关键词:新农村建设;居民点整理;问题;模式;措施
1 农村居民点用地的特点
1.1 用地分布具有明显的地域性
从地域分布来看,农村居民点的分布与自然条件、社会经济发展状况密切相关。平川地区,由于地势平坦,自然条件较好,交通便利,经济发达,农村居民点分布的密度高,单个村庄占地规模大;丘陵区和山区,一般地形起伏较大,地貌类型复杂,自然条件较差,交通不便,经济较为落后,农村居民点分布的密度较低,单个村庄占地规模小。
1.2 人均用地规模普遍偏大
全国人均农村居民点面积一般均超过国家规定的人均用地150平方米的高限标准,人均占地规模普遍相对偏大。
1.3 宅基地是农村居民点用地的主体
根据调查结果,宅基地是农村居民点用地的主体,一般占农村居民点用地的70%以上。宅基地的主导用地特征在村庄内部用地结构中极为明显,其次是道路、畜圈用地,工、商业用地面积极小。
2 农村居民点整理中所存在的问题
(1)缺少系统规划,土地利用结构不尽合理。
从总体土看,村庄整体布局较为分散,尤其是山区,道路不连网,房屋不成排,缺少系统的规划,没有基础设施,功能不完善。
(2)居民点内部闲置土地比重高,村庄占地面积大。
据调查,现有农村居民点内部一般约有10%的土地处于闲置状态,在村庄内部土地尚未得到充分利用的情况下,各地仍在农村居民点划出一定数量的农田作为建设预留地,致使村庄不断蔓延,占用耕地,蚕食良田。
(3)土地的人口容积率和利用率较低。
全国人均农村居民点用地一般均超过国家规定的人均用地150平方米的高限标准,尤其在农村居民点内多是平房的“小而全”居住方式的区域,使得农村居民点内土地的人口容积率比较低,从而使得其土地的利用率也比较低。
(4)村庄的复杂性。
很多农村民居以四合院为主,并且随着分家析产和自由买卖,产生了几家共院、楼上楼下非一家、共有山墙、共有院墙的复杂现象。 此外,除了主房、院落以外,还有各种附属建筑物。 因此,建筑的复杂性对于宅基地整理牵涉到复杂的权属关系、邻里关系,调解任务繁重,有时候根本办不成功。
(5)农民住房安置的问题。
在农村居民点整理的过程中主要采取了两种住房安置措施。一是把农民统一安置到建好的居民区,根据城镇用地标准以及原先宅基地房屋情况,给予每户面积不等的住房一套。二是对原先农民宅基地房屋进行评估,发放补偿费用,由农民自己在政府划定的区域建房。给予农民补偿款的方法可能导致农民建不到房。原因有二,一是农民获得的补偿款不足以到市场上买房或者自己建房;二是由于农民储蓄较少,而用钱的地方较多,所以容易导致农民把补偿款挪做它用,最终则无钱建房。
(6)责任田再分配的问题。
农村居民点整理后,农民迁移到中心村或城镇,这就涉及责任田的再分配的问题。对于居所到田地距离较远的农民则面临交通成本的问题,这些费用由谁承担则是问题之一。有些地方把整理出的田地由政府统一经营,成立农业生态园区。园区管委会每年向农民交纳租金或一次性付给农民集体补偿费用,在这种情况下,如何保证农民的利益则是问题之二。
(7)耕地复垦数量、质量的问题。
在农村建设用地整理的过程中,除了要注重整理的数量以外,还需特别注重整理为耕地后,耕地质量的高低。过去,在实施耕地总量动态平衡的过程中,就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量,而造成了“占好地、补劣地”现象时有发生,给我国耕地的总体质量带来了一些影响。所以,现阶段农村建设用地整理的过程中,应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价,做好与建设用地指标挂钩的工作。
3 农村居民点用地整理的模式
按照建设社会主义新农村的原则要求,以中心村、生态村整治为重点,以点带面,积极引导,稳步推进农村居民点整治,从农村实际出发,采取以下模式和方法进行
3.1 规划调整型
对于城镇建设发展或有关项目的建设以及城镇规划区范围所涉及的村庄,应与城镇的发展布局和建设项目的安排密切衔接,相互协调,结合规划布局的要求对村庄建设用地进行统筹规划、统一安置或改造。
3.2 集中合并型
对于具有一定规模、发展条件好、限制条件少的村庄,规划长期保留同时接纳其他搬迁村庄;或多个行政村已经自然地聚集成更大规模的聚落;或人口规模不大,但交通条件、自然条件、资源条件优越,具有一定的发展潜力的村庄,鼓励并引导其他村庄的迁入,增强人口在此类村庄的集聚。
3.3 保留改善型
对于村庄自身发展条件较好,但由于城市发展整体利益的需求对其发展进行限制的村庄;或村庄自身发展条件一般,但由于村庄人口较多或具有一定的文化、历史价值等其他社会文化因素的影响,不能迁入到其他村庄中去的村庄,进行改善居住环境,完善配套为主的整治工作。
3.4 搬迁撤并型
对于现状生产生活条件、发展条件较差,现有人口规模过小的村庄,原则上予以适当,逐步引导人口向其他人口规模较大、基础设施相对较齐全、发展条件较好的中心村或其他村庄转移;对位于矿产品储藏区或者踩空区等禁止建设区内的村庄,逐步进行搬迁撤并;对受水利工程、地质灾害或其他自然灾害影响严重,位于限制建设区内的村庄,逐步缩减用地规模,逐步进行搬迁撤并。通过合理布局新农村居民点,进行村庄整治和退宅还耕,使农村居民点的整治迁并与农业生产发展和农民生活水平提高相结合、与城市建设用地扩展和耕地保护相结合,使农村居民点用地的减少与城市建设用地的增加紧密结合,农村居民点的退宅还耕与农田的整理复垦紧密结合,高效集约利用土地资源。
4 农村居民点整理的主要措施
4.1 充分尊重集体土地产权,切实保障农民权益
首先,农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益,不得侵犯农民的产权。其次,应该加强宣传力度,使广大农民认识到居民点整理的重大意义,并保证整理项目的透明和公开,随时接受农民的监督。第三,在整理过程中,要给予农民实惠,注重改善居民生产、生活条件,并保证农民生活质量不降低,对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。
政府在安置农民时应以统一安置到建造好的居民小区为主,这样大规模的安置,一方面能保证农民有房住;另一方面也有助于政府和农民节省房屋建造的开支。在具体实施过程中,首先应征求农民的意见,扩大宣传力度,争取大部分农民的认可,并保证农民住房条件不降低。对于确想自己建房的农户可以发放补偿款,让其自建房屋。同时,政府只发放房屋的内部必要的装潢费用以及在国家规定范围内住房面积减少所带来的补偿费用等。
对于责任田的再分配,地方应该考虑农民田地位置变化做带来的交通成本,并给以必要的补偿。对于由政府统一经营农业园区的,我们认为政府应该按照租赁农民土地或农民以土地入股等方式,让农民获得稳定的补偿,这样既可以获得因农产品价格上涨给农民带来的收入,也可以避免因通货膨胀给农民带来的损失,从而充分保障农民的权益,提高农民生活水平。
4.2 城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”
城镇建设用地置换指标要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。应建立并完善耕地质量评价体系,完善耕地质量评价系统,合理运作、科学评价,做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。地方政府应该对复垦后的质量进行评估,对于高于平均水平或复垦耕地质量很高的,可以给予奖励或赋予“质量系数”,即置换比复垦面积更大的建设用地使用指标。
4.3 以科学发展观为指导,促进土地可持续利用
