关键词:公共财政;城市公共资源;城市公共资源整合
城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:
1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。
城市公共资源具体包括:
1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:
(一)城市公共资源的提供
城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原则
1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。
2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市公共资源管理带有较强的地域特征,不同地区的自然情况、经济发展、文化传统以及制度基础对城市公共资源的管理有较大的影响力,特别是在城市公共资源的经营模式上,在尝试改革之前应做本土化的可行性论证和细节推敲。
关键词：城市规划；公共决策；理论；类型；规范建议
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
新时期，采取优化措施完善各个方面的工作，以推动我国的城市规划这一项公共政策问题的全方位解决，是国家极其重视也正在努力实现的国家发展的重大事项。在城市规划中公共决策作为重要的内容，它决定着城市规划的全部政策的制定以及实施状况，是城市规划相关人员在工作中必须放在首位的问题。就目前来看，关于城市规划方面的公共决策问题研究，国外发展状况要优于我国国内的开展现状，积极地汲取各方面的优势建议，来完善我国城市规划中的公共决策便成为当今时代一众学者关注的焦点。
一、城市规划及公共决策相关理论分析
为了推动我国在新世纪的健康稳定快速发展，力争在计划时间内充分地实现我国关于构建中国特色的社会主义国家各个方面的目标，国家在开展工作中非常重视对于城市的规划工作，希望能够以有效的城市规划工作作为载体，辅助各项国家发展短期及长远目标的实现。从当前时期来看，我国的城市规划工作是作为国家的一项公共政策而存在的，这就牵涉到制定以及实施这项政策的问题，所以，公共决策当前作为此政策的制定与实施的关键影响因素，便跟随城市规划逐渐地发展起来。本文下面就对城市规划以及公共决策的理论做一下具体分析：
首先，就城市规划的理论含义来讲，它作为我国发展中关于优化城市发展的一项重要政策，指的是国家在城市发展中利用政府的权威手段，来对城市的各项公共资源与能源等进行调控及配置，以指引城市在其空间资源的良好开发及应用状况中实现全新的快速健康发展，进而达到国家发展中对于公共利益、社会公平、公共安全等目标的有效促成。因此，从实质方面来讲，城市规划有约十分之七的成分更加地偏重于国家政府对于城市的管理，而其中约有十分之三的部位才是被用来进行规划，可以说，规划的管理是城市规划工作中的当仁不让的核心部分。
其次，就共公共决策理论方面来讲，鉴于城市规划中对其管理工作具有核心定位，包含在管理工作中的管理决策及管理实践两个大部分便必不可免地成为了城市规划中管理领域的环节，所以，公共决策便成为城市规划管理中的重大问题。从具体方面来看，公共决策是管理学范畴中的一项理论内容，它应用在实际管理工作中，是指政府等公共组织针对某项公共性质的问题，为全面推动牵涉在此问题中的公众，实现在利益方面的有效分配及维护，而制定的采取或者不采取某项解决问题的行动的相关决策。
从上面的分析便可得出，城市规划中的公共决策，即政府针对城市发展问题，对城市的各项公共资源以及公共利益等进行配置，而制定的相关政策。一般来讲，在此项决策中，政府通常会将市场定位成配置资源的关键手段，而政府的再分配则是在市场基础之上维护社会公正以确保公众利益的重要补充手段。从理论抽象方面来讲，城市规划的主体针对相关的已发生或未发生或未来要发生的问题，来对信息进行收集与性质判断，从而选择解决问题的方案以及制定解决问题的政策的一个活动。
二、当前公共决策类型及国家对其进行完善的建议
1、公共决策类型分析
就公共决策的分类来看，当前通行的是由西方学者提倡的有限理性决策以及渐进决策这样两种。就有限理性决策而言，它由西方学者西蒙提出，他认为决策人员不可能达到全知全能，面对决策也职能是一种在满意标准中的尽可能地正确预测及决策，他一方面认为决策者采取的手段与所要达成的目的方面无法真正地达到天衣无缝的契合，而且备选方案不可能实现全部齐备；另一方面，他还认为决策理性会受到决策者价值判定的影响，其决策只能具备有限度的理性。就渐进决策来讲，他由西方学者林德布洛姆提出，他认为所谓的公共决策不过是相关的决策者以原有的经验及政策为基础，对它们进行相关的调试及修改，而形成现行的政策，这种决策的制定是利益掌控者在掌权者内部对于利益的一种争夺。而且，他认为决策永远都会受到不同的时空及财力的制约，而无法真正实现统一，掌握权力的人在不停地形式权力的过程中，才渐渐的将这些决策制定并决定下来。
2、我国完善城市规划中公共决策的建议
首先，就决策的主体问题来讲，当前时期，决策主体已经渐渐地趋向多元化，政府、公民以及市场等各种力量在决策中共同发挥作用。对于这种从政府一元化主体到当前多元化状况的转变问题的研究，我国更加注重对各种决策主体在城市规划的某项问题所应该执行的角色以及履行的职能，致力于定位决策主体在城市规划问题中该做什么和怎样去做的问题，而普遍地缺乏对于“这样做这件事情的原因及遵循的规则”等问题的研究，这就导致了各个决策主体在决策中的混乱。所以，在未来时期，我国要想真正地达到对于城市规划中公共决策的完善，就要着力加强对于各决策主体之间的作用力及关系问题的研究，通过问卷调查或其他公平公正的方式，来研究民主管理理论、博弈论、权力社会关系等应用。
其次，就决策制定的过程来看，目前普遍执行“界定问题、确认目的、设计方案、建立模型以及评价方案”这样一种流程，来制定公共决策，在这个流程中学者们关注及研究的重点集中于“决策最终做出”以及“决策如何做出”这两个方面。前一个方面侧重从社会、政治与经济的角度考察权力对于决策制定的影响，而后一个方面推动城市规划中的决策制定的法制化以及制度化目标的达成的问题。我国目前在制度及法律这方面的研究还较为缺乏，使得城市规划的公共决策无法真正具有强制力及说服力。因此，未来时期，国家还要着重对城市规划及发展中相关制度政策的制定，并逐渐地对已有规定进行完善。
再者，从决策的模式创新方面来讲，当前普遍通行的公共决策模式是以政府为权力中心的模式，它存在着各方面的限制，学者正在研究从公民、社会及市场等方面来建立新的完善的决策模型。我国当前在此方面的研究已经有所进展，如俞可平及马敬仁两个学者的研究。但是，目前我国城市规划中公共决策的制定模式，依然不具有足够的以城市各项实践活动为基础的外延。未来时期，国家还要加大对于此方面问题的深入研究，将社会学理论、公共管理学理论以及经济学和政治学理论等全面引进到公共政策制定中，推动现有的公共选择理论、权力理论以及决策评价机制的深入完善及发展。比如，国家在当前时期，可以进一步加大对于G2C即Government-Citizen的政府对公民的政务开展决策模式的研究以及应用，对公共决策的模式实施优化，如图所示：
借助网络作为政务开展的电子平台，以科学合理的网络系统作为载体，构建涵盖公民意愿、社会回应机制、公共责任机制、政府活动等的互通体系，以保证关于城市规划的相关决策问题能够深入地达到对于城市各项实践活动的参照。
三、结语：
国家发展中对于城市规划的公共决策的制定，是影响城市规划的各项效果的关键因素，我国的政府部门人员以及相关学者一定要不断地研究，借鉴先进经验、总结已有问题、不断突破创新，以实现对于公共决策问题的有效完善。
参考文献：
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关键词：城市规划建设；公共利益；存在方式
1 对城市规划建设中公共利益的理论分析
1.1 城市规划建设中公共利益的定义
所谓城市规划建设中的公共利益，是指在时间和空间上，城市发展和建设的过程中会出现的包含各种组织和广大市民的共同利益。现实社会中，公共利益的判定没有得到很好的确定，往往只是一种抽象的概念。理论上来讲，城市规划建设中，公共利益价值取向没有定性的要求。通常情况下，实现公共利益平衡是大多数人追求的一种理想境界。
1.2 城市规划建设中公共利益的承载者
公共利益的承载者不仅仅是部分人的利益，它既包含了公众，又包含了公众社会。公共利益是广大市民都在追求的一种利益需要，是一种全局性的利益，不囊括特殊人群和某集体的局部利益。实现对公共利益的最大化，能够科学有效地对城市的公共资源进行合理的分配利用，提高社会资源的利用率，减少资源的浪费，真正实现城市的绿色发展。
1.3 城市规划建设中公共利益的存在方式
城市规划建设中公共利益的存在方式主要有两种。一种是指物质形式，即公共物品，公共物品对消费者和市场提供者从思想上观念来讲是不同的。消费者将公共物品定性为一种免费物品，在不花费金钱的情况下就能够很好享受公共物品带来的服务；而对于追求经济利益的市场提供者来讲，公共物品无法占为己有，生产成本很难收回，所以不会对公共物品进行生产，这样的话，大多数情况，一般都会由国家政府来供应公共物品。另一种是指非物质形式，非物质形式一般是指精神上的价值取向，包含了共同的世界观、价值观、文化观、历史观。
