一、以“五清”为目标，提高税收责任区管理质量。
税情清是税收管理责任区的首要职责，税情不清，税收管理责任区就抓不住重点，陷入盲人摸象的怪圈。××区国税局现有企业800户，管理责任区管理人员36人，人均管理22户。基于这个实际，××区国税局采取了人盯人的战术。
首先是合理分类，确定人盯人的重点目标。将800户企业划分为两类，一类为重点企业，一类为一般企业。重点企业按下列条件确定，总户数不得低于现有企业总数的20%。
1、企业销售额在1000万元以上的；
2、年纳税在20万元以上的；
3、被认定为D类企业的一般纳税人；
4、上年度税收负担率连续3个月为零或连续三个月负申报的一般纳税人；
5、用废、享受税收优惠的企业。
6、分局确定的其他企业。
重点企业按月组织巡查，一般企业按季组织巡查。据计算，税收管理员每月对重点企业的巡查任务在4户左右，对一般企业的巡查任务在6户左右，有足够的时间和精力完成。通过分类巡查，使税收管理员清晰了管理思路、掌握了税收管理的主动权，清理了“背街小巷”的管理死角，部分企业长期没有税务人员实施税收管理的现象得到了根除。
其次是依托《户籍管理手册》，确定人盯人的具体方法。《户籍管理手册》是税收管理责任区管理员采集纳税人信息的书面载体，既包括从征管软件、一户式中采集的纳税人基本登记信息、纳税申报、发票使用等，也包括税收管理员下户巡查采集的基本登记信息变动情况、申报稽核、物耗、能耗等信息。
再次是以“五清”为目标，确定人盯人的基本技能。五清即：管户及相应行业基本情况清，纳税人生产经营、财务状况和资金运行状况清，纳税人申报纳税及欠税情况清，税人发票领购使用情况清，纳税人适用税收政策情况清。具体包括：一、管户及相应行业基本情况清。即对责任区一般纳税人、小规模纳税人、起征点以上户、起征点以下户的数量、地址、经营范围、法人代表、办税人员、电话、分支机构、是否承包、承租经营等情况清；二是纳税人生产经营、财务状况和资金运行状况清。即对企业生产工序、内部流程管理、主要原材料种类、产品种类、耗用的燃料、电力、运费指标、主要设备月生产能力、职工人数、工资、银行帐号、货币资金总额、应收、应付款项总额，设置的总账、明细账种类、核算水平、四小票管理巡查等情况清；三是纳税人申报纳税及欠税情况清。即对责任区一般纳税人、小规模纳税人、起征点以上户当期、历史同期申报税款、税收负担率、欠税数额、认证税额、抄税金额、停歇业等情况清；四是纳税人发票领购使用情况清。即对纳税人领用发票的种类、数量、保管措施、填开人员、填开质量、填开金额、缴销时间等情况清；五是纳税人适用税收政策情况清。即对责任区一般纳税人、小规模纳税人、起征点以上户适用的税种、税目、税率、优惠政策、信誉等级、税务违法行为处理等情况清；
二、以“四度”为目标，强化税收责任区考核。
强化税收责任区考核，是税收责任区工作质量得到提高的保证。如何考核、考核什么，是税收责任区考核的关键。××区局出台了围绕贯彻落实上级税收管理员制度、税收管理员“五清”为基本内容，“四度”为目标的考核办法。“四度”为目标，即：户籍管理的广度，税源管理深度，进机信息准确度和纳税人满意度。
考核内容分扣分和加分两部分内容。扣分内容主要包括：
1、达到“五清”工作目标。
2、依照规定，对纳税人分别实施全面监控、综合监控和重点监控。
3、未经批准，税收管理员直接承办征收税款、审核减免缓税、进行涉税处罚等事务的。
4、未按规定做好交办、日常管理、巡查和日常检查工作的。
5、未按规定填写《户籍管理手册》的。
6、未按规定开展日常评估分析的，对应移送纳税评估或税务稽查而未移送的。
7、对经核实与征管软件中电子信息不符的信息，凡未按规定填写《××区国税局异常信息传递单》反馈给相关岗位进行维护或作相应处理的。
8、机内信息与纳税人实际信息不一致，且已经超出法定变更期限的；
9、纳税人满意程度；
10、未依照纳税评估与税收管理员工作联系制度要求，在5个工作日内将调查了解的情况反馈给纳税评估部门的；
11、未按规定实行责任区管理员工作计划制度的；
12、责任区内纳税人有税收违法行为，责任区管理员未发现的；
加分内容包括：
1、经巡查或日常检查，发出责令限期改正通知书，纳税人按照要求已经改正的。
2、经巡查或日常检查，发现纳税人发票违法行为，依照规定做出处理的。
3、经巡查或日常检查，发现纳税人未按规定账簿、财务核算不健全，依照规定做出处理的。
4、经巡查或日常检查，发现骗取税收优惠资格，依照规定做出处理的。
5、经初步评估分析，纳税人自查补税在1万元以上的。
6、经初步评估分析、巡查、或日常检查，移送纳税评估、税务稽查，补税罚款在1万元以上的。
实行税收管理员考核考评办法以来，对31人次进行了批评教育，对31人次实行了扣发奖金，总额为4200元；分局通过按月考核，对9人次实行扣发1265元。
三、以“一评”为目标，强化日常税源监控。
“一评”就是一年对所有企业评估一遍。“疏于管理”的中心问题就是因指导思想的错误，税务人员一般不下企业，对企业实施的税务管理频率上低，质量上差，进而导致税务监控网络漏洞百出，企业做假帐、偷逃税。“一评”就是××区局重新编织企业税务监控网络的第一步。
一、两级评估实施。结合××区局实际机构设置和纳税人结构，××区局实行了两级评估。两级评估就是纳税评估分为专业评估和简易评估。专业评估由专业评估机构第一税务分局承担。简易评估由承担管理职责的税务分局承担。
二、实施分类评估。分类管理是科学管理的一部分，是管理行为具有针对性的前提，既保证了管理的效率，也保证了管理的质量。实施分类评估，就是第一税务分局主要负责本系统区局级重点税源户、重点监控户、重点行业和上级确定评估对象的纳税评估工作。承担管理职责的税务分局负责其他企业的纳税评估工作。第一税务分局按月公布评估计划，其他分局不得重复评估。
三、细化简易评估办法。纳税评估工作有着严格的操作规程和工作方法。考虑到评估的工作量，××区局本着专业评估专业化，一般评估简易化的原则开展评估工作。专业评估专业化，就是第一税务分局承担的评估工作必须严格依照纳税评估工作的操作规程和工作方法进行。一般评估简易化就是减并评估的程序和复杂的计算过程，依托《户籍管理手册》进行评估。为指导简易评估的开展，制定了《××区国家税务局纳税简易评估办法（试行）》。规定：责任区管理人员根据日常管理所掌握的信息、资料，每月将监控企业的情况在《户籍管理手册》的《企业经营情况监控表》中载明差异原因，在《月度管理情况综合分析》表中载明户籍巡查、发票巡查、财务核算、收入、成本、费用、利润、税负等涉税指标，得出初步评估结论。对初步评估结论为异常的，确定为纳税建议评估对象，制作《纳税评估对象清册》，经分局长批准后，移交评估分析岗位。评估分析岗位对初步评估结论验证后，即可进行约谈和实地核查。除规定必须移送税务稽查外，直接做出评定处理。对分析、取证复杂的评估对象，移送第一税务分局实行专业评估，以保证评估的最终质量。
今年以来，××区局共组织专业评估110户次，企业补申报税款83万元，加收滞纳金0.5万元。5月份实行简易评估以来，共对366户企业进行了简易评估，其中转一分局专业评估21户，转专业稽查1户，企业补申报税款83万元，加收滞纳金0.5万元。评估面占企业数的76%。
四、以“两查”为目标，建立良好的税收秩序
所谓“两查”，就是两年对所有企业检查一遍。“两查”就是××区局重新编织企业税务监控网络的第二步。随着所有制结构的逐步调整，纳税主体呈日益多元化的趋势，伴随产生的偷税与反偷税的斗争也日趋激烈。在认清这个规律的基础上，税务机关必然要将主要精力转移到这场斗争中来。反观前几年税务机关强调“重点稽查”30字指导方针，致使基层税务机关陷入了“一级稽查”的误区，不敢查，查案少已经成为普遍现象。据统计，2000年以来，××区局每年立案稽查案件始终徘徊在50户左右，仅占企业总数的6%左右。因稽查选案突出重点税源、重点企业，又造成大企业每年都要接受稽查，绝大部分其他企业长期无人检查的局面。可以想象，这部分企业会如何纳税。在治税思想加了“强化管理”四个字以后，给××区局走出“一级稽查”的误区，寻找重点稽查和强化管理的最佳结合点带来了春天。“两查”就是××区局寻求这个结合点的产物。××区局的做法是：