土地的可持续利用不仅仅是个经济问题,也是涉及生态、环境以及人文精神的问题。在农村居民点整理的过程中,要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点: ①注重土壤的改良。土地作为自然的产物,其质量的提高必须遵循自然生态规律,必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点,考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系;②注重农村生态环境的改善,对于不适合作物耕种的土地,要做好退耕还林还湖工作,维护农村生态系统;③按照保护生态环境,提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。在农村居民点整理的过程的同时要有人文精神,要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑,做到土地整理与文化建设相统一。
农村居民点整理是一个长期、动态的过程,一方面,我们要学习一些典型模式的经验;另一方面,也要因地制宜,适时创新和探索一些新的模式。农村居民点用地整理工作的核心是土地的集约利用,土地集约利用应该要切实保障农民的权益,不能靠侵害农民的权益来发展经济,农村建设用地整理与城镇建设用地指标挂钩以后,应充分抓住这个机会,把农民的权益和经济建设有效结合起来,以科学发展观为指导,走土地可持续利用之路。
参考文献
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一、土地整理与土地优化配置的重大意义
在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理的概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。
（一）改善农业生产条件，实现农业生产增产增效
土地整理主要针对改变沟河交错、地类交叉、渠系老化不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设，从而可以极大地改变农业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增产增效。地类一致、高低一致的田块有助于实现农业机械化生产，扩大农业生产规模面积；合理配套的田间排灌渠系可提高输水和排水能力，降低输水过程中损失，提高农田防洪抗涝能力；贯通田间的机耕路为农业机械化生产提供了基础条件，并延伸了农民到田头工作的出行距离。
（二）增加有效耕地面积，缓解耕地面积减少趋势
土地整理净增耕地的来源主要有：
第一，农田整理通过归并畸零不整的农田、田坎、沟渠和田间道路，使其成为单块较大的农田，即可新增不少有效耕地面积。据调查，农田通过整理一般都能新增5%-10%的耕地面积，仅此一项整理最终完成后，就可新增耕地面积近666.7万公顷。
第二，村庄土地整理。若按国家《村镇规划标准》的上限指标人均建设用地150平方米计算，即使到达人口高峰年时，农村建设用地还可以腾出近680万公顷土地，若50%能恢复为农田，可增加耕地340万公顷。
第三，工矿废弃地及灾毁地复垦整理。我国目前因开采矿产资源造成塌陷、挖损、压占、破坏废弃的土地约280万公顷，按33%复垦率训滇，通过复垦整理土地可增加耕地93.3万公顷。通过三项土地整理可增加耕地1100万公顷，从耕地数量上一定程序上保证了我国人口高峰年时粮食安全的物质基础。
（三）改善农村生活和居住环境，提高农民生活质量
农业和农村现代化现阶段的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，体现在土地整理中，也从单纯地增加耕地面积转为改善农村的整体风貌。如重视农田防护林的建设，树种选择考虑防风与美观兼顾；实行殡葬改革，进行坟墓迁移，进行集中统一安置；对农民新村进行统一规划，将改善农民居住水平与提高建设用地率相结合；保护水体不受影响，并在外河两侧进行河堤建设，保证农业生产和居住安全。
（四）土地整理有利于社会主义新农村建设
土地整理与新农村建设有着十分密切的关联，我国近七成人生活在农村，据测算，农民40%-60%的经济收入和60%-80%的生活必需品，直接或间接地来自农民手中的土地特别是耕地。建设社会主义新农村，就要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设活动。两者的目标大体一致，具体实践中也互相促进。促进社会主义新农村建设，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。
二、当前我国土地整理工作中存在的主要问题
（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够
土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，关于如何整理，土地管理部门和其他相关部门虽然开展了大量研究，但研究工作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理工作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题。如大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理工作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理工作带有很大的随意性。因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。
（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强
第一，将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象工程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整工程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。
第二，片面地追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦、增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多。
（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断
由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
（四）土地整理资金投入严重不足
土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匾乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得政府用于土地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理顺利进行下去。
（五）土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行
