现状
为使全市所有义务教育阶段公办学校的办学条件、管理水平、师资队伍、教育质量实现高位均衡发展，2008年，无锡市在全国较早推出了创建“义务教育高位均衡发展示范区”计划，并于2010年开始实施中小学校长、教师轮岗交流计划，要求每年全市15%的骨干教师和15%的专任教师参与轮岗交流。
两年来，全市各县（市、区）先后结合区情制定了“义务教育学校教师交流方案”，并积极组织实施，教师轮岗流动数量目标基本得到完成。以下是近阶段无锡市部分典型区域形成的教师轮岗流动政策措施：
2011年惠山区义务教育学校教师交流主要有两种方式：一是轮岗。轮岗期间人事隶属关系不变，轮岗时间原则上不少于1年。小学阶段以建制中心（实验）小学与所属定点村小（办学点）交流为主，以跨辅导区交流为辅；初中阶段以现建制镇（街道）范围内对流为主，以跨镇（街道）交流为辅。因工作需要或个人申请，经教育局同意可在全区范围内交流。二是支教。支教由区教学能手及以上的人员参加，以兼职为主，兼职时间一般为一年。兼职期间，支教人员每月必须到支教学校工作至少2天以上，工作内容为业务讲座、指导青年骨干教师及教学课题研究、教材分析、上课评课、信息交流等；此外，还要满足支教学校相关学科教师来本校听课、学习的需求。每个支教人员每学期必须为支教学校上2节以上公开课、作2次业务讲座、指导2名青年骨干教师。
2011年锡山区义务教育学校教师交流方案指出：交流原则上采用对口、就近的方式在区教育局指定的学校内进行。交流人员交流期间的人事关系保留在流出学校，聘任的专业技术职务不变，但参加流入学校的绩效考核，考核结果由流入学校通报流出学校并由流出学校兑现奖励性绩效工资。交流人员参加考核时所在学校的年度考核，由考核时所在学校征求人事关系所在学校意见后确定考核等次，并通知人事关系所在学校。
北塘区教育局2011年6月21日下发的《关于教师轮岗交流工作的通知》指出：北塘区义务教育学校专任教师、骨干教师集中轮岗交流每三年进行一次，并根据事业发展情况，确定交流比例。由于北塘区2010年进行了教师集中轮岗交流，下一次集中轮岗交流在2013年进行。专任教师自愿交流的，由本人提出申请，经双方学校同意，由局组织人事科协助办理交流手续。骨干教师自愿交流的，由本人提出申请，经所在学校同意，由组织人事科审批后才能进行。
滨湖区义务教育阶段学校轮岗交流形式有两种：一是以“校”为主的轮岗交流。人事关系从一所学校转到另一所学校；中心校与普通小学、总校与分校之间轮岗任教3年(含3年)以上。二是以“区”为主的轮岗交流。由区教育局以挂职、轮岗、支教等形式统筹安排专任教师轮岗交流。2011年滨湖区教育局《关于进一步推进教师轮岗交流工作的补充意见》又指出：凡校级领导享有骨干教师称号的，不列入学校骨干教师轮岗交流对象，由区教育局统一安排交流；凡学校中层干部享有骨干教师称号的，若在学校聘期内，可不列入骨干教师轮岗交流对象；凡年满40周岁的区、市教学新秀、班主任新秀可不列入骨干教师轮岗交流对象。
追问
追问一：教师轮岗流动是否为了遏制择校？
据媒体报道，推进教师轮岗流动，目的之一意在遏制愈演愈烈的择校热。有“择校”这一现象，一方面表明了学生家长对优质教育的追求，另一方面也表明学校与学校之间确实有差异。如果我们承认民众有追求优质义务教育资源的权利，择校就是理所当然的，也是不能遏制的。如果过热，教育行政部门只需设定相应择校生比例加以调控即可。
