[论文摘要] 该文阐述电子政务环境下管理电子文件的原则，并从保证公文的真实性、完整性、可读性和安全性出发，提出对电子文件实施科学管理的具体措施和技术手段。
电子政务是指运用信息及通信网络技术打破行政机关的组织界限，优化政府组织结构和工作流程，形成新的政府管理形态，实现政府、非政府组织、企业和公民之间的良性互动。电子政务系统实质上是政府办公自动化在范围和功能方面的延伸，从内部办公延伸到对外服务，它是面向社会的政府办公自动化。在电子政务系统中，公文的起草、审核、签署、以及收文办理等，都是在电子政务的操作平台中进行。这些在电子政务系统中运行的公文，是机关职能活动的历史记录，所以必须按照档案管理的要求进行归档和管理。但由于这些公文是通过电子政务公文处理平台产生的，它的特点决定了其归档和管理的方式并不能简单套用纸质文件的归档和管理方法，而应将电子文件的管理功能嵌入电子政务系统之中，实行文档一体化管理与全过程管理等方式，并采取多种措施，以确保电子文件的真实性、完整性、可读性和安全性。
传统的文件与档案管理，它们各自具有一套独立的管理流程，两个管理流程执行各自主管机关制定的制度和标准，并且两个流程之间是通过文件实体的交接而衔接的。而文档一体化管理是按照文件生成与运行规律，采取统一、严密的手段，高效地组织与管理文件。文档一体化管理与传统文件和档案管理相比较，最大的区别是通过对文件和档案管理流程的重组，达到两者在管理上的无缝化和程序上的一体化，从而最大限度地消除组织机构因素造成的两者在衔接上的真空地带和减少重复性作业。
1 电子文件管理的原则
1.1 “前端控制”原则
考虑到电子文件的易改性、易逝性等的特点，如果还是象过去那样，按照文件的生成、积累、鉴定、立卷、归档，分类、著录等顺序按部就班地管理电子文件，那么电子文件的真实性就难于保证了，电子文件的流失也是不可避免的，并且还会造成部分的重复劳动。因为电子文件在归档之前就有可能已被修改，或者有些已被有意或无意地删除；有些在文件形成时已提取了主题词，文件归档之后还要进行标引工作，这无疑是增加了劳动量。因此，必须贯彻“前端控制”的原则，即要求将原来纸质文件管理系统中后期阶段需要控制的手段提到前端，也就是说档案部门对于电子公文的管理工作的介入要向前延伸，从文件生命周期的“前端”就开始控制文件的归档活动。具体来说，在文件系统设计阶段，档案人员就要参与设计、进行指导；就应该考虑归档与归档后文件管理的需求，将集中管理一份文件的所有相关信息作为一个整体归档。要把归档工作嵌入工作流程，以保证在每一个流程之后，将相关文件实时归档。并且要求用户及时著录和鉴定文件信息，并且把著录、鉴定信息与电子文件之间建立联系，以保证文件归档时，将该电子文件与相关信息一并移交或发送给档案部门。
1.2 “全程管理”原则
根据电子文件的特点，必须建立一个完整的管理体系，即对电子文件从产生到永久保存或销毁进行全过程和全方位的管理，以确保电子文件的真实性、完整性和可读性。
电子文件全程管理原则具体应该体现在电子文件管理体制与模式的确定、管理系统的设计与运行、管理制度的内容和执行等方面。以电子文件管理系统对文件流程各阶段的管理和监控为例：设计的系统应对产生于机构内部各部门及其应用系统上的电子文件进行统一的归口登记、分类、鉴定，同时监控和记录针对文件的一切操作，如文件的创立、登记、修改、审核、签署、分发等。而且，对文件进行的技术操作，包括操作平台的转换、存储位置的改变等都应该记录下来。因为这种管理和跟踪记录，对于证明和保证电子文件的行政有效性和法律证据性都有着重要的作用。
2 电子公文的真实性保障
判断传统文件的真实性，主要考察两个方面：一是文件载体的原始性；二是文件形式的原始性，其主要是指具体的文件内容、字体、字迹以及具有法定效用的签署、印章等。只要其中的任何一项发生了变化，就可以对文件的真实性表示怀疑。但判断传统文件真实性的准则并不适用于电子文件，因为一是电子文件的载体与其信息是可以分离的，载体的不固定性，使得电子文件不再具有传统意义上的“原件”的概念；二是电子文件的更改可以不留痕迹，复制起来真假难辨，处理过程又具有隐蔽性。因而判断电子文件的真实性必须更多地着眼于其内容的真实性，主要是认定文件是否就是当时当人当事形成的，主要关注的是其本质的要素保持不变。国际上的一般做法是采用法定程序对电子文件的生命周期进行全过程管理，并通过技术措施和管理制度，组成一个贯穿电子文件从生成、运作到处置全过程的安全“通道”，以此来保证数字信息的真实可靠性。在目前的技术条件下，一般可采取的措施是：
2.1 在计算机系统中设置安全防护技术措施
一是建立对电子文件操作者的身份识别与访问权限的控制，防止非法侵入。
二是设置操作日志，自动记录实施操作的人员、时间、内容等。
三是对电子印章、数字签署等采取防止非法使用的措施。在国家立法机构正式颁布有关电子签章的法律实施之前，对只有签章的电子文件，归档时应附加有法律效力的非电子文件签章。
2.2 身份识别技术
身份识别技术主要用于正确识别通信用户或终端的个人身份。最常用的方法是给每个合法用户一个“通行字”，代表该用户的身份。通行字一般由数字、字母或特定的符号组成、只有本人和所使用的计算机知道。当合法用户要求进入系统访问时，首先输入自己的通行字，计算机会将这个通行字与存储在系统内有关该用户的资料进行比较验证。如果验明他为合法用户，就可接受他对系统进行访问；如果验证不合法，计算机就会拒绝该用户对系统进行访问。
2.3 防写技术
将数字信息文件设置为“只读状态”，在这种情况下，用户只能从计算机上读取信息，而不能对其作任何修改，可以有效地防止用户更改数字信息内容，从而达到保护其真实性的目的。
3 电子公文的完整性保障
传统文件的完整性保障主要是通过鉴别文件最初形成的信息内容和载体是否被破坏过，是否保持着作为证据所要求的各要素。而电子文件的显示，却随着使用软件的不同，其外观可能不一样，再加上电子文件的信息与其载体又是可以分离的，因而使得传统文件完整性的判断标准不再适用于电子文件。
目前比较一致的看法是，电子文件的完整性一是指电子文件和与之具有有机联系的其他相关文件数量齐全；二是指每一份电子文件的内容、结构和背景信息没有缺损。为此，要求电子文件归档时，有关电子文件的支持软件和软件的支持文档、以及有关的元数据都应同时归档。在同一活动中，有时除了形成电子文件之外，还可能形成一些纸质文件，为保持这些文件之间的有机联系，确保同一活动中形成的档案信息完整性，应尽可能将这些纸质文件作数字化处理，作为电子文件一并保存。对于在不同应用系统中分散形成的、不同媒体的内容相关的电子文件，如有关同一事件的电子文件一部分在电子邮箱中，一部分在电子表格或相关数据库中，则应收集齐全并保持有机联系。在电子政务系统中按公文处理流程生成的公文，其构成要素包括文件处理单、原文、附件、电子文件的纸质拷贝件等，都应纳入归档的范围。
4 电子文件的可读性保障
电子档案来自各个方面，来自各立档单位，往往是在不同的计算机系统上形成的。其内容格式及数据结构不尽相同。这种差异必然导致在利用过程输出时所使用的技术与方法的不同。又由于计算机技术的飞速发展，电子公文形成时所依赖的计算机软硬件技术不久就有可能过时，以致新的软硬件无法读取原先存储的数据，所以为保证数字信息档案长期可存取性，建议采取以下几种措施：
4.1 采用通用技术
目前，电子公文的形成方式多种多样、很不统一，这将给今后利用工作带来许多的困难。所以在电子文件归档时，应把属于特殊格式的电子文件转换成通用的文件格式；或将电子文件建立在通用的数据平台上，以消除由于技术不同或技术过时所带来的影响。一般文字型电子文件以xml文档和rtf、txt为通用文件格式；图像电子文件以jpeg、tiff为通用格式；影像数据以mpeg、avi为通用文件格式；音频电子文件以wav、mp3为通用文件格式；多媒体音像数据以mpeg、avi为通用文件格式。
4.2 打包保存法
打包保存法就是在保存电子文件的同时，将与电子文件相关的软件及其应用系统一并保存，并与电子文件存储在一起。在使用该电子文件时，可运用与该电子文件存储在一起的这些软件系统进行读取。此法一般是针对那些无法转换为通用文件格式的电子文件，如用音频设备获得并经过计算机处理的动态影像文件，应注意收集其非通用格式的压缩算法和相关软件。
4.3 拷贝法
拷贝是在原来的技术环境下，适时重写信息数据，防止由于存储载体物化性能变化而引起的信息丢失，这也是电子文件长期保存的一种基本方法，此法目前已大量地应用于磁盘、光盘、磁带档案信息的长期保存上，但它不能解决电子文件由于计算机软硬件过时所引起的长期保存问题。
4.4 再生性保存法
再生性保存法是指将技术过时的存储在磁性载体或光盘上的电子档案，适时地转移到纸张上或缩微品上的方法。这样利用时就不再使用计算机软硬件技术读取，从而避免了计算机软硬件过时所带来的麻烦，并能很好地保证电子文件长久的可读性。其不足之处是失去数字化信息可远距离传输、检索方便、使用灵活等特点。而且，有些电子档案信息，如声音信息、视频信息、超文本信息、多媒体信息等也无法转移到纸上或缩微品上。