土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要。由于农民承包的土地比较分散，土地整理整理的过程中势必会打破现有的土地权属界限，较大规模的土地整理还可能需要在村民组之间协调。但是农村现行家庭联产承包责任制下耕地承包经营合同三十年不变，使土地调整难以进行。土地开发整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后土地分配与确权落实等情况，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护农村土地使用者的合法权益。但是我国迄今为止尚未颂布土地整理的法律、法规、这在一定程度上制约了土地整理工作的深入开展。
三、土地整理对土地资源优化配置的影响
现代西方经济学家将土地资源保护看成是如何实现土地资源在时间上的最佳配置问题。美国经济学家雷利．巴洛维，在其发表于1978年的著作《土地资源经济学》中，把土地资源分为四大类型：流量资源、存量资源、生物资源和土地资源。巴洛维教授认为，“只要管理得当，大多数土地资源可以长期利用，并得以保持其生产力，因此，这类资源的保护问题是一个最有效利用资源而同时保护长期生产力的问题。
（一）缓解人地矛盾，实现耕地占补平衡
通过合理地规划选址、确定项目，可增加大量的耕地。周村区通过农田整理、废弃砖场复垦、退园还耕、未利用土地开发、村庄整理等形式，共增加耕地面积8239.27亩，扭转了多年来耕地面积减少的趋势。
（二）优化农业用地结构，提高农业用地质量
整理后的土地质量都较以往有了大幅度的提高，农业用地整理都以建设标准农田为目标，实现“田成方、渠相连、林成行、路相通”，建设用地整理以达到可耕地状态为基本要求，实施分步实施。
整理前田块布局率乱，影响作物的光照、通风。同时，田块中田埂、沟渠等数量较多，通过土地整理，对沟渠、田埂重新进行规划布局，不仅提高沟渠的质量标准，而且提高了土地的可利用率。整理中还增加了田间道路，为农业机械作业提供了较好的条件。
（三）提高建设用地利用率，优化建设用地结构
相对于城镇用地而言，农村居民点和乡镇企业用地呈现出较粗放的土地利用水平。通过土地整理，将一些闲置、废弃、分散的农村居民点重新进行整理，将新建农村居民点，乡镇企业进行统一规划、统筹布局，可降低占地面积，提高建设用地利用率，将农村居民点和独立工矿用地在建设用地内部的比例下降。
（四）实现土地用途分区的布局优化
对整理后新增耕地面积纳入基本农田保护区，作为一类基本农田加以保护，可提高基本农田质量，实现对基本农田的动态管理。通过土地整理农业用地区逐渐连片成方，取得了规模效益，也能从一定程度阻止建设用地的无序蔓延和“摊大饼”发展。一些项目区在实施后都树立了基本农田保护标志埋设了界桩，起到了保护基本农田和农业用地的警示作用。
关键词：土地整理农村居民点模式
1农村居民点土地利用现状及存在的问题
1.1农村居民点土地利用现状。长期以来，农村居民点土地利用由于农村集体土地产权主体不明晰，村镇建设缺乏科学规划或没有得到有效实施，以及对农村宅基地审批不严格等原因总体上来说比较粗放，并具有如下基本特征：①农村居民点用地总量偏大，人均占地超标。②居民点内部土地浪费、闲置及其严重。在一些村庄内，一是倒塌的祠庙、旧房基地荒芜，房屋四周边角地空置；二是农房之间夹杂一些“势力户”控制的空地（或菜地）、宗族业地、“祖传”宅基地（或菜地）和争议地；三是村边建新房，村中弃旧房，旧房或用来堆放杂物、禾草，或关养猪牛，或完全闲置不用。所有这些，造成农村存量建设用地多，土地利用率低，土地浪费严重。③村庄用地规模偏小，居民点数量多，布局分散、集约化程度低，内部用地结构不合理。由于村落自然形成过程中旧观念的影响，加之以村民小组为基础的制度局限，长期以来，农村居住分散的问题一直没有得到有效解决，沿路建房的观念已然沿袭至今。这样不仅影响了农村景观，而且也影响了土地得到集约利用和农业的规模经营。④缺少科学的总体规划。农村建房没有统一的规划、统一的设计、统一的标准，坐落东、南、西、北都有，占据地盘为己有，任意扩大房前屋后圈围墙。集镇建设和农村建设整体性和全局性的缺乏，使得“新房年年有，村容旧貌不曾变”的现象得不到根本性的改变。与此同时，乱搭乱建引起的宅基地纠纷在农村也是十分常见，邻里不和，直接影响了村庄和社会的安定。⑤村庄面貌依旧，生活条件差。村内住宅与耕地插花，房屋朝向、户型、面积大小、建筑层数、材料等各异，且使用功能混杂，布局散乱；居民点内巷道弯曲不直，宽窄不一，路旁的垃圾、污水，甚至家畜的粪便等大多没经处理，环境状况较差。有些住宅虽修得比较豪华，但村内基础设施不配套，整体环境不协调，室内、院内现代化与院外脏、乱、差形成鲜明对比。
1.2农村居民点土地利用中存在的问题。①居民点建设占用耕地较多。随着农村经济的发展，以及农村人口的不断增长，农村宅基地用地增长很快，占用耕地的比例居高不下。尤其是20世纪80年代中后期，各地掀起了建房热，相互攀比占好地，建新房，且选址多围绕村庄周边及道路扩展，导致大量良田被占。②居民点建设处于自发状态，“空心村”现象普遍。现阶段土地利用总体规划或城镇规划通常只考虑城镇建成区范围内的用地，而对村镇规划很少提及甚至不提，即使已经编制了村镇规划的村庄，其落实规划的措施力度也不够，致使村庄、民房选址随意性大，且大都在村外沿道路而建。村中旧宅基地致使用来储存杂物或饲养家禽或闲置不用，农村居民点这种外延式扩展，忽视了对原有居民点内部用地潜力的挖潜，导致“空心村”现象较为普遍。③基础设施不完善，村内基础设施用地比例少，服务功能低。大多数村庄没有像样的街道，道路等级低，路况差；供水设施极其简陋，电力设施也相当落后；各种通讯设备及有线电视网难以普及；文化、教育、医疗、卫生等服务设施不完善。④居民点建设违法用地现象时有发生；对宅基地审批程序不严，未批先建、乱圈乱占现象普遍。违法用地的表现形式主要有以下几种：少批多建、未批先建、超面积建围墙、建新不拆旧、私自买卖宅基地以及越权审批等。
2农村居民点土地整理的必要性和可行性
2.1农村居民点土地整理的必要性。农村居民点整理主要是运用工程技术及土地产权调整，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化；是农村社会经济发展到一定阶段，对土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是实现农村城镇化，发展农村经济和现代乡村社区的必然选择。
农村居民点整理还是实现控制农村宅基地建设占用耕地，实现耕地保护目标的出路之一。我国农村居民点普遍存在村容村貌差、布局零散、基础设施不完善以及农村中小企业布局分散的现象，对农村零散的自然村进行撤并，合理确定中心村，交通不便的村庄向交通方便的村庄集中，小村向大村集中，以及对村庄住宅的统一规划，统一设计，完善生活基础设施配置，有利于改变农村居住条件和村容村貌。
2.2农村居民点土地整理的可行性。通过分析农村社会经济现状我们可以总结以下几点使得农村居民点整理可行：农村居民点居住人口的减少趋势，使农村居民点整理更具现实性；农村产业结构的调整，农民收入的增加，农民购建住宅在经济上成为可能；农业结构调整和农业生产的专业化将成为农村居民点整理创造有利的外在条件；农村人口居住观念的转变将加快农村居民点整理的进程；国家综合国力的增强和对农村、农业建设定额优惠政策为农村居民点整理提供了有效保证；小城镇建设和农村居民点整理中土地周转、土地置换政策为零散、偏远村庄农村居民点的迁并创造有利条件。
3农村居民点土地整理模式
3.1农村城镇化型土地整理模式。城郊结合部是城镇向农村过渡的区域，有较强的农村城镇化趋势。所以，城郊结合部的居民点用地整理应吸取城镇集中建设的经验，将农村居民点整理规划纳入城镇规划，提倡在村镇规划指导下建造公寓式农宅。一般要求农户统建联建，
降低人均用地面积，逐步接近城镇人均用地的标准，提高居民点存量土地利用率。例如浙江省海宁市马桥镇建中村按这一模式使人均农居点用地从125㎡降到97㎡。
