[关键词]：审判委员会 审判组织 司法改革
审判委员会是我国特有的审判组织形式，它作为审判工作的一个集体领导机构，在讨论、决定重大、疑难案件，总结审判经验和其他有关审判工作方面发挥了一定的积极作用。但随着审判方式改革的深化，现行审判委员会制度已日益不适应公平、高效的审判机制。改革审判委员会制度已势在必行。本文分析了审判委员会制度理论、实践层面的缺陷，并对其改革与完善进行了理性的探讨。
一、审判委员会制度历史溯源
审判委员会作为我国法院的一种重要组织形式，最早起源于新民主主义时期。1932年中共苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》中规定，县以上裁判部组织裁判委员会。该裁判委员会即是审判委员会的雏形。1950年第一届全国司法会议中，司法主管机关初步提出了法院组织草案，其中提到了建立审判委员会。1951年中央政府通过了《法院暂行条例》，该条例第15条规定，省、县两级法院设立审判委员会，由院长、副院长、审判庭庭长及审判员组成。1954年《人民法院组织法》正式颁布，规定在我国各级法院内部设立审判委员会，作为对审判工作的集体领导形式。1955年3月，最高人民法院审判委员会第一次会议召开，宣布最高人民法院审判委员会成立，并形成了审判委员会的一些工作制度。随后，全国各级法院相继组建了审判委员会。审判委员会作为一项法定制度开始运行。[1]
审判委员会制度在选择与建构时受了多种因素的影响。首先，几千年来，我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关的行政长官统领行政权力，兼行司法职权。新中国建立后，建立起了社会主义性质的审判制度。但是一方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力。其次，新中国成立后，打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，法制建设百废待兴，司法干部极其缺乏，当时法院法官绝大部分由工农干部组成，法官的业务素质整体上较低，有必要采取集体决策的方式，以保证审判质量。再次是大陆法系和前苏联审判体制的影响。
20世纪初，在现代法律制度的选择中，我国更多地参照了大陆法系传统。新中国的法律也深受大陆法系的影响。与普通法系国家相比，大陆法系在法院的内部组织结构中带有较强的等级色彩，强调上位权力对下位权力的制约与指导，法院体系结构带有浓厚的官僚层级味道。比如法国最高法院中的“混合庭”、德国联邦法院中的“大联合会”，就与审判委员会有或多或少的共通之处。前苏联的审判制度则强调执政党对审判的干预和具体指导，强调集体智慧，这些都给构建中的中国司法制度烙下了深刻印记，使审判委员会制度成为可能。由院长主持、庭长及资深法官组成的这一组织即可实现政党及领导层对审判工作的直接控制。[2]
二、审判委员会制度的主要缺陷
（一）理论层面的缺陷
1、有违程序正义
（1）与公开审判的要求相违背。公开审判意味着法官的审理活动向当事人公开，应在当事人及其诉讼参与人在场的情况下进行，即：正义不仅要实现，而且必须以人们看得见的方式实现。而审判委员会讨论案件秘密进行，当事人不允许在场，更谈不上公民的旁听与新闻媒介的监督了，这种“开会式审判”整个过程难逃“暗箱操作”之嫌，这与审判公开的原则是格格不入的。
（2）与直接言词原则相违背。直接言词原则指“凡是参与案件裁决的法官，必须亲自投身于该案庭审之中，直接听取当事人之间的言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手材料。没有直接参与庭审的法官，不得对案件的判决发表意见。”[3]而审判委员会委员不亲历庭审，不直接听取当事人的陈述、辩论，不阅卷，仅仅是根据承办人的汇报和所写的案情报告来作出判断，显然违背了直接言词原则。
（3）与回避制度相违背。2000年最高人民法院作出的《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》中，明确将审判委员会委员纳入了应执行回避制度的审判人员之列。但审判委员会讨论案件是秘密且不定期进行的，法院并不告知当事人案件是否提交审判委员会讨论，有哪些人参加讨论，故当事人申请审判委员会委员回避的权利实际上无法行使，回避制度的功能大打折扣。
2、有违司法独立
司法独立包括审判独立和法官独立。一方面，法院作为一个整体在行使审判权的过程中，不受行政机关、社会团体和个人，包括上级法院的干涉，它体现了司法独立的外在属性。另一方面，法官审判案件时，其作为个体也是独立的，不受其他机关、领导及同事的影响和干预，法律是法官唯一的上司，只服从法律和良心的要求，独立对案件作出裁判。但“审判委员会的决定，合议庭应当执行”[4]，使得审判委员会与独任庭、合议庭之间存在一种领导与被领导的关系，对审判独立构成了侵犯。
3、现行立法对审判委员会的组成和运行缺乏统一、具体的规范
对于审判委员会的具体组成，《人民法院组织法》仅简略地规定，院长提请同级人大常委会任免审判委员会委员，院长主持审判委员会会议，同级检察院检察长可以列席会议。却没有就审判委员会委员的条件、任期、组成人数等作进一步的规定。同时，现行法律对审判委员会的工作制度、议事规则规定过于原则，致使审判委员会的运行方式、运行程序存在很大缺陷，随意性、任意性较大。
（二）实践层面的缺陷
1、人员构成的缺陷。目前各级法院的审判委员会委员一般与行政职务挂钩，多是由院长、副院长、业务庭负责人组成，甚至包括法院政治部、办公室主任、纪检书记等人员，行政化色彩很浓，专业性不强。审判委员会委员有时成了一种行政待遇或荣誉称号，不担任领导职务而业务能力强的优秀审判人员则被拒之门外，一个审判人员一旦不再担任院长、庭长或主任职务，其审判委员会委员的身份一般就不复存在。本来审判委员会设立的目的，是为了加强审判中的民主集中制，发挥集体智慧，提高审判质量，而法院担任行政职务的领导们往往政治素质、行政管理能力较强，业务水平并不一定高，将重大疑难案件交与他们讨论决定，难以保证案件的裁判质量，也有损审判委员会的专业性和权威性，有违审判委员会设立的初衷。
2、不利于发挥法官们的主观能动性。审判委员会的存在易使法官产生依赖感，特别是在目前错案追究制的重压下，法官们一旦遇到疑难复杂问题，首先想到提交审判委员会讨论，而不是想方设法去分析研究，这种“矛盾上交”的思维方式，不仅使审判委员会穷于应付各种个案的讨论，而且导致法官主观能动性的削弱，从而影响我国法官素质的提高。同时，审判委员会制度一定程度上影响了合议庭职能的发挥，在反正要报审判委员会讨论的心理影响下，合议庭成员讨论案件不深、不细、不透的现象较为突出，使审判委员会讨论案件一定程度上成了合议庭评议案件工作的重复和延伸。
3、审判委员会定案的案件责任不明，不利于落实审判责任制度。审判委员会的意见合议庭必须接受，因而由此产生的错案责任，合议庭成员不应承担。而审判委员会是集体决策、集体负责，出现错案表面上是人人负责，实际上是人人不负责。这就使得审判委员会讨论案件成为“人人无责”的一项司法活动，这是法治国家所不能容忍的现象。实践中，有的案件承办人想偏袒一方当事人，又怕承担责任，甚至故意将案件推向审判委员会，然后通过带有倾向性的汇报诱导审判委员会作出对已有利的决定，从而假借集体决定之名推卸自己的责任。
4、审判委员会讨论案件的质量不高。一是审判委员会委员的非专业性不能保证案件质量。二是法律、法规、司法解释繁多，审判委员会委员不可能是“万事通”，要求他们对每个部门法上的疑难案件发表合理意见，实在勉为其难，在讨论到自己不熟悉的案件类型时，往往是冷眼旁观，人云亦云。三是“重大、疑难”案件缺乏统一的标准，进入审判委员会讨论的案件为数不少，这就决定了审判委员会不可能为每一件案件花费太多时间。而委员们一般是担任行政职务的领导，事务繁忙，开会前也不可能花太多时间去研究案情和相关法律，更何况有些案件是听说要开会临时“插班”的，事先并没有把汇报材料发给各委员，这样委员们要在几十分钟内吃透案情和相关法律、法理，作出裁判，实在是不易的事，案件质量也难以保证。
5、审判委员会讨论案件缺乏必要的规程，效率不高。如开会时缺乏科学规范的汇报、讨论、表决的具体规程，往往是你一言我一语，间杂着作一些评论甚至开一些玩笑，缺乏法院内部最高审判组织应有的规范性和严肃性，也影响了讨论案件的效率。再如，对案件汇报材料没有具体的格式规定，有的汇报太简略，甚至未涉及案件争议焦点、合议庭倾向性意见等内容，有的汇报又太哆嗦，在枝节问题上纠缠不清，有的属于适用法律有疑难，有的则是案件事实尚未彻底查清，以致审判委员会讨论时无的放矢，降低了工作效率。还有，实践中一件两件案件一般不会召开审判委员会讨论，往往要案件凑到一定数量才开会，加之审判委员会常常因领导分身无术等原因推迟开会时间，致使案件积压、拖延，影响了案件的审判效率。
6、职能单一化。《人民法院组织法》第11条规定 ：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”从该规定来看，审判委员会的职责主要包括上述三个方面。但实践中，目前审判委员会尤其是基层法院的审判委员会，精力主要集中在对个案的讨论上，而在加强宏观调研、总结审判经验、指导审判实践方面显得不足。以笔者所在的基层法院为例，近两年召开的审判委员会会议，除一次讨论本院的审判委员会制度和一次讨论对当年度各个发回重审案件要不要追究承办人错案责任以外，其余均是就个案进行的讨论。
三、审判委员会制度的改革设想
鉴于以上的分析，不难看出，现行审判委员会制度存在诸多不合理因素，改革审判委员会制度已成为推进司法改革、实现司法正义的必然要求。法院系统十余年以来的审判方式改革为审判委员会制度的改革打下了良好的基础，提供了可行性：庭审方式已由过去的纠问式逐步过渡到现在的诉辩式，庭审过程日益规范化，法官驾驭庭审能力增强；合议庭功能不断强化，当庭宣判的案件增多，提交审判委员会讨论的案件减少；法官素质逐步提高，等。
至于如何改革和完善审判委员会制度，在理论界尚无统一的看法。从总体上看，基本形成了三种观点，一是取消论，认为审判委员会制度存在明显不合理之处，无法实现司法公正，应予以废除；二是保留论，认为审判委员会制度在目前体制下有助于防止司法腐败、提高法官职业素质，其存在具有合理性，应予保留；三是调和论，认为审判委员会制度虽在某些方面存在一些缺陷，但经过改革和完善，在当前和今后的司法实践中，这一制度仍然具有现实合理性。[5]
笔者认为，审判委员会制度无论是在制度设计还是在实践中，都存在很大缺陷，司法改革的最终目标应是取消这种审者不判、判者不审的审判委员会制度或者改变其性质。但就目前而言，取消审判委员会制度是不现实的。首先，它涉及到《人民法院组织法》和三大诉讼法的修改，因为审判委员会制度是上述法律明文规定的，在这些法律未作修改之前，废除审判委员会制度则是违法，而上述法律的修改并非易事。其次，实践中进入审判委员会讨论的案件毕竟只是少数，审判委员会所起的作用很有限。如笔者所在的基层法院，近两年共审结各类案件8979件，但进入审判委员会讨论的案件仅57件。再次，审判委员会制度有其一定的积极意义，它有利于集思广益，正确处理案件，有利于排除当事人干扰，防止司法不公，有利于统一一个管辖区域的执法标准，等等。再者，最高人民法院在谈到今年的改革思路时，仅是讲要改进审判委员会制度，可见其尚无废除这一制度的意图。因此，废除审判委员会制度受许多因素的制约，不可能一蹴而就，目前更为现实的途径是对审判委员会制度加以改革和完善，待条件成熟后再讨论其存废问题。目前改革与完善审判委员会制度的核心是完成审判委员会的“去行政化”，实现向“司法化”的回归。包括：
（一）限定审判委员会讨论个案的范围。为发挥审判委员会的职能，应合理界定审判委员会讨论案件的范围。可采取列举式的方式予以规定，具体而言，仅限于讨论、决定合议庭审理的下列案件的法律适用问题：1、合议庭在适用法律上争议较大的案件；2、在本辖区有重大影响的案件；3、新类型案件或法律无明文规定的案件；4、上级法院发回重审或指令再审或检察院提起抗诉的案件；5、对本院已发生法律效力的判决、裁定、调解书，依照审判监督程序决定再审的案件；6、拟判决死刑（包括死缓）、缓刑、宣告无罪的案件；7、拟作撤销具体行政行为、确认具体行政行为违法、无效的行政案件；8、需要确认为违法审判的案件；9、院长认为需要提交审判委员会讨论决定的其他案件。对一般性案件，审判委员会应不予受理，以此增强独任法官或合议庭独立审判的责任感，减少审判委员会不必要的工作。