国家督学、《人民教育》总编辑傅国亮曾说过：“我们中国教育的弊端就是选择性太少，让不同需求和不同层次的学生都去受一种教育。”义务教育阶段学校今后的发展方向，重点不是通过均衡师资遏制“择校”，而应当在得到政府持续公平保障的前提下，将人民群众对优质教育的追求看作是办好教育重要的社会动力和压力，将教师轮岗流动作为改进学校办学水平的一条途径，“特色发展、文化育人”，办出特色、办出水平，给学生以可选择的优质教育。只有适合不同层次需求的学校办好了，教育质量与教育公平才能得到更好的提升。
追问二：教师轮岗流动是否每年都要进行？
如果每个学校每年有15%左右的教师流动，并且人事关系从一所学校转到另一所学校，那6年左右时间，每个学校的教师队伍就会轮换一遍。而始终处于流动中的教师队伍，必然会影响教师的归属感，进而影响教育质量。
众所周知，一支优秀的教师队伍是在长期教学磨合和认同中逐步形成的，学校文化不同、教师个性不同、教育理念不同、价值观不同、居住地不同、生源不同……一般而言，要让教师在这些不同中做到逐渐适应，“身有所属，心有归依”，进而使教学步入最佳境界，没有几年甚至更长时间的积累是不可能达到的。
另外，随着《江苏省幼儿园、中小学、中等职业学校岗位设置管理实施意见》的全面实施，随着同一区域内学校硬件水平、师资水平的日趋均衡，是不是人人都需要流动？如何解决好流动教师的岗位聘用问题？如何让平时的调研和过程性评价发挥作用，使教师流动更具针对性和有效性，进而起到实效？这些都将进一步考量区域教育行政部门的前瞻视野和领导能力。
追问三：教师轮岗流动是否需要同质流动？
教师轮岗流动理想的流动形式是通过向薄弱校派遣优秀的校长、骨干教师、一线专任教师等方式增强其师资力量，进而提升薄弱学校的办学水平；或者是薄弱学校向优质学校派遣有潜力的校长、教师在岗工作、浸润式学习，在能力提到提升后返回原校工作。像冷热水交汇才能形成热传导一样，学校之间、教师之间的差异性能够有效促进师资的对流，并在对流中逐步实现均衡发展。但是，事实却是，考虑到教师上班的路途距离，顾虑到交流成本和流入流出学校的接受程度，现在很多教师轮岗流动多为在办学水平差不多的学校之间平行流动。面对这种同质流动，学校缺少热情，教师缺少激情，成效也有待观察。
交流轮岗不应是“做客”
陕西省西安市长安区郭杜街道东祝小学教师卢建斌，上学期进行了交流轮岗。在轮岗的过程中，卢建斌发现了一种倾向：交流轮岗只是换了一所学校任教，与原校任教没有实质区别，备课、上课等常规教学还会延续以往的模式。还有一部分教师觉得：交流轮岗并不利于学生。
这到底是什么原因？卢建斌认为：交流教师的人事关系等都不在轮岗学校，这使交流教师从内心深处总觉得自己是匆匆过客，急盼着轮岗完毕回“娘家”。在轮岗学校，交流教师有时并不会刻意去改变自己以往的教学方式，更多的选择是适应。因为交流时间短暂，轮岗教师在熟悉了所任班级学生的情况后，又不得不匆匆离去，导致教学的连贯性被破坏。这让轮岗教师很无奈：一方面，不得已去交流，另一方面。却又来去匆匆，也不利于学生学习知识的衔接过渡。
实际上，许多家长对于教师交流轮岗也持反对意见，原因只有一个：频繁更换教师会让孩子们无所适从，不利于孩子的学习衔接。而有些轮岗学校校长则表示：和前几年的教师支教一样，学校对如何管理交流轮岗“做客”的教师，有些犯难。
如此看来，教师交流轮岗似乎已经陷入一种尴尬境地。为了不让交流轮岗成为“变味”的支教，卢建斌认为：教师交流轮岗的大方向是对的，但必须再细化相关制度。在某地推进义务教育均衡发展现场会上，一位教育局长曾表示，如果教师人事管理制度不改革，一个校长或教师在两所学校任职任教，很有可能出现因轮岗学校“不是亲生的”，而将工作重心放在原学校，导致轮岗难以收到实效。
全国试点县管校聘
