（一）、研究目的
随着人们生活水平和医疗条件的提高，人们的寿命逐渐增长，我国开始步入老龄化社会。老年人口的增多，让养老成为了一个问题。相比城市，传统的家庭养老模式逐渐瓦解，失去赖以生存的土地等问题使得农村养老问题更为严重。要保障农村老龄人安度晚年，就必须有一个可行的农村养老保险制度。研究解决好农民的社会养老保险问题，不仅是保障农民权利的客观需要，也是农村政治、经济、社会能否稳定、持续发展的前提。建立健全的农村社会养老保险制度成为了中国农村老人应对农村新形势的必要条件。
（二）、研究意义
解决好我国农村养老保险面临的矛盾不仅是一项重大的惠农政策，更是整个国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。同时，解决好农村养老保险也对国家安全稳定具有重要的作用，在当前应对金融危机的背景下，对亿万农民发出国家将为他们建立由财政全额支付的最低标准基础养老金这一信号，使他们老有所养。农民无后顾之忧，就会敢于消费，这对开拓农村市场、扩大国内消费需求，无疑将产生强大而持久的动力。从整个国家的经济社会发展来看，建立新农保制度，就实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，随着经济发展、国力增强，就可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距，这对于改变城乡二元结构、逐步做到基本公共服务均等化，无疑是一项重要的基础性工程。也体现了国家政策的统筹。从农村当前的新情况来看，建立新农保制度，有利于化解农村社会中的各种矛盾。首先，它将极大地提高农村老年人的经济自立能力，从而提高他们的生活质量、增强他们对生活的自信心；其次，它减轻了子女的经济负担，在相当程度上避免了因经济利益引发的家庭矛盾，从而有利于形成敬老爱幼的风气与更为和谐的家庭关系；再次，它将有效化解一些农村集体组织无钱办事的困境，使它们能够集中有限财力更好地为老年人提供服务，从而形成文明的乡村风气与和睦的邻里、干群关系，有利于扎实推进社会主义新农村建设。
二、本选题国内外研究状况综述
随着我国农村人口老龄化，农村的养老问题越来越重要，探讨如何建立更加完善的农村养老保险制度，是中国保险业面临的重要课题。学术界如何应对农村养老保险的改革措施进行了很多探讨，同时也给出了很多有益的见解。以此为背景，对学术领域内主要贡献者的观点进行归纳、梳理，来探讨解决问题的对策。关于农村养老保险制度的改革的理论研究，大多专家和行业内人士主要有以下几个方面:
(一)国内研究综述
1. 关于建立新型农村社会养老保险的可行性
刘昌平（2009），认为从实现社会养老保险制度城乡统筹的发展路径来说，第一步是实现城乡两类制度之间有效衔接，第二步是通过城乡两类制度合作实现社会养老保险制度城乡统筹。在实现城乡两类制度有效衔接方面，一是进一步完善城镇基本养老保险制度和创建新型农村社会养老保险制度，二是建立城乡两类制度的有效衔接机制。
刘生龙（2009）认为，能否在2020年实现农村养老保险和全面覆盖任务十分艰巨。中央财政只需拿出财政收的1。8%左右就可以实现全国农民的养老保险。但这还不仅限于财政问题，还有如农民养老保险基金的管理，财政困难地区的财政配套，基层社保人员的缺乏等问题。现在对有关养老保险费用的预算只是粗略估算，经济增长速度，农村人口老龄化进程，补贴标准等任何一方面变动都可能对测算结果产生很大影响。
2. 新型农村养老保险与老农村养老保险模式比较
闵小宝（2009），认为“老农保”制度是以自我储蓄为模式，而“新农保”以“人缴费为主，集体补贴为辅，国家给予补贴政策扶持”的一种新型制度。老制度中政府缺位，而集体经济由于它的脆弱性导致形同虚设。最终使老政策破产。而新制度由于引入政府，实行普惠制的基础养老金，由国家财政全额支付最低标准基础养老金，如果农民不参保，连基础都拿不到，这就促使农民有动力参保。
朱俊生（2009），认为新农保最大特点在于筹资与制度模式的积极变化。新农保实行基础养老金和个人帐户养老金相结合的养老待遇，中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%。并实行个人缴费，集体补助，政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。最大亮点在于：强调国家对农民老有所养承担重要责任，明确政府资金投入的原则要求，这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累和最大区别。
3、社会养老保险终究会取代家庭养老，这是社会发展的方向
徐勤（2008），从农村养老保险面临的问题出发，指出从长远的观点看，应该大力发展农村社会养老，她认为家庭养老和社会养老是养老制度的两个方面，一方的消弱应以另一方的增强为前提，在家庭养老资源减少，供养力下降，传统家庭养老受到前所未有的挑战的形式下，只有发展社会才是解决家庭养老保险的途径。
樊梅林（2000），中国的农村家庭养老模式终究要适应中国国情的农村社会养老模式取代。他从农村社会养老现实需求及供给条件出发指出，随着农村生产方式的进步，养老方式必然由家庭向社会过渡，其中农村工业化和农业产花是养老模式变迁的内生动力，政府则为强有力的外生动力。
<!--[if !supportLists]-->(二)<!--[endif]-->国外研究综述
由于西方发达国家大多走的是城乡社会经济一体化的发展道路，城乡差别、工农差别很小，所以西方国家面临的农村问题很小，因而农民的养老保险问题往往是被纳入到整个社会养老保险体系，主要研究的也必要性的分析。
戴维斯.费里德曼表示关注面对市场导向的增长而减弱家庭联系，伴随着政府提供社会服务的降低，将使老年人处于生活的边缘。美国学者马克.赛尔登（2007），任何一个发展中国家向其他地区一样向核心家庭过度，将附加给老年人以沉重的成本。阿历克斯.英克尔斯（2000），老年人和其他年龄组对照起来，其社会地位随着农业经济向工业化经济的转变，或者说传统的社会制度向现代化社会制度的转变二下降，在现在社会，老年人已经成为弱势群体，一方面，他们处于收入下降的人生阶段，在家庭经济活动或者资源交换过程处于不利地位，另一方面，随着家庭的逐渐小型化，家庭养老不堪重负。这就迫切需要引入国家和社会的力量，建立完善的农村养老保险体系，保障老年人无忧无虑的生活，缓解农村养老压力。
国际助老会政策发展与宣传部主任史迪文基德（2009）认为，在一些西方发达国家，农民和其它正规行业的工人一样可以参加社会养老保险，原因在于农民也是正规行业的劳动者，针对农民群体的税收征缴制度很完善。因此，农民和其它行业的人员一样被纳入社会养老保险体系。而对于发展中国家的绝大部分农村人口，享受养老金的办法是通过全民的，或接近全民的非缴费型的养老金制度。中国只有通过政府财政投入（如非缴费型）为农民提供养老金，新型农村养老保险制度才能成功。
3、本选题研究的主要内容及写作提纲
（一）主要内容
对新农保制度的最新研究，主要集中在新农保建立的背景，目的，意义，试点中存在的问题以及对其可持续发展的建议等方面。新农保制度是对以前农村保险制度的一个完善。新型农村社会保险制度在总体上有很好的前景，在各方努力下，会有越来越好的发展，但同时也可以看出，新农保制度也有一定的局限性以及存在的问题，主要问题表现在宣传，资金筹集以及资金增值的问题上，怎么在今后新型农村社会保险制度的实施过程中去解决这些问题是值得我们去探索的。