（二）严格审判委员会委员的任职资格。审判委员会作为一个总结审判经验和处理疑难复杂案件的机构，其成员的任职资格理应比一般法官要高。具体而言，一是要淡化审判委员会的行政色彩，抛弃以行政级别确定审判委员会委员的做法；二是要提高门槛，从资深法官中选任审判委员会委员，至少具备法律本科学历、从事若干年（如5-10年）审判工作、发表有一定数量的调研文章的审判员才有资格进入审判委员会；三是实行竞争上岗制，通过公开公平的考核，优胜劣汰，保证审判委员会的专业水平，并促使审判委员会委员在一定条件下合理流动。
（三）规范审判委员会的议事规程，使审判委员会各项活动规范化、程序化、制度化。1、明确负责审判委员会日常工作的专门机构。一般为法院研究室，未设立研究室的由办公室负责。职责包括：确定审判委员会开会时间，提前通知各委员；负责审判委员会会议记录和台帐的整理工作；编发部门提交的业务指导性意见和典型案例；完成审判委员会的日常工作事务，等。2、定期召开审判委员会。不论案件多少，规定每月的哪一天召开审判委员会，避免不定期开会造成的案件堆积。3、明确提交审判委员会讨论案件的条件和程序。拟提交审判委员会讨论的案件，承办人应填写申请表，经所在庭庭长和分管院长同意并签字后，连同案件的案情报告一起送研究室（办公室）。案情报告应包括案件基本情况、审理经过、案情、争议焦点、合议庭倾向性意见及论证依据等。对缺少上述内容的报告，研究室（办公室）可不予接受。研究室（办公室）应在会议若干天之前将案件的案情报告送各委员阅看。对于开会时临时送来的案件或开会前一两天才送来的案件，因不能保证委员们事先有充分的时间分析思考，一般应不予“插班”。4、规范审判委员会的工作原则。如审判委员会委员超过半数时，方可开会；审判委员会的决定，须获得全体委员的过半数同意方能通过；审判委员会委员、列席人员、其他与会人员，应遵守保密规定，不得泄漏讨论情况。
（四）落实回避制度。由于审判委员会在审判过程中的地位、作用，实行审判委员会委员回避制度十分必要。回避包括自行回避和申请回避。若遇法定回避情形，审判委员会委员应主动要求回避。合议庭对提交审判委员会讨论的案件，应将审判委员会的委员名单告知当事人，并告知其申请回避的权利。一般委员的回避，由院长决定。院长的回避，由审判委员会按少数服从多数原则决定。
（五）建立公开署名制度。一方面，审判委员会讨论案件须将各委员的讨论意见记录在案，由各委员签字后存档。另一方面，经审判委员会讨论决定的案件在裁判文书中应注明，并附参加讨论的人员名单，以做到审判公开、责任分明。
（六）建立审判委员会委员的考核机制。委员们出席会议、发表意见、意见正误等情况都应进行考核。委员因故不能出席会议的，应事先履行请假手续，委员出席会议情况应纳入岗位目标管理；对经过讨论而发生的错案，应根据情况追究相关人员的责任。因承办法官汇报不全造成的，追究承办法官的责任。因审判委员会委员发表错误意见造成的，追究发表错误意见委员的责任。
（七）强化审判委员会总结审判经验的功能。最高人民法院在第一个《人民法院五年改革纲要》中曾明确指出：审判委员会要在强化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。这一精神已为审判委员会今后的改革指明了方向。审判委员会的职能不应仅仅局限于个案讨论，而应高度重视审判经验的总结工作。具体包括：总结审判方式改革和审判管理的经验；总结有指导意义的新类型案件的审判经验；分析讨论错案，总结经验教训，编辑典型案例，指导审判实践；学习研究其他法院的先进经验，并结合本院实际提出审判工作的改进措施和意见，等。
（八）可尝试设立专业委员会。鉴于法律分类日益细化，任何人都不可能成为通才，可以考虑设立分工不同的专业审判委员会，如民事、刑事、行政审判委员会。这些专业审判委员会只讨论决定本专业的案件，总结本专业案件的审判经验，以适应审判专业化的需要，保障审判委员会切实履行法律赋予的职责。
一、审判委员会制度的设立初衷
根据1979年《人民法院组织法》和1999年最高人民法院印发《人民法院五年改革纲要》，审判委员会制度继承了国内革命战争时期的裁判委员会制度，体现了民主集中；另一方面也反映了以后人们对个人专断所致巨大灾难的反思，对集体智慧给予重新认可，“使得所谓集体领导有了更强的说服力”。 现行的审判委员会的设立初衷至少包括以下方面：
（一）总结审判经验：社会环境巨变，新问题层出不穷，需不断的总结判案经验以维续法律的连续性和相对稳定性；法官素质普遍不高，需通过总结经验来提高，防止滥用自由裁量权、枉法裁判。
（二）讨论重大、疑难、复杂案件：审委会作为法院内部审判组织，不是对所有案件都进行讨论，而是只对少数重大、疑难、复杂的案件进行讨论，解决这些案件的法律适用问题。
（三）对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究并做出权威性指导作用。合议庭是人民法院实现其审判职能的组织形式，审判委员会是人民法院集体领导审判工作的组织，为保护当事人的合法权益，保证实体法和诉讼法的贯彻实施。审判委员会为合议庭的审判提供支持与指导。
二、审判委员会制度的实际运作的考察
（一）与预设初衷的关系：就总结判案经验的作用来看，地方经济文化发展水平各异，人们会产生法院沦为地方保护主义工具之虞，辖区内执法标准的统一并不意味着必然有利于全国范围内的执法标准的统一，这就产生了地方性解读的范围问题；在讨论重大、疑难、复杂案件方面，近年来实行的错案追责制，使审判委员会成了法官逃避个人审判责任的途径，使得审判委员会讨论的案件有所上升；“对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究并做出权威性指导作用”是一个比较原则化的要求，在实际审判活动中，很难单独就此方面做出对审委会制度实际运行的评价。
（二）组成与性质：审委会成员由院长提请同级人民代表大会常务委员会任命，一般为院长、副院长、各审判庭正副庭长、研究室主任以及个别资深法官，人数为9人或11人。在性质上，是人民法院内部的最高审判机构，所做决定合议庭必须执行。
从组成看，审委会具有很强的行政性，在法院内部具有至高无上的权威。弊端亦显而易见，首先，有利于外部通过院长来干预审判活动，干预合议庭的正常审判。其次，使司法过程政治化或政策化，这种“以‘会场’代替‘法庭’的实质，就是用以政治需要为导向的会议讨论，代替了以法律为依据的法庭议决”。再次，行政职务与审委会成员资格挂钩，不是以专业化为导向或是审判能力的高低来确定审委会的成员，使得提交审委会的案件讨论往往流于形式。
（三）运行方式：在实际过程中，承办法官汇报案件事实，就合议庭出现的分歧讨论，然后以少数服从多数的方式通过审委会的决定，交原合议庭执行，成为法院的判决。
审委会的存在分离了审理与裁判，出现“审而不判、判而不审”的现象。在审委会的案件审理中，对案件事实的认定几乎依据的是承办人所提供的二手资料，对众多审判细节问题一无所知。至于那些只有通过法官自由心证才能确定的案件事实，审委会更是无能为力。
审委会讨论案件的整个过程都是在当事人完全不知情的情况下“秘密”进行的，当事人无法提供有关证据，也无法进行辩解，这就“变相”地剥夺了当事人的举证权、质证权、辩论权和辩护权，违背了现代公认的一些基本诉讼程序。
三、审判委员会制度的改革
笔者倾向于在保留审委会制度的前提下，从以下方面着手改革：
首先，从改革审委会组成人员的资格入手，通过严格公正的考试、考核方式吸收优秀的法官作为成员，规定任期和考评方式，建立可进可出、充满活力的审判委员会。同时可以参照法院现有的各个业务庭的设立而成立相应的审判委员会，每个委员会负责专门的案件审理工作。
其次，进一步的明确审委会的讨论案件的范围，使法官和合议庭尽可能独立做出决定，真正的把使得法官和合议庭成为行使审判职权的主体。而使审委会工作重心向“总结审判经验”复归，研究解决审判实践中的新情况、新问题，加强宏观指导，提高整体司法水平。
*年以来，jg区人民法院在院党组的正确领导和上级法院的精心指导下，紧紧围绕党的工作大局和法院工作重点开展调查研究，坚持“围绕审判搞调研，搞好调研促审判”的原则，努力为领导科学决策服务，为审判工作服务，合调研工作进入了有史以来的最好时期。2003年，在全市法院年度目标管理考评中，我院调研工作的位次由上年的全市第9名跃居第2名，我们的主要做法和体会是：
一、强化领导，在决策定位上高层次
xx市jg区人民法院的调研工作过去曾经有过很辉煌的时期，但由于各种原因所致，近年来却每况愈下，法院调研工作已经在大多数干警心目中失去了应有的重要地位。2003年3月，我院新一届领导班子上任后，为切实扭转调研工作不断滑坡的势头，对调研工作给予了高度重视，在认真总结经验教训和深入开展调查研究的基础上，摆正了调研工作的角度和位置，将调研工作与审判、执行工作放在同等重要地位，坚持“一半审判，一半调研”的指导思想，使这项工作有了可靠的组织保证和领导保证。（1）思想上高度重视。在实际工作中，院领导本身具有较强的调研意识，自觉把开展调研工作当成实施科学领导的重要手段，做为搞好法院各项工作的基础，看成是衡量审判工作和自身建设水平的重要标准。进而始终把调研工作摆在十分突出的位置上，布置、检查、总结工作都不忘调研工作，对带有全局性、指导性的课题，院领导亲自出题目，亲自动手撰写调研。另外，院里有关例会都尽量吸收研究室人(本文来自文秘之音，更多精品免费文章请登陆查看)员参加，积极为调研工作创造条件，提供方便。去年至今，全院中层以上领导带头撰写调研30篇，占全院发表调研总数的30%。（2）组织上明确分工。为了加强对调研工作的组织领导，我院成立了以院长为组长，各副院长为副组长，各庭室负责人为成员的调研工作领导小组。坚持“谁主管谁负责，谁主办谁负责”的原则，院长、庭科室长逐级签订责任状，一级抓一级，形成了上下齐抓共管，人人身上有指标，千斤重担大家挑的局面。（3）物质上保障有力。调研工作需要必要的物质条件，否则，必然影响调研工作的开展。对此，院党组在全院经费十分紧张的情况下舍得投入，凡有利于开展调研工作的，千方百计满足调研人员的需要。如2003年末，为研究室购置了理想数字式一体化速印机、传真机、喷墨打印机、微机各一台，提高了工作效率和办公自动化水平。为及时掌握每个时期的调研动态，我院为调研员订足订好报刊和资料。今年，我院研究室人均报刊资料拥有量为其他庭科室的6.3倍。
二、完善措施，在目标定位上高起点
众所周知，措施是完成工作任务的重要保证，只有强化措施并落实到位才能保障工作目标实现。为此，我院注重在实际工作中创新，重点采取了“三个到位”的工作措施，使调研工作步入了规范化管理轨道。（1）任务上计划到位。我院根据上级法院的工作要点和有关调研工作的要求，充分考虑各部门的特点和调研能力，在数量上和质量上综合平衡，提出切实可行的指导意见，帮助确定各庭的调研题目，由研究室统一汇总后，制定《调研工作规划》和《重点调研题目》，详尽确定一个时期的工作要点，以文件形式下发至各庭室。（2）管理上责任到位。自2003年3月以来，我院把调研工作纳入全院《岗位目标管理考评责任制》之中，作为一项硬指标来抓，明确了院领导、各部门及有关人员的职责范围和任务指标，定期进行考评，年底按规定兑现奖惩，对未完成任务指标的，实行“一票否决”，取消当年晋级、评优资格；对于超额完成调研任务的干警给予奖励，广大干警尤其是青年审判骨干调研的积极性充分调动起来。（3）协调上配合到位。我院率先在全市法院建立调研网络，形成“左右开弓”、人人参与的局面。如我院规定，各业务庭必须建立由庭长和或副庭长参加并任小组的有1—2名业务水平较高的审判人员组成的调研小组，建立了以研究室为主体，以调研小组为骨干，全体审判人员参加的立体调研网络，开展与本部门审判业务有关的调研活动。去年以来，我院研究室与各业务庭、审判人员共同合作，联合攻关，完成6个重点调研课题，实现了单项突破、优势互补。版权所有
三、提高质量，在职能定位上高效能
在实践中，我院努力克服调研工作表面化、一般化倾向，积极选准为领导决策和法院工作服务的对接点，注意掌握工作全貌，正确分析形势，抓住关键问题，形成有情况、有分析、有指导意义的调研成果，提高了调研工作的服务质量。
