加强村(社区)党组织书记后备人选队伍建设是储备农村优秀领军人才、解决村级党组织后继乏人问题的有效途径,更是优化农村干部结构、激发基层党组织活力的重要举措。尤其在当前新形势下,打造一支数量充足、结构合理、素质较高的村(社区)党组织书记后备人选队伍至关重要。
扩源推优,提升队伍质量。一要增强岗位吸引力,扩充选拔资源。进一步提高经济待遇,逐步建立健全村(社区)党组织书记激励保障机制,切实解决后顾之忧;进一步提高政治待遇,积极推荐政治素质好、参政议政能力强的村(社区)党组织书记作为各级党代会代表、人大代表、政协委员人选;进一步提升社会影响力,加强典型宣传,努力在全社会形成尊重基层党组织书记、支持干事创业的良好风气,使村(社区)党组织书记岗位成为优秀人才就业发展的“理想选择”,吸引更多人才参与村(社区)党组织书记后备选拔。二要把好人选推荐关,保障人选质量。切实加强区组织部门和镇党委的把关作用,加大从农村致富能手、优秀退伍转业干部、民营企业和专业合作社负责人、外出务工经商返乡人员中选拔后备的力度。将大学生村官全部纳入后备队伍管理,逐步使大学生村官成为新一代农村领袖的重要来源。
探索建立推荐追责机制,由镇党委书记作为“第一责任人”,村(社区)党组织书记作为“直接责任人”,对推荐的后备人选负全责。分类培养,推动成熟成长。一是对现任村干部的后备人选,实行“多岗位挂职培养”,统筹选派到镇部门或其他村(社区)交流挂职,增强驾驭复杂局面的能力。二是对非现任村(社区)干部、但常期驻村的后备人选,实施“列席设岗培养”,要求经常性列席村委会会议、村党支部会议,出席率不低于50%。鼓励村(社区)党组织采取自筹自支等方式设立岗位,吸纳其长期参加村内工作,增强处理村务的实践能力。三是对长期外出的后备人选,实行“定期集中培养”,要求在春节、农忙等返乡时段,到村(社区)党组织报到并参与承担具体事务,增强对村情村务的掌握了解。
拓展空间,促进有序流动。一是腾位子。推进面向优秀村(社区)党组织书记选拔乡镇领导干部、招考公务员和事业单位人员等工作,大力拓展现任村党组织书记的上行空间,为后备人选转正提供更多岗位。二是争位子。建立健全村党组织书记优胜劣汰、能上能下机制,进一步打破村书记“终身制”,加速岗位竞争。探索异地任职制,后备人选由各镇党委统筹把握任用,通过届中调整、换届选举等方式,在全镇范围内不定向任职,在更大范围内增强现任村(社区)党组织书记的危机意识,激发后备人选的竞争热情,消减同地现任与后备的“敌对情绪”。三是换位子。对于一些特别优秀、有一定专业特长的后备干部,在镇招录自筹自支工作人员时给予优先考虑,拓宽发展方向,推动后备人选队伍有序流动。
【关键词】公推直选 人事制度 农村(社区)
20世纪90年代以来,随着农村社会与政治改革进程的加快,特别是村民自治与农村基层民主在全国的普遍推开,农村基层党组织在领导权威方面面临着新的巨大挑战。在民主选举产生村委会之后,村党支部的领导地位开始受到冲击,许多干群矛盾的焦点也都集中到村党支部的权力有效性与合法性的问题上。在这一背景下,公推直选村党组织书记的选举改革被提上重要议事日程。
所谓“公推直选”,就是组织推荐、党员推荐、群众推荐相结合,民主公推候选人,最后在党员大会上由党员直接选举党组织书记和班子成员的一种选举方式,其根本目的是扩大党员群众在选择“当家人”上的民利。由于“公推直选” 以党员和群众满意为本,让朝夕相处、知根知底的党员和群众参与公开预选村(社区)党组织书记和班子成员候选人,充分行使民利,加强了班子的源头建设,把干部对上负责和对下负责有机地统一起来,起到了“选拔一人,带动一批,凝聚一片”的积极作用。因此,同志在党的十七大报告中明确提出,要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”的党内民主发展新路径。
就广东省东莞市而言,该市在2008年村(社区)“两委”换届期间,选择条件较好的莞城街道创业社区党总支等16个村(社区)开展公推直选试点,一批“新型”党组织书记应势而生。本文拟以此为例,分析东莞市基层民主建设创新的经验与意义。
“公推直选”的效果
从实践结果看,东莞市“公推直选”农村(社区)党组织书记的程序和做法切合实际,具有较强的针对性、实用性和操作性,成效显著。
改善了村(社区)党支部班子结构,提高了支部成员素质。村(社区)党支部传统的选人用人方式暴露出不少弊端。“由少数人选人”和“在少数人中选人”的方式,由于视野不宽,一批优秀的党员特别是年轻党员长期进不了村党支部班子。在公推直选中,始终坚持群众公认原则,有利于优秀候选人脱颖而出,为他们进入村(社区)班子创造了有利条件。这些同志综合素质和文化水平较高,年轻,有群众基础,能带领群众致富。
扩大了基层民主,顺应了基层民主政治建设大趋势。改革开放以来,随着经济的发展,人民群众物质文化生活水平不断提高,村务公开、民主管理和村民委员会直接选举深入开展,基层民主政治建设有了长足发展,广大基层党员群众的民主意识、参政意识、法制意识显著增强。在村(社区)党支部选举上,以前那种“上面定人头,党员举拳头,群众皱眉头”的做法,已远远不能满足广大党员群众的要求。实行公推直选,选举之前让群众对支部候选人有发言权、推荐权、建议权,在群众公认的基础上再进行党内选举。这一做法实现了党员意愿和群众意愿、党内民主和人民民主的统一,既符合,又体现民意,从而激发了广大党员群众参政议政的热情和正确行使民利的积极性。
增强了当选干部的宗旨意识和责任意识,密切了党群干群关系。传统的村(社区)党支部选举,实际上党支部成员是上面圈定的,这种做法忽视群众公认的原则,助长了一部分人脱离群众的倾向,以致部分干部宗旨观念淡薄,不关心群众疾苦。通过公推直选产生的村(社区)党组织书记,群众观念明显增强,自觉做到对上负责与对下负责的统一,主动改进工作作风,促进了干群关系的改善。群众的气顺了,心齐了,支持党支部工作的就多了,关心村(社区)里公益事业的也多了。同时,新当选的村(社区)党组织书记感到有了群众的信任,腰杆硬了,工作劲头更足了,增强了克服困难的勇气。尤其是通过竞职演说、群众答辩和公开承诺,更增强了他们的压力和动力,使他们发生了从“要”到“我要干”的变化,工作主动性创造性大大增强。经过“公推直选”的民主洗礼和考验,他们将进一步强化“对人民负责,为人民办事,受人民监督,让人民满意”的宗旨意识和责任意识,把心思和精力更多地放在工作实绩和为民服务上。面对组织的重托、党员的信任、群众的期盼,前有引力,后有推力,内有动力,外有压力,从体制机制上引导领导班子关注民情、关爱民生,真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,使党群干群关系获得更强的改进动力和更广的拓展空间。
进一步拓宽了选人视野,广辟知人渠道,变“伯乐选马”为“赛场选马”。公推直选村(社区)党组织书记和班子成员,变过去直接任命为由党员群众公开推荐,党员大会直接选举产生,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的具体实践。通过“组织定规划,群众来推荐,赛场选良才”,进一步拓宽了干部选用视野,改进了选用方式,为广大干部充分展示才能搭建了平台,提供了良机,不仅让群众选出了自己满意的人选,改善和优化了领导班子,而且发现和掌握了一批优秀年轻人才。这无疑对干部人事工作是一个很好的启示。
“公推直选”的经验与创新
公推直选试点取得的上述成效,为进一步“扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式”积累了有益经验。第一,领导重视是搞好公推直选的关键。只有领导重视,组织到位,才能保证公推直选有计划、有步骤、按要求顺利实施。第二,掌握情况是搞好公推直选的重要前提。实行公推直选,既要保证选举符合和有关规定要求,又要通过扩大党内民主,拓宽选人用人渠道,切实选好配强党组织班子,特别是选配好党组织书记。只有全面掌握党支部的情况,从不同侧面了解党员和群众的所思所想,才能做到有的放矢,使公推直选既符合上级党委意图,又符合大多数党员意愿。第三,合理安排是搞好公推直选的重要方法。重要环节慎重考虑,科学决定,做细工作,是搞好公推直选的重要方法。只有在统筹考虑的基础上,深入做好党员群众的思想动员工作,科学确定班子职数,灵活处理班子及党员内部矛盾,才能使公推直选取得预期效果。第四,公示和竞职演讲是搞好公推直选的重要步骤。对党支部委员候选人进行公示,让党支部书记候选人开展竞职演讲,有利于党员和群众充分了解候选人的能力和品德。只有做细做好这一环节,才能更好地保证党员选出心目中的人选。第五,坚持公平、公开、公正是搞好公推直选的重要保证。公推直选试点工作把选拔干部的“尺子”完全交给党员群众。要用好这把尺子,关键要充分体现公平、公开、公正原则。在具体工作中,要把各个环节均置于各方面的监督之下,坚持工作原则,严格工作标准,严肃工作纪律,执行工作程序,真正做到公开透明、公平竞争,保证整个工作的公正性、严肃性。第六,坚持走群众路线,充分发扬基层民主,是搞好公推直选的重要途径。这次公推直选试点,东莞市党委等有关部门只管制定干部标准和任职条件,只管资格审查,只管选拔程序,不定调子,不划框子,不定人选,把党的德才兼备的干部标准这把“尺子”真正交给人民,把提名权交给群众,把选举权交给党员。这是丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的具体体现,是确保公推直选取得实效的重要途径。