一、合理确定检查职责。稽查局主要负责查处涉及偷逃骗抗案件、涉嫌增值税专用发票和其他发票违法犯罪行为的企业，简称专项检查；行使管理职责的分局负责其他企业查处，简称日常检查。稽查局年初向管理分局传递年度日常稽查计划，按月通报专项稽查计划，随时通报上级交办、举报案件计划，管理分局根据稽查局年度计划，按照两年查一遍的目标，制定本单位年度检查计划，根据稽查局传递的月度计划和临时计划，调整年度检查计划。明确征管部门负责稽查局和管理分局的协调职能，确保计划不打架。
关键词：税务 纳税评估 实践
随着税收征管改革的不断深入和纳税监控体系的日益完善,纳税评估作为改革过程中的新生事物得以逐步发展并成为税收中期监控的有效手段,在现代税收征管中发挥着越来越大的作用,在提高征管质量,优化征管模式方面展现出其独特的优势。但随着经济信息化的迅速发展和税收征管要求的进一步提高,纳税评估面临着新的机遇和挑战。如何正确认识和开展纳税评估工作,使其更有效地为税收征管服务,是当前征管改革的重要课题。本文拟对纳税评估工作运行初期的一些理论和实践问题作一些粗浅的探讨。
一、明确纳税评估法律地位,促进纳税评估工作健康发展
到目前为止,对纳税评估作出最高法律解释的文件是2005年国家税务总局《纳税评估管理办法(试行)》,按照法的渊源来看,属于部门规章。但《纳税评估管理办法(试行)》主要是针对税务机关内部衔接和工作要求所做的规定,不涉及税务机关与纳税人之间的权利义务关系。而对于一线操作人员而言,最关心的是纳税评估的法律效力。虽然有许多人认为其适用《征管法》的有关规定,但实际上并没有法律依据,只能是一种推测而已。纳税评估缺乏法律层面的支撑,工作开展缺乏法律保障,而《纳税评估管理办法(试行)》第二十六条却规定,从事纳税评估的工作人员,在纳税评估工作中徇私舞弊或者滥用职权,或为有涉嫌税收违法行为的纳税人通风报信致使其逃避查处的,或瞒报评估真实结果、应移交案件不移交的,或致使纳税评估结果失真、给纳税人造成损失的,不构成犯罪的,由税务机关按照有关规定给予行政处分;构成犯罪的,要依法追究刑事责任。纳税评估人员很难把握其尺度,从而造成纳税评估人员对纳税评估工作产生一种困惑。虽然《纳税评估管理办法(试行)》中规定:纳税评估分析报告和纳税评估底稿是税务机关内部资料,不发给纳税人,不作为行政复议和诉讼的依据。但是如果纳税人真正提出复议和诉讼,我们又拿什么应对呢?在纳税评估过程中发现有偷税嫌疑的,由于取得的是评估数据,而没有确凿的证据,纳税人不承认则税务机关很难予以确认,使纳税评估人员左右为难,移交证据不足,自查补税又怕日后通过其他检查方式确认为偷税行为,从而给自己带来不可预见风险,产生对纳税评估工作性质的怀疑,很容易损伤纳税评估人员的工作积极性和主动性。要想使纳税评估工作真正发挥其效能,就必须在《征管法》中明确其法律地位和适用的法律条款,使纳税评估人员真正知道纳税评估工作应该做到什么程度,哪些方面是评估人员不该做的,做到责权利的有效统一,从而使纳税评估人员有的放矢地开展纳税评估工作,充分发挥纳税评估工作的职能作用,促进纳税评估工作健康发展。
二、建立专业化的纳税评估队伍,提高纳税评估质量
税收管理员是开展纳税评估工作的主体,科学配置税收管理员成为纳税评估最关键的保障基础。税收管理员日常忙于事务性工作,把主要精力用于税款征收上。基层征收单位日常式、临时性工作大多数都落在税收管理员身上,哪项工作都不能不办。为了及时完成上级布置的各项工作,税收管理员整日忙于应付,身心疲惫。而要完成好一项纳税评估工作大约需要7天时间,这需要税收管理员在没有其他事务性工作打扰的情况下完成,否则,对纳税评估工作只能是应付了事。这就需要给出各行业的一些评估方法,使税管员在有限的时间内完成更多纳税评估任务。要解决上述问题,必须建立专业化的纳税评估队伍,即专业评估人员以行业纳税评估为主,总结出一些带有本地区行业特点的评估方法和指标参数,指导税管员有条不紊地开展纳税评估工作,形成以点带面、点面结合的评估格局。对税管员的评估工作进行指导、监督和考核。对复核时发现的有问题的评估报告,认真开展复评,避免出现税管员和纳税人对评估工作怀有应付了事的侥幸心理,并将其作为考核税管员业绩的主要指标。同时进行税管员之间的评估经验交流,从而提升全体税管员的税收征管水平。开展纳税评估工作不要急于求成,只有做到“评估一户、规范一个行业、监控一个行业”,才能达到纳税评估工作的目的,不断提高税收征管质量和效率。
三、评估与征管查的有效互动,才能真正发挥纳税评估作用
专业化评估机构建立起来以后,纳税评估工作并不是评估部门一个科室的事情,而是各个税务部
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门相互配合的事情。只有各个部门相互协调配合,才能真正发挥纳税评估的作用。从数据信息的采集上看,除了从综合征管信息系统和数据分析平台上采集数据外,税管员日常掌握的纳税人信息更是不能忽视的;从税务部门的角度上看,最了解企业的是税管员,税管员为评估人员提供的信息更可靠、更真实、更有价值。笔者认为,如果能和税管员共同评估,捕捉的评估点更准确、质量更高,同时又能使税管员放下思想包袱,只有这样才会取得更好的纳税评估效果。要使我们的评估结果发挥事后监控的目的,就需要税管员了解评估部门的评估结果,及时进行跟踪问效,否则评估过的企业有可能又回到老路上去。做好纳税评估工作需要有税收政策作保障,这就需要业务部门提供税收政策支持,及时解决评估工作中遇到的税收政策问题。使评估工作中税收政策运用得更准确、更规范,使纳税人心服口服。而稽查部门可以为纳税评估工作保驾护航,如果纳税人对经科学分析、符合实际的评估结果不予认可,就需要稽查部门予以配合,而不以纳税评估证据确凿为前提条件,因为评估人员在目前情况下并没有收集各种证据的权力,只要纳税评估结果符合逻辑关系,纳税人不能做出合理解释并不认可评估结果的情况下,稽查部门就可以介入收集证据,确认性质,只有这样才能使纳税评估工作顺利进行。否则,纳税评估工作的存在就无意义可言,纳税评估只能是一种形式主义,难以发挥其在税收征管中的积极作用。
四、合理测算评估指标预警值,使评估参照标准更具科学性
在日常评估工作中常常遇到我们所参照的省局或国家局指标不被纳税人认可的情况,他们认为不符合本地区和本企业的实际情况,这就需要各级评估机构结合各地区的实际进行审计式评估,必要时可以在企业“蹲点”,真正了解掌握企业的真实性生产经营情况,总结出更加细化,具有可比性的评估指标预警值,使纳税评估结果更加符合企业实际。上述观点并不是要对每户企业都进行审计式评估,这样在人力、物力等方面投入太大,税收成本太高。我们可以通过个别企业的审计式评估以点代面,使本地区的纳税评估指标更符合本地区实际,使纳税人更容易接受,评估质量会更高。同时将测算的评估指标和预警值向省局备案,以备省局进行指导、监督和考核。创新并不能丢掉我们过去好的工作经验和做法。我们可以借鉴过去老的“纳税鉴定”方式,设计更符合企业特点的《企业生产经营具体情况表》,对每道工序的耗电、耗料等数据指标由企业负责填写,特别注明如不如实填写应承担的责任。税管员要对情况表进行认真审核,并对企业生产设备、生产能力等使用说明书进行备案。有必要的还要对企业进行深入调查研究,特别是决定企业产品产量的关键数据指标,这些资料必须在企业办理税务登记前就要事先搞清楚,否则不予办理税务登记,从源头上掌握企业的真实情况。同时对企业的指标变动,随时要求企业进行更正备案。笔者认为,只要我们认真去做了,那么评估工作质量会更高,更具科学性,评估结果也会为纳税人所接受。
五、纳税评估工作要做好,必须有其他部门的密切配合
第二条“互动机制”的任务是以信息平台为支撑，以业务流程为导向，以“整合”、“联动”为重点，完善税收经济分析指标体系，整合数据分析,协调部门之间、上下之间和税源管理主要环节之间的工作，实现减负增效，提高税源管理质量和效率。
第三条“互动机制”的运行遵循“统一领导、归口管理、部门协作、分级负责、信息共享、良性互动”的原则。