一是围绕法院工作重点开展调研工作，突出全局性和指导性。按照法院工作重点抓好调研是提高调研质量的重要突破口。去年以来，我院围绕法院审判工作，侧重在反映法院审判方式改革和审判工作成果上确定调研题目；围绕法院队伍建设，侧重在干部制度改革和弘扬典型上确定调研题目；围绕法院管理，侧重在提高工作效率和质量上确定调研题目,努力提高调研成果的转化率和应用率。2003年，我院把“未成年人刑事审判”作为工作重点，经过深入细致的调查研究，总结出了审判中的重点环节及方法，对当前未成年人刑事审判工作起到了指导作用。撰写的《未成年人刑事审判若干问题初探》，在“2003年全国全方位早期预防青少年犯罪学术研讨会”交流。我院积极配合上级法院，对“审判委员会工作机制”这一重点工作深入调研，在对两级法院审判委员会近三年来讨论案件情况进行系统分析的基础上，客观地总结出当前审判委员会工作机制存在的不足及原因，并结合实际提出了审判委员会工作制度改革与完(本文来自文秘之音，更多精品免费文章请登陆查看)善的对策。我院与市中级法院共同撰写《关于xx市中院审判委员会讨论案件情况分析》，被《黑龙江审判》刊载，同时荣获“全省法院优秀调研成果一等奖”。
二是围绕法院工作的难点开展调研工作，突出典型性和针对性。2003年3月，我院新一届领导班子上任之初，面对薄弱的工作基础和队伍建设的压力，院党组提出：以求真务实的态度抓调研，通过大兴调研之风，努力造就一批有思想、善观察、勤思考的有心人。变经验决策为科学决策，凭借跨世纪和前瞻性眼光，努力开拓各项工作新局面。为了在短时间内使我院管理、案件质量、领导班子和队伍建设等方面取得突破性进展，我院充分发挥了调研工作为领导决策当参谋、助手的作用，选好角度，找准方位，开展调查研究，在掌握大量素材的基础上，抓住了符合法院工作特点和时代精神的新经验，从中发现、总结带有典型性、针对性的调研材料，对于突破难点，推进工作起到了积极的作用。本着“源于管理实践，指导管理实践”的原则，我院于今年4月制定了《jg区法院强制措施适用办法》，规范了强制措施的种类、适用程序及审批权限，防止了错用、滥用强制措施现象的发生。针对市场经济浪潮冲击下，法院队伍建设面临的新挑战，我院紧紧围绕法院领导班子建设、中层干部管理和干警队伍建设等方面开展调研，客观地总结了我院在干部队伍建设方面取得的成功经验，撰写了《以人为本、求实创新，jg区法院全力打造高素质法官队伍》、《jg区法院创新中层干部管理机制》等10篇论文，先后在《龙法政工》刊载，收到了较好效果。
三是瞄准社会关注的热点问题开展调研工作，突出及时性和超前性。调研工作有着很强的时效性，为此，调研人员不仅要有敏捷、快速的工作作风，还要有超前预测意识。我院在工作中，做到有事早报、早调研，确保调研的及时性。如针对当前房地产市场违规操作导致商品房买卖纠纷频增的社会热点问题，我院研究室与民一庭审判员一起，专门对此类案件进行综合性研究、分析，经过一段时间的不懈努力，总结出了引发此类案件的主要原因、特点及其一般规律，并提出切实可行的解决办法，为我院审理好此类案件起到了重要的参考作用。撰写的《论当前审判实践中如何审理房屋产权案件》，在“2003年度全省法学论文研讨会”获一等奖。又如，民告官案件一直是社会各届普遍关注的敏感话题，如何妥善处理好此类案件，是当前亟待解决的又一个热点问题。我院选准深化行政审判方式改革这一新课题，抓住难点，多层次、多角度，有针对性地开展调研，经过长时间的跟踪调查，形成10篇有观点、有分析、有实例、有方法、有效果的深层次的调研材料，其中8篇在xx法院行政审判工作研讨会上交流。
去年至今，我院共撰写各类调研材料117篇，被市级采用27篇，省级采用60篇，部级采用3篇。2003年6月，我院成功地召开了有史以来人数最多、层次最高、震动最大的一次“调研成果交流会”有22篇调研在会上交流，其中16篇被《xx市中级人民法院调研》转发，得到了上级法院的充分肯定。
内蒙古自治区通辽市库伦旗人民法院
关于双语审判工作的调研报告
库伦旗人民法院院长 伊日乐图
内蒙古自治区库伦旗是一个少数民族聚居区，全旗人口17.6万，蒙古族占全旗总人口的56%，其中纯蒙古族地区就有两个，人口约3万人。为落实宪法第134条规定“法院审理案件要保证当事人使用本民族语言文字进行诉讼”的原则，库伦旗人民法院切实把尊重和保证当事人使用本民族语言文字进行诉讼的权利，抓好双语审判作为开展好审判工作的重点，发挥民族地区法院特点，推出一系列措施方便少数民族当事人参与诉讼，使双语审判工作有序开展。
一、双语审判工作的开展情况
我院设有职能部门14个，派出人民法庭3个，全院共有干警64人，其中少数民族干警46人，审判员28人，其中蒙汉兼通的有20人，占审判员总数的71.4%，书记员共14人，蒙汉兼通书记员的有9人，占书记员总数的64%。我院年均受理各类一审及执行案件千余件，其中全部使用蒙语的案件为400件左右，约占受理案件总数的39%。
针对地域文化特点及我院民族语言审判资源优势，我院以落实诉讼原则体现党的民族政策为突破口，从方便蒙古族当事人进行诉讼着手，深入开展并探索双语审判的模式。
（一）开展双语司法服务。
立案庭是法院的窗口也是整个诉讼程序的入口，为体现司法为民的宗旨，我院选配了法律知识较为丰富、通晓蒙汉双语的法官担任庭长、副庭长，开展双语接待和立案工作，对于不通晓汉语的蒙族当事人进行法律咨询、诉前调解、登记立案等相关工作，并相应配套印制了蒙汉双语诉讼指南，同时，将诉讼费收费办法以双语方式上墙。在蒙古族聚居的苏木乡镇设立特色法庭—额勒顺法庭，法官和书记员全部是通晓蒙汉两种语言文字的干警，年均审理近百起的蒙文案件，当地农牧民大多不懂汉语，双语法官的合理配置不仅为当事人在法律咨询、案件、、出庭等方面提供了方便，也充分保障了当地百姓使用本民族语言进行诉讼的权利。在其他审判庭人员配置中，必须有一名通晓蒙汉双语的法官，保证每个业务部门都有能和蒙古族当事人进行交流指导的法官。我院还不断加强蒙文巡回审判工作，在苏木所在地设立审判点，在嘎查村设立巡回审判联系点，聘请当地威望高、责任心强的蒙古族农牧民为调解员，将法律送到蒙古族农牧民的家中。这些做法受到了广大蒙古族当事人特别是不懂汉语的蒙古族农牧民的欢迎。
（二）强化双语司法实践
建院以来，我院就一直使用民族语言进行庭审，尤其近年来，我院将此项工作作为一个亮点工程，不断加大蒙文庭审的比重，在刑事、民事、行政三大审判中，全面开展蒙文庭审活动。一是运用蒙语进行庭前指导。包括庭前用蒙语送达举证须知及传票等相关法律文书，在当事人及时了解案由、开庭时间及地点的基础上进行举证指导。二是用蒙语驾御庭审。运用蒙语告之当事人诉讼权利和义务，并进行举证、质证、答辩和陈述，运用蒙语归纳争议焦点。对当事人双方都是蒙古族的，推行全程蒙文审理。三是针对当事人双方有一方是蒙古族的情况下，我们充分告之当事人有使用本民族语言文字进行诉讼的权利，尊重当事人的选择，为当事人聘请翻译等，并保证做到整个庭审过程的透明。四是在庭审中尊重蒙古族的风俗习惯，并以此为法官和当事人的亲和点，做好调解工作。
（三）加强双语裁判文书的制作
我院坚持运用蒙汉两种语言进行裁判文书的制作，专门聘用了兼通蒙汉双语打字的工作人员，并首先保证蒙语裁判文书的核稿、发文，并专职一名党组成员签字把关，提高了裁判文书的质量和效率。定期对蒙古族文字法律文书进行抽查、评比，不断提高法官运用蒙语进行裁判和制作法律文书的积极性。不定期的开展蒙文裁判文书的评比活动，利用各种方式，提高蒙文裁判文书的质量。
（四）抓好双语人员的培训和养成
我院深刻认识双语审判工作的重要意义，高度重视蒙语法官的培训工作，鼓励蒙语审判人员的学历教育，组织并参加自治区的双语培训班，定期开展蒙文审判的工作交流会，倡导法官和工作人员学习和使用蒙语。要求审判庭通晓蒙语的法官帮助本庭其他人员学习和使用蒙语，并专门购买了蒙文打字软件，安装到各庭室的电脑中，进行蒙文打字的培训。目前就有八名书记员已经能够在庭审中熟练操作蒙文打字，保证了蒙文案件公正高效的审理。
（五）开拓双语信息化平台。
我院开通了内蒙古法院系统首家蒙文网站。这个蒙文版管理系统的版面共分为法院概况、工作动态、信息简报、优秀裁判文书和法律法规五个区域，各区域文字全部为蒙文。点击蒙文网站可以及时了解法院各类案件的审判动态，查询各种审理和执行案件的公告，还可查阅部分生效裁判文书，加强蒙文审判的业务交流，特别是可以查阅蒙文法律法规，蒙文法官可以迅捷地查阅相关法律条文，极大地方便了蒙文案件的审理，同时，也为蒙古族法官的教育、学习和 成长构筑了一个崭新的平台，促进了双语法官的培养。
二、双语审判工作中存在的问题
（一）、双语干警队伍司法水平较低。我院双语法官及书记员的人数比重较大，但缺乏统一准确的翻译用语，导致裁判文书的术语表达不准确。审判人员的翻译能力和组织语言的能力参差不齐。虽然立案送达的法律文书如传票、权利义务通知书、举证通知书已经印制了蒙文翻译，但从措辞和词语搭配还不是非常规范，特别是缺少全国或者民族自治地方统一的尺度。
（二）、翻译人员短缺。目前，我院没有专职翻译人员，只能由懂得蒙汉双语的法官开展双语审判，但是法官水平参差不齐，有的还不能足以胜任。对于当事人双方为不懂汉语的蒙古族，或当事人一方为汉族，另一方为不懂汉语的蒙古族当事人时，因为没有翻译进行庭审翻译，案件审理非常困难。这既不符合法律要求，同时延长了审判时间，降低了审判效率，从审判工作需要上看，我们急需专职的翻译人员。法院专职翻译是否能设立专项编制，法院内部能否设立兼职翻译人员，如何设立值得探讨。
（三）、法院经费紧张。我院受理的蒙文案件较多，从立案到执行各种相关文书都是蒙汉双语制作，这导致诉讼成本过大、办公办案艰难。尤其在刑事案件中，公诉机关提供的都是汉文法律文书，如果当事人是蒙古族看不懂不接收，由检察院还是法院提供翻译权责不明。蒙文裁判文书送达后，执行机关不予接收，导致罪犯无法交付执行，我们现在的做法是翻译和制作两种文字的裁判文书，这样就会增加诉讼成本，上级机关能否在开展蒙文审判上，给予经费上的倾斜和照顾。
（四）、缺少标准工具书。在审判实践中缺少法律法规的标准蒙文翻译版本，缺少蒙文工具用书，这很容易造成文字歧义，虽然我院坚持使用蒙汉双语制作裁判文书，但是如果能够确定蒙古语的规范用语和翻译标准，将大大提升司法工作的效率。
三、解决措施
针对上述困难和问题，需要上级机关的支持和我院的努力才能克服。在下一步工作中，我院要充分认识双语审判工作的重要性，加大工作力度，保证审判执行和其他工作的顺利开展。
(一)进一步提高对双语审判工作重要性、紧迫性的认识? 我国汉语已成为各民族共同交往的通用语言，汉语文成为最新、最快、容量最大的信息载体，成为知识和科技情报的最丰富的信息库。任何一种少数民族语文都还不能超越汉语文所起的作用。汉语文掌握的程度已成为少数民族发展生产力以及科学文化的重要因素。同时,随着我国改革开放的不断深入和经济社会快速发展，民族语言文字在我国政治、经济、文化发展中的作用显得越来越重要。结合我院实际，只有抓好双语审判工作，才能更加充分保障宪法规定的当事人使用本民族语言文字进行诉讼的权利，才能使司法更加便民利民，才能使人民法院更能高效履行党和人民赋予的神圣职责。?
当前，在中央西部大开发战略的推动下，民族地区经济、社会、文化正在面临着深刻的转型与变革。这一宏伟战略的实施，为加快少数民族和民族地区的发展，促进各民族的共同富裕、共同繁荣，创造了空前的历史机遇。我院审判工作也要适应这一新形势的发展，为民族地区的经济振兴和社会进步提供有力的司法保障，就必须与时俱进，适应时代的发展潮流，以双语审判工作为突破口和着力点，全面推进审工作公正高效发展。
(二)坚持“分类指导、双语并进、优势发展”的原则
双语审判工作不仅涉及到案件审判程序、实体等一系列的审判问题，还包括法官队伍编制、法院经费配备、科学管理考核等一系列政务问题，是一个政策性强，涉及面广，比较敏感的原则问题。我们认为确立本地区双语审判体制既要考虑到确保蒙古族当事人使用民族语言文字权利和依法公正审判这两层基本因素，也要考虑民族地区语言环境的现实应用情况。既着眼于双语审判的特点和地区实际，又要着眼于民族的未来发展。可采取如下措施加强双语审判队伍建设：比如选拔优秀的、熟练掌握少数民族语言和汉语、有志于服务当地的高中毕业生，通过免试、降低高考分数线等方式使其进入民族大学专项学习法律专业知识；对毕业后自愿到少数民族地区工作的双语法律大学生，给予学费减免、子女到省会城市读书就业等优惠政策。比如在民族地区政法各类选拔和考录中，设法增加少数民族双语法律人才。在司法考试中，定向给予少数民族地区更大幅度的降低分数线的招考政策；对长期在法院、检察院工作，并且有一定经验的人员，在司法考试中进一步放宽条件；应着力培养双语法律翻译人员。在部分法院、检察院等司法机构设立翻译处，聘请专业人员，最大限度地满足当事人的需要，维护好当事人的合法权益，同时做好普法宣传工作；吸引汉族法律人才到这些地区工作并为其提供民族语言的培训机会，同时，最高人民法院、自治区高级人民法院应继续通过培训、交流、挂职等形式提高这些地区法律职业队伍素质等等。
（三）建立统一的双语审判考核和评估体系?