1.4 城市规划建设中公共利益的特征
1.4.1 公共利益从时间上的思维方式来看，存在着长期性和短期性。在实现公共利益的过程中，可能会触犯部分人的利益，但就长远的利益来讲，这样的做法可以在将来服务更广大的群众，公共利益长期性和短期性的矛盾是在城市规划中是不可避免的。为了更好更广泛地服务大众，公众利益无法从一开始就达到令人满意的程度。
1.4.2 公共利益从空间上的思维方式来看，存在全局性和局限性。每一个公共政策的执行都是从一个宏观的角度去完成的，就一座城市的未来发展情况来讲，市民都是持着支持态度；但就发展城市的方式来看，可能城市的规划建设方面会触犯到部分集体或个人的利益。公共政策的实施会受到保护个人利益者的阻碍。
1.4.3 公共利益从经济价值方向来看，存在着公共性、非盈利性。公共利益的物质形式是公共物品，公共物品一般由国家政府免费提供，基础设施以及公共空间的建设都遵循非盈利性原则，从而能够使广大群众能够更好地享受优质服务。
1.4.4 公共利益与个人利益存在冲突。公共政策的实行有时会与个人利益不协调，公共利益和个人利益发生冲突是无法避免的一种情形。公共政策带来的好处与弊端很难符合每一个人和集体的利益。
2 完善城市规划机制实现公共利益最大化
2.1 利用科学有效的公共政策
在以往的城镇规划建设中，一般采用的是技术性政策，如今应该转变这种理念，实施科学有效的公共政策。对城市的经济环境、传统文化进行科学系统的分析研究，根据城市的具体情况研究城市土地的合理利用，达到城市规划建设的科学化。公共政策要实行有效的科学管理，执行部门要严格依照上级安排下来的任务，落实城市规划过程中的任务，实事求是，对整个执行过程采取科学有效的方法，使公共政策的实施按照计划完成。
2.2 充分发挥政府职能的有效性
城市规划建设的过程复杂，政府要充分发挥政府的职能。城市规划建设是政府职能体现的重要方式。经济学上，在目前市场经济改革不断加深的情况下，制定完善的城市规划机制，维护城市规划建设的规则，政府部门无需直接介入开发过程，政府作为开发商和社会群众之间的桥梁，起着举足轻重的作用。政府部门在城市规划建设中要保持信息的公开透明，重视本城市的社会经济发展和历史文化背景，处理好与广大市民的和谐关系，保证规划程序的公正、公平。
2.3 政府部门要以公共利益为出发点
我国是社会主义国家，在社会主义市场经济体制下，要充分地了解公共群众的需求，了解弱势群体的利益，以最广大人民的最大利益为出发点去发挥政府的有效职能。以往的实践表明，我国注重经济发展层面，在公共服务等方面还有待提高。政府是城市规划的执法者而非执行者，在开发商、市民、环境保护者等等不同集体中要充分考虑各个集体的利益，做到“存小异求大同”。使在城市规划过程中，保证整个建设过程的顺利进行。
2.4 加大地方政府的监管力度
社会市场经济体制下，政府与开发商之间的利益关系要得到明确的划分。政府要承担起社会经济进一步发展和城市科学合理规划的重担，对权利和利益有一个清晰的认识。地方政府不能违主义市场经济的正常秩序。在局部利益与全体利益之间，能够有一个科学有效的权衡。首先，要做到规范审批权的行使，使审批的过程透明化、规范化。其次，对于社会资源的利用支配，要向市场配置转变。
2.5 完善政绩评价标准
广大市民之所以能够幸福安康地生活，离不开政府部门的正确领导。政府部门秉持正确的科学发展观，一切以老百姓的公共利益为出发点考虑问题。在这一方面，要建立起科学有效的政绩考量标准。通过对政府领导层的政绩科学系统的考核，使城市规划能过正常有序的进行。领导决策者和执行者要实事求是，实现高成本收益率，不求一蹴而就的成果，但能够按部就班的完成任务。
3 结语
城镇城市规划需要注重对公共利益的处理，但是自身又是无法自行调节的，这样一来就需要政府部门在城镇城市规划建设中正确的处理公共利益，在不同的利益集团之间，能够正确地权衡利害关系，做出正确的公共决策。政府部门自身也要不断完善城市规划机制，改善执政理念，使政府职能具有科学有效性，加大在城市规划过程中政府的监督力度，实行科学有效的政绩评价标准，从而改善社会经济坏境，实现城镇城市规划建设中的公共利益最大化。
参考文献
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关键词：旧城改造；公共服务；公共政策；公众参与
Abstract：Compared the magnificent city newly developed area construction achievement， the Chinese majority city old city transformation and the construction has still not gone out the difficult position.Investigates its reason， except questions outside and so on policy， laws and regulations， system flaw， the urban planning took the old city transformation the main carrier and the implementation guiding principle， its role dislocation， the plan theory and method backwardness should be the important reasons. Adverse effect and role dislocation reason the urban planning role dislocation brings which through the analysis old city transformation in， the classical urban planning theory research obtains the enlightenment to the overseas old city transformation in， from urban planning “role normal position” obtaining， “contact plan” and “cooperation plan” the theory and the method introduce during our country old city transformation plan， the induction domestic scholar and summarizes the domestic and foreign old city transformation project typical experience to the old city transformation aspect research results， by this took in our country old city transformation plans the foundation which the role connotation transforms， causes the urban planning to take one related benefit gambling the platform.According to the urban planning “the public service” and “the community policy” the dual role normal position， proposes should to its role function old city transformation plan countermeasure.
Key words：old city transformation；public service；community policy；public participation
中图分类号：C912.81 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-03-19（6）
1 旧城改造中城市规划的现实角色及其影响
1.1 城市规划角色错位下的旧城改造困境
旧城改造不仅关乎城镇经济和建设发展，更成为人民群众十分关心的社会问题。城市规划作为旧城改造的主要载体和实施纲领，城市规划的角色定位直接影响旧城改造规划是否公平和科学合理，同时关系到旧城改造的成败、社会稳定与和谐社会建设。