4.5 迁移法
迁移法就是将数字信息从一种技术平台转换到另一种技术平台上的复制方法，它是计算机软硬件变化适时改变数字信息格式的一种处理过程。这一过程使得数字信息在将来也可以被读取。迁移也意味着数据信息从一个存储载体转移到另一个存储载体上，以进行数字信息的长期保存与读取。采用迁移法，通常是将对软件依赖性强的格式迁移到对软件依赖性低的通用格式上。或者将数字信息从品种繁多的格式迁移到易于管理的标准格式中。目前迁移技术被认为是保护数字信息长期存取的必须和恰当的选择。但迁移也不能“一劳永逸”，随着电子计算机技术的升级，还应适时再迁移，从而使数字信息随技术更新而一代一代地向下流存。
以上介绍的几种方法，一般地说，对于使用频率很高、软硬件技术未过时的、仅是存储载体理化性能发生变化的，可采用拷贝法；对于使用频率较高、软硬件技术已快过时的，可采用迁移法；对于使用频率较低、软硬件技术已快过时的、并且确有长期保存价值的数字信息可用再生保存法。
5 电子文件的安全性保障
建立健全科学、合理、严密的管理制度，从每一个环节堵塞信息失真的隐患，这也是确保电子信息档案真实可靠的重要措施。
5.1 建立安全管理制度
电子文件是由人制作的，其管理和利用都要按人的意愿进行。因此对参加电子文件制作和参与管理的人员必须加强管理，以防不测。必须制定一套人人都应遵守的安全管理制度，以约束涉及电子文件与电子档案人员的行为。实践证明，良好的安全规范是保证数字信息安全的一项极为重要的措施。
5.2 加强对电子文件制作和管理人员的管理和教育
在电子文件的安全管理过程中，仅靠制度是不够的，还必须加强对涉及电子文件人员的管理和教育。通过宣传教育或短期培训等途径，提高他们对保证电子文件和档案真实、可靠重要性的认识，提高他们科学管理电子档案的素质，增强他们工作的责任感，并树立一丝不苟的工作作风。
5.3 建立全过程的管理制度
电子文件从形成到电子档案的开发利用，中间要经过很多环节，哪一个环节出了问题，都会影响到电子文件的真实可靠性。因此，建立全过程的管理制度，明确各环节的职责要求，就显得非常重要。如电子文件形成之后，要及时收集积累，以防分散状态下发生信息丢失；电子文件归档时，要严格检查相关文件是否收集齐全，否则就会给将来利用带来困难和麻烦；迁移时，要认真检查是否发生信息丢失。任何环节的疏忽，都将对数字信息的真实性与可靠性造成危害。
综上所述，要实现电子政务环境下电子文件的科学管理，就必须贯彻“前端控制”和“全程管理”的原则；为保证电子公文的真实性、完整性、可读性与安全性，就必须采取一系列相应的技术措施和手段，以确保管理目标的实现。
参考文献
[1] 冯惠玲. 电子文件管理教程[m]. 北京：中国人民大学出版社，2001.
档案在法律上的凭证作用基于它的原始性。因此，认定电子文件的原始性，是保证其具有凭证作用的关键。
一、电子文件原始性的认定
对于纸质文件来说，内容的原始性附着在形式的原始性上，人们可以借助形式的原始性来证实和确认内容的原始性。纸质文件的原始性体现为内容和形式的统一，对于任何一项形式上的变化，人们都有理由对它的原始性表示怀疑。但电子文件的内容与形式是相对独立的，不仅内容易于变化，而且失去了固定的形式，因此，对电子文件的原始性进行认定是非常困难的。主要表现在以下几个方面：
（一）、电子文件易于修改，而且改动后可以不留任何痕迹。虽然已有一些技术可防止伪造电子文件和在“原稿”上增删改，但其内容发生变化的可能性总是比纸质文件要大得多，从而使人们感到把握其内容原貌的困难。在网络上传递的电子文件也有可能被非法截获或更改。
（二）、电子文件制作过程的虚拟化使得对其原件的界定难于实现。电子文件的制作者不一定像制作纸质文件那样必须制出一份或一批原件来行使其职责，有时它只不过制作一个“窗口”，将必要的信息集中在一起，并在需要的时候将其输出。这个“窗口”可以在众多的电子计算机上显示出来，也可被不同的“收文者”拷贝到他的电子计算机存储器上或转换成硬拷贝保存起来。在不同时间、不同地点、由不同人获得的同一内容文件可以毫无区别，无法区别其中哪个是“原件”，哪个是“复制件”。
（三）、电子计算机软硬件技术的不断更新换代，迫使电子文件必须不断地适应新的“生存环境”，这种适应往往需要以自身结构、格式的改变为代价。因此，长期保存的电子文件很可能在结构和格式上与最初形成的大不相同。
（四）、电子文件不再具有固定的存储载体，根据利用需要，人们可以采用不同的方式输出。对于长期保存的电子文件，还需要定期进行复制，转换载体，以防信息损失。电子文件没有了固定的载体，也就无法通过载体来判定电子文件的原始性。
（五）、电子文件不再具有特定的字迹，人们可以根据需要以不同的字体、字号将电子文件输出，无法从字迹上分辨其原始性。
（六）、目前电子文件的签署技术还不普及，我们还不能为每一份电子文件盖章或亲自签名，因此，也就无法借助印章或签署的字迹来判断一份电子文件是否为原件。
电子文件的这些特点使我们无法采用与纸质文件相同的标准和方法来判断它的原始性，需要为它建立一个新的“原始性”概念。对于一份电子文件来说，只要它的内容确确实实是在当时由原作者撰写或制作出来的，此后又从未修改过，我们就应该承认它是原始的，尽管它没有固定的载体，没有实在的物理形态，甚至因转换而失去了原来的格式。这种“原始性”概念与纸质文件原件的区别主要在于，它抛弃了文件形式上的原始性，仅以文件中所含信息的真实、准确，即内容的原始性为惟一标准。根据现代信息技术的特点和社会各方面对电子文件的需要，我们认为建立这样一个“原始性”的新概念是适当和必要的，它将是电子文件转化为电子档案，全面行使“历史记录”和“社会记忆”功能的根本，是电子档案具有凭证作用和法律效力的基础。但是，对这种看不见摸不着的原始性加以判断和维护却是一件十分困难的、涉及多方因素的事情，这个问题的解决有赖于信息技术的进步、电子文件管理水平的提高以及有关法律的建立和完善。
二、确保电子文件原始性的技术措施
电子文件是高科技的产物，它的各种性能是由技术决定的。随着电子文件的广泛使用，信息安全技术就显得特别重要，电子文件的制作者、管理者和档案工作者都应积极采用有关技术措施，提高电子文件的可靠性。
（一）、密技术
电子通信系统中可采用“双密钥码”进行加密。在网络中的每一个加密通信者拥有一对密钥：一个是可以公开的加密密钥，另一个是严格保密的解密密钥，发方使用收方的公开密钥发文，收方用只有自已知道的解密密钥解密，这样任何人都可以利用公开密钥向收方发送电子文件，而只有收方才能识别这些加密的电子文件内容。由于加密和解密使用不同的密钥，因此第三者很难从截获的密文中解出原文内容来，无法对它进行篡改，从而保护电子文件在传输过程中的原始性、真实性。
（二）、签署技术
目前在电子文件上进行签署的技术主要有两种：一种是光笔签名；另一种是数字签名。光笔签名是签名者使用一种专用的光笔直接在输入板上签名，屏幕是显示出来的“笔迹”，如同在纸质文件上的亲笔签名一样，直观、易于辨认，计算机将这种“签名图像”接收下来，并确认签名者与电子文件的关系。在计算机系统中还可把这种签名设置为一种批准指令，经电子计算机审核签名有效后方可进入下一阶段的操作。另一种是利用“双密钥码”在电子文件上进行数字签名。数字签名是一种字母数字串，发方利用自己的不公开密钥对发出的电子文件进行加密处理，生成一个“数字签名”，与电子文件一起发出，同时还带走一个可使其生效的公开密钥。收方用发方的公开密钥运用特定的计算方法解码检验签名。假如结果位串与传输的一致，那么便有充足的理由相信两个事实：一是这份电子文件确实来自发方，其内容没有被人作过修改，从而证明其原始性；二是发方也必须承认这份电子文件确实是自己发出，对它的生效应负全部责任。和纸质文件一样，电子文件的签署可以表示作者对该电子文件的权力和责任，这种技术在电子文件管理中具有广泛的应用前景。
（三）、消息认证
电子文件的使用者，非常关心他所使用的信息在存储或传输过程中是否“完好如初”，是否被人篡改或替换过，消息认证技术可以消除使用者这个疑虑。比较常用的方法是利用分组密码进行消息认证。先把电子文件信息分成一定的长度，如64比特为一段，发方和收方共同选定一个64比特长的序列及密钥，发方运用这个序列和密钥对电子进行加密运算后得到这份电子文件的“认证字”，将电子文件和认证字一同发送出去。收方也同样运用这个序列和密钥计算该电子文件的认证字，如果计算结果和他所收到的认证字一致，即可认定这份电子文件的内容与发出时是一致的，进而证明这份电子文件的原始性、真实性。
（四）、身份验证