随着审判体制改革的不断深入，民族地区采用双语审判进行绩效考评作为评价审判工作效果的手段还是十分必要的，这有助于通过科学有效的双语审判工作，有效地督促双语案件审理达到合法化、规范化，同时对审判工作产生积极的导向作用。我们建议有关部门应积极进行双语审判工作绩效考评，不断提高民族法官司法工作的积极性。
一、设立专门审判管理机构是在总结大立案审判格局利弊的基础上提出的
山东省寿光市法院创全国改革之先河，首建大立案审判格局。大立案审判格局建立在“立审分立、审执分立、审监分立”制度的基础上，立案庭受理案件后，进行排期、送达、确定审判程序，然后将案件移送业务庭审判，结案后由业务庭将案件整理移送立案庭评查验收归档，整个审判流程由立案庭进行审判管理。在审判流程中，实行分权制衡，法官行使审判权，全部精力用于对案件的审判，其他与审判有关的权力交由立案庭人员行使，为审判做好辅助性工作，彻底将审判权和与审判有关的权力分离，法官和审判辅助人员相互间不能越俎代庖，不能超越自己的权力范围。笔者认为，这种具有划时代意义的变革，完善了权力的监督制约机制，克服了审判工作行政化管理中的缺陷，有利于促进审判的公正与效率，是法院审判改革历史上的一座丰碑，但大立案审判格局仍存在管理体制的弊端与缺陷 ，这为我们对审判管理体制进行改革提供了现实依据。
一是管理权力的来源不合理。根据我国机构管理规定，单位内部机构的设立、机构职权须有当地党委主管机构的部门批准。法院及其内设机构的设立、机构的职权受到当地党委和上级法院的共同管理，亦应从其规定。立案庭在设立当初是法院内设的业务庭，职能是办理案件的立案手续。实行大立案审判格局后，立案庭通过对案件排期、审限跟踪、案件评查，取得了审判管理监督的职权，该职权的取得无法律规定，也无权威机构的授权。目前，立案庭的管理职能已得到实践的普遍认可，这种认可在没有获取合法形式之前，有违我国机构设置 、职权划分的制度性规定。立案庭审判管理职权没有合法的权力来源，使得人们在思想观念上产生分歧，认为立案庭的管理名不正、言不顺，遂对这种管理产生无所谓或抵触心理。
二是管理地位的权威性不足。管理意味着管理者与被管理者之间地位是不平等的，行使管理职权必须有着与其权力相适应的地位，这种适当的地位，方能保证管理的有效性和权威性。立案庭与其他业务庭一样是法院内设庭室，由于本身无权监督管理其他业务庭，而立案庭从机构设置到人员配备，与业务庭地位、级别相同，形成管理者与被管理者之间平等地位的管理关系，因此业务庭难以接受立案庭的管理，立案庭也难以进行管理，这种平等主体之间的管理势必影响管理的权威，使管理流于形式，无法实现管理的效能。
三是实施管理的操作性不强。立案庭对审判流程进行管理时，操作上有以下缺陷：1、立案庭的立案职能与审判管理职能交叉、界限不清。立案是审判流程环节之一，审判管理是对立案在内所有流程环节的管理。立案庭同时具有审判管理职能、立案职能，致管理与被管理职能混杂在一起。立案庭既是管理者，也是被管理者，不同身份集于一身，难免发生角色冲突，形成自己监督管理自己的格局。2、立案庭的双重职能和地位，使其管理职权弱化，管理缺少威信。立案 、送达是审判流程里关键性的环节，对审判有着直接影响，立案庭在履行这些被管理职能时如出现失误，势必影响对其他庭室管理职能的履行，导致管理职权弱化，难以树立管理威信，或者无法管理，使审判流程管理形同虚设。3、低素质的法官助理评查高素质法官的案件，评查结果难以保证准确性。在推行大立案审判格局时，为了突出专业审判，法官里的精英被选任为审判长、独任审判员从事审判工作，其他人员作为法官助理安排在立案庭，从事审判流程管理或审判辅助工作。法官的素质明显高于法官助理，由法官助理评查法官的案件缺乏说服力，评查结果难以保证准确性。
二、设立专门审判管理机构是改革现行审判管理体制的最佳模式
专门审判管理机构，顾名思义，是对法院的审判工作进行专门管理的机构，其设立是现代法治的需求，是符合审判规律的有效审判机制，是克服大立案审判格局弊端的最佳审判管理模式。笔者认为，基层法院设立专门审判管理机构是强化法院审判管理工作，提高审判工作质量和水平的关键所在，设立该机构具有理论上的必然性，实践上的操作性，设置上的合理性。
（一）设立专门审判管理机构是实现法院工作“公正与效率”主题的有效途径。“公正与效率是二十一世纪法院工作的主题”，法院各项工作是以审判工作为中心，公正与效率最终体现在审判上。要实现这一世纪主题，加强对审判工作的管理是首要之举。历年的审判工作总结可以看出，法院审判运行机制落后，审判缺乏有效的监督管理，是造成审判效率低下、裁判不公的重要客观原因。设立专门审判管理机构，是对新的审判运行机制和审判管理模式进行地有益探索。一方面，专门审判管理机构通过对整个审判工作进度和质量管理，对每个案件进行程序管理和质量监督管理，另一方面，专门审判管理机构通过审判流程管理，达到对审判效率和审判质量的宏观管理，确实保证了审判的公正与效率，营造了公正与效率的客观外在环境，并以此促进和保证了法官在审判中实现公正与效率。
（二）设立专门审判管理机构是法院适应审判流程管理改革的有效措施。《人民法院五年改革纲要》提出对审判进行流程管理。从此，法院的审判管理进入了一个崭新时期，彻底改变了法官从立案到裁判一人操办的局面。法官只负责审判， 审判以外的辅助性工作由法院其他部门和人员办理，形成从立案到结案不同环节不同人员办理的格局。在审判流程中，有几个部门、众多人员参与流程，部门间的职责划分、协作关系十分重要，如果出现职责不清，互不协作，推诿责任，则势必造成审判流程的各个环节流而不动，难以运行，使审判工作遭受严重影响。专门审判管理机构不参与审判流程的任何环节，是审判流程的指挥中心，对审判流程的每个过程进行监督、管理，对流程环节中出现的矛盾进行协调、服务，能够确保整个审判流程畅通无阻。
（三）设立专门审判管理机构是实行法院工作科学管理的有效形式。人民法院的管理工作可以分为三大块：审判管理、行政管理、人事管理。各地法院一般将行政管理交由办公室负责办理，人事管理交由政治处负责办理，这两项工作都有法院内设机构进行专门管理。自法院成立来，审判工作一直沿袭行政管理的方法，由主管院长、庭长直接管理，法院没有相应的部门对审判工作进行管理。长期以来，由于审判工作被严重地涂抹上行政化管理色彩，审判人员权力过分集中，审判业务部门以庭长为首各自为阵，审判缺乏行之有效的监督管理制约机制，导致审判工作效率低下，裁判不公时有发生，甚至滋生司法腐败。法院系统众多惨痛的教训引起各级法院对审判工作的高度重视，尤其是对审判管理工作。随着裁判权还给审判案件的法官后，大大削弱了主管院长、庭长对审判管理的职权，而审判管理涵盖了审判效率、审判质量等诸多方面的内容，是一项复杂的管理工作，较之法院的行政管理、人事管理而言更重要、更复杂。因此，顺应改革潮流，吸收行政、人事专门管理的科学性、合理性，设立专门审判管理机构十分必要。专门审判管理机构既能弥补院长、庭长对审判管理的不足，又能填补法院三大管理中对审判缺乏专门机构管理的空白；既能直接对审判的公正与效率进行专门管理，又能集中精力研究如何提高效率、公正审判，使法院的审判管理形成以审判流程管理为主线，以专门审判管理机构管理全局，主管院长、庭长管理局部的多层次、全方位的管理格局，有利于法院的审判管理工作早日步入科学化、规范化的轨道。
三、专门审判管理机构性质、职能和管理模式的探讨分析
科学合理界定专门审判管理机构的性质、职能和管理模式是确保审判管理公正、效率的前提。根据最高法院要求，结合自身实际，秭归县人民法院在设立专门审判管理机构时认真研究，对其性质、职能和管理模式进行了科学地界定。
（一）专门审判管理机构的性质。《人民法院五年改革纲要》第八条规定“由专门机构根据各类案件在审判流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理”，这条规定是设立专门审判管理机构的理论依据。按照改革纲要的精神，专门审判管理机构是法院内设的一个综合部门，它不同于一般行政部门，是对法院审判工作进行宏观管理的部门，是审判委员会的办事机构，受审判委员会指导并对其负责，在法院的审判工作中居中心地位，对审判进行指挥和管理。为了便于管理，充分考虑管理者与被管理者地位的不平等性，该机构级别高于其他业务部门。
（二）专门审判管理机构的职能。专门审判管理机构对法院机关内设的业务职能部门和基层法庭进行管理、监督、协调、服务，包括以下四大职能：第一，管理职能。专门审判管理机构围绕审判的公正与效率管理审判工作，主要是对法院各项审判工作进度、质量进行宏观管理，对每个案件的审判流程进行跟踪管理，对法官承办案件的数量、质量进行管理，协助法官考评委员会对法官考核。它通过审判流程对案件审限、办案进度进行管理，通过掌握各项审判工作收结案件情况对审判工作进展进行管理，通过考核各项审判工作指标对审结率、合格率等进行管理。第二，监督职能。专门审判管理机构对审判的案件质量进行监督，业务庭承办的每个案件通过案件评查后，才能计算结案。专门审判管理机构对每个案件从实体到程序全面、认真评查，对审判工作成绩给予表扬、宣传和鼓励，对评查发现的问题及时纠正，及时通报，并认真研究找出解决问题的对策，防止再犯同样的错误，达到提高审判质量的目的。第三，协调职能。专门审判管理机构担负着审判流程管理的职责，指挥案件的审理过程，为了使审判流程中各个部门、各个环节紧密联系、相互配合，提高审判效率，专门审判管理机构对审判流程中遇到的问题，及时召集各部门进行协调，使审判工作高效运转。第四，服务职能。业务庭在审判过程中，不仅希望有良好、便捷、宽松的审判环境，而且希望遇到困难能简便、及时解决，确保审判效率，专门审判管理机构通过履行服务职能，为业务庭开展审判工作提供各种便利，解决各种困难，保证审判工作高效、顺利进行。
（三）专门审判管理机构管理模式的界定。
1、专门审判管理机构为核心的审判运行模式
以专门审判管理机构为核心的审判运行模式是，参与审判流程的各个部门均服从审判管理机构的管理，立案庭受理案件后，移送审判管理机构安排开庭日期和地点、确定审判程序、指定法官助理和书记员参与审判组织，然后移送法警大队送达开庭前的诉讼文书，开庭前七日将案件移送给法官，作好开庭前准备工作。案件审理完毕后，法官在三日内将案件交由书记员整理案卷，书记员在三日内将案件送交审判管理机构评查案件，对评查合格的案件由审判管理机构移送档案室归档，评查不合格的案件向法官发出整改通知，整改合格后归档。
2、专门审判管理机构全面管理法院的审判工作，管理模式从以下三方面界定：
（1）从管理体制上体现权威性。专门审判管理机构对法院参与审判的每个部门审判工作进行监督、管理。它不参与审判的任何环节，其职责是专司管理，所处地位十分超然，与各个部门不存在职责不清、任务不明、相互推诿等利害冲突，当审判环节出现矛盾，由其进行协调，及时解决矛盾，确保审判的正常进行。
（2）从管理过程中体现独立性。法院机关业务庭的每个案件从立案到结案都在专门审判管理机构归口管理，基层法庭的案件立案后通过微机联网进入专门审判管理机构的管理，结案后仍交由专门审判管理机构，法院所有案件收结案情况均由专门审判管理机构统计，所有案件都要经过专门审判管理机构的管理和评查验收。这样，专门审判管理机构在管理过程中具有独立性，从宏观上掌握着法院审判工作的全部情况，尤其是对办案进度、审判质量了如指掌。通过分析掌握的情况，对各类案件每月应当完成的审判任务进行督办；对各类案件质量评查情况进行总结通报，找出存在的问题，责令限期改正；对案件的审限跟踪管理，临界时进行催办。
（3）从审判效果上体现公正性。专门审判管理机构在审判流程中，通过对案件排期控制每个案件的办案进度，通过指定审判程序进行个案的审限跟踪，通过案件评查监督每个案件的审判质量，杜绝案件超审限，提高审判效率和质量，缩短案件审理期限，增加裁判正确率，让当事人确实感到审判的公正与效率。
综上，专门审判管理机构的管理模式以审判质量和效率为核心，以个案的审判流程跟踪管理为基础，以案件的程序管理和实体监督为对象，以各项审判工作情况为依据，以催办、督办命令和通报为手段，以实现公正与效率为目的，是一个与审判工作截然分开的独立管理体系。
四、正确处理专门审判管理机构与审判委员会、主管院长和业务庭的关系