毫无疑问,公推直选所带来的变化是明显的,所产生的影响是深远的。比如,候选人由“上级党组织推荐”变为“上级党组织推荐与全体党员、普通群众直接推荐相结合”,参选人员由“部分人”变为“全体党员群众”,过程由“多层面间接选举”变为“单层面开放型选举”,上级党组织的作用由“直接领导”变为“监督指导”,等等。和原来的做法相比,公推直选给党内民主带来了新气息,也带来了村(社区)政治局面的新气象,从多方面推进了基层党组织建设,推进了党内民主与人民民主。其创新点具体体现在以下三个方面:
落实了选举的“民主”原则。现行规定党内选举要体现党员意志,要体现民主原则。然而长期以来,基层党组织主要通过上级任命的方式产生,上级党委意志起着关键性作用,广大党员的选举不过是“例行公事”而已,选举很难体现普通党员的想法和意见,选举的“民主性”无从体现。通过公推直选方式产生村(社区)党组织书记和班子组成人员,使基层党组织获得了坚实的群众基础。这些基层干部在选举提名过程中要获得多数群众的认同,在预选过程中要发表贴近群众的竞职演说,在任职期间还要对照“施政纲领”以争取下一届连任,整个过程都体现了鲜明的民主原则。
实现了人民民主与党内民主的精巧嫁接。公推直选的核心价值在于最大限度地动员普通群众与广大党员行使民利。在选举过程中,将候选人的提名权与正式选举权分开,分别交由一般群众和党员来行使,这不仅让党员充分实践了所规定的选举与被选举权、与会权、参与讨论权、表决权、监督权,而且还把人民群众吸纳进来,发挥了对执政党的民主监督作用,基层党组织也因此在基层群众中获得了较高的威望,为其在基层政权中发挥领导核心作用奠定了合法性基础,实现了党员民利与人民民利的“双赢”。
优化了党内选举方式,扩大了党内民主。“公推直选”在群众和党员公开推荐的基础上,经镇街党委审查,确定数名正式候选人,然后由全体党员以无记名投票方式,直接选举党支部书记,把最终选择权交给全体党员,在扩大党内民主、增加透明度上实现了新突破。同时,也防止了少数人利用民主程序实施不民主意图,使群众意愿、党员意愿、组织意愿得到了很好的体现。
“公推直选”的问题与思考
作为刚刚“破题”的一项改革探索,公推直选在试点中还存在一些问题,需要在实践中进一步探索和完善。
公推直选与党内规章的矛盾冲突问题。东莞市经济社会的快速发展为公推直选创造了许多有利条件,但相关的规章和法规滞后于公推直选的发展,因此出现了公推直选与党内规章和国家法规的矛盾冲突问题。这是一个怎么处理政治学的合法性和法学的合法性之间的关系问题。法学的合法性讲的是符合现存的法律法规,政治学的合法性则是讲群众认同。在对东莞的调研中,有的试点单位提出,《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(以下简称《条例》) 第三章第十六条规定:“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,由上届委员会提出候选人,报上级党组织审查同意后,在委员会的全体会议上选举。”也就是说,不管是村居党组织书记的选举还是镇街党委书记的选举,不管是预选还是正式选举,都是广大党员的事务和党内的事务,普通群众无权参与。而公推直选在操作过程中,一是由组织推荐、党员推荐、群众推荐人选,二是由党员大会或者党员代表大会直接选举产生村(社区)党组织书记,这样的操作程序明显与《条例》的规定发生矛盾冲突。因此,建议相关部门就此问题向高层反映,同时建议将上述规定修改为“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,应当采取公开推荐、由党员或党员代表大会直接选举产生。”只有做出这样的修改,目前公推直选方式才有法律依据。
公推直选中引入竞争机制问题。我国的政党体制是非竞争性的,但这并不意味着党内不能有竞争。竞争能激发人的创造精神,使人思维敏捷,反应灵活,想象丰富。竞争性选举是基层选举制度改革不可或缺的要素,是落实公民基本政治权利的必要方式,具有重要的理论价值与实践意义。然而,公推直选试点方案强调,村(社区)党组织召开支委会议,根据下届党组织的职数配备,等额推荐下届党组织领导班子成员初步候选人;党员民主推荐下届党组织班子成员初步候选人,投票推荐人数应等于或少于应选职数,不能多于应选职数;群众投票推荐人数应等于或少于应选职数,不能多于应选职数。这实际上是把公推直选等同于等额直选,有悖民主的基本原则。当然,“等额直选”的最大好处是,干脆利索,不拖泥带水,候选人只要上了党员大会,就等于是“板上钉钉”,可以不折不扣地实现上级党委的意图。不像“差额直选”,存在难以预测的变数,会打乱上级党委事先制定的预案。一旦准备“差”掉的候选人真的被选上,而内定应当选上的候选人真的被“差”了下去,麻烦就更大了,需要在选举过后,花很多时间做善后工作,甚至可能还要进行人为调整。尽管如此,“差额直选”的大方向还是不能动摇的,要相信广大党员的眼光和境界,谁能胜任书记工作,他们感受最深,了解最全,因而眼睛最雪亮,最有发言权,他们有能力挑选出自己满意的领头人。这里面最关键的一环是,要让党员“选民”真正了解这些候选人。可以考虑增加一个党员选民与各候选人相互接触的互动过程,让党员选民对候选人有一个基本了解后再投票选举。各候选人在演讲时,可以把自己的政绩、发展思路、工作目标等制成表格式的标志牌,一一列出摆在台上,让人一目了然,方便记忆,也方便比较。
民主选举与日常监督的关系问题。许多抱有“选举迷信论”的人,把选举看作解决基层党组织和基层党员群众所有问题的灵丹妙药,认为只要实行了直接选举,所有的问题也就解决了,这无疑是十分错误的想法。根据西方学者的理解,自由公正的竞争性选举是实现政体民主的基本条件,但也仅仅是基本条件。我们把它借用于分析村(社区)基层党内民主同样具有价值。在通过选举方式产生村(社区)党组织的领导人之后,如何在随后的3年任期内,对这一部分人进行制度化监督,使其按照竞选提出的“施政纲领”行使职权,不违背党员民众的意旨,这一问题随着选举的结束必然摆在我们面前。而这种日常化的监督和选举具有紧密的关联性,其重要性丝毫不亚于选举的影响。笔者建议,可否考虑成立党员监事会,使监督日常化;通过质询方式,使监督效用化;通过年会制,实现监督权威化。
公推直选中干部关注度高、报名率低问题。据笔者对东莞市大朗镇求富路社区的调研,在公推直选的第一阶段,大家的积极性和参与热情明显不够高。这实际上是一个如何激活改革动力和培育利益主体的问题,没有强大动力和利益主体的改革是没有出路的。任何涉及广大党员群众乃至普通群众利益的改革,其动力和利益主体不可能由少数人来担当。因此,在公推直选中,要切实做好做足宣传发动工作,把工作做到每一个党员家里;要着力培育以广大党员群众为主力的改革利益主体。只有依靠广大党员,让他们真真切切地意识到这场改革对他们有利,公推直选才会拥有不竭的动力。
公推直选中的风险规避问题。政治民主是一种特定的政治文化,受选民的政治知识、文化素质、心理素养等因素影响比较大。困扰村委会选举的贿选、威胁、欺骗、宗族、黑恶势力、参与动力不足等问题也同样存在于基层党组织的选举实践中。比如在一些地方的试点中,“村霸”、家族势力、“老板”、“大款”等势力纷纷介入选举。“村霸”利用暴力和恐吓手段威胁村民投票;家族势力通过动员本族人员选本族人,使选举会成为一场家族大战;“老板”和“大款”用金钱开道,通过给村民一些小恩小惠、吃饭请客等手段来参选等等,所有这些都给选举改革试点进一步展开蒙上了阴影。在基层特别是在群众文化素养低、政治觉悟差的地方,公推直选容易受上述各种非正常因素的干扰和影响,出现拉选票、贿选、不公平竞争等现象。尽管从发展趋势看,公推直选村(社区)党组织书记已经成为一种方向,但由于现阶段村(居)民的整体素质仍是参差不齐,在条件成熟的村(社区)可以进行试点,全面铺开尚待时日。如果不加区别地“遍地开花”,其结果可能是“民主反被民主误”。为此,对公推直选中潜在的风险要有效规避,做好如下几方面工作:
第一,规范操作。公推直选是一项繁杂而严肃的工作,在实际工作中,必须坚持和把握以下四个原则:党管干部原则,群众公认原则,公开公平原则,于法周严、于事简便原则。根据上述原则,有必要对公推直选的操作程序进行规范。实践证明,按照上述基本程序操作,有利于实现民主基础上的集中,有利于民主和集中的统一,有利于选举的成功,真正实现公推直选的目的。
第二,分类指导。根据各村(社区)的具体情况以及党员群众素质的不同,坚持从各地实际出发,因村(社区)制宜,不搞一刀切。一般而言,党员群众素质好,参政议政能力较强,党员在群众中信任度比较高的村(社区),有利于实行公推直选,并取得成功。从调研的实际情况看,下列五类村(社区)一般不宜开展公推直选:一是党员队伍严重老化,长期未发展新党员、党员整体素质普遍低下,党内确实无合适人选的村(社区)。二是宗族、宗派势力严重,容易造成宗族宗派势力控制民意的村(社区)。三是党员队伍中家族化问题严重,容易产生少数人操纵选举的村(社区)。四是集体经济薄弱,矛盾多,工作难做,党员畏难情绪大的村(社区)。五是党员素质好但村内民风差,尤其是为开展工作导致村支部与群众间存在隐形矛盾的村(社区)。
第三,加强领导。首先,加强思想领导。党委和组织部门要针对各个层面存在的思想实际,加强宣传,统一认识,做好思想引导工作;要切实增强改革意识、群众意识和民主意识;正确认识和处理好党管干部和群众路线的关系,加强领导和发扬民主的关系,依章办事和改革创新的关系。其次,坚持任职条件。不仅对党支部成员任职资格,包括年龄、文化、领导能力、政治素质都要有明确规定,而且镇街党委要敢于坚持任职条件,对资格审查中发现不符合任职条件的,审批时发现有政治上、经济上等问题的,要严格把关。再次,精心组织选举。镇街党委要按照操作程序认真组织、精心部署,特别是要组织好党员群众推荐、民主测评、党员选举等工作。要加强宣传工作,动员符合任职条件的、有志于基层事业的党员自荐,动员广大党员群众积极参加民主推荐、民主测评,激发党员的事业心和责任感,提高党员群众的参与率和参政议政的积极性。在党员群众推荐和测评的基础上,要严格按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定,进行党内选举。最后,善于总结经验。不仅要积极探索,而且要善于总结完善公推直选的做法,并形成制度。
“三推”广开举贤荐能通道
在初始提名阶段，红原县采取组织推、党员推、群众推“三推”办法，使初始提名过程更加阳光，群众基础更加广泛。
“过去，村党支部组成人选由党员选举产生，甚至上面直接任命。这次换届，有群众代表参与推荐，整个过程公开、透明。”刷经寺镇村民阎嘉陵说。
红原县委组织部长余松荣坦言：“此次‘三推’总分中，组织推占30分、党员推占30分、群众推占40分。彻底改变了过去‘上面定人头，党员举拳头，群众没想头’的做法，较好地实现了党员意愿和群众意愿、党内民主与基层民主的统一。”
“三审”确保党员群众满意、组织放心
“根据初始提名人选满意度测评情况，我们通过发放征求意见表，广泛征求基层派出所、农村专合组织，熟悉提名人选生产生活情况的各基层单位的意见，对提名人选身份、家庭、社会关系、思想素质、日常表现等进行了全面掌握和仔细审查。”安曲乡党委副书记张志伟说。
为使村（社区）党组织人选最大程度实现党员信任、群众满意、组织放心，该县通过乡镇党委审查、组织部门审核和县委常委会审批三个环节，层层筛查确定正式候选人。县委组织部牵头召集纪委监察、政法国保、统战民宗、财政审计等部门，对初始提名到确定为初步候选人的过程进行审核，县委常委会对初步候选人，特别是村支部书记候选人进行了集体讨论研究。
履职承诺，村支书压力变动力
“关于推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直选范围。”党的十七大、十七届四中全会对探索扩大党内基层民主的多种实现形式提出了新要求。
去年8―9月，自贡市贡井区在艾叶镇开展了“公推竞选”党委班子成员试点工作，即采取“广泛公开提名、民主定额推荐、党员差额直选”的形式，选举产生了新一届艾叶镇党委班子，引起了社会各界的广泛关注。
整个试点工作经过了宣传发动和公开报名、资格审查（确定初步候选人）、实地调研（撰写竞职演讲稿）、公开推荐（党员及各方面的群众代表推荐产生预备候选人）、重点考察（预备候选人）、组织酝酿研究（产生正式候选人）、竞职选举（党员大会直选产生新一届党委班子成员）、办理任职手续等八个阶段。“这是一次具有积极意义的探索与实践，将对我区基层民主、干部人才、组织人事工作起到积极推动作用。”贡井区委书记吴丕指出，此举至少产生了三大突出效果：一是为扩大党内基层民主找到了新的切入点。以前选举产生乡镇党委书记、副书记，通常是在上级党委事先确定的候选人中实行等额选举，这次区委没有事先确定人选、没有组织意图，是差额选举而非等额选举，并且通过党员大会直选，将选举的权利直接交给全体党员，而不是只交给党员代表。“这是一次大胆尝试，让全体党员充分行使了知情权、参与权、选择权、表决权。”艾叶镇韭菜嘴社区党员黄朗华如是说。二是为深化干部人事制度改革找到了新途径。此次公推竞选艾叶镇党委班子成员,实行全程公开、全程接受社会监督，真正落实了群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权，对今后干部选拔任用尤其是乡镇党委班子成员的选拔提供了有益经验。三是为优秀人才脱颖而出创造了新条件。“公推竞选”，为优秀年轻干部展示才华提供了机会。“作为一名村支书，能被选为新一届镇党委委员感到十分高兴，今后将认真履行好党委委员的职责，积极建言献策。”“击败”两名镇机关干部当选为镇党委委员的竹林村支书杨春梅感慨道，她的当选改写了此前没有机关外基层干部担任乡镇党委委员的历史。
这次“公推竞选”也存在一些问题，需进一步改进和完善。一是推荐、选举等重要环节都是本镇的党员干部群众参加投票，难免存在投“人情票”的现象。二是由于镇外参选者对该镇镇情不太熟悉，影响了竞职演讲稿的质量和竞选效果。
（作者系中共自贡市贡井区委常委、组织部长）
以马克思列宁主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻系列重要讲话精神，认真贯彻全省农村基层党建工作座谈会、省委六届九次全会和全市村级组织换届选举工作会议精神，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，以建设基层服务型党组织为目标，遵循和党内有关规定，把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事统一起来，落实全面从严治党要求，选好配强村级党组织领导班子，尤其要重视选拔党性强、能力强、服务意识强的党员担任党组织书记，着力提升村级党组织的政治引领和服务功能，为推进__科学发展、绿色崛起，决战决胜全面小康奠定坚实组织基础。
（一）村级党组织领导班子结构要求
1.以行政村（社区）为单位，正式党员3名以上，但党员人数不足7名的，设立党支部，不设支部委员会，设书记1名，必要时可增设副书记1名。正式党员不足3名的，可与邻近村（社区）联合成立党组织。
2.党员人数7至50名的，设立党支部委员会，委员3至5名。委员3名的，设书记1名、纪检委员1名、组织宣传委员1名；委员5名的，设书记、副书记各1名，纪检委员、组织委员、宣传委员各1名。
3.党员人数51至100名的，或党员人数虽不足50名但其村办企业、非公有制经济组织和社会组织具备成立党支部条件的，可以设立党总支部委员会，委员5至7名。委员7名的，设书记1名、副书记1至2名，其他委员可担任纪检委员、组织委员、宣传委员、青年委员或妇女委员等职务。
4.党员人数100名以上的，经市委批准，可设立党的基层委员会，委员7名，其中书记1名、副书记1至2名。村级党委受镇党委领导。
5.村级党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会成员中，一般应有1名以上35岁以下党员、1名以上妇女党员。具备条件的村（社区），鼓励选拔优秀妇女党员和年轻党员担任村级党组织书记。
（二）村级党组织领导班子成员候选人标准
1.拥护党的领导，党员意识和党性观念强。
2.关心公共事务，热心为村民服务，具备一定动员、组织能力。
3.品行端正，遵纪守法，廉洁自律，办事公道，群众基础较好。
4.有一定的经营管理能力，能够带头致富和带领群众共同致富。
5.一般具有初中以上文化程度。
