，相机抉择。纵观我国实行宏观经济政策的历程，从建国后一直奉行的“双松”政策到1998年底起开始施行的历时近七年之久的“一积极，一稳健”的宏观政策，再到2005年我国政府开始奉行的“双稳健”政策，我国政府正是从实际出发，结合我国国内经济发展的形势和国际经济动态的转变，审时度势，成功地完成了我国不同历史时期宏观经济政策的转变。当前从经济发展趋势来看，由于国际经济形势出现的逆转以及已经出台的宏观调控政策的作用，我国经济增长率将出现一定程度的回调，国际收支不平衡程度将有所缓和。同时，出口增长将回调，但幅度有限，在人民币升值预期的持续作用下，银行的流动性虽然比去年有所缓解，但仍然比较充裕，货币信贷仍然处于比较宽松的环境。在此背景下，继续实行“双稳健”组合似乎是我国2007年继续实行宏观经济政策的科学选择。
然而，就当前经济形势来看，影响我国政府做出宏观经济决策、实现我国经济又好又快发展有三大矛盾需要高度关注。首先，社会过度储蓄引起的过度投资问题。从2000年到2006年11月末，我国金融机构人民币储蓄存款余额由123804.4亿元增加到334361.4亿元，增长了1.7倍，增长幅度平均每年达到18%，存差也由24433.3亿元扩大到111219.8亿元，存差扩大了3.55倍。在储蓄增加额中，有45.3%来自于城乡居民增加的储蓄，另有31.1%来自于企业增加的储蓄。就是说，当前我国储蓄的迅速增长主要是由居民和企业两大主体的行为产生的。居民将过多的收入用于储蓄，一方面是与我国社会保障福利制度不健全有关，另一方面是金融机构储蓄主要来自于高收入者而中低收入者所占比重不高相关。企业将过多的资金用于储蓄而不是投资于创新活动，一方面是与我国的产业政策相关，另一方面是这些储蓄大部分是大中型企业增加的存款，而中小企业依然缺乏资金。在社会储蓄持续大幅度增长的情况下，金融机构的压力不断增加。随着存差规模的不断扩大，金融机构要千方百计将这些剩余资金“消化”掉。由此，大量信贷资金通过各种渠道又投向了建设领域，新一轮投资过热和重复建设由此产生。还有，储蓄过度增长引起过度投资，实际还对消费形成了挤出效应，因为在资金一定情况下，投资过多占有份额，必然排挤和抑制了消费。
其次，工业的过快增长引起的产能过剩问题。当前，在国民经济运行中，一方面是越来越多的社会资金向金融机构流入，另一方面是社会消费增长速度又远远慢于工业品的生产增长速度。由此，我国经济发展中又遇到另一个矛盾，工业品产能的过剩。按道理，自2000年以来，我国的社会消费增长并不慢，而且从2004年以后还有加快增长的趋势。比如从2004年到2006年社会消费平均增长幅度都在13%以上。但是，我国工业在投资的不断刺激下产品生产量增长更快，例如2000年到2005年，全国家用洗衣机、电冰箱、彩电、空调器、微型计算机、移动电话、汽车产量分别增长了1.05倍、1.33倍、1.11倍、2.7倍、11倍、5.78倍和1.76倍。2006年，上述工业品还在以更快的速度增长。当工业品持续以快于国内消费增长速度增加时，便被迫形成大量出口，大量出口既造成国际贸易摩擦加剧，又形成巨额贸易顺差，由此导致外汇储备越来越多，而越来越多的外汇储备反过来又要求M供给规模不断增加。
再次，收入差距不断扩大引起的社会收入分配不公问题。当前，我国收入差距呈现全面扩大的趋势，既存在城乡居民、地区间收入差距扩大问题，也存在城镇内部和农村内部不同群体收入差距扩大问题。从2000年到2005年，城乡居民收入差距由2.79倍扩大到3.22倍，2006年扩大到3.4倍。如果考虑到城镇居民公共医疗、养老、教育补贴、住房公积金等社会福利项目后，城乡居民收入差距将更大；在地区之间，西部地区居民最低收入省份与东部地区居民最高收入省份差距也呈扩大的趋势，比如北京、上海、江苏等省市公务员收入是贵州的3至4倍。在城镇内部，2000年到2005年，按五等分法，城镇居民最低收入与最高收入比由1∶3.6扩大到1∶5.7，而困难户收入与最高户收入差距达到11倍。行业差距更大，全国事业单位职工年平均工资约1.5万，一般企业1万左右，而大企业5至6万，能源、电信、金融企业可超过10万。农村内部收入差距也如此，从2000年到2005年，按五等分法，农民最低收入与最高收入比已由1∶6.47扩大到1∶7.26。目前，我国居民收入差距已达到相当悬殊的程度，基尼系数已超过0.4。2005年，我国城镇有近2000万人月收入在200元，有近4000万农民年收入在800元以下，他们经常入不敷出，要靠借债维持生存。近几年来，我国消费不足实质是结构性消费不足，主要表现为城镇低收入群体和农村居民消费不足。当前，我们面临的矛盾是，一方面，城镇的收入分配在向高收入群体集中，而高收入群体的边际消费倾向在不断下降，他们将越来越多收入存在金融机构；另一方面城镇中低收入群体和农民边际消费倾向高，但他们却无钱消费。如何将经济社会发展成果公平地分配到不同收入群体，特别是中低收入群体和农民身上，让他们提高收入水平并增加消费，这是当前我国宏观政策的关键所在。