1、专门审判管理机构与审判委员会的关系。审判委员会是法院的最高审判组织，负责对法院的审判工作进行指导，讨论重大疑难案件，总结审判经验，通过召开会议以决定的方式履行职责。专门审判管理机构对法院审判工作进行宏观管理，对审判效率、审判质量的管理起着十分重要的作用，它为审判委员会提供审判工作情况，执行审判委员会除裁判案件以外的决定。由此可见，两个机构都有对审判工作进行管理的职能，一个是决定机关，一个是执行机关。因而，专门审判管理机构是审判委员会的办事机构，接受审判委员会的指导并对其负责，二者是领导与被领导的关系。
2、专门审判管理机构与主管院长的关系。法院主管审判的院长对审判工作实行行政化管理，基于其管理的行政性，管理面广泛，不仅对其分管的审判工作进行全面管理，而且对分管部门的人员进行管理。在审判工作的管理上，无论是案件的裁判情况，还是审判工作的综合情况，主管院长都要进行管理，包括对分管审判工作质量、进度。主管院长一般采用行政管理手段随时进行管理。专门审判管理机构对法院的整个审判工作进行宏观管理，主要是程序上的管理。虽然对主管院长分管的审判工作也进行管理，但这种管理不同于主管院长的管理，专门审判管理机构立足对法院整个审判工作实行宏观管理，主要是通过审判流程对审判进度和质量进行管理，一般采取事前督办，事后监督的方法进行管理。相比而言，主管院长的管理更全面、更具体、更详细、更直接。主管院长与业务庭是上下级的领导与被领导关系，专门审判管理机构与业务庭是管理与被管理关系。因此，主管院长是对局部审判工作进行全面管理，专门审判管理机构是对整个审判工作进行宏观管理，从这个角度看，二者是从不同的层面进行审判管理，形成审判工作多层次、立体式的管理。
3、专门审判管理机构与业务庭的关系。业务庭庭长负责本部门的审判工作，对承办的案件质量、办案进度和其他相关的审判工作承担管理责任，不仅接受主管院长的行政管理和业务管理，而且接受专门审判管理机构的监督管理。业务庭对审判工作的管理主要是对案件的审判进行具体管理，一般由庭长进行行政化管理。专门审判管理机构对各业务庭的审判进度和审判质量进行监督管理，同时也为业务庭的审判工作搞好服务，确保审判的正常进行。专门审判管理机构与业务庭之间是管理与被管理、监督与被监督的关系。
法院审判委员制度是司法审判工作中的一项重要的 法律 制度，是一级人民法院行使审判权的最高审判组织。多年来，审判委员会（以下简称：审委会）按照民主集中制的原则在运行着，审委员的组成人员由院级领导和部分业务庭的负责人员构成，按照“一州管三县”的方式，统辖刑事、民商事、行政、执行等各类案件，在审判工作和执行工作的管理和监督中发挥了积极的作用。但是，随着社会主义市场 经济 的迅猛 发展 ，以及与这种经济体制相匹配的社会主义民主和法制的发展，审委会制度已经不能适应这种形势的要求。在注重诉讼活动的民主、注重对当事人的同等尊重、注重裁判过程的公开和透明的新的司法理念日趋形成的情况下，无论是从增强审判工作的透明度、还是从专业化要求上，审委会制度的不足和缺陷已彰明较著的确需要进一步补缺和完善。藉此简述自己对法院审委会制度完善之建议，与同仁商榷。 一、审委会制度存在的弊端
审委会制度存在的不足也就是存在的弊端，主要表现在以下几个方面：
（一）、审委会讨论案件太多，没有充分发挥合议庭职能作用，滋长合议庭将矛盾上交之弊。《人民法院组织法》对审委会职能作了明确规定，主要是讨论决定拟判处死刑、死缓、无期徒刑；重大、疑难、复杂或新类型的案件；合议庭在适用法律上有重大意见分歧的。其它案件均无需报审委会讨论，使审委会有充分的时间 总结 和研究审判工作中好的经验和存在的问题，及时对审判工作和执行工作进行有效的指导和监督，提高法院法官的整体审判工作和执行工作水平。但是，长期以来，大多数审委会都是以讨论案件为主，其数量一直居高不下，使审委会根本无暇顾及对法院全局性工作的宏观指导和监督。而合议庭的审判职能作用却没有得到充分发挥。合议庭能敲定的案件也不作结论，而是报请审委会讨论决定。如有的合议庭成员在评议案件时，明知案件事实清楚，适用法律规定明确，但碍于各种因素，不能坚持原则，将矛盾转移；有的合议庭对案件大小事项，有意形成两种不同意见，以“慎重”之名，行“推卸责任”之实，且造成了重复劳动；还有的合议庭把关不严，把一些事实不清的案件也报请审委会决定，事倍功半，久拖不决等等。审委会受理案件的压力越来越大，而合议庭则成为一个“过场”和形式。究其原因，一是审委会把关不严，没有相关配套制度进行必要的管理和限制，使审委会全面履行自己的职责造成“困难”。特别这几年法院审判和执行工作受执法环境的影响，审委会把一切工作的重点都放在个案的审理上，这是能够理解的。但是，审委会忽视管理，不能不讲是一个最重要的原因。二是业务部门负责人管理不严，责任心不强，每年把大量的合议庭能够决定的案件，都报审委会讨论决定，这是一种极不负责任的行为，也是造成目前现状的重要原因。所带来的后果是严重的，不仅使业务庭负责人和办案人员的工作责任心淡化了，而且使合议庭的审判职能、作用降低了，久而久之，使审判人员在思想上“患”上了“矛盾上交”之弊。
（二）、同一法律关系的案件，几经审委会讨论决定，但是却得不出相同的结果，使审委会面临尴尬境地。对同一法律关系的案件，经原审和终审审判监督程序后，判决结果经常出现不一致，而这些案件又都是经过法院审委会讨论决定的，这种现象是否正常值得我们深思和研究。二审程序对原审判决的维持或改判或发回重审，再审程序维持或改判终审判决，审监程序对原审、终审判决的改判或维持、撤销，这在程序上是没有问题的。但对案件实体问题的审理，在案件事实没有重大变化的情况下，就是不正常的。许多案件的判决往往是原审判决张三“对”，终审判决又是李四“对”，审判监督程序又改判是张三“对”。改来改去，没有结论，七判八判，莫衷一是。有一个当事人因析产纠纷整整在法院打了十三年的官司，上级法院审监程序作出的最后的一份判决，却维持了基层法院原审判决的内容，令人十分费解。十三年对一个 自然 人来讲是一个漫长的岁月，其愤怒和辛酸难以言表。这说明各级法院审委会运行中存在把关不严的问题。不仅使广大公民对法院的公信力失去“信心”，也使人民法院应有的公正、高效、严谨的形象受到极大损害，使当事人从怨气逐步走向对立，甚至经常发生谩骂围堵法院机关的事件，给社会稳定造成不利影响，也使审委会处于“难堪”的境地。在此情况下审委会将做出如何选择，审委会新的决议总是对上次决议的否定，那么被否定的决议，其法律责任应由谁承担，说来道去还是由审委会承担。迟到的公正就是不公正，这种情况的发生就证明了这个问题。同时 也说明了存在于法院内部的一个深层次的问题，故意“炒”作案件。如果说社会上有“官倒”、“商倒”，法院是否也有“法倒”，办“人情案、关系案”。长期以来审委会对此却无能为力而处于尴尬之地。
（三）、审委会成员多为庭长兼任，在审委会讨论决定时，有先入为主之弊。长期以来，各级法院审委会委员均由院长、副院长以及有关业务庭的主要负责人组成。做为有关业务庭主要负责人为审委会委员的，在以审委会委员身份表决本庭案件时，至少存在两方面的问题。1、合议庭是法院的内设机构，按照分工承担着不同的审判任务。由于其负责人既是审委会委员又是该机构的庭长，在审委会讨论本庭案件时，其身份是庭长还是委员说不清道不明。2、业务庭庭长为审委会委员，对其本庭报请审委会讨论的案件，必然带有自己的倾向性意见。如果其意见并不正确，与合议庭意见存在分歧。但在审委会讨论时，由于其特定的委员身份对该案件决议的形成和坚持自己的意见自然形成了有效的一张支持票，不利于审委会公正处理案件。有先入为主不利公正审理案件之弊。
（四）、当事人对审委会委员无法行使法律规定的申请回避权，有引发不廉之风之弊。最高人民法院《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》中，规定了审判人员自行回避权和当事人回避请求权，一旦某个委员和当事人行使了回避权，当事委员就应当回避而不能参与案件的表决。但是，审委会对委员的自行回避从来没有或很少有实例。委员对回避制度也是讲的多，落实少。甚至有的委员错误地认为当事人主张回避权，是对自己人格的不尊重，尽管法律规定非常明确也不屑一顾。当事人也很少行使请求委员回避的实例，即使当事人主张回避权，常因证据不足或其他原因被轻易驳回。总之，审委会活动对实施回避制度没有引起足够的重视。这不仅反映了审委会制度本身给当事人行使回避权所带来的困难，也反映了这个制度容易使委员产生潜在的特权思想，最终导致不正之风的滋长蔓延，有引发腐败问题发生之弊。
（五）、审委会成员“统管”刑、民、行、执等各类案件，有不利于专业化管理之弊。刑、民、行、执等各类案件，是根据不同的法律关系形成的，各类案件都有其各自的专项法律规定和特点，尽管在运用法律方面有一定的关联，但是毕竟是不同类型的案件。而审委会成员的业务知识或能力仅能侧重某一类型的案件，或刑事、或民事、或行政、或执行，不可能面面俱到。然而，不论研究什么类型的案件，都是这些审委会成员，显然不符合客观事实，虽然审委会采取的少服从多数的民主集中制度原则，但实际上采纳的却是个别审委会成员的意见。如刑事案件就以从事刑事的审委会委员的意见为决议意见，其它委员仅仅是表表态而已。这种决议议程既违背了民主集中制原则，又违背了集体讨论决定案件的原则，很难适应迅速发展的社会主义民主和法制的要求。有不利于专业化建设之弊。
（六）、院领导参加审委会过多，影响了院领导对其主管事务的全面顾及，有顾此失彼之弊。法院现行的审委会组成人员主要由院长、副院长以及个别业务庭的一把手组成。每周工作日为五天，其中三天在参加审委会会议，有时时间更长。而其它重要的管理工作很难顾及，这些工作都是院级领导必须考虑和抓到位的工作，如政务、行政、队伍建设和纪律 教育 等方面工作，无法有充足的力量和时间认真地抓好。当选为审委会委员的各业务庭一把手也遇到同样的问题，每周有多少时间 来抓同样重要的其它工作。工作任务是个不可变量，已经安排的工作任务都必须完成。而人的能量也是不可变的，在同一时间不可能同时处理两件事情。这种“疲劳作战”，难免不在工作中出现顾此失彼之弊。
（七）、审委会制度本身之弊。1、审委会制度违背了公开审理的原则。对案件公开进行审理是审判工作中的一项重要的司法制度。最高人民法院《关于严格执行公开审判制度的若干规定》做了明确规定，除第二条规定的六种情形不予公开审理外，人民法院进行审判活动，必须坚持依法公开审判制度，做到公开开庭，公开举证、质证，公开宣判。但是，审委会在讨论案件时，并非是对当事人和合议庭其他成员公开的情况下进行的，仅要求案件承办人和负责承办该案的相关负责人列席参加，由案件承办人向审委会汇报和解释合议庭意见，相关负责人或庭长对案件情况进行补充汇报。而合议庭其他成员与此无关，审委会怎么决定就怎么判决。同时，委员们在讨论中，案件承办人和列席的相关负责人，对审委会委员发表的意见正确与否不能发表不同的申辩意见。当事人侧更是无奈，既不能面对审委会讨论过程，也不能了解审委会的讨论情况，更不能行使开庭时的抗辩权。这种“暗箱操作”的方式难免不影响案件的公正处理。其次，“暗箱操作”救济程序艰难，一旦发生不公正判决，当事人只能通过上诉审程序或申诉程序以及审判监督程序寻求公正判决，以维护自己的合法权利。这几年当事人上访数量不断增加，与此项制度不能不说有一定的关系。增加了当事人的讼累，增加了法院的业务负担，影响了法院的公信力。2、审委会制度造成的审者不判，判者不审的不合理现象，不符合逻辑 规律 和审判工作的实践。审判过程遵循的基本原则，是以事实为依据，以法律为准绳。一个案件的审理过程，对事实的认定，法律的适用，是一个复杂的劳动过程，是一个从感性认识到理性认识的过程。承办法官审理了几十天的案件，然而在审委会做决定时仅凭一个审理报告就能定案，难免不出差错或不够全面，有些案件反复审理、反复判决正是源出于此。它违背了审判工作直接判决的法律规定和客观要求。
3、审委会制度有行政化倾向。审委会讨论案件时各委员先发表意见，最后以主持人的 总结 结论定案，似乎各委员发表的意见仅为主持人形成最终结论的 参考 意见，而实际是按首长负责制由主持人说了算的讨论决定形式，这种讨论方式给人以强烈的行政感觉。