为了防止无关人员进入系统对电子文件或数据进行访问，有些系统需要对用户进行身份验证，如银行系统用户使用个人密码验证，有些文件管理系统使用管理员代码验证等。最常见的方法是给每个合法用户一个“通行字”，代表该用户身份。通行字可由数字、字母或特定的符号组成，只有用户本人和计算机系统知道。当合法用户要求进入系统访问时，首先输入自己的通行字，计算机自动将这个通行字与存储在机器内的有关该用户的资料进行相关的业务访问；如果一种验证不合格，该用户就会被拒绝于系统之外。身份验证技术可用于电子文件访问权限的控制。
（五）、防火墙
这是一种访问控制技术。在某个机构的网络和其它系统网络之间设置障碍，防止其它系统的网上用户对该机构信息资源的非法访问，也可以阻止该机构的机要信息、专利信息从机构的网络上非法输出。防火墙的安全保障能力仅限于网络边界，它是通过在网络边界上建立起来的相应的网络通信监控系统，监测所有通过防火墙的数据流，凡
是符合事先制定的网络安全规定的信息允许通过，不符合的就拒于墙外。从而使被保护网络的信息、结构不受侵犯，实现网络的安全，保护网上电子文件的原始性、真实性。实现防火墙功能所用的技术主要有：数据包过滤、应用网关和服务等。据行家预测，在不远的将来，加密软件标记和数字签名等认证技术可能会直接做进防火墙中。
（六）、防写措施
目前在许多软件中可将电子文件设置为“只读”状态。在这种状态下，用户只能从电子计算机上读取信息，而不能对其做任何修改。在电子计算机外存储器中，只读式光盘（CD－ROM）只能供使用者读取信息而不能追加或擦除信息；一次写入式光盘（WORM）可供使用者一次写入多次读取，可以追加信息但不能擦除原来的信息。这些不可逆式的存储载体可以有效地防止用户更改电子文件，保持电子文件的原始、真实性。
上述这些技术对于维护电子文件的真实、可靠都具有很好的效果，随着这些技术的完善和普及，电子文件的原始性、真实性可得到更为可靠的认定和更加有效的保护，从而确保电子文件的凭证作用。
三、确保电子文件原始性的管理措施
在电子文件的形成、处理、归档，电子档案的保管、利用等各个环节，信息都有被更改、丢失的可能，即使拥有完善的信息安全技术，也需要有相应的管理措施来保证其得以实施。建立并执行一整套科学、合理、严密的管理制度，从每一个环节堵塞信息失真的隐患，是维护电子档案原始性、真实性的最重要措施。电子文件全过程管理中有关维护其信息安全方面的措施，主要包括以下几方面：
（一）、加强对电子文件制作和管理人员的管理
电子文件是由人制作的，其存储、检索、传输等处理都是按人的意愿进行的，因此，对参加电子文件制作和管理的人进行审查是至关重要的。要禁止那些道德品质不好、工作不认真负责、没有良好的工作作风的人参加电子文件制作和管理工作。要建立一套审查制度，严格把关，这是从源头上保证电子文件原始性、真实性的最关键措施。人是活的因素，易受外界影响，任何一个好成份，在没有管理要求的情况下，也会逐渐懈怠甚至可能变坏。加强对电子文件制作和管理人员的管理，仅依靠审查制度是不够的，还必须提出严格要求，明确具体管理措施，这是在电子文件制作和处理过程中保证其原始性、真实性的重要措施。另外还要进行教育，不断地提高电子文件的制作者和管理人员的责任心，要使他们养成忠于职守的品质，认真负责的工作精神，一丝不苟的工作作风，精益求精的技术水平，这是保证电子文件原始性、真实性的根本措施。
（二）、电子文件的制作过程要职责分明
电子文件的制作人员，应对其制作的电子文件的真实性和能被保管、保存负有责任。为保证电子文件在制作阶段不出现失真现象，避免制作人员的相互推诿、扯皮，首先要明确职责范围。特别是合作制作的电子文件或大型辅助设计项目，更要注意划清制作人员的职责范围，使每一个参与人员负其分工范围内的责任。一般来说，不相干人员不能进入他人的责任范围，工作需要时可允许用只读式的载体调读，以防由于误操作或有意增删改等原因造成电子文件的失真。
（三）、建立电子文件全过程管理的制度
电子文件从形成到电子档案的开发利用，中间经过很多环节。哪一个环节的职责不清，制度不明，考虑不周，都可能影响电子文件的原始性、真实性。因此，及早地建立电子文件全过程管理制度，明确各方面的职责要求，就显得非常重要。如电子文件形成后就应及时进行收集、积累，以防在分散状态下发生信息丢失。因此，一开始就明确由谁进行收集、积累，如何进行收集、积累，建立收集、积累制度和严格的归档制度，是保证电子档案原始性、真实性和完整性的重要措施。电子文件的归档范围、归档内容、归档时间、归档要求等和纸质文件相比，都有很大区别，要明确无误地作出规定。归档时应对电子文件进行全面、认真的检查，凡不符合要求的，都要有明确的处理措施，不能有丝毫含糊，否则将会对电子文件的原始性、真实性和完整性造成极大危害。
电子文件归档应对存储载体有严格要求，并且明确保护措施，不致因载体原因而对电子文件的原始性、真实性和完整性造成危害。为实现电子档案长期保存所必须进行的载体转换也要采取明确的措施，防止在转换过程中造成信息的损失。电子档案的利用有许多便捷之处，但是各种用户和各种形式的利用活动，也会给电子档案管理带来一些不安全的隐患，因此必须加强对电子档案的开发利用活动的管理。
（四）、建立电子文件管理的记录系统
纸质文件一旦形成，原件中所包含的内容和形式特征就不会再发生变化，人们可从这些信息上确认文件的原始性。电子文件形成后因载体转换和格式转换而不断地改变自身的存在形式，如果没有相关信息证实电子文件的内容没有发生任何变化，人们便难以确认它的原始性。因此，应该为每一份电子文件建立必要的记录制度，从收集、积累开始就要进行记录，记录电子文件的管理和使用情况。电子文件形成、处理、保管过程的真实记录可以证实电子文件的原始性和真实性。
随着当前信息技术的飞速发展和广泛应用，计算机普遍应用于自动化工程设计，电子档案逐渐成为档案管理的主要形式，是档案管理中的一种新型模式。由此引起的对电子文件和电子档案的管理,是档案管理工作者需要面对的新问题。电子档案能缩小档案保存空间,快速传递交流信息,实现信息共享，与时代接轨，带来了极大的方便,同时也给档案工作带来了一系列的新情况新问题。
一、电子文件对档案管理学研究的影响
1.电子文件对档案本质属性的影响
从本质的角度上讲，所有的档案均具备原始记录性的特征，这种特征主要体现在两个方面上，即档案内容和档案形式。正是因为档案这一本质特征的存在，使其与图书、资料有所区别，也使档案具备了法律凭证的作用。就电子文件而言，其与传统档案最为显著的差别在于形成方式的不同，计算机是电子文件形成的重要载体，由于在计算机上能够对电子文件进行随意修改或复制，从而使得档案原始记录性这一特征不复存在。电子文件的原始记录性及其凭证作用是否具备法律作用，成为目前档案领域研究的重要课题，而且也成为电子文件是否能够转化为档案的关键之所在，其对档案管理学的研究具有深远的影响。
2.电子文件对档案来源的影响
档案的来源一直都是档案管理学研究的重点课题，而在电子文件出现后，使得这一课题的研究方向发生了转变。究其根本原因是电子文件的形成具有其自身的特点，它不再对应机关、组织和机构，而是可以按照实际需要对文件信息进行修改和重新组合，故此档案来源的确定，也不能仅仅局限在某一个特定的条件上，而是要阐明档案的原始联系，并了解档案在全寿命周期内的信息组合变化，逐步对档案的来源原则进行丰富和完善。可见，电子文件的出现，改变了档案来源的研究方向，其对档案的来源产生了一定程度的影响。
3.电子文件对档案现代化研究的影响
在信息时代到来的今天，档案现代化已经成为档案发展的必然趋势，而这一目标的实现需要相关的技术作为支撑。可以说电子文件是时展的产物，它的出现进一步推动了档案现代化建设进程，同时，也在一定程度上拓宽了档案的研究内容。为此，除了要对原有的档案内容加强研究之外，还应当不断加大对各种支撑技术的研究力度，如计算机技术、网络技术以及微缩技术等等，尤其是要加强对信息安全和通信技术的研究以及各种新技术在档案中的应用研究，这对于档案的现代化发展具有积极的促进作用。
4.电子文件对档案保护技术的影响
对档案进行保护与利用是档案管理工作中较为重要的环节。随着电子文件的出现，传统的档案保护理论及其相关技术已经无法满足实际工作需要。为此，要在不断加大对传统档案载体保护技术研究力度的同时，深入研究电子文件档案的保护技术，如新型档案载体、保存环境、档案原始性及完整性的保护措施等等。由此可见，电子文件的出现，不仅使档案保护技术的研究领域进一步拓宽，而且也增大了研究难度，这给相关研究人员提出了新的挑战。
二、电子文件生命周期理论对我国电子文件管理过程的启示