从经济运行角度看，如何避免或消除经济运行中储蓄过剩、产能过剩和收入差距扩大等问题，不仅是近期宏观调控需要面对的，而且也是国家长期政策和制度安排需要考虑的。就当前而言，我国的货币金融政策尚显偏松，财政政策相对偏紧，这种政策组合不利于控制工业产能的进一步过剩，也不利于扩大国内的消费，因此考虑到情况的变化，我们应该奉行“总体稳健、适度微调”的思路，在目前政策姿态不变的情况下，根据宏观经济形势变化在力度上调整当前的货币政策和财政政策组合。
具体调整建议：
一是调整货币政策。首先，我国目前的货币政策调控仍有空间，适当时机还可进一步提高存款准备金率，并相应提高贷款利率；其次，金融机构应尽快调整资金使用结构，不断调低投资贷款比例，相应提高消费贷款比例，出台相关配套政策，积极推进住房抵押贷款、汽车、家电消费贷款、教育贷款、婚丧贷款等，鼓励居民贷款消费；再次，为了缓解资金流动性过剩的矛盾，一方面要通过金融体制改革和制度创新，拓宽居民投资渠道，减少银行存差不断扩大的压力；另一方面要加快发展多元化的资本市场，比如扩大企业中长期和短期债券发行规模，创新高新技术企业融资渠道，积极发展金融衍生产品，探索和支持民间金融机构的发展等；另外，要鼓励企业走出去，在支持中国企业扩大对外投资的同时，商业银行还可以以代客境外理财的形式加大投资国际金融市场，以此缓解流动性过剩和因贸易盈余及FDI流入给央行带来的外汇储备增长压力。
二是调整财政政策。财政政策应从目前的偏紧(压缩国债发行规模、压缩赤字规模)状态向灵活状态调整，适当扩大政府的投资和消费。一方面，各级财政应进一步增加用于城镇低收入人群的贫困救济支出，进一步扩大救济覆盖面，继续提高他们的最低生活保障水平，不断提高政府职员工资水平，并继续向有利于消费的公共基础设施投资；另一方面，通过建立社会主义新农村建设专项基金，推动农民消费。专项基金从三方面筹措：其一，从每年财政增收部分中划出一定比例(比如财政增收的10%)的资金；其二，每年发行一笔新农村建设专项国债(比如每年500亿元)；其三，从每年土地出让金中切出一块资金来。将这三块资金捆成一起，组成新农村建设专项基金，用于农村基础设施建设和公共服务，并支持农业、农村生产能力建设，降低农民生存和发展成本，增加他们的收入，以刺激消费。
三是国有及控股企业每年要从利润中拿出一部分上交财政。近几年，在企业储蓄存款中，有很大比例是国有企业存款，这些存款绝大部分来自利润。目前，在现有体制条件下，许多国有企业的赢利，在很大程度上是依赖原有财政投资和行业垄断形成的，这些赢利全部归企业，明显地形成了过多的企业储蓄，为进一步投资创造了源泉。因此，无论是从财政投资回报还是公平性原则看，国有及控股企业每年都应该向财政上交一部分利润，国家拿这部分利润用于公共基础设施建设和公共服务，以改善城乡居民的生产生活环境，降低他们的生存和发展成本，提高他们的相对购买能力。
四是健全社会保障制度，降低城乡居民预期支出。当前，城镇居民消费倾向偏低，储蓄倾向偏高，与我国教育、医疗、养老、失业扶助、贫困救济以及住房制度改革都有密切关系，人们紧缩即期消费，为未来储蓄，是我国社会保障制度改革滞后造成的结果。必须加快社会保障制度改革步伐，消除现有各类社会保障制度规定的冲突与掣肘，进一步完善社会保障制度改革框架，该市场化的要继续坚持市场取向改革，不该市场化的一定要根据公共服务原则进行制度设计，对于影响居民消费的诸多社会保障制度政策，要及时清理，当前关键是要建立和完善公共教育、公共卫生医疗、就业扶助、贫困救济和养老保障等方面的政策，提高政府对这些方面的支持力度，扩大城乡居民的受益范围，消除他们的后顾之忧。
五是必须着手解决经济发展中的长期问题。当前，我国经济运行中出现的许多问题是由长期问题引起的，仅仅靠短期调控是不够的，还必须着手解决长期问题。众所周知，我国经济发展长期以来主要是依靠投资拉动和出口导向实现的，过去我们实行这种战略是正确的。但是根据日本和我国台湾地区的经验教训，当经济发展到一定阶段后，如不及时改变这种战略，必然会给经济运行带来许多难以处理的矛盾。因此，要解决投资过热、产能过剩、资金流动性过剩问题，还必须从长期制度安排方面入手。比如一方面，改革现行财税制度，调整中央与地方政府之间的财权与事权关系，按照财权与事权相匹配的原则，将目前一部分事权向上移交由中央承担，比如义务教育、公共卫生、资源管理与环境治理等，同时将一部分财权向下移交地方政府支配，以此降低各级地方政府抓投资、上项目的冲动；另一方面，改变鼓励出口的政策安排，统一内外资企业的税收政策，分步骤取消出口退税政策安排，适度加快人民币汇率制度改革步伐，适当提高人民币汇率浮动范围。同时，在加快人民币汇率制度改革过程中，要建立严格的监管制度，高度警惕和监管国际投机资本流入国内，防止恶意炒作人民币，干扰我国汇率改革的进程。
还有，我国应借鉴发达国家的经验，既要规范初次分配政策和制度安排，又要进一步利用税收、财政转移支付、捐赠、补贴等再分配手段，调节初次分配阶段形成的过大收入差距，最终实现“调高、扩中、提低”的目标。
参考文献：
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[2]刘海涛，冯海燕.积哦极到稳健财政策的转型分析.中国林业企业.