现实背景下旧城改造中的城市规划依然站在自身的专业视角，扮演着为政府谋求短期土地价值利益和投资建设主体经济效益的角色，缺乏考虑居民的居住与就业需求，由此对旧城改造项目的实施造成诸多不利影响。比如，城市规划对改造项目的建设资金来源及其主体利益诉求判断不明确，导致改造项目一般局限于黄金地段开发，其余地块改造热情较小，割裂了全市旧城改造的整体性，影响其功能协调。中心区位的开发强度过大，导致中心区居住空心化，甚至侵占城市公用设施用地，基础设施及交通容量超负荷运转，使得旧城生态环境更进一步恶化。受土地财政的短期利益诱导，多数政府采取大拆大建的改造模式，缺乏整体规划以及与周边区域协调的考虑，丧失了城市个性与特色。旧城改造项目对地块内中低收入人群补偿机制不到位，出现“驱贫引富”局面，居住与就业空间被置换到中心区外，原社区结构解体，社会结构面临调整。
1.2 旧城改造中的城市规划角色错位分析
随着中国城市可利用建设用地资源的紧缺和“科学发展观”对城市集约发展的要求，我国大多数城市的开发建设逐步由“扩张式”模式转向“新区与旧城”协同发展模式。然而，中国普遍性的旧城改造工作是在政府寻求“土地财政”收入，提升城市形象的原动力下推进的。政府作为土地剩余价值的受益方往往注重近期的“一次性”土地收入，将旧城改造过程中政府需要承担的建设维护责任与相关费用延迟到远期落实。投资建设主体关注旧城改造项目投入与产出的“一次性”经济效益，政府与投资建设主体的“一次性”收益最大化，则侵占了原地居民的权利与补偿费用，忽略了旧城改造过程中涉及的复杂社会问题与城市历史文化保护。
究其原因，赵燕青从制度经济学角度指出，外国政府扮演的是“物业公司”的角色，政府只为旧城改造中涉及的各权属方提供服务工作，不能强制“侵占”财产所有人的物权。在中国城市中，政府与居民扮演的是“房东与租客” 的角色，中国的土地是国有的，居民对于土地只有使用权，没有所有权，可以轻易的处理掉手上的使用权到别处安居。而旧城改造的建设主体扮演了“房东”的“合伙人”角色，旧城改造项目犹如为房东的房产增值，则房东应该为“合伙人”提供便利，城市规划即属于提供便利的工具手段之一。同时，“房东”需要制约“合伙人”的行为，不然其不当行为不仅不会为房产增值，反而减少了“房产”的产权价值，因为没有了“租客”，房东的产权也失去了意义。
城市规划作为协调城市相关利益者的技术工具，探讨旧城改造中城市规划角色错位的原因，首先应该研究其服务对象主体，即“房东、合伙人与租客”的诉求。其中，政府侧重于地块改造后的最优化综合价值与地区持续发展力，投资建设主体侧重于改造项目的经济交换价值，而居民关注的是改造与补偿后的使用价值。三者之间，投资主体才是旧城改造项目推进的核心。城市规划一直以自诩站在维护居民公共利益，保护城市历史文化遗产的角度，却忽略了旧城改造项目的主体。中国城市处于“增量经济”背景下，城市规划应该主动应对与协调城市发展中相关利益者的诉求，最大限度的维护社会公平与效益，才能起到持续发展的作用。
1.3 旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足
旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足是城市规划角色错位的间接诱因，也成为城市规划角色转变的阻碍。我国现有的旧城改造规划理论大多借鉴西方发达国家，然而国外的旧城改造经验与理论大多不能照搬于中国的旧城改造实践之上，一个最主要的原因是发达国家的城市规划历程是依附于自由市场经济下的产权私有化格局演变而来，而中国的城市规划兼有浓厚的“自上而下”计划经济体制色彩，这两者本是冲突的。欧美国家的旧城改造规划比较重视对大众行为的引导与控制，城市规划扮演的更多是“公共政策”的角色，而中国的旧城改造规划更应该加强对“自上而下”行政力的修正、对经济市场化的支撑和居民权益的保护，更多地扮演“公共服务”的角色。
此外，我国旧城改造规划过程较为封闭，从规划编制、审查、审批到项目实施等环节没有充分兼顾居民利益，同时对于改造建设主体的利益调控手段单一，由此规划内容的公平性和科学性大打折扣。其次，旧城改造规划作为城市规划的专项规划，缺乏从宏观层面的全面统筹到微观层面的具体开发建设指导的完整体系，以及现有的城市总体规划与详细规划成果缺乏对旧城改造问题的综合研究。
2 相关理论与经验借鉴
2.1 从“合作规划”理论中得到的启示
城市规划起源于英国。二战以后，随着大量战后城市重建计划的开展，现代城市规划理论研究得到了深入发展，总体上经历了现性规划—渐进规划—后现代城市规划—倡导性规划—合作规划几个主要阶段。进入20世纪90年代，新马克思主义、新自由主义、政体理论、新制度经济学以及新公共管理学等众多思想、理论被引入到城市规划领域。其中，1997年佩西·海利（Patsy. Healey）在汲取了“交往规划”（Communicative Planning）和“政体理论”精华的基础上提出了“合作规划”理论（Collaborative planning）。
合作规划理论认为城市规划的实现需要所有利益相关者的合作行动。该理论提倡由多个主体共同参与规划，多个主体共同协商，并允许多个主体各自执行一部分规划，为实现各自目标而产生局部规划。合作规划的目标是由多个主体的局部目标而组成的目标体系。该规划理论以及“交往规划”等现代规划理论从根本上否定了以往城市规划作为政府“代言人”的角色以及规划师“设计决定论”的思想，提出城市规划的价值中立，认为城市规划的本质是“创造一个过程”和“搭建一个平台”，并由此推动了现代城市规划方法的发展和城市规划中的公众参与。
2.2 旧城改造中城市规划角色与作用的相关理论研究
随着我国旧城改造项目的日益增多，旧城改造过程中表现出来的多元矛盾引起了国内大量学者的深入研究，为旧城改造中的规划角色转变及其对策提供了价值性借鉴与参考。
社会科学领域对旧城改造的研究主要体现在针对旧城改造拆迁问题的研究，陈君（2007）、吕斌（2010）、袁建华（2010）等认为公益性界定缺失，程序性约定缺失，强制性公权扩张，利益分配失衡是存在的主要问题；针对改造中的经济分析与利益博弈研究，石楠（2004）、赵春荣（2008）、张京祥（2010）等认为博弈平台和过程缺失，博弈地位不平等，博弈主体实力不对等，是造成弱势群体利益难以保障的主要原因；对于改造中参与者角色关系的研究，尹稚（2008）、于力（2008）等学者对中西方城市更新和旧城改造中参与各方角色关系的变迁进行了比较研究，指出国内旧城改造中政府普遍处于主导和支配地位，存在角色越位；针对公共政策与制度安排的研究，顾朝林（2006）、赵民（2010）、孙施文（2010）认为应当从公平与效率、经济与文化、过程与目标综合平衡的角度，制定旧城改造政策和制度。
旧城改造规划既是城市规划的一种类型，也是城市规划研究的重要领域。1979年吴良镛先生提出“有机更新”规划理论。1961年美国学者简·雅各布（Jane.Jacobs）在其著作《美国大城市的生与死》中提出城市更新应强调其对社会、经济和文化目标的追求，保持城市多样性。对旧城改造规划模式与方法的研究，国内很多学者（毛其智，2006；阳建强，2007；赵万民，2009）结合各地方旧城改造的实践探索，提出了旧城改造规划的各种模式和方法。近两年，部分学者（谢慧，2010；袁奇峰，2010）对广东省“三旧改造”的政策制定、组织过程、土地整理及规划方法进行了总结研究。
2.3 现有旧城改造规划经验借鉴
旧城改造过程中出现的各类问题是城市规划需要考虑的方面，通过国内外典型旧城改造项目的经验总结，作为我国旧城改造规划角色转型下的规划策略借鉴。
发达国家在旧城改造方面积累了丰富经验。1950年后，英国进入后工业时代后，旧城中心呈现一片衰退的景象，旧城改造主体最初由带有福利色彩的政府主体发展到至今形成以“公、私、社区”合作主导，旧城改造项目也由地产导向转为文化导向的政策体系。美国的旧城改造是自上而下开展的，首先通过国会立法，制定全国统一的规划、政策及标准，确定改造重点及联邦拨款额度，而具体改造项目的实施强调地方性，充分考虑不同地区的现实需求，由地方政府来提出和确定具体的改造项目。其中对贫困区的改造项目实施联邦财政援助，比如授权区、税收增值筹款和商业改良区等形式。新加坡成立专业部门URA（城市更新局）负责旧城改造工作，分为两个层次，首先从策略上提出城市长期发展的愿景，在此基础上分为55个DGPs，对每一块土地进行更详尽的规划。具体改造地块实施时，多个政府管理部门（包括环保局等）对此提出指导性评价，确保改造地块符合城市长期发展要求与相关政策。
国内旧城改造项目起步较晚，问题相对复杂，大多地方做了许多探索和经验积累。北京菊儿胡同改造项目，吴良镛提出了“有机更新”思想和“新四合院体系”构想，通过与北京市规划部门、房管部门、住宅开发公司等单位密切合作，结合住宅改革、房地产经营，对建设资金、经济效益、建筑标准作了细致的研究，提出了“个人出资，单位资助、国家优惠、商品房补贴”的新办法，开创了中国的住宅合作社形式①。上海新天地项目类似于巴黎等旧城改造的方法，保留了建筑物的外层外皮，改变地块内建筑的内部结构和使用功能。成都旧城改造采取政府主导与市场化运作相结合的改造模式和阳光拆迁模式，认为政府的主导核心是解决规划和筹集资金两大问题②，旧城改造规划直接关系城市未来的发展，规划出现问题实属政府之责。广东省采取“三旧”改造工作应对土地资源紧缺的困境，由省政府下拨城市总土地改造指标，各城市成立“三旧”改造工作小组指导工作，分为专项规划与单元规划两个层次，同时与地区控制性详细规划对接，注重改造成本核算、居民居住与就业安置等方面。“三旧”改造项目实施过程是政府、投资主体与居民的博弈协商过程，城市规划则是提供了一个多方合作的平台。（见表1）