__.具备正常履职的身体条件（能够坚持驻村坐班）。
结合有关规定和我镇实践，有下列情形之一者，不能列为村级党组织领导班子成员候选人：（1）受党纪处分并仍在处分影响期限内的；（2）选前3年内被判处过刑罚，或正在受到侦查、、审判而被羁押的；（3）选前3年内违反计划生育法律法规超计划生育的；（4）现任村（社区）“两委”班子成员在任期3年内，年度考核或民主评议有2次被评为不称职的；（5）现任村（社区）“两委”班子成员在选前审计中，发现存在贪占挪用、与民争利、优亲厚友等不良行为，构成违纪违法的；（__）服务意识公益意识差、多数时间忙于私活而不能保证足够时间和精力履职的；（7）身患疾病无法正常开展工作的；（8）其他不适合担任村级党组织领导班子成员职务的。
镇下辖的村级党组织都要进行换届选举，换届选举实行“两推一选”，即在镇党委的领导和指导下，根据党员群众推荐、镇党委推荐的情况，由村党组织研究提出委员、书记、副书记候选人预备人选，报镇党委批准，再举行党员大会选举产生新一届村党组织委员会成员。村级党组织换届选举从201__年4月下旬开始，至__月底结束，分为动员准备、选举实施、建立和完善村民自治机制三个阶段。每个村级党组织的换届选举，从正式启动到选举结束，一般应在2个月左右完成。按先村级党组织、后村（居）委会的顺序，村级党组织换届后进行村（居）委会的换届。
（一）动员准备阶段（*月下旬至*月31日）
1.成立机构，制定方案。镇党委成立村级组织换届选举工作领导小组及其办公室，加强对村级组织换届选举工作的领导和指导。镇党委要相应成立换届选举工作领导机构，党委书记担任领导小组
组长。要认真搞好换届选举前的调查摸底工作，组织对重点难点、软弱涣散的村（社区）党组织进行整治，结合实际制定工作方案，明确目标要求、主要任务、时间安排、方法步骤和组织领导等。2.宣传动员，培训骨干。镇党委将采取多种形式，广泛开展民主法制教育，使党员、群众充分了解换届选举的目的、意义、基本程序和要求，提高他们的政治参与热情和能力，消除宗族、派别等不良影响。要加强舆论引导，注意舆情监测和应对，及时正面声音，营造良好换届氛围，凝聚换届工作正能量。要召开专门工作会议，对村级党组织换届选举工作进行动员部署。要举办专题培训班，对负责换届选举工作的干部，驻村工作指导组、督查组人员，驻村第一书记以及村（社区）干部进行培训，让他们熟练掌握有关政策法规，熟悉选举程序和方法步骤。
3.民主评议，离任审计。村级党组织要对本届任期内的工作进行认真总结，提出今后的工作计划及措施。镇党委将组织对现任村级党组织领导班子成员进行民主评议和离任审计，评议和审计结果要及时公开，接受群众监督。
（二）选举实施阶段（__月1日至__月20日）
1.充分发扬民主，做好候选人推荐提名工作。采取“两推”（即党员群众推荐、镇党委推荐）相结合的办法，推荐提名村级党组织领导班子成员候选人。要向党员、群众讲清楚候选人标准和资格条件，讲清楚班子结构要求。注意物色并鼓励农村致富带头人、农民专业合作社带头人、外出务工经商人员、复员退伍军人、回乡大中专毕业生、大学生村官、国家机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工，以及乡村医生、乡村教师等各类乡贤中的优秀党员积极参选。积极推进村（社区）党组织书记和村（居）委会主任“一肩挑”，鼓励村（社区）党组织领导班子成员和村（居）委会成员交叉任职。加强对候选人的资格审查，防止不符合条件的人进入村级党组织领导班子。
2.从严把握标准，做好候选人考察工作。村（社区）党组织要结合“两推”情况，研究确定候选人预备人选，报镇党委组织考察。镇党委要注意听取党员群众的意见，注意征求纪检、检察、审计、计生、、综治部门的意见，对反映人选存在的问题要及时调查清楚，情况不实的要予以澄清；确有问题的，不能作为领导班子候选人。坚持民主集中制原则，对于人选问题，一定要坚持集体讨论决定。
3.严格按章办事，做好党员大会选举工作。要根据党内选举有关规定，确定村级党组织领导班子成员候选人后，提交党员大会进行选举。在党员大会上，正式选举开始前，提倡候选人发表竞职演说，全面介绍自己的成长经历、工作实绩、履职设想、竞职承诺，回答党员提出的问题。党员大会由上届委员会主持。大会进行选举时，有选举权的到会人数等于或超过应到会人数的五分之四，方能进行选举。委员候选人的差额不少于应选人数的20%。选举一律采取无记名投票的方式进行。正式选举时，被选举人获得的赞成票超过实到会有选举权人数的一半，始得当选。书记、副书记选举产生后，应报镇党委批准。
（三）建立和完善村民自治机制阶段（__月21日至*0日）
新一届村级党组织领导班子选举产生后，镇党委将督促指导村级党组织新老班子及时做好交接，并认真做好以下各项工作：（1）抓好党小组划分及党小组长选举工作；（2）组织新任村级党组织领导班子成员培训；（3）健全党内相关制度；（4）领导村（居）民依法定程序，建立村（居）委员会和村务监督委员会；（5）推进村务协商会全覆盖；（__）认真抓好共青团、妇代会等村级配套组织的换届选举工作；（7）深入细致做好落选人员的思想工作；（8）落实离任村（社区）干部待遇。
（一）切实加强领导。抓好村级党组织换届选举工作，加强党的领导是关键。换届选举工作在镇委的统一领导下进行，具体的指导工作由镇村级组织换届选举工作领导小组及其办公室负责。镇党委将从切实履行党建责任的角度，把村级组织换届作为今年中心工作之一，列入重要议事日程。镇党委书记将认真履行直接责任人职责，确保换届选举工作任务落到实处。新一届村级党组织要切实加强对村（居）委会换届选举工作的领导。
（二）加强部门联动。建立健全镇委领导、组织部门牵头抓总、各有关部门密切配合的工作机制。要通盘考虑、统筹安排，把村级党组织与村（居）委会换届工作作为一个整体来抓，相互衔接、一体推进。组织部门要统筹村级党组织选举和村（居）委会选举工作；民政部门要认真抓好村（居）委会选举的组织和指导工作；财政部门要落实选举工作经费；宣传和
司法部门要做好法律法规的宣传和普法教育；部门和纪检监察机关要做好和“两委”干部举报的办理工作；审计、财政、农业部门要做好村财审计工作；综治办要牵头派出所、妇联等部门做好维护选举治安秩序，打击涉选违法犯罪，开展“平安和谐法治”基层选举创建等工作；团委要跟进指导村团组织换届选举工作。（三）下力气抓好重点难点村（社区）换届选举工作。要把做好重点难点村（社区）的换届选举工作摆在突出位置，切实加强一线指导。要深入调查摸底，建立重点难点村（社区）台账，逐个分析村情选情，一村一策，大力开展整顿转化，有针对性制定工作预案。对问题特别突出的，要组建工作组驻村指导，建立领导联系包村责任制，领导干部要联系包抓重点难点村（社区），组织部门负责人要深入基层，随时掌握选举进程和工作动态，有针对性地做好引导和指导工作。
你们好!
非常荣幸能参加XX村支部书记竞职演讲，下面我介绍一下我的基本情况：我叫XX，今年40岁，2003年3月2日加入中国共产党，大专学历。自2013-2020年担任XX村支部书记，在工作期间，我认真履行职责，带领XX村党支部积极开拓创新，扎实推进全村各项工作有序进行。今天我本着为了进一步锻炼自己、更好地为XX村服务的宗旨，在这里参加XX村支部书记竞选。首先，我要感谢镇党委、政府给了我这次展示自我、提高自我的机会，当然，如果我能再次当选XX村支部书记，我将一如既往地做好本职工作，并带领广大党员干部做好以下工作：
一、 村党支部建设
1、加强党员教育学习，培训引导党员要不忘初心，牢记使命的宗旨，牢固树立“四个意识”，坚决做到“四个维护”；
2、加强村级“两委”班子建设，在下一步村委会主任换届选举工作中，积极稳妥实现一肩挑，同时不断完善村党支部和村委会的各项工作制度，认真贯彻落实学习党的五中全会精神以及乡村振兴战略的总体要求；
二、壮大村集体经济
1、本着区域优势，按照农业农村部近期官网的确保口粮绝对安全，稳大豆，增玉米的振兴计划，做好我村2021年大豆面积3500亩、玉米面积5500亩计划合理布局；
2、在壮大村集体经济方面：村新增资源地收费12万元，中组部为壮大村集体经济拨付50万元投资给XX有限公司，年固定收益3万元已经打入XX村股份经济合作社账户，另外村机动地发包收入7万元都已收入村三资账户。
3、巩固脱贫攻坚成果，实现乡村振兴：在保持原有脱贫攻坚成果的前提下，继续鼓励有劳动能力的贫困户外出务工，弱劳动能力的贫困户发展庭院经济，无劳动能力的依托产业扶贫带动、抱团取暖等政策来提高收入。同时加强村级基础设施建设与乡村振兴共同发力，五年内实现村内断头路硬化1000米。广场硬化1500平方，路边沟铺设3500米，畜牧养殖粪便实现净化罐处理使用率95%以上。
三、廉洁自律、社会稳定
