发布时间：2023-03-20 16:17:52
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内容摘要:在知识经济时代下，企业以赢得核心竞争力和持续竞争优势作为主要的管理理念，人力资本、知识资本和智力资本是企业在新的经济条件下赢得持续竞争优势和提高核心竞争力的决定性因素。职业经理人作为企业战略性资源、知识资本或智力资本重要载体和具有战略性价值的人力资本在企业核心竞争力、持续竞争力的开发过程中发挥了决定性作用。本文从职业经理人战略性获得，职业经理人同出资人之间委托关系的管理和同其它利益相关群体的博弈管理建立职业经理人战略性管理模型来初探企业如何赢得竞争优势。
关键词:战略管理人力资本职业经理人竞争优势知识经济
引言
随着信息化、全球化的迅速发展，我国市场经济体制的建立健全和成功加入WTO，我国企业面临着前所未有的机遇与挑战。一方面，企业充分利用国内外两个市场和资源，成功参与全球化竞争，赢得持续竞争优势；另一方面，企业面临着越来越激烈和复杂多变的市场竞争环境。迎接全球化竞争、满足利益相关群体需要、创造高绩效工作系统是企业在新的经济条件下面临的三大最主要的挑战。企业如何动态适应新的市场环境，参与全球化竞争；如何规范管理,提高绩效水平；如何整合国内外资源，赢得竞争优势?从亚当.斯密的绝对优势理论到李嘉图的比较优势理论再到赫克谢尔-俄林的要素禀赋理论和迈克尔•波特的竞争战略可以解释在不同的经济条件下企业如何赢得竞争优势。进入知识经济时代，货币资本(CurrencyCapital)和人力资本(HumanCapital)的基础性作用发生了改变，人力资源和人力资本的重要性日益凸现，是企业的决定性资源和企业核心竞争力、持续竞争优势的源泉。因此，在知识经济时代下，企业应以战略眼光重构人力资源与人力资本相结合的管理体系，培养一支高激励、高素质、忠心耿耿的人力资源队伍并对其进行开发和利用，加大人力资本战略性投资，注重协调好货币资本的出资人(Investor)和人力资本的职业经理人(ProfessionManager)之间的关系。
1．职业经理人概念的界定
职业经理人起源于20世纪50年代西方国家，它已逐渐发展成为一个全球流行的概念。2003年6月初，上海市劳动和社会保障局在制定《职业经理人职业标准》中首先对职业经理人的职业定义为运用全面的经营管理知识和丰富的管理经验，独立对一个经济组织开展经营或进行管理。标准规定该职业共设职业经理人和高级职业经理人两个等级。职业经理人作为企业管理高度专业化、职业化的产物，是企业的高级人力资源并逐渐成为现代企业中具有决定性作用的特殊群体；作为企业战略性资源、知识资本或智力资本的重要载体和具有战略性价值的人力资本在企业能力、核心竞争力、持续竞争力的开发过程中发挥了决定性作用，是企业核心竞争力与持续竞争优势的重要源泉。合格的职业经理人拥有专业的管理知识、丰富的实践经验，善于决策和战略管理，能够正确制定企业的战略发展目标，善于协调和改善企业经营的内外部环境，对自己职业忠诚和对企业忠心耿耿。被著称为“人力资本之父”的西方经济学家舒尔茨认为人力资本是指体现在人身上的技能和生产知识的存量。可见，人力资本是指凝集在劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的劳动能力。它可以为人力资本所有者带来未来的满足或收入，是一种能提高经济效率的资本和能带来知识效应与外部效益的资本。因此，按照人力资本理论的解释,职业经理人属于人力资本的范畴。
2．职业经理人的作用及存在的问题
高素质的职业经理人不仅拥有专业的管理知识和丰富的实践经验，更重要是有自己的创造性的思想；不仅要精明,更重要是建立在真诚基础上的精明；不仅具有人力素质，更重要是具有人格素质；另外，职业经理人还应具有团队精神、创新意识、全球竞争意识、感染力和凝聚力等。我国对职业经理人的认识比较晚，但职业经理人对企业提高核心竞争力和赢得持续竞争优势作用认识也在不断深化。一方面，职业经理人及其体制的建立健全有利于现代企业制度的建立，有利于企业在新市场竞争环境下赢得持续竞争优势；另一方面,由于目前我国市场经济体制并不健全，市场机制没有充分发挥作用，职业经理人市场才刚刚起步，职业经理人体制及其市场评价体系还有待建立健全，部分企业职业经理人给企业带来的效益似乎并没有达到出资人最初所设想的那么好,甚至出现了损害出资人利益的现象。如祝剑秋出走方正,广西喷施宝公司王祥林大喊“上了职业经理人的当”等等（备注：1.由于北大方正收权，股权利益之争臻至致使祝剑秋出走方正2.由于喷施宝公司对合作者的目的和经理人的人品失察，致使用了道德不好的经理人使企业蒙受了巨大的损失，故广西喷施宝公司王祥林大喊“上了职业经理人的当”）。目前，我国职业经理人存在的问题主要表现为：