3 城市规划角色转变下的旧城改造规划对策探讨
3.1 城市规划在旧城改造中的作用与特征
旧城改造规划作为城市规划的一种类型和政府管理旧城改造相关的物质性手段之一，其目的在于提升城市形象，加快中心城区产业升级，体现城市历史文化等。然而，旧城改造规划仅是旧城改造项目成功与否的必要条件，而非充分条件。城市规划是通过对旧城改造地块中的空间属性管理达到引导、控制其经济属性与社会属性的目的，即通过研究改造地块的经济属性（包括影子价格因素）与社会属性（包括外延社会效益）对其空间属性采取定位、定性、定量、定界方面的指导、控制与管理，从而满足相关利益者的利益博弈。
城市规划的“角色”定位直接决定了旧城改造中的规划模式、方法及技术手段。在“科学发展观”指导下的“和谐社会”目标与“小政府、大社会”的政府角色转型背景之下，旧城改造中城市规划应该体现出“公共服务”与“公共政策”的双重角色，两者相辅相成。作为“公共服务”角色，城市规划为旧城改造中涉及的各相关利益主体提供一个博弈的平台，也是公共政策的运作平台。作为“公共政策”角色，城市规划对改造过程中的各相关利益主体行为提供引导与控制，从而在保障社会公平的同时提高经济效益。
3.2 城市规划的公共服务职能
城市规划的公共服务职能体现在城市规划管理部门从旧城改造规划编制与管理的各个环节为政府、投资商与居民三个主体的需求提供服务。（见图1）
对政府主体：一般情况下，政府组织编制宏观层面旧城改造规划（“城市总体规划”中的“专项规划”，历史文化名城需单独编制），微观层面规划（修建性详细规划）由投资商负责组织编制。政府侧重“服务型”管理职能，运用市场化手段推动旧城改造项目。城市规划有两方面需要改进：一是加强旧城改造规划成果与现有法定规划成果的一致。宏观层面旧城改造规划应以城市总体规划成果为指导，微观层面旧城改造规划以控制性详细规划为指导，当出现不矛盾情况时，相互协调统一后，以此指导旧城改造项目实施（如图2）。二是政府统筹全市旧城改造工作，提出地块改造后的产业、社会、文化与环境等多重目标，并制定相应类型规划，大致分为产业类规划（比如地区转型发展规划，产业规划），物质类规划（包括旧城改造规划等），行动类规划（重大改造项目规划，投融资规划），旧城改造规划通过地块的“空间属性”与上述规划成果相协调。同时，城市规划管理部门作为旧城改造规划编制与管理的行政机构，应该加强与其他行政部门（比如文化局，民政局，发改委）管理工作内容的衔接。
对投资商与居民主体：城市规划不仅作为政府的调控手段，更要站在可持续发展角色公平、公正的对待投资建设主体与居民主体的利益，两者之间的协调平台主要体现在微观层面的旧城改造规划。同时，两者之间关注利益点的错位（前者注重经济价值，后者注重使用价值）显示出旧城改造规划需要提供多元化规划调控手段，兼顾各方利益。
3.3 作为公共政策的城市规划
公共政策作为满足城市规划公共服务职能的工具与手段，通过引导、调节、控制相关利益者的行为达到改造预期目标的目的，从而反映出公共政策的本质，即利益的合理分配与利益的优化增进。针对不同主体的行为特征，旧城改造规划需要提出相应的规划对策。
政府的基本职责在于保障改造地块中的公共事业（包括社会服务设施、市政基础设施与道路交通设施）建设，分为经营型、准经营型与公益型公共事业三类。针对改造地块内的不同类别，旧城改造规划提出不同的控制力度。旧城改造规划作为物质承载平台，为旧城改造中涉及的各政府相关管理部门提供“一张图”统一管理模式，在其中统筹安排各类公共事业设施的布局、规模、建设计划等信息，加强政府管理的工作效率和控制效果。其次，发挥旧城改造规划的多元化调控手段。根据公共事业的不同经济效益、社会效益与自身特征，旧城改造规划拟定相应的控制力度。一般而言，外部效益大、经济收益小的基础性公益设施采取刚性控制，而外部效益减弱和社会资金投入多的经营型与准经营型公共事业相应放开控制。以旧城改造中的文化教育设施为例，职业教育与义务教育设施的外部性效益与经济收益是相悖的，在改造过程中，需要加强政府或者投资商承建义务教育设施的责任和义务，对于前者可采取多方博弈方式、引入社会资本与采取多元的规划利益补偿手段解决。其三，对于政府的管理行为依然需要加强市民的“公共参与”监督，公众对于旧城改造具有参与权与表决权。旧城改造项目不仅涉及改造地块内的居民利益，对周边居民的生活就业产生影响，更关系到城市历史与文化保护。
投资商是关注项目改造后带来的经济利益，城市规划应该约束其提供社会责任的前提下满足其效益诉求。针对不同改造项目特点，旧城改造规划制定多元化利益补偿机制，如转嫁开发权，提高开发强度等。目前城市规划的调控手段较单一，比如广东省各市级政府为了推动城市产业转型与提升城市景观环境，编制“三旧改造”专项规划引导后，将单元规划项目改造交给市场。投资商根据政府提供的可改造地块清单，经过效益评估后选取改造地块。政府大多通过提供容积率应对企业收益、产业升级与景观环境，然而较高地开发强度已经影响周边地区交通，居民生活与城市整体环境。
在旧城改造的博弈平台中，居民属于最弱势的群体，政府及其城市规划不仅需要角色上的转变，更需要通过配套技术和制度加强居民主体的话语权。一个行之有效的方式是多元化居民主体的“公共参与”形式与途径。目前，各地的旧城改造规划方案仅出现在城市规划管理局大楼前，或媒体报纸中的一隅之处，用十分专业的少量图纸公示30天。这些图纸反映的信息，即使专业人士在缺乏相关背景解释与完整图纸的前提之下也难以提出意见，普通居民更是难以表态。公共参与的根本前提是让大众群体有所参与，在信息流动便捷、科技发展的今天，应该采取多种途径的公众参与方式，比如采用形象、直观、生动的影视文件和模型展示、对比规划的前后成果，通过具体数字反映对比改造前后的经济与社会效益，同时加强有效宣传，这样才能真正体现城市规划的公共政策本质。
4 结语
随着中国城镇化与工业化快速发展，城市可利用建设用地资源日益紧缺，城市产业升级、经济结构转型下的用地需求将逐渐通过旧城改造（旧城更新）方式取得。在旧城改造中，政府及城市规划部门，应该强调其“公共服务”和“公共政策”职能，各地区根据自身的情况，旧城改造规划采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，前者是统筹改造方针、原则和总量控制，后者遵循“成熟一片、改造一片”的原则，为各相关利益者提供一个合作型博弈平台。
注释：
① 袁镔，邹瑚莹著，《理性与创造——评北京菊儿胡同新四合院住宅》，《世界建筑》，1992年第3期。
② 张志莹，张志蓉著，《旧城改造“五坚持”“成都模式”乐迁徙》，《上海住宅旧区改造》第27-29页。
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在传统的计划经济时代，政府是城市管理的唯一主体，而且在管理的方式和手段上表现为权力控制、行政命令、制度约束是主要手段，如以罚代管、管理的非人性化相当突出；在管理的范围上，偏重于经济建设领域，而很少顾及经济和社会、人与自然的协调发展，导致城市发展财政不足，公共产品和公共服务质量差。随着时代的发展，特别是在经济全球化和信息技术飞速发展的今天，城市已经进入了一个充满经济竞争和社会交换的世界。经济的迅速发展、中产阶级的迅速壮大、城镇化进程中带来的越来越严重的城市问题等，给现代的城市管理带来了巨大的挑战和压力，也暴露出传统的“管理型”城市管理的弱点，迫切要求政府正视现实问题，勇于变革，寻求和探索一种更为有效的城市管理模式。
一、人类对理想的城市管理模式的追求和探索
日益严重的城市问题和错综复杂的城市矛盾，严重影响了城市居民的生活质量的提高和城市的健康发展，寻找一种能够有效解决各种城市问题和矛盾的理想城市管理模式，成了古今中外政府和公众的共同理想和追求。早先一些哲人、智者就对人类这一理想的居所作了各种创造性的想象和理想设计，对此，美国学者刘易斯・芒福德在其《乌托邦系谱》一书中，从柏拉图的理想国到托马斯・莫尔的《乌托邦》以至于20世纪的乌托邦文学，搜寻出24个乌托邦的系谱，考察了人类近几百年来对“理想的城市管理是什么样子”的思考，发现无论是科学家还是文学家，他们对未来理想的城市设想都有一个共同的理念――“把田园的宽裕带给城市，把城市的活力带给田园”，目标是城市和农村协调发展，两者融合为一体。英国学者霍华德是现代城市科学史上的划时代人物，他的《明日的田园城市》创造性的提出了一种新的城市设想即田园城市。所谓“田园城市是为了安排健康的生活和工业而设计的城镇，其规模有可能满足各种生活，它被乡村所包围，全部土地归公众所有或者托人为社区代管。”霍华德的构思将20世纪的城市规划和建设推想到了科学化的高度。1933年，现代建筑国际会议在希腊雅典通过了《雅典》，意味着城市科学在城市建筑学、规划学发展的基础上获得了新进展。《雅典》的重要立论在于城市是居民的生活空间，所以城市规划要以市民为主体，也就是说要以人为规划的主体。从此，现代城市科学开始由近代城市单一规划、设计理念向现代综合管理建设理论过渡的重要里程碑。到20世纪末，改善城市管理成为一项全球关注的运动。2005年5月，联合国人居中心在肯尼亚首都内罗毕发表了《关于健康城市管理：规范和框架》的宣言草案，旨在发起一个健全的城市管理全球运动，“该运动的目的是通过改进城市管理而实现包容性城市”。而世界银行在2003年世界发展报告：《变革世界中的可持续发展》强调通过实现良好的城市管理争取城市的最佳功效。该报告认为，良好的城市治理机制应包括以下内容：在利害相关群体之间适当分担责任，协调利益相关者；广泛参与战略规划；从业者与利害相关者之间的有机联系。20世纪90年代以来，随着治理、善治理论的兴起，治理理论所倡导的多主体之间的互动合作，全社会对城市公共事务的参与等日益引起人们的重视和关注，许多国家城市管理改革的基本趋势是走向现代城市治理和善治。于是，构建治理、善治型城市也逐步成为人们探索理想城市管理模式的希望之光。