第四条“互动机制”包括分析例会机制、分类分析机制、分工协作机制、统一机制、信息反馈机制和定期交流机制。
第五条省局成立“互动机制”办公室（以下简称“互动办公室”），负责互动机制的指导、协调。互动办公室设在征管处，办公室主任由分管征管的局领导兼任，成员由办公室、政策法规处、流转税管理处、所得税管理处、国际税务管理处、进出口税收管理处、征收管理处、计划统计处、稽查局、信息中心、数据处理办公室等各处室负责人组成。各处室应确定一人承办日常工作。
第六条互动办公室负责组织“四位一体”互动机制的运行，协调各部门各环节之间的工作，指导基层互动机制的运行。具体职责如下：
（一）研究确定税收分析指标体系，审核并统一各类税收分析和税源监控数据，所有指标均由省局一次加工到最基层单位、税收管理员或纳税户；
（二）提供税源监控疑点信息，确定重点纳税评估对象，统一下达纳税评估任务，组织各税种联动评估、征退税联动评估；
（三）根据各市局的评估稽查结果和税源管理情况反馈，总结评查工作经验，分析税源管理的薄弱环节，对税源管理的共性问题提出解决措施，指导相关部门修订完善税收分析指标。
互动办公室按季召开例会，例会由互动办公室主任主持。
第七条省局利用工作流系统，在内网建立“四位一体”互动平台（以下简称“互动平台”），统一数据，实现信息共享，为省、市、县三级的工作互动提供支持。
第八条各部门要依托互动平台，密切配合，协调一致，形成一个以税收经济分析指导评估，评估为稽查提供有效案源，稽查验证评估实效，评估与稽查反馈结果改进评估分析和税收经济分析工作，最终加强税源管理的良性互动机制。
第九条流转税管理处、所得税管理处、国际税收管理处、进出口税收管理处、征收管理处、计划统计处、稽查局等业务部门根据职能管理需要，提出综合分析和疑点分析业务需求，报分管局领导审批后交互动办公室汇总审核，作为搭建互动平台的基础。各项税收分析指标应在一定时期内相对固化，以便于持续监控，全面了解有关指标的趋势变化。
第十条信息中心负责根据互动办公室提出的业务需求进行互动平台的搭建和维护。
第十一条计划统计处负责宏观税收经济分析，按年提供市、县全口径宏观税负、可比口径宏观税负和产业税负指标，按季提供全省重点税源的增值税、消费税行业税负指标以及增值税分行业、分市税负指标，及时提供全国重点税源行业的增值税、消费税税负及预警指标，交互动办公室统一，为筛选纳税评估对象和加强税源管理提供依据。
第十二条流转税管理处负责提供全省及17个市的增值税总体税负和分行业税负指标的业务需求，按年测算全省增值税行业税负平均值，并将测算结果报经互动办公室统一。
第十三条所得税管理处和国际税收管理处负责全省及17个市企业所得税总体税负率、分行业税负率和税收贡献率的测算，按年将测算结果报经互动办公室统一。
第十四条进出口税收管理处按年提供全省出口退税预警值，报经互动办公室统一。
第十五条征收管理处按月提供全省异常申报情况，报经互动办公室统一。
第十六条信息中心根据各处室的业务需求，定期抽取各类分析数据，经相关处室确认后，由互动办公室交数据处理办公室统一在互动平台上。
第十七条各处室按照各自工作职责，结合日常管理情况，对互动平台上的信息数据进行分析。
第十八条征收管理处、流转税管理处、所得税管理处、国际税务管理处、进出口税收管理处根据分析结果，针对问题和行业特点，提供分税种、分行业纳税评估对象，按季报互动办公室。
第十九条稽查局应利用税源管理信息对基层稽查部门进行稽查选案指导，以税收经济分析、税源监控环节反映的异常信息、风险预警信息和违法线索作为选案的重要依据，增强选案的准确性和有效性。
第二十条互动办公室根据管理重点，统筹安排评估工作，通过互动平台按季下达纳税评估任务。
第二十一条各市国家税务局应将省局下达的纳税评估对象与自行筛选的评估对象相结合，统一安排纳税评估计划，确保评估质量。对不属于偷逃骗税问题的，分析原因，制订进一步加强税收管理的措施；对涉嫌偷逃骗税及虚开发票问题的，连同相关资料移交稽查部门查处。对移交稽查的案件，稽查部门要向移交部门及时反馈稽查结果，不予立案的，书面说明原因。
第二十二条各市国家税务局应在接到评估任务的三个月内将纳税评估结果、稽查情况以及评估稽查过程中发现的税源管理问题和解决建议通过互动平台反馈省局。
第二十三条基层的反馈意见，按照“谁主管谁受理、谁受理谁发起”的原则进行处理。相关处室受理后应提出初步处理意见，经分管局领导签批后提交互动办公室研究确认后回复。
第二十四条基层反馈的问题涉及多个部门或属于税源管理的共性问题，由互动办公室召开季度例会，相关处室共同研究解决，并及时回复基层，同时部署下一季度的税源管理任务。凡涉及税源管理和纳税评估的文件，必须经互动办公室研究确认后统一下发。
第二十五条稽查部门应当加强税务稽查典型案例的分析工作，进一步完善稽查建议制度，通过对典型案件的成因、特点、作案手法和发展态势的分析，研究税收案件发案规律，查找税源管理薄弱环节，及时向相关业务部门提出稽查建议。
第二十六条相关业务部门要认真分析纳税评估和税务稽查案例，研究吸纳稽查建议，分析税收政策和税源管理漏洞，提出改进税源管理的措施，并及时将吸纳稽查建议的情况反馈给稽查部门，形成以查促管、管查结合的工作机制，全面提高税源管理的针对性和实效性。
第二十七条互动办公室根据各部门的税源管理建议，综合分析税源管理情况，形成税源管理情况分析报告，指导全省税源管理工作。
第二十八条互动办公室按季公布全省纳税评估工作统计表、纳税评估处理结果、纳税评估典型案例、税务稽查典型案例、税收经济分析报告、税源管理情况分析报告。
第二十九条互动机制运行情况纳入省局目标管理考核内容，各部门要设置相应的指标，具体考核本环节的信息传递、信息、信息反馈情况以及反馈结果的落实情况等，并将考核工作日常化，随时记录工作情况，按季公布考评结果，年终统一汇总。考核工作由办公室负责。
为充分发挥税收的职能作用，不断提高税收征管质量和效率，确保税收收入持续增长，现就进一步做好当前和今后一个时期的税收征管工作通知如下：
一、坚持依法治税，服从服务大局
（一）坚决执行税收法律、法规和政策。各级税务机关要不折不扣地执行国家税法和中央陆续出台的一系列税收政策，不得擅自变通，积极支持经济平稳较快发展。
(二)坚决贯彻组织收入原则。各级税务机关要落实好“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，既不能以完成税收任务为名收过头税，转引税款、虚收空转；也不得以各种名义越权减免税，缓缴税、擅自豁免欠税。要主动配合地方政府维护税收秩序，对超越税收管理权限的规定和不切实际追加收入计划的做法，要主动向政府汇报和说明情况，并及时向上级税务机关报告。
（三）坚持强化征管与优化服务并重。各级税务机关要针对税收风险和征管漏洞，落实科学化、专业化、精细化管理，因地制宜采取有效措施，大力规范税收秩序，积极做好风险防范、堵漏挖潜和增收工作。要努力优化纳税服务，牢固树立征纳双方法律地位平等的理念，切实维护纳税人合法权益，提高办税效率，进一步减轻纳税人办税负担，不断提高纳税遵从度。
二、夯实征管基础，创新管理方法
（一）加强户籍管理。充分利用工商等部门提供的企业信息、组织机构代码信息、国家经济普查资料和国税、地税间交换的税务登记信息，认真进行比对，及时发现漏征漏管户和非正常户。加强注销户检查，防止少数纳税人利用注销登记逃避纳税义务。要加快与公安部门共享公民身份信息工作步伐，推进利用公民身份信息查询系统核对税务登记法定代表人身份的试点；逐步建立全国非正常户法定代表人数据库，提供各级税务机关查询，防止不法分子利用虚假身份、证件办理税务登记、涉税资格认定和骗购发票等违法行为。
（二）强化普通发票管理。继续贯彻落实《国家税务总局关于进一步加强普通发票管理工作的通知》（国税发〔20**〕80号）精神。有条件的地区要利用互联网、12366纳税服务热线等渠道，提供发票真伪查询服务。根据“简并票种、统一票样、网络开票、建立平台”的思路，在部分地区选择建筑安装、房地产、农产品收购、机动车销售等行业开展普通发票“网络在线开票”的试点。加大税控收款机推广应用力度，完善相关制度和措施；积极推进大型商场、超市税控装置改造试点；凡已推广税控收款机的地区，要督促纳税人使用税控机具开票、按规定期限向税务机关报送相关数据，并做好“票表比对”工作。