严格履行工作职责，认真按照《中国共产党廉洁自律准则》以中央八项规定有要求，不断完善自己，在工作和生活中时刻以一名合格党员身份严格要求自已，不断加强学习，提高自己为群众服务本领，在村民事务中竭尽全力服务于民，提高群众的满意度，做到小事不出村，大事不出镇，将社会不稳定因素扼杀的摇篮里，消灭在萌芽中。
关键词：村庄性质 经济利益 村级组织 基层民主 理想类型
作者，贺雪峰，1968年生，法学硕士，华中师范大学中国农村问题研究中心专职研究人员，荆门职业技术学院农村发展研究所讲师。
一
随着农村基层民主近年来的强力推进，村级组织内部的关系越来越成为政策和学术界关注的焦点。1998年11月全国人大正式通过的《村民委员会组织法》第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。随后中共中央通过的《中国共产党基层组织条例》进一步强化和具体化了村支部发挥领导核心作用的相关规定。事实上自建国以后农村基层村支部的领导地位即稳固地确立了下来，这已成为今天中国农民政治认知的一个部分。村支部对村委会领导核心地位的确立，也就确立了村支书记对村委会主任的领导地位和“一把手”优势。
然而，实践较以上法律规章要复杂得多。以上法律规章在农村的实践中似乎矛盾之处甚多，运作颇为乏力，村支部与村委会的关系问题仍然是当前村级组织建设中的核心难题。事实上是自进入1990年代以来，村支部书记和村委会主任之间的紧张关系便屡屡见诸报端，并最终成为影响农村社会本身稳定发展的一个环节。如何正确处理村支部和村委会的关系，不仅成为一个严峻的实践问题，而且成为理论界至今仍颇感棘手的理论问题。
二
在当前农村中，村支部与村委会之间的关系状况如何，缺乏面上的资料。据中共湖北省委组织部等部门在1990年代中期对111个村的调查，有11.8％的村中，村支部与村委会关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调，各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力。[i]以笔者近两年在湖北和江西两省近五十个村的调查，村支部与村委会之间关系紧张的村的比重较湖北省委组织部门的调查要高得多。真正村支部与村委会可以密切合作的村的比重，不会超过60％，而构成村支部与村委会之间关系紧张或密切的主要依据和标准是村支部书记这个习惯上的“一把手”与村委会主任这个习惯上的“二把手”之间的关系状况。
如何解决村支部与村委会的关系问题，在1990年代初是以村级组织配套建设来运笔的。中共中央在1990年12月发出的《关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知》，明确提出加强以党组织为核心的村级组织建设。1994年，中共中央再次发出《关于加强农村基层组织建设的通知》，强调把农村基层组织建设作为一项系统工程来抓，并特别强调抓好以村支部为核心的村级组织配套建设。所谓配套，即指村级组织中的诸如村委会、共青团、民兵连、妇联等组织围绕村支部这个核心进行配套。这里，村委会的地位显然不高。由于这种配套建设的效果不佳，且将村委会与共青团、民兵连、妇联等组织并列起来，实在有些不妥。在实践中，各地便试图以村支部副书记兼村委会主任，然后通过党内的组织生活来协调村支书与村委会主任之间的关系，事实上是将村支书与村委会之间的关系转换为村支部内部的关系，有些地区则干脆实行村支书与村委会主任的“一肩挑”，从而达到村支部与村委会之间的关系协调。但“一肩挑”有一个严峻的问题，即《村民委员会组织法》规定村委会主任应由村民直接选举产生，为了协调村支部与村委会的关系，有些地方便规定，村支部书记必须参加村委会主任的竞选，若竞选上了村委会主任，就将村支书与村委会主任两个职位“一肩挑”，若竞选不上，就不仅当不成村委会主任，而且不再担任村支部书记了。例如山东省聊城市1999年在全市6487个村大规模试验了村支书参选村委会主任的办法，结果，全市有4933名村支书当选为村委会主任，占新选村委会主任的77.1%。全市共调整落选村支书613名，非村支书当选村委会主任的，若是党员，就通过组织程序选为村支书。[ii]
“一肩挑”当然可以协调村支书与村委会主任之间的关系，因为村支书和村委会主任是同一个人。但是，“一肩挑”并不能解决村支部和村委会本身的性质或授权关系所引出来的深层问题，具体来说，依据政治学“谁授予权力，就对谁负责”的基本原则，村委会是由村民选举产生的，理应对村民负责。但当前村级组织不仅事实上担负着大量上级布置下来的行政事务，而且必须完成这些行政事务。仅仅依赖村民选举产生的村委会来完成这些可能不受村民欢迎的上级任务，在理论上有些困难。如此一来，村党支部便不自觉地被定位于上级任务的位置。在真正民主选举的情况下，乡镇必须掌握自己对村支部的授权能力，以让村支部对自己负责，并因此来让村支部督促完成自己布置下去的任务。
由村支书竞选村委会主任从而“一肩挑”的问题就出在这事实上是将本来乡镇所掌握的对村支部的授权能力，转让给了村民，村支书和村委会的授权单一划归到村民，事实上取消了村级组织对乡镇负责的理论可能性，也就取消了村级组织完成可能不受村民欢迎的上级任务诸如计划生育、三提五统、殡葬改革等等的积极性。
换句话说，从理论上讲，村支部与村委会之间有时矛盾的行为，是由于在村委会由选举产生之后，中国强制型现代化本身所带来的国家在农村一级寻找人的后果。作为乡镇政权这一国家权力末梢人的村支部与村民选举产生的村委会在是否及如何完成上级布置下来的行政任务上，可能会有不同的积极性，有时甚至针锋相对，也就在情理之中了。的确，如前所述，村支部与村委会的这种对立不仅具有理论上的可能性，而且在现实中屡屡发生。
在现实中真正发生村支部与村委会之间的对立的情况还是不多。在农村，组织之间的功能与职责界限都是十分模糊的。产生对立的往往是村支部的村支书与村委会的村主任这两个组织的负责人。樊平在解释村支部与村委会之间的关系时，构建了一个理想化的分析模型，即假设：⑴制度规范是适用的和完善的；⑵农村党支部、村委会成员的个人品质是无可挑剔的；⑶村干部忠于职守的精神为尽职尽责，执行政策的变通能力为零职；⑷上级领导、村干部、村民的价值标准和制度倡导的社会主流价值标准完全一致。以此分析模型来分析当前农村中出现的村支部与村委会之间的关系，仍然不能解决他们之间的矛盾，甚至这种矛盾变得更为不可调和。樊平分析说，产生这种矛盾的根本原因是农村村级组织建设强调的格局和出发点的不同。作为宏观管理方面的村级组织的上级部门往往强调加强体制性权力建设即农村党支部建设，农户则行使民主权力积极参加村委会选举，加强村落内生性权力建设。这两种倾向受到不同的动力驱使，说明将农村基层组织中党支部和村委会的矛盾仅仅归因于村干部个人品质，至少是片面的。[iii]
随着1998年《村民委员会组织法》由试行改为正式实施，农村基层民主当会有一个更大的发展，农民对村委会的授权唯一性也就会更具法律保障。这就是说，依樊平所建构的理想化分析模型，无论村支书和村委会主任个人品质如何，都很难摆脱两者之间相互冲突的境地。这也是与我们理论分析相一致的。
但是，无论村支书还是村委会主任，他们都不是原则和理论的产物，而是有着私人利益和受制于既定关系之中的现实的个人。现实的情况较理论解释复杂得多。第一，虽然村委会是由村民选举产生的，但作为村委会上级的乡镇行政有足够的办法来让村委会的干部服从自己；第二，虽然村支书更有服从上级指挥的理由，但因为村支书大都是本地人，他们现在和将来都要在本村生活下去。他们便不愿意在工作中充当不受村民欢迎的上级人形象。他们习惯于指挥村委会主任——这个过去一直是二把手的人去做那些得罪人的事情；第三，集体经济状况也是一个关键。不明确的产权规定使丰富的村集体经济资源成为村支书和村委会主任及他们背后的各自利益群体相互竞争乃至冲突的导火索。贫弱的集体经济则甚至让人失去了当村干部的积极性，村支书和村委会主任之间缺乏让关系紧张起来的经济理由与内在冲动；第四，村庄本身的性质也会对村支书与村委会主任的关系产生重要影响。在有些地方，民主选举出来的村委会主任只是村民用以抑制权力欲膨胀的村支书权力的一种手段。在另一些地方，村民选举村委会主任只是为了自己家族或社区的荣耀或面子。
显然，要全面解释现实中村支书与村委会主任之间的关系是不可能的。为了建立一个较前述由理论推测更具现实性且较为简明的解释框架，我们可以从以上影响村支书与村委会主任关系的多维因素中抽象出两个比较重要的维度进行理论构建的努力。具体地，我们可以从村民与村干部之间关系的性质和村干部之所以当村干部的动机来分别考察构成村支书与村主任关系的背景，并试图在此基础上建立起一个解释框架。
三