二、“善治”城市的内涵和特点
20世纪90年代以来，在西方学术界，“治理”一词十分流行。正如研究治理问题的专家鲍伯・杰索普所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道以至成为一个可以指涉任何事或者毫无意义的时髦词语”。治理理论之所以引起学者们的广泛关注，就在于“治理”与传统的统治不同，传统的管理偏重于运用政府的权威进行单向度的控制，而治理则是一种上下互动的协调过程，它寻求各个主体间的协调；管理的主体是政府，而治理既涉及政府又涉及私人部门；管理依靠正式的规章制度，治理主要是通过合作、协商、伙伴关系和确立共同的目标来实行对公共事务的管理。当然治理本身也不是万能的，治理也会失效的，那么如何克服治理的失效呢？对此，在治理理论的基础上，不少学者和国际组织提出了“善治”城市的理论。概括的说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，“善治”的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最优状态。
治理理论提出的“善治”，作为一种新的管理方式，被越来越多的应用于城市管理实践中，是当前西方各国在城市管理改革中所追求的目标，也是我国城市管理改革的方向选择。结合“善治”理论和我国城市管理的现实情况，对比传统“管理型”的城市管理模式，我们认为“善治城市”应该具有如下的特征：
（1）城市管理职能的转换，从传统的全能型、管制型政府向有限型、服务型政府转变。在传统的城市管理模式下，城市政府充当起整个社会的保姆，城市政府事无巨细，无所不包，政府权力可以不受限制的深入并控制城市社会的全部领域和各个层面，公民社会和非政府组织的活动空间十分有限，作用很小。政府的过度干预不仅使政府管理效率低下，也严重制约了城市社会的活力。而建立服务型政府管理模式就是政府一切工作从服务社会出发，政府社会重管理、重服务，政府除了执行改进经济调节和市场监管职能外，更加注重社会管理和公共服务，注重加强城市基础设施建设，积极发展城市的教育科学文化和社会保障体系，积极引导社会力量参与公共产品和服务的提供，促进城市管理和谐发展。
（2）城市管理主体的多元化。善治理念下的城市管理要求突破政府作为城市治理的唯一主体的传统城市管理模式，积极发展私营组织和志愿机构，培育成熟的公民社会。允许公众参与提供公共服务和城市政府的战略性决策，把由政府独自承担的若干责任由社会和公民分担，由此来提高政府管理效率，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。在这种多元主体参与的治理模式下，“有限政府”是其最突出的特征，政府的作用范围大大缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”，而是在整个社会体系中按照国家和社会的分离、政府与市场边界的划分，不同治理主体对应着不同的治理对象或客体，发挥着各自的作用。这是“善治城市”的基本特点，也是“善治城市”的根本特征。
（3）城市管理机制和手段的变革。引发城市管理模式变革最直接的原因便是对城市政府管理有效性的质疑，因而这一变革的主要目的是如何实现城市有效治理。“善治城市”不仅从规模、活动、范围等方面对政府进行深层变革，而且更重要的是从城市管理体制或运行机制等方面对城市公共部门进行深层次的改革，对此，“善治城市”的核心理念是引入私营部门管理模式以改善公共部门的组织和管理绩效。一方面，在城市管理中积极引进私营部门较为成功的管理理念、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营企业更多的参与公共事务和公共服务管理，同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府的调控和协调作用。
（4）城市管理价值目标的变化。传统的科层式城市管理模式注重于机械性的运用行政权力、命令、手段来管理城市，管理的非人性化相当突出。在管理目标上是对上级负责，为取得上级的满意和嘉奖；而“善治”型的城市管理则主张通过政府与公民和社会的良好合作和互动来有效组织公共资源的供给，满足整个社会的多层次、多元化的需求，其根本目标在于最大限度的提高公共利益。因此，在这一价值目标的指导和驱动下，城市政府能够更加积极、全面、周到的履行职责、提供服务、解决问题。
三、当前我国城市和“善治”的差距
“善治城市”作为一种能有效解决城市社会问题的理想城市管理模式，是当代各种城市管理改革的方向选择。但是，我国目前的城市管理还远没有达到善治的要求，无论是在政府管理层面还是公民参与层面，离善治都有相当的距离。
1、从城市政府管理角度来看：首先，城市政府更习惯于拥有权力，表现为政府管理机制仍然是单向度的自上而下的管理方式，强调的是对社会和公众的监督管理和控制，政府职能仍主要是管制和统治，公共管理和社会服务弱化。比如，在政府管理的记录上，城市政府的城管部门在执法过程中对于那些街头摆摊设点的小贩，他们在处理这些问题时更多的是强制性的要求他们搬迁，是单方面的政府强制行为，而不是通过双方有效的沟通协调、不是通过引导服务的方式来解决城市管理中的问题，为此，在管理的效果上往往表现欠佳。
其次，政府往往把自己看作是公共事务管理的唯一主体，而缺少与私人部门、社会组织和公众进行合作和协调，所以当政府面对越来越多的社会公共事务时，不是让非政府组织和社会团体参与其中发挥作用，而通常是增设机构、扩充公务人员的办法来应对日益繁重的城市管理事务，这又往往造成政府机构膨胀、财政入不敷出、效率低下等一系列问题。显然，这与“善治”所提倡的公众参与和与公众合作的做法相距甚远。
再次，政府较多的强调公民服从政府管理的义务，而很少强调政府对公众和社会的责任，表现在行政管理实践中，政府往往采取强制性的措施片面的要求公众服从政府的安排，听从政府的指挥，政府与公众缺乏一种平等的对话关系。而“善治”政府提倡的是政府的责任性，强调政府机构和政府工作人员在享有权力的同时，必须履行一定的职能和义务，政府必须为公众和社会服务。
2、从公民参与的角度看与善治的差距。一个善治的城市，应该有一个发达的公民社会，因为善治的本质是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是公民是否具有参与政府管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促成政府并与政府一道形成公共权威和公共秩序。然而，从我国公民社会的发展现状来看，公民社会的建立和发展无论是现有的制度安排，还是从民间组织的自主性和独立性来看，我国的公民社会的载体非政府组织和民间力量尚处在不够成熟的阶段，在参与政府决策、公共事务，制约政府权力方面没能起到应有的作用。
四、走向“善治”城市管理的途径和对策
1、进一步转变政府职能，限制政府权力，打破政府垄断公共事务和公共服务的局面，并相应的扩大政府的能力，提高政府处理公共事务的效率和效果。政府虽然是正当的城市管理主体，对城市公共事务的管理具有相当的合法性，但并不意味着政府能够有效管理社会生活的方方面面，政府应对许多公共事务的能力不足。所以，一方面，应该进一步转变政府职能，通过制度设计限制政府的权力，把政府职能严格限制在公共产品和公共服务的提供上面，其他政府干不好、不好干的事情转交给社会团体和中介组织处理。另一方面，在限制政府权力的同时，扩张政府的能力，提高政府社会管理和提供公共服务的效率和效能，使政府能有效的满足社会多方面的需求。对此，世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》提出了加强政府能力的三种互相关联的机制，这些机制是：在社会和政府内部实行有效的规则和制约措施，约束政府的随意干预和腐败行为；将政府置于更激烈的竞争之中，不仅在公务员之中进行竞争，而且在公共物品和服务的提供上加强竞争；更多的倾听人民的呼声，鼓励更多的民众参与，使政府更接近人民。
关键词：城市规划；公共利益；形式；方式
一城市规划中公共利益的理论基础
1.1城市规划中公共利益的概念。城市规划中的公共利益是指一定范围、一定时期内城市发展与建设过程中大多数的共同的利益, 这种共同利益所涉及到的大多数既包括各种组织, 也包括广大市民。共同利益的表现形式有时是物质性的,有时是非物质性的,物质表现形式主要是指公共物品, 非物质表现形式主要是指共同的社会、文化、历史、特色、审美等价值取向。