（三）严格欠税管理。严格控制新欠，大力清缴陈欠。要加强对纳税申报的审核和税款缴库的监控，对于不按期申报、申报资料异常、申报不缴税或少缴税的纳税人，要及时核实情况，采取措施防范欠税。落实催缴制度，建立欠税档案；严格执行会计核算、报表上报和欠税人报告制度。加大欠税检查和清缴力度，坚持依法加收滞纳金。严格执行缓缴审批制度，坚持以欠抵退的办法。要及时掌握欠税企业资金动态情况，依法采取强制措施，积极行使代位权、撤销权，参与企业清偿债务。认真落实阻止欠税人出境和欠税公告制度，定期进行欠税公告。要定期检查、通报清欠情况，落实责任制。
（四）充分发挥信息化保障作用。继续做好现有信息系统的运行维护工作，保障税收征管正常进行。重点做好综合征管、总分支机构、个人所得税、反避税、票证管理等信息系统的功能完善和推广应用工作。着手建立自然人数据库（个人所得税部分），从20**年7月份开始，已经实现省级数据集中和个人所得税全员全额管理的地区，应按照总局的业务和技术标准，向总局集中个人所得税明细数据；各地区应加快推广应用个人所得税管理系统，积极创造条件，逐步向总局集中个人所得税明细数据。在统一标准、规范软件版本的基础上，扩大推行税库银联网电子缴税模式。
（五）完善和创新管理方式。完善增值税纳税申报“一窗式”管理模式，扎实做好“票表比对”工作；针对海关缴款书现行管理办法存在的问题，抓紧实施“先比对后抵扣”的管理办法，先选择部分地区试点，逐步在全国推广实施；认真贯彻落实废旧物资经营企业有关征税政策；加强农产品收购发票的管理，加快研究改进农产品增值税抵扣办法。
加强白酒行业消费税管理，针对白酒企业存在的通过设立销售公司、降低产品出厂价格、侵蚀消费税税基等问题，研究制定白酒消费税计税价格核定办法。加强成品油消费税管理，完善管理办法，单独考核成品油消费税收入；采取驻厂征收、延伸服务等方式，密切监控收入进度和免税油品流向，并对非正常销售成品油消费税开展专项评估。
认真做好新增企业所得税征管范围调整工作；落实好企业所得税行业征管操作指南；加强企业所得税预缴管理，提高预缴税款比例，力争使预缴税款占全年应缴税款的70%以上；开展对跨省总分支机构汇总纳税情况的交叉检查；加强企业所得税汇算清缴管理，强化汇算清缴后的评估和检查工作。
进一步推进个人所得税全员全额扣缴申报工作，扩大全员明细申报的履盖面；加强对高收入行业和非劳动所得征管，推进高收入行业纳税人建档管理工作；继续做好年所得12万元以上纳税人的自行申报工作；多方获取信息，切实加强股权转让所得和股息、红利所得的个人所得税征管。
全面深入开展土地增值税清算工作，规范工作流程。深化房地产税收一体化管理，积极推行建筑业、房地产业营业税项目管理办法，利用房地产交易环节信息和评税技术，核实房地产交易计税价格，加强交易环节各税种的管理。健全机动车车船税“以检控费（保）、以费（保）控税”的征管办法，规范代收代缴工作；通过采取委托等协税护税措施，提高农村和边远地区车船税的征收率。
（六）推进税收管理员制度落实和完善工作。遵循管户与管事、管理与服务、属地与专业、集体履职与个人分工相结合的原则，在落实现行税收管理员制度的同时，积极探索按行业、环节实行专业化分工的管理模式，进一步规范其工作职责、标准和程序，健全考核机制，完善管理制度。
（七）继续加强国税和地税协作。推进国税和地税联合办理税务登记，对新办税务登记实行“一户一证”和“一证双章”，采取统一受理、办理、管理的措施，避免出现漏管户和纳税人重复、多头报送资料。推进国税和地税联合管理个体工商户工作，人机结合共同核定纳税定额；对国税局临时代开发票的纳税人应缴纳的城建税及教育费附加，地税局可委托国税局，国税局应主动配合。积极推进国税和地税联合纳税评估和稽查，建立健全联合评估、稽查机制和办法，及时解决工作合作中的问题，提高评估、稽查的效率和质量。
三、深化纳税评估，强化税源管理
（一）加强涉税数据的管理和应用。完善数据管理制度和机制，提高数据质量。总局和省局要按照统分结合的原则，充分利用现有资源，逐步建立涉税数据应用及分析监控平台；进一步集中各类涉税数据，并逐步向各级税务机关开放数据查询，为基层开展纳税评估、税源监控和税务稽查提供数据支持。基层税务机关要充分利用涉税数据和分析结果，强化税源管理。
加强税务机关内部信息共享和利用。积极推进税务机关内部各部门、上下级、不同地区和国地税之间的信息共享。建立健全各类函调制度，并抓好落实。逐步建立跨区经营汇总纳税企业信息交换平台。总局按期向各省地税局下发增值税、消费税征管信息，各级地方税务局要充分利用好“两税”信息和比对软件，做好当期及以前年度的信息比对，促进城建税和教育费附加的征管工作。国税和地税局要加强对同一纳税人不同税种申报信息中销售收入等数据的比对，要充分利用运费发票数据加强企业所得税等税种管理。各级国税局要明确相关程序和责任，加强征退税信息的共享和比对工作。
广泛收集、利用第三方信息。继续抓好银税共享企业财务报表信息试点，将银税企业财务报表差异作为纳税评估的重点线索。努力扩大与海关、外汇管理、公安等部门的信息共享范围；各地要积极开展与建设、国土、商务、电力、保险、海事等部门的信息交换工作，促进相关税种的管理。
（二）切实加强税收分析与预测。全面开展税源、税收预测预警、税收管理风险和政策效应等分析，强化对重点税源地区、行业和企业的分析。密切跟踪宏观经济和企业经营形势变化，全面掌握影响税收收入变化因素，及时发现组织收入工作中存在的问题和税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，把握工作的主动权。
（三）进一步做好重点税源监控工作。健全总局和省、市、县局重点税源监控体系；积极开展对跨地区、跨行业企业集团税源监控工作；及时掌握和分析重点税源企业的生产经营和税收情况，建立包括税负、物耗、成本费用率等指标的重点税源预警体系，为纳税评估和稽查提供信息。
（四）深入推进纳税评估工作。逐步完善纳税评估管理办法和工作规程，建立健全行业综合评估模型和指标体系。针对税源实际和纳税遵从风险，重点对建筑安装、房地产、金融、交通运输、批发零售、国家垄断等行业和大型企业集团以及零负申报、低税负企业开展纳税评估。要加大纳税评估力度，扩大评估面，注重各税种的综合评估，准确核实税基，提高评估问题疑点落实率和税款入库率。发现纳税人有偷逃骗抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，要及时移交稽查部门处理；稽查部门要加强案件的查处和跟踪管理，督促纳税人对查补税款进行正确规范的账务处理，及时向管理部门反馈查处执行结果；管理部门要根据稽查部门反馈的信息加强日常管理，推进以查促管。建立纳税评估复核和评估质量考核制度，适时组织开展纳税评估工作质量抽核和互核。完善税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查相结合的互动机制。
（五）强化大企业税源管理。制定大企业纳税遵从风险管理指引，建立风险导向税收管理机制，控制重大税收风险，引导企业提高纳税遵从度。针对大企业特点提供个性化税收服务，指导和帮助大企业建立税收风险内部控制机制。认真落实总局定点联系大企业制度，按照总局统一安排，做好定点联系大企业的日常检查和反避税工作。
（六）加强中小企业税源管理。要针对中小企业的不同特点，分别实施查账和核定征收管理方式。强化信息采集，摸索行业规律，实施分类管理，推进“以票控税”，有重点地开展纳税评估。对个体工商户、临时经营等零散税源可根据征管条件，依法实施委托。