村干部与村民之间关系的性质，可以归结为村民在对待村干部时所持的主观动机，这种主观动机严重受制于村庄的性质。从我们分析的角度，可以将村庄的性质作两分。一是同质村庄：一是异质村庄。所谓同质村庄，是指在村内的各种群体界限不大明显，在大多数时候，各种群体无力单独构成对村庄生活的重大影响，表现在与村干部的关系上，各种群体的政治与利益诉求大致相近，并无大的冲突的村庄；所谓异质村庄，是指在村内存有诸多界限明确的村民群体，不同的群体之间往往有利害冲突或不同心理需求，表现在与村干部的关系上，各种村民群体都有相当不同的政治或利益诉求。这种异质性诸如在宗族意识强烈存在村庄的传统宗族界限，生产生活条件不一致所产生的地域界限，年轻人与老年人之间有了激烈冲突之后形成的年龄界限等等。特别是诸种异质群体出现重合，比如宗族与地域的重合，就可能带来更多问题。
在同质村庄，因为村民对村干部的政治和利益诉求大致相同，村民就不太关心由那一个群体的人（哪个姓的或哪个村民小组的人）出任村干部，而更关心此人能否为村民带来共同的经济上的好处，或至少可以保护他们共同的经济利益。在异质村庄，因为不同的村民群体对村干部的政治或利益诉求大不相同,村民就会特别关注由那一个群体的人来出任村干部，并希望本群体出任村干部者可以为本群体带来特殊的利益，或者本群体的人出任村干部本身，即可以为他们带来荣耀与面子。换句话说，在同质村庄，村民对村干部的诉求持一种普遍主义的态度，而在异质村庄，村民对村干部的诉求持一种特殊主义的态度。
在采用普遍主义的同质村庄，村支书与村委会主任之间发生冲突时，他们可以援引的支持力量就大不相同。村支书倾向于向上级谋求支持，而由村民选举产生的村委会主任则倾向于向村民谋求支持。这样一来，在这些同质的村庄中，村支书可能会感受到来自村民的压力，而村委会主任总在担心上级的批评。而在采用特殊主义的异质村庄，村支书与村委会主任之间发生冲突时，他们在可以援引与同质村庄的村支书与村委会主任相同的支持以外，他们会谋求各自所在的村民小群体的特殊支持，这个时候，村支书与村委会主任的冲突，往往不是表现为或表现了村民与乡镇行政的冲突，而是表现为或表现了不同的村民群体之间的冲突。
当然，以上同质村庄与异质村庄的划分只是一种理论上的划分。同与异不止是具有相对性，而在特定的情况下可以相互转换。无论多么彻底地同质，村民总会受到一些传统或区域上的界限的影响。而在异质村庄，有的是由于村庄记忆过于深刻，历史传统过于沉重引起的，有的是生产条件不同而带来对公共工程的不同需求取向引起的，还有的是新生的诸种利益群体的特殊利益诉求所引起来的，如种养专业户们期望村干部们维修水利，而运销专业户们期望村干部们维护公路。总的来讲，新生的诸种利益群体只要不与传统群体的界限重合，则这种利益群体越多，就越有利于阻止某个特殊村民群体的特殊主义诉求，而使村庄性质同质化，美国政治学家达尔所概括的多元民主，正是以这种以“异”为基础的同质社会的民主，一种更有希望也更现实的民主。
从发展的倾向来看，特别是传统的异质村庄会越来越少，虽然现在这类村庄并不少见， 也就是说，随着社会的发展，村支书与村委会主任的关系会越来越倾向于表现乡镇行政与村民群体的冲突的方向发展，虽然在目前的情况大都并非如此。
村干部或者直说是村支书和村委会主任之所以愿意当村干部的动机，大致有二：第一是出于经济动机，第二是出于社会动机。所谓经济动机，即之所以出现村干部，是希望从中获取经济上的收益。有时政治上的收益比如提拔为国家干部等等，事实上也是一种经济收益。一般来讲，能否获得经济收益取决于以下两种情况之一种：一是村集体经济是否发达。发达的村集体经济不仅可以保证自己报酬的兑现，而且可以通过掌握集体经济的权力而捞取灰色收入。二是当村干部是否是一个相对有较高收入的职业。可以及时兑现的相对较高的村干部报酬，使村干部的职位成为具有足够吸引农村能人来竞争的位置；第二是社会动机。社会动机比较复杂，总的来讲，主要出于社会动机来当村干部的人的考虑，就不是出于单纯的经济利益上的考虑，而大致会考虑当村干部可以带来的面子、荣耀和为自己的人所可以做的“好事”。有时候，愿意出任村干部的农村能人是为了实现他过去就立志实现的一种梦想。毛主席时代为当前四十岁左右的农村能人遗留下来了诸多宝贵的梦想。有时候他们又是出于乡镇领导与自己的交往中所具有的信任甚至这种交往本身所产生的对他们的诱惑力。
不过总的来讲，在残酷的市场经济条件下，村干部们首先要考虑可以生存下去并可以获得与自己能力相差不多的经济收入。愿意出于毛主席时代的理想或维护自己荣誉而当村干部的人越来越少了。特别是一些长期当村干部的农村能人近些年突然发现，他们自己成为了村中的贫困户，不仅说话办事较村中发达起来的人们差得多了，而且自己倾力追求的理想与面子也越来越远离自己而去了。他们便考虑退出当村干部这一行当。相反，那些近年富裕发达起来的经济能人们，则试图在村干部位置上一试身手。
以上考虑已经有些复杂化了。可以简单地认为，当前村干部之所以当村干部的主要原因是当村干部可以有一份不太差的经济收入。当村干部职位的经济收入太低而缺乏对农村有能力的人的吸引力时，不仅村干部位置本身难以吸引农村能人的兴趣，而且在村干部位置上的人也懒得理会上级或村民对自己的控制。在这种情况下，村支书与村委会主任之间的关系就十分随意，有时他们之间也会发生冲突，但大多数时候，他们缺乏发生冲突的动力和积极性。冲突时产生的伤害，归他们自己所有，而他们从冲突中又获得不了什么好处。这种情况下的村级组织，事实上是一种不负责任几近瘫痪的村级组织，这种瘫痪当然大大不同于村支书与村主任之间激烈冲突所造成的瘫痪状态。而在哪些村干部职位对农村精英具有足够经济吸引力的村中，村干部大都会更加对授权于己者尽职尽责，并会想方设法援引自己的支持力量展开斗争，这时村支书与村委会主任之间的矛盾便可能在诸种层面展开。
四
依以上两维因素，可以得出以下一种关于村支书和村委会主任关系的理想类型的背景材料。
村干部职位对农村精英有无足够经济上的吸引力
有 无
村庄性质 同质 A D
异质 B C
在A类村，因为村干部职位对农村精英具有足够经济上的吸引力，从而使A类村的村干部成为村中众多有实力者相互竞争的目标。根据授权原则，想当村委会干部，大都需要有村民的广泛支持。因为村庄的同质性质，使村中的实力派缺乏支持自己的特定利益群体。当然，这不排除他的兄弟、亲戚、朋友、同学乃至邻里等等人的支持。但在这类同质村中，每个实力派都具备大致差不多的亲友关系，而且村中这些特殊组成的亲友关系不能成为左右村民政治和利益诉求的主流。也就是说，要想竞争村委会主任甚或一般村委会干部，村中精英人物必须顺应村民的诉求，成为村民利益的代言人。而一旦村委会主任职位被响应民意的村庄精英获得，作为上级的乡镇政权就必须迅即掌握村支部书记，其主要办法就是以民主集中制的办法来选举村支委和村支部书记，甚至通过下派、临时撤免村支书来在村中找到自己的代言人。从理论上讲，村支书和村委会主任之间的关系因为分别援引的政治资源的不同，裂痕会不断扩大，而恰恰当前未能明确划分的村支书与村委会主任的职责，就为村主任这个新近崛起的村中法人代表在几乎任何一个方面都可以向村支书这个传统的一把手进行挑战。这种挑战随着村民民主意识的增强和不受村民欢迎的国家任务的增多，而越趋激烈，在当前的实践中，因为农民传统政治认知的延续和基层民主发展的迟缓，牵制了在A类村中村支部书记和村委会主任之间裂痕扩大的速度。在这种现实的背景下，无论村支部书记还是村委会主任都还有诸多进行投机的理由。
在B类村中，村干部职位同样成为村庄精英相互竞争的目标。但与A类村不完全相同的是，因为B类村庄的异质性质，使得村庄精英在竞争村干部职位时，特别依托于自己所可以依附的特定的村民群体。这种村民群体的典型代表是宗族。除宗族外，地缘因素也是一个重要的分类分界因素。这样一来，在村委会选举中，村庄精英因为援引的特定村民群体的不同，而表现出来相互之间的激烈的以小群体的合纵连横为基础的复杂斗争。村民不仅希望选出一个代表全体村民利益的人来当村干部，而且特别希望选出自己特定群体的人来充任村干部。这个时候，作为上级的乡镇政权更需要做的事情，除了在村庄精英中挑选出一个代表自己意志的人以外，他们还需要维护村庄内部诸种利益群体之间的权力平衡，而选出那些在村中有实力但在村委会主任竞选中失败了的村民群体中的精英人物来担任村干部甚或村支部书记。
在B类村庄，虽然随着村民民主意识的增强和不受村民欢迎的国家任务的增多，村支书与村委会主任会越来越多地分别援引来自乡镇政权和村民群体的支持，但除非国家任务的压力太大以致于国家任务成为村民联和起来反抗的对象，村支书就一定可以在自己所在群体中获得声援。而这时的村委会主任也一定不会白白放弃可以从上级那里得到的政治上的有时也有物质上的好处。换句话说，B类村庄使村支书与村委会主任之间的矛盾带有了双面的色彩，由此使B类村中村支书与村委会主任的关系复杂化了。