（二）写作提纲
一、文献综述
二、新型农村养老保险制度的概念、特征及意义
（一）新型农村养老保险制度的内涵
（二）建立新型农村养老保险制度的意义
三、新型农村养老保险制度发展现状
（一）全国各地发展速度不一，经济发达地区发展迅速
（二）村民初步具备了社保养老意识但对其重要性认识不足
（三）村民加深了政府在养老问题上的责任的认识
四、新型农村养老保险制度存在问题及原因分析
（一）资金筹集难度大，财务可持续性低
（二）制度衔接存在问题
（三）保障水平低、参保率不高
（四）缺乏健全的法律规范，制度不稳定
五、国外农村养老保险制度的经验及借鉴
（一）国外农村养老保险制度的经验
（二）对国外农村养老保险的启示
六、完善新型农村养老保险制度的思路
（一）合理提高农保水平，提高农民参保积极性
（二）明确农保法律地位，保证农保工作有法可依
（三）做好转移衔接工作，满足城市化进程需要
（四）拓宽养老基金来源渠道,确保保险基金增值
七、参考文献
八、结束语
4、主要参考文献
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5、完成措施及进度安排
2011.11.02.～11.11.10 学生选题
2011.11.11.～11.11.13. 根据选题安排指导教师学
2011.11.14.～11.11.18 学生与指导教师首次见面，确定最终论文选题，指导教师提出论文写作要求
2011.11.18.～11.12.16 完成开题报告、文献综述学生
2011.12.17.～11.12.18. 组织进行首次开题答辩
2011.12.20.～12.03.28 完成论文初稿学生
2012.05.01.～12.05.08 学生论文正式定稿、打印进行毕业论文资格审查
2012.05.09.～12.05.11. 指导老师、论文评阅人进行答辩准备
2012.05.12～12.05.13. 学生分小组进行论文答辩
指导教师意见
签名：
年 月 日
院（系）审核意见
1、通过； 2、完善后通过； 3、不通过
院（系）公章
年 月 日
关键词：农民工；社会养老保险；城镇化
一、引言
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。论文之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
四、结论
养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系。
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摘要:近年来,农民工“退保潮”一直在拷问着我国的养老保险制度:这么一个有着美好愿望的制度设计为何不能受到农民工朋友的青睐,为何成为公共政策失效的案例?本文从公平的角度出发,通过分析我国养老保险政策及各地方相关规定,揭示了当前我国养老保险制度运行过程中的困境根源于养老保险制度设计时公平的先天不足,提出养老保险制度的改革应更加注重公平的价值取向,在制度设计时保证参与人享有同等的参与机会、参与标准。只有首先解决了公平问题,才能逐步实现养老保险的效率,达到公平与效率的和谐与统一。
关键词:养老保险公平效率价值取向
1前言
1.1问题的缘起
2004年以来,在流动就业人口大量涌入的珠三角、长三角地区陆续爆发了农民工“退保潮”。据统计,广东省东莞市2004年有105万人参加职工基本养老保险,全年有40万人退保,2007年退保人数达到60万人次;深圳市2007年已参加基本养老保险的外来工总数为493.97万人,退保人数高达83万,占外来工参保人数的16.8%。截至2007年年底,珠海市养老保险参保总数已达68.8万人,外来工有38.7万人,其中农民工参保34.2万人。2007年全年农民工退保人数有14.2万人次,占农民工参保人数的41.5%。
1.2退保之因
农民工是一个特殊的群体。概括来说,农民工群体出现“退保潮”有以下几个原因:第一,经济压力。农民工收入水平低且不稳定,现行的养老保险缴费费率对农民工及其家庭带来明显的经济负担,出于现实经济压力的考虑,农民工自身参保积极性不高;其次,农民工就业的流动性强,绝大部分人难以在一个地区参加养老保险缴费达到15年甚至更久,达不到按月领取养老金的条件;第三,与低缴费相关的低待遇水平。不少用人单位为缩减人工成本,存在不给农民工参保或者以低标准参保的现象,比如就有不少单位以当地的最低工资标准为农民工参加养老保险的缴费基数。因为缴费标准与参保人未来的养老金待遇水平正相关,即使缴费满十五年,预期养老保险待遇仍然偏低,难以满足其丧失劳动能力后的养老需求;第四,难转移。长久以来,我国基本养老保险一直停留在市县统筹的基础之上,全国只有北京、上海、陕西等个别地区实行了基本养老保险的省级统筹。这样一来,我国的养老保险就被人为的分割成了2000多个统筹地区。由于各地区经济发展水平参差不齐,养老保险待遇自然有高有低。各统筹地区尤其是经济发达地区考虑到因劳动力流动引起的未来养老金支付压力,纷纷制定了不少政策性壁垒提高转入门槛,使得农民工养老保险难以在不同统筹地区间转移接续。以广东省为例,广东省自1998年以来就将农民工纳入了城镇职工基本养老保险体系,实行养老保险属地化管理,各个统筹区都有自己的规定。比如深圳市就规定参保人必须有深圳户籍才可转入[①],且“户籍迁入本市但非经市(区)劳动、人事部门调入的人员,其缴费年限按在本市实际缴纳养老保险费的时间计算,迁入前未在本市缴费的工作时间不视为缴费年限”。[②]广州等其他地市的转入政策大体一致。[3]面对如此严格的转移政策,农民工离开参保地时选择退保也自然成了他们无奈然而却是经济的选择。加上新型农村养老保险尚未在全国全面覆盖,农民工的养老也因此呈现“有险无保”的尴尬处境。
1.3农民工退保的三方影响
不言而喻,农民工一旦退保,在退休或丧失劳动能力后难以保障自身的养老权益。按照现行政策,若农民工退保,当地社会保险经办机构将一次性支付其个人账户储存额。[④]由单位缴纳的社会统筹部分(个人缴费基数的12%)则充入当地养老保险基金。如果农民工日后又参加了养老保险,则个人参保年限要重新开始计算。对于一直处于流动就业状态的农民工而言,在同一统筹区连续缴费15年才能按月领取养老金就成了一个不可逾越门槛。
另一方面,庞大的退保大军使得地方政府“截留自肥”。据珠海市社会保险基金管理中心于坤统计,仅珠海市某一日资企业2007年全年就有4256人次退保,退保后留给当地统筹基金的社会保险费竟高达1724.7万元。而据相关人员测算,深圳市2007年共83万人退保,假定每人平均只缴费一年,则深圳市就有8亿元社会保险统筹基金截留。2004年广东省养老保险基金累计结余达597亿元,占全国养老保险基金结余总额的五分之一。广东省也有此成为从农民工养老保险中获益最为明显的省份。而养老保险待遇中的基础养老金部分则又会随着当地社会平均工资水平等一系列经济指标不断调整,这势必使原本养老金水平就比较高的地区更加“富有”。
与此相对应的,退保的农民工在退休或丧失劳动能力后必然返回户籍所在地养老,势必使得当地政府承担了更重的养老负担,而农民工大量流出的地区往往也是经济上的欠发达地区,这就极易导致当地社会保险统筹基金出现赤字,难以为继。