在国有资产管理上,积极探索行政事业单位国有资产申报、采购、配置与预算挂购的监管机制,推进国有资本有进有退、合理流动。在政府采购管理上,按程序、规定由政府来采购,凡预算安排涉及政府采购的项目,资金直接划入采购专户,一律通过政府采购实施,结余资金纳入综合财政预算统筹安排。
在监督内容上要全面,注重事前审核、事中监控和事后检查,实现全过程监督;加强对财政运行安全性、规范性的监督和财政运行绩效监督,提高资金使用效益;在监督体系上要完善,财政系统要各司其职,通力配合,形成上下联动、整体推进的“大监督”格局;在监督成果运用上,着力从体制、机制和制度上研究解决发现问题的措施和办法,整章建制,强化内控,将财政监督检查结果与预算安排、预算执行等管理工作挂钩,着力规范财政资金的分配和使用。
加大力度投入“三农”。重点针对农村教育、饮水安全、沼气、道路建设、卫生健康、农民就业等问题进行整合财政支农资金,集中财力来改善农村生产、生活条件。同时发挥财政支农资金的带动引领作用,支持现代特色农业发展。严格按照区局制定的资金管理制度和资金发放程序,确保专款专用和足额发放,并坚持张榜公示制度,实行“阳光操作”。涉农资金实行“一折通”发放,重点突出家电下乡、汽车摩托车下乡、农村五保供养等惠民补贴资金,充分发挥财政支农资金的使用效益,让农民得到更多实惠,使农民的生产积极性更加提高,来推动农村生产和生活条件的改善,实现区乡同步发展。
在市场经济中，追求利润最大化的企业、追求效用最大化的消费者和追求收益最大化（或风险最小化）的投资者构成了经济运行的微观基础。满足了这种定语限制的经济主体是与市场经济运行的内在要求相适应的或者说相容的，反之则反是。这几个看似简单的修饰语，可以作为判断经济主体是否市场化的标准。以此标准来衡量，目前我国各种经济主体尚未实现市场化或者尚未完全实现市场化。换言之，目前我国经济的微观基础与市场经济是不相容的或者说是不完全相容的。财政政策与货币政策是市场经济条件下的宏观调控手段，而宏观调控手段与传统计划经济条件下的“经济计划”手段最大的区别就在于，后者是—种对经济的事前规制，因为它是计划者对被计划者的直接控制，所以它发挥作用不需要市场作为媒介。而前者即宏观调控是市场机制充分发挥作用从而导致经济总量非均衡对政府提出的调控经济的内在要求，以减少市场机制自动调节的时滞所产生的高昂成本。可见宏观调控既是市场机制作用的结果又是提高市场经济效率的必然要求。同时，宏观调控政策的有效性又必须以市场行为人能够对各种市场信号作出灵敏的反应为前提。这就是说，财政货币政策有效性是基于与市场经济相容的、完善的微观经济基础之上的。那么，要提高财政政策和货币政策效应，就必须首先改善这种微观基础，具体包括：
1.从宏观层次和微观层次改革国有企业。从宏观层次改革国有企业就是站在全局的高度对国有企业进行战略性重组和结构性调整。这需要进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战线，使其尽可能地从一般竞争性领域退出，让位给比它具有更高效率的其他所有制企业。这既是非国有企业发展的需要，同时也是国有企业自身和整个经济发展的需要。事实上，国有企业的巨额亏损不仅使中央和地方财政难以承受，也给银行造成了沉重的负担。因为一个充斥着不可持续的信用扩张的经济结构以及一个充斥着大量的不良债权的经济体系都是不可能持续下去的。一个很明显的经验事实是，在传统国有企业经营体制下，由于预算的极度软约束，为了追求控制权的扩大，国有企业普遍存在无效率的规模扩张，在这种情况下它对贷款利率信号是极不敏感的。国有企业累积的风险可以转嫁给银行，银行最终又转嫁给国家。在这种微观基础上，货币政策和财政政策（由于缺乏效率）都将无效。从这个意义上说，从宏观层次改革国有企业是提高财政货币政策效应的首要前提。而从微观层次改革国有企业是指对那些经战略性重组后保留下来的有存续必要的国有企业，按照其行业性质和对国家经济安全影响程度等方面的不同。分别建立适合他们各自特点的企业制度和企业经营机制。但总的趋势应该是，除极少数企业继续保持国有独资外，对绝大多数国有企业都要进行规范的股份制改造，建立现代企业制度，进行全面的制度创新，建立起与市场经济体制相容的微观运行机制，从而强化它作为市场主体的性质和功能，参与市场的公平竞争，或发展壮大，或退出消失。
2.保护非公产权。财政投资对民间投资的带动不足，是扩张性财政政策效应偏低的一个重要原因。而民间投资不足的原因主要有两个：其一为银行对非公企业贷款的歧视性政策，另一则为对非公产权保护的法律框架不健全。在这种情况下，非公财产所有者特别是私人财产所有者的不确定因素多，保卫自己财产的交易成本过高。这种不确定使企业家无法形成对未来的稳定预期，从而导致非公投资者缺乏全力以赴投资的长期行为。这样，作为市场经济微观基础不可或缺的重要组成部分的各种非公企业，就很难发展到其应有的规模、水平和实力。