(1)社会约束和道德约束不够,激励不足。职业经理人存在隐性信息和隐，并在其利益自主性驱动下出资人无法或不容易对职业经理人行为进行监督，造成他们的行为有时违背企业战略目标。
(2)素质不高。复杂多变、网络化、全球化是企业面临的新市场竞争环境，动态适应新市场竞争环境的变化是企业发展的关键。但是，由于目前我国职业经理人市场不健全，致使出现了一批市场适应能力差,专业知识创新能力差的职业经理人，他们曾经具备的经营管理能力不足以应付目前竞争日益激烈的市场。
(3)价值理念不纯。职业经理人需具备对职业忠诚、对企业忠心、重信誉、守契约的人格素质。然而，目前有一部分职业经理人在处理自身与各种外部关系时,缺乏非自我利益不能动的意识。
3．职业经理人战略性管理
职业经理人战略性管理指从企业战略出发，以赢得核心竞争力和持续竞争力为目标，以战略的高度对职业经理人的获得、激励、绩效评估等活动，以及职业经理人同其它利益相关群体关系进行规范化、系统化、高效化的管理，它属于人力资源战略管理的范畴。本文从职业经理人战略性获得、职业经理人同出资人委托-关系的管理和同其它利益相关群体的博弈管理建立职业经理人战略性管理模型初探职业经理人战略性管理有利于迎接全球化竞争,满足利益相关群体需要,创造高绩效工作系统，最终赢得持续竞争优势。
3.1职业经理人的战略性获得职业经理人战略性获得指职业经理的招聘、甄选等活动同企业发展战略相互联系、相互作用、相互制约，其目的是获得高素质的职业经理人，从而实现企业的发展目标。以资源基础的企业理论认为资源是企业赢得竞争优势的基础，在知识经济时代下，职业经理人作为企业决定性资源、知识资本或智力资本是重要载体，具有稀有性、不易流动性、排他性的特征。职业经理人的招募和甄选决策对于企业的生存能力、适应能力及竞争能力至关重要，是企业赢得竞争优势重要保证之一。一般来说,企业可以通过外部招募如“猎头”公司,网络等或内部招募如内部晋升来实现。职业经理人战略性获得主要表现在招募和甄选决策过程中：
(1)依企业发展战略制定职业经理人招聘计划与甄选方案，
(2)综合考虑应聘者的人力素质与人格素质，特别是人格素质如忠诚度，
(3)动态的调整招聘计划与甄选方案以确保招聘计划与甄选方案符合企业整体战略目标，获得高素质的职业经理人。
3.2职业经理人与出资人委托-关系的管理职业经理人具有自利性、风险规避、隐性信息、隐性行动等特征，这些特征造成了出资人对其行为监督变得非常困难且监督成本很非常高，造成职业经理人行为有时偏离企业战略目标。因此，职业经理人同出资人建立优化委托-契约(Principle-AgencyContract)对激励职业经理人努力实现企业战略目标，提高工作积极性，防止“偷懒”现象变得非常重要。职业经理人同出资人的委托-关系实际上是一种激励问题，建立健全职业经理人激励机制不仅有利于满足职业经理人的需要，而且有利于职业经理人努力实现企业战略目标。职业经理人激励方式主要表现为：
(1)职业生涯激励。出资人为职业经理人的职业生涯发展提供良好的发展空间。例如，同职业经理人达成长期雇佣默契来增强职业经理人对企业的认同感与归属感，解决职业经理人的道德风险等问题。另外，出资人可以通过开始时支付职业经理人低于其所值的工资，在工作的末期支付高于其所值的工资即用工资后置方式(DelayedPayment)来激励其行为的长期性。
(2)显性激励同隐性激励相结合。显性激励如货币激励在一定程度上不能完全解决职业经理人的短期行为和机会主义。这就要求出资人应结合隐性激励如企业外部市场（包括产品市场、经理市场、资本市场）和企业内部劳动力市场，法律激励约束和社会激励约束解决委托-问题(Principle-AgencyProblem)和职业经理人的短期行为和机会主义。