从以上分析不难看出,现行养老保险政策引起的统筹地区政府间博弈使得我国国家强制性的养老保险蜕变成了地方性的养老保险制度,后果之一就是大量农民工等流动就业人口丧失了养老保险权益,导致养老保险基金的“马太效应”。它已严重影响到养老保险的正常运转,严重影响到养老保险的公平性原则。
2养老保险的价值取向
2.1公平与效率的关系
改革开放以来,公平与效率问题逐渐成为人们的关注焦点,并由此产生了“公平与效率之争”。我国养老保险的历史沿革也明显反映出这一现象。公平最高目标论认为,公平与效率属于不同的范畴和逻辑层次,公平是人类追求的最高目标。公平与效率是不同逻辑层次的概念,效率只是人们追求公平目标的一种手段,公平与效率问题的实质是处理目的与手段的关系,公平永远比效率重要,两者之间不存在优先、并重或兼顾的逻辑对等关系。
十六大报告回答了效率与公平的关系:“初次分配注重效率。发挥市场的作用。鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平。加强政府对收入分配的调节职能.调节差距过大的收入。”“初次分配注重效率,再分配注重公平”。在强化效率优先的同时,开始了对公平正义的探索。
2.2养老保险的价值取向
从严格意义上来讲,再分配的目标是社会公正。而政府强制性的养老保险具有收入再分配的功能。养老保险的核心理念与基本价值目标是实现社会公平,减少老年贫困与调节收入差距。我国养老保险的制度设计遵循“公平优先、兼顾效率”的原则。我国现阶段养老保险实行“统帐结合”的养老保险模式。统筹基金具有互助共济的功能,采用现收现付制,可让劳动者享受到社会经济发展的成果,体现公平;个人账户针对劳动者缴费的历史积累,反映不同缴费基数、不同缴费年限的差别,体现效率。
2005年中共十六届五中全会提出“更加注重社会公平”。2006年10月中共十六届六中全会.把保障社会公平正义提到了前所未有的高度——构建社会主义和谐社会的总要求之一是“公平正义”,着力点之一是“促进社会公平正义”:“加强制度建设.保障社会公平正义”。党的十七大报告又进一步申明:“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张,是发展中国特色社会主义的重大任务”,“合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。”“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系,再分配更加注重公平。”这一切都预示着公平正义已成为具有中国特色社会主义分配制度体系的根本价值取向。
2006年以来,我国养老保险统筹账户规模由原来的个人缴费工资基数的17%调整为20%,将个人账户规模由原来的11%缩减为8%,其主要目的就是为了突出养老保险的公平取向,使之真正具备较强的互助共济和更好的解除人们养老后顾之忧。
2.3现阶段我国养老保险制度的公平性缺失
然而,美好的理念与目标因为制度设计上的缺失难以有效实现。制度性的不公平才是最大的不公平。美国经济学家阿瑟·奥肯曾说:“缘于机会不均等的经济不均等,比机会均等时的经济不均等,更加令人不能忍受(同时,也更加可以补偿)”。对农民工等流动就业人口而言,眼下最大的问题在于“制度分配不平衡”,即流动就业人口不能享有正常的“社会保障供给”的权利。而这种状况无疑根源于我国养老保险制度本身的缺失或不公平。这导致了城乡就业群体间、城镇不同就业群体间参保机会上的不均等。由于制度设计上的公平缺失,导致农民工等流动就业人口的养老保险权益丧失,无法实现养老保险的公平理念;发达地区与欠发达地区养老金支付的责任、压力不平衡,又使得养老保险的再分配功能缺乏效率。那么,以公平的名义进行的再分配就是以损失经济效率为代价的。
养老保险具有很强的正外部效应,是公共性较强的准公共品。由于私人提供公共品普遍不足且缺乏效率,政府必须介入以鼓励公共品的生产和有效提供。因此,政府在制定养老保险政策时,更应坚定养老保险改革的公平取向,从制度上扭转养老保险的不公平现状。
3当前我国养老保险改革的政策分析
针对目前我国养老保险运行出现的问题,全国各地展开了养老保险改革的积极探索。2008年12月,广东省印发了《广东省基本养老保险关系省内转移接续暂行办法》[⑤],办法提出,为加强劳动力的合理正常流动,参保人员在广东省内流动就业参保时,原参保地社保经办机构应将其个人账户储存额、视同缴费账户储存额、地方养老金总额实帐转入新参保地。在随后的《广东省基本养老保险关系转移责任分担与转移基金管理办法》[⑥]中又详细规定了实行省内转移后各地应担负的养老金标准。其中,“根据参保人在最后参保地参保时段缴费记录计算的基础养老金由最后参保地承担;在其他参保地参保时段缴费记录计算的基础养老金由省级养老保险调剂金承担”,明确了各级政府在养老待遇支付中的责任。
尽管只是在广东省内实现了无障碍全额转移,但这却是基本养老保险跨统筹区转移接续的破冰之举。广东省在整体经济实力上较强,但同样也存在着地区发展不均衡的问题。因此,广东省此次养老保险的制度改革必定可以为以后养老保险关系全国无障碍转移以及全国统筹积累宝贵的经验。
关键词：青口镇；养老保障；农村养老保险；模式
青口镇地处闽侯县与长乐市接壤地带，是农村地域依赖工业发展而逐渐实现城镇化的典范。随着工业用地规模的急剧扩大，该镇出现了许多失地农民群体，农村老年人生活保障亟待解决。
一、青口镇养老保障现状
1.家庭养老：所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式，主要内容有经济上供养，生活上照料和精神上慰藉三个方面。据调查，青口镇每百个农户中就有60户是子女和老人住在一起的情况，75%以上的老年人主要由子女照料，[ZW（DY]第一阶段研究成果.他们走上的生活路——青口镇家庭收入与老年人保障状况的调查。[ZW）]家庭养老依然是青口镇地区最主要的养老方式。随着社会转变和经济转型，该镇家庭养老保障功能愈显弱化，具体表现在经济供养上，家庭收入一般先满足小孩的生活、教育支出等需求，再满足青年夫妇自身的基本需求，之后才会考虑到老年人的生活需求，老年人在现代小型化、核心型家庭中经济供给凸显边缘化倾向；在生活照料方面，约57%的子女因外出务工，不常回家等原因无暇照顾老人，其中33%的子女还把孩子和家中家务留给老人，①老人生活负担沉重；在精神慰藉方面，因子女思想价值观念的变化和对新的生活方式的追求使得老人与子女之间缺乏感情交流，其精神慰藉难以实现。
2.土地养老：土地在农户家庭生产经营活动中始终扮演着生产资料和生活资料功能的双重角色，是农民养老的主要基础和经济支柱。近几年来，青口镇工业化规模急剧扩大，在各类工业辐射范围内的村庄（宏四村、宏三村、农光村和付竹村等），农民耕种的土地几乎全部被征用。许多农民顿时成为“务农无地，上班无岗，低保无份”的“三无”群体。绝大部分老年人因脱离土地而失去创造收入的机会，生活上对外界货币性供给的依赖性增强，经济上供养来源缺乏稳定性且隐藏风险。截至2006年，青口镇工业投资开发区规划用地面积1000公顷，[ZW（DY]闽侯县青口投资区管委会。申请保留开发区基本情况表，2005。[ZW）]全镇约70%的耕地、园林或草地将都被征用。按该镇农村各类土地年平均经营收入1.033万元/亩[ZW（DY]青口镇农村经济收益分配统计表（1-1）农村经济基本情况统计表（5-1）2007-01-01。