电子文件生命周期管理理论对我国电子文件管理过程的指导体现在电子文件管理体制与模式的确定、管理系统的设计和运行、管理制度的内容和执行等方面，以保证电子文件在其整个生命周期受到严密的控制。即对电子文件进行全程管理，对电子文件生命周期中每个阶段的管理，包括从电子文件的形成到其销毁或永久保存这个完整的运动过程。要达到有效管理电子文件的目的，就要建立电子文件管理信息系统的准则，而建立相关准则，必须关注文件从孕育形成到销毁或永久保存的每一个阶段。其中，在文件的孕育阶段，选择适当的阅读软件是影响电子文件生命周期的关键因素，因为从软件工程的角度来看，阅读软件的生命周期影响电子文件的品质。在文件的概念设计阶段，按照“前端控制”思想的精髓把电子文件各个阶段的管理放在概念阶段予以考虑。例如，在概念阶段要及时采集必要的“背景信息”和“元数据”，以证实文件形成过程的真实可靠性；事先确定归档范围，判定保存价值，确定采集时间和采集方式，以保证归档文件的完整性、准确性；事先设定某些方面的技术指标，如记录载体、记录格式等，以保证电子文件的长期可利用性。总之，对电子文件管理要从信息系统源头做起，在概念阶段即考虑作为档案保管、利用的要求，把可能预先设定的管理功能纳入系统之中，如果待系统应用后再作改动往往既费钱又复杂，而且有时不可能实现。在电子文件管理系统的设计阶段，档案部门人员应协助软件开发人员进行设计，对电子文件管理的各个过程提出合理的设计要求，使电子文件生命周期内各个阶段所有管理活动和管理要素统筹兼顾，强调各项管理内容和要求无缝连接、系统整合和总体效应。
三、电子档案管理的对策
1.归档的电子文档进行规范整理
首先，有选择地保留具有利用价值的电子文档，对于事务性的电子文档，使用完毕即可删除;对需要保留的电子文档采用电子鉴定法，通过制订电子文档鉴定标准、开发电子文档鉴定软件等方法，对电子文档进行批量鉴定，以此提高工作效率，并保持鉴定标准的统一。其次，对电子文档的分类整理可借用国家归档文件的整理。第三，对同一组织机构、同一保管期限、同一级别的电子文档按文件编号的大小进行排列。
2.采取严格的保密措施
首先，采用电子通信网络系统中“双密钥码”的方法进行加密。其次，做好文档的开放与控制上网的界定工作。凡是属于公开的文档都可上网，对在保密期限的文档，可根据其时效陆续解密上网。三是保障文档的凭证作用。电子文档的凭证作用在于其原始性，要维护电子文档的原始性就要加强对电子文档的安全审理，保证电子文档不被修改和删除，其一，要重点解决对电子文档非法的访问、拷贝和打印等问题，通过设置入口密码、口令、注册登录等措施控制非法用户的访问，并通过特殊的服务措施控制用户对文件的拷贝、下载打印等行为。其二，电子文档制发单位在机内输入隐形条码，以防止电子文档被修改或删除。其三，做好防火墙的防护工作。只有符合事先制定的网络安全规定的信息才被允许通过，不符合的就要拒之墙外，以保护网上电子文档的原始性和真实性。其四，做好光盘、软盘、磁盘等电子文档的保护和安全工作，购置专门装具，创造良好的管理环境。
3.加强电子文件管理的信息化建设
档案管理部门应加快电子文件管理的信息化建设，积极探索和实践档案管理新模式。首先，档案管理人员应当充分了解并掌握电子文件档案管
理软件的特点及其使用方法，并对软件的各种功能进行深入研究，如前端控制功能、全程管理功能等等。同时，还应针对用户认证、电子签名等方面进行应用研究，在保证档案管理软件安全、稳定运行的基础上，探索最符合本单位特点的工作模式。其次，加强档案信息网络的规范化、标准化建设，为电子文件形成、传输、归档、整理提供良好的网络环境。再次，档案管理部门应根据本单位的实际情况，落实纸质档案数字化建设的可行性方案，采取电子档案与纸质档案共存的管理模式，提高档案管理工作效率。
关键词：电子文件；存储方式；防火墙；档案
中图分类号：TP393 文献标识码：A 文章编号：1009-3044(2009)05-1244-02
A Theory of E-file Security Management
FAN Feng-xin
(Bengbu Naval Petty Officers School of PLA., Bengbu 233012, China)
Abstract: With the extensive application of office automation, more and more E-files have been produced unceasingly. The daily number of E-files is even more than that of paper documents in many working places and departments. Thus, to collect, accumulate and save E-files has become an important task for all departments. In order to satisfy higher demands, entire E-file management should be strengthened to ensure information security. According to the professional, as a whole, enough attention has not been given to E-file management in our country, especially in file institutions and document departments, to develop the extent and the depth of study, which urgently needs high attention of correlative entities to spring into action now.
Key words: e-files; memory way; firewall; document
1 什么是电子文件
所谓电子文件是在指人们在社会活动中形成的，以计算机盘片、磁盘和光盘等化学磁性材料为载体的文字材料。与传统的纸质文件相比较，电子文件有以下特点：
1) 电子文件不再是直观的纸质文件，对现代化办公设备的依赖性很高，必须借助于计算机等设备才能阅读利用；
2) 电子文件可以直接由计算机等现代办公设备迅速地处理和传递，可共享，也不再受时间和距离的限制；
3) 电子文件的保存条件和环境要求与纸质档案不同，对场地要求不高，但对环境的温湿度、防灰和防磁性的要求很高[1]。
2 电子文件的鉴定
对电子文件的鉴定是我们需要加以着重考虑的问题。由于电子文件的保存价值同时取决于其自身价值和可读性，其鉴定的方法、内容、标准均发生变化。因此，档案工作人员在电子文件归档前，一要认真进行鉴定，区分文件价值，只有对本单位工作具有查考利用价值的，才有必要进行归档；二是由于部分电子文件保持期限较长，其读取软件的操作系统可能随着时间的推移不再具有兼容性，因此，同时定期要将有关电子文件的读取软件和操作系统同步归档。
电子文件的真伪鉴别一直是文件管理和档案技术的难点。档案部门所保管的电子档案，应该是文件的原件或真实的电子文件；否则，电子档案就失去了凭证价值[2]。文件制发单位必须将电子文件的原件归档，以保证电子文件的原始性，以维护电子文件的凭证性和依据性。档案部门应将电子文件的隐形条码与该文件一同归档，以维护电子文件的权威性，并作为电子文件原始性、凭证性和依据性的基础。归档的电子文件复制件应注明原制发单位和复制人，使之与原件相区别。此外，还应对电子文件的完整性进行鉴定。主要包括电子文件内容的完整性、文件制发法律手续的完整性、法律依据的完整性、文件办理过程的完整性等等。
由于电子文件进入网络运行后，其复制是极为便利的。同时也不能排除个别别有用心者对文件或档案进行篡改。这样，我们必须认真考虑电子文件的真假识别问题。对此问题，电子文件制发单位可在机内输入隐形条码，使之与伪造或复制件相区别。当网上用户使用任何一份文件时，他只知道该文件内容，而无法知道该文件条码。同样，只有具备隐形条码的电子文件才是原件，才能作为凭证或者依据使用。
3 具体措施
3.1 改革电子文件存储方式
目前电子文件的存储方式还是以分散存储为主，每个终端都存有电子文件。一旦某个终端出现问题，不仅这个终端本身存储的电子文件要受到损失，而且还可能使其所在的局域网甚至广域网上所有终端都受到攻击和破坏。要对其存储方式进行改革，有三种存储方式可以选择:一是无盘工作站方式。各终端不配置硬盘，电子文件以及处理电子文件所需的应用软件全部存储在服务器中。二是无密工作站方式。各终端配置硬盘，但不存储电子文件，电子文件全部存储在服务器中。三是移动插拔方式。电子文件存储在移动硬盘、优盘等移动式存储器上。用户处理电子文件时，将移动式存储器插入微机，不处理电子文件时，将移动式存储器拔下，锁入保密柜保存。
3.2 完善网络系统防护措施