（七）加强国际税源监管。贯彻落实《特别纳税调整实施办法（试行）》（国税发〔20**〕2号），全面加强反避税管理。强化关联申报管理；研究资本弱化、受控外国企业等反避税措施；深化转让定价调查，加大调整补税力度，重点调查企业对外大额支付特许权使用费和劳务费，以及“走出去”企业从国外收取特许权使用费等关联交易；加大国际税收情报交换力度；稳步开展预约定价谈签和转让定价对应调整的国际磋商工作。收集和掌握非居民税源信息，以完善和落实非居民税收管理制度为抓手，加强非居民企业所得税的征管。加强非居民享受税收协定待遇的管理，防范税收协定滥用。
四、加强税务稽查，规范税收秩序
（一）加大查处税收违法行为力度。继续查处利用虚假凭证、做假账、账外经营、两套账等手段偷逃税款行为；重点查处企业利用电子账簿虚假记账、隐匿或销毁电子账簿，利用互联网和手机等新型支付手段逃避纳税的问题，以及关联企业利用区域税收优惠转移应税收入问题；重点关注零负申报、低税负和跨国经营企业涉税问题；对国内大型连锁零售企业实施重点检查。重点查处假报出口、以次充好、低价高报、将低退税率产品按高退税率产品申报退税，以及利用小规模纳税人货物、未缴税或缴税不足货物骗取出口退税等行为。继续查处虚开发票违法行为，对废旧物资经营企业有关征税政策调整前存在的疑点，应加大检查力度；高度关注增值税转型后，部分企业将以前年度固定资产列入当期抵扣的新动向，重点查处利用真票套打、虚开专用发票和其它可抵扣票偷骗税的违法行为。
（二）深入开展税收专项检查和专项整治。20**年重点检查大型连锁超市及电视购物、建筑安装、办理出口货物退（免）税业务的重点企业；按照总局确定的工作方案，组织对大型企业集团的税收专项检查；各地有选择地检查营利性医疗及教育培训机构、中介服务业、品牌经销及分销商、拍卖企业、非居民企业、3年以上未实施稽查的重点税源企业。各地要重点关注征管基础比较薄弱、税收秩序相对混乱、发案率较高或案件线索指向较为集中的地区，将出口退税和增值税政策调整后有可能出现的骗取出口退税和虚开增值税专用发票活动作为区域专项整治重点。
（三）严厉打击发票违法犯罪活动。认真落实国务院关于开展打击发票违法犯罪活动要求，协同公安机关加大对制售假发票和非法代开发票行为的打击力度；重点整治不法分子利用手机短信、互联网、传真、邮递等方式销售假发票、非法代开发票活动，摧毁犯罪窝点，深挖幕后操纵的犯罪集团；继续严厉打击团伙违法行为、公共场所兜售发票行为、利用虚假发票和非法取得的代开发票实施偷骗税等违法行为。开展对建筑安装、交通运输、餐饮服务、商业零售等购买、使用虚假发票重点行业、企业的清理检查。严厉查处违法使用发票冲抵个人收入偷逃个人所得税行为。
五、坚持统筹兼顾，确保工作实效
（一）加强组织领导，狠抓工作落实。各级税务机关要坚持以科学发展观统领税收工作，牢固树立大局意识，切实加强对征管工作的领导。总局有关部门要提出加强各税种征管的具体措施。各地要结合实际制定贯彻本通知的具体实施意见，充分保障征管一线的资源配置，明确分工，抓好落实。各级领导干部要切实改进作风，深入基层调查研究，及时发现和解决征管中的问题，总结推广基层的先进做法和经验。
（二）加强执法监督，规范执法行为。提高税收执法责任和执法风险意识，研究制定防范税收执法风险的具体措施，有效控制执法风险。加强执法监督检查，加大责任追究力度。完善征管质量监控考核办法和指标体系。进一步完善和推行税收执法管理信息系统，全面落实税收执法责任制。
一、指导思想
评估工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻和落实科学发展观，紧紧围绕“两业”评估工作中心，全面清理全市“两业”项目，整顿规范税收秩序，加强对重点项目的监控力度，促进行业税收征管，提高行业税收质量。
二、总体思路
通过本次“两业”清理专项评估工作，全面清理全市“两业”项目，整顿规范税收秩序，提高“两业”企业纳税意识，促进全市“两业”企业健康持续发展。
三、评估对象
本次两业评估对象确定为20户。
1、市局“两业”税源控管系统上线的企业10户。
2、经对项目信息的采集、案头评估筛选，且2009年没有立案检查和没有进行纳税评估的企业10户。
四、评估年度及内容
1、本次“两业”评估年度确定为2007-2009年，共3年。
2、本次“两业”评估内容为地方各税缴纳情况。
3、本次“两业”地方各税缴纳情况评估中，如发现疑点涉及以往年度或关联单位的可延伸评估。
五、工作安排
（一）数据采集
1、根据《市地方税务局推广应用建安业、房地产业税源控管系统工作方案》，由各区基层分局选定一个经营规模较大、财务管理较规范的建安或房地产项目名单纳入两业系统管理。要求在2010年3月15日前完成。（10间）
2、参照《市建安业、房地产业管理办法（修订）》，筛选出下列范围内的企业名单，由各区局评估办采取企业自查和管理员下户采集两种工作方式，按要求核实并补充采集企业数据。此项工作要求在4月20日前完成。
（1）全市至2009年末没有结束的房地产项目企业；
（2）全市项目收入在500万元以上的建筑安装企业（其中建筑类在1000万元以上）。
（二）数据分析
由市局评估办组织评估业务骨干，对数据采集的企业开展案头评估，筛选出10户重点企业。此项工作要求在4月30日前完成。
（三）重点业户管理
各区评估办按市局下发的重点业户名单，组织评估员，按要求开展质疑约谈和实地核查。此项工作要求在5月15日前完成。
（四）总结分析
“两业”项目清理专项评估结束后，各区按规定要求向市局评估办报送总结分析报告和本次专项评估收入统计表，报告内容应包括：组织实施、评估结果、处理情况，提出完善政策和强化征管建议。此项工作要求在5月30日前完成。
六、工作要求
开展“两业”评估，要讲究服务方法，改进服务方式，创新服务方法，做到“4个坚持”。
1、坚持评估前约谈和评估前辅导。在下达“两业评估通知书”前，预约企业法人或财务主管人员实施约谈，形成“约谈记录”。在约谈过程中，告知企业本次评估的内容、范围和时限，对相关税收政策进行辅导解答。
2、坚持告知制度。要通过自查自纠的办法对企业进行正面教育，提高企业的税法观念，增强纳税意识，提高评估工作效率和质量。
3、坚持评估建议反馈制度。评估人员对检查出的问题，要实事求是地提出合理化建议，帮助企业规范财务会计核算，正确执行税收法规，提高企业纳税意识。
4、坚持评估后跟踪管理及辅导制度。在评估处理决定执行以后，评估人员要进行跟踪管理，对企业进行账务调整的辅导，督促企业实行正确的核算，把税收执法和税收服务有机地结合起来，将税收服务寓于税收执法之中。
七、保障措施
1、加强领导，提高认识
各区评估办要提高认识，加强对本次“两业评估”工作的领导，制定有效措施，确保“两业评估”工作有序开展，取得良好成效
2、明确目标，完善责任
各部门和全体评估人员要根据本方案的要求，明确目标，完善责任，做到人人发动，人人参与，保证“两业评估”工作如期开展，如期完成，取得积极成果。
3、广泛发动，营造氛围
要运用多种形式，广泛宣传“两业评估”工作的重大意义，提高大家的参与意识，增强搞好“两业评估”工作的紧迫感、责任感，营造浓厚的工作氛围，为搞好“两业评估”工作打下扎实的基础。
一调研内容
此次调查主要是以80户列名大企业集团为主，涉及具体493户纳税人。首先是对涉及纳税户纳税评估前后的申报数据进行统计分析，了解纳税评估后纳税人申报数据的变化，以验证纳税评估在税收管理中的作用;其次是对纳税人及办税人员进行调查，主要是通过电话访问、电子邮件问询等方式，以了解纳税人和办税人对纳税评估后的心理变化;最后是对所涉及到基层主管税务机关对纳税评估后税收管理情况的直观感受，主要是通过个别访问、实地回访进行了解。从数据统计分析、纳税人(办税人)、基层税务人员三个视角，分析这一特定范围纳税人在履行其纳税义务中的情况，通过数据统计分析说明纳税人的纳税行为变化，用纳税人(办税人)自己语言来说明纳税评估的影响，再者基层一线管理人员的感受也是说明问题的一种方式。
二调研方式
(一)抽取数据进行统计分析
纳税人所有的税收数据都在省集中的征管系统中，是可靠真实的。主要抽取的是纳税人各时期的申报数据、纳税评估数据、税务稽查数据。由于纳税人税收政策都是统一的，特别是对同行业同类企业数据更具有可比性。纳税人在纳税评估后，其纳税申报数据的变化真实地反映其纳税态度的变化