3.集体养老（失地保障）：青口镇集体养老方式以行政村为单位，将祠堂改造为敬老院向各村庄的55岁以上老年人提供娱乐场所和老年服务。但是，由于集体经济力量薄弱及镇政府的不重视等因素导致敬老院养老保障功能名存实亡，许多村庄敬老院竟成了年轻人的避难所。据了解，该镇39个行政村的敬老院中，功能发挥较充分的仅有幸福村一个，敬老院集中式供养的保障功能基本缺失。另外，自征用土地以来，政府除给予一次性土地补偿金外，在部分征地的村庄内对55岁以上的老年人每月发给一定数额的养老金或口粮补助费（50元/人•月、200元/人•季度、100元/人•月、110元/人•月）①，但由于覆盖范围（覆盖率只有12.8%）相当有限和给付标准不统一、给付水平不高等因素，其保障作用并不十分有效。
二、青口镇养老保障现状成因分析
1.农村劳动力的流动和思想观念的多元化造成家庭养老功能的弱化
城镇化、工业化建设过程中农村劳动力流动的增强，农业人口非农化的加快成为农村发展的主流动力。在青口镇人均土地日益减少和农业劳动低效益等客观情况的驱使下，大量农村青年劳动力离开农村奔向城市寻求工作，使得农村地域内老年人的供养人力不足，老年人生活无法得到照料，甚至于青年劳动力脱离农业生产以后，老年人不得不承担照顾孙辈和整理家务的重担，青年人和老年人之间似乎形成了类似于“劳动合同”式的养老契约，家庭养老保障功能发生扭曲。
2.政府养老保障职能的缺位使农村养老保障功能难以充分发挥
养老保障是农村社会保障体系的重要构成部分，是维系农村经济持续稳定增长的重要条件。现在青口镇大多数老年人生活状况并不乐观，集中表现为失地养老金补贴标准过低且不具可持续性、非失地农民基本上无法得到政府补贴、只有家庭极其贫困的老年群体才可得到救济金。总体上看，青口镇为老年人提供的养老保障仍以社会救助为主，保障层次相当低，与当地城镇化过程中经济发展水平极不相适应。据统计，2006年该镇老年人人均月消费支出在200元以上的占90.3%，而政府给予补助的最高金额约100元左右，[ZW（DY]第一阶段研究成果，他们走上的生活路——青口家庭收入与老年人保障状况调查。[ZW）]保障水平根本不足以满足农村失地农民的基本生活需求。
3.农村社会养老保险的缺失，制约着该镇老年保障工作向纵深式发展
青口镇目前农村社会保障体系中除“五保”供养和农村居民最低生活保障外，社会养老保险仍处于缺失状态，其泛散而非制度性的保障状况使得农村居民特别是老年人的生活质量没有得到切实改善，相对贫困人口数略呈有上升趋势。
三、构建青口镇农村社会养老保险模式
（一）青口镇农村经济发展的主要特征和保障需求
从收入水平角度来看，2007年青口镇农民人均年收入6080元，人均年消费支出3578.96元[ZW（DY]闽侯县政府政府工作报告，2007，(12)。[ZW）]，人均纯收入约3500元。而据福建省统计数据显示，全省人均纯收入约为2132.76元，青口镇地域人均年纯收入远高于全省平均水平，经济基础较好。与此同时，城镇化带来了市场经济的快速发展与农民害怕承担风险的心理间矛盾增加了农民对社会保险的需求，调查显示，高达89.9%的中年农民对实施农村养老保险的态度是赞成的。①
（二）青口镇农村社会养老保险模式设计
1．实施对象
（1）种养农民，指从事传统农业活动，主要依靠土地收入为生的农民，约35500人；（2）农民工，指在乡镇企业或流入城市从事非农产业，但又受户籍制度局部约束，非完全脱离土地关系的农民，目前总量约20000人；（3）失地农民（不包括种养农民、农民工），指因工业占地而失去全部或部分耕种土地的农民，其总量为6000人，占全镇农业劳动力8%，且每年以2%~3%的数量增加。②
2．筹资及给付
实施对象的多元化特性决定了筹资及给付的多样化。
（1）农民工——根据从事劳动的地域范围和流动性特点，大致可分为乡镇企业职工和城镇企业职工两类。针对进城的农民工，应强制其参加城镇职工养老保险或试点中的城镇居民养老保险，缴费实行国家、企业和个人三方共担原则，给付标准为上年度城镇农民工平均工资或城镇人口最低工资的一定比例，劳动关系转移时个人账户储存额和统筹账户部分可转化成各类型群体养老保险模式中相应的缴费年限而随之转移；对于乡镇企业职工则应该依靠县政府、镇政府共同制定专门法规政策强制实行参保，具体要依据全镇企业和农民工的经济承受能力来确定缴费比例，遵循政府，企业和个人三方共担原则，缴费满一定年限后，可按乡镇企业职工上年度平均工资一定比例取得养老金待遇。
（2）失地农民——其参加养老保险条件并不是以就业后的劳动关系为基础，缴费基数也非以工资收入为依据，对其实施保障更重要是强调政府的责任。因为土地经营收入是农民进行养老储蓄的主要来源，没有了土地，其最基本生活水平就失去了可靠保证。失地农民的筹资形式可由“县政府从土地出让金收入中列支、镇政府从土地补偿费中列支及农民个人缴费三个部分按合理比例（比例应适当体现补偿性质，以激励农民的参保积极性）构成，建立以个人账户为主体，集体统筹后备金账户为辅的筹资模式，给付标准实行“个人账户/120+政府补贴”的模式，其中政府补贴实行维持被保险人基本生活待遇与当地经济发展水平相适应的补足差额制度，补贴资金大部分来源于集体统筹后备金的投资收益，辅之以公共财政列支。
（3）种养农民——坚持农民自愿和个人账户相结合，政府通过实行缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式，建立个人缴费、政府补贴的筹资机制，引导农民参保。其中政府缴费补贴的资金投入以公共财政支出的方式划入“个人账户”，并对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。同时，由于种养农民生产的周期性和收入的不稳定性等特征，允许农民按月、按季度、按年度等多种灵活缴费方式进行缴费，并适当根据全镇种养农民的家庭收入的一定比例，设定一个定期变动的缴费基数（如：南平延平区缴费标准按上年农民人均收入的100%~300%为基数，按基数的18%进行缴费），制定较为科学的缴费比例筹集资金。其给付待遇上考虑完全取决于个人账户积累额及其投资收益，超过法定领取年限的养老金给付由县、镇两级政府承担。
3.基金的管理运营
鉴于商业保险与农村社会养老保险在发挥社会“安全网”和“减震器”的功能上存在一致性，在现阶段青口镇保险资源几乎缺失，开发潜力相当大的前提下，应该鼓励农村社会养老保险基金管理由政府和商业保险公司相合作，以求充分发挥政府集中管理和私营竞争管理的优越性，推进基金管理的公共化与私营化紧密结合，并建立有效的激励机制和监督制衡，可以很好地克服“所有者缺位”问题，也能够通过消除政府垄断，强化市场竞争，提高养老保险基金的收益率。
在政府与商业保险公司合作的管理模式下，青口镇政府主要负责相关政策的制定，保险费用的筹集以及资金投资营运方面的监督；而商业保险公司负责经办养老保险业务和管理养老保险基金（这样就实现了行政管理与基金运营相分离，推动了待遇支付的社会化，有效减少拖欠现象，一定程度上提高农民参保积极性。）当基金发生盈余时商业保险公司可在一定限额内按一定比例提取；若发生亏损，由政府与保险公司共同分担。
参考文献：
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［4］李迎生.社会保障与社会结构转型［M］.北京:中国人民大学出版社,2001.