二、对现行审委会职责应当进行改革。 对现行审委会制度立即予以否定，至少目前条件还不够成熟，但是进行必要的改进和完善却十分必要。根据审委会工作的实践，本人认为应当从以下几个方面进行完善和改进： （一）、审委会实行院审委会和审委会专业审核组相结合的办法，院审委会讨论案件为特别，审委会专业审核组讨论案件为一般，分流案件，体现专业化。法院拟对现行审委会制度进行改革，各级法院将其审委会分为院审委会和审委会专业审核组两个层面。对于通过某项涉及全省法院适用 法律 方面和管理方面的规章制度的决定，拟判处死刑以及、复杂、重大或新类型案件可召开院审委会讨论为特别，由院长主持进行，不分案件类型，只要符合重大、疑难案件条件的，均可以报请审委会讨论。审委会专业审核组实行刑事、民商事、行政、执行、赔偿专业审核制为一般，由主管院长主持进行。审委会专业审核组实行以案件类型为主的专题专案会议，可分为刑事组、民事组、行执组。平时审委会活动一般均以各专业审核组活动为主，每组成员以奇数5至7人编制（包括主持人）。各组编目和排序以各组案件类型编目号，如审委会刑字第×号、审委会民字第×号、审委会执字第×号、审委会行字第×号。增强专业化管理，提高案件质量和效率。
（二）、设专职审委会委员，取消各业务庭庭长兼职审委会委员的旧的做法，各司其职，各尽其责。审委会是一级法院内部依据法律规定，按照级别管辖审理案件的最高审判组织，并没有对其委员在行政职务上有要求。因此，专职搞好本职工作是做好审判工作的客观要求。因此，院审委会、院审委专业审核组的成员不应当由有关业务庭庭长兼任，而应由从事审判工作时间长资历经验丰富，法律理论功底深厚的审判人员专职组成。由于审委会委员都是来自各审判庭，因此在审委会讨论本庭案件时，一般不能参加审委会活动。如果需要列席参加，不能以委员身份行使表决权。充分发挥审委会对合议庭的有效监督，切实实现两者之间的监督关系。以加强审判工作专业化建设，提高办案质量和效率。 （三）、建立审委会成员回避制度。最高人民法院《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》对审判人员应当回避的情形做了比较详细的规定，但是还不够全面，在目前有关业务庭负责人“双重身份”不能改变的情况下，建立相关具有针对性的回避制度。该庭负责人为审委会委员的，在审委会讨论本庭审理的案件时应当自行回避，不能行使表决权，确保审委会讨论决定案件的公正性。如果实行审委会成员由审判人员组成的新制度也应建立这种机制，意在加强监督。没有监督的权力是危险的权力，乱行使监督权则是更危险的权力。回避制度本身就是监督权的重要组成部分，它包括两方面一是对审判权监督，二是对监督权的监督。因此，只有坚持审委会的回避制度，才能保证案件审理的公正性。否则，他不仅使国家法律的公信力和人民法院公信力大打折扣，也容易引发“官司已进门，两边都找人”的负面影响，执法部门的公信力就不能受到社会的尊重和支持，就会造成“不信法律信后门，不信法律信关系”的不良后果。 （四）、审委会应当加强对审判工作总结和指导，充分发挥合议庭审判职能。审委会应当把总结审判工作经验和指导审判工作及讨论重大疑难案件作为第一要务，如制度建设、审判经验总结、案例选编等方面，从宏观上加大对审判工作的监督和指导，减少对个案的管理。充分发挥合议庭的审判职能，加大对合议庭的监督力度。
（五）、建立审委会报案审查和提审制度。合议庭审委会应当由专门的审判人员组成，级法院决定案件处理结果的最高权力决策组织。审委会与合议庭并非是行政隶属关系，而是法律规定的不同层次的相互独立的审判监督关系。如果合议庭意见统一或者院长未提交监督决定，合议庭不能上报审委会讨论决定。审委会主要实行提审制度，对合议庭上报的案件应当进行审查。为了防止错案的发生，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条的规定办理。对当事人反应强烈的已经发生法律效力的判决、裁定；上一级法院发现下一级法院已经生效法律文书确有错误，有权提审或指令下级法院再审；本级法院院长发现本院做出生效法律文书确有错误的，认为需要再审的，应当提交审委会讨论决定。通过提审制度有效地监督合议庭的审判活动和执行活动，提高审判工作和执行工作的质量和效率。
一、组织开展专项调研的基本情况
专项调研从年3月到8月，前后历时近6个月，分为前期准备、旁听和总结三个阶段。本次专项调研共有56名147人次的市、区人大代表以及区人大机关干部参加。共旁听18件案件，涵盖了刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大类案件，其中，刑事案件8件，占旁听案件总数的44.4%；民商事案件4件，占旁听案件总数的22.2%；行政案件6件，占旁听案件总数的33.3%。旁听案件全部都是按普通程序审理的案件。
在组织开展专项调研的过程中，我们主要作了以下几项工作：
(一)制定方案，明确任务。旁听庭审是人大监督“两院”依法行使审判权、检察权的有效抓手，因为庭审是诉讼活动的一个重要环节和核心内容，是客观评价审判人员、检察人员依法履行审判和公诉职能水平的重要窗口。因此，为组织开展好这次专项调研，我们首先认真制定了工作计划和实施方案，明确了组织领导、调研的具体内容、旁听人员组成、旁听案件数量、旁听的方式、时间安排和要求标准等，明确了这次专项调研的任务是通过旁听案件的庭审，了解审判人员和检察人员的司法情况和水平，体现监督与支持相结合，从而进一步推进本区“两院”队伍建设，提高“两院”审判和公诉水平。
（二）加强组织，形成合力。常委会领导对这次专项调研工作十分重视，加强组织并形成合力。一是组成了乔德华副主任为组长、常委会内务司法工委、代表工作室派员参加的专项调研领导小组，负责领导本次专项调研的各项工作。领导小组下设四个旁听小组，组长分别由内务司法工委、城建环保工委、财经工委和代表工作室的领导担任。有三位常委会副主任参加了旁听活动。二是为提高代表旁听水平，常委会针对庭审法律性、专业性强的特点，组织了庭审知识培训和示范庭观摩，取得了较好的效果。各旁听小组在庭审结束后还组织旁听代表对审判和公诉情况进行评议，肯定亮点，指出不足，这为代表在闭会期间更好地发挥作用提供了平台，同时也为提高代表履职水平创造了条件。
（三）注意沟通，互相支持。在专项调研中，我们注意与“两院”进行沟通、反馈，使这项工作得到了区法院、检察院的重视和支持，同时也增强了“两院”接受人大监督的自觉性和加强自身监督的积极性。在前期准备阶段，我们与“两院”进行沟通，征求对专项调研工作计划与方案的意见。“两院”按照常委会要求，派出具有较高业务水平的领导对参加专项调研的人员进行培训，法院还就我区法院行政审判工作情况向内务司法工委作了专门汇报。“两院”还专门召开或利用有关会议，要求审判人员和检察人员以专项调研活动为契机，自觉接受人大监督，努力提高审判、公诉工作质量。在旁听阶段，法院及时将开庭排期表登录在市人民法院网上，同时传真至区人大常委会办公室以便我们通知旁听人员前往旁听。对旁听人员针对某些案件或庭审发表的意见，审判人员和公诉人员及时加以说明和解释。
由于领导重视、组织认真、各方支持，使专项调研工作顺利开展，增强了人大监督“两院”工作的实效。
二、专项调研中“两院”庭审和公诉工作的成绩与不足
（一）成绩
通过专项调研，我们认为我区法院庭审、检察院公诉工作总体情况是好的，审判、检察人员能够较好地履行法定职责，具有较高的审判和公诉业务水平，作风较严谨，形象良好，较好地体现了公开、公平、公正的基本要求。主要表现在以下三个方面：
1稳步推进司法体制改革，努力落实“公正与效率”的要求
我区审判、检察机关根据最高人民法院和最高人民检察院关于审判、检察工作改革的要求，以全面履行法定职责为目标，围绕提高审判、公诉质量，从实际出发，稳步推进庭审和公诉改革。法院全面实行排期庭审，有利于加快庭审节奏，提高庭审效率；通过组织双方当事人当庭举证、质证和辩论活动，以及审判人员的认证，基本实现了从“纠问式”到“诉辩式”的过渡，体现了审判人员在庭审中居中裁判的地位和作用；进一步落实合议庭和独任审判人员负责制，依法强化了审判组织在庭审中的功能；继续推进各类案件的繁简分流，简化诉讼程序，减轻当事人的讼累。法院、检察院相互配合，进一步推进刑事案件普通程序简化审，在刑诉法规定适用普通程序的案件中，对于事实清楚、证据确实充分、被告人认罪、可能判处三年以下有期徒刑，且被告人及其辩护人对审理方式无异议的部分案件，采用简化审理的方式，提高了庭审的效率。
2依法开展各项诉讼活动，较好地体现了程序合法的要求
我区法院能够按照法律的相关规定进行审判活动。比较及时地在公告栏和网上开庭公告，执行公民凭身份证等有效证件旁听案件公开审理的制度，增强了庭审工作的透明度，提高了接受人民群众和社会各界监督的自觉性。审判人员能够较好地按照刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法的规定审理案件。对于除涉及国家秘密、个人隐私等法律明确规定以外的案件，一律坚持公开开庭审理。能够明确告知诉讼当事人包括申请回避、自行辩护及最后陈述等各项诉讼权利并予以平等保障，较好地体现了程序公正的要求。总体做到了按公布的时间开庭，宣布法庭纪律，核对当事人及其人的身份。庭审进程有序，阶段清晰，过程完整。
3重视队伍建设，庭审和公诉能力较强
通过专项调研，我们认为“两院”在队伍建设方面卓有成效。整个专项调研表明，我区审判、检察人员具有较强的综合业务能力与司法素质。审判人员能够较好地引导诉讼参与人依法进行诉讼活动，引导当事人当庭举证并主持质证，正确地归纳当事人争议的焦点，控制庭审节奏，限制与案件无关问题进入庭审范围，较为及时制止诉讼双方及旁听人员出现的违反法庭秩序的行为，表现出较强的驾驭庭审能力。合议庭人员能够主动配合，相互协调，使庭审活动进程有序。检察人员出庭公诉能力较强，能够熟练地运用法理依据有针对性地指控犯罪，对证据进行清晰分类并说明证明内容与目的。能够运用法律论证罪名与量刑情节，针对辩论焦点进行答辩，观点鲜明，重点突出，较好地依法履行公诉职责。
4注重文明公正，司法形象良好
我区审判人员、检察人员在庭审中能够按规定着装，法庭形象端庄大方。在庭审过程中使用普通话，用语规范流畅，表达通俗易懂，文明得体。检察人员宣读书时庄重严肃，审判人员能够平等处置双方当事人行使的诉讼权利，展现了审判人员、检察人员应有的公正、文明、公平的司法形象。
（二）不足
在总体上肯定我区庭审工作成绩的同时，我们也发现了部分审判、检察人员在庭审中的不足之处，主要有以下几个方面：
1个别审判人员驾驭庭审能力、检察人员出庭公诉能力不够强
个别审判人员驾驭庭审能力需进一步增强，主要表现在：一是个别合议庭审判人员参与审判不够积极，人民陪审员作用发挥还不明显。二是个别审判人员在引导当事人围绕案件的争议焦点进行举证、质证时节奏还显拖沓。三是个别审判人员对于情绪激动的当事人的过激言词及行为制止不够有力。个别检察人员出庭公诉能力不够强，表现在有的检察人员由于准备不足或者能力有限，与对方经过精心准备的辩护人交锋时处于下风。个别检察人员应变能力不强，在辩护人提出新的辩护观点时，引用解释法律条款的能力相对较弱，说服力不是很强。
2庭审规范不够统一
个别庭审中，书记员宣读法庭纪律的内容不完整。审判人员入庭时旁听人员是否应全体起立、公诉人员在出庭公诉时是否应提出具体的量刑建议，在所有的旁听案件中做法不统一。有的庭审中向当事人展示证据速度过快，影响当事人对证据进行确认。在刑事案件开庭中，法警向被告或律师出示有关证据，还没有回到值警位置时，审判人员就发问或进行下一程序，显得过于急躁。
3法庭当庭宣判率不高
因各种原因，审判人员要在庭审后一段时间才能择日判决的现象比较普遍。如旁听的18例案件，当庭判决的只有3个案件，占旁听案件数的16.6%，其中刑事案件2件，民商事案件1件，行政案件都没有当庭宣判。
4其它问题
一些案件临时变更开庭时间没有及时在人民法院网上进行更正。个别庭审没有按时开庭。个别审判人员庭审时坐姿不够端正。有的审判人员庭前准备不充分，对案情不够熟悉。有的审判人员庭审时注意力不够集中。有的女性审判人员发问、检察人员公诉时声音不够响亮，语速较快，使当事人或者旁听者难以听清。个别检察人员在公诉中对案件的事实和证据说明不够充分，如某案中认定的凶器为两把刀，但检察人员在庭审中只出示其中一把，对另外一把没有做出说明。
此外，法庭硬件设备还存在不足，如书记员使用的电脑普遍较为陈旧，敲击键盘时声音较响。有的法庭空间过于狭小，旁听席位过少。
三、相关建议
本次专项调研中发现的我区法院、检察院在庭审和公诉工作中存在的一些不足，我们认为这些不足有不少客观原因，但相当部分是由于部分审判、检察人员在思想认识、司法观念和业务能力上的差距所产生的。这些应当引起“两院”领导的重视，进一步加强制度建设和队伍建设。为此，我们提出如下建议：
（一）强化思想教育，进一步树立司法为民理念