3.3职业经理人与利益相关群体的博弈管理随着市场竞争环境的变化，满足利益相关群体的需要是现代企业赢得持续竞争优势的必要条件。经济学家张维迎认为，广义地讲，公司治理就是指有关企业控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。制度就是一种博弈(Game)，也就是企业利益相关群体依据博弈规则(GameRule)在博弈过程中无休止的摩擦、冲突、平衡,最后形成相对稳定的动态的均衡。职业经理人同利益相关群体之间的博弈管理对优化企业治理有重大的意义。首先，出资人根据企业治理结构类型授权给职业经理人。例如，企业治理是管理型企业(约翰•庞德（2001）认为把权力集中于管理层或经理层的治理称为管理型企业ManagedCorporation)，职业经理人将被授予更大的经营管理决策权；反之，治理型企业（约翰•庞德（2001）认为各种利益群体共同分享权力并形成均衡的治理称为治理型公司GovernedCorporation），员工将被授予较大的权力；再次，职业经理人进一步同员工建立优化委托-关系来激励员工作积极性与创造性。职业经理人通过理智的沟通和行动，以极大说服力表达对员工的真挚感情，增强与员工之间的情感联系和思想沟通，帮助员工发展自我，激励员工作积极性与创造性；而且，职业经理人通过实施企业管理提供高质量低价位的产品，同时为当地社区创造就业机会，不断满足客户和社区的需要。因此，通过利益相关群体的动态均衡满足经理人的需要，同时也满足其它利益相关群体的需要，最终实现企业战略目标、赢得持续竞争优势。
职业经理人战略性管理主要包括上述几点。另外，职业经理人的绩效评估、遣散和保留、与出资人冲突的解决等也属于其管理范畴。职业经理人战略性管理对企业赢得持续竞争优势主要表现为：
有利于迎接全球化竞争知识经济推动了企业信息化、全球化发展。企业能否以全球的眼光来开发信息、知识、技术资源；能否有效整合、利用全球市场与资源来参与全球化竞争是企业赢得持续竞争优势的关键之一。职业经理人战略性管理有利于企业获取和留住合格、高素质的职业经理人，有利于企业动态的适应目前信息化和全球化所带来的新市场竞争环境，有利于企业以全球的视角正确制定和实施企业战略目标，有利于企业参与全球化竞争，赢得竞争优势。
有利于满足利益相关群体需要.在知识经济时代下，企业要取得成功、赢得持续竞争优势关键是要在满足出资者需要的同时，注意满足其它利益相关群体如顾客,员工、供应商、社区等的需要。如何满足利益相关群体的需要是企业面临的巨大挑战。高素质的职业经理人充当企业经营者或控制者有利于满足利益相关群体，其主要表现为：
(1)高素质的职业经理人忠于自己的职业,对企业忠心耿耿,努力实现企业战略目标。
(2)与员工建立优化委托-关系，创造一个积极的工作环境，为员工职业发展提供广阔的空间来激发员工的积极性和创造性。
(3)高素质的职业经理人不仅注重建立和维护企业自身的形象,同时也注重社区环境的保护，努力为社区提供大量的就业机会。
(4)高素质的职业经理人善于战略管理，制造出质量高的产品或服务来满足客户的需要。
有利于创造高绩效工作系统高绩效工作系统是指人力资源及其能力、新技术及其采用机会、高绩效的工作结构能够促使雇员与技术产生相互作用的企业政策之间的相互链接。这些因素之间相互联系、相互作用、相互制约，并影响企业的竞争力大小。计算机辅助生产系统、现实虚拟、专家系统以及国际互联网等新技术的运用为企业提供了竞争的利器。新技术不仅使得企业能够向顾客提供更高质量的产品和服务，而且有利于企业建立高绩效的管理平台。职业经理人的战略性管理有利于获得高素质的职业经理人，高素质的职业经理人作为企业的组织者、契约者、推动者、竞争者、变革者、价值创造者具备丰富的管理知识、较强的技术创新意识和新技术开发利用能力。他们愿意接受新知识，善于有效整合利用全球市场和资源，积极建立企业自身的信息库或智囊团，这将有利于企业创造一个高绩效的工作系统来提高工作效率，降低成本，提高企业核心竞争力和赢得持续竞争优势。
参考文献
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内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