论文关键词：云南省，农村社会养老保险，筹资机制
一、云南省农村社会养老保险的发展
云南省的农村社会养老保险经历了老农保和新农保两个阶段。经过十多年的探索，云南省的农村社会养老保险从无到有，在全省各地逐步开展，取得了喜人的成绩，保险政策不断完善、参保人员不断增加。
（一）老农保阶段
1992年1月民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》。根据该方案，养老基金筹集坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则。缴费标准有每月2元到20元之间不等的10个层次农业论文，可自由选择。1992年，云南省人民政府下发了《云南省人民政府办公厅关于开展农村社会养老保险工作的通知》，标志着云南省农保工作正式启动。省政府选择曲靖市、建水县、潞西市开展试点工作。1993年，又增加了宜良县、楚雄市、个旧市、开远市几个试点县（市）。1997年云南省人民政府颁布了《云南省农村社会养老保险暂行办法》，各地逐步开展了农村社会养老保险。1998年农村社会基本养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部，随后的农村社会养老保险制度建设基本处于停滞状态核心期刊。2004年以后，云南农村社会养老保险实践逐渐恢复。截止到2007年，累计参保人数达139.66万人，基金滚存结余达79638万元。
由于老农保政府不进行补贴，大多数集体没有能力，农村社会养老保险在实践中变成了“储蓄保险”。农民养老金水平完全取决于个人账户积累期限和积累规模，使得农民缺乏积极性。2005年底，云南省农村参加社会养老保险人数仅占乡村人口总数的3.80%[1]。由于投保档次低，农民养老金待遇普遍不高，以玉溪市某镇为例，该镇领取养老金的村民农业论文，月养老金待遇为2.2元至150元，月养老金在100元以上的村民极少。
（二）新农保阶段
2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），标志着“新农保”试点工作正式启动。这是党中央、国务院做出的继取消农业税、农业直补、新农合、农村低保等政策之后的又一项重大惠农政策，对促进城乡统筹发展，构建和谐社会具有重要意义。根据该文件规定，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。第一，个人缴费。新农保缴费标准为每人每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人可以自主选择缴费档次，多缴多得。第二，集体补助。国发[2009]32号文件规定：“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。”第三，政府补贴。政府补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴。中央财政在养老金支付环节给予补助。根据该文件规定，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，基础养老金标准为每人每月55元。其中，中央财政对中西部地区给予全额补助农业论文，对东部地区给予50%的补助。地方财政在缴费环节和支付环节进行补贴核心期刊。在缴费环节，国发[2009]32号文件规定：“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定；对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险。”在支付环节，东部地区地方财政需要负责50%的基础养老金。另外，该文件还规定：“地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。”第四，养老金待遇。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，支付终身。第五，养老金领取条件。国发[2009]32号文件规定：“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农业论文，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。”
根据上述指导意见，云南省人民政府制定了《云南省新型农村社会养老保险试点实施办法（试行）》，并确定了嵩明、巧家、富源等16个县作为云南省首批新型农村社会养老保险试点县。各县积极开展新农保试点工作，并制定了相应政策。以嵩明县为例，该县参加新农保的农民按照每人每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次自主选择缴费，多缴多得，累计缴费年限不低于15年。中央财政对60周岁以上的参保人全额支付每人每月55元最低标准的基础养老金；省级财政对60周岁以下的参保人每人每年补贴30元，同时对重度残疾人全额承担100元的最低标准养老保险费；参保人选择较高缴费档次的，由市、县两级共同给予补贴农业论文，具体做法是每人每年缴费200元以上的每100元增补10元。省、市和县的补贴全部计入个人账户。截止到2010年9月30日，全省新农保试点县参保人数287.3万人，领取待遇53.1万人，平均参保率为86%。2010年10月，云南省第二批新型农村社会养老保险试点工作在嵩明县启动，全省新增威信、师宗、石屏、勐腊、永平等21个县市区为新农保试点县，至此，我省已有新农保试点县37个[2]。
二、新农保筹资机制的优势与不足
（一）新农保筹资机制的优势
1.政府补贴是新农保资金筹集的有力保证。新农保与老农保最大的区别就是新农保中增加了政府补贴。新农保制度明确规定了政府资金投入的具体要求，不但强调了政府对农民养老所承担的责任，而且保证了农村社会养老保险资金的筹集，极大地增强了广大农村居民参保的积极性。
2.缴费金额及养老金待遇有所提高。新农保和老农保相比，缴费金额及养老金待遇均有所提高核心期刊。新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。根据国发[2009]32号文件规定，基础养老金标准目前是每人每月55元，国家将根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。个人缴费，集体补助、地方政府对参保人的缴费补贴以及其他经济社会组织、个人对参保人缴费的资助农业论文，全部计入参保人个人账户，并参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。
3.新农保便于与城镇社会养老保险制度衔接。新型农村社会养老保险制度设计接近城镇职工的社会养老保险制度。当然新农保制度下农民的养老保障水平仍然较低，但随着经济社会的发展及国民财富的增长，城乡之间的差距会越来越小。
（二）新农保筹资机制的不足之处
1.集体补助难以到位。在新农保制度设计中，集体补助并不是硬性规定，而是建议有条件的村集体对参保人缴费给予补助。但是我国绝大多数地区，尤其是西部地区的农村集体经济实力非常薄弱，集体补助难以落到实处。