(二)反馈调研
主要是针对笔者参与的几户集团企业的纳税评估工作，对纳税评估后向纳税人进行反馈调研，以期获得纳税人真实想法和采取的措施。一是询问对纳税评估方式的看法;二是收集纳税人反馈的后续税务应对措施;三是调研没有被纳税评估的集团成员单位纳税人的纳税情况，以及整改问题类型。本次调研28户集团企业，涉及纳税人191户。
(三)访谈调查
由于税收管理是一个层级性、综合性很强的工作。纳税评估仅仅是涉及层级不同，但面对纳税人是相同的，同时纳税人主管税务机关并没有改变，日常税收管理及事务仍由基层税务机关承担，纳税评估后的后续管理情况，基层一线管理人员是非常有发言权的。同样是依据笔者参与的纳税评估户，对其主管税务机关个别基层税务干部进行了访谈调查。主要调查是:纳税人纳税评估后纳税遵从度的变化;基层税务人员对纳税评估的看法;同行业同类型纳税人的纳税申报变化情况;被纳税评估过的集团企业整体税收遵从变化情况。本次访谈3个基层税务机关，涉及5位基层税务干部，其中基层领导3人。
三调查结果
(一)数据说明，纳税评估后纳税人纳税遵从度显著提高
对全省80户集团共计493户开展省局直接纳税评估是从2012年开展的，统计2012年和2013年数据①，比较发现2013年对纳税人的评估调整申报数据明显下降，有问题户数占比增值税下降11．83个百分点，企业所得税下降9．56个百分点，消费税下降7．41个百分点，总体下降16个百分点，可以说评估效应是显著的。评估税款也呈大幅度下降，而自行申报税款呈微幅上升，考虑经济经济增长因素，可以认为是持平的。说明纳税人对评估是有敏感的，能够主动提高纳税遵从度。再从全省评估税款来看，除企业所得税下降外，其余两税种评估税款基本持平。由于80户企业集团总体税收占全省税收的60%以上，我们可以看出，纳税评估影响是明显的，特别是对集团企业有扩散效应，而对中小企业来说，评估税款是呈上升，一是说明基层税务机关承担的评估任务也发挥了作用，二是说明中小企业对纳税评估是接受的。
(二)纳税人对纳税评估辅导与执法并重的方式较为欢迎
在纳税评估工作实践中，我们对28户集团企业涉及191户纳税人进行问卷调研②，同时重点访谈了个别集团财务老总，询问了一些个性化的问题。本次访谈对象主要是全省的重点纳税企业，纳税意识和纳税水平较高，在代表性上具有偏向性，对中小企业可能不具有代表性。在调查的集团企业中，多数为国有控股集团、民营企业(上市)集团以及部分上市公司，纳税意识及纳税遵从度高。对税收政策及征管程序比较熟悉，有较强的法制观念。一致认为作为企业必须依法纳税，依法接受税务机关监管，依法配合检查评估。认为纳税评估是一种柔性执法行为，能有效解决企业在执行税收法律法规中的一些模糊问题，对以政策辅导，自查自纠，自行缴库，只加滞纳金不加处罚款比较认同，能减少对企业的震动，维护企业的信誉。在调查中，这些企业集团对加收滞纳金比较敏感，因为这是营业外支出，特别是上市公司，这部分是要向股东说明的。再者，企业集团对评估一户而由集团统一对成员单位自查，统一政策口径纠正税收差错也是认可的。从统计比例来看，对纳税评估的认同度达到90%以上，对处理结果在集团成员单位中的整改或者是申报修正几乎达到100%，但由于纳税评估目前的法律框架未构成，对其复杂还是存在疑虑的。总体看来，集团企业对纳税评估这一管理检查模式是基本认可的。对其执法与辅导并重，自纠与自查相结合，由点及面的整改政策效应是实现了税企双赢。
(三)基层税务机关认为纳税评估能有效促进税收管理水平的提高
全省国税系统属垂直管理，各种情况基本一致，故选取具有典型的5位基层税务干部进行了访谈③，其中三位是不同单位的基层领导。访谈设计了5个问题，分别涉及机构设置、税收管理手段异同、存在问题、评估成效比较和规范完善建议等方面。通过访谈，基层同志基本认同纳税评估这种形式，在实践中也取得了一定成效。一是认为纳税评估一定程度上解决了取消专管员后的事务性问题;二是纳税评估能有效连接日常管理和税务稽查间的管理脱节问题;三是纳税评估集检查与辅导一身能最大地取得纳税人的认同，特别是补税不罚款减轻纳税人的负担;四是纳税评估在实践中能“评一示百”的效果，提高了纳税人整体税收遵从度。当然由于身份不同，专管员更多地认为纳税评估实践中问题处理有难度，而基层领导认为纳税评估存在执法风险和程序规范问题，但一致认为纳税评估能有效促进税收管理水平的提高。
四情况分析
综合数据分析及访谈反馈情况，纳税评估在税收管理实践中具有较高的认同和较好的管理效果。基于当前税收征管现实，纳税人遵从度普遍不高，征收成本高于世界平均水平，税收绩效管理建设刚起步，征纳双方互信不够等情况，纳税评估作为一种介于专管员管理和税务重点稽查之间的一种管理手段，具有较好优势。
(一)纳税评估存在法律地位支撑问题
1、现有纳税评估规定立法层级不高。当前实施的《税收征收管理法》中并无纳税评估的相关表述，作为日常税收征管工作的重要一环，我们必须明确纳税评估的法律地位，也就是要将其写入征管法，赋予其应有的法律地位，以免出现目前税务实践中的尴尬情况。目前可以运用的法律也就是2005年国家税务总局出台的《纳税评估管理办法(试行)》。从立法角来看，立法层级、立法依据等方面都不是十分充分。纳税评估作为对纳税人申报缴税行为的“真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为”，在法律地位上是不明确也是不合理的。一个完整的法律规范是由法律事实构成，以及对其法律后果进行处理的过程，纳税评估中的“进一步管理措施”并不能成为纳税评估的法律后果。现行纳税评估结果只能是与纳税人协商，由纳税人自行纠正不实的申报缴税行为，纳税评估没有任何的行政或法律的强制处理，否则就只能移交稽查。从这点来说，当前纳税评估在法律上是不成立的，必须进行法律地位的设计与重构。
2、纳税评估在实际执行中存在执法风险问题。由于前述纳税评估立法方面存在的问题，直接影响在实际工作中的执法风险问题。主要表现一是纳税评估程序上的风险，税收管理是依程序进行的，纳税评估采集纳税人的涉税信息、要求纳税人说明反馈问题、约谈纳税人作为证据或判断依据、向纳税人下达税务处理意见都不是规范的程序，若纳税人复议或是诉讼在程序上是立足不稳的;再者对纳税人涉税问题的处理存在实体上的风险，税收是依法征收的，对其处理应当是确认、确定的，不能存在模糊，纳税评估实践中往往多是辅导纳税人自查，对涉税疑点对照税法规定自行纠正、自行申报缴税、自行调整账务，税务机关予以默认，并不予处罚(仅加收滞纳金)。这将导致税务执法人员行政不作为或者渎职的可能性，导致纳税人未来存在查处并加处罚款的风险，同时税务执法人员有执法犯法的风险。
(二)纳税评估在实践执行中存在随意性问题
通过访谈，基层领导主要担心的就是纳税评估工作中的随意性问题。主要表现就是没有制约和监督机制，往往是由评估人员说了算，与纳税人谈妥了，由纳税人自查，评估人员反而撇清了所有责任，甚至个别人还会权力寻租，捞好处。对一些无法定性问题的，不深入检查;对纳税人不认同的问题，不追究;对模棱两可的问题，甚至不是问题的问题，刁难纳税人或是索要好处。这些随意性，更加大了基层税务机关管理的难度，加大了税务人员渎职失职的可能，更加大了纳税人税收不遵从的可能性。
五建议分析
(一)用法律形式明确纳税评估的地位
十提出要提高国家治理的现代化水平，税收征管的现代化也不例外。治理水平的提高是以法律为保证的，国家征税是依法进行的，不仅表现在实体上，程序上的法律固定也是必不可少的。在当前实施的《税收征收管理法》中并无纳税评估的相关表述，可以说税收实践中程序上存在缺陷，我们必须明确纳税评估的法律地位，也就是要将其写入征管法，赋予其应有的法律地位，以免出现目前税务实践中的尴尬情况。纳税评估作为对纳税人申报缴税行为的“真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为”，在法律地位上是不明确也是不合理的。一个完整的法律规范是由法律事实构成，以及对其法律后果进行处理的过程，纳税评估中的“进一步管理措施”并不能成为纳税评估的法律后果。现行纳税评估结果只能是与纳税人协商，由纳税人自行纠正不实的申报缴税行为，纳税评估没有任何的行政或法律的强制处理，否则就只能移交稽查。从这点来说，当前纳税评估在法律上是不成立的，必须进行法律地位的设计与重构。