1.2城市规划中公共利益的主体和内容。公共利益的利益主体是指公众或公众
社会, 而不是部分人。公共利益的内容是公众普遍的利益需要, 而不是特殊的个人利益或者某个集体的局部利益。城市规划中的公共利益是城市规划和建设中, 公众普遍的价值取向和利益选择, 是全体市民对于城市环境当前的和未来的需要, 是基于城市的可持续发展和社会文明的进步所提出的要求和愿望。它主要强调的是城市公共资源的合理分配与利用。
1.3城市规划中公共利益的特点。城市规划中的公共利益有着自身的特点,主要体现在以下几个方面。
(1)公共利益的统一性与冲突性。在城市规划中, 某些宏观公共政策如城市发展方向、城市性质、战略目标等比较容易得到公众认可, 取得所有利益主体认同的公共选择当然体现了公共利益, 这时的决策体现了公共利益的统一性。但是, 城市规划中很少再有符合所有人利益的政策, 几乎所有决策都处在各种利益的冲突之中,基于自身利益或价值判断, 各方利益主体围绕某一城市问题提出不同的主张, 并试图通过各种方式影响城市规划, 使规划决策导向利于自己。所以, 城市规划决策中冲突无时不在, 无时不有。
(2)公共利益的长期性与短期性。城市规划管理维护的公共利益(合理用地,绿地建设, 城市景观, 环境保护等) 是需要长期发生影响、间接才对社会起作用的“软”利益。因此, 城市规划中公众利益的实现是一个过程, 在其间必然有长期和短期的矛盾;公众利益的实现不能一蹴而就,需要分建设时序逐步完成的。
(3)公共利益的公共性和非盈利性。公共物品和公共服务是公共利益主要的、现实的物质表现形式。同时, 城市规划中所涉及的基础设施和公共空间的基本特征是不与经济利益挂钩,非盈利性,保证城市市民能够公平、合理、非排他性地享用。
(4)公共利益与公众代价。城市规划作为公共政策的一部分, 就其性质和功能来说, 公共政策带来的利益和付出的代价并不需要, 事实上也很难集中于同一社会群体身上, 城市规划需要从全社会的角度来统筹公众利益。
二城市规划中公共利益的表现形式
所有的城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的。城市规划是协调社会不同利益的一种工具。城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。首先我们应该弄明白城市规划所说的公共利益究竟包含哪些内容，城市规划是如何达成公共利益的。城市规划所说的公共利益主要包括以下几个方面:
2.1维护法律秩序
在城市规划区范围以内，城市规划具有极其重要的地位，任何行为主体，只要他涉及到土地利用和建设活动，就必须服从城市规划，法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定， 哪些地方可以进行建设，可以进行什么建设，建设多大的面积，建什么样的形式，这些都可以认为是法律秩序的组成部分，也是法律秩序的具体实施途径。
2.2倡导社会公平
在土地利用和空间发展领域，如果我们放任市场决定土地利用和空间发展，那么就必然带来一系列社会不公平的问题:一方面，那些不具备资本优势的使用者将无法在一个公平的竞争环境中参与城市开发建设;另一方面， 那些中低收入人群的基本需求将被忽视。由于土地开发和城市建设过程中存在巨大的利益，这种不公平就可能造成更加严重的贫富不均和社会地位的差异。
2.3提供公共服务
随着市场机制的进一步完善，政府的职能越来越多地转向提供公共物品和公共服务。弗里德曼曾在他著名的《公共领域的规划》一书中对于公共规划进行了分类，从中可以看出，规划的主要功能在于倡导经济稳定成长，为经济发展服务，提供各种公共服务，尤其在私人投资无意经营的领域内的公共服务，如公交、公路、大型水电站等。
2.4促进全面发展
要实现公共利益，必须实现公众的全面发展。以人为本，综合协调既是城市规划的基本原则和工作方法，也是城市规划代表公共利益的重要体现。当然，要实现人的全面发展，必须取决于城市的协调发展，城市规划的角色在于从整个城市的全局或长远考虑，协调个体使用者的利益，使之服从于城市整体利益，长远利益。
2.5追求美好环境
包括对于美好城市形象的追求，对于优良环境质量的追求，对于舒适生活的追求等等。这从来就是城市规划工作的基本目标。对于美的追求是出于人的一种天性，城市规划是实现人们这种追求的技术手段，从这个角度说，城市规划代表了公共利益。
三影响城市规划实现公共利益的主要因素
城市规划既是一种政府职能，又是一种职业实践。城市规划师的生活具有时代性，不可避免的收到时代的影响，因此，在城市规划中，影响公共利益的因素有以下几个方面:
3.1规划师利益集团的自利性
规划师作为权力集团的一部分，掌握着资源分配的权力，以一种凌驾于其他集团与利益主体之上的心态，高谈阔论公共利益，并具有实现公共利益的制度资源，自动扮演着公共利益的代表者。而作为知识集团的一份子，也很难逃脱一般知识集团的特点，即把他们的利益附着在其他利益集团的利益之上。城市规划在当代越来越沦落为领导人实现其政绩的技术手段。还有人成为开发商的代言人，为了开发企业的利益贡献自己的才智。此时，公共利益的问题几乎无从谈起。
3.2规划师个人私利的因素
实际上规划师们一直处于一种公共利益价值观与私人利益追求的矛盾之中，虽然规划教育和职业道德约束总是在培养着规划师的社会责任感，但是在这样一个经济尚不够发达，法制还不够健全，社会价值观正处于急剧变化的转型社会，人们的自利性可能会不断膨胀。
3.3城市规划部门的自利性
城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事物的本质属性，也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的本质属性，在与其他政府部门的竞争中，维护本部门本行业的权威和地位。城市规划部门，一方面是政府的一个职能部门，另一方面，也是一种利益共同体，是其成员的共同利益的代表者。
3.4城市政府的自利性
城市政府部门的自利性源于两个方面的因素: 一个因素是城市政府本身生存上的压力。在一个行政任命期的环境下，城市规划要做到坚持公共利益，而牺牲政府的生存要求，是相当苦难的，其结果往往是牺牲了公共利益。另一个因素是城市政府具有天生的扩张行政的欲望。政绩工程离不开城市规划部门的行政过程，也离不开城市规划设计人员的精心策划，于是，在整个过程中，城市规划所扮演的角色与其说是为了公共利益而工作，不如说是为了政府官员的政绩和自身的自利而努力。
四 城市规划中实现公共利益的途径
城市规划具有代表公共利益的天然属性，但是，由于几个方面的原因，城市规划并不能自动代表公共利益，这些原因包括城市规划学科自身定性定位上的因素，也包括城市规划学科所具有的外部效应。我国目前社会主义初级阶段的时代特征和转型时期的特点决定了人们价值取向的自利性，也是城市规划难以肩负起公共利益代表者重任的宏观原因。
4.1理清社会利益机制问题
城市规划必须研究社会利益机制问题，尤其是必须研究社会主义市场经济体制下的产权制度问题。只有充分了解社会的需求，了解了社会个体的需求， 才有可能从中发现，达成社会公共利益，才有可能通过土地利用，空间开发等媒介来维护和实现公共利益。
4.2实现从技术科学向政策科学的转变
城市规划学科要实现从技术科学向政策科学的转变。引进政治学，经济学和社会学的研究成果，更好的学会将城市规划放在其运行的社会经济环境中加以研究，学会从社会的本源上研究土地利用与空间发展问题，这才有可能真正实现城市规划的科学化。
4.3确立城市规划中的利益诉求机制
必须在法律上明确，在实际操作中确立城市规划中的利益诉求机制。既然规划的核心问题是利益协调问题，那么就不能按照一般的技术问题或工程问题进行规划决策，要从制度上保证社会不同利益群体有公平的机会参与到规划决策程序中来，必须彻底改变由少数社会精英把持城市规划的局面。
4.4强化规划师的职业道德
应该强化规划师的职业道德，应该确保规划师为公共利益服务的职业道德底线，同时，要研究建立对规划师违反职业道德的惩处机制和因维护公共利益而遭受损失的利益赔偿机制。
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关键词：城市公共安全；治理结构；“府际关系”；伙伴型“府际合作”机制
中图分类号:D63文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）09-0008-04
基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“‘双维度、多线性’：弹性化城市公共安全管理体系研究——以天津市为例”（TJZZ11-009）的阶段性研究成果。
作者简介：王雪丽（1978-），女，辽宁海城人，天津商业大学公共管理学院行政管理系副教授,南开大学政府管理学院博士研究生，主要从事政府间关系、地方政府与政治等研究。一、问题的提出