3.2自然村缩并型土地整理模式。自然村大多是农民为方便农业生产而散居后自然形成的。一般规模较小，这些自然村往往离行政村较远，难以管理。对于这样的小村庄，基层政府应根据经济发展状况，将零散的自然村落迁向最近的行政村或自然村。该类土地整理要打破村民小组界线，从实际出发，优化小村迁并方案，同时对小村旧址进行复垦还耕。例如安徽省六安地区霍邱县洪集镇的尚善村，土地整理前，全村20__人分散居住在128个自然村，老宅基地占地80多hm2。经过土地整理，全部居民点规划到9个居民区，宅基地由过去的80多hm2减到5.33hm2，同时将老宅基地还耕，新增耕地74.67hm2。
3.3中心村内调型土地整理模式。中心村的规模一般为几十户到数百户，其用地范围较大，在平原地区和经济发达地区中心村具有代表性。该类型用地整理强调村庄建设规划的核心指导作用，要合理调整村庄的内部用地结构，优化布局，充分利用闲散地和废弃地，不断提高土地利用的集约化水平。例如湖北襄阳县黄渠河镇按照这一模式改造老村庄10个，连同部分移村腾地，共净增耕地66.8hm2。
3.4异地迁移型土地整理模式。分布于偏远山区的一些村落，因交通不便，自然条件差，就地改造难度大，应异地迁移到区位条件较好的中心村，并对旧宅基地进行复垦还耕。例如浙江省泰顺县，原属部级贫困县，对于分布在偏远山区的一些贫困村，逐步采取异地迁移扶贫模式，取得了良好的效果。4农村居民点土地整理对策
4.1明晰农村居民点土地产权，加强产权管理。虽然我国《民法通则》和《土地管理法》中规定，农村宅基地属农村集体所有，但农村集体在实际操作中概念模糊，这种所有权难以得到实现。在现实生活中，农民往往对农村宅基地所有权存在观念上的偏差，认为宅基地可以继承，是一种私有财产别人不得使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，我国也没有相关法律条文来限制这种行为。这样就造成了大量旧宅基地闲置、抛荒难以得到控制。因此，必须明晰农村居民点土地产权，加强产权管理。
4.2加强村镇建设规划，合理安排村镇用地。在村庄土地管理和统筹安排各项用地中我们主要利用村镇建设规划这一手段，目前农村居民点存在的不合理现状都与缺乏合理的村镇建设规划有关。通过实施村镇建设规划，可以进行科学的功能分区，优化内部用地结构，提高各类用地的规模效益。所以，在农村居民点整理中必须要加强村镇建设规划。
4.3加强村镇土地利用的管理力度。目前农村居民点粗放的利用方式主要是由于用地管理力度不够造成的，对农宅地的闲置、抛荒及其他不合理利用的缺乏限制使得农村居民点用地效率非常低下。因此，必须加强对村镇用地利用的管理力度，促进土地的合理利用。
4.4拆迁与复垦相结合。随着农村居民点整理的开展，会对大量的零星村、空心村进行搬迁，这些搬迁后的村庄就涉及到对旧宅基地的复垦。我们要将搬迁和复垦结合在一起，这样才能保证搬迁后的旧宅基地得到及时复垦。
4.5建立农村居民点土地整理专项基金。农村居民点土地整理需要巨大的资金，资金的落实程度影响到农村居民点整理能否达到预期目的。因此，建议建立农村居民点整理专项基金，并拓宽基金的筹措渠道，由单一的政府投入转变为政府投入为主、企业、集体、个人投入为辅的多渠道资金筹措方式，为农村居民点整理提供稳定充足的资金投入保障。
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【关键词】土地整理 农村 生态环境
一、引言
土地是我们人类赖以生存的最基本的生产和生活资料，随着世界经济的发展和城市化进程的加剧，耕地这一重要的生产资料正受到了人类不断的蚕食在迅速的减少，耕地保护已经成为了一个全球性的课题。实行耕地总量动态平衡制度与我国三大基本国策之一的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”一并被写入了我国的《土地管理法》。土地整理这一技术手段正逐渐成为保障耕地总量动态平衡这一战略目标的实现以及保障我国粮食安全的重要技术手段之一。
二、土地整理的内涵
土地整理就是通过对田、水、路、林、村的综合整治，地块物理形态改变和产权结构的调整，基础设施的配套建设，以及土地利用结构调整和利用方式的改变，达到改善农业生产条件，提高土地利用率，增加土地有效利用面积的工程技术手段和相应的政策措施，是土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是高效利用农地资源，保障农业可持续发展的基础。
三、土地整理对于促进农村生态环境保护的意义
1.土地整理带来了农村生态环境的改善
通过地块合并、农田平整、兴修水利、坡地改梯，修筑路网等措施，可以提高农业生产条件。插花地的调整可以通过土地置换、分割，聚零为整，变交错为整齐；破碎地可以通过土地调换或边角整治进行整理。
2.农村居民占用地整理带来的农村生态环境的改善
农村居民点用地整理主要包括：村庄内部改造，如“空心村”的治理；村庄搬迁，主要是整村或部分搬迁，另辟坡地或劣质耕地作为村庄用地，退出原有村庄占用的耕地或好地；村庄兼并，主要是小村合大村，统一建设，旧村退耕还田。
3.工矿废弃地及灾毁土地复垦整理带来的农村生态环境的改善
由于采矿、乡镇企业搬迁、自然灾害等带来的工矿废弃地和灾毁地的存在，对农村的自 然环境和人文环境都有很大影响，对这一部分土地的复垦整理是村生态环境建设和保护的重要组成部分。
四、土地整理的生态环境效益
1.增加耕地面积
通过土地整理增加耕地面积主要是通过废弃地复垦， 平整土地，对居民点、建设用地和零碎地块归并来实现。根据对一些地区的实地调查发现，通过土地整理可增加耕地面积10%~20%，其中，仅通过土地平整、 沟路渠的规划治理和地块归并等农地综合整理，即可新增耕地5%~10%。
2.控制水土流失，增强抗灾能力。通过对一些荒坡地和坡度较大且利用率不高的土地开展平整、坡改梯及绿化和水利建设等措施进行综合整治，在扩大耕地面积的同时，改善土地利用生态条件。
3.提高土地的质量与产出率
据调查，我国耕地质量不高，生产力水平一般较低，中低产田比例高达78.5%，且贫瘠化程度较高，土壤养分的投入量与植物吸收养分的数量之比仅为0.81。土地整理一个重要的举措就是对中低产田进行改造，它将显著提高我国耕地的质量和生产力。
4.提高耕地的集约化经营
我国一些地区由于耕种条件的限制以及人为的划分地块，使得地块划分过细，地块过小，不利于机械化操作。通过土地整理使原来零星、高低不平的田块整理成为田、林、路、沟、渠配套的标准化农田，有利于机械化操作，促进了土地集约化经营。
四、土地整理中应重视的几个生态环境建设问题
诚然，土地整理取得了明显的经济、社会与生态效益，在当前的土地管理乃至农业生产中发挥了重要的作用，但由于整理目标定位等因素的制约，实践中也存在着诸如对景观生态设计不够重视、环境建设不力等问题，致使农村生态环境建设未能随土地整理同步增强，影响着农村乃至农业生产的可持续发展。为了改善农村生态环境，不断促进农村与农业的可持续发展，未来土地整理工作还应做好下述方面的工作。
1.加强环境保护
目前我国农村土地整理中存在着农民住宅向中心村和小城镇集中、乡镇企业向工业园区集中和农田向规模经营集中的 “三集中” 模式。这种模式理论上不仅可以节约土地， 增加耕地面积， 而且也有利于环境的整治与保护。
2.努力提高耕地质量
众所周知，提高耕地质量是强化农田生态系统生产功能的主要途径之一。实践表明，土地整理后起初2年耕地质量不高，甚至有所下降。这要求人们对新增耕地加强管理，以生物措施与工程措施相结合的方式，增加耕地肥力，提高农地质量。
3.将生态环境的改善作为土地整理的一项重要目标