(二)制定严密规范的纳税评估操作体系
纳税评估的效用体现，是征纳双方在税收成本、税收法律遵从以及整个社会税收意识提高等方面的显现。仅仅有法律地位的确立，没有严密规范的纳税评估操作体系，在实践中仍然存在征纳双方的博弈，也即存在本次实践调查中征纳双方陈述的情况，特别是基层税务干部的担心。首先，确定纳税评估的完整操作程序。即确定在达成征纳双方认可的、具有法律效用的评估结论时，需要经过的哪些程序是必定程序，哪些是条件选择程序，哪些是建议性程序。在纳税评估实践中，让评估人员和纳税人共同遵守。其次，确定风险防范规则，即在纳税评估实践中，如何确认评估结果，使得评估人员不能因纳税人的恶意而使得他们陷入渎职或者失职的境地，也不得让纳税人反复出现整改或者被动接受评估人员的刁难。再者，确定税收征管环节中纳税评估承上启下的作用，是征管中必经环节，还是选择性环节，是普遍运用，还是筛选使用都必须明确，以防止滥用或者选择性地寻租使用这一措施。由此做到程序规范和过程的全监控，让征纳双方，或者说是评估方和被评估方都会难越雷池，会使评估的效应及其后续效应最大化。
(三)完善纳税评估绩效考核机制
一、实施纳税评估的动因
纳税评估是税务机关依据国家的税收法律法规，对纳税评估对象依法履行纳税义务情况进行审核、分析、评价和处理的管理活动。纳税评估作为重大建设项目过程管理中的关键环节，对于提高税源监控能力、降低异常申报率、堵塞管理漏洞、提升控管质效起着积极的作用。加强重大建设项目纳税评估，有着十分重要的现实意义。一是强化税基管理的需要。重大建设项目既是经济发展的重要推动力，也是税收收入的重要来源。从去年底开始，各级党委、政府先后采取了一系列加大投资、拉动内需的政策，一大批重点建设项目相继开工。借助管理软件支撑，采取人机结合方式进行专业化评估，可进一步改进管理手段、拓展控管范围、提高监控效果，切实把经济增长点转化为税收增长点。二是盘活数据资源的需要。日常控管中，税收管理员重征收管理、轻评估分析，对大集中系统、重大建设项目税收管理软件中现有的数据信息以及相关合同资料，未能有效整合运用，建立经常性评估分析制度，造成数据资源利用率不高，直接影响到数据变税源、税源变税收。三是凝聚控管合力的需要。经过调查发现，由于征管基础和人员素质的差异，不同重大建设项目管理力度和控管质效不均衡。在“大集中”系统管理框架下，只有按照新的税源控管模式的要求有效整合数据资源，深入开展案头分析评估，分析查找征管中的薄弱环节，加强部门岗位间的配合联动，才能形成评估、征管、稽查等环节的良性互动，构筑起重大建设项目科学化、精细化管理的高效运转机制，提高税收征管质效。
二、主要作法
（一）项目周期评控法。以工业建设类、商业建设类、企业办公用房建设类、技术改造类以及其他建设类重大项目为评估重点，根据企业生产实际和财务管理特点，将重大建设项目划分为投产期、试产期和达产期三个周期，不同生产周期确定不同评估重点。重大项目从立项开始到投产期，重点对取得土地方式与土地交易税收清算以及取得发票的真实性、代扣代缴建筑业营业税等税款进度与投资方拨款进度以及工程形象进度的同步性、“甲方供料”申报缴纳税款的完整性、境外提供境内设备安装、技术改造、转让无形资产等营业税与预提所得税扣缴的及时性、各类应税合同印花税申报的准确性等情况评估监控；从投产期到试产期，重点对建设项目竣工验收与实际使用时间是否一致、在建工程是否延期结转固定资产和人为拖延房产税应税时间以及城镇土地使用税申报的准确性评估监控；从试产期到达产期，重点对应税房产、土地以及扩大生产规模、增加销售收入等实现的房产税、土地使用税、印花税、城建税等税源转化情况与项目规划立项文书的差异性评估监控。比如，在对一热电公司评估过程中，发现该单位私自征用建设项目所在地村委集体土地一宗，经过评估核实，补征入库税款28万元。在对一风电项目评估过程中，发现该单位支付工程款项环节未按照规定扣缴税款，经过评估核实，补征入库税款146万元。在对一金业化工项目评估过程中，发现该单位在建工程延期结转固定资产、未按照规定及时申报城镇土地使用税，经过评估核实，补征入库税款44万元。
（二）关联钩稽评控法。以居住建筑建设类重大项目为评估切入点，根据已有的房地产行业数学模型和评估指标体系，以行业总体税负率为评估标准，以此来衡量和判断企业税负是否合理、纳税是否正常，对纳税异常企业，依据营业税征收率与所得税核定征收率以及土地增值税预征率三者计税依据的内在关系，对税负偏低、指标异常、申报异常、营业税、所得税和土地增值税不匹配、税款与建筑规模不符等情况重点评估、筛选疑点。比如，在对一房地产开发项目评估过程中，通过对房地产开发企业实际申报入库的营业税、企业所得税和土地增值税倒算，发现该单位申报三税的计税依据不一致，差异很大，经过评估核实，应补征入库营业税309万元、企业所得税158万元以及其他各项税费40万元。在对一商住综合开发项目评估过程中，发现项目建设单位拨付工程款项进度与代扣代缴建筑业营业税等税款进度以及工程形象进度不同步，自取得预售许可证以来，商住房销售收入长期挂“预收账款”未结转收入，经过评估核实，分别补征入库扣缴营业税和销售不动产营业税等各项地方税收22万元。
（三）辐射延伸评控法。以工业建设类、农业建设类、基础设施类、公共建筑建设类等九类不同类型的重大建设项目为圆心向外辐射、延伸评估，做到“四个延伸”，即：一是由单纯项目评估延伸到建设单位、承建单位的双向评估；二是对跨年度的重大项目评估当年的同时对其以往关联年度追溯评估；三是由对重大项目营业税、所得税、土地增值税的重点评估向房产税、土地使用税、印花税以及其他地方税费的同步评估；四是由发票、税款的比对分析向“甲方供料”、工程转分包等征管难点的延伸评估。比如，在对一中学办公楼建设项目评估过程中，经过比对建筑安装合同、开具发票以及扣缴税款等资料，发现办公楼外墙装饰用大理石为“甲方供料”，经过评估核实，补征入库税款26万元。在对艺苑小区、教育路小区十区等重大项目评估过程中，发现相关项目均由一个房地产企业开发，且多个项目均属跨年度开发，为此，采取对所有项目“一揽子”评估思路，并将评估时限追溯到项目开工年度，对所有项目涉及到的建设单位代扣代缴、承建单位自行申报情况逐年、逐项评估核实，并对房产税、土地使用税、印花税以及其他地方税费的申报缴纳情况同步评估，经过评估核实，补征入库各项地方税款320万元。
三、取得的成效
（一）增加了税收收入。本次评估共选取重大建设项目 25个，其中房地产开发项目 13个。通过比对分析，发现有纳税疑点的项目19 个，其中房地产开发类11 个，经过案头分析评估和实地交叉派工核实，目前共补征入库营业税、企业所得税、土地增值税等各项地方税收916万元，有效巩固扩大了税基管理，缓解了当前组织收入工作的压力，为局党组掌控情况、科学决策、部署落实、全面完成一季度收入计划打下了坚实基础。
（二）规范了项目管理。通过进一步派工核实，用数据反映工作，用数据发现问题，用数据分析原因，用数据考核工作，找出内在的规律和特点，对管理过程中出现的普遍性、苗头性问题，责令征收管理单位限期整改，并对相关重大项目补充完善档案资料，修订完善重大建设项目管理考核办法，按月落实重大建设项目管理运行情况通报制度，从而进一步加强了税源控管的目的性、针对性，有效减少了税收管理的人为因素和随意性，加大了税源监控力度，提升了项目控管质效，使重大项目管理纳入了程序化、规范化的轨道。
一、新税法在征管上的改进
（一）关于企业所得税纳税人资格。新税法将原内资企业所得税以独立经济核算三个条件来确定纳税人改为以法人来确定纳税人，原内资企业所得税条例虽对纳税人规定了“在银行开设结算账户；独立建立账簿，编制财务会计报表；独立计算盈亏”三个条件，但由于缺少有限责任或自负盈亏的实质性条款，背离了法人作为基本纳税单位的原则。上述三个条件给予了税收征管人员从企业财务核算、银行账户设立的角度识别企业是否具备所得税纳税人资格的义务。在税收征管实践中，对以上三个标准争议较大，征管难度较大。新税法充分考虑和借鉴国际惯例，以法人作为基本纳税单位，遵循了世界大多数国家的规范标准，也有利于发展市场经济、建立我国现代企业制度。
