一、严格规范森林采伐管理程序
1、木材生产计划管理
为进一步深化林业产权制度改革，巩固林改成果，认真落实采伐证审批制度，确保木材生产计划合理分配，落实到户，确保山区林农生活，中幼林崇育和造林大户的实际需要，保障其合法权益。木材生产计划下达和管理必须遵循计划前置审批、管理双线运行、分配两榜公示、指标确保到户的原则。具体操作程序如下：
1、制定方案。各乡（镇）林业工作站根据“*”期间年森林采伐限额和伐区资源状况，制定木材生产计划分配方案，木材生产计划要一次性编制到村、林场和原料林基地。各乡（镇）林业工作站将木材生产计划分配方案以文件形式报县林业局，方案内容包括编制说明和年度木材生产计划分配一览表。
2、省厅审批。县林业局将按照上报先后顺序逐个审批，对符合要求的分乡（镇）下达木材生产计划。
3、计划下达。各乡（镇）林业工作站接到批准的木材生产计划后，应及时将计划下达给乡（镇）、林场和原料林基地，并向社会公布。乡（镇）及林业工作站必须将计划分解到有伐区的村组。村组接到木材生产计划后应在当地进行第一榜公示，公示期为5个工作日。
4、落实到户。公示期满且无异议的，村（组）要将木材生产计划落实到有可采林木的农户。不允许分配给没有可采伐区的农户，不允许按户平均分配，不允许倒卖木材采伐指标。
⑴农户提出申请。在伐区范围内的农户根据其森林资源状况，符合采伐审批条件的向村（组）提出申请。
⑵村组汇总平衡。村（组）汇总农户申请后，按照民主决策程序进行分配，落实到农户（林权所有者），并报乡（镇）林业工作站审核。
⑶林业工作站审核。乡（镇）林业工作站对村（组）提报的分配到户计划，根据农户资源状况、木材生产计划和采伐审批条件到实地进行伐区审核，对林木状况达不到采伐条件的不得核准。
5、二榜公示。村组应将核准的分配到户计划在村（组）进行第二榜公示，公示期为5个工作日。公示期满且无异议的，林业工作站要登记造册，建立台账，并作为核发采伐证和监督管理的依据。
6、采伐证发放。林农根据分配的采伐计划向县林业局委托的乡（镇）林业工作站申请采伐许可证，同时应提交林权证复印件。林业工作站应按照林木采伐管理的规定进行审核、发证。
2、作业设计：
（1）设计资格要求：
承担设计任务的单位必须持有林业调查规划设计资质证书，对集体林区零星采伐(20立方以下)可由林业工作站做简易作业设计。
承担设计任务的人员必须是具有林业专业技术职称的林业调查设计技术人员，对未取得技术职称人员完成的调查设计成果，视为无效。
（2）技术规程要求：
森林采伐更新设计的深度及蓄积量调查方法必须符合国务院批复的《森林采伐更新管理办法》和省林业行政主管部门的有关规定,不准在主要公路两旁设计皆伐作业。
伐区调查所选标准地必须有充分的代表性，伐区作业设计的成果材料要有调查设计说明书（说明伐区的位置、立地条件、地类、采伐方式、采伐强度、采伐树种、采伐面积、采伐蓄积量、出材量等），伐区调查设计表和伐区调查设计地形图。
（3）审批办法：
县林政管理部门要按照森林采伐作业设计规程和要求进行初审，重点审核林权是否清楚，有无争议，采伐方式的设定是否符合国家技术规程和采伐山场的实际情况，各采伐树种的立木蓄积量，出材量计算是否准确等。审核人员必须深入实地踏查或抽查，对不符合要求的，不予审批，退回申报者，并告知理由；符合要求的及时报县林业局审批。
3、林木采伐许可证申请和发证，按下列规定办理:
（1）单位和个人在申请采伐许可证时，须提交山林权证（合作造林的提交有关协议或合同）、采伐申请、作业设计、上年度伐区和采伐迹地更新验收合格证明材料；采伐征占用林地上的森林和林木，还须提交征占用林地批准书及补偿协议的副本。
（2）国有林业企事业单位和其他县属国有企事业单位经营的森林和林木采伐，按照年度下达的木材生产计划，在完成作业设计后，直接由所在乡（镇）林业行政主管部门审批发证。县属国营单位，由县林业行政主管部门审批发证。
（3）集体林区已分配到采伐计划的单位和个人，按计划数向当地林业工作站提出采伐申请，填写《林木采伐许可申请表》，并提交申请采伐许可的有关材料，符合条件的，立即受理，并在当地村小组公示3天，公示内容包括采伐地点、面积、四址、采伐树种、采伐类型、采伐方式、数量及林权依据，无异议后，乡（镇）林业工作站填写《林木采伐许可证审核汇总表》，报乡（镇）林业局审批，核发采伐许可证，林木采伐许可证直接填发给林权所有者，同时预收育林基金。
（4）发证要求：
核发林木采伐许可证，实行一小班（地块）一证制。国有林场的采伐，以伐区调查设计的小班为单位，不得跨小班发证；集体或个人林木的采伐，采伐地点必须落实山头地块，注明四至，不允许多地一证或一证多户和一地多证。
林木采伐许可证的核发，每年从元月一日始至十二月三十一日止，其有效使用期限不得跨年度。发证人员要认真负责，规范填写林木采伐许可证，防止错填、漏填、涂改等现象发生。发证单位要及时建立林木采伐台帐和统计报表，并按规定时间逐级向上报告。严禁超限额和超采伐类型计划核发采伐证。
4、伐区管理
（1）伐区拔交:商品材采伐许可证签发后,林业工作站要及时组织林权单位、采伐施工单位和收购木材（竹）的合同单位，按批准的作业设计与采伐许可证核定的内容进行伐区现场拨交，并由各方在拨交单上签字负责。
（2）伐区检查：基层林业工作站要认真履行伐中检查监督的职责，对辖区内各伐区实行责任总包干，建立监管责任制度，并做到跟踪检查。对异地采伐、扩大采伐面积、不按设计采伐方式、采伐强度进行采伐的要及时责令停止，并视情节轻重给予处罚，重大问题及时报告。
（3）伐区验收：由当地林业工作站会同林业派出所，依据《森林采伐更新规程》和采伐许可证内容及伐区质量检查标准，对实施采伐的地点范围、采伐方式、强度、伐蔸高度、保留树种株数及林地清理等情况进行检查验收，合格者发给伐区验收合格证,对不符合要求的要依法进行处理。县林业局每年应组织林政、森林资源监测中心的人员对伐区进行抽查，抽查比例不应低于30%。
5、运输管理
（1）检量：林业工作站对辖区范围内生产的木材(竹)，在第一次销售起运前,应现场进行检尺，并按照一车一证的要求，开具检尺码单和填写承运车号。
（2）县内运输办证要求：依据木材生产单位提供的商品材采伐证、采伐验收合格证、缴纳的林业规费票据和检尺码单，到县林业行政主管部门或委托的基层林业工作站办理县内木材运输证，县内集材凭县内运输证通行。
（3）运输监督：
木材(竹)运输必须持有林业行政主管部门核发的木材运输证，木材检查站要建立以固定检查为主，流动检查为辅的木材运输监督体系，对辖区内木材的运输实行有效监控。
二、明确森林采伐管理单位的主要职责
1、林政管理部门：
负责履行法律赋予林业行政主管部门的林政资源管理职责，协调各执法单位的关系，监督源头管理的各项措施的实施，负责木材生产计划的提报和下达，指导基层木材生产计划的分配，并监督木材生产计划的执行，对源头实行统一管理和指导，具体负责对林木采伐作业设计的管理、林木采伐作业设计的审批和林木采伐许可证的核发，并对伐区质量进行抽查。
2、设计部门：
（1）负责森林主伐、崇育间伐、低产林改造及更新采伐的作业设计；
（2）参与对伐区的检查验收，对照伐区调查设计文件、地形图，核对伐区地类、范围和优势树种等是否正确，检查伐区采伐量。
3、林业工作站：
在县林业行政主管部门的委托下，对辖区内的森林资源管护、利用实行管理和监督；根据批准的采伐限额控制指标和当地可采资源情况，协助乡（镇）政府编制木材生产计划，对其中的商品材生产计划指标，要分树种、材种和采伐类型、采伐方式，以及林权状况，分解落实到林权所有者。年度生产计划下达后，应及时协助和指导集体个人申报采伐计划指标及采伐类型，做好作业设计，承担集体林区简易作业设计。受委托核发林木采伐许可证和县内木材运输证及对伐区的拔交、检查、验收管理。负责木材收购起运前的检量监装。
4、森林公安：
负责保护辖区内森林资源，维护林业生产秩序、打击破坏森林资源的违法犯罪活动；负责本辖区内森林刑事案件的查处；依照法律授权查处有关林业行政案件；配合其它林业行政执法单位打击破坏森林资源和妨碍林业行政执法的违法行为。
5、木材检查站：
对木、竹及其产品的运输实施检查监督；对违法运输行为行使行政处罚权；受林业行政主管部门的委托，各级木材检查站必要时可以对辖区内承运木材的车站、码头、货场进行检查，并对违法行为实施行政处罚。