3.进一步打破垄断，向非公企业开放更多的领城。第一，减少对传统国有垄断部门的准入障碍，即向民间资本（非国有经济）开放这些投资领域，这一方面为竞争格局形成提供基本前提，另一方面达到启动民间投资需求，增强社会对未来经济良好预期之目的。第二，正如国有部门垄断地位形成靠的是国家力量一样，打破这种垄断也必须依靠国家力量，对诸如电信、民航、电力、铁路、教育、金融等传统垄断领域，科技进步及社会发展已为它们成为竞争性领域提供了可能性，国家不仅要允许而且应以优惠政策鼓励新人者，同时对目前居于垄斯地位的企业赋予更多的逆补贴方式，以促使竞争格局的早日形成。
二、完善金融市场。逐步实行利率市场化
1.完善金融市场。金融市场是货币政策以及耐政政策传导和发生作用的重要条件，培育和呵护市场特别是金融市场，其本身就是实施有效财政货币政策的前提和内容之一。随着我国金融自由化步伐的加快，金融市场的发展极为迅速，在这种条件下，原有的市场管理原则已不适应经济发展的需要。而且发生这种变化后，中央银行货币政策的传导过程也会相应发生变化，所以必须对有关方面进行改革。从货币政策传导机制的角度来看，主要应该从以下几方面入手；一是逐渐增加同业拆借市场的市场参与者，根据有关规定允许符合条件的合作金融机构、证券公司以及投资基金管理公司参与同业拆借市场，从而扩大同业拆借市场的资金需求，降低银行信贷资金滞留在同业拆借市场的比例。二是发展国债回购市场，建立国债回购的一级交易商制度，这不仅能完善我国的金融市场体系，而且还能为中央银行公开市场操作提供交易场所与交易对象。三是加快商业信用票据化的步伐。实现企业间资金融通的票据化不仅有助于解决长期以来困扰我国的“三角债”问题，而且还为中央银行货币政策调控增加了一条有效的途径。四是发展资本市场，增加企业直接融资的比率，提高企业和居民户资金安排的利率敏感度。五是大力开发金融产品，鼓励和引导各种金融机构进行产品创新和有利市场化改革方向的制度创新。
2.采取措施逐步实现利率市场化。利率作为资金的价格，在成熟的市场经济条件下，它对资金这种稀缺资源的配置起着不可替代的作用，故常被用来作为货币政策的中介目标。然而在存贷款利率受到严格管制的条件下，利率的这种作用受到极大的限制。市场化的利率作为货币政策有效性的重要条件之一，从提高货币政策效应的角度上说，实行利率市场化是有益的。但实行利率市场化必须具备一定的前提，他们至少包括：第一，对利率变化具有较高敏感度的存、贷款主体；第二，完全商业化运作的银行机构，它们既有严格的风险控制机制和能力，又有追求利率最大化的有效的激励机制和动力；第三，中央银行具有较高的监管水平。目前，中国的通货膨胀负增长，总体利率水平较低，商业银行自我约束加强，利率扩张机制受到抑制，是实行利率市场化改革的有利时机。可以在扩大银行贷款利率浮动幅度的基础上逐步放开对贷款的直接利率管制，让商业银行根据贷款对象的资信状况和贷款的风险大小，灵活确定贷款利率。此后，对存款利率实行上下限管理，扩大浮动幅度，最终实现存款利率的自由化，让利率真正成为资金的“价格”，居民户可以充分自由地选择金融商品，各类企业可以在利率约束条件下一视同仁地获得贷款，这样必能反过来提高居民户和企业资金需求的利率弹性，从而促进货币政策效应的提高。
三、改革国有商业银行的产权制度和经营机制
在通货紧缩条件下货币供应的内生性加强是货币政策有效性降低的一个重要原因，而商业银行对央行调控行为的不配合又是货币内生性增强的原因。目前我国四大商业银行的存贷款总额仍占全部存贷款总额的近70%，它们的行如何对货币政策效应有着举足轻重的影响。而目前我国四大商业银行不仅有着一般国有企业的通病，而且还存在大企业病。在1997年亚洲金融危机爆发前，四大商业银行普遍缺乏风险控制机制，形成了大量烂帐、坏帐（当然原因是多方面的）。吸取亚洲金融危机的教训，危机之后我国商业银行普遍加强了风险控制。但现在的问题是它们似乎从一个极端走到了另一个极端，即在强化风险控制的同时没有构建与之相匹配的激励机制，以致出现普遍的消极“借贷”的行为，这种行为加剧了这次的通货紧缩。究其根源，这种消极“借贷”与当初缺乏风险控制一样，都是产权制度的缺陷所致。基于此，目前理论界和银行实际部门都在探索深化国有银行改革的措施，比如，“多级法人制”、“切块上市”等等。尽管在改革的具体措施上有不同争论，但在总体改革方向上是比较一致的，那就是国有商业银行也必须建立现代企业制度，在实现产权多元化的基础上建立有效的企业治理结构。使之成为以利润最大化为目标的真正的企业。