2.地方政府筹资能力有限。在新农保筹资机制中，地方政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。对农村重度残疾人等缴费困难群体，应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险。由于地区经济发展水平与财政能力的差距，东部地区的地方政府承担这一责任应该问题不大。但对于中西部地区的地方政府来说，这并不是一笔小数。一些欠发达地区的地方政府只能按最低标准给予参保人补助，使得农民养老金待遇难以提高。
3.新农保基金管理分散，不利于基金的保值增值。目前新农保基金“暂实行县级管理”。新农保基金实行县级管理，一方面会导致基金分散农业论文，不利于监督管理；另一方面难以实现基金保值增值。
三、完善云南省农村社会养老保险基金筹资机制的对策
随着新农保试点的推进，参加新农保的农村人口会逐步增加，财政负担重、基金管理难等问题将日益显著，如何改善农村社会养老保险基金筹资机制是政府面临的重要问题核心期刊。
1.鼓励农民提高缴费档次。国际上关于养老保障投资有个“双10定律”，即个人收入10%，家庭收入10%。在农民缴费问题上，我们不能只考虑农民的承受能力，而淡化农民自己对未来的养老责任[3]。农民选择较低缴费档次的结果将导致养老金待遇过低。2008年，云南农民人均纯收入为3102.6元。选择300元缴费档次，占农民人均纯收入的9.67%；选择500元缴费档次，占农民人均纯收入的16.12%。因此，根据云南的实际情况，选择300元以上缴费档次应该是可以承受的。建议政府对选择较高档次缴费的农民，进一步加大配套比例对其缴费给予相应补贴，鼓励更多农民选择较高档次缴费。
2.拓宽地方政府筹资渠道，充实农村社会养老保险基金。地方政府在农村社会养老保险基金的筹集中负有不可推卸的责任农业论文，目前可以采取的措施有：一是发展地方经济，增强地方政府的筹资能力。云南省应该结合自身资源优势，培养支柱产业，积极发展旅游业、服务业等第三产业，增加地方财政收入。二是创新筹资渠道，充实农村社会养老保险基金。可以开征新税种，或者从现行地方税收中划出一定比例来补充农村社会养老保险基金。还可以将土地出让收益按一定比例补充农村社会养老保险基金。土地原本是农民生活的基本生产资料，尽管国家在征地过程已给予农民一定补偿，但很多地方存在补偿标准不合理的现象。因此，对于农村社会养老保险基金的缺口和不足，如果将县以上政府土地收益按一定比例划出充实本级政府新农保基金，将为农村社会养老保险基金提供可靠稳定的资金来源[4]。
3.加强农村社会养老保险基金的监督管理。一是在基金管理上，可以考虑将目前分散的县级管理提高到省级管理的层次，提高基金监管效率。二是明确各级地方政府在农村社会养老保险上的支出责任，同舟共济，确保农村社会养老保险基金的筹集和发放。三是制定养老基金管理的各项规章制度农业论文，执行严格的财务审批制度，切实杜绝基金的挤占、挪用、截留等现象的发生，确保基金的安全核心期刊。
4.加强农村社会养老保险基金的投资管理，实现基金保值增值。怎样管理和运作好新农保基金，实现其保值增值是基金管理的一大难题。从大多数国家的实践来看，社会保障基金必须遵循安全性、流动性与盈利性原则。安全性是社会保障基金投资的首要原则，但如果没有收益就失去了投资的意义。因此，必须通过各种途径实现基金的保值增值。发达国家的社保基金能通过投资运营取得较好的收益，其一大特点是投资组合坚持分散化、多元化的投资原则。今后，社保基金的投资除存入银行和购买国债外，还可在证券投资基金、股票、企业债券、金融债券等有价证券范围内逐步调整和拓展。总之，在确保基金安全的前提下，应该通过拓展投资渠道，实现农村社会养老保险基金的保值增值。
5.探索新农保与其他社保政策的有效衔接机制
城市化的发展使得农村居民流动性日益增强，农民进城务工或农民工返乡直接导致农民参保的不确定性。如何实现新农保与城镇职工基本养老保险制度及农民工养老保险制度的有效衔接是有关政府部门面临的重要问题。建议在省级范围内制定统一、规范和切实可行的办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。这一措施必将消除农村居民的顾虑，增强其参保的积极性。
参考文献：
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[3]沈在春.直击新农保三“软肋”[J].中国人力资源社会保障,2010(5):35-36.
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随着后工业时代的到来，我国进入城镇化迅速发展的时期。推进城乡发展一体化，完善社会保障制度，改善民生，是我国经济社会发展的客观要求。进一步完善农村社会保障制度是我国现阶段的重要任务之一。鉴于日本与我国的农村社会保障制度产生背景有一定的相似性，分析和总结日本农村社会保障制度的特点，对我国的社会保障制度建设具有一定的借鉴与启示意义。
1．政府承担相应职责
日本政府在农村社会保障的发展历程中始终处于主导地位。例如政府参与农民医疗保险的组织、经营，对农村医疗保险给予财政补贴，实施强制性保险。对于互助保险组合，尽管其为农民的自发组织，但是完全按照国家的相关法律和内部规章进行运作，并且接受政府的监管。此外，针对人口老龄化的特点，日本政府以立法形式对养老保险制度进行改革，目的是积累养老保险基金，以适应农村人口老龄化的需要。社会保障是政府实现社会再分配的基本方式之一。在中国，要建设法制型和服务型政府，首先要依法行政，而政府在为各个社会群体提供服务时，必须找准服务方向与边界，不能顾此失彼，不能“越位”、“缺位”。在进行一次分配时，要充分体现效率;在二次分配时，则要更加注重公平。在构建社会保障体系的过程中，要依法保障各项政策措施的落实，依法推进各项社会保障职能的实现，保证社会保障制度建设在法制的轨道上运行。要特别注重在发展经济的同时加强对各方面利益的调整和保护。要本着科学性、合理性、效率性的原则对城乡社会保障制度进行衔接与整合，保证城乡统筹的社会保障制度的顺利实施。
2．加大财政投入，多渠道筹集农村社会保障资金
日本在农村社会保障制度建设过程中十分重视对农民这一弱势群体的保护，在财政拨款上给予农民更多的政策扶持。例如在国民健康保险中，政府承担一半的保费;在基础养老保险金中，政府负担1/3的保费。在政府承担一定比例的保费的基础上，农民根据年龄和险种等不同负担不同比例的保费。中国目前正处于城镇化快速推进阶段，如何把广大农民纳入到正规的社会保障机制中来，使得社会保障走上城乡待遇均等化和一体化的轨道，最关键的问题就是保障资金的筹集。毋庸置疑，政府应该加大对社会保障基金的投入。同时，基于我国农民人口众多的现实，可以考虑通过土地出让金的重新分配来减轻国家和参保农民的压力。即国家规定地方财政以其取得的土地出让金为农户优先拨付缴纳社保基金。这需要国家相关法律予以强制推行。至于社会保障基金的缴纳方式，各地方可以根据实际情况采用一次性缴纳或者分期缴纳的方式。这有利于逐步提高农民的社会保障水平，促进我国城乡居民社会保障水平的均等化，减轻国家和农民缴纳社保资金的压力。
3．建立混合型农村养老保险制度，实现城乡养老保险制度的协调发展
日本在城乡一体化进程中，在社会保障待遇上也存在城乡不公平的问题。例如农民的基础养老金保险，投保40年并且到65岁才可以领取养老金，领取金额每月最多为6．7万日元，较城镇居民每月18．6万日元的养老金低很多。随着城市化的快速发展，大批农村劳动力涌入城市，农村留守老人规模十分庞大。针对农村人口老龄化问题，日本政府将农民强制纳入养老保险体系中，并出台了《农业劳动者年金基金法》。农民因为老龄化转让土地经营权后，补充缴纳年金，政府则按比例和参保者年龄进行补贴。随着中国城市化进程的加快，农业转移人口日益增多，农村人口老龄化现象严重。我国可以借鉴日本的农村养老保险模式:一是构建强制性基本养老保险制度，建立农民、农民工的养老保险统筹账户;二是根据农民实际收入及土地经营情况，鼓励其加入附加养老金保险;三是推行全民商业保险，作为前两种保险模式的补充。此外，根据我国的具体国情，推行农民土地养老、家庭养老和社会养老等多重养老模式。