三、建立健全责任追究制
各级林业主管部门应制定森林资源源头管理目标责任制，制定各项考评指标，明确奖惩措施。各执法单位也要制定相应的考核目标，并将目标任务分解到具体的管理人员、执法者，做到任务到人，责任到人。对有案不查、查而不力、处罚不严的要追究失职或渎职罪，对林业部门工作人员、、等依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
1、计划管理。对不按程序下达计划、超计划下达、对无林权单位下达计划的第一责任人和直接责任人给予行政处分。
2、作业设计。对弄虚作假搞假设计、没有达到设计规程要求、审核设计把关不严的要追究其设计或审核单位领导人的责任；对其直接责任人员由所在单位给予行政处分，并取消其设计或审核资格。
3、采伐证核发。对不按规定发证、超限额或超计划发证致使森林资源遭受破坏或其它损失的，除责令纠正外，对直接责任人取消发证资格，依法给予行政处分，并依法追究发证单位领导的责任，构成犯罪的要依法追究刑事责任。
第一条为加强造林质量管理，提高造林成效，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国防沙治沙法》等有关法律、法规，制定本办法。
第二条国有、国有集体合作、集体的造林，必须执行本办法；对国际合作、外资、私营企业和个人的造林管理，可参照执行。法律、法规另有规定的除外。
第三条坚持质量第一的原则。按照全面质量管理的要求，实行事前指导、事中检查、事后验收的三环节管理，健全组织机构，规范管理制度，建立简便易行、科学有效的造林质量、技术管理和质量保证体系，提高造林管理水平，确保造林质量与成效。
第四条实行造林全过程质量管理制度。将人工造林、更新造林全过程分解为规划、总体设计、年度计划、作业设计、种子准备、整地栽植、抚育管护等主要工序，并对各工序进行检查验收。
第五条造林工序及检查验收，按照*、行业标准和*有关造林技术规定、办法执行；凡前述标准、规定和办法未涉及的，或经国务院林业行政主管部门批准有特殊规定的造林项目，参照项目或地方标准、规定和办法执行。
第六条实行技术培训分级负责和持证上岗制度。造林主要工序及检查验收的相关人员，要先培训、后上岗。凡列为林业行业关键岗位的，必须在省级以上林业行政主管部门认定的关键岗位培训单位接受专门培训，持国务院林业行政主管部门监制的林业行业《关键岗位上岗资格证》上岗。
第七条自然保护区的造林工程，暂由自然保护区按其总体规划及保护工作的实际需要安排，由林业行政主管部门负责检查验收。
第二章计划管理
第八条各级林业行政主管部门应根据本行政区经济、社会和生态环境建设需要及森林资源状况提出林业长远规划。县级林业行政主管部门根据本县的林业长远规划，组织编制植树造林规划，确定各造林责任部门和单位的造林绿化责任，报县级人民政府批准并下达责任通知书。
第九条年度造林计划编制实行“自下而上、上下结合”的编制方法。各级林业行政主管部门依据植树造林规划及有关工程规划和实施方案，编制年度造林建议计划并逐级上报。国务院林业行政主管部门对各省年度造林建议计划汇总审核后报*计委，申请下达年度造林计划。
第十条年度造林计划一经下达，必须严格执行，任何单位不得擅自变更。如确需变更，需报原审批部门批准。
第十一条地方人民政府负责组织并完成辖区内植树造林规划和年度造林计划确定的任务；县级人民政府林业行政主管部门(国有森工企业，下同)对本行政区域(施业区，下同)内当年造林情况应当组织检查验收。
第三章设计管理
第十二条造林项目要严格按照*规定的基本建设程序进行管理，由具备资质的单位按批准的建设项目组织设计，按设计组织施工，按标准组织验收。各级林业行政主管部门要会同有关部门加强对造林项目实施方案、总体设计、作业设计等编制的组织指导，保证设计与施工的质量。要实行造林项目设计质量负责制，依法对各类设计进行管理。
第十三条人工造林作业设计必须在施工作业上一年度、人工更新造林作业设计应在整地前3个月内，由县级林业行政主管部门委托有资质的调查设计单位或专业技术队伍编制完成，报地级林业行政主管部门审核同意后组织实施，并报省级林业行政主管部门备案，作为检查验收依据。
作业设计一经批准，不得随意变更；确需变更的，必须由建设单位提出申请，委托设计单位作出相应修改后，报原批准部门重新审批。没有作业设计或作业设计未经批准的，不得组织实施。
第十四条造林作业设计以批准的造林总体设计、工程实施方案和上级下达的年度造林计划为依据，以县为单位分项目编制，以造林小班为作业设计单元。造林作业设计文件包括作业设计说明书、作业设计表和作业设计图:
(一)作业设计说明书。主要包括基本情况、设计原则与依据、范围与布局、造林技术设计、种苗设计、森林保护及配套基础设施施工设计、工作量与投资预算、效益评价、管理措施等；
(二)作业设计表。包括基本情况表、造林作业设计一览表及汇总表、分树种种苗需求量表、森林保护及配套基础设施年度作业设计表、投资预算表等；
(三)作业设计图。包括以地形图为底图的造林小班设计图(1/5000或1/10000)和位置图(1/25000或1/50000)、造林模式示意图、森林保护及配套基础设施施工设计图等。
第十五条加强森林保护及配套基础设施建设，做到同步规划、同步设计、同步施工、同步验收。认真搞好森林火灾的预防和森林病虫鼠害的预测、预报、防治、监测、检疫工作，积极采取生物措施，降低森林火灾、森林病虫害的发生率和成灾率，减少森林灾害损失。
第十六条生态公益林建设禁止大面积纯林设计，提倡混交林设计。新造林原则上单个无性系集中连片营造面积不得超过20公顷，单块纯林面积不得超过200公顷，与纯林相邻小班必须更换树种或营造混交林。
第十七条严格实行造林作业设计检查验收与审查批复制度。各级林业行政主管部门要对外业调查、内业设计予以详尽的检查与验收，确保设计成果质量。
第四章种子管理
第十八条认真贯彻落实《种子法》，建立健全林木种子生产、经营许可证制度，严格种子检验、检疫，保证种子质量。
本办法所称林木种子(简称种子，下同)，是指林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实和根、茎、苗、芽、叶等。
第十九条坚持适地适树适种源、良种壮苗的原则。推行种子质量负责制，加强种子质量的监督检查管理，把好种子质量关。提倡就地造林就近育苗，实行定点育苗、合同育苗、定向供应；必须在树种(品系)适生区内调运种子。
第二十条严格实行种子分级制度。生产单位要按有关规定对种子进行分级；种子质量检验机构要对种子进行检验，确定种子质量等级，核发种子质量检验证；达不到*、行业或地方规定种用标准的，不得用于造林；经检疫和验收合格方可用于造林。
第二十一条要确保种子生产数量和质量。*重点生态建设的造林项目，要优先使用经*或省级审定的林木良种或种子生产基地生产的种子，要根据工程设计所要求的等级使用种子；任何部门和单位不得购买、使用无种子生产许可证、种子经营许可证、良种使用证、种子质量检验证、植物检疫证(简称“五证”，下同)的单位或个人生产的种子。
第二十二条新品种(含品系等)的引进必须按林木引种程序，经过一个轮伐期以上引种试验成功，并通过*或省级林木良种审定委员会审定(或认定)的林木良种方能大面积应用生产。
自然保护区的实验区需要实施人工造林的，不得引进非本地物种及新品种（含品系等）。
第五章施工管理
第二十三条坚持分类经营、定向培育、科学栽植、精心管护的原则。推广应用先进科技成果和实用技术，大力发展优良乡土树种，提倡营造混交林(包括人工天然混交林)。
第二十四条强化造林作业工序管理。清林整地、栽植覆土、补植抚育等每项作业都要在监理人员或技术人员(现场员)的指导监督下进行。对作业质量不合格的，要责令立即返工，做到造林作业全过程质量管理与控制。
第二十五条采用穴状、鱼鳞坑、带状等整地方式，保留原生植被，防止水土流失。坡度25度以上禁止全垦整地。因特殊情况确需炼山整地的，必须经县级以上人民政府或授权单位批准，并采取安全措施，在森林特别防火期内禁止炼山整地作业。
第二十六条要认真做好起苗、分级、运输、假植、栽植等各生产工序的管理，按有关规程、标准、细则所规定的生产程序实施作业，保证苗木的形态、生理、活力指标，努力避免苗根暴露时间过长、苗木失水、栽植不规范等严重影响成活的现象发生。