网络系统防护必须一手抓技术，一手抓管理，技术上多种手段设防，管理上多种措施并用，实行综合治理。尤其应着重抓好"一个隔离，两层认证，三种能力"。一个隔离，就是内部网必须与外部网实行物理隔离，禁止与国际互联网进行任何直接或间接的物理连接。两层认证，一是每个终端必须设置开机密码，通过密码认证用户是否有权使用该终端。二是用户进入终端后，应进行身份认证，以确认用户是否有权通过网络系统处理电子文件。三种能力，一是病毒防护能力。所有服务器和终端，都应安装正版杀毒软件，对计算机系统实时进行扫描和检测，防止计算机病毒进入网络系统。二是预警监测能力。实时寻找具有网络攻击特征和违反网络安全策略的操作行为，实时报警，阻断非法的网络连接。三是应急处置能力。制定应急方案，完善应急机制，建立应急分队，提高预警反击和灾难恢复能力，确保网络系统持续安全稳定运行。
3.3 精简电子文件数量
由于缺乏有效的管控机制，网络用户随意制发和复制电子文件的现象较为严重，致使电子文件数量己远远超出实际工作需要。为此，在满足正常工作需要的前提下，必须对电子文件数量实施有效控制[3]。一是要严格审批把关。用户制发和复制电子文件，必须按规定逐级报批，未经批准，不得擅自制发或复制电子文件。二是强化技术手段。对电子文件的下载、复制进行技术控制，切实做到未经审批和不具权限的用户，无法下载或复制电子文件。三是定期鉴定清理。至少每半年要对电子文件进行一次鉴定，有留存价值的，及时移交档案部门归档保存；不具留存价值的，及时进行清删，防止失去现实作用的电子文件留存在系统中。
3.4 控制电子文件使用权限
虽然电子文件的资源共享是实现办公自动化最关键的要素之一，但是从国家秘密安全的角度出发，网络中的电子文件决不应该让所有用户都可以随意访问，需要对网络中的用户权限进行控制。控制用户权限的方法有：一是在网络层上设置允许用户访问服务器或终端的IP地址，不允许访问的用户根本无法连接成功。二是将电子文件存放到指定的网络区域内，该网络区域只对有使用权限的用户开放，无权用户无法进入。三是通过数据列表方式，对每个用户使用电子文件的权限事先做出限定，不具权限的用户无法进入或使用电子文件管理系统。四是对电子文件本身进行加密处理，将密码分配给有权限的用户，无权用户无法打开电子文件。
4 电子文件的利用
电子文件管理工作的根本目的在于利用，首先必须建立起一整套科学、严谨、合理的电子文件管理制度，实现电子文件管理的标准化和规范化，使电子文件在产生、运行、管理过程中有法可依，有章可循，保障其工作顺利开展；其次，要把好数据库质量关。在数据管理方面应建立健全数据质量管理体系，根据本单位的实际情况，制定严格的数据质量考核指标，责任到人，并定期检查，常抓不懈；三是做到馆室共建，应将计算机录入工作分散到该立档单位的内设机构。由内设机构负责归档文件的计算机录入，档案室在接收归档文件的同时接收电子目录，并奖其合并为本单位的档案目录数据库，同时将重要的文件原文扫描，进而向档案馆移交电子目录，形成档案馆的电子档案目录中心。对于档案馆来说，其主要是负责对各立档单位电子档案目录库的形成、积累、保管、整理的指导和监督；接收和转换各档案室移交的电子档案目录，形成目录数据库；四是充分利用信息安全技术，切实保障档案信息数据库的安全，如配置防病毒卡和查杀系统并且要不断升级；设置密码、密钥、防火墙、身份验证、防写保护等等，确保电子文件的安全。
参考文献：
[1] 石剑文.电子文件管理应注意的问题[J].重庆科技学院学报：社会科学版,2007(5):206-207.
电子政务无论从广义上还是狭义上理解，都离不开对电子文件的管理。而当代文件管理所依据的一个重要理论就是文件连续体理论。它起源于20世纪80年代，是继传统的文件生命周期理论之后，又一被国际档案界所广泛接收的文件管理理论。该理论认为：文件演化为档案的过程是一个连续的过程，即从文件创建（包括创建之前的文件管理系统的设计）到作为档案保管和利用是一个一致的、连续的管理过程。文件连续体模型见下图。
根据文件连续体理论，文件管理者与档案工作者可以在文件连续运动的任何阶段对文件进行管理，以达到他们各自的、但又是协调一致的目的。这样档案工作者就可以提前至文件连续体的前端，即文件创建的起始端，对文件进行管理，如档案工作者在文件管理系统设计时就介入工作，在文件创建时就对文件进行鉴定，在确保文件能够长期保管的条件下对文件进行保管等等，以保证文件在它们存在的整个过程中得到适当的管理。这种管理其本质就是前端控制管理，对电子档案管理来说，尤其需要这样性质的管理。
电子档案是需要前端控制管理的。这是因为电子档案如采用后端控制的管理，那么从电子文件的整个管理过程来看，只是进行了半程管理。因为在后端控制管理情况下，电子文件是在其移交到档案部门后才对它们进行管理，这实际上就是沿袭纸张档案的管理模式，这种管理模式是根据传统的文件生命周期理论来设计的，但将这种后端管理模式用于电子档案管理，在实践中就暴露出了许多问题，其中最大的问题就是无法解决电子档案的凭证性的问题，因为电子档案特点之一是载体与信息的可分离性，因此，其信息很容易在载体上被删改，这样等到电子文件归档之后再去控制管理，那么在这之前的电子档案在文件阶段是否被篡改过，其在文件阶段的处理、运作的背景信息是否完整等这样具有凭证价值的信息就很难确定，很难控制，由此，运用这种后端控制管理模式来管理电子档案，也就很难使电子档案具有凭证价值，这也就是为什么传统的文件生命周期理论要让位于当代文件连续体理论的原因之一。
而依据当代文件连续体理论对电子档案采用前端控制管理，就可从档案管理的要求出发，对电子档案的控制与管理提前到电子文件的设计与创建之时，即在电子文件起始端就对电子文件进行控制与管理。这样就可由电子档案后控制的半程管理扩大到全程管理，即文档一体化管理。实现这一管理模式后，电子文件从其产生的第一步起至以后文件运行的每一阶段都可根据档案管理的要求去对其进行控制，从而保证了电子文件在归档时是能够符合档案管理要求的，使电子档案具有原始性并具有凭证价值。
从国际档案理事会的电子文件管理策略看电子政务与电子档案管理的关系
20世纪90年代，国际档案理事会电子文件委员会在调研了世界上部级和省级的100多个档案馆后所制定的《电子文件管理指南》（1997）中提出了四项电子文件管理的基本策略，应该说这四项基本策略是比较全面的，它是把电子文件的管理分为四个阶段，即：电子文件设计阶段、创建阶段、管理阶段和利用阶段，然后，分别提出管理策略：
1．电子文件设计阶段的管理策略：即档案部门对电子文件的管理应该介入电子文件的整个生命周期，以确保电子文件产生和保管符合可靠性、凭证性和可保管性的原则。
这里所说的档案部门“应该介入”并不是指档案部门在整个文件生命周期对涉及有关电子文件的所有行为负责，而是指要在整个文件生命周期中推进电子文件的标准化管理和实践，也就是说，档案部门的职能要扩展到整个文件生命周期。
2．电子文件创建阶段的管理策略：档案部门应该确保电子文件的创建者所创建和保存的电子文件是可靠的、具有凭证价值的和可保管的性能。
这条策略并不是要档案部门包办文件创建人员的责职，也不是指文件创建人员不能胜任管理文件，而是指档案人员应该就如何创建符合档案部门需求的电子文件对文件创建人员进行指导、传授方法。
3．电子文件管理阶段的策略：档案部门必须管理电子文件的鉴定过程并对电子文件实施智力控制，即对电子文件实施有效的著录。
4．电子文件利用阶段的策略：档案部门必须明确地提出电子文件保管和利用的需求，以确保电子文件的有效性、利用性和可理解性。
从以上这四条电子文件管理的基本策略中我们可以清晰地看出，在进行电子政务建设时，所产生的电子文件要能够成为电子档案，档案部门就必须将其职能延伸至文件部门，与文件部门共同对电子文件进行前端管理、全程管理和文档一体化管理。
从国际标准《ISO 15489 信息与文件 文件管理》看电子政务与电子档案管理的关系
虽然20世纪80年代有了文件连续体理论，20世纪90年代又有了电子文件管理策略，但它们并没有提出具体的可操作的步骤、方法与工具。如在实际电子政务建设中，政府部门如何将文件管理系统设计成符合档案管理要求的文件管理系统，这便是一个关键问题。
2001年9月，由国际标准化组织颁布实施的国际上第一个关于文件管理的标准――国际标准《ISO 15489 信息与文件 文件管理》，就在国际层面上为各国政府部门的文件管理提供了可操作的步骤、方法与工具。该标准的颁布实施在国际上引起极大的反响。目前该国际标准已被采用为国家标准的有：美国、英国、法国、德国、澳大利亚、新西兰和加拿大等。
国际标准《ISO 15489 信息与文件 文件管理》共分为两个部分，第一部分提出了如何系统而有效地对文件进行管理的宏观框架，文件管理的要求和文件管理系统的设计等一般的规定；第二部分提出了如何将第一部分内容加以实施的详细的指南，例如如何建立文件管理的政策和进行职责分工，如何进行文件管理系统的设计，如何对文件进行处理、控制、分类、存贮和利用等等，提供了一系列的实际指导。
在该标准的第一部分，首先提出了作为文件应具有的如下特征：
1． 文件应该正确地反映所要传达的内容、所决定的事项和所采取的行动，文件应该能够满足相关事务处理的需要，并可用来作为说明与解释的依据。