4．完善社会保障法律体系
日本完备的法律体系是社会保障制度顺利实施并逐步完善的重要原因。法律有效地保证了社保制度的稳定性和权威性。1938年，日本就颁布了《国民健康保险法》，主要对象是农民和个体经营者。随着二战后日本经济的衰退，国民健康险一度面临困境。1948年，日本开始再次修改《国民健康保险法》。1950年，日本政府成立了社会保障制度审议会，在农村全面普及国民健康保险。为了完善全民医保，日本政府于1957年修订了《健康保险法》，更好地协调和补充了国民健康保险。此外，日本先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。为了解决社会养老问题，1959年，政府颁布了《国民养老金法》，其主要对象是农民和个体经营者。随着日本社会老龄化高潮的到来，1982年，日本政府出台了《老人保健法》，以立法的形式规划老年人的保健问题。1985年，日本修改了《国民年金法》，扩大了国民年金的覆盖面，创立了以国民年金为基础的养老金制度。通过一系列法律的制定，日本的社会保障得以顺利发展。法律的规范和制约保证了社会保障制度的公平性。我国是发展中国家，贫困线以下人口仍占有较高的比例。由于长期以来我国城乡经济、政治及文化等方面的差异，决定了农村社会保障法律制度不如城市完善。2010年，我国颁布了《社会保险法》，于2011年开始实施，但是涉及农村社会保障的内容和规定尚不完善，与我国农村经济社会的发展以及广大农村居民的社会保障需求之间还不完全适应。因此，需要健全和完善社会保障相关立法，使社会保障体系建设步入法制化轨道。加快社会保障立法，尽快制定社会救助法、养老保险法、医疗保险法，是社会保障制度改革的必由之路。
5．实施与城乡一体化同步的社会保障制度
日本政府通过采取一系列措施，将社会保障从城市向农村、山区、海岛等偏远地区扩展，突破了城乡二元体制的局限，逐步缩小了城乡之间、地区之间的差距。据统计，日本的城市化率已达66%，城乡人口差距及人均收入差距逐步缩小。一系列政策措施的推行，增强了城市化与农民社会保障之间的内在联系，城市化将传统的土地保障制度转化为现代社会保障制度。逐步将失去土地进入城市产业的农民、兼业农民、纯农民纳入到现代社会保障体系中，实现了城乡社会保障制度的一体化;反过来，城乡一体化的社会保障制度又进一步推动了城市化发展。日本城市化快速发展时期即是包括农民在内的社会保障体系迅速完善的时期。究其原因，一方面，这一时期城乡矛盾等社会问题最为显著，所以对社会保障的需求最为强烈;另一方面，该阶段也是国家经济实力增长最快的时期，社会保障供给能力较为富足。我国当前正处于城乡矛盾最为尖锐的时期，进入了工业反哺农业的阶段，建立有中国特色的农村社会保障体系，必须通过各项制度的整合实现城乡社会保障体系一体化。首先，在包括低保制度等社会救助制度方面，需要制定《社会救助法》。
二、总结
1.国家的政策和立法滞后
我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2.建立适合中国国情的农村社会养老保险制度
党的十六大报告指出：“要发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会进一步指出，“农村养老保险以家庭为主，同社区保障，国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。以上两个重要的文件都强调了“有条件的地方”，这表明在当前情况下，由于中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老保险在体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异。同时，对于不同层次、不同身份的农村劳动力养老保险，也应该实行分层分类解决的办法；在制度没计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。
3.监督管理，加大财政投入力度
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，以改变目前政府财政对农村社会养老扶持微乎其微的现状，保障农村社会养老保险事业的顺利发展。具体资金来源可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，促进社会稳定。
4.创新农村社会养老保险基金筹资渠道
从农村养老保险的发展现状可以看出，养老基金的筹集靠集体、靠政府是很不现实的。靠农民自身更是与农村社会养老保险制度的初衷相违背的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法，通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样可以增强筹资的刚性和强制力，扩大制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。
5.健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资，以提高资金增值率。
6.提高保障机构的组织效率和制度效率
提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。我国可以借鉴国外的经验，建立由财政、劳动、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划政策实施办法的制定和资金征收、管理、经营，使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
7.增加农民的收入
农民收入的提高是农村社会养老保险参保率提高的基础。可以考虑从以下方面增加农民收入：优化农业经济结构、农业经营产业化、农村人口城镇化、农业基础设施现代化、农业生产科教化、搞城乡统筹发展等。另外还要大力发展壮大村级集体经济。村级集体经济的有无和多少，对于集体能否为农民的养老保障提供经济支持，有着举足轻重的地位和作用。农村实行家庭联产承包责任制以后，农村集体经济实力大大削弱，乡村企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，从而使村级集体具备了为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力，这样为进一步提高农民收入提供的保证。
8.加强对农民参保意识的宣传教育
中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。
参考文献：
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[2]刘昌国.浅谈我国农村养老保险制度[J].农村金融研究，2008，5.
[3]向雪梅.我国农村社会养老保险问题研究[J]，特区经济，2008，4.