第二十七条要认真做好造林后的补植补播工作。凡当年造林成活率达不到*规定合格标准的需补植补播地块，要在下一年度内进行补植补播，使其尽快达到*规定合格标准。
第六章抚育管护
第二十八条要全面加强新造林地的抚育管护工作，严格执行造林作业设计文件要求的生产作业内容和规格标准，及时实施扩穴培土、割灌除草、浇水施肥、清沙等抚育作业。
第二十九条地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强新造林地保护；督促有林的和林区的基层单位，划定护林责任区，配备专职或兼职护林员，建立护林公约，组织群众护林。
第三十条全面推行新造林地管护责任制，做到管护措施到位、管护人员到位、管护经费到位、管护责任到位。积极推行个体承包经营管护责任制。管护责任制以合同的方式与管护单位或承包者的利益挂钩，实行奖励与惩罚结合。
第七章工程项目管理
第三十一条*投资的林业重点工程的造林项目实行工程项目管理；地方投资造林工程项目参照工程项目进行管理。
第三十二条推行造林工程项目招投标制度或技术承包责任制度。*单项投资在50万元以上的种子或基础设施等建设项目，实行招投标；推行有资质的造林专业队(工程队或公司，下同)承包造林；其它造林项目可由县级林业行政主管部门做好组织、指导、监督和提供技术咨询服务等工作，实行技术承包。
第三十三条造林专业队的资质条件根据承担工程量的大小分别由省、地、县级林业行政主管部门按以下条件及有关规定进行审查认定，并实行年审制度。造林专业队必须具备以下基本条件：
(一)有从事营造林工作3年以上经历，且具有林业中级以上技术职称或相当学历的人员2名以上；
(二)取得林木种苗工、造林更新工等林业行业职业资格鉴定证书的技术工人3名以上；
(三)持有法人营业执照。
第三十四条实行造林目标管理责任制。*、省、地、县四级林业行政主管部门逐级签订造林目标管理责任状，每年考核一次，兑现奖惩。项目负责人是造林质量的第一责任人，要把造林质量作为考核负责人业绩的主要内容。
第三十五条实行造林合同制管理。造林工程项目建设单位与承建单位或个人签订造林合同，合同文本由各省根据本地实际情况统一作出规定，但合同内容必须明确造林面积、作业方式、造林时间、技术要求、质量标准、验收程序、双方的权利和义务、违约责任及其它需要约定的事项。
第三十六条造林合同一经签订，不允许擅自转包或分包。各级林业行政主管部门对本辖区内所发现的擅自转包或分包行为要及时进行调查处理；不调查、不处理的，其上一级林业行政主管部门要追究该主管部门及有关领导人员的责任。
第三十七条造林合同执行过程发生合同纠纷时，由建设单位与承建单位或个人协商解决；协商不能解决的，任何一方都可以向有管辖权的人民法院提讼。
第三十八条推行造林工程项目监理制。*单项投资50万元以上的造林工程项目，逐步实现聘请有造林监理资质的单位，对承建单位的造林施工质量进行全过程的监理，确保按作业设计进行施工和每个造林环节的施工质量符合设计要求。未实行造林监理的，县级林业行政主管部门要委派专业技术人员现场指导、监督，实行技术承包责任制。
第三十九条从事造林监理人员必须持有国务院林业行政主管部门颁发的上岗证。
第四十条造林监理单位应按委托监理合同规定，向建设单位提交监理旬报、月报、季报、年报和工程质量、投资方面的统计报表、情况报告等。造林工程项目竣工验收后，造林监理单位向建设单位提交监理总结报告。
第四十一条推行造林报帐制管理。要把造林资金使用与实际完成造林工作数量和质量挂钩。可采取预拨造林资金或由实施单位全额垫付，以县为单位，依据造林检查验收结果分期分批报帐。
(一)造林结束后，林业行政主管部门组织检查验收，签发《施工合格证》(附件1)，依据《施工合格证》支付造林总费用的50%；
(二)造林当年，林业行政主管部门组织检查验收，签发《造林质量合格证》(附件2)，依据《造林质量合格证》支付造林总费用的30%；
(三)第2年，林业行政主管部门组织检查验收，签发《抚育管护作业质量合格证》(附件3)，依据《抚育管护作业质量合格证》支付造林总费用的10％；
(四)第3年，林业行政主管部门组织检查验收，签发《造林验收合格证》(附件4)，依据《造林验收合格证》支付造林总费用的10％。
第八章检查验收管理
第四十二条实行造林质量指导监督、检查验收制度。林业行政主管部门要依据有关标准、规定对造林作业数量和质量，实行严格的质量监督与检查验收。
第四十三条实行造林项目检查验收制度。造林检查验收包括年度检查、阶段验收、竣工验收。
(一)年度检查：分别由*、省、地、县，定期对所管造林工程项目建设情况进行全面或按比例检查；
(二)阶段验收：每3—5年为一个阶段，由县、地、省、*自下而上逐级进行验收；
(三)竣工验收：造林工程项目全面完成后，在县、地、省逐级完成验收的基础上，国务院林业行政主管部门会同*有关部门共同组织竣工验收。
第四十四条检查验收主要内容：作业设计、苗木标准、造林面积、建档情况、混交类型以及“五证”等。具体考核指标为作业设计率、苗木合格率、面积核实率、成活率、面积合格率；抚育率、管护率、混交率；保存率；建档率、检查验收率以及生长情况、病虫危害情况、森林保护和配套设施施工情况等。
第四十五条检查验收程序：
(一)县级自查。造林当年，以各级人民政府及其林业行政主管部门下达的造林计划和造林作业设计作为检查验收依据，县级负责组织全面自查，提出验收报告报地级林业行政主管部门，地级林业行政主管部门审核后，报省级林业行政主管部门。
(二)省级(地级)抽查。在县级上报验收报告的基础上，地级林业行政主管部门严格按照造林检查验收的有关规定组织抽样复查，省级林业行政主管部门根据实际需要组织抽样复查或组织工程专项检查，汇总报国务院林业行政主管部门。
(三)*级核查。根据省级上报的验收报告、统计上报的年度造林完成面积，国务院林业行政主管部门组织对造林进行核(检)查，纳入全国人工造林、更新实绩核查体系中，并将核(检)查结果通报全国。
第四十六条检查验收方法。采取随机、机械、分层抽样等方法进行抽样，被抽中的小班，以作业设计文件、验收卡等技术档案为依据，按照造林质量标准，实地检查核对，统计评价。
*级核查比例实行县、省两级指标控制的办法，即以县为基本单元，核查县数量比例不低于10％，所抽中的县抽查面积不低于上报面积的5％；以省为单位计算，抽查面积不低于上报面积的1％。省级（地级）检查，在保证检查精度的原则下，由各地根据实际情况自行确定。
第四十七条各级林业行政主管部门要设立举报电话和举报信箱，认真受理举报电话和信件，自觉接受社会、舆论和群众监督。根据群众举报和有关部门或新闻单位反映的问题，按照事权划分原则，林业行政主管部门可牵头组成检查组进行直接检查。
第九章信息档案管理
第四十八条*、省、地、县要建立科技支撑和实用技术应用保障体系，加强技术培训，积极应用最新的实用科技成果，完善效益监测和评价体系，完成年度监测工作。
第四十九条要逐步建立*、省、地、县四级造林质量管理信息系统，实行信息化和网络化管理。要积极推广应用地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、遥感(RS)技术(简称“3S”技术)，提高造林管理水平。县级以上林业行政主管部门要按照有关规定及时、准确、全面逐级上报当年造林执行情况。
第五十条实行造林档案管理制度。各级林业行政主管部门要严格按照*档案管理的有关规定，及时收集、整理造林各环节的文件及图面资料，建立健全造林技术档案。国际合作、外资、民营、私营等投资的造林项目也要建立档案，报当地林业行政主管部门备案。
第十章奖惩管理
第五十一条各级林业行政主管部门在造林项目实施过程中，对造林质量先进集体和个人予以表彰奖励，激励广大干部职工积极投入造林绿化工作，提高造林质量。
第五十二条实行造林质量检查验收通报制度。凡因人为原因出现下列情况之一的，国务院林业行政主管部门将给予通报，并视情节轻重，对造林工程项目进行缓建、停建或调减。
(一)未经批准随意变更造林任务和建设内容的；
(二)使用无“五证”或使用假、冒、伪、劣种子造林的；
(三)不按*标准、规程进行造林设计或不按技术规程组织施工的；