在C类村，因为村干部职位对农村精英无足够经济上的吸引力，就可能使村干部职位被一些平庸之辈或者社会地痞们占有。在大多数情况下，村委会选举引不起村民的兴趣，从而造成村民对村委会的授权规则失去效能。但若异质的村民群体将村干部职位与本群体的荣耀和面子联系起来，情况就可能大为不同。这个时候，各村民群体合力推出各自的精英人物来全面参与村委会的竞选。而乡镇政权在如何对待如此村委会竞选结果时，也会努力将各村民群体的竞争后果“做平”，其办法当然也是在失利的强势村民群体中选择村干部甚或村支部书记。在不受村民欢迎的国家任务不是太多的情况下，大体可以反映诸多村民群体各自实力的村干部结构也会相安无事。但若民主本身的迅速推进和国家任务的增多同时到来，则由乡镇选择出来的村干部或村支部书记就会处境尴尬。
因为缺乏经济上的吸引力和地痞性人物可能广泛占据村干部职位，在C类村中的村支书与村委会主任之间的关系往往不受规则的约束，而成为表现利益群体和个人暴力的场所。
在D类村，村干部职位同样对村庄精英缺乏经济上的吸引力，同时，因为村庄同质的性质，村庄精英便没有了竞争村干部职位的理由。如此一来，村干部职位便普遍被一些平庸之辈或地痞人物占据。占据村干部职位的地痞人物因为缺乏一个强有力的特定村民群体的制约，而可能渔肉村民。同时，因为乡镇政权在同质村庄中不用平衡村庄权力结构，而可能利用掠夺型经纪来管理村庄，这种情况下，村中可能鸡犬不宁，村民备受其害。这种情况下，若强力推进民主，村民们虽然可能不再选择在任的地痞性人物出任村干部，但因为村庄精英对村干部职位避而远之，而可能让村干部职位依旧由过去的地痞出任，或者选出新的地痞来当。如此反复的后果，便是村民对选举丧失信心和效能感，避而不参加选举。村庄逐步陷于瘫痪状态。
五
需要说明的是，村干部职位对农村精英有无足够经济上的吸引力，与一个地区的经济发展水平并不是一回事。也许，在沿海发达地区，到处都有做生意赚钱的机会，当村干部反而经济收入不高，村干部不能成为一个有吸引力的职业。相反，在一些比较封闭的山区，村干部职位每年多少有些报酬，其经济收入较务农要划算多了，当村干部的确可能还是一个不错的职业。而在中部地区，各地村干部年收入差距太大，比如笔者在江西调查，普通农村村干部的年收入在千元上下。而在经济发展水平相当的湖北农村调查发现，一般村干部的年收入可达三千元以上。当然，目前市场经济条件下，偏远山区的人们也可以到发达地区打工挣钱，当村干部虽然比种地划算，却远远比不上外出打工赚钱，因此不奇怪在中西部地区普遍出现了村干部辞职外出打工的现象。
村干部职位对农村精英经济上的吸引力虽然与地区经济发展水平不是一回事，却与村集体经济状况关系密切。村集体经济发达，不仅可以保证村干部有较高的年报酬，而且可能让他们有更多捞取灰色收入的机会。贫弱的村集体经济则不仅让村干部缺乏捞取灰色收入的机会，而且很难保证他们本来不多的年报酬的兑现。在许多地方的农村特别是中部地区的农村，在1990年代的前半期，虽然村集体经济同样不发达，但那时还可以借得到钱来发村干部的报酬，有时还可以搞些经济建设。1990年代的后半期，相当部分村庄出现了高额负债，不谈搞什么经济建设，村组干部的报酬在不少地方已多年没有兑现了。也就是说，随着时间的推移，许多地方的农村，村干部职位正在从经济上有吸引力变得没有吸引力。当然，相反情况的村庄也有，只是不多。
农村近年来普遍出现的经济不景气，便使A、B两类村庄向D、C两类村庄转化，这就开启了一个相当危险的方向。而用发展的眼光来看，异质村庄也在向同质村庄转化，即B、C两类村庄正在向A、D两类村庄转化，这样一来，我们便可能在现有法律制度框架下，建立起对农村村党支部与村委会主任关系发展方向的预见能力，这种预见是，若不改变当前农村社会面临的严峻经济形势，和改变村干部的经济处境，村支部书记与村委会主任的关系会越来越向无序斗争的方向发展，而非沿着乡镇政权和村民群体对立的方向发展。真不知道这是好事还是坏事。
A、B、C、D四类村庄为村支书与村委会主任特殊关系的性质提供不同的发生机率。A类村庄是一种正常的矛盾外向型的村庄；B类村庄是一种正常的矛盾内向型的村庄；C类村庄是一种不正常的矛盾内向型村庄，是一种带有半瘫痪可能的村庄；D类村则是一种不正常的矛盾外向型的村庄，事实上就是具有很大瘫痪可能性的村庄。只有在A类村庄中，村支书与村委会主任的关系才合乎在开始部分我们介绍的那种理论上的可能情况，以笔者的估计，这类村庄大约占我国农村的50％，并分布于东中西部地区的各个地方。
注释:
[i] 转引自徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版205页。
关键词：新农村建设；乡镇改革；配套措施乡镇机构改革是一个错综复杂的系统工程，由于改革主体与客体合一，是自己为自己动手术，所以直接导致了改革受阻。以往多次以精简机构和人员为目标的乡镇机构改革，不仅没有走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，反而产生了机构越简越大、人员越简越多的现象。在现阶段或近一个时期内，要以竞争为重点，对乡镇政府机构实行综合配套改革，建立精简高效的乡镇基层政权。
一、以竞争为重点，改革乡镇政府管理体制
1.加强新农村**政治建设，改革乡镇干部选拔任用制度，实行“两票”直选初步候选人。我国形成于计划经济时期的长达半个多世纪的乡镇领导干部选拔任免制度，已不能适应新形势的需要，必须予以改革。具体的改革办法有二：一是实行自荐报名，让人才充分涌现。凡年龄在35周岁以下的乡镇机关干部和上届班子成员，只要符合任职资格条件，均可自荐报名。自荐报名结束后，由乡镇党委进行资格审查，报市县委组织部审核确定并公布符合资格条件的人员名单及其简历，接受群众公开监督。二是以“海选”方式推荐候选人，充分尊重民意。各乡镇分别以政府机关、直属部门、所属村、企业为单位召开会议，组织党员和群众代表推荐乡镇党政领导班子成员初步候选人。根据市县委的决定，每个参加推荐的党员、群众代表限推荐9名党委班子成员为初步候选人。推荐结束后，由市县委常委会按照推荐票数，综合乡镇换届考核情况确定12名乡镇党委委员正式候选人。
2.引入竞争机制，实行“乡官”竞选。在直选乡镇领导和领导班子成员时，要严格遵守法律和党章规定的程序和议程，实行竞职演讲。党委委员正式候选人进行竞职演讲完毕后，由全体党员代表以无记名投票的方式直接选举产生9—11名党委班子成员。党委委员选举产生后，由市县委确定两名党委书记兼镇长候选人分别进行竞职演讲并接受代表们的现场提问。全体党员代表直接选举产生党委书记后，由全体党代表从落选的党委书记候选人和3名副书记候选人中投票选举产生3名副书记。在乡级人民代表大会上，按照规定的议程，由党代会选举产生的党委书记作为候选人等额选举产生乡镇长，从党代会选举中未选上书记的副书记中选举产生一名常务副乡镇长，从其他党委委员及群众推荐的非党副乡镇长中差额选举产生3名副乡镇长。
3.改革乡镇行政体制，实行领导班子成员交叉任职和竞争上岗。一是设立“三办”。即党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。二是规范编制管理。所有人员按核定编制竞争上岗，实行一人一编一卡管理。落岗的人员下岗分流，出现空编时优先从原机关、事业单位分流人员中录用。三是实行四大班子成员交叉任职。要根据中央机构编制委员会办公室有关乡镇党委班子成员人数的规定和要求，通过公开竞争将乡镇主副职调整到位，分别为党委书记1名、副书记3名、委员4名。政府班子成员全部由党委委员兼任，其中党委书记兼任乡镇长；3名党委副书记中1名兼任人大主席，1名兼任纪委书记，1名兼任常务副镇长；其他党委委员兼任副乡镇长、人民武装部部长、组织宣传员等职务。中层干部竞争到位，担任“三办”主任；一般干部按编制竞争上岗，担任乡镇工作人员。落选下来的干部一律进入“三办”，通过公开、平等、竞争、择优的方式，由“三办”主任按各办的岗位设置“点兵”，或按量化评分的办法确定上岗人员，落岗人员自动分流。
4.按区域设置行政站所和派出机构，不搞一乡镇一站。农村税费改革后，撤并乡镇和行政村的工作正在全国展开，行政站所和派出机构一乡镇一站的设置，已不能适应建设****新农村的整体需要。归并乡镇行政站所、按区域设置行政站所和派出机构、精简人员、压缩编制，已成为乡镇体制综合配套改革的重要组成部分。各市县可根据实际，以3—4个乡镇为一个区域，按区域设置行政站所和派出机构。对税务所、工商所、法庭、司法所等部门按区域设置；根据各乡镇实际和优势设置2—3个公安派出所和市县垂直部门管理的站所；其他机构不延伸或派驻乡镇。这些单位的党组织关系实行属地管理，人事任免等重要事项按有关规定征得乡镇党委同意，经费按谁设立谁负担的原则由主管部门负责落实，不增加所在乡镇政府和群众的负担。对这些单位的编制要实行严格管理，分流超编人员，清退无编制人员和临时工。