2． 文件的内容应始终与记录下来的事务处理的元数据相链接，如文件结构元数据、背景信息元数据及相关文件元数据。
3． 文件应具有真实性，其能够证明文件中所记录的事务处理，能够证明文件形成的责任者，以及文件形成的时间。
4． 文件应具有可靠性，其内容应是可信的，能够完整准确地表达其所证明的事务处理、事务活动和情况。
5． 文件应具有完整性，其构成部分应是完整齐全的，而没有被非法篡改过。
6． 文件应具有可利用性，可被查询、检索、显示和解读，并能够在事务活动和机构职能背景下能够被确认。
很显然，文件的这些特征与档案的凭证性要求是完全一致的，甚至可以说，如果一份文件具有了如上特征，就可以认为这份文件具有了档案的凭证价值。也正是由于该国际标准的制定充分考虑了档案的要求，所以引起了许多国家文件管理机构和档案部门的高度重视。
在2002年10月，联合国教科文组织提出了一份报告《电子文件的真实性》，这份报告从保存人类遗产角度专门强调：根据国际标准《ISO 15489 信息与文件 文件管理》所提出的文件的特征，档案工作人员必须要在电子文件产生之前参与电子文件管理系统的设计，以保证电子文件应具有的档案的凭证性。
美国国家档案局在2003年7月提出的《美国国家档案馆战略发展指南》中也强调了在政府文件管理中实施《ISO 15489 信息与文件 文件管理》的重要性，并提出了《美国文件管理重新设计方案》。
澳大利亚档案馆则向政府部门提出建议：在设计、开发文件管理系统时要充分考虑《ISO 15489 信息与文件 文件管理》标准，并按该标准进行实施。
英国档案馆则正在进行一项为期二年的研究项目：《ISO 15489 对文件管理的影响》。
可见，在电子政务的建设中，实施电子文件的档案管理，这已成为文件部门和档案部门的共同认识，其实这不仅是文件部门与档案部门工作职责的需要，而且更重要的是人类保存自身历史遗产的需要，是人类社会自身发展的需要，而国际标准《ISO 15489 信息与文件 文件管理》则为实现这一点在国际层面上提供了实施的规范与技术。
关于电子政务与电子档案管理关系的思考
从以上的分析中，我们可以看出电子政务与电子档案关系至少可以归纳为以下几点：
1． 电子政务是电子档案管理的源头；
2． 电子档案管理是电子政务的效率所在。
由于有了以上两点，因此：
3． 电子档案管理是电子政务建设不可缺少的重要内容；
4． 电子政务建设在本质上涵盖了电子档案的管理。
所以，任何在理论或实践上将电子政务与电子档案隔裂开来都是不科学的。
由此，为了实现在电子政务中的电子档案管理，从电子政务角度讲应该：
1． 在电子政务的系统设计时，应有电子档案管理的设计；
2． 在电子政务的建设时，应有档案部门人员的参与；
3． 在电子政务的实施时，应有档案部门人员的指导。
而从电子档案管理角度讲：
1． 档案部门应转变观念、扩大职能，参与电子政务的建设；
2． 档案人员应更新知识，从而有能力参与电子政务的建设；
3． 档案标准的制定应能适应电子政务的需要。
但是，从目前我国电子政务建设与电子档案管理关系上看：
1． 在理论上，研究还缺乏深入的研究，其研究成果还跟不上我国电子政务迅速发展的实际，差距还很大；
2． 在实践上，制定的标准还很不适应电子政务发展的需要，如2002年最新颁布的国家标准《电子文件归档与管理规范》还只是一个电子文件后端控制管理模式的标准，不能适应我国电子政务建设电子档案前端控制管理模式的需要。
3． 对国际标准《ISO 15489 信息与文件 文件管理》还少有研究，在我国电子政务建设还没有引起重视，而该国际标准的颁布在国际上却掀起了一股风暴，引起极大的反响。
由于以上原因，造成了在我国电子政务建设中，档案部门还只是形式上参与，而在实践中却很少参与，可是，我国每年在电子政务上的投资却高达几十亿、甚至上百亿，在这样情况下，又怎能保证这样的电子政务建设其文件管理是能够符合电子档案管理的实际要求的呢？！
结论
关键词：电子 文档 管理 挑战 对策
国务院及国务院办公厅、中共山东省委及办公厅自今年7月1日以后全部取消了纸质红头文件，并对重要文件和统计数据分别以政报、汇编等形式对外权威。我国发达地区比如深圳、重庆等地早在2002年2月前就取消了纸制文件，开创了我国文档管理新理念的先河。
电子文件是能被计算机系统识别、处理，并按照一定格式存储在磁带、磁盘或者光盘等介质上，并可以在网络上传递的数字代码序列。在计算机显示器或者打印机上看到的文字、图纸等构成的电子文件形态，只不过是电子文件的某种输出形式而已。过去、现在和将来，使用纸墨、照片形成和传递的政府机关公文以及图书、图纸、图形、影像、文献资料、科技情报、商业信息，都可以利用计算机进行处理。而且电子文件越来越被政府机关、社会团体以及个人广泛地认识和应用，成为势不可挡的潮流。
电子文件的优越性在此不再一一赘述。如何利用和保护电子文件和电子档案工作已经成为文档战线思考和急待解决的问题。
一、使用和管理电子文档中遇到的困难与挑战。
（一）电子文件的内容不仅易于变化，而且失去了固定的形式。
一是电子文件易于修改，而且改动后可以不留任何痕迹。虽然已有一些技术可防止伪造电子文件和在“原稿”上增删改，但其内容发生变化的可能性总是比纸质文件要大得多，从而使人们感到把握其内容原貌的困难。在网络上传递的电子文件也有可能被非法截获或更改。二是电子文件制作过程的虚拟化使得对其原件的界定难于实现。电子文件制作者不一定像制作纸质文件那样必须制出一份或一批原件来行使其职责，有时他只不过制作一个“窗口”，将必要的信息集中在一起，并在需要的时候将其输出。这个“窗口”可以在众多的电子计算机上显示出来，也可被不同的“收文者”拷贝到他的电子计算机存储器上或转换成硬拷贝保存起来。在不同时间不同地点由不同人获得同一内容文件可以毫无区别，无法区分其中哪个是“原件”和“复制件”。三是电子计算机软硬件技术的不断更新换代，迫使电子文件必须不断地适应新的“生存环境”，这种适应往往需要以自身结构、格式的改变为代价。为了保证电子文件的可读性，常常需要加以转换。因此，长期保存的电子文件很可能在结构和格式上与最初形成的大不相同。四是电子文件不再具有固定的存储载体，根据利用需要，人们可以采用不同的方式输出。对于长期保存的电子文件，还需要定期进行复制，转换载体，以防止信息损失。一份电子文件没有了固定的载体，也就无法通过载体来判定这份电子文件的原始性。五是电子文件不再具有特定的字迹，人们可以根据需要以不同的字体、字号将电子文件输出，无法从字迹上分辨其原始性。六是目前电子文件的签署技术还不普及，我们还不能为每一份电子文件盖印或亲自签名，也就无法借助印章或签署的字迹来判断一份电子文件是否为原件。①
（二）电子档案管理的困难性。
对电子文件、电子文件归档及其归档后形成电子档案的管理，绝不是仅仅懂得纸质档案管理理论、原则、方法和技术的管理人员所能胜任的。也不是仅仅懂得电子计算机技术或数据通信技术的人员所能胜任的。前者不懂电子文件形式、存储、传输、检索、利用等技术，就无法对电子文件、电子文件归档及其归档后形成的电子档案进行管理，更无法达到长期保存和开发利用电子档案的目的。后者不懂档案管理的基础知识、管理原则和管理环节，无法理解电子档案长期保存的必要性和严重性，无法实施电子文件的收集、积累、整理、鉴定、归档，也就不可能采取一切必要的技术和措施，长期保存电子档案，使人类活动的真实记录不遭受损失。所以，我们不能盲目地认为凡是从事纸质档案管理的人员，都能管理电子档案；也不能机械地认为凡是懂得电子计算机软硬件技术或数字通信技术的工程人员，都可以管理电子档案。
对于电子档案的开发利用，将会出现一系列新问题，如怎样保证电子档案的可存取性、可用性、可理解性？又如电子档案利用场所，是允许上网利用？还是只限于在档案馆（室）的借阅系统？还有电子档案的开放年限问题、保密问题、跨国利用问题等等。
二、解决存在问题的思路与对策。
（一）对电子文件的“原始性”概念进行重新界定。
电子文件的上述特点使我们无法采用与纸质文件相同的标准和方法来判断它的原始性，需要为这建立一个新的“原始性”概念。对于一份电子文件来说，只要它的内容确确实实是当时，由原作者撰写或制作出来，此后从未修改过，我们就应该承认它是原始的，尽管它没有固定的载体，没有实在的物理形态，甚至因转换而失去了原来的格式。②这种“原始性”概念与纸质文件原件的区别主要在于，它抛弃了文件形式上的原始性，即允许文件载体、字迹、格式等表现形式发生变化，仅以文件中所含信息的真实、准确，即内容的原始性为唯一标准。根据现代信息技术的特点和社会各方面对电子文件的需要，建立这样一个“原始性”的新概念是适当和必要的，它将是电子文件转化为电子档案，全面行使“历史记录”和“社会记忆”功能的根据，是电子档案“享有”与纸制档案同样凭证作用和法律效力的基础。
（二）寻找文档管理创新的理论支持。