(四)欺上瞒下、虚报造林数量和质量，未按计划完成造林任务的；
(五)挤占、截留、挪用造林投资的；
(六)地方配套资金不能按时足额到位，严重影响造林进度和质量的；
(七)在检查验收中弄虚作假的；
根据《中共**市委**市人民政府关于印发**市人民政府机构改革方案的通知》（并发〔20**〕12号），设置**市园林局，正县级建制，为市人民政府工作部门。
一、职责调整
取消国务院及省、市人民政府已公布取消的行政审批事项。
二、主要职责
（一）贯彻执行国家、省、市城市园林绿化方针政策、法律法规规章，研究拟定地方性法规和规章草案、相关政策，并监督实施。
（二）拟定城市园林绿化行业发展战略和方针政策，会同城乡规划部门编制城市绿地系统规划；编制生物多样性保护规划、制定城市园林绿化中长期发展目标和年度计划，并监督实施。
（三）负责城市现有绿地和规划绿化用地绿线划定和控制管理工作。
（四）参与审查城市建设项目配套绿化设计方案，并监督实施。
（五）负责公共绿地、道路绿地、防护绿地、单位附属绿地、居住区绿地、生产绿地的规划建设管理，城市绿化经费申报管理监督，古树名木保护管理；指导园林植物保护，负责绿化配套资金、占用绿地补偿费、易地绿化费等费用收缴管理；负责城市树木砍伐和城市绿地占用审批；组织开展市区全民义务植树、认建认养绿地树木和创建“园林化单位”等评比竞赛活动。
（六）负责园林绿化设计、定额管理，核准城市园林绿化企业资质证书，制定园林绿化工程质量等级标准，检查验收绿化工程质量；参与园林绿化工程设计、施工和养护招投标工作。
（七）负责公园行业管理，制定并施行公园管理检查标准；负责动物园观赏动物引进、交换繁育、饲养管理和保护工作；负责全市游乐园审查和登记管理，并会同有关部门对公园、游乐园内游艺机和游乐设施安全运行实施监督管理；负责花卉市场协调指导、盆景资源调查研究和开发利用、节日摆花及园林对外展出组织工作。
（八）制定城市园林绿化行业科技发展规划、年度计划并监督实施，组织开展园林科研项目攻关和新成果、新技术推广工作。
（九）组织城市绿化成果统计、普查和资源调查评估工作。
（十）负责城市园林绿化行政管理、行政复议和行政诉讼工作。
（十一）指导协调、检查监督各县（市、区）园林绿化管理工作。
（十二）负责全市园林绿化队伍建设、人才培养、技术交流、继续教育、局属单位安全保卫等工作。
（十三）承办市人民政府交办的其他事项。
三、内设机构
根据上述职责，市园林局设8个内设处室和机关党委、离退休人员工作处、纪检监察机构。
办公室
负责局机关行政管理、提案办理工作；负责本系统生产、环保、消防、安全、设备年检、事故防范、社会治安综合治理、“双拥”工作；制定和实施城市园林绿化行业科技发展规划及年度计划；指导督查全市园林科技工作；编制城市植物多样性保护规划并组织实施；组织制定年度园林植物新品种引种计划并督促实施；负责城市园林绿化新成果新技术推广应用、园林科研项目立项、园林科技档案资料管理和科技情报信息收集工作；负责城市园林绿化建设重点工程施工设计图纸审核和施工现场技术问题、工程质量安全投诉处理，参与工程竣工验收；负责园林植物保护、园林对外技术交流与合作工作。
人事劳资处
负责全局机构编制、人事管理、劳动定额管理、干部考察任免、培养教育、工作目标责任考核、录用调配、奖惩、工资福利、养老保险、离退手续办理；组织指导局系统园林专业技术职称评审、工人技术等级评定。
计划财务处
负责年度财务收支预决算编审、会计报表汇总、统计资料填报、绿化专项建设资金管理监督、财务收支、专项经费和国有资产管理、财务审计、领导干部任期及离任审计等工作。
政策法规处
组织城市园林绿化发展战略、重大政策调查研究，组织本市城市园林绿化地方性法规和规章草案、规范性文件起草，监督指导城市园林绿化行政许可工作，承办行政复议、行政赔偿、行政诉讼和应诉等法律事务；收集编写园林信息，组织撰写园林史志；负责园林网站建设。
规划建设处
会同城乡规划部门组织编制并实施城市绿地系统规划；负责公园绿地、居住区绿地、附属绿地、风景林带、防护绿地和城市主次干道绿地方案审批；参与审查城市建设项目配套绿化设计方案（绿地指标）并监督实施；划定城市现有绿地和规划绿化用地绿线控制范围并实施管理；负责局属单位基建、土地、房地产开发管理；负责园林绿化工程建设项目档案收集管理。
绿化管理处
实施城市绿化法规规章、方针政策和技术管理规范；参与制定城市园林绿化中长期建设发展规划和城市绿化年度计划，拟定并申报城市绿化专项经费；负责协调、指导、监督县（市、区）城市绿化工作；负责“园林化单位”、“园林化道路”、城市主次干道绿化检查验收；办理临时占用城市绿化用地和砍伐、移植、非正常修剪城市树木手续；负责配套绿化建设资金、占用绿地补偿费、易地绿化费等费用的收缴管理和古树名木、珍稀树种认定、核查、建档、保护、后续资源调查；指导国有园林苗圃苗木生产；组织指导义务植树、认建认养树木绿地活动；组织城市绿化成果统计、普查和资源调查评估工作。
绿化标定处
负责园林绿化设计、定额管理，全市城市园林绿化工程设计施工、养护企业资质审查、评定、年审工作；负责全市园林绿化工程质量检查验收、制定园林绿化工程质量等级标准、检查验收绿化工程质量，参与园林绿化工程设计、施工和养护招投标工作；组织城市园林绿化工程评选。
公园管理处
实施公园法规规章、方针政策和技术管理规范；参与制定城市园林绿化中长期建设发展规划并实施年度公园绿化计划；参与新（改、扩）建公园规划设计方案审定和竣工验收；制定公园、广场质量管理等级标准并实施监督检查；负责审查协调公园大型活动和游乐园建设管理；会同质量技术监督部门对全市各类游艺机、游乐设施进行监督管理；监督指导园林系统各类经营活动；指导动物园动物保护、繁殖、交换和管理，公园内古建筑维护管理；协调指导花卉市场、盆景资源开发利用工作；负责大型节日摆花及对外展出组织工作。
机关党委
负责机关和直属单位党建工作。
离退休人员工作处
负责机关离退休人员管理服务工作，指导直属单位离退休人员管理服务工作。
纪监监察机构按有关规定设置。
四、人员编制和领导职数
一、指导思想
以科学发展观为指导，深入贯彻落实中央、省委林业工作会议精神和省委、省政府建设林业生态省的重大决策，以确保如期实现我省森林资源“双增”（森林面积、森林蓄积量增加）目标为核心，以森林资源培育为重点，以林业生态县建设为载体，强化措施，稳步推进，注重实效，圆满完成林业生态省年度建设任务，为建设中原经济区提供坚实生态屏障。
二、建设任务
（一）营造林。全省安排造林任务×.×万亩。其中：国家预安排我省造林任务×.×万亩，我省安排造林任务×.×万亩（含飞播造林×万亩）；森林抚育和改造×.×万亩。
（二）育苗。全省安排育苗计划×万亩，其中：择优扶持优质种苗基地×.×万亩，培育优质苗木×万株。
三、安排原则
（一）营造林计划。2011年全省营造林规模按《**林业生态省建设规划》（以下简称《规划》）中期调整任务的×%安排，生态工程新造林、更新造林、林业产业工程分别按《规划》中期调整任务的×%、×%、×%安排，全面实施规划的×个林业生态工程和×个林业产业工程。山区生态体系建设工程中的生态移民工程按照退耕还林后续专项（生态移民）工程由发展改革和扶贫部门安排，城市林业生态建设工程中的城市建成区绿化建设任务由住房城乡建设部门安排。
（二）投资。2011年林业生态工程建设资金继续实行“以奖代补”，只安排国家、省级生态工程建设任务。
（三）重点工程。退耕还林工程、长淮防护林工程、太行山绿化工程及向国家申报的2011年造林项目直接由省安排到县（市、区），其余由各省辖市按照规划的工程量大小、生态区位重要程度和县域经济发展状况确定2011年林业生态建设工程的任务量并安排到县（市、区），对已完成《规划》确定任务的建设工程不再安排，省林业厅据此下达年度建设计划。下达的农田防护林体系改扩建工程要首先保证完成省粮食生产核心区建设规划确定的年度建设任务，凡是列入省粮食生产核心区建设规划的县（市、区）必须在中低产田范围以外的行政村实施。森林抚育和改造工程重点安排连霍、京珠等高速公路、国道、省道沿线的县(市、区)和平原地区抚育工程量大的县(市、区)。
四、建设重点