道萨迪亚斯(C.A.Doxiadis)指出：“一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。”城市作为人类政治、经济、文化交流的集中地和社会生产、生活的中心枢纽，其公共安全状况既是经济社会正常运行和可持续发展的重要基础，也是城市竞争力和城市形象的重要表现。当前，随着城市化步伐的加快和城市经济的快速发展，各种社会矛盾开始凸显，各类公共安全事件屡屡发生，城市公共安全问题已经成为妨碍城市和谐发展的重要因素。与此同时，学界对城市公共安全问题的研究也开始呈现蓬勃兴起之势。总体来看，学界对城市公共安全问题的研究主要集中于三个角度：第一类，重点在于抛出问题，旨在描述性地对城市公共安全问题进行全景式的呈现，如《中国城市安全警告》《城市突发公共事件的内涵、类型与风险识别研究》和《社会转型期的城市公共安全分析》等；第二类，从国际比较的视角，旨在介绍西方发达国家在城市公共安全治理方面的经验，并力求通过对比发掘有益借鉴，如《国外大城市危机管理模式研究》和《美国公共安全管理模式及其启示》等；第三类，着眼于对策研究，具体研究视角各不相同，早期有“政府中心论”，认为政府是提供城市公共安全的唯一主体。后来，政府在城市公共安全领域的管理“失灵”，促使一些学者开始反思传统城市公共安全管理模式的弊端，越来越多的学者开始从多元治理的视角出发，探寻城市公共安全治理的新模式，如《转型社会的公共安全治理———从公民社会的维度分析》和《城市公共安全服务供给的合作网络》等。从目前已有研究来看，在构建城市公共安全治理机制时，绝大部分的文献倾向于将政府视为一个整体，而忽视了其内部的复杂结构，因而其研究多注重政府与公众、媒体、非政府组织、私人部门之间的关系协调问题，而对政府系统内部的“府际合作”问题关注和研究不够。然而，毋庸置疑的是，政府在城市公共安全治理结构中始终处于核心地位，政府系统内部各个行为主体间的关系运行情况，必然会影响到城市公共安全治理的绩效。基于此，本研究试图厘清中国城市公共安全治理中涉及到的各种“府际关系”，挖掘阻碍各个政府行为主体在城市公共安全治理中深度合作的各种因素，并在此基础上，提出在城市公共安全治理中构建伙伴型“府际合作”机制的设想。
二、城市公共安全治理中的“府际关系”
城市公共安全治理过程中，始终伴随着“府际关系”因素的影响。从某种程度上说，由政府内部复杂结构引致的“府际合作”状况会深刻影响城市公共安全治理的绩效。因此，厘清城市公共安全治理中的各种“府际关系”，对于提升整个城市公共安全治理水平不仅非常必要，而且有着重大意义。具体来说，城市公共安全治理中涉及到的“府际关系”包括如下三个方面的内容：
1.市、区两级政府间的纵向“府际关系”。除县级市及少数辖区范围较小的地级市外，目前中国绝大多数城市都设置有市辖区建制。市辖区是设置在城市中的一级行政建制，与城市中的市政府之间具有上下级的行政隶属关系，在市与区的职责划分中处于从属地位。从一般意义上说，由于城市管理强调整体性，市辖区政府在城市管理过程中，通常要绝对服从市政府的统一安排和调配。然而，由于城市公共安全治理有其特殊性，因此，市、区两级政府在公共安全治理中的职责划分和权力配置等方面也应该具有一些特殊性。特别是在公共安全事件突发的非常状态下，市政府向区政府授权的限度和原则如何把握，市、区两级政府之间的职权运行如何实现无缝隙的有机对接，市、区两级政府在城市公共安全治理中的责任如何动态认定等，都是需要重点关注的问题。
城市设计实践发展至今业已从空间设计扩展为包含编制和实施等在内的整体管理实践。作为一种价值完善的专业管理过程，城市设计实践中更偏重于解决专业领域中设计问题的工具价值；而作为一种“行政过程”、“政策过程”或是“政治过程”而言，城市设计过程将体现其公共性的基本价值特征，从而使其在城市空间的公共管理领域中发挥应有的作用。由此，城市设计过程在价值取向上仍然存在着一定的争议。相关争议首先体现在其关注对象是城市空间整体还是其中的公共领域：城市空间具有公私混合的特征，且很多情况下难以泾渭分明，其公共属性并不突出；而公共领域则是城市空间中具有公共价值的部分，其管理实践自然受到公共价值的规范。另一争议反映在管理者的公共属性上：对于公私混合的城市空间而言，在管理过程中政府和市场都具有管理者角色；而作为行政过程，公共部门的管理者角色将更为突出，市场则成为管理的目标群体。城市设计相关的公共性价值特征并不明晰。然而，讨论和辨析城市设计的公共性内涵具有重要意义。公共性之于城市设计而言并不仅仅体现为职业伦理中所应持有的公共精神，也是认识城市设计管理职能的价值规范。在当代多元价值共存的城市设计实践中，将公共性作为价值基础为其管理过程提供了合法性，由此其管理职能将以保障和促进城市空间公共价值为目标。同时，公共性的认识也为具体管理实务提供一种分析工具，帮助管理者理解城市设计的管理范畴以及自身的公共角色，确保各类管理途径符合公共性的价值规范。城市设计领域的价值取向研究并不多。其中公共价值取向的成果较集中在城市空间公共属性的探讨，具有社会学视角（沃尔泽，1986；夏铸久，1994；卡尔莫纳等，2003等）、法学视角（卡尔，1992；阿里·迈达尼普尔，1996等）以及经济学视角（周进，2005；克里斯·韦伯斯特，2007等）等多种认识途径。对城市设计实践中公共性的关注一类体现在职业伦理中的公共价值规范的阐释（董慰、王广鹏，2007；刘代云、金广君，2008；金勇，2008等），另一类则体现在管理实践中与公共性密切相关的命题，例如公众参与（克利夫·芒福汀，1999；刘宛，2006等）和法律法规（理查德·黎，1988；扈万泰，2002；王世福，2003；庄宇，2004；王卡、曹震宇，2009等）等。公共取向的城市设计研究重结果轻过程，而过程导向的相关研究中一则关注哲学伦理层面的倡导，一则关注实务操作层面的方法技术，缺乏对公共性在管理理论层面的解析。本文将基于公共管理领域中有关公共性的理论认识，从关注对象、管理者角色和管理途径等方面辨析城市设计过程中公共性价值特征的具体内涵，从而为理解城市设计的管理职能提供理论基础。
2公共性的内涵
公共性是公共管理的基本命题，是公共管理获得合法性和权威性的基础。公共性的理解具有相当的复杂性，“公共”的含义并没有统一的界定。沃尔多（1955、1997）把“公共”理解归纳为三个方面：一是哲学、法学和政治理论层次的理解，即从国家或者政府的角度下定义，涉及、合法性、普遍福利等问题；二是从经验层次界定某种社会中人们有哪些公共职能与公共活动；三是从常识层面理解政府执行活动或者职能。①尼古拉斯·亨利（2002）对公共性提出了制度定义、规范定义和组织定义，三者结合构成公共行政的“公共性”。制度定义是按照制度术语来理解公共行政，表现为政府各级机构；规范定义专注于影响公共利益的现象上；组织定义主要是为了实现参与，即公共利益观点若能被共享必须要求相应的组织予以保障②。罗森布鲁姆（2002）认为公共行政强调的公共性体现为：（1）以宪法为基础，提供行政存在的空间并对其进行限制；（2）政府有义务增进社会的公共利益；（3）政府较少受到市场因素的影响，即使运用市场机制也是有限的；（4）作为人民的代表，公共行政管理者的行为具有合法地位与强制权力，并应遵循代表性和透明性的要求③。乔治·弗雷德里克森（1997）回顾了公共问题的哲学、经验和理论的观点，并分析了社会科学中有关公共的五类观点，提出公共既是一种理念也是一种能力：作为一种理念，它意味着所有人为了公共的利益，而不是出于个人或者家庭的目的才走到一起；作为一种能力，它意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力，通常通过政府而进行，但并不是所有④。国内对“公共性”的定义有三种：一是指政府作为人民权利的委托者和委托权利的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策（孙柏英，2001）；二是认为公共性即政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等（祝灵君、聂进，2002）；三是认为公共性指一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性（王乐夫、陈干全，2002）⑤。综合而言，公共性的理解具有层次性。哲学层面的公共性是一种公共精神或是理念；政治、法学理论层面的公共性从公平和正义出发，涉及、合法性等问题；公共管理理论层面将公共性作为一种价值基础，帮助认识公共组织的公共职能；公共管理实务层面的公共性将成为一种分析工具和价值标准来理解公共组织的具体管理活动。城市设计专业具有很强的应用性，其职业伦理受到哲学、政治和法学层面公共性价值要求的引领，但对于实践而言，公共管理理论和实务层面的公共性探讨将更具认识论和方法论的作用。
3城市设计关注公共领域