文件运动周期理论，又称文件生命周期理论，是指导文件从其形成到转化为档案直至消亡的整个发展变化过程及其运动规律的理论。这一理论的基本含义主要可概括为：从现行文件到档案是一个完整的运动周期；这一整个运动周期因其特点和作用不同而区分为不同的运动阶段；针对各个不同运动阶段的特点，应采用相应的管理方式。文件运动周期理论，是档案学的基本理论，它普遍流行于欧美档案学界。③近几年来，我国有的档案学者开始对这一理论进行宣传介绍和研究工作，逐渐在我国档案学界引起重视。了解和熟悉这一理论，认识和掌握文件转化为档案全过程的规律及各个阶段的特点和作用，对进一步科学地管理好文件和档案有着重要意义。
文件运动周期理论告诉我们，从现行文件到档案是一个统一的、前后衔接的过程，将这样一个有机联系的整个过程纳入一个统一的管理系统之中产生文件和档案的一体化管理是理所当然的。所谓一体化，并非去抹煞不同运动阶段文件管理的特点，而是要求在一个统一的系统之内，有统一的控制中心，统一的工作制度，统一的、前后各有特点又互相衔接的工作程序。也就是说对原来相隔在文书和档案两个工作部门，且相对独立，但又有不少具体工作环节互相雷同和重复的两个管理系统，真正从组织制度和工作程序上结合在一起，成为一个统一的管理体系。这样就能从文件的形成时起对其运动的全过程进行比较全面、有效和统一地控制，既精简了工作程序，减少了不必要的重复劳动，又能避免因现行文件管理不善致使档案部门有可能收集不到系统、完整档案的弊端，提高了案卷质量，达到了以较小的耗费取得较大的效益的目的。
（三）充分了解电子文档管理的特殊性和发展趋向。
电子档案与纸质档案，有着截然不同的区别，这就造成电子文件及电子档案管理的特殊性，并表现出发展的趋势和方向。
一是信息内容数码化。电子文件、电子档案是将文字、图形、图像、影像、声音等信息，按照一定的格式转换为数码或符号，进行存储、传输。通过相应的软硬件技术还原后才能知晓。
二是文档管理现代化。这两者的核心问题又是在现行文件管理和档案管理中应用电子计算机。当文件制成并进入现行阶段，文书工作人员便依据文件运动周期理论和统一的程序、标准将文件信息和有关数据输入计算机，同时完成对其分类标引、主题标引，并经过计算机的数据处理程序，自动转换成具有档案管理特征的信息资源。然后根据需要自动形成各种形式的，具有检索、统计、编研等有实际利用价值的二次档案信息，实现一次输入，多次、多种形式输出的目的，并为下一年初的调整立卷奠定可靠基础。同时，也为档案部门深化管理提供了必要的物质条件。计算机文书处理与档案管理统一系统的建立，加强了部门之间的横向信息联系和纵向的深化管理，使档案部门可以及时对每一处理完毕的文件材料实施标准化监督和业务指导。它保证了文书处理过程和档案标准程序的同步实现，从而大大地减少了的手工管理的重复劳动和工作环节，提高了工作效率和质量。
三是文档处理一体化。电子文件、电子档案和电子计算机软硬件技术及相关设备，有着密不可分的关系。而电子文件归档必须要了解形成电子文件的相应软件和设备。在电子文件设计形成阶段，档案人员就要参与设计，进行指导，使产生的电子文件能按归档要求归档，并能进行统一管理和长期保存；同时还要了解具有长期保存价值的电子文件产生背景、设计思想、数据形式、以及相应的电子计算机软硬件技术等。电子文件形成后，在使用过程中，档案人员要参于对其管理，熟知在使用过程中发生的各种情况，并进行积累。要及时按档案整理、鉴定的有关要求，对电子文件进行整理、鉴定、归档。否则长时期不过问，相关技术发生了变化，设备陈旧或更新，原来的电子文件，在新的条件下必然读不出来，这样人类活动的真实记录就可能遭受损失。从管理方面看，电子文件、电子档案之间很难划分出明显的界限。电子文件的形成者，电子档案的管理者，要通力协作，才能保证电子文件、电子档案的可存取性、可用性、可理解性。因此，在电子文件时代，文档一体化管理，势在必行。
四是档案信息情报一体化。二十一世纪是电子时代。办公室工作的自动化和文件档案管理的现代化，人们迫切需要社会信息“资源共享”，于是档案与文件管理的一体化及档案、图书、情报工作一体化的发展趋势更加突出。档案与图书和情报同为社会信息资源，在信息管理上具有许多共同点，所以档案工作与图书工作和情报工作实行一体化管理也是具有共同基础的。随着人们对档案、文书、图书和情报等综合文献信息需要的日益增长。以及世界范围内要求信息“资源共享”的新趋势，社会要求综合信息实行一体化管理。同时，以电子计算机为中心的现代科学技术，也为“两个一体化”管理提供了技术保证。
五是保管保存技术化。电子档案的保存要比纸质档案保存复杂的多。首先要考虑电子档案可存取性、可用性、可理解性等，这就要求不仅保存电子档案所表述的信息，而且还要保存相应的软硬件技术及背景信息和元数据等。电子档案所依赖的电子计算机发展很快，设备不断更新，软件技术日新月异；其存储载体性能也不甚耐久，磁性存储载体常有退磁、粘连等现象，光盘也有矫变和保护膜遭受划伤等现象。这些都是影响电子档案长期保存的不利因素，需要电子档案的管理人员认真对待，并且要有一套整的对策、技术和措施。
三、探索文档管理规范化的路子。
（一） 合理舍取，充分借鉴纸制档案的管理标准。
在我国，纸质等载体档案有一套较为完整的管理标准，这些标准是长期实践经验的总结，它是在纸质等载体档案管理现代化的迫切需要下，近十年来才完成的。这些标准的条文，在电子文件归档及电子档案管理的过程中，可能只有部分适用，甚至完全不适用。电子档案管理是一项极其复杂的技术工程，与纸质等载体档案截然不同，所以一开始就充分注意到电子档案的各项管理标准、法规、制度的建立，以防有长期保存价值的电子文件在形成、使用、归档过程中，遭受损失。但制定电子文件及电子档案的管理标准，难度很大。因为我们没有这方面的长期实践经验，而电子文件所涉及的技术和设备又在不断地发展和变化。我们只有根据我国的实际情况，用认真研究来弥补我们的实践少、经验不足，同时也可借鉴国际上有关标准和发达国家的经验，尽快地制定出我国有关电子文件及电子档案的管理标准、法规和制度。近年来，我国档案部门和研究机构针对文档管理进行了深入的探索，逐步摸索出了电子文档管理的“雏形”。制定出台了《电子文件归档与电子档案管理规范》，针对电子文件进行了定义、电子文件的收集范围、收集积累要求、收集方法、电子文件的整理、电子文件的归档包括归档范围、归档时间、电子文件及相关数据设备的检测、有效性和完整性鉴定、保管期限的划分、电子档案的移交与保管都作了详细的规定。这就为文档管理规范化奠定了基础。
（二）以人为本，锻造复合型文档管理人才资源。
在电子时代，电子档案的实质是技术工程；电子档案管理，实质是一项档案技术工程的管理。“五化”的发展趋势，要求档案专业人员必须成为既能从事现代文书的处理和档案的管理，又能从事档案、图书、情报等综合信息的管理。文档管理管理人员既要掌握本专业的基本理论和基本知识外，要求管理人员既具备档案管理基础知识，熟练地掌握档案工作的基本原则和方法；又要熟练掌握微电子技术、电子计算机软硬件技术、数字通信技术等。还要学习文书学、图书馆学和情报学的有关知识。
鼓励和支持文档工作者提高自身素质，提高自身“含金量”，才能适应文档工作的需要和文档事业的发展要求。
参考文献
一、 电子文件的特征
电子文件在某些特征上与纸质文件有很大的区别。要管理好电子文件就必须了解其的特征。综合国内外对此问题的研究，电子文件的主要特征可概括为：
1、 电子文件的数字化信息技术是在计算机中产生和处理的，其信息形态是数字化的，人们在计算机屏幕上看到由文字、图形等构成的电子形态只不过是电子文件的某种输出形式而已。而在计算机内部，无论是传输还是存储等处理，电子文件均是以数字编码的形式存在的。
计算机录入汉字的方法有多种，首先是输入时对汉字进行计算机的外码转换。可以用汉语拼音等外码录入汉字。计算机接收了其个别汉字外码之后，接着把外码代表的汉字用计算机内码记录下来。计算机内码是以16位二进制数字表示的。计算机内进行文件信息的存储、传输等处理就是对这些内码的处理。只有当需要将文件输出时，才将其汉字内码所对应的字形点阵。也就是字模，以及众多字模按格式组成文章在屏幕或打印机上输出。
在计算机多媒体技术的支持下，文件信息数据还可以包括声音、影像等多种形式。
电子文件从一个载体复制到另一个载体，实质上是在计算机内进行信号的传输处理。只要技术方法得当，就可以完全恢复到与原信号一样。
2、 电子文件的形成和各种处理均是在计算机等设备的支持下完成的，离开计算机等设备，电子文件既看不见也摸不着。其对设备依赖性主要体现在：一是数字编码，二是硬件，三是软件，四是技术设备更新，五是加密。
电子文件的运作、管理是建立在一套标准化体系之上的，其严格程度和对系统性的要求，均远远超过纸质文件的标准化体系。建立和熟悉电子文件的标准化体系，是保证电子文件妥善归档的重要前提。