2011年重点安排林业生态工程建设任务，适当安排产业工程、支撑体系和基础设施建设任务。在林业生态建设工程中，突出山区生态体系建设工程、农田防护林体系改扩建工程、村镇绿化工程、生态廊道网络建设工程，适当安排其他工程建设任务。营造林工程重点安排宜林荒山荒地和沟河路渠四旁隙地。
五、工作措施
（一）严格执行营造林计划。本次下达的营造林计划已将2011年营造林任务分工程类型全部落实到县（市、区），各地要严格按照营造林计划组织项目实施单位编制作业设计，将建设任务落实到山头地块。各项目作业设计按审批权限报批后实施。要严格按照作业设计施工、验收。环城防护林、村镇绿化、生态廊道网络体系建设×个工程涉及占用耕地的，按照《规划》确定的宽度为限进行设计、施工和验收。各生态工程及中幼林抚育任务在省级核查时核实面积在该工程下达计划×%以内的，验收合格部分兑现省级奖励资金，超过×%以上的部分省级不核查、不兑现奖励资金。
（二）保障建设资金。为完成2011年林业生态省建设任务，各省辖市、县（市、区）要按照豫政〔×〕×号文件的要求和省下达的2011年度林业生态省建设任务，足额落实林业生态省建设资金。同时，要通过集体林权制度改革等措施，积极吸引社会资金发展林业，鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。
（三）实行“以奖代补”。林业生态省项目资金安排要与《规划》实施情况和验收结果挂钩，采取“以奖代补”的办法，经检查验收合格后拨付奖励资金。省安排的生态建设工程项目，按照《2011年**省林业生态省建设省级重点生态工程奖励标准》分阶段兑现奖励资金。省级财政林业预算支出确定后，按省下达的计划任务拨付奖励资金的×％；经省核查（稽查）合格后，拨付全部奖励资金。奖励资金要全部用于林业生态工程建设，严禁挪作他用。对林业生态省建设急需的优质用材林、生物质能源林、珍稀濒危树种、优良乡土树种和优质经济林苗木的培育，根据繁育成本制订补助标准，面向社会，公开竞争、择优扶持。经省稽查后，对核查结果符合《规划》要求、达到相关技术质量标准的建设项目，按照本方案确定的奖励标准及时兑现奖励资金；对核查结果不符合规划要求、达不到相关技术质量标准的建设项目，削减直至取消奖励资金。
（四）强化监督检查。2011年林业生态工程和有投资的林业产业工程的建设任务全部纳入省级核查范围，建立政府目标考评体系和质量管理考评体系，严格考评，兑现奖惩。基本要求是：2011年×月底前基本完成当年林业生态省建设营造林任务；待新造林成活稳定后，省林业厅组织全面核查和稽查，核查由往年的按一定比例抽查改为全面核查，稽查比例不低于营造林任务的×%。
xx年年，是我国全面建设小康社会的重要时期，也是全面落实县委、县政府提出“走出某新路子，推进某新跨越”的关键年。我们要认真学习党的十六届四中全会的决定，学习《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》，全面贯彻“三个代表”重要思想，高举邓小平理论伟大旗帜，与时俱进，求真务实，开拓创新，加快发展，实现某林业新的跨越。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大及十六届六中全会精神，确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。
二、工作思路
建生态，还青山绿水；优结构，促农民增收；育亮点，创某特色；强队伍，实现新的跨越。
三、奋斗目标
总的目标：创先进，争一名，创特色，促发展。
（二）竹业发展：全县新发展竹林资源2万亩。利用退耕还林、天保造林、公路、河流绿化，农村四旁绿化、库区、塘堰周围等，大力发展竹资源，引进新品种，开发竹产品，形成竹产业。
（三）退耕还林工程：对已退耕还林的进行抚育管护，补植补造，特别要进行检查督促，实现退耕见成效，确保工程质量；完成上级下达的退耕还林任务。
（四）天然林保护工程：完成公益林建设任务2万亩；落实管护责任，签订管护合同，天保工程森林管护75万亩；按要求做好人工林商品林采伐工作。
（五）森林防火：森林火警控制在2次以内，杜绝森林火灾，森林损失率控制在0.1‰以下。
（六）森林病虫害防治：加强预测预报，加大检疫执法力度，杜绝检疫对象浸入我县，降低森林病虫发生率，防治率达100%，成灾率控制在0.5‰以下。
（七）野生动物和古树名木的保护：加大《野生动物保护法》和《四川省绿化条例》的宣传力度，增强干群对野生动物和古树名木的保护意识；加大野生动物和毁坏古树名木案件的查处力度，保护好我县现有的野生动物和古树名木资源。
（八）林政资源管理：加强林政资源管理，严格依法行政，制止偷砍盗伐，乱砍滥伐和乱占滥用林地的行为，按照程序规定，严格查处各种林业行政案件。
（九）林业改革：加大国有林场的改革力度，创新经营机制，大力发展林下经济，并将总结经验在全县推广，促进县域经济的发展，增加林农收入。
（十）安全工作：坚决贯彻“安全第一，预防为主”的工作方针。层层落实责任，强化安全责任，消除安全隐患，杜绝安全事故发生。
四、具体措施
（一）加强学习。只有坚持学习、善于学习，才能不断更新自己的思想观念和知识结构，掌握新的信息，适应不断变化的时代，满足社会发展的要求。一是认真学习党的十六届四中全会决定，必须坚持党在指导思想上的与时俱进，用发展着的马克思主义指导新的实践，必须坚持推进社会主义的自我完善，增强社会主义的生机和活力，必须坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务，把发展作为解决中国一切问题的关键，必须坚持立党为公、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式，必须坚持以改革的精神加强党的建设，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力。二是继续加强学习《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》及省委、省政府的贯彻意见，吃透其精神实质，将各项内容转化成为实际行动，转化成为促进林业发展的具体成果。三是继续开展学习教育活动，组织职工学政治、学理论、学技术、学法规，对职工全方位教育。四是适时举办业务知识和法律法规知识培训班，对业务技术人员和执法人员进行培训，提高他们的业务技术能力和执法水平。通过学习教育，全面提高林业干部职工的政治素质、业务能力和执法水平，为实现林业新的跨越奠定思想基础，提供智力保障。
（二）解放思想，树立新的理念。一是必须坚持科学的发展观。科学的发展观即全面、协调、可持续的发展观，是以xx同志为总书记的新一届党中央领导集体在新时期提出的重大方略。“全面”是发展的条件和基础。“协调”是发展的关键。“可持续”则是发展的本质要求。坚持全面、协调、可持续的发展观，制定科学的发展战略，提高可持续发展的能力。二是必须更新观念。观念就是理念，是对价值的判断。我们要增强忧患意识、自主意识，克服“等、靠、要”的传统观念，发扬开拓进取、奋发有为的创业精神。
（三）强化服务。坚持把增加农民收入放在重要位置，实现农民得利、国家得绿。始终把林业建设与农民切身利益紧密结合起来，林业发展才能获得不竭的动力。只能“绿山”不能“富民”，林业发展就会失去根基。增加农民收入，解决“三农”问题，既要立足于耕地，也要立足于林地，立足于整个国土资源。始终把增加农民收入放在重要位置，在利益驱动上做文章，是使林业由“输血发展”转变为“造血发展”的重要途径，是加快林业发展的必由之路。重点是在植树造林、退耕还林、抚育管理及育苗等方面为基层提供技术服务，进行技术指导，不断引进新品种，推广新技术，为优化结构，促进林农增收服务。
（四）弘扬求真务实精神。弘扬求真务实精神是xx对领导干部提出的要求，也是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现。最重要的是要树立“四种意识”，提高“三种能力”，即责任意识、大局意识、创新意识、拚搏意识；提高整体驾驭力、群众凝聚力、工作执行力。
在新的一年里，我们将认真学习党的十六届四中全会精神，全面贯彻“三个代表”的重要思想，高举邓小平理论伟大旗帜，与时俱进，加强服务，狠抓落实，努力做好新形势下林业各项工作，为我县经济发展、实现林业新跨越做出积极的贡献。