因盲目扩大耕地面积造成生态环境破坏，导致生态灾难的事实已给人们留下了深刻的教训。有鉴于此，未来应将增加耕地面积、提高耕地质量和改善农村生态环境作为土地整理的整体目标，不可偏废。
4.重视景观生态学理论的应用
景观可以理解为地球表面气候、土壤、地貌、生物各种成分的综合体，其内涵接近于土地生态系统的概念，可以认为每一地块就是一个景观单元，或者说景观主要体现于土地生态系统中。
当前在我国一些经济较为发达的地区进行土地整理时，存在一种误区，即过分追求高品位的设计，在田间大量铺设混凝土路面和沟渠，这种做法无疑减少了绿地面积和生物栖息的场所，不仅降低了景观的多样性，也使得区域土地生态系统的结构简化，不利于系统功能的稳定与提高。在进行土地整理时，应尽可能改善农村生态系统现有结构简单、生态系统脆弱的状况，注意景观多样性的建设， 促进系统稳定性的进一步提高。
参考文献：
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城镇化；农村居民点；土地整理
本文农村居民点土地整理是城镇化土地集约利用的有效途径。我国在20世纪90年代后期已正式提出和运作土地整理工作，并于2000年正式启动第一批土地整理项目，而且每年投资数十亿元资金用于土地整理示范建设。当前土地整理的重点是实施、深化和补充土地利用总体规划，进一步优化配置土地资源，合理利用土地，特别是集约用地，实施耕地占补平衡和总量动态平衡，以有利于解决“三农”问题，全面建设小康社会，从而大力促进高质量的城镇化可持续快速发展。
1.农村居民点土地整理存在的问题
农村经济的制约。农村的经济状况分为两种：一是河北经济发达的大中城市郊区或沿海地区，这些地区的农村受城市经济的辐射影响大，经济比较发达，宅基地流转市场日趋完善，存在以售卖、出租和征收为主的流转方式，近郊以出租为主，远郊以售卖为主，并形成了以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场；二是处于农村腹地，这些地区受城市经济辐射影响小，经济落后，生活条件和基础设施配套也远不如经济发达的沿海地区或大中城市郊区。虽然两种情况的经济状况截然不同，但是在推进居民点整理的过程中同样受到资金不足的制约。一方面，经济发达地区的农村与家庭企业较多，尚未达到向工业园集中的规模和能力，农村居民点整理会使众多个体生产者经济利益受损，从而影响其整理的积极性；另一方面，对于经济落后的山区和偏远地区，由于平整土地的投资量大，农民建房往往避开废弃地和闲置地，占用建设成本较低的耕地建房，旧房与空心村改造也需要大量资金投入。在缺乏政府资助和集体经济又薄弱的情况下，资金不足严重阻碍了农村居民点土地整理工作的开展。
缺乏统一的规划指导。长期以来，农村的发展一般属于自发性的任意外延，缺乏统一的规划，导致农村建筑物分布混乱，道路曲折不畅，通达性差，晴天尘土飞扬，雨天泥泞不堪，生活配套设施难以满足农民需求，生活条件差。新农村建设开展后，对农村居民点的土地整理引起了国家和地方政府的重视，纷纷开展村镇规划，但是规划体系严重缺乏，大部分农村都未进行规划编制，有的村镇即使进行了规划，也仅局限于交通、水利工程等建设项目。这些举措虽然在一定程度上有利于农民生活的改善，但是规划中没有涉及空间管理的具体内容，只是整理出超标、闲置和不合理用地，并没有从整体上改变农村脏、乱、差的落后现象。规划的指导性和可操作性差，规划编制滞后，严重落后于经济发展。经济发达地区的村镇规划相对来说比较完善，但规划缺乏灵活性，没有做到因地制宜，而是一味地模仿城市建设，导致地方特色的缺失。
一些基层政府认识不足。虽然中央一再强调农村居民点土地整理的重要性，但是一些基层政府对此项工作的重视还不够，总认为经济是大事，而居民点建设属于社会事务，还没有认识到村庄民房规划对社会经济的长远影响，只是为了完成任务，在具体实施过程中执行规划的严肃性不强，形式主义严重。基层政府存在机构不全和体制不顺的问题，有的县以下的城乡管理机构仅设建设局一个职能科室（规划科），通常只有2～3个人；也有一些地方对开展农村居民点整理工作缺乏自觉性和主动性，抱着“等”和“靠”的思想，仅满足于从上至下被动申请和实施。甚至有的地方政府为了出政绩，谎报整理情况，任意修改土地利用现状图。基层政府的宣传工作往往做得不到位，导致农民缺乏知情权和整理方面的知识，在进行整理工作的过程中，农民易受传统观念的影响，往往有强烈的抵触情绪。
2.农村居民点土地整理的举措
建立农村居民点土地整理专项基金。农村居民点土地整理是一个涉及面广且工作量大的系统工程，资金投入量大，社会福利性质强，是一项“惠农”政策，具有很强的社会效益和生态效益，但直接的经济效益不高，筹资主体主要是国家、集体和农户。各地应建立农村居民点土地整理专项资金，主要筹资渠道为：从政府耕地开垦费中划出一部分；出台优惠政策，鼓励农民投资，对宅基地超标部分实行有偿使用，收取一定的土地使用费；有条件的地区可以适当引入市场机制，充分发挥土地整理公司的作用；专项资金由土地部门统一管理，专款专用，统一安排使用，受群众的监督。经济发达地区经济实力雄厚，政府的支付能力较强，农民对居住环境改善的要求迫切，可以采用“中央政府—地方政府—所有者（农民集体）—农户的模式”，或者可以采用“地方政府—所有者（农民集体）—农户”的形式，可以在农业发展银行开展信贷融资，进行资金的筹措；在经济欠发达地区，整理的主要资金应由国家和地方政府筹集，国家对农村居民点整理财政划拨可倾向于对这类地区的支援。
编制科学合理的规划，强化规划实施力度。近年来，村镇规划存在建设现状与规划偏差大及实施难度大的问题，造成这些问题的关键原因是在村镇规划中缺乏公众参与。由于基层技术力量的匮乏，规划多由“外来”专业人员承担。在规划编制过程中，由于时间或经济利益等多种原因，不少规划设计人员只收集了一些必需的经济和社会资料之后就匆匆回去“闭门造车”，对所规划村镇的基础资料缺乏详实的调查，对当地的民情风俗也不了解，更是忽略了当地群众参与规划，这样做出来的规划很可能脱离实情不符民意，缺乏个性和地方特色。所以，应充分重视公众参与的重要性，发扬民主，充分尊重当地民众的意见和建议，采取开会座谈、图片展览、宣传报道和广播电视等多种方式广泛征求各阶层公众的意见。对提出科学合理的建议被采纳者，政府还可以给予一定的物质或精神奖励，鼓励民众积极参与。规划人员要提高自身专业水平，遵守职业道德，采纳群众意见，使规划既符合农村现代化的要求，又能结合农村实际，方便群众生产生活。对居民点内部各项用地要做出近期和远期总体布局与具体规划。宅基地的布局形式要根据各类地区的实际情况确定，既要考虑村容的整体性，又要注重农村住户从事农、林、牧、副、渔各种生产与生活的实用性。
3.做好宣传工作，保证农村居民点土地整理工作的顺利开展
由于农民对农村居民点土地整理的工作缺乏了解，应该通过多种宣传渠道对村民进行教育，加强宣传力度、更新农民观念，以提高其对“人多地少”这一现状的认识，珍惜每一寸土地。让村民了解我国土地资源的利用情况和所面临的严峻情况，提高村民的自觉性，使他们形成节约和集约用地的思想。当前，居民点用地已达到超饱和状态，今后的宅基地批准必须要使用闲置土地和旧房用地。要坚持自愿与强制相结合的原则搞农村居民点整理，确立一批农村居民点土地整理的典型，并给予表彰，通过典型和榜样促进工作的推进。只有村民了解了相关的法律法规，把农村居民点土地整理当成是自己的事情来办，才能保证工作的顺利进行。
关键字：农村土地整理；法律属性；社会共公性；宏观调控