四、深化投融资体制改革
投融资体制缺陷是我国重复建设严重、经济结构不合理和财政政策效应低下的重要根源之一。实践表明，缺乏微观指引的扩张性宏观政策往往只能大量增加存货而使资金沉淀，从而不能带来较大的乘数效应。那么如何发挥微观指引作用呢?这就需要深化融资和投资领域的改革，让市场在资源配置中发挥更大的作用，使资金流入有效益的行业和企业。改革的方向是减少政府在投融资领域的干预，建立符合市场规律和国际标准的投融资体系。具体而言，一方面要求商业银行提高贷款回报，并从外部“硬化”企业的财务预算。另一方面，则需要建立和发展新型的中介机构，尤其是高水准的专业化投资银行和基金管理公司，以识别高回报的投资项目，进行有选择的融资和投资提高投资的效益水平。不仅如此，这些金融机构可以依托市场对国有企业进行资产和债务重组，从而将国有企业改革、经济结构调整与投融资有机结合起来，造就行为端正的微观经济单位，为包括财政货币政策在内的各种宏观政策的实施提供良好的微观基础和机制。
五、提高低收入阶层的收入水平和中、高收入阶层的消费倾向
消费是驱动经济增长的三驾马车之一，无论是对财政政策乘数还是对货币政策乘数而言，都是边际消费倾向越大则乘数越大。所以提高低收入阶层的收入水平和提高全体居民特别是中、高收入阶层居民的边际消费倾向，对于提高财政政策和货币政策效应有着特别重要的意义。为此应该从以下几个方面采取措施：
1.提高农民收入，降低贫困人口比重。第一，增加对农村的财政投入，努力改善农村的自然条件、基础设施和公共服务，这是提高第一产业相对生产率进而提高农民收入的物质前提。第二，改革现行农村土地使用权的管理方法，研究农民具有固定土地使用权并可进行交换的具体方法，以促进土地的规模化经营。这是改变落后耕作方式，提高相对生产率进而提高农民收入的制度前提。第三，逐渐取消户籍制，坚决取消对农民的歧视性就业政策，彻底清除限制农民向城市流动的体制障碍，使进入城市并能在城市以合理合法方式生存的农民获得体制内生存，享受公正的体制待遇。这既是农业规模化经营的前提，也是迅速降低贫困人口比重的有效途径。第四，实行优惠（至少是公平）政策，进一步促进乡镇企业的发展，并在政府的规划及其相关政策配合下通过市场机制引导乡镇企业向一定的地域适当集中，以产生集聚效应，促进农村城市化进程。农村城市化是农民非农化进而降低贫困人口比重的最根本途径。
2.加快建立社会保障体制，引导居民消费伦理合理转变。居民对未来预期收入与支出的不确定性，是居民预防性储蓄的主要动因。居民的这种不确定性越大，预防性储蓄的比率就越高，相应地即期消费也就越少。如果建立社会保障体制，可以消除或减少居民的不确定性，使消费持久上升。同时应积极发展消费信贷，促进居民消费伦理合理转变。居民在从低收入的生存型消费转变为高收入质量型消费时，消费占其收入的比重增加，周期变长，若靠居民自己储蓄，则需要很长时间，使消费波动性较大，容易出现消费的“断层”。消费信贷的介入使居民可以“花未来的钱”，从而使居民消费结构的转变在支出上得以平缓地实现，降低消费的过度敏感性，避免消费“断层”的出现。如果说低收入阶层的消费疲软可以通过收入调节来激活的话，高收入阶层的消费疲软则只能通过供给调节来激活。应通过供给主体性质的多元化来增加有效供给，从而消除供给结构“折层”，这对启动高收入群体的消费进而提高他们的消费倾向有着不可替代的作用。
六、优化经济结构，增加有效供给
无论对于财政政策还是货币政策而言，其效应的形成机理都是通过最初的政策变量的改变进而经过该变量在一定经济结构内与其他变量的相互作用而产生的。如果经济结构不合理，即使是适当的财政货币政策也不能发挥应有的效应。
我国目前经济结构不合理突出表现在：第二产业的地区产业结构趋同、同一类型的企业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后；第一产业现代化程度太低，劳动生产率低下。这些问题的存在，使社会总供求的结构错位，既抑制了有效需求，使得需求严重不足，又造成了大量的低效供给与无效供给，使供给相对过剩，亦即供给相对过剩与有效供给不足并存，在这种情况下，扩张需求仅依靠财政货币政策往往难以凑效，而必须通过调整结构改善供求的结构性关系来实现。调整经济结构一是要促进传统部门的产品升级换代；二是要治理低水平重复；三是要促进新兴产业部门的发展，实现产业结构的优化升级。例如促进高新技术产业的发展，促进生物工程产业的发展，促进以教育产业化和旅游产业化筹为特征韵精神产品产业的发展，使新的需求得以较快增长：四是要加大对农业的投入，提高第一产业的现代化水平；五是要减少对第三产业的准入障碍，向民间资本开放第三产业投资领域，形成有效竞争的格局，全面提高第三产业的产值比重和质量水平，以增加第三产业的有效供给。总之，只有在结构调整中，才能在形成新的供给（有效供给）的同时形成新的需求，使供求结构相衔接。这样财政投入和货币政策引致的投资增加才不会以存货的形式沉淀下来，从而为财政货币政策乘数的形成提供必要前提。