在网络环境下，人们对信息的处理标准化问题解决得好一些，但对记录载体的交换问题仍然很多。出于安全保密上的考虑还常常通过特殊的软、硬设备人为地进行复杂而独特的编码加密或信息拆分处理，使需要保密的电子文件只能在特定的环境下被读取。计算机更新换代很快，常常只能隔代兼容，对于需要长期归档保存的电子文件来说，设备依赖性造成的问题会更加严重。
3、 电子文件的非直读性体现在很多方面。一是数字编码记录于载体上肉眼无法分辨，例如一张容量可达600MB-4000MB的光盘，刻写激光斑点的直径小于百万分之一毫米，可存35万张打印纸上的文字信息。即使在高倍显微镜下可以看见光盘上的记录痕迹，也不可能读懂那些小点表示的是什么。另外，载体上的数字信息往往进行了压缩编码、加密等处理，即使有设备，如果不解压解密也是不能读取其内容的。以上种种因素均决定了电子文件载体的非直读性。
4、 文件的物理结构是指其信息存储于载体上的位置及分布情况，纸质文件的信息物理结构与逻辑结构是一致的，而且是直观的。电子文件的信息物理结构和逻辑结构往往是不一致的，同一份子文件中的正文、图形、批示、附件等可以不要载体上连续存放，甚至可以存放在不同载体上，而不影响其正常地显示输出。在电子文件信息的处理过程中，其物理结构经常发生变化，而其逻辑结构却可以保持不变。电子文件的逻辑结构通常也是需要专门的信息予以描述，当然这些信息可能是隐含的，无特殊需要而不显示出来。正是由于这种原因，电子文件的物理结构和逻辑结构之间关系是很复杂的。在电子文件归档时，如何保持其物理结构和逻辑结构的复杂关系，是保证电子文件不被坡坏而必须注意的关键问题之一。
元素据是关于数据的数据。对于纸质文件来说，元数据往往直接体现在其形态上，如一份印好的文件，纸上的文字、图形排列及格式等。电子文件的这种元数据必须特意附在文件信息中，否则将无法恢复电子文件的原貌。此外，纸质文件由于在传递和处理过程中离不开行政部门的实际往来和人工办理各种手续，由其生成和运作的背景信息也就自然地记录在文件上了。电子文件的运作往往是在网络上进行的，操作者互不见面，体现行政背景关系的信息可能存放在其他地方。如不特意提供或补充这些元数据或背景信息，就可能给电子文件的运作和归档带来问题。
5、 电子文件的存放位置不是固定的，而是可以变化的，甚至可以从一个载体转换到另一个载体，其内容信息却不发生任何变化。同样，还可以通过网络传给远方的一个或多个接收者。在一些对保密有特殊要求的网络中，还采取把电子文件分解后分别通过不同的途径传递，存放在不同地点的不同设备上，只是在需要时临时把文件装配起来。这些情况，不仅造成电子文件与载体的分离性，也使长期处于共享计算机网络资源环境的使用者淡漠了对电子文件存储于哪台计算机、哪个载体以及什么位置的关系。这个特征给电子文件的保管带来许多新的问题，处理不好，会直接影响其真实性、完整性和可靠性。
二、 电子文件生命周期理论
文件生命周期理论是档案学的基本理论。上个世纪40年代初， 在美国出现了文件生命周期理论。1950年8月，英国罗吉尔。艾利斯教授在第一届国际档案大会上正式提出了文件生命划分的“三阶段理论”（即文件的现行、休眠或暂时保存、销毁或永久保存），标志着文件生命周期理论的诞生。此后，经过欧美国家的一些档案学者的进一步探索，在20世纪80年代中后期得到定型，并为国际档案界所接受。自20世纪90年代中后期开始，电子文件开始大量涌现。由于电子文件具有与纸质文件许多不同的特点，于是档案学界在文件生命周期理论的基础上，又提出电子文件生命周期理论、文件连续性理论来支持电子文件管理。
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关键词] 文书档案；电子化；管理
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015. 05. 119
[中图分类号] G275 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）05- 0246- 02
文书档案是企业档案的一个重要组成部分，是我们了解国家和行业政策法规，执行上级任务以及内部工作上传下达、互相沟通的主要载体之一，也是一个单位工作业绩与管理水平的历史记载与再现。随着信息技术、计算机网络技术的迅猛发展，在办公环境不断电子化的趋势下，组织机构的各类业务文档直接在计算机和信息系统撰写和传递的比例越来越高，档案工作的重点从面向档案实体管理为主，逐渐向实现档案信息数字化、网络化的方向发展。为适应文书档案数量的与日俱增以及档案载体和记录方式的多样化，文书档案电子化管理模式应运而生。
1 文书档案电子化的理论基础
（1）文书档案电子化的涵义。文书档案电子化管理就是档案管理理念要实现从传统的纸质文件管理向电子化管理的转变，管理方式以办公系统的计算机自动化和网络为依托，以电子文件的形式把以往手续繁杂的办公行为转变为容易储存、查找的电子信息。简言之，是一种手工模式向智能模式的转变。
（2）文件生命周期理论。指文件从产生直到因丧失作用而被销毁，或者因其具有长远历史价值而被档案馆永久保存的整体运动过程。是研究文件从最初形成到最终销毁或永久保存的整个运动过程，是研究文件属性与管理者主体行为之间关系的一种理论，是对文件到档案运动过程和规律的客观描述和科学抽象。文件生命周期理念提示了文件运动的3个阶段，即现行阶段、暂行保存阶段和永久保存阶段。
（3）前端控制理论。是根据文件生命周期理论和全程控制原则，对电子文件从生成到归档的整个过程进行统一规划、统一要求，把可以预先设定的监控功能和档案管理功能，嵌入协从办公系统（OA系统）和各业务系统，对文件、档案工作的业务流程进行重组，并在文件形成和维护阶段进行有效地监督，从而实现对电子文件的超前控制和全程管理。
（4）文档一体化。以文件的生命周期理论为主要理论基础，通过对文件处理环节和档案处理环节的有效衔接，借助计算机等现代信息技术，把“文书处理”和“档案管理”这两个管理系统看成是一个系统工程中的两个子系统，从组织制度、管理方式到工作程序都实现科学、真正的统一管理，确保文件在整体运动过程中实现全面控制和综合管理。文档一体化的实施必须依赖于规范化的公文处理，从文书处理工作开始实行规范化，对文书档案进行超前控制，使文书档案在经过规范化的处理后，形成一个最终归宿和最长久的价值体现，从而达到文件处理精炼化、完成案卷系统化、查找利用标准化，充分发挥档案的真正效果。
2 文书档案电子化的管理办法
（1）文书档案电子文件的收集与归档。随着文档一体化管理模式的运用，文书电子文件的收集与积累往往是在计算机网络系统上进行的，其收集与归档比纸质文件更为困难和复杂。由于电子文件从形成到归档有一段时间间隔，因此电子文件就有被更改的可能，而且任何修改、删除都可以做到不留痕迹，所以电子文件的收集要由形成部门及时收集并归档，然后移交综合档案室集中管理，不得由个人分散保管。此外，电子文件归档时还要有附属于每一份文件的静态数据信息和动态数据信息。静态数据信息包括满足普通用户查询的原件属性信息，以及原件存储格式、处理工具、版本等生成环境的记录；动态数据信息包括创建、校审、审定、归档、接收、变更、下载利用等贯穿于该文件的一切处理过程的记录，以加强档案原始性的认定，确保电子文件的有效利用。同时，电子文件的数据信息也是档案管理人员在接收电子原件时进行核对、审验的依据，不符合要求时发回归档人。数据信息应该以系统自动提取为主，减少人为干预。
（2）文书电子档案的存储与备份。电子档案是现代科技产物，它的生存和可读性依赖于计算机的硬件产品和软件产品。对归档的各种类型的文件，应采取通用的主流存储格式，对非通用格式的电子文件，应提供格式转换功能。对电子档案的存储设备应考虑其成熟性和发展性，尤其是对不公开的机密电子档案应具有脱机保管的能力。电子档案备份、恢复是档案管理系统运行的安全保障，应建立一个从系统备份、数据库备份、网络备份到电子原件备份的有效备份及恢复系统。一般情况下，电子档案是以脱机方式存储在磁光介质上，至少一式两套，一套封存，一套供查阅利用，必要时复制第三套，异地保存。
（3）文书电子档案双套制保管模式。档案的本质属性是原始记录性，虽然电子档案的利用有很多优点，但由于电子档案便于修改、拷贝和难以防伪的特点，以及在计算机网络环境下，电子档案传递带来的档案信息丢失、失真、泄密等问题，容易使人们对电子档案的原始性失去信任，而认为纸质档案的原始性则更具有说服力。因此，文书电子文件转化为档案一般采取“双轨制”，归档内容形成“双套制”，即纸介质与磁光介质两种文件一起归档，形成内容相同的两套档案，这就很好地解决了如果文书电子档案信息丢失，那么也会有纸质的档案内容存在。可以预见，纸质文件和电子文件双套归档的局面将持续相当长的一个时期，随着技术的成熟和各方面条件的具备，会有越来越多的电子文件独立地转化为档案，多种介质并存的状况将长期存在。