法律部门是法律体系的主干和基本成分，把一国的法律体系划分为一些部门，又把众多的法律规范分门别类地归入一些部门，这本质上是一种人类的认识活动。目前，按照全国人大常委会法工委的分类，我国的法律体系包括七个法律部门，即宪法及其相关法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法和程序法。对于农村土地整理法的部门归属对我们今后进行土地整理是至关重要，它影响着今后农村土地整理的立法及实施（执法、司法、守法、法律监督）的整个过程。
然而，学界中对土地整理法的法律属性争论不休、没有一个确定答案。有学者认为政府参与土地整理从而农村土地整理法应当属于行政法，有学者认为因为涉及权属调整而应从属于民法，还有学者认为应当属于经济法。笔者赞同第三种观点，认为土地整理法属于经济法的范畴。
一、社会公共性
在整个社会中，个人是组成元素，但个人具有私有性，如要克服该缺陷，则社会必须具有社会的公共性。社会公共性的内涵依照王保树、邱本的观点，共有四种内涵，即：社会性、公共性、公益性和干预性。
第一，社会性，是指从社会公共性范围的角度出发，具有普遍性、全局性、大众性，具体如：社会稳定、基础设施、宏观调控、环境保护、资源利用等；第二，公用性，是指从社会公共性的属性出发，具有公有性、共享性、共同性，具体如：在社会公共性领域内活动的主体由私人主体和公共主体共同构成；运作的权力（利）不单有私人权利，还有公共权力，等等；第三，公益性，是指从社会公共性的宗旨出发，指利益所属的公众性、利益分配的公平性，利益本位的社会性，具体包括：公共财产、社会分配、社会福利、环境保护等；第四，干预性，是指从社会公共性的实现手段出发，内在自发性和市场调节性外，突出外在强制性和国家权力干预性，私人自治性和公共决策性的结合，具体包括：立法干预、司法干预和行政干预等。
具有以上内涵的社会公共性，体现了当下时代要求和社会需求。标志着从个体本位到国家本位再到社会本位的转变；标志着社会公共利益重于“个人”和“国家”的利益；标志着全社会应当共享共有资源带来的成果；标志着国家应对市场进行适当的干预。从而，可以看出民法和行政法不能完全的和社会公共性接轨，经济法却能很好的体现出社会公共性的内涵和它体现的社会需求。
首先，民法是维护私权、保护个体利益、体现自治的法律，是“个人本位法”、“私权本位法”、“意思自治法”。理论中设定个体是理性的论断与现实社会中个体的自私贪欲相违背，从而个人会为了争夺更多的利益而不惜牺牲他人或社会整理利益；个人能力高低不同从而获取的利益多少不等，这会出现利益的不均等化分配；个人的意思自治从根本上夺取了国家宏观调控等，这都违背了社会的公共性从而民法不能体现社会公共性的；其次，行政法是维护国家利益，体现政府国家意志的法律，是“国家利益法”、“国家本位法”“政府管理法”。政府作为国家的代表机构，在进行社会管理时，政府和被管理者是不平等关系，政府的权利过大或恣意膨胀，或受自体利益的驱使，从而会出现政府失灵、政府权益侵犯个体权益，这些都体现了与社会公共性的对立；最后，经济法是调整经济生活和领域的法律，注重社会的整体利益，具有社会性，是“社会本位法”、“国家干预法”，它一方面对私权滥用进行控制，另一方面又对国家权力扩张进行限制，以社会利益为本位，追求社会利益最大化。从而经济法具有社会公共性的内涵，经济法就是社会公共性催生的产物。
农村土地整理是在政府指导下由农村集体经济组织实施的，目的是为了提高土地集约利用率、改善农业生态系统、协调社会、经济、环境的可持续性发展，这过程体现了功能的社会性、权利与义务的公共性、保护环境的公益性、国家干预的特点，从而指导农村土地整理的法律就应当具有社会公共性，农村土地整理法应当属于经济法的范畴。
二、宏观调控说
当市场盲目性导致市场失灵时，许多学者开始反思垄断资本主义的缺陷，尤以凯恩斯为代表的经济学家提出国家介入市场的必要性；同时也应注意到，国家在进行市场调控时也会出现政府失灵，加剧市场失灵的困境。此时，民法和行政法都对该弊端无法提出解决之道，从而宏观调控顺应时代要求而出现，某种意义上说， 宏观调控法可以看作是政府适当参与市场监管、调节的法律，又是规制国家宏观调控行为之法。
从历史演进看，各国土地整理也正历经宏观调控法介入和不断强化的过程。近代社会，在民法理论下，土地权利为具有绝对性和排他性的物权，国家只义务去保护土地私权义务，却无权力去干预私权。土地整理一方面被单纯限制于简单的土地合并；另一方面，仅作为限制土地私有权的例外，以土地权利人私人行为为主，政府无权做出调控，土地整理相关法律没有融入社会公共价值理念和宏观调控法律理念。从而个体本位主义的指导下，使得许多国家的土地整理在缺乏政府的整理规划和指导、监督下，出现了违背农业生态和可持续发展的后果。如德国，就出现了大面积的土地资源环境遭受破坏等窘境。到现代社会中，社会本位和可持续发展理念下，各国开始注重国家宏观调控的介入，各国都丰富出台相关的土地整理的宏观调控法。而我国目前几乎没有这方面的法律。
宏观调控法和市场规制法是经济法的两大法律制度，宏观调控中就包括了对自然资源环境的宏观性、整体性控制，现代社会中宏观调控法已经介入到农村土地整理领域中，调整农村土地整理的法律当然属于经济法的范畴。
三、市场经济混合说
市场经济混合学说认为，在混合经济中，产权结构存在公、私两种形式，从而应当由市场和国家共同进行调节；在资源配置中，市场仅起到基础作用，而国家对资源配置起调节作用。在理论上，市场自治性的活动即纯粹的市场行为，是民法范畴的领域；国家自身运行是国家的活动，因此它是行政法的领域；那么，国家介入市场的领域，必然应是经济法的领域。从而民法是关于市场和人的法律，行政法是关于国家与国家权力的法律，经济法则是关于市场与国家结合的法律。
在经济学中，狭义的资源即为自然资源；资源配置是指在资源稀缺的情况下，通过一定的方式，在社会各领域中合理分配有限的资源，以实现资源的最大利用化，获得最佳的效益。土地一直是全人类稀缺的资源，而我国的土地资源更是一直处于数量稀缺、耕地后备量不足的窘境；20世纪末期，我国开始从计划经济体系向市场经济体系转变，同时城市化的进程中，受市场利益的驱动，大量的耕地被建设用地所吞食，土地供求关系极度恶化。从而我国的农村土地整理在本质上就是一次资源配置的过程，实现土地资源总量的供需均衡，达到耕地占补平衡和耕地总量动态平衡的最佳效果。
按照民法是市场和个人结合的法律，如果农村土地整理属于民法调整过程，那就会出现土地所有权人或土地使用人在没有国家监管控制下，为了一己私利而不顾集体、国家利益，任意的归并农田、随意的迁移农村居民点、放弃抛荒地的开发整理等不良后果；而在关于国家和国家权利的行政法调控下，则会出现行政管理权替代农村集体组织所享的自，从而农村土地整理会在政府“政绩”欲望下侵犯农村集体的利益；但在市场和国家结合的经济法制度下，农村土地整理的过程是，在国家监管下，市场自我的调节，多方权益相互制约，实现整体社会利益的最大，尽可能的避免了“个人”、“国家”侵犯社会整理利益。从而在经济法的调整下，农村土地整理才会在市场经济体制下更好的实现资源配置。
从以上的三点分析，再结合罗艳的《土地整理法律制度研究》和李炼军的《土地整理的法律研究》，从经济法调整对象、调整方法、价值目标、法律本位、法律关系主体等角度的分析，笔者认为农村土地整理法应当属于经济法部门。
农村土地整理的范围之广，涉及面之大，且经济法相对民法和行政法毕竟是产生年代不久的“新法”，农村土地整理现实实践中，当然会出现经济法所不能调整的问题，比如权属问题，土地整理权属调整包括土地所有权、使用权调整及在其上设定的它项权利调整。这些由微观层次的民法调整更加适宜。还有政府在农村土地整理中的管理权责，比如地籍管理、土地整理中权属登记等，行政法能更好的进行调整。从而农村土地整理法首先考虑属于经济法范畴，但对于经济法所不能调整的问题，应该使用其他法律进行调整。