城市空间及其特征包含了各类物质要素和相应的属性，同时还有这些要素之间所形成的外部性特征。随着城市空间管理专业领域的分工和细化，作为其中之一的城市设计在当代所关注的内容已并非涵盖城市空间的所有方面，而是由“城市空间”逐步聚焦于其“公共领域”部分⑥。焦点的转变蕴含了两方面的背景。一方面，基于市场经济发展的成熟程度，公共领域与私人领域分野。市场经济的发展使城市空间成为公共和私人的混合体。城市空间的市场开发运作越为成熟，市民对公共领域和私人领域的甄别越敏感。另一方面，城市设计将焦点转变为公共领域是基于“窗户外看到的所有事物”已经出于各类考虑受到了相应的干预，城市空间的控制已经形成了“看不见的网”。“公共领域”源于西方社会，发展至今已具有相当复杂的含义。现代公共领域理论中，较具影响力的是阿伦特和哈贝马斯的研究成果。总体上认为公共领域包含了物质和非物质的表现形式，承载着公共生活，这种公共生活是从公共利益出发，通过沟通和交往、辩论和批判等活动来展现自我或是达成共识。两者的差异在于前者突出其政治象征意义，而后者偏重其社会文化意义。城市设计关注的公共领域是具有物质空间表现形式的公共场所，并包含其承载的公共生活之非物质内涵。然而，公共领域的界定却无法统一。社会视角下以公共开放性来界定时会发现并非所有公共空间都会无限制向每个人开放，而准公共空间的开放程度更是因服务规模的不同而模糊不清。法律视角下以公共权属界定时会发现公共领域的各类物质要素在权属细分之后公私属性并不统一。经济视角下运用公共物品来理解公共领域时，以竞争性和排他性为划分标准，然而公共领域中的各类空间要素在非竞争性和非排他性上都存在着程度差异。由此可见，各类视角下的公共领域认识都是模糊的，然而这种复杂性并不能掩盖其公共性特征。公共领域和私人领域的差异客观存在，只是差异划分标准并非是一条泾渭分明的分界线，而是一种具有梯度性的“谱系”（卡尔莫纳等，2003）。有关对城市空间进行公共干预的合法性问题已经在城市规划相关研究中进行了深入的探讨。面对外部性问题，对公共干预的需要是肯定的，然而对于干预的限度却存在不同的观点。公共领域的实际界定及其干预程度将通过具体的城市设计过程加以辨析并得以实现，其中政府和市场之间的关系对干预程度具有重要的影响。从城市空间的使用价值和交换价值来看，对城市设计的公共需要来自对公共领域使用价值的关注，因其规模和品质直接体现了城市的公共服务水平。然而，市场化的城市开发引发私人对空间交换价值的追求而阻碍公共领域的发展。阿里·迈达尼普尔（AliMadanipour，1996）阐述了市场开发过程中产生的空间私有化和设计标准化等趋势，前者使公共领域的规模逐步减少，后者则对公共领域的品质造成冲击，而这些趋势被认为是不可避免的。面对使用价值和交换价值之间的张力关系，公共部门将立足于公共领域的空间使用价值，通过城市设计过程加以保障和促进，尽可能提供公共场所并促进公共领域的空间品质。近年来，激烈的城市竞争使得公共领域被作为一种城市发展的公共资源，通过城市设计提升其交换价值吸引投资，以促进地方经济发展。然而，“引导投资的是市场本身，而不是设计”（Cowan，2000：24）⑦。城市设计虽在提升公共领域的交换价值中具有一定附加作用，但并非其要义所在。本末倒置的价值追求将使城市设计无法发挥应有的作用。
4城市设计管理者的公共角色
有关城市设计实践主体的认识差异很大程度上与城市设计过程的不同诠释相关。作为一个社会过程，城市设计过程包含了政府、市场和社会等多元化的参与主体。作为一个有意识的管理过程，政府和市场在城市设计过程中的管理者角色较为突出，管束型和开发型的城市设计分类（赵斌、徐雷，2004）正是基于主体公私属性的差异。当城市设计被理解为行政过程时，公共部门作为管理者的角色更为突出，而市场成为了行政管理的目标群体。城市设计过程中管理者公私属性的探讨体现了政府和市场之间关系的不同理解。城市开发过程直接产生城市空间结果，市场成为了空间产品的主要供给者。在开发过程中，市场关注空间品质是希望通过创造性的设计提升空间产品的交换价值以获取更多的利益。“设计管理”是开发项目管理的重要组成部分，它将确保产品按照设计要求生产以实现价值最大化。当开发项目规模较小时，设计管理关注项目自身的内部问题，大多属于私人领域；而当开发项目规模较大时，设计管理所处理的问题往往已经覆盖了城市空间公共领域。虽然管理动机仍以营利为目的，但从结果而言已经属于城市层面的设计问题。因此，市场主导的大规模开发项目其设计管理过程是否是城市设计过程往往具有争议。在当前的城市发展中，公共领域的供给很大程度上依赖于市场。进行大规模地产开发的企业家们在城市开发过程经常扮演了一种半公共角色（乔恩·朗，2005）。这种角色产生于其管理行为结果而并非动机。市场开发的设计管理是为了扩大私人的获利，许多开发都有意识的塑造良好的公共领域来吸引更多的公共使用者，为其带来更大的获益。在这些市场主导的项目管理中，公共部门的角色相对较弱：有些是由于对公共领域的价值认识尚不成熟；有些是社会对此尚未形成公共需要，因而不必要进行城市设计的干预；还有一些是有意识发挥市场优势，依靠私人投资发挥其优势来创造良好的公共领域空间品质。然而，无论是否提出城市设计要求，公共部门对私人开发在其项目的空间效果等方面始终具有监管职能，差别在于干预程度的不同。城市设计过程伴随着开发过程而展开，它并不仅仅是结果管理，同时还包含着过程管理。对开发项目运作过程进行公共监管是政府相关部门的职能之一。出于城市设计考虑的公共监管途径一般包括：一是将城市设计的内容纳入城市规划的管理体系，同时依循规划许可的行政程序对开发项目进行管理；二是单独提出城市设计的控制内容，作为开发控制要求的组成部分，依据规划许可程序进行管理；三是城市设计控制内容采用独立设置的设计评审程序对开发进行行政许可管理。无论哪种途径，公共部门始终承担有关公共领域的设计及其实施的监管者角色。对于城市设计过程而言，权力始终是决定一切的因素（洪亮平，2002）。城市设计是“设计城市而不是建筑”，城市公共领域的塑造和发展属于公共事务范畴，因而其管理实践必定受到公共权力的影响。纵观城市设计的发展历程，最初有意识的城市空间设计由当时代表公共权威的皇权主导，随着民主化进程的推进，政府作为公众逐步成为了城市空间设计和管理的主导。之间的差异在于公共性的不同历史诠释，然而城市设计管理者角色的公共性始终存在。当代社会多元价值并存，城市设计过程中政府、市场和社会具有不同的参与程度。然而，市场和社会的参与是有限的，公共管理者仍然为是否需要对公共领域进行城市设计干预、如何干预以及干预程度提供了整体性管理框架。
5城市设计管理途径的公共性保障
法律和政治是公共管理途径体现公共性的保障。城市设计过程关注城市空间公共领域的相关公共事务及其管理者的公共角色都决定了其管理途径必然体现公共性特征，且受到相关的法律法规和政治策略的保障。法律为城市设计过程提供了基本的行为规范。各个国家对于公共部门的组织、规章制定、许可、仲裁和司法审查等程序具有相应的法律规范，从而确保了公共部门行为过程的公共性。城市设计过程同一般公共事务的管理一样遵循公共行政程序的法律要求。根据“程序正当”的法律原则，城市设计依据法定行政程序运作而获得合法性，从而保障其公共性。除此之外，城市空间的公共管理尤其是城市规划管理的法律体系也为城市设计的管理过程提供了相应的法律基础。由于城市设计在各国城市规划管理的法律体系具有不同定位，因而具体程序要求也会有所不同。美国城市规划管理的法律法规在各个州有所不同，很难说具有完整的体系。区划被认为是美国城市规划的核心，也是物质空间管制的法律工具之一。而城市设计同样也是城市空间管理的公共政策工具之一，其管理程序将遵循公共行政程序的法律规范（如联邦行政程序法，1946），或依据行政法律要求制定相关的程序要求。英国的城市规划具有整体性的法律体系，对规划管理程序制定了相关的规范。城市设计的运作被明确纳入规划管理体系（英国建筑与建成环境委员会，2000），并在新的规划法中明确纳入其管理事务（英国城市规划法，2008：第183条）⑧。因而，其城市设计的公共干预过程须遵循规划法定程序的相关要求以保障其公共性。我国的城乡规划法中并未明确城市设计的相关内容，它更多是作为地方性城市空间管理的公共政策工具之一。有些地方性的规划法规将其纳入，明确了操作程序的要求⑨；而没有明确管理途径的实践在大多数情况下参照了规划管理的法定程序。法定程序规范为确保城市设计过程的公共性提供了统一的基本的保障。国家和政府在基础上不断推进行政程序的公开性和参与性等来加强管理过程的公共性。无论是公共行政管理还是具体的城市规划管理，相关的法律机制都不断得到完善，由此受其规范的城市设计过程也将不断加强其公共性特征。对于具体公共事务的管理，公共部门会根据具体情况对市场、社会及其自身在过程中所承担的角色及其价值分配采取不同的政治策略。城市设计一直存在于“平民主义”和“专业主义”的两难困境（克利夫·芒福汀，1999）。在价值的认定上，“公众”和“专家”的观点之间存在着分歧。与此同时，“公众”本身包含着具有不同利益的群体，并持有不同的观点。城市设计师往往将城市设计保持在一个技术过程的安全范围之内，以避免直接面对重新分配权力和财富的问题。然而，城市设计过程中的管理者则无法避免去面对价值分配的政治议题。城市设计中的连续决策都是有关利益分配的政治决策，即便是通过技术分析做出决策其本身仍然代表着政治的选择。特定的城市设计管理过程会采取不同的政治策略，因而其过程的公共性将存在着程度上的差异。偏向于“专业主义”的决策过程以法律为公共性保障的基准，更关注专业价值的实现；偏向于“平民主义”的决策过程则体现为更具公开性和参与性的集体决策。实际过程中，决策往往需要考虑和平衡利益相关者的观点，采取何种决策方式则受到市场环境、社会需要等因素的影响。但每一种决策方式都体现了相应程度的公共性特征。政治策略对城市设计过程的公共性程度产生重要影响。
6结语