2001年12月11日，多哈会议一声槌响，中国加入了世界贸易组织，由此迎来了新的机遇和挑战，尤其在是否接受wto的《政府采购协议》的约束方面。实际上，在我国实际申请加入世贸组织的谈判过程中，《协议》的一些主要缔约国就将签署该《协议》作为支持我国加人世贸组织的一个重要条件。美国确定了协议谈判的三个重要对象，即中国、中国台湾及澳大利亚。欧盟甚至提出，我国可先签署《协议》，并先享受《协议》的权利，后承担义务，即我国的供应商可先进入欧盟的采购市场，获取采购合同，到一定时间以后，再开放我国的政府采购市场。我国也承诺将在入世两年后启动加入《政府采购协议》的谈判。
发达国家迫切希望我国签署《协议》的主要原因，是盯住了我国数额巨大，而且前景广阔的政府采购市场。尽管我国政府采购的金额目前还很难以精确的数字来表达，但如果以一般政府采购规模占gdp的10%比例衡量，我国政府采购金额超过千亿美元，考虑到我国财政支出相当一部分还承担着建设性支出的功能，因此，这个数额可能还要大些。在建立社会主义市场经济的过程中，随着政府职能的转换和公共财政管理体制的建立，财政支出的结构将进一步得到调整，采购支出的比重将会不断提高。如此巨大的采购市场及潜力，对那些技术先进，但国内市场饱和、经济增长率较低的西方国家无疑充满了诱惑。
一、wto《政府采购协议》的背景
1946年起草“关税与贸易总协定”时，由于当时政府采购的市场份额和规模还不大，对国际贸易的影响也未充分显示，因此当时制定的有关条款将其作为例外，排除在总协定约束范围之外。关贸总协定第3条第1款规定，“国内税和其他国内费用，影响产品的国内销售、运输、分配或使用的法令、条例和规定，以及对产品的混合、加工或使用须符合特定数量或比例要求的国内数量限制条例，在对进口国或本国产品实施时，不应对国内生产提供保护”，第5条规定，“不得建立或维持要求产品的混合、加工或使用须符合特定数量或比例的国内数量规则，直接或间接地要求产品的特定数量或比例必须由国内来源供应”。有关国民待遇的总协定第3条第4款规定：“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，在关于产品的国内销售，推销，购买，运输，分配或使用的全部法令，条理和规定方面所享受的待遇，应不低于相同的本国产品所享受的待遇。”但该条第8款却又规定，“本条的规定不适用于有关政府采购供政府共用，非商业转售或非用以生产供应商销售的物品的管理法令，条例和规定，”同时指出，“本条例规定也不妨碍对国内生产者给以特殊的补贴，包括从按本条例规定征收国内税费所得的收人中以及通过政府购买本国新产品的办法，向国内生产者给予补贴。”可见总协定最初的条款中对政府采购所可能造成的贸易歧视严重估计不足，因而给各国政府在其采购活动中实行歧视做法留下了隐患及可乘之机。
由于政府采购没有包括在wto多边贸易规则之内，政府采购市场便有很大的歧视性和封闭性，在国际贸易自由化的多变体制中形成了一个贸易开放的“盲区”。实际上，许多国家常常通过行政或法律手段，要求本国政府部门或机构在采购供其自身消费的商品时必须优先购买本国产品，以限制外国货物的进口，保护本国供应商的利益。如美国的《购买美国产品法》给予本国厂商以极大的优惠，从政策上和法律上确保政府机关优先购买美国产品，歧视外国商品的进入。同时对外国政府在政府采购中对美国产品的歧视性政策和做法规定了严格的报复程序。因此，西方发达国家常常把歧视性政府采购政策作为非关税壁垒的一种重要措施和其执行对外贸易的重要措施。
随着国际贸易的发展，政府采购的规模越来越大，特别是到了80年代，无论在发达国家还是在发展中国家，政府都成为货物贸易和服务贸易中的最大买主。据估计，国际政府采购总额每年都达数千亿美元，占世界贸易总额的10%以上。但由于政府采购不受关贸总协定国民待遇的限制，也不适用其最惠国待遇条款，各国可自由优待本国产品或某外国产品而歧视他国产品，导致大量国际贸易活动背离总协定的规则。歧视性政府采购已日益发展为国际贸易中的一个严重障碍，越来越受到人们的关注。
二、《政府采购协议》的签订及主要内容
（一）《政府采购协议》的签订