司法为民是“三个代表”重要思想在司法领域的集中体现，是“立党为公、执政为民”在司法工作中的具体要求，其重点在“司法”，本质在“为民”。“两院”要强化思想教育，使审判、检察人员正确把握司法与为民的内在联系，处理好严格司法与文明司法的关系。要进一步落实最高人民法院、最高人民检察院和本市高级法院、市检察院有关司法为民的要求和措施，并体现在司法工作的各个环节之中，体现在每一个审判、检察人员的一言一行之中。
（二）继续加大培训力度，不断提高庭审能力和出庭公诉能力
不断提高庭审能力和出庭公诉能力是审判、检察人员履行法定职责的必然要求。“两院”要针对在庭审活动中审判、检察人员能力和素质上的不足，进一步强化专项业务培训、庭审实际锻炼和业务能力考核，努力提升审判人员的驾驭庭审能力、当庭判断能力和检察人员公诉举证能力、应变能力、辩论说理能力，进一步提升我区庭审、出庭公诉水平和质量。
（三）进一步加强庭审、公诉规范化建设
一、影响法官定额管理的两大基本因素
影响法官定额管理的因素很多，但最基本的莫过于人口和案件数量两个因素。因此，许多论著往往将这两个因素作为判断一国法官人数是否合理的重要标准。
1.人口因素
通常情况下，人口与案件数量成正比，人口的多少往往直接影响案件的数量，因而也影响到法官的数量。实际上，人口因素对法官人数的影响主要体现在法官人数占所在国家（或地区）总人口的比例上。然而，由于各国的司法制度、诉讼体制和法治发展水平的不同，法官占总人口比例也存在很大差异。
德国法官占总人口的比例最高，日本则最低，二者相差有十一倍之多。而美国与中国之间的差别不大。实际上，法官占人口的比例是一个具有模糊性的概念，何种比例为佳，并无定规。但由于人口和案件数量之间的正比例关系，若法官人数占人口比例太小，将有可能因法官不堪重负而影响整个司法体系的运转。在这一点上，日本就是一个明显的例证。根据现有的统计资料，日本是目前法官人数占人口比例最小的国家之一，包括在各级裁判所工作的助理法官（判事补）在内，每万人口中只有0.23名法官。由于法官人数占人口比例太小，日本各级法院的案件效率低下，积压严重的情况相当普遍，已成为日本司法的一个顽症。
日本法院审理的民事案件中，尽管已结案件数逐年增加，未结案件的比例逐年下降，但未结案件所占比例最低的年份也仍然维持在36.2％，1991年甚至高达46.9％。从审理周期看，平均审理周期最低的年份达到88个月，而判决案件的审理周期最高的年份高达21个月。日本法院的这种状况引起了日本国民和当局的不满。因此，从1999年开始的日本第三次司法改革明确将解决法曹（包括法官）人口不足的问题作为改革的一项重要内容。2001年7月12日，日本司法改革审查委员会公布了一项最后报告，提出到2018年将法曹人口的数量从2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人数的增加幅。
显然，日本的例子说明了法官占人口比例太小所带来的问题，而改变这种状况最直接的途径是增加法官人数。日本计划用18年时间使法官人数在现有的基础上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。从理论上说，法官占人口比例太小容易造成效率低下，质量不保的问题，那么，法官人数过多，也同样会因为人浮于事而影响案件的质量和效率。我国的学术界长期以来普遍认为我国的法官人数占人口比例太大，并且认为这是我国法院案件存在质量和效率问题之原因所在。有人甚至认为中国法官有3万人就够了。这种认识的出发点自然无可非议，只是在法官人数计算上存在谬误，同时对中国司法的实际状况也缺乏分析。值得指出的是，尽管中国法官人数占人口比例并不是世界上最高的国家，但从我国的司法体制的现状以及法院审理案件的数量等因素考虑，目前这一比例的真实性及其合理性还有待于证明。对此，笔者将在下面的论述中作进一步的探讨。
2.案件数量
从某种意义上说，案件数量与法官人数的关系更为直接。在一般情况下，如果不考虑其他因素，确定法官员额通常应当以每个法官所能承担的工作量为前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的数量。因此，案件数量是确定法官员额的一个硬指标。然而，由于各国诉讼制度不同，各国法官每年人均审理案件数也有很大差别。以一审案件为例，2001年，我国法院审结的一审案件590多万件，以21万法官计算，平均每个法官28件；而美国联邦法院1995年受理一审案件283，688件，当年美国联邦法院法官的总人数为763人，平均每个法官317件，二者相差11倍之多。对此，我们不妨作一些分析：实际上，由于美国的诉讼制度所决定，绝大多数案件并未经过审理就已经终止，经过完整的庭审结案只有6％左右，1995年，美国联邦法院受理的283，688件一审案件中，只有17，816件经过完整的庭审。如果以这个数字计算，平均每个联邦法官一年经过完整的庭审审结的案件只有23件，而其余348件案件则通过庭前或庭外的其他方式了结。我们还可以换一个角度来讨论这个问题，波斯纳法官曾有过一个计算：美国联邦地方法院审理一个一审案件的庭审持续时间1995年平均为3.4天，依此计算，17，816件案件仅庭审时间平均每个地方法官每年就要为此占用100个工作日。如果以每年250个工作日计算，假设每件案件都经过完整的庭审，每个美国联邦地方法官一年审理的案件数也不超过60件。我们再来分析中国的情形，首先，中国法院审理的一审案件绝大多数都经过庭审，而且大多数是由3个法官而不是1个法官审理，因此，中国法官审理一个案件的实际工作量超过美国联邦地方法官；其次，中国21万法官中实际审理案件的法官人数远远没有那么多（这一点我们将在下面作详细的讨论），而美国联邦法院的法官人数和实际审理案件的法官人数是基本相同的。从这个意义上说，以21万法官为基数来计算中国法官的人均审理案件数是不尽合理的。
为了进一步说明案件数量和法官人数的关系，我们不妨再对有关国家上诉案件的情况作一些分析。例如1987－1989年日本高等法院每年受理的上诉案件平均30000件左右，但实际审结的案件约占50％。以高等法院法官总数280人计算，平均每个法官一年审结的上诉案件数为54件；美国联邦巡回上诉法院1987－1989年受理的上诉案件平均35，000件左右，每年实际了结的案件大约占56％左右，且实际了结的案件中大约一半的案件属于“程序性终止”，对法官的工作量没有大的影响。依此计算，美国148名联邦上诉法官（1988）平均每人每年实际审理的上诉案件数为66件。
由此可见，司法统计所反映的案件数量与法官实际审的案件数之间往往存在很大差别，但不同国家的法官实际审理的案件数并无大的差异。尽管各国的诉讼制度不同，各国法官之间也可能存在个体的差异，但每个法官所能承担的实际工作量却应当有个合理的极限。如果离开了这个前提去讨论问题，就难免会得出错误的结论。因此，在考察案件数量与法官人数之间关系时，不应当单纯从司法统计的数据出发，确定法官员额的重要依据是每个法官实际所能承受的工作量。除此之外，司法体制、诉讼制度对法官人数的影响也至关重要的。
二、法院设置对法官员额的影响
法院是法官进行审判活动的场所，从某种意义上说，法院实际上是法官组成的。因此，法院的设置与法官的人数密切相关，它直接影响到法官员额的确定。法院的设置是否合理，也直接关系到法官员额配置的合理性。尽管法院的设置作为国家司法体制的一项重要内容必然会受到政治因素，特别是政治体制的影响，但从合理配置审判资源考虑，法院设置的主要依据应当是辖区人口、面积和可能发生的案件数量等因素。法院的设置与行政区划的设立不同：行政区划的设立尽管也会考虑人口、辖区面积等因素，但更多的是基于国家的考虑。国家作为一种对内的最高权力，其空间范围是及于国家版图的任何一个角落的。国家行使这种地域管辖权最直接的形式就是在国家所及的所有地区设立行政建制而不论这个地区的人口多寡、面积大小。任何国家都不会因为一个地区人口稀少或经济总量达不到一定水平而拒绝在这个地区设立行政建制，在设立行政区划时也不会将人口面积以及经济发展水平作为主要因素考虑。例如，我国人口最多的省份河南与人口最少的省份自治区相比，二者相差36倍之多；江苏省的国内生产总值与青海省相比，前者是后者的31倍，经济发展水平的差距可见一斑。但这些因素并没有影响中央政府在这些地区的行政区划设置。从目前世界各国的情况看按行政区划设置法院的情形并不多见，例如，德国全国有16个州而高等法院有25个有的州设有3个高等法院；而美国有50个州，联邦上诉法院只有13个联邦地方法院有94个均没有按行政区划设置。无论法院设置多于行政建制（如德国）还是少于行政建制（如美国）均是从辖区面积人口及案件数量等因素出发。日本的情况有所不同日本的8个高等法院及其6个分院并未按行政区划设置而50个地方法院则基本与行政区划一致即东京都、京都、大阪二府及43个县各设一个地方法院。但也有例外：日本北海道地域宽广设有三个地方法院。
目前，我国共有3568个法院，除少数情况外，绝大多数按行政区划设置。由于我国幅员辽阔，地区间经济发展极不平衡，因而不同地区的法院受理案件的情况也是不平衡的，往往同一审级的法院之间受理案件的情况就存在很大差异。一般说来，经济发达地区的法院受理的案件多，标的额大，案件类型也要对复杂，而边远地区、经济不发达地区的法院在案件数量、标的金额和案件的复杂程度上与前者相比则有很大悬殊。例如，上海浦东新区法院去年受理的案件近29525件，而海南五指山市法院只有158件，二者相差186倍！有时这种差别甚至发生在同一个省的不同法院之间。例如，海南省的去年受理案件最多的基层法院新华区法院与受理案件最少的五指山法院审理案件数也相差十几倍。更有甚者，我国的一个基层法院受理案件的数量甚至远远超出一个省三级法院受理案件的总和。由于法院之间受理案件的情况不平衡，审判人员人工作量也存在很大差异，例如，厦门湖里区法院审判人员2000年人均审理案件253.6件，广东番禺大石法院去年人均结案239件，而海南五指山市法院的审判人员人均审理案件数仅为6件。法院之间的这种差别给法官定额制度的实施造成了困难，如果只考虑案件数量这个因素，即便以中等发达地区法院人均审理案件数作为依据，我们也有相当一部分法院只需几名甚至一至二名法官足矣，有的法院几乎可以说没有必要设置！显然，我国法院目前这种设置成为实行法官定额制度的一种制约因素，不改变这种情况是无法在全国范围内推行法官定额制的。
三、诉讼程序的设计对实行法官定额制度的影响
程序设计是诉讼体制的一个重要内容，也是影响法官定额的一个重要因素。如前所述，案件的数量是确定法官工作量的最主要的依据。然而，案件由于其性质不同，处理方式不同或所处审级不同，其所需的工作量是完全不同的。例如，通过和解、诉辩交易或是驳回等庭前方式了结的案件与通过开庭审理后作出判决的案件相比，前者所需的时间和法官的工作负担就少许多。从前面的论述中我们可以看到，美国联邦地方法院每年受理的案件中只有6％经过完整的庭审，而这6％的案件却占用了2/5的工作日，其余94％的案件都是在剩余3/5的工作日中完成的。可见，针对不同的案件设计不同的程序，或在同一程序中设计不同的处理方式是科学地确定法官工作量的前提，因而也是合理确定法官员额的前提。然而，在我国的立法和实践中，还存在着诸多与此不相适应的地方，主要表现要以下几个方面：
1.级别管辖混乱
根据我国现行诉讼程序法的规定，我国实行的是四级二审终审制的统一诉讼模式。从法律上说，每一级法院均可以作为一审法院。这样一来，除基层法院外，其他三级法院既是一审法院，又是上诉法院。近几年来，由于其他一些因素的趋动，我国高等级的法院受理一审案件的情况不在少数，甚至最高法院也开始受理一审经济纠纷案件。然而，法官审理一审案件和上诉审案件所付出的时间和所花费的工作量是不同的，基层法院和基层以上的法院审理一审案件的程序也有一定的区别，同是一审案件，在不同级别的法院审理所需的时间和工作量就可能不一样。因此，在四级法院都可以受理一审案件的情况下，以案件数量作为确定法官员额的依据在实践中往往难以操作。