林业局2012年工作要点计划的延伸阅读：如何写好你的工作计划
一、真抓实干，推动林业发展再上新台阶 二是积极争取南方冰雪灾害和地震灾后恢复重建资金。争取各级财政增加灾后林业恢复重建专项资金；建立落实政策性森林保险和林木良种繁育补贴制度；对因灾形成的造林债务和基层单位职工住房毁损进行统计核销，并把林业灾害救助纳入相关救灾资金渠道。
三是加快木本粮油产业发展。做好《全国油茶产业发展规划》报国务院审批工作和以油茶、核桃、油橄榄为重点的《全国主要木本油料产业发展规划》的编制工作，研究提出全国木本粮油的产业发展方案；组织编制《全国山区综合开发县木本粮油产业示范实施纲要》。
四是搞好规划编制，从宏观上谋划现代林业建设。做好林业发展“十二五”和中长期规划基本思路编制工作；编制即将到期的重点生态工程后续规划；组织实施好《汶川地震灾后恢复重建生态修复专项规划》《雨雪冰冻灾后林业生态恢复重建规划》《全国森林防火中长期发展规划》《全国林业有害生物防治建设规划》《国有林区棚户区改造工程规划》等六项新的专项工程规划。
五是做好林业建设项目储备工作。做好森林防火、林业有害生物防治、部级自然保护区建设、湿地保护与恢复、林木种苗基础设施建设、国有林区森工非经营性项目以及棚户区改造等项目可行性研究报告和实施方案的编制工作。
二、强化协调沟通，解决和落实各项惠林政策
一是研究天然林保护工程到期后的政策措施。全面总结天然林保护工程实施以来取得的成效和经验，研究提出工程到期后的政策建议和资金需求；加快剥离企业办社会职能，推进森工企业体制机制改革，理顺国有林区森林资源管理体制；健全职工基本养老、医疗、失业、工伤和低保等社会保障政策，实现应保尽保。
二是建立政策性森林保险机制。研究森林保险纳入政府补贴的标的、险种、保费率、补贴标准、环节和手段等具体措施，并选择部分省区市开展试点。
三是落实国有林场改革相关政策。根据国务院即将批准的《关于加快国有林场改革的实施意见》，将生态公益型国有林场人员和机构经费纳入地方同级财政预算；摸清国有林场本底数据，详细掌握林场面积、在职和离退休职工人数、职工参加社保的种类标准等基本情况。
四是完善森林生态效益补偿基金制度。落实中央9号文件规定，建立和完善地方森林生态效益补偿基金；多渠道筹集资金，积极探索建立市场机制下的生态补偿机制。
五是积极研究对策，贯彻执行新的《育林基金征收使用管理办法》。充分考虑育林基金改革后可能出现的相关问题，研究制定实施细则；将林业行政事业经费纳入同级财政预算，严禁挤占、挪用育林基金。
六是努力争取建立林业补贴制度。建立林木良种繁育补贴制度，并选择部分省区市开展试点；将油茶生产机械纳入财政农机具购置补贴范围，研究制定对种植油茶等木本油料作物的补贴政策。
七是完善林业用油量的测算、统计、核实和汇总。核实营造林、森林管护面积、木竹生产量等用油量基础数据，对林业因成品油价格调整影响增加的成本，由中央财政通过专项转移支付的方式给予全额补贴。
三、严格管理监督，进一步提高林业经济运行质量和效益
一是加大林业资金监管力度，切实提高管理水平。进一步强化中央新增林业投资和灾后恢复重建资金的监管；从项目安排的源头抓起，细化落实工程各实施环节的责任制；加强对工程招标、物资采购、作业设计报批、资金拨付等环节的监督。
二是做好林业建设项目的竣工验收工作。对林业项目竣工验收工作进行周密部署，全面完成对省级林木种苗示范基地的竣工验收工作。
三是加强林业建设项目的规范化管理。完善林业项目建设及管理标准化体系，在项目立项及可行性研究、编制实施方案、工程建设及检查验收等环节出台一系列的建设标准和规范。
四是严格部门预算专项资金的使用和管理。严格按项目申报指南要求和财政支持方向，组织项目申报和项目审核；及时完整地将项目预算批复下达到项目承担单位，严防资金的滞留和截留；配合做好财政项目支出预算的绩效考评试点工作，提高资金的使用效益。
四、树立全球意识，全面提高林业对外开放合作水平
一是坚定信心应对危机。分析研究国际金融危机对经济和产业的影响，在对外开放合作中不断提高全行业的国际竞争力和抗风险能力；及时了解掌握林产品对外贸易受国际金融危机的影响，做好监测、预警和应对工作，努力实现2012年林产品外贸总额突破800亿美元的目标。
关键词 PDCS；林业；行政管理；工程化
中图分类号 F326.25 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）12-0179-02
1 PDCS理论
2012年，张国庆根据PDCA理论，结合动态原理和学习原理，先后在《标准学》《生态论概述》《生态论：复杂系统研究》《发展学》及《灾害学概论》中论述了PDCS理论[1-13]。PDCA即Plan、Do、Check、Act首字母缩写，PDCA理论是工程化管理中一个重要的理论，在工程项目管理中得到普遍应用。PDCS理论除了强调管理活动的系统化之外，还强调管理活动中的Study。Study即学习（广义的学习），包括监督与评价，以及对系统管理中成功的经验加以肯定发扬（继承），对于失败的教训要避免重现，同时还要积极主动学习其他系统管理经验（狭义的学习），并且这种学习结果是可遗传的（遗传）。
PDCS管理是把管理对象看作一个系统，并把管理活动当成系统的一部分，根据系统发育发展过程中的PDCS循环的不同阶段，采取不同的管理措施。
对复杂系统而言，理想状态是在系统即将达到成熟期，或者达到成熟期尚未进入衰退期，就对系统进行调整，使其适应新的变化，摆脱衰退与消亡，直接进入新的增长期，即进化。当然，这对系统管理者来说，需要有很敏锐的观察力，以及准确的判断能力和决策能力。系统理想的生命周期可以用动态的PDCS表示（图1）。在整个PDCS循环中，都贯穿着学习，既总结学习系统本身的经验教训，还向其他系统学习发育发展经验教训。这种学习，贯穿系统的终生。通过学习，获得了先进的进化或更新经验，促进系统进化或更新，使得进化或更新后新的系统更为先进、健康、和谐。
P（Plan）计划，包括系统方针和目标的确定，以及系统的活动计划的制定；D（Do）执行，就是具体计划的实施运作；C（Check）检查，就是评估计划执行的结果；S（Study）学习，对评估结果进行处理，成功的经验加以肯定发扬，对于失败的教训要避免重现，并将学习结果遗传到下一轮计划中。
这样便形成了一个循环，这个循环叫做PDCS循环。对于本循环中难以解决的问题，应提给下一个PDCS循环中去解决。这样，通过周而复始的PDCS循环，推进系统不断进化。上述过程可以用下面2个公式表达：
Ei+1=Ei+c1=Ri+c2
Ei为第i个PDCS循环计划期望值（目标），Ei+1为第i+1个PDCS循环计划期望值（目标），Ri为第i个PDCS循环结果，c为期望值增量。这个过程表示目标随着PDCS循环不断变化着的。
Ri=Fi[gi（xi），hi（yi），Li，Ei]
若xi、yi分别为系统内部变量与外部环境变量；Fi、gi、hi为作用方式，Li为互动因子，随着系统的发展，可能发生着变化。这个过程表示系统发展是一个互动的、完全的动态过程。所谓完全动态过程，就是指在某一过程中f（x），自变量x与作用方式f都是在变化着的。
2 PDCS理论与行政管理工程化
行政管理中引入PDCS理论，在行政管理中借鉴工程项目管理中相关做法，可以有效克服目前行政管理中普遍存在的决策经验化、行政成本高以及缺位等诸多弊端。
（1）行政组织机构的结构工程化。当前，我国行政组织机构结构，绝大多采用的是直线―职能型组织结构这种结构模式明显造成行政职能部门之间的协作和配合性差，行政效率低，行政成本高，负责人权力过于集中容易造成贪腐和渎职失职。
为了克服这一弊端，笔者建议：在中央一级，仍然沿用直线―职能型组织结构，同时设立各种综合委员会，建立各种会议制度、信息公开制度和监督制度，以协调、监督各方面的工作。在省及其以下机构，采用矩阵制结构，以提高行政效率，降低行政成本，强化负责人的责任，有效遏制腐败。
（2）行政管理工作的流程工程化。借鉴工程项目管理的做法，在行政管理中推进工作流程标准化，加强行政管理的过程公开与监督。行政管理标准化流程可以表示为：