中共十六届三中全会以来，国家鼓励经济发达地区率先探索建立新型农村社会养老保险制度。浙江省各市县结合实际情况，设计了富有特色的农村社会养老保险办法。杭州、嘉兴和余姚三个城市的新型农村养老保险试点办法较为典型。
(一)参保对象。杭州、余姚在参保对象上规定，参保人员须为当地农业户籍。嘉兴规定参保人员须为当地城乡居民，对户籍没有要求。在年龄上，杭州与嘉兴要求年满16周岁至60周岁；余姚要求年满16周岁及以上人员，对男年满70周岁、女年满65周岁及以上人员可一次性缴费参加农村养老保险或选择享受由市民政局组织发放的老年人员生活补助金。另外，杭州、嘉兴、余姚三市都明确规定，已参加城镇职工养老保险、被征地农民有生活保障或其他参加社会养老保障的人员不列为参保对象。
(二)养老保险基金筹集方式。在保险基金筹集上，各试点地区均实行个人缴费和政府适当补贴的方法，并鼓励有条件的村集体等各类经济组织为农民参保提供适当补助。杭州市的个人缴费基数为上年度农村居民的人均纯收入，嘉兴市为上年度农村居民纯收入与城镇收入的平均数。杭州市的个人缴费比例较高，为缴费基数的15％，嘉兴较低，为缴费基数的8％。政府补贴比例上，杭州与嘉兴两市均确定为缴费基数的5％。在缴费方式上，嘉兴按年缴费，杭州可按月、季、半年或1年缴纳。与杭州、嘉兴两市不同，余姚实行个人缴纳、政府兜底的方法，但政府投入不与个人缴费挂钩，市财政每年按不低于上年支付总额的35％作出预算安排，注入农民养老保险基金，参保人员缴费标准设为15000元、18000元、21000元三档，未达到退休年龄的人员可选择一次性预缴或分期预缴。
(三)领取养老金的条件。杭州、嘉兴、余姚三地均对参保人员领取养老金的年龄、缴费年限等条件作出规定。其中，杭州与嘉兴均要求领取养老金的年龄为60周岁(不分性别)，缴费年限为15年。余姚要求领取养老金的年龄为男性60周岁、女性55周岁。对达到退休年龄但缴费年限未满15年的参保人员，杭州将其个人缴费部分本息总额一次性支付给本人，财政补贴部分划入统筹基金；嘉兴则允许其申请延续缴费5年，延交5年后仍不满15年的，可按当期缴费基数一次性补缴满15年。
二、发达地区新型农村社会养老保险制度的特征
经济发达地区在探索建立新型农村社会养老保险制度的过程中创新了许多可借鉴的模式，除“浙江模式”外，比较典型的还有“苏南模式”、“广东模式”和“北京模式”等。虽然各地做法不完全相同，但其核心内容、基本制度框架具有诸多共性。
(一)参保对象由原乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主转变为以从事农业生产的劳动力为主。在新型农村养老保险制度实施前，由于纯农户参保没有相应的集体补助，因而，纯农户参保的并不多。而新型农村社会养老保险制度明确以从事农业生产的农村劳动力为主，要求农村各类企业的从业人员参加城镇企业职工基本养老保险。
(二)建立“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。这是这些地区农村社会养老保险制度最显著的特点。农村养老保险制度中市(县)、乡镇、村分级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50％，较好地体现了个人、集体、国家三者在养老保险制度中的责任，激发了农民参保的积极性。
(三)确立合理的筹资基数和筹资标准，确保农民的养老待遇能保障基本的生活。这些地区农村养老保险制度参照城镇企业职工基本养老保险的办法，制定较为科学的筹资数和筹资标准。如，东莞市缴费基数按每人每月400元核定，从2002年起每年递增2.5％，所缴的保险费为当年缴费基数的11％。如果累计缴费满15年以上，农民的养老待遇大约能达到40％～50％的替代率。这就克服了旧农保“保富不保贫”的弊端，从而保障参保人退休后的基本生活。
(四)养老基金采用社会统筹与个人账户相结合的大账户小统筹的模式。如，东莞市规定当年所缴的保险费为当年缴费基数的11％，其中将8％记入个人账户。苏州市规定国家、集体的补助补贴和参保人缴纳的基本养老保险费总额由个人全额缴纳的基本养老保险费中的90％左右记入个人名下，建立个人账户，10％左右建立统筹基金，并适时为已享受基本养老金的农民增发养老金，给参保死亡人员家属发丧葬补助费。
(五)与城镇社会养老保险制度可衔接。这些地区农村社会养老保险制度框架基本与城镇职工基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴费基数不同。通过调节缴费基数可实现城乡养老保险制度的衔接。因此，这些地区新型农村社会养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。如，苏州市在实施新型农村社会养老保险制度过程中明确规定，具备条件的乡镇企业职工可直接加入城镇职工基本养老保险，暂不具备条件的，先加入农村社会养老保险，根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。
三、新型农村社会养老保险制度存在的问题
(一)相关立法不完善。由于没有出台有关农村社会养老保险制度的专门法规，各地在实践中存在许多困惑，在制定本地农村社会养老保险办法时找不到立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。
(二)基金筹集的可持续性不强。在新型农村社会养老保险基金的筹集中，一半左右来自地方财政，特别是县、乡镇两级和村级集体积累。在目前地方财政紧张，没有国家和省级财政支持的情况下，养老基金筹集和支付存在一定的风险。
(三)养老金保值增值困难。目前，养老基金，以县为单位统一管理，主要是购买国债及存银行。在目前银行低利息时期，养老基金保值困难，增值更无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以使基金保值增值。
(四)农村养老保险基金管理手段落后。以县为中心的农村养老保险基金分散、运行层次低，难以形成规模效益。同时，农村养老保险基金存在管理手段缺乏、易受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端。
(五)新型农村养老保险制度与城镇养老保险制度接轨难。尽管已确定体制转轨的目标，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度向城镇职工养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。
四、推进新型农村社会养老保险制度的措施
(一)强化政府责任意识，加大财政投入力度。新型农村社会养老保险是农村社会保障体系建设的重要组成部分。政府必须牵头，统一政令，加大推力，协调各方关系，进行有效的组织和引导。目前农民收入偏低，城乡有一定差距。为改变这种现状，在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充。完善新型农村社会养老保险制度的“个人缴费、集体补助、政府补贴”三方共同负担的模式，对经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。
(二)建立多层次、全覆盖的农村养老保障制度。为确保农村居民社会养老保障实现全覆盖，必须根据不同地区的经济发展水平、不同人群的养老方式、不同区域农村养老保障水平的现状，进行分类设计和分步实施。在农村贫困地区，养老保险必须通过政府的非纳费型社会救助养老金来进行，建立以生活救济和生活资助为主的救济性质的社会保障制度。在能达到温饱水平的农村，农民基本生活需求已得到满足，应为这些地区的农民提供养老和医疗方面的基本保障，同时积极进行新型养老保险制度的试点。农村富裕地区农民收入水平高，思想观念新，对社会保障的要求也比较高，这类地区可积极实施城乡一体化养老保险试点。
(三)加快新型农村社会养老保险制度的立法。各地农村社会养老保险办法基本上是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，这给新型农村社会养老保险制度的实施带来一系列困难，使农村养老保险具有很大的不稳定性。为保证农村社会养老保险制度正常运行，建议在拟定《社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险法》。一是明确农村社会养老保险的社会保险地位，逐步建立和完善覆盖城乡居民的社会养老保险制度。二是明确各级财政要对农村社会养老保险进行投入。各级政府要将农村社会养老保险工作列入经济社会规划中，逐步加大农村社会养老保险的投入。三是明确农村社会养老保险基金的社会保险基金性质。四是规定土地被征用的农村居民按国家有关规定参加相应社会保险，其应缴纳的社会保险费从征地补偿安置费中支付，不足部分由当地政府从国有土地出让收入中支出。
(四)妥善解决与其他社保政策的转换、衔接问题。随着城市化进程的推进，农村居民的流动性日益频繁，要求新型农村社会保障制度与其他社保政策之间必须可相互转换、衔接。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策的转换办法。在不同地区制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老保险金的计发办法，把农村居民在各不同时期形成的养老保障权益都予以承认。在参保人员达到可领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系转移、衔接等问题。四是加快全国社会保险信息化联网建设，为省际间农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术支持。
(五)改革基金管理模式，提高养老基金的保值增值能力。由于农村养老保险以县为覆盖范围，基金大多集中在县级社会保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此，可考虑将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可交由国家有关机构管理。在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府必须最终担保。当基金管理公司的运作回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，弥补不足部分由政府最终弥补。当基金公司破产时，投保人的最低养老金应由政府最终担保。