wto的宗旨之一是促进贸易自由化。二战后，各国急于恢复国内经济，面对美国产品的强大竞争力，纷纷采取贸易保护主义，虽然二战后各国关税总水平在不断下降，但非关税壁垒却不断增多，据统计，仅仅世界贸易组织成员国的非关税保护措施就有1200多种，政府采购市场更是铜墙铁壁。各国都强调政府采购对民族产业支持的重要性，如日本、韩国的政府购买对汽车和电子等产业的发展、崛起就起来巨大的作用，特别在60、70年代，幼稚产业保护论和进口替代论等流行一时。由于政府采购的规模越来越大，如何评价第8款的政府采购规定，早就在关贸总协定引起各国争论。
在总协定第七轮多边谈判中，政府采购问题终于被纳入东京回合谈判范围，并于1976年7月成立了政府采购的分题组，专门谈判政
府采购问题。从性质上说，政府采购谈判内容带有技术性问题，具体争论的问题有：①无差别原则的例外允许的程度；②公开原则的适用范围有多大；③适用限额如何确定；④政府采购的范围要扩大到什么程度；⑤是否同意发展中国家的特别处理等。
经过长期的讨价还价，东京回合多边贸易谈判于1979年4月12日在日内瓦签订了《政府采购协议》。《协议》规定基于国家安全而采购的必要物品、或是根据维持公共秩序、卫生防疫上的需要而采取的限制措施可以例外，可以不适用于《协议》的要求。要求各国放弃对本国供应者及产品的价格优惠，并对政府采购合同的投标与开标程序做出详细规定，以确保政府的各种规章制度不被用来偏袒和保护本国厂商及本国产品，而对外国供应者及其产品实行差别待遇。《协议》规定凡政府采购的价值达到或超过15万特别提款权的，其采购的法律，规则，程序和措施，应无条件地向其他缔约国的产品和供应者提供优惠待遇。此种优惠待遇不得低于向国内和任何第三国的产品和供应者所提供的待遇。采购所规定的技术要求，应是性能方面的，而不是设计方面的，并应以国际标准，或公认的国家标准为依据，不得借此给国际贸易设置障碍。为确保供应商在一个平等的水平上进行公平竞争，应采取招标的程序进行。地方政府公共机构以及与政府有关的机构所采购的物品，作为《协议》以后的努力目标。该《协议》于1981年1月1日起对届时已接受或加入该<协议)的各国政府开始生效。
1987年，《协议》的缔约方对1979年《协议》做了修改。1993年，各缔约国在乌拉圭回合的谈判上，又在东京回合的基础上就《政府采购协议》达成了新的内容，新《协议》扩大了旧《协议》的适用范围。
（二）《政府采购协议》的主要内容
1、协议的宗旨和基本目标
a．通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善协凋世界贸易运行的环境；
b．各国关于政府采购的法律规章和程序作法均不得对国内供应商提供保护，以在国内外供应商之间实行差别待遇；
c．各国应提高政府采购法规及程序作法的透明度；
d．建立磋商、监督和争端解决的国际程序，以确保有关政府采购的法则能得到公正、迅速和有效地执行，维持权利和义务的平衡；
e.发展中国家特别是最不发达国家的发展、财政与贸易需要应给予特别的考虑。
2、协议的适用范围
a.从采购主体而言，“协议”适用于一国政府部门、机构或其机构。各国可在加入“协议”时提交—份清单，列明本国适用“协议”的有关单位。这样做的目的在于，只有列入清单的单位才接受“协议”约束和支配，名单以外的其它政府部门或地方政府的采购则不受约束。由于世界各国政府采购的领域有很大差别，签署国在适用“协议”的主体范围上各有不同也就不足为奇了。例如在日本，“协议”的适用范围是所有中央政府机关(包括司法、立法机关)、47个都道府县和12个政令制定城市政府机关以及84个特殊法人；在美国，为所有的中央政府机关、37个州政府机关以及包括田纳西河流管理局和圣劳伦斯航路开发公司在内的11个政府下属机构；在加拿大，则为所有的中央政府机关(包括部分司法机关，但不含立法机关)和9个联邦下属企业。
b．从采购对象来看，“协议”适用于以任何契约形式采购产品、建筑工程和服务(以及产品与服务的联合采购)，包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买等。但“协议”不适用于基本建设工程的特许合同的采购，如bot等。
c．从采购限额上看，“协议”的适用限额规定在附件中，对各签署国中央政府而言，达到13万特别提款权以上的采购均要适用“协议”；对于地方政府和其他主体，由各签署国根据本国的实际情况做出承诺。
d．“协议”第23条规定了“协议”的例外，即不适用于“协议”的几种情形。一是缔约方有权在采购武器、弹药或战争物资，或采购为国家安全或国防目的所需的物资等方面采取其认为必要的行动；缔约方政府有权采取必要措施以维护公共道德、秩序或安全，人类、动植物的生命与健康，知识产权或为保护残疾人、慈善机构或劳改产品而采取必要措施。
3、协议的其他内容