也就是说，行政管理过程，是一个具体化了的PDCS循环，包括调研调查、策划、规划计划、决策、实施、监测反馈、结果评价与学习，在每一个循环中，融入了全程监督和成本管理、进度管理（时间管理）、质量管理、风险管理、人力资源管理、信息管理等具体的行政管理行为。
（3）当前我国行政管理工程化的重点。对于当前而言，我国行政管理除了要特别加强质量管理、成本管理与行政过程中的学习之外，还要强化监督，对行政行为进行可操作的监督：①开展多渠道监督，尤其是公众监督与媒体监督。②严厉责任追溯，将目前的行政与纪律处分种类修改为更具震慑作用、可操作的“警告”、“降级”、“撤职”与“开除”，取消毫无警戒作用的“记过”、“记大过”以及地方政府私自增加的“训诫谈话”、“诫勉谈话”等规避责任的行政处分措施。此外，行政与纪律处分，并不能代替刑事处分与经济处分，对于触犯刑律，还要追究刑事责任，造成经济损失的，还要予以经济处罚和赔偿损失。③取消目前党政政府对自己进行的行政绩效评价，通过大众媒体，让公众对政府进行公开的行政绩效评价。④疏通民意通达渠道，加强公众对热点、难点问题的参与。对于公众对同一问题多次反映得不到落实处理的单位责任人，予以行政追责，直至行政处分或刑事处罚。
3 我国林业行政管理工程化管理对策
由于体制上的滞后，我国林业行政管理同其他行业行政管理一样，存在着行政管理效率低低下，行政成本高，权力集中且缺少监督，利益部门化，缺少责任追溯，缺位、越位、错位现象时有发生。笔者认为，要改变扭转状况，可以在林业行政管理中引入工程管理措施，加强林业行政能力建设，提高林业行政质量与效率。
（1）林业行政质量管理。在林业行政活动中，借鉴或引入ISO9000、ISO14000系列标准的做法，建立标准化的林业行政质量管理（quality management）体系与全面质量管理（total quality management，TQM）体系，在林业行政管理过程中，将林农作为关注焦点，强化领导的责任与作用以及全员参与，采用系统的管理方法、过程方法和基于事实的决策方法，持续改进林业行政质量。尤其是要在林业工程项目建设中，改变目前的规划设计、施工、检查监督验收为一体的错误做法，将其社会化、市场化，彻底杜绝林业项目审批与建设中的腐败根源，提高林业项目建设质量与效益[1-3]。
（2）林业行政时间管理。在林业行政管理中，积极引入工程管理中的时间管理（time management）方法，建立林业行政时间管理机制，在林业行政管理活动中，采用计划管理、时间“四象限”法、有效的时间管理法、时间abc分类法、考虑不确定性等时间管理技术与方法，以有效提高林业行政效率。
（3）林业行政成本管理。在林业行政管理中，建立林业行政成本核算、成本分析、成本决策和成本控制等林业行政成本管理（cost management）机制，引入工程管理中成本预测、成本决策、成本计划、成本核算、成本控制、成本分析、成本考核成本管理方法，从而降低林业行政，提高林业行政效益。
（4）林业行政风险管理。在林业行政管理过程中，引入风险管理（risk management）技术与方法，以最小的林业行政成本获取最大的林业行政安全、森林资源安全和森林生态安全保障。尤其是要在林业灾害管理中要建立风险管理与灾害管理机制，突出林业灾害风险源的追溯，全面提高我国林业行业抗风险能力[6-8]。
（5）林业人力资源管理。积极运用现代人力资源管理（human resources management）方法，对林业人力资源的获取、开发、保持和利用等方面进行科学地计划、组织、指挥、控制和协调，从林业人力资源战略的制定入手，加强林业员工的招募选拔、培训开发、绩效管理、薪酬管理、流动管理以及员工关系管理和安全健康管理。就当前而言，最需要解决的是改善林业劳动条件，提高林业劳动报酬，吸引林业人才，留住林业人才，从而提高林业发展潜力[5，14-16]。
（6）林业信息管理。运用先进的信息管理（information management）技术，以互联网为基础平台，应用3S（remote sensing，RS；geographical information system，GIS；global positi-oning system，GPS）技术，建立服务全社会的林业信息共享与互动平台[17-19]。
（7）林业行政监督。完善现有林业法律法规和有关林业行政的标准，建立高效、透明的林业行政监督机制（oversight mechanisms），强化林业行政责任追溯，将监督贯穿于林业行政全过程，加强执行督察制度、无为与过错追溯制度、工作复命制度、绩效考核制度和行政公开透明制度等制度建设，强化司法监督与公众监督，重点加强无为与过错追溯制度、行政公开透明制度的执行，全面推行公众对林业行政绩效考核制度[12-13，18-19]。
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一、分析林业政策负效应的基本理论依据
政策，是指一个政党或其它社会集团，在一定时期内，为实现其自身利益的需要而规定的政治行为。其本质就是利益。它具有以下六个特点:一是目的性。就是要求政策的内容必须有明显的针对性，即围绕所要解决的间题和实现的目标，十分鲜明地针对问题的主要矛盾和症结性原因，避免政策内容过分求全和广泛利用。二是原则性。它要求政策内容必须旗帜鲜明，提倡什么，反对什么，十分明确，不允许左右摇摆，模棱两可。三是操作性。就是说什么应该做，什么不应该做，怎样去做，都十分明确、具体，不能笼统、空泛或含混不清，使人可以有多种理解，无所适从。四是系统性。就是说政策有总政策、基本政策和具体政策，它们是一个系统，之间要互相衔接、协调配套，相得益彰，不能顾此失彼，零打碎敲。五是时效性。它要求情况变化时要及时制定新政策，完善或废止旧政策，以防止政策老化，及时解决政策实施中的问题。六是未来性。即政策是未来的指导，不是对未来的预测和描述，而是控制未来和塑造未来。也就是说，它决定人类的命运和历史发展的进程。因此，政策是执政党的生命，是国家管理社会的基本手段。它具有导向、协调、控制等三种功能。
综上可以看出政策的重要性质和意义。.所以，曾告诫全党:“政策和策略是党的生命。各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”正因如此，我们必须加强对政策特别是政策负效应的研究，审慎地运用政策手段，杜绝出现大的政策失误，从而达到政策应有的效果。所谓林业政策是指党和国家在一定历史时期内，对林业行业的生产和林区社会经济发展所制定的行为规范和准则。林业政策负效应，是指林业政策实施的结果与政策的目标之间，由于某种原因所出现的偏差或反向效果，即负效应。它表规为理论与实际，理想与现实之间的矛盾。研究林业负效应的主要目的是使林业政策更加符合林业实际，从而消除偏差或失误，以保证林业政策目标的顺利实现。
二、林业政策负效应的主要表现及原因
回顾林业十年改革的历程，根据政策学基本原理和实事求是的原则，我们感到林业政策负效应的主要表现和原因是:
(一)具体政策与基本政策不配套，缺乏整体观
大家知道，“以营林为基础，是党和国家对林业制定的一项基本政策。是符合林业的，自然规律和经济规律的，它有利于保护森林，发展林业，使森林资源.越采越多，越采越好，青山常在，永续利用”。可是在具体政策上却与此背道而驰。在管理体制上，我国5。年代起就一直采用营林、采伐两个系统(即所谓“两张皮”)的管理体制。森林采伐按工业管理，实行经济核算，营林按事业管理，实行预算供给制。这就人为地割断了营林和森工这一有机整体的内在联系，使“以营林为基础”的方针成为空洞口号，长期执行的是‘大木头挂帅”政策，表面上年年有盈利，实际上虚盈实亏，从而导致了主观和客观上的重采轻育，甚至只采不育，采育严重失调。在财政政策上，由于一味追求财政收入的高增长，把财政赤字转嫁给森林资源赤字，把本来就很少的林业资金，通过财政进行林业体外循环。从财务核算体制上看，一是营林生产计划与财务计划脱节，没有必要的人力、物力和财力保证，计划难落实;二是由于营林资金按预算外资金管理，在专用基金中核算，不能与森工采伐实现平衡，三是营林生产不进行成本核算，花多少，算多少，从育林基金等专项资金核销。营林生产的好坏与企业经济效益没有任何联系，因而使营林得不到应有的重视。特别是从产品的价格上看，据1982年调查，每kg钢材、谷草、木材的价格分别是。.86元、。.25元、0.13元。再如全国最大的佳木斯造纸厂，年消耗木材80万m’，年创利润700。万元，超过黑龙江省森工系统40个林业局上缴给省财政的利润额。可见，由于长期实行的立木无价的政策，使价格玲重失真和扭曲，造成了林产品与工农业产品比价严重失调，导致了林业投资边际效益明显降低，林业自我积累和自我发展的能力日趋弱化。由于具体政策与基本政策不一致，又，奋丁操作的实施细则，导致了企业行为难规范，效益难提高，资源难接续。