从其他国家有关级别的管辖的情况看，大都作了比较严格的划分。美国联邦法院的一审案件管辖权原则上统一由地方法院行使，联邦巡回法院和最高法院都只是上诉法院。和我国诉讼制度较为接近的大陆法系国家的情形虽然和美国有所不同，但对级别管辖的规制大都比较明确。例如，德国的四级法院中，区法院只对小额民事案件、家事案件和轻微的刑事案件有管辖权，绝大部分案件的一审管辖权集中在地方法院，地方法院同时也是区法院部分案件的上诉审法院。而高等法院除对极少数涉及严重的犯罪（如破坏和平罪、内乱罪、种族屠杀罪等）的刑事案件行使一审管辖权之外，对其他案件只行使上诉审管辖权，最高法院则完全不受理任何一审案件。日本的情形与德国相类似，绝大多数案件的一审管辖权在地方裁判所和家庭裁判所，与德国不国的是，日本的地方裁判所和家庭裁判所并不同时是上诉审法院，它们仅仅对简易裁判所的部分案件行使监督权。日本简易裁判所、高等法院以及最高裁判所的管辖与德国立法的规定基本相同。由此可见，国外立法对一审案件管辖权的规制是相对集中的，象我国这样四级法院均有一审案件管辖权的情况并不多见。
2.缺少案件繁简分流的诉讼机制
案件繁简分流实际上是指针对不同的案件设计不同的程序，通常是提高诉讼效率的一种有效途径，以避免简单案件适用复杂的诉讼程序。实际上，这种程序上的设计对于区分法官的工作量进而确定出合理的法官数量是有意义的，因为一个法官适用简易程序处理案件和适用普通程序处理案件的结果可能是案件数量相同，但所付出的工作量完全不一样。我国的刑诉法、民诉法中，尽管也都对简易程序作了规定，但这种规定并没有从根本上解决案件的繁简分流问题。以民事诉讼为例，首先，我国民诉法对简易程序适用范围作了规定，即对“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件”可以适用简易程序，但这一规定缺乏对案件类别的明确规定，本身具有不确定性。相比较而言，德国、日本程序法的规定就明确得多。例如，德国的立法明确规定诉讼财产的金额或价值不超过三千马克之财产权诉讼由区法院管辖，日本新民事诉讼法亦规定争议金额不超过三十万日元（约3千美元）的案件适用小额诉讼程序；其次，我国民诉法的相关司法解释规定简易程序审理过程中，若发现案情复杂的可以转为普通程序审理，这使得简易程序的适用也具有某种不确定性。第三，为了使得按简易程序或小额诉讼程序处理的案件能够迅速、便捷，国外一些立法都对其中相当一部分类型的案件作了一审终审的规定，而我国立法则无此规定，因此，简易程序的案件进入二审的比例也是无法确定的。综上所述，由于没有从根本上实现案件的繁简分流，因而也无法依据案件数量确定法官的工作量。在这种情况下确定法官员额，很难得出科学的结论。
3.诉讼前置程序缺省
诉讼前置程序主要是指案件进入庭审之前所设置的一系列程序，如庭前和解、证据开示以及刑事诉讼中的诉辩交易等。设计各种前置程序主要有二个目的，一是为了提高庭审的效率，尽可能在开庭之前使双方争议焦点和争议的事实公开化、明朗化；二是为了尽一切可能使得一部分案件在开庭之前通过和解、撤诉或其他方式了结。就后者而言，庭前程序实际上达到了减少法官工作量的目的。在司法实践中，许多法官也尽可能通过前置程序来了结案件以减轻工作负担，诉讼当事人则在许多情况下经过了前置程序之后对诉论的前景有一个基本的判断，为避免在后来漫长的庭审中耗费时间和财力，也希望在开庭之前了结案件。目前，许多国家都十分重视对诉讼的前置程序的运用，在这一点上，美国最为典型。美国联邦地方法院93年到95年经过完整庭审案件的数量占全部案件的比例一直在6％－7％之间。也难怪波斯纳法官指出：“地区法官应对工作负担压力的方法之一是使诉讼当事人更难获得庭审，因为庭审花的时间比庭前解决花的时间要长。法官通过宽松地批准驳回动议和简易判决动议，对当事人施加压力让他们在庭审前解决案件”。波斯纳的论述，可谓一语惊破梦中人。我国法院的情形就大不相同了。就立法而言，基本没有对庭前程序作出任何实质性的规定，就连调解这一颇具中国特色的诉讼制度也要求在事实清楚的基础上分清是非进行调解。在实践中，调解作为前置程序的情形并不多见。许多情况下都是在法庭辩论结束之后进行调解，而这时的调解，对解决纠纷、减少上诉率固然还有意义，但对于减少法官的工作负担而言已是毫无意义了。
此外，我们还可以从上诉案件撤回上诉的情况来进一步考察：从1993年到1999年七年间，撤回上诉的比例虽然在逐年增加，但最高仅为8.3％。这其中绝大部分是因为没有缴纳上诉费而被作为自动撤回上诉处理的。这个比例与上文提到的美国联邦地方法院进入庭审案件的比例大体相当，只不过刚好相反而已。由于诉讼前置程序的缺省，中国法院受理案件的绝大部分都必须经过完整而复杂的诉讼程序才能了结。如此一来，效率不高自不待说，中国法官的工作负担之重也是可想而知了。
四、《法官法》的规制及其局限
长期以来，对于中国究竟有多少法官这个问题一直是众说纷纭，各种引证数据之间的差距可谓天壤之别。直到今年七月在全国法院队伍建设工作会议上，最高法院公布了一组数字，才算是一锤定音。这组数字显示：在我国法院的31万工作人员中，共有首法官1人，大法官41人，高级法官3万余人，法官18万余人。也就是说，到目前为止，中国法官人数已达到21万。据从有关方面了解，这个数字实际上是全国各级法院中被正式授予法官等级（法衔）的人数。从统计资料来源的权威性和准确性来说，这个数字应当是没有疑义的。然而，问题在于，这21万人中的相当一部分只有法官之名并无法官之实。这主要是由于以下三个方面的原因造成的。
1.法官职务的非法官化
《法官法》明确规定：法官是指依法行使国家审判权的审判人员。这一规定对法官概念的内涵作了限定，即“依法行使国家审判权的审判人员”。众所周知，我国法院的干部一直按行政干部序列管理，套用行政干部的职级。而根据有关规定，审判人员的级别相对同级行政机关的非领导职务的公务员而言要高一些，因此，为解决一些非审判人员的级别待遇，几乎每个法院都将一部分非审判岗位的工作人员任命审判职务。笔者曾经作过一个调查在有的法院中具有审判职务的非审判人员的比例甚至高达22.2％即使是平均计算也有15％。如此看来我国法院21万法官中至少有15％的人并非“依法行使审判权的审判人员”，其中相当一部分人完全没有审理过案件，甚至有的人完全不具有基本的法律知识。近年来，随着我国各级法院审判人员的地位不断提高，法院内部非审判岗位的工作人员希望获得法官资格的人愈来愈多，加上新法官法生效之前法官准入条件较低，也使得法院内部一部分实质上尚不具备法官条件的人员赶上了末班车而被任命为法官，从一定程度上也加重了法官职务非法官化的不正常状态。
2.法官职位的行政化
按照《法官法》和《人民法院组织法》的规定，同一级法院的法官的职位是从院长一直到助审员的等级序列设置的，而且每一个职位均有与之相对应的行政级别，例如高级法院院长是副省长级，中级法院的审判员可以是处级或科级等等。［33］长期以来，人们把职级晋升的情况作为评价一个法官工作实绩的重要标准。同时，由于我国法院审判权行使过程中的行政化倾向，绝大多数担任院、庭长职务的法官的主要任务是参与审判管理和出席各种会议，并不直接行使审判权。这样就形成了一个怪圈：当一个优秀的法官被认为是足够优秀时，他就不再是一个严格意义上的法官了。实际上，长期以来，在我国的各级法院普遍存在“低级法官干，高级法官看”的现象，这种状况所造成的一个直接后果就是法官的总数逐年增加，但实际审判案件的资深法官人数却越来越少，助理审判员成了审判一线的主要力量。
我国各级法院的院、庭长占审判人员总数的40％多。如此之多的资深法官并不直接审理案件，这在世界各国恐怕都是少有的。当然，各级法院的院长、庭长是当之无愧的法官，而且应当是首席法官，然而，在这些首席法官们只充当管理者的角色并不直接行使审判权的情况下，法官这一称谓对他们还有什么实际意义呢？
3.法官与执行员混为一谈
目前，我国各级法院除了审判人员外，还有相当一部分执行员负责办理民事案件判决和裁定的执行事项和刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。《人民法院组织法》和《法官法》都把执行员划入审判人员以外的“其他人员”，似乎在理解上执行员不应属于审判人员（法官）的范畴。实际上，由于执行行为的性质所决定，世界其他国家在立法上都没有将执行人员划入法官的范畴。例如在美、英等国，执行官是行政官员而非司法官，日本的执行官虽由法院任命，但执行官和法官并非同一序列管理，执行官人数是不包括在法官人数中的。然而，我国的《法官法》虽然将执行员视为其他工作人员，但却规定“参照本法有关规定进行管理”，这个参照，便成为我国各级法院将执行员等同于法官的立法依据。这不能说是《法官法》的一个疏漏。长期以来，我国各级法院的执行员不仅要求取得法官资格，而且必须被任命为审判员或助理审判员。执行人员划入法官序列的利弊是一个相对复杂的问题，这里暂不去论及。然而，值得指出的是，由于《法官法》的这个疏漏，却使得我国各级法院的法官的人数增加了大约11％。而这部分人员无论从什么意义上说都与法官法规定的“依法行使国家审判权的审判人员”概念风马牛不相及。
上述三个方面的分析提出了一个令人难堪的结论：我国各级法院有号称21万的庞大法官阵容，却只有三分之一的法官在审判案件，而且其中多数还是年轻的助理审判员。这在当今世界各国恐怕是绝无仅有的。尽管《法官法》对法官概念的内涵作了明确界定，但对确定法官员额比例却缺乏相应的规制，这就使得这些年来我国法院对总人数（编制）的控制十分严格，相反，对法官职务任命过多、过滥的情况却一直没有采取有效的措施予以遏制。当然，《法官法》的修改出现了一个契机，新的《法官法》对实行法官定额管理作了原则性的规定。应当说，这一规定尽管十分原则，但却是目前在我国实行法官定额制度的唯一立法依据。
五、建立中国法官定额制度的基本构想
在中国法官职业化进程中，建立法官员额制度是一个必然的选择。而一项新制度的建立，是以对旧制度的改革为前提的。因此，建立中国法官员额制度的过程就是对现行体制进行改革的过程，只有创造出一个适合这一制度生长的体制环境，这项制度的建立才有可能。
1.建立与人口和辖区面积相适应的法院体系
法院的设置实际上是一个审判资源的配置问题，而人口和辖区面积这两个因素直接影响审判工作量，也直接关系到审判资源的配置是否合理。因此，法院的设置当以人口和辖区面积作为主要依据。由于我国人口分布极不平衡，有的地区人口稠密，有的地区人烟稀少，因而按现有的行政区划设置法院，势必会产生法院之间案件量的极不平衡的局面，从而使得有限的审判资源得不到合理配置。由于我国人口和辖区面积的不平衡首先反映在省一级建制上，因此，参照日本等国的做方法，在法院设置上首先应打破省级行政区划，在全国按人口和地区面积划分若干司法区，每区设立一个高级法院。这种设置类似目前我国人民银行的管理模式，因而在操作上并非全无先例可循。在高级法院以下仍可基本维持现行体制的基本模式设立二级法院，在现有的中级法院建制的基础上打破地区级行政区划，按人口和辖区面积设立若干个地方法院。目前，我国的几个直辖市中级法院的设置实际上就与地区级行政区划无关，而基层法院从方便诉讼考虑，则可以维持目前按县级行政区划设置的局面，只是应当相应地把根据人口和辖区面积适当地调整目前的法官人数。
改变现行的法院设置是实行法官员额管理的第一个前提，只有真正实现了按人口、辖区面积而不是按行政区划设置法院，全国法院的审判工作量才能基本趋于平衡，法官员额管理也才有实现的可能。
2.建立与上述法院体系相适应的诉讼模式
如果说改变目前的法院设置相对法官员额制度的建立而言是一种硬环境的改变，那么改革现行的诉讼模式则是一种软环境的变化。应当说，新诉讼模式与新的法院体系是相适应的。建立新的诉讼模式，首先必须实现案件的繁简分流，把相当一部分小额债务案件、简单民事案件和轻微刑事案件划分出来，由各基层法院完全按简易程序审理，这不仅需要从立法上对简易案件作出明确的界定，而且应当对简易程序进行严格的规制。其次，规范级别管辖，彻底改变目前四级法院均有一审案件管辖权的状况，所有的一审案件均由地方法院和基层法院分别按普通程序和简易程序审理。基层法院按简易程序审理的简易案件原则上实行一审终审，地方法院以高级法院作为其上诉审法院。最高法院则以审判监督为主，重点对高级法院发生法律效力的判决实行审判监督。第三，引入诉讼前置程序，一方面力争使一部分案件能够在庭前了结，另一方面也有利于提高庭审的效率。
按照上述模式改革我国现行的诉讼体制是实行法官定额管理的前提和必要条件，只有实现了案件繁简分流，规范了级别管辖并适当引入诉讼前置程序，案件的数量与法官的工作量的计算才可能有科学的依据。
3.规范法官职位
规范法官职位设置是实现法官定额管理的第三个前提，也是最重要的一个前提。实际上，规范法官职位的过程既是对现有法官队伍实行优化的过程，也是对我国现有21万法官进行斟别的过程。这种优化和斟别实际上是在现有法官人数基础上对法官员额的初步确定。