5.改革领导干部职务消费管理办法，实行职务消费货币化。目前，乡镇领导干部职务消费无章无序，导致多种腐败现象滋生蔓延，极易造成乡镇领导干部权力膨胀，致使干群关系紧张、各种收费项目泛滥。为了有效控制乡镇的各类支出，确保乡镇干部职务消费有较大幅度的下降，要重点抓好乡镇党政领导班子成员职务消费货币化改革，严格核定补贴标准，把领导干部职务消费从票据报销方式逐步统一到货币支付上来。目前改革的重点是招待费、通讯费和交通费三个职务消费项目。
通讯费分单位公共通讯费和领导干部个人公务通讯费两部分。公共通讯费由乡镇党政办公室集中管理，实行限额控制、节约滚存并按比例奖励责任人的办法，主要用来维持乡镇机关的正常工作，保障上下畅通。领导干部个人通讯费补贴主要用于与其职务和分管工作相关的公务通讯活动，可按照职务、分工、工作量的大小，因人因事核定标准，按月随工资发放，超支自付，节约归己。关于移动电话费补贴要结合各地的实际情况，对乡镇党委书记、常务副乡镇长、党委副书记兼人大主席、政协主任、纪委书记以及其他领导班子成员分别确定每人每月的具体补助金额。
各乡镇只保留一部公务用车，乡镇办其余车辆一律封存。对公务用车采用承包、租赁的经营方式，由单位与司机签订协议，司机的工资及补助、车辆折旧等费用从小车营运收入中解决。公务用车交通费的总额控制在55—65万元以内，包括公共交通费和个人交通费。公共交通费由单位承担，主要包括处理突发事件、开展防汛、抗旱、防火、救灾工作、到市县外招商引资等公务行为而发生的交通费用。公共交通费由乡镇党政办公室集中管理，限额控制。个人交通费主要用于在市县内开会、办理日常公务、到基层开展工作、对口接待、迎接检查等所发生的交通费用，以及公共交通费中应由个人承担的部分。个人交通费依据领导干部的职务、分工和工作量的大小核定到人、包干使用，节约归己、超支自付。
公务接待费包括公共接待费和领导干部个人接待费。公共接待费包括因招商引资、乡镇党委或政府组织召开会议、市县级以上组织在乡镇召开会议、外地领导或兄弟单位来学习视察、协助市县级以上新闻单位从事宣传报道工作等发生的招待费。这部分费用由乡镇党政办公室集中使用，限额控制。领导干部个人接待费按照其职务、分工和工作需要核定标准，节约归己、超支自付。
二、撤消或转制事业站所，深化乡镇事业单位改革
目前，我国大多数省市进行的乡镇机构改革，一般将重点集中在清退和分流超编人员上，而忽视了创新事业站所运行机制、转变乡镇政府服务职能和调整县乡两级政府行政执法职能。我们认为：只有转变政府职能，从撤消事业站所、置换职工身份和建立“以钱养事”的新的为农服务机制入手，调整县乡两级政府的行政权力，才能从根本上解决长期困扰乡镇政府机构改革的问题。
1.撤消“七站八所”，置换职工身份。我国农村地域广阔，人口众多，乡镇事业站所人员占乡镇机构人员的80%。为了确保乡镇体制改革稳步推进，必须对乡镇农技站、农机站、水利站、林业站、畜牧兽医站、农经站、文化站、广播站、城建所、房管所、土地所、计划生育服务站等事业站所或综合设置的服务中心进行“收章、摘牌、改制、人员整体分流”改革。一是市县编制办对财政供养人员进行“锁定”，对事业站所的总资产、债务、净资产等家底进行清理，通过盘活闲置资产、财政筹资等途径组建新的经营实体，在乡镇政府委托下承担相关的农业公益服务项目。二是引导和鼓励原站所人员自愿转换身份，领取一次性经济补偿金，解除与原单位的劳动人事关系，退出财政供养序列，参与市场竞争。三是对转制事业单位的在编、在册人员实行全员保险，对改革前已退休的人员实行全员保险后由社保机构发放其退休养老金。
2.重构乡镇财政所，实行人员竞岗分流。为了确保乡镇政府资金的科学管理，各乡镇政府应设立财政所作为乡镇直属事业单位，承担乡镇财政资金管理、农村经营管理、土地承包管理等职能。乡镇财政所人员从原财政所和农经站人员中竞争产生，竞争上岗考试分别由市县财政局和农经站组织，采取考试与考核相结合的办法，由高分向低分择优录用，在市县范围内统一调配、定编管理。对符合内退条件的人员，全部实行内退；对落岗的人员实行分流。分流人员领取生活费，退出编制管理，进入各乡镇成立的中介性质的财政服务中心，通过开展中介服务获得相应的报酬。
3.保留个别重点站所，充分发挥乡镇“龙头”优势。为了充分发挥乡镇的产业优势，促进经济发展，各乡镇应在坚持整体转制的前提下，保留一个发展较好的支柱产业、重点宜林山区等特别行业和有区域优势的乡镇站所。各乡镇只准转制、保留一个集体性质的企业。可将重点站所的正式员工整体转入社会服务部，该服务部按市场化运作，独立核算，自负盈亏，其人员全部退出事业编制。同时，按照执法主体在市县、服务工作在乡镇的原则，建立统一的管理机制，由市县局委和乡镇政府共同从有资质的乡镇人员中聘用专业技术人员，从事防疫、检疫、护林、防火等为农服务工作，实行一年一聘，动态管理。
4.改革乡镇事业单位服务体制，建立“以钱养事”新机制。按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的改革思路，将乡镇原事业站所的行政执法职能收归县直主管部门，将其行政管理和公益性服务职能分别向乡镇“三办”转移。乡镇政府应本着在改革中绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，对原事业站所的服务项目制定“乡镇政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的改革方案，通过购买服务和购买劳务的办法，落实乡镇政府服务“三农”的责任。
5.改革干部职工养老办法，建立覆盖面广泛的社会保障制度。为了确保乡镇置换身份人员和乡镇干部无后顾之忧，促进农村社会稳定发展，应该建立“五保合一”的社会保险制度，将社会保险的范围扩大到包括党政机关、人民团体和事业单位在内的所有用人单位。乡镇机关干部职工应积极补交保险费，参加养老、失业、医疗、工伤和生育五种保险。对乡镇站所人员应建立乡镇事业单位养老保险制度，补建10年的个人账户，以职工1995年以来历年档案工资为缴费基数，按11%的比例补缴个人账户资金。
三、推进乡镇体制改革的配套措施
1.制定科学合理的的事业单位人员“置换身份”资金标准，解决长期困扰乡镇体制改革的难题。乡镇事业单位要彻底改革，必须集中大量资金给予站所人员一次性置换身份补偿。改革需要成本，长期看要绝对减人，短期内要相对增加一定的支出来办理职工养老保险和买断职工身份。考虑到全国乡镇人员较多，资金投入量大，建议国务院和省级人民政府从资金上对县一级政府予以支持，拨付“置换身份资金”，制定科学的“置换身份”标准，如按每人每年工龄补当年1个月工资的补偿标准置换身份。同时，国务院和省市级人民政府、市县级政府应增加专项预算，各负担置换身份资金的1/3为宜。
2.改革资金划拨标准，调动乡镇改革的积极性。乡镇“七站八所”撤消转制之后，中央各部委和各省、市、自治区原来对“七站八所”下拨的补贴和各项经费不应停拨。因为虽然事业站所撤消或转制了，但农村的社会服务需求还存在，仍需加大力度予以满足，原事业站所承担的大量的为农服务项目仍需要通过招标发包的形式寻找专业技术队伍去做。为此，中央和省级政府应制定相应的改革政策，做好资金划拨与乡镇体制改革的衔接工作。对于合村并组的乡镇，各省市、自治区应改革以村组个数为标准划拨资金的办法，结合当地人口、耕地、历史等因素确定下拨转移支付资金，以调动乡镇改革的积极性。
3.改革市县局委管理体制，做到“下改上也改”。市县派驻乡镇的站所按区域设置后，原在岗在编人员下岗分流达80%左右，对这部分群众如不及时出台方案予以分流安置，将难以完成改革任务。因此，在制定乡镇体制改革方案时，应将派出机构和垂直机构按区域设置方案与撤消转制事业站所改革方案配套进行。市县级垂直局委对已改革的乡镇和部门不应以站所撤消为由从资金、物资、项目上予以限制，国务院有关部门应制定相应的政策防止市县局委为了增设或保留站所和人员而卡乡镇，同时制定市县局委机构改革、人员分流、物资发放等改革方案，做到“下改上也改”。
4.取消“一票否决权”，建立宽松的改革环境。据调查：有关部门下达到乡镇的“一票否决权”有154项之多，乡镇领导为了应付众多的“一票否决权”，四处奔波以平衡关系，争取过关。众多的“一票否决权”本应属于市县的工作范围，市县却将其一并压到乡镇，这无疑造成了权利和决策方面的不对等。因此，中央和省市有关部门要研究制定取消“一票否决权”的改革方案，确保乡镇体制改革后有宽松的工作环境，调动乡镇干部的积极性。