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土地规划整理是依据土地利用总体规划和土地开发整理规划目标，对水利、道路等基础设施进行配套建设，对用地结构进行优化配置和合理布局，以充分挖掘土地潜力，提高土地利用效率为目的所作的安排和布置。土地整理是增加有效耕地面积，实现耕地总量动态平衡，提高土地质量，促进土地集约利用，实现耕地数量保护与质量保护统一，落实基本农田保护制度的重要手段。它对于缓解人地矛盾，改善农业生态条件和生态环境，增加农民收入，促进农村现代化建设，发展地区经济具有重要意义。国家近年来农业投入不断增加，农村经济建设步伐不断加快，研究土地整理规划的一系列理论与方法的提出，合理利用每寸土地就具有十分重要的意义了。
二、土地规划整理的重要意义
当前我国的基本国情是人均耕地面积仅占世界平均水平的四分之一，现有的耕地很多还缺乏灌溉措施与抗旱能力，农业产量不高，为了贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，必须对现有土地结构进行统筹规划；实施山、田、水、路、林综合治理，配套、完善农业基础设施，改善项目区农业生产条件，提高土地生产能力和土地利用效；优化配置土地资源，促进农业结构调整，增加农民收入，改善农民生活条件；调整土地产权关系，保护土地权属主体的合法权益，维护社会稳定。
三、土地规划的基本任务、规划原则与目标
3.1土地规划的基本任务
土地规划的基本任务包括：分析土地利用基本状况，包括土地利用现状分析、土地适宜性分析、土地利用潜力分析、水资源平衡分析等；制定项目区土地整理的目标、任务和方针；确定项目区土地利用方向、各类用地的数量及布局；确定灌排方式和主要工程的布局；通过技术、经济论证，确定规划方案；拟定规划实施和管理的相关政策和措施。
3.2土地规划的规划原则
为了确保规划目标的实现，结合项目区的实际情况，应该遵循如下规划方针：优化土地利用结构，合理布局和布置各项工程，改善土地利用条件和土地质量，提高土地的利用率和产出率；实现社会效益、生态效益和经济效益的协调统一，促进土地资源的可持续利用；因地制宜地确定土地利用的方向、各项工程的规模及其配置，提高规划设计的可操作性；政府决策与公众参与相结合，调动广大力量充分论证规划方案，使规划更加有效合理。
3.3土地规划的规划目标
土地规划的目标是通过土地开发，提高土地利用率；通过土地平整和完善田间道路系统，为合理布局各种农作物，调整农业生产结构提供良好的土地条件；合理配置灌排系统，增强农田水利设施排灌功能，提高灌溉保证率，提高耕地的潜在生产能力；通过改良项目区土壤肥力，提高作物产量，增加农民收入，使农业生产持续、稳定发展；通过营造水土保持林，增强抵御自然灾害的能力，改善农田生态环境。
四、土地规划的关键技术问题分析
4.1土地适宜性分析
对规划区内待整理的土地，在分析评价过程中，把土地利用现状、土壤理化性状、气候、植被、地貌、海拔、排灌条件、开发改造条件、位置等作为参评因子，通过综合分析，确定其开发改造方向。评价采用实地调查法、主导因子法和相关因子参考法进行。以坡度、灌溉、土壤厚度为主导因子，坡度小于25°的、能灌溉的以开发改造为水田为主；其中一种或数种因子达不到要求，以开发改造为旱地为主。土地复垦的，以土壤类型为主导因子，灌溉条件、周围耕地类型为相关因子进行综合评价。
4.2水土保持措施分析
(1)水平梯田修筑
水平梯田的修筑完全改变了地表的坡度，农民在田面内部耕作时通过人工修筑土垄，改变了坡面径流的流向。虽然在实施过程中扰动表土层可能造成一定水土流失，但建成后，不但不会引起新的水土流失，而且在很大程度上能起到保土、保水、保肥的作用，更不会出现土地沙化、盐渍化的不良状态。
(2)种植农田防护林
对于项目区存在水土流失及风害影响的要规划种植防护林，选用经济树种，一般可沿田间道两旁种植白杨等形成基本农田防护体系，起到一定程度上防治水土流失及风害影响的作用。
五、土地规划的总体工程布局以及其技术要求
5.1土地平整工程
土地平整工程的主要内容是将现有荒草地及滩涂整理开发成耕地，对所有耕地进行局部平整，形成便于机械化作业的田块，山区和丘陵地区则形成梯田，梯田田面走向基本沿等高线方向布局，小弯取直，大弯就势。水平梯田局部平整根据坎高和地形坡度确定田面宽，采用挖高填低的方式，平整成层层梯地。水平梯田原则上要求田块标准100m×17.5m，梯地田坎层差在1.5m。格田内部相对高差不超过±10cm。规划旱地为坡式梯田，每2m等高距布设一埂坎，埂坎顶宽30cm，高30-50cm，田块长150-200m，宽度依地形坡度而定等高沟埂采取挖沟筑埂，埂在上、沟在下形式。土地平整工程要在保护环境、提高农业生产效益和节约投资的原则下，保持水土、尽可能地增加有效耕地，还应该符合农作物耕种的要求，以及自流灌溉、自流排水的要求。
5.2农田水利工程
农田水利工程必须结合规划区作物需水量以及地势、降雨等综合考虑水利设施布局及分布。按照《土地开发整理标准》规定，结合实际状况，规划设计灌溉保证率采用P=80%，排涝标准为10年一遇24h暴雨(124.3mm)，水旱田1日排干。根据气候、地形、地貌、土壤等特征，确定项目区整体灌排设计方案，结合梯田工程完善蓄排设施，以达到提高灌溉保证率，涵养水源，保水保土，减少水土流失的目的。排灌渠系总体布局采用“沟2路2渠”模式依地势布设，排灌分家。灌溉输水工程实行自流灌溉，通过各级渠道将水引自田间。排水工程有截洪沟、排水沟及交叉建筑物。以天然沟道为承接系统，结合田面平整工程布局排水沟，实行自流排水。
5.3道路工程
为了满足农民出行、便于田间作业与田间管理，设计田间道路工程。一般考虑田间道和生产路两个级别，其中田间道主要为农产品及货物运输服务，路面为厚碎石，路面宽4m，对原有田间道加以修复，部分盲段新修田间道，使所有田间道相贯通。田间道多沿等高线进行布线，田间道路纵向坡度一般不大于8%。生产路主要满足人工田间作业和管理的需要，沿原始地面设计路宽110m，碎石路面，沿着渠道铺设，每隔200-300m布设一条。
5.4农田防护工程
本项工程内容主要是兴建防护林带，涵养水源，减少水土流失，改善农业生态环境。包括改造现有的疏林地，营造水土保持林和护路林、田埂植草等。坡度大于25°的陡坡地进行生态林建设，并对田间道路和沟边进行防护林建设，在田坎基部用石砌，其上采用水泥圈护坡，以保持水土。
5.5防护林工程
为了减少风害、改善农田生态环境、防止水土流失，项目区沿田间路布置防护林带，以涵养水源，保水保土。根据当地的气候、土壤等条件，结合当地经验，一般可选用白杨、泡桐防护林带，间距4m。
六、规划效益分析
6.1社会与经济效益
土地规划平整有利于促进劳力、资金、技术的合理流动，可以充分吸引农村闲散劳力参与土地开发整理，带动建筑、建材、交通运输等相关产业的发展；道路及灌排经改造以后，可以大大改善居民的生产和生活条件，方便居民的出行、生产和生活取水；可以充分挖掘土地利用潜力，进一步提高耕地数量和质量，满足建设用地占补平衡的需要，实现耕地保护的数量保护与质量保护的统一；通过土地开发整理搞好土地资源配置，优化土地利用结构，也有利于农作物布局的调整，推进农村产业化发展进程，增加农民收入，推动当地经济的发展。
6.2生态效益
土地规划实施后，可以有效增加植被覆盖面积，防止旱涝灾害影响，减少水分蒸发和水土流失，保证农作物稳产高产。荒坡开发以后，耕地质量得到提高，土壤结构得到改良，可以相应减少化肥、农药的使用量，减轻化学污染，也有利于改善土壤生化环境。配套完善的渠路防护林带不仅可以有效固结土壤，而且长年落叶成肥，还可以相应提高耕地质量。通过实施开发整理，可以形成树成荫、田成梯、路通达的良好的生态区域。
参考文献：
[1]张新东，土地平整测量计算方法的探讨[J].北京测绘，2002，(02).