（二）关于企业所得税纳税义务范围。法人所得税制下的纳税人认定的关键是把握居民企业和非居民企业的标准。新税法采用注册地和实际管理机构所在地的双重标准来判定居民、非居民企业。按照国际通行做法，一国居民企业来源于境内、外所得，均在本国负有纳税义务，称无限纳税义务；非居民企业只就来源于本国境内所得缴纳所得税，称有限纳税义务。
新税法规定居民企业包括两种：1、依法在中国境内成立企业，这点比较好理解，依据了注册地管理标准；2、依照外国（地区）法律成立但实际管理机构在中国境内企业。对实际管理机构的判定，OECD税收协定范本将其表述为：企业业务所必需的主要管理和商业决策的实际作出机构。实施条例充分借鉴了此做法，规定为：“对企业的生产经营、人员、账务、财产等实施实质性全面管理和控制的机构。”
非居民企业包括两种类型：1、依照外国（地区）法律成立且实际管理机构不在中国境内，但在中国境内设立机构、场所的；2、中国境内虽未设立机构、场所，但有来源于中国境内所得的企业。其中，对于非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税，即适用源泉扣缴征收办法，征收预提所得税。
可见，在所得税纳税义务上，新税法充分借鉴了国际通行做法，对居民、非居民企业标准、纳税义务做了详尽规定，最大限度地保护了我国税收权益。
（三）关于汇总、合并纳税方面。汇总纳税是相对于总、分机构而言的。一般来说，分支机构不具法人资格，但按老办法规定，只要符合独立核算的三个标准，就分别纳税。在实践中，有些总分机构经批准也汇总纳税，两种税收待遇，加重了税务机关征收成本和纳税人遵从成本。新税法实行法人所得税的模式，因此不具有法人资格的营业机构应该自动汇总计算纳税，但汇总纳税容易引发地区间税源转移问题，新税法对此只作了原则规定，具体办法将由国务院财政、税务主管部门另行制定，报经国务院批准后实施。
合并纳税是就母、子公司而言的。区别于总、分机构，母子公司都为法人单位，按法人所得税制要求理应分别计算纳税。但为了鼓励企业增强竞争力、发挥规模优势，部分国家允许符合条件的母子公司合并纳税，也考虑到合并纳税不符合法人所得税制方向，加剧税源转移问题，新税法予以严格控制，除国务院另有规定外，企业间不得合并纳税。
二、企业所得税征管现状
（一）征纳信息不对称问题突出。信息不对称问题是税收征管的普遍和核心问题，相对于增值税征收管理，企业所得税在这方面更为明显。在增值税管理上，交税工程建设和专用发票、税控装置和技术等手段使得以票控税作用能够充分发挥，偷、逃税成本较高。而企业所得税基于税种本身管理的较大难度，涉及企业财务核算的方方面面和生产、经营全过程，税务机关缺乏较为有效的征管手段。基于纳税人经济理性考虑，追求自身利益最大化，往往隐瞒纳税情况，纳税人纳税能力的信息是私有信息，作为政府代表的税务机关难以获得。
（二）征管范围划分不尽合理。《国家税务总局关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知》（国税发［2002］8号）第二条第一款：“自2002年1月1日起，按国家工商行政管理总局的有关规定，在各级工商行政管理部门办理设立（开业）登记的企业，其企业所得税由国家税务局负责征收管理”，由于对新办企业认定标准有争议，国家税务总局陆续出台了几个关于明确征管范围的文件。国家税务局、地方税务局都是企业所得税的征收管理机关，两者在管理范围认定上各持所见，“误管户”时有发生，有的企业甚至同时向国地税申报，损害了税法的严肃性，不利于所得税征管。征管对象划分不按企业性质、类别，而是按工商注册登记时间，这就意味着相同性质、类型的企业，归属不同的税务机关管理，客观上为税收不平等创造了条件。
（三）监控措施和管理手段相对落后
1、企业所得税的征收管理方法、手段落后，基础管理工作薄弱，原有的制度、规章、办法等已不适应新形势的客观需求，税收征管应用型软件的开发和使用存在一定问题，不利于所得税征管工作的科学、合理、规范、高效。
2、作为税源管理重要手段的纳税评估，尚未形成一套科学、完整、严密的具体操作办法，获取纳税评估指标信息主要限于“一线窗口”的申报资料，已制定的评估标准暂时只对5个税种制定了特定分析指标和使用方法；所得税评估指标体系尚未建立，往往是评估人员基于自身经验孤立地运用评估指标得出结论，表现出目前纳税评估方法的局限性。
3、企业所得税税源动态监控体系不完善，税源信息不完整，所得税信息化程度不高。与地税、工商、统计、房管等部门信息沟通不够，信息共享和反馈机制没有建立。第三方信息获取和利用严重不足，数据信息不共享，税收征收方式的核定不科学，国税、地税征税范围划分不清等原因，造成目前我国企业所得税税源监控不力，税源信息不真实、不完善，直接影响企业所得税的计算和征收。
（四）管理队伍有待加强。突出表现在工作量激增与管理力量不足两者间的矛盾。就笔者所在单位情况来说，2005年企业所得税户数有168户，2006年217户，2007年达272户，而企业所得税管理人员基本维持在10人左右，况且都是兼职，要承担催报催缴、涉税调查、纳税评估、临时性工作等多项任务。
所得税业务水平参差不齐。企业所得税是一个涉及面广、政策性强、纳税调整项目多、计算复杂的税种，要想全面提高征管效能，必须拥有一定数量的专业素质所得税管理人员及先进的征收管理理念和方法。基层管理人员素质亟待加强，专职所得税管理员队伍缺乏。
三、对策建议
（一）坚持“核实税基，完善汇缴，强化评估，分类管理”思路
1、核实税基是基础，包含户籍管理和税源监控两个方面。建立与工商部门的登记信息共享互馈，与地税部门联合税务登记制度，将管户和管事结合起来，杜绝侵蚀税基的违法行为，有效防止税款流失。
2、建立纳税人自核自缴的汇算清缴制度，明确纳税人责任，税务机关不再包办，实行纳税人自行汇缴与税务机关纳税审查相结合，提高汇算清缴工作的质量。
3、加快推进企业所得税纳税评估工作，创新纳税评估模型，建立省、市、县三级的纳税评估指标体系，建立所得税和流转税联评机制，提高工作效率。
4、推行属地基础上的分类管理，增强所得税税源管理的针对性和实效性。分类管理的根本目的是提高管理效率，按企业执行财务制度类别进行分类管理有利于发挥专业化管理的优势，提高效能。
关于国、地税征管范围划分问题，建议按企业流转税的征收机关确定所得税的征管权限。
（二）建立税收经济分析、纳税评估、税源监控和税务稽查互动机制。建立起上述四者之间的信息共享和反馈机制，形成一个以税收经济分析指导企业纳税评估和税源监控，企业纳税评估为税务稽查提供有效案源，税务稽查保证企业纳税评估有效实施，企业纳税评估与税务稽查反馈结果促进税源监控的管理模式，及时发现征管中的问题，找出薄弱环节，不断加以改进和提高，以实现税源的科学化和精细化管理，提高税收管理的质量和效率。
（三）充分利用第三方信息，加强所得税信息化建设。为保证税务部门及时、准确地获取第三方信息，许多国家在法律上设定了第三方义务。如，在所有OECD国家中，雇主都必须向税务机关提供资料说明其支付雇员工薪的金额，多数OECD国家要求银行和其他金融机构提供向特定纳税人所做利息支付的信息，在所得税申报处理上，美、日等发达国家不仅要求纳税人提供自身的应税申报情况，对交易对方的情况、交易金额也要一并申报，通过数据交叉比对就容易发现偷漏税问题。借鉴发达国家征管经验，我国也应该制定法律在申报环节规定纳税人对交易第三方提供信息的义务，这也是解决征纳信息不对称问题的重要手段。
充分运用网络和信息技术等税收征管信息化手段和平台，加强现有税收征管软件一体化建设，实现税收数据标准化，提高数据共享度，应本着“职责分开、联合协作、信息互通、资源共享”的原则，改革现有的征管机制，充分发挥信息共享的作用，加强税务部门与外部的信息沟通，构建电子化税收征管大格局，如正在试点的财税库银联网工作。