协议还在“技术规范”、“供应商资格审查”、“招标程序”和“质疑与争端解决”等方面作了详细的规定。
三、协议对国际政府采购市场的开放的影响
政府采购协议的主要目的是限制购买国货政策，把国际竞争因素引入国内政府采购市场。为了达到这一目的，《协议》确立了由政府实体部门承担非歧视采购的这一具有深远意义的义务，包括国民待遇和保证投标程序透明度的详细措施。然而，承担这种义务的交易是在有限的范围内，即《协议》仅适用于签字国家提交的附表上的实体部门。
由于采购授标决定具有的敏感性，许多签字国家又有传统的采购国货的政策，因此协议的执行一直不很顺利，特别是头几年，签字国向政府采购委员会申报了一系列没有按标准执行的案件。当然，有些问题通过双边协商和委员会会议的讨论后得到了解决。
目前为此，参加该协议的缔约方有，奥地利
、加拿大、欧共体、芬兰、香港、以色列、日本、挪威、新加坡、韩国、瑞典、瑞士和美国等，此外，尚有30多个关贸总协定缔约方和非缔约方(包括十国)、以及国际货币基金组织、联合国贸发会议等也派观察员参加《协议》委员会会议。显而易见，协议的成员国多为经济发达国家，由于国内企业的竞争力较强，在开放政府采购市场后，并未出现外国供应蜂拥而入的情况，在英美等经济大国，外国供应商要进入该政府采购市场也非易事，统计表明，美、日、加、西欧13万sdr(特别提款权)以上的政府采购中，外国产品所占的比重都不高，加拿大为20%，日本为16%，美国为9%，西欧只有1%，一些小的成员国的购买反而更加国际化，如香港政府采购市场的外国产品比例超过了90%。
四我国应对wto《政府采购协议》的对策
政府采购市场是一个特殊的消费市场，它的封闭是暂时的，开放则是必然趋势，当然开放必须是对等的。由于我国至今还未签署国际性或区域性的政府采购协定，我们在《政府采购管理暂行办法》中做出了强制性购买国货的规定。在采购实践中，采购机关也基本上做到了优先购买国货。这种局面明显地限制了跨国公司的商业机会，引起了国际社会的广泛关注。
《政府采购协议》是诸边协议，也就是所谓的简单复边协议，是由世界贸易组织的成员国自愿参加的，只对签字的成员国具有约束力，而且各个国家在申请加入该协议时，要同参加谈判的其他方商谈，确定彼此可接受的使用国民待遇原则的实体、产品和服务清单。我国在启动gpa的谈判时，应该先选择一些国际竞争力强的部门开放，遵循渐进的原则，积累了参与国际政府采购的经验后再逐步放宽限度。在实体的选择上，则可以先选择政府机关，其它公共机构可以逐步放开。比如美国与欧盟之间迄今为止尚未就电信市场的采购问题互相开放，对于诸如纺织品、服装、鞋类、餐具和玻璃器皿等产品——其中有些产品的关税高达40%，也没有完全开放政府采购市场。
gpa规定价值在13万sdr或13万sdr以上的采购合同要实行国际化采购，但地方政府、政府下属机构由缔约方另行商量，所以各主要签字国承诺的政府采购合同限额各有区别。1994年12月8日瑞士加入了gpa，瑞士参加该协议的临界值如下:
货物服务工程
联邦政府188000美元263000瑞郎188000美元263000瑞郎7200000美元10070000瑞郎
州政府288000美元403000瑞郎288000美元403000瑞郎7200000美元10070000瑞郎
州政府较高的临界值是为了保持地方经济的平衡，各国地方政府、政府下属机构的限额一般都比中央政府高，服务和工程的限额又比货物高。因此，在我国推行政府采购制度时，政府采购的“门槛价”也不应该搞一刀切，应在中央与地方之间、不同地区之间有一定的差别。同时，随着经济的发展变化，不同时期也应允许进行调整。
我国是一个发展中国家，在gpa的谈判中可充分利用协议中“发展中国家的特殊与差别待遇”，加强对民族产业的保护，可利用的条款包括：
(1)．“协议”的适用范围。在谈判发展中国家适用本“协议”的范围时，应适当考虑上述所列目标；发达国家在拟定适用本“协议”的范围时，应尽量列入购买与发展中国家出口利益相关的产品和服务的实体。
(2)．例外条款。发展中国家可在适当考虑上述目标的情况下，同参加谈判的其他方商谈、确定彼此可接受的作为适用国民待遇原则例外的实体、产品或服务清单；在参加上述所提及的区域或全球安排时，也可通过谈判将其适用范围中的某些实体、产品或服务作为适用国民待遇原则的例外。在“协议”生效后，发展中缔约方可按“协议”第24条第6款的规定修改其适用范围；或可要求政府采购委员会允许将其适用范围中的某些实体、产品或服务作为适用国民待遇原则的例外；还可根据它们参与的发展中国家间区域或全球安排，要求委员会允许将其适用范围中的某些属于上述安排范围中的实体、产品或服务作为适用国民待遇原则的例外。