(二)林业政策与法律规定不协调，缺乏法制观
《森林法》是我国建国以来第一部林业法典，它明确规定“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量”。据此，它对林业的发展本应起到积极的作用。可是，事实并没有象法律规定那样去办。一是采伐量长期超过生长量，计划外和过量采伐屡见不鲜。一方面强调少砍多造，长大于消，一方面又要下达砍大于长的指令性计划，逼着企业砍。1985年森工企业施业区内过量消耗达23。。万m3，几乎相当于当年的木材产量。二是改革初始的政策性扩张措施的催化作用，如木材放开经营政策，致使一些林区普遍出现了.要想富，多砍树”，“要发财，安锯台”的毁林风、乱砍滥伐风和木材加工的粗制乱造风、捣卖风。据调查，仅1985年一年，牡丹江林区发生的各类毁林案件就达1679起，林政案件990起，林区腹部各种大小集体、个体木材加工点达几百个。三是不尽科学的划两荒政策，造成了许多地方森林财产关系模糊，只破林，不造林、不管林、不护林，林政管理矛盾重重。导致上述间题的主要原因，除了法制宣传不够，人们缺乏森林资源财产的法制观念外，地方财政与.破树致富”难以分割的利益关系，不能不是重要原因。这就是由于缺乏法制观念，而又没有科学的制约性强的政策监督机制，致使林业政策与法律政策未能在动态中协调同步而出现的逆向效应。以言代法，以权代法，以政策代法等普遍存在，司空见惯，执法难保证。
(三)林业政策方案设计不科学，缺乏系统观
1.政策方案与林业客观实际相脱离。从产业政策上看，国家一直把林业视为大农业中的林业，可是在具体政策上却没有享受到大农业的优惠待遇，反而实行了一整套的‘重取轻予”政策，忽视了对林业的投入。一是维持简单再生产的资金不足。建国以来，由于实行了.三边”(边生产、边设计、边施工)的政策，致使大部分林业企业因陋就简，集中采伐，以适应国家急需木材的要求，刚刚达到设计产量，国家就视为建成，就此中断投资。这种投资中断或投资萎缩，给林业的发展潜伏下了危机，以致成为当前林业.治危兴林，的沉重负担。二是恢复森林资源的投入不足。森林工业与其他工业截然不同的一个突出特点，就是森工生产在采伐木材的同时还必须培育好后备森林资源，可是，我国忽视了这一点，对恢复森林长期实行低投入。50年代每m3木材只提取10元作为育林基金，1981年增长为15元，1987年在木材价格微调后按销售收入的21%提取，每m“提32元。就是这点低标准的提取，也未完全用于培育森林资源上。这种低投入的萎缩型政策，致使营林资金严重短缺，恢复森林资源的速度非常缓慢并严重滞后于木材生产。以黑龙江省为例，到1988年末，全省森工企业迹地更新欠帐达299万亩，现在，营林的投入又由于木材产量的调减而逐步减少，全省森工系统达到定产水平时，每年的收支缺口将达到5亿元。再如河北省，1979年计划下达的营林基本建设投资是9“万元，1984年只有430万元，到了1985年一分钱也没有了，全省153个国营林场的造林任务在计划上是个空白。这种集中大量“抽血”，而又等待国家少量‘输血”的政策，以及产业政策弱化，技术发展水平的目标偏低等等，造成了产业结构不合理，长线不长而无资源保证，短线不短而无技术后盾的情况，致使以森林资源为主要生产、生存对象的林业后劲严重不足，挽救困难。#p#分页标题#e#
2.一些政策方案不配套，单打一。首先，从.拨改贷”政策上看，从1985年起，凡是国家预算安排的基本建设资金全部由财政拨款改为银行贷款。这种做法，对非林工业是适宜的，而对缺乏后劲的林业来说，却大相径庭。特别是那些森林资源枯竭的企业，虽有一定的综合利用规模，但长期亏损或处于亏损边缘，根本无还贷能力。再则，国家在安排造林任务时，没有将支付利息的因素考虑在投资内，所以，从造林一开始就留下了缺口，苗木未成林，就得年年付利息，结果是年年欠帐，年年完不成还贷任务，包袱越背越重。所以，对林业的投资，应根据森工企业的具体情况，制定特殊的政策，不宜比照一般的工业企业去对待。再从利税方面看，在森林资源日趋锐减的情况下，1983年又同工业企业一起实行了“利改税”的政策，即把企业和个人的经济利益同实现利润的多少(实际上砍伐木材的多少)紧紧挂上了钩，这在客观上起到了鼓励企业过量采伐的作用。企业为完成利润指标和实现一定数额的企业留利，而不顾资源条件的可能，继续过量采伐，致使森林资源锐减。这种不考虑林业企业由于长期“重取轻予’而造成的收益递减和增支上升趋势的政策，不但失去了它应有的作用，反而使林业收益受阻，后劲不足。
3.一些政策本身不合理，缺乏具体可行的操作方法。从国家对木材放开经营的政策上看，虽然起到了一定积极作用，但没有因地制宜地建立起具体可行的价格体系，使企业在实施中缺乏可操作性，不仅使林业计划成本、木材砍伐、木材价格、市场管理等出现了失控，更重要的是造成了“两头叫，中凤笑”，即国家和企业收入增加少，而中间环节(木材贩子)收入增加多的局面。流通环节盲目增多且不合理，企业经济效益低。再从对林业征收的税费政策上看，林业税费多而且繁杂，额度不同，标准各异，极不合理。比如，能源重点建设基金、教育附加费等，理应免征或少缴。因为，森林本身就是一个巨大的能源库，很多能源都来自于森林。而且林业为生产和生活修筑了大量林区公路，现在大都成了国家公路，这些道路的养护国家不给钱，而林业还要交养路费，这显然说不通。特别是目前林区社会负担越来越重，林区办了许多教育场所，可是国家非但不给资助，而且还要林区缴纳教育附加费，这也是不符合林业实际的。又如复税制间题，一是按照产品收购金额，交纳10%(1991年4月旧起变为5%)的产品税，在未改产品实物形态的前提下，销售时又要交纳营业税，二是“两林基金”的处理，在征收营业税时，本应视同“商品购入原价”对待，但实际上.两林基金”又是征收营业税的计税依据，成为不合理的税赋，三是木材的运输费用，在森工企业的成本中占比重很大，营运部门的收入已经征收3%的营业税，可是，这种已完税的运费进入企业成本后，又成了计税的基础，形成了企业多花运费，多交税金的不合理的现象。总之，由于长期以来国家对林业重视不够，无论是价格、税收、投资政策，还是产业、科技、就业、分配等政策，都有不符合林业实际的地方，甚至制约了林业的发展，使林业企业自适应、自调节、自我积累、自我发展的能力明显弱化。
(四)亚允策在执行中发生扭曲和变形，缺乏实效观
大兴安岭大火之后，特别是近年来国家对林业实行了一些新政策。应该说效果是比较好的，但也确实存在扭曲和变形而导致出现负效应的问题。
1.旧体制的顽固性阻滞。国家为扩大森林资源，从1986年起由中国农行、林财两部发放林业项目(主要用于速生丰产林、经济林、中幼林抚育和多种经营四种)贴息贷款，这本是在林业“两危”日趋严重，资金极度短缺情况下对林业的优惠政策，可实际上却未达到理想的效果。一是林业项目贷款规模与资金脱节。有标无款，款难落实。农行实行计划与资金分开管理，省行下达计划，县行提供资金，使计划与资金脱节。二是林业贷款计划与林业生产季节性强的特点脱节。如速生丰产林是跨年度项目，造林季节一般在3月中旬至5月上旬，而贷款计划则在5一“月份审定，再加上程序繁杂，待款到之日已是黄奔季节过去之时，难得应有之利。
2.政策具体执行者素质不高，理解上有偏差，在执行中出现背离。首先，从育林基金的懂用管理上看，按政策要隶，育林基金主要是用于采伐迹地、林间空地和荒山荒地的更新造林和护林等项费用的支出。可是，我们的具体执行者却与此相悖，’不仅使用范围随意扩大，而且挪用、借用和挤占的现象比较普遍。在一些部门或企业成了‘.自用资金”、“万能资金”，、甚至成了“无责任资金”。如搞基本建设、修楼堂馆所、弥补人员机构经费不足等等。