关键词: 新农村建设； 土地整理；农业； 农村；农民
中图分类号：G812.42文献标识码： A 文章编号：
推进社会主义新农村建设是新时期农村工作整体布局中的重要步骤, 是保持农村政策连续性、稳定性的必然选择, 是贯彻落实科学发展观, 实现经济社会全面协调可持续发展的重要举措。但是, 在建设社会主义新农村的过程中, 国家的作用只能是引导,真正的主体是农民。只有让9 亿农民的积极性得到充分发挥, 新农村建设才有希望。要调动农民的积极性, 制度创新, 尤其是土地开发整理制度创新至关重要。
土地整理是指采用工程、生物等措施对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治, 增加有效耕地面积, 提高土地质量和利用率, 改善生产、生活条件和生态环境的活动。通过土地整理提高农业生产水平, 改善农民的生产生活条件和农村生态环境, 促进农业增效, 农民增收, 增强农业、农村经济的可持续发展能力, 同时能有效地缓解建设用地指标紧张的矛盾, 确保耕地总量动态平衡, 为经济和社会发展提供用地保障。因此, 土地整理工作开展得好坏直接影晌到农民的根本利益。
一、土地开发整理在新农村建设中的作用
( 1) 有利于土地资源保护
土地是新农村建设的重要物质基础, 而耕地关系到国家粮食安全和农业可持续发展。重视粮食生产, 重视耕地保护是当前建设新农村的重要内容。由于人口众多, 现有耕地及耕地后备资源相对不足, 人口以千万速度递增, 而耕地以百万公顷的速度递减, 人地矛盾日益突出。土地开发整理作为一项见效快、质量高、投入少的系统工程已成为节地挖潜, 有效增加耕地面积的重要途径。因此, 新农村建设要把重点用于基本农田保护和土地开发整理的政策制定上。土地开发整理在建设社会主义新农村的历史进程中处在一个不可或缺的位置, 它是在人口持续增长的情况下, 能做到使耕地总量不减少, 确保基本农田总量不减少, 质量不降低的一个重要途径。
( 2) 有利于建设规划的实施
1998 年颁布的《中华人民共和国土地管理法》对土地整理有明确规定:“按照土地利用总体规划对田、水、路、林、村综合整治, 提高耕地质量, 增加有效耕地面积, 改善农业生产条件和生活……。”土地规划和新农村建设规划相互促进。按照规划先行的原则, 将新农村建设规划纳入土地开发整理规划之中, 逐步完善协调土地利用总体规划和村庄点, 村庄建设等各项规划, 通过土地整理的实施为新农村建设打下扎实的基础。同时结合实施的新农村建设规划, 完善土地开发整理规划, 以土地整理和复垦为重点, 统筹安排田、水、路、林、村的综合整
治, 通过土地整理的实施为新农村建设打下扎实的基础, 并为项目区山水路林统一规划整理和改善生态环境做出贡献。
二、新农村建设中的土地流转制度创新
据悉, 2006 年土地管理法的修改将以集体土地流转和征地制度改革为主要内容。而不久前, 国土资源部的关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知要求稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点的建立。这一决定对于推进农村土地产权改革将起到重要作用。可见, 我国土地产权制度改革的路径与产权经济理论指引的路径是一致的。现代产权经济理论认为完整的产权能使资源得到有效利用。完整的产权包括使用权私有、受益权私有和流转权私有。一直以来, 农民作为土地承包经营者只拥有前两项产权,而没有真正的流转权。这意味着农民并没有对土地的处置权, 实质上就是没有土地的财产权, 因而也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。因此, 如果允许农村集体土地直接入市交易, 交易的大部分收益都归农民所有, 对农民、对新农村建设的意义是非常重大的。
首先, 土地经营权可以直接入市, 其价格就会上升, 有利于农民对其拥有的产权形成良好的预期, 全力经营使之增值；
其次, 可以抵押贷款, 以解决农民在生产经营中的资金短缺的问题；
再次, 使农民的生存保障的物质基础增加了, 有利于社会的和谐与稳定；
最后, 使农民成为土地真正的主人。
允许农村集体土地直接入市, 农民就能够合法地以市场主体的身份直接参与交易谈判,按自己的意愿出让土地, 并获得土地的增值收益, 表明农民对土地拥有了真正的处置权, 拥有了完整有意义的产权, 实际上也就成为土地的真正主人。农民通过劳动投入、资本投入等活动, 以及保护与土地增值相关的公共设施和其他公共资源等使土地增值, 从而使个人利益、社会利益一致化。允许农村集体土地直接入市交易, 对重构农民与土地、农民与政府的关系具有不可估量的意义。
三、在新农村建设中土地开发整理应采取的措施
( 1) 在政策制定上各级政府部门给予必要的顷斜
制定乡村建设用地整理的有关政策、标准, 加强农村建设用地整理工作上的指导。积极推进土地开发整理进程, 落实工业反哺农业政策。研究土地出让金和新增建设用地有偿使用费的分配和使用办法, 逐步提高农民和农村经济组织所得的比例, 用于农业土地开发整理等方面, 最终实现建设社会主义新农村的目的。
( 2) 建立土地整理资金保障体系, 以保障土地开发整理充足资金
资金来源有:( 1) 土地出让金和新增建设用地有偿使用费。新《土地管理法》中提到新增建设用地有偿使用费30%上缴中央财政, 10%留给有关地方人民政府, 这些资金都专项用于耕地开发外, 土地出让金也应按比例作为中央和地方土地管理专项基金。( 2) 按《土地管理法》规定, 为实现耕地占补平衡, 用地单位没有条件开垦的耕地不符合要求, 应缴纳开垦费, 这笔收入应用于土地开发整理补充耕地。( 3) 利用金融部门贷款, 作为土地整理的启动资金。( 4) 投资多元化, 积极引进国际性投资。( 5) 以政府投资为主, 充分调动当地农民积极性、主动性和创造性, 鼓励农民参与, 政府投入与农户相结合, 实现多渠道投入。
( 3) 周密规划
土地整理是一项综合性的系统工程。在新农村建设中, 首先依照新农村建设的总体目标要求, 围绕土地利用总体规划和城市建设规划, 安排土地开发整理项目区和土地整理重大项目。在编制土地整理规划设计时, 应注意两个方面: 首先要向粮食生产区和基本农田保护工程顷斜, 主要用于高标准基本农田建设,对中低产田,通过移动建设用地上好的耕作层, 对其进行改善, 使瘦田变良田, 低产变高产, 实现农田高规模经营集中。其次推进旧村整治, 结合撤乡并镇, 撤村并点, 使人口适当集中, 农民住宅向中心村集中, 乡镇企业向工业园区集中,进行建设用地整理, 彻底改变农村生活环境和村容村貌。通过土地转换、土地权属重拨等形式, 挖掘闲置土地,改善农村基础设施, 建设农村公益事业项目。
( 4) 各级领导要高度重视土地开发整理工作, 科学组织
土地整理是一项长期而艰巨的系统工程, 也是政府部门赋予土地管理部门不容推辞的责任。土地管理工作抓得好, 对实行耕地占补平衡、建设新农村有着举足轻重的含义。首先要设立专门机构, 专门管理。专人负责, 明确目标责任, 规范动作程序。其次是把土地管理耕地占补平衡列为领导干部政绩考核的主要内容, 使干部从主观意识上重视土地开发整理工作。第三抓好示范区, 由单一的土地开发整理向综合开发转变, 发展高效生态农业项目, 对农村多种资源整合, 根据本地实际情况, 通过示范区建设和实施重大工程带动面上的土地整理工作,抓典型, 逐步推开。第四由国土资源部门配合多个部门, 从制定政策, 编制规划, 筹集资金到实施都要科学组织。多种资金融合, 多项技术结合, 求得土地利用效益最大化。
参考文献：
1、杨宏翔.现代产权制度视角下的农村社区股份合作制.学术探讨, 2010, ( 5) .
2、王玉庆.土地整理及其原则.河南农业大学学报,2010,(3):40- 43.