轮岗教师的责任心问题，需要制度来解决。今年4月，教育部下达《教育部、财政部、人力资源和社会保障部关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，开展教师轮岗管理首批改革示范区的申报。在公示的19个示范区中，包括东部地区9个，中部地区5个，西部地区5个，共涉及15个省份。按照计划，县管校聘这种模式要先在示范区试行，2020年在全国落实推广。所谓“县管校聘”，主要是为了促进教师交流轮岗，将教师关系归于区县教育局，由学校聘任，使教师由“学校人”变为“系统人”，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。
在这19个示范区县中，教师不与具体的学校签订合同，而是与区县教育局签订合同，然后再由教育局派往不同的学校，由学校聘任，以此推动区域内的教师交流轮岗。
早在2014年9月2日，教育部召开新闻会，对推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗做出全面部署。其中，提出全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革，使教师由“学校人”变为“系统人”，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。据教育部教师管理司相关负责人介绍，此次19个示范区是从30多个申报区县中遴选出来，都是已经实施“县管校聘”或是类似这种管理模式的区县。
不应只适合城区学校
从去年开始，北京市东城区要求九年一贯制学校、深度联盟学校及优质资源带上的学校教师、校长都将流动起来。教育部副部长刘利民点评称，这种学区间流动已经类似教育部提出的“县管校聘”方式，令择校热大大缓解。过去，在很多区县教师轮岗的过程中，普遍出现“轮岗像串门”，教师积极性不高，待遇无从保证等问题。东城通过出台政策和奖励机制，保证老师们的积极性。东城区教委相关负责人表示，干部教师轮岗将与事业单位人事制度改革和分配制度、绩效工资以及职称制度改革相结合，并通过奖励机制调动教师积极性，吸引教师主动报名。
1.1学生方面存在的主要问题
思想上存在误区，缺乏吃苦耐劳和团队协作的精神。有一部分学生并没有真正认识到轮岗实习的目的和意义，不珍惜轮岗实习的机会，缺乏正确的自我认识，思想不够成熟，情绪不稳定、易冲动。表现得自由散漫，纪律性差，责任心不强，缺乏对岗位和企业的热爱和忠诚。比如，在校内模拟岗位轮换训练时，有些学生对角色扮演不以为然，不写脚本，不认真参加训练，急于求成，一心想到企业真实岗位实习，可真正到了企业轮岗实习才发现自己严重自信不足。期望值过高，不安心基层服务岗位。在调查中发现，大部分学生自视过高，对自己没有客观的定位，对实习的期望值过高，脏活累活不愿干，对销售助理、客服等基层服务工作岗位看不起、不安心工作，一心想接触关键的业务环节。比如，在广丰一店轮岗实习的一名女生，被企业安排在客服岗位轮岗实习，干了两天后她认为工作单调乏味，学不到东西，就以身体不适为由要求人力资源部调换到售后接车岗位，随后其他两名女生也提出类似要求，造成极坏的影响。
1.2企业方面存在的主要问题
由于轮岗实习的周期短、学生还不能独当一面，一些企业把轮岗实习的学生当成廉价劳动力使用，不愿意培训学生，且同工不同酬。在劳动力成本上升、人工急缺的背景下，实习生成本低、比正式员工更易于管理，于是急于用人的企业把学生当廉价劳动力使唤，只安排学生从事简单重复且缺乏技能、技巧的工作，不提供必要的培训，不安排师傅指导，或者即使是安排了师傅指导也只是流于形式，导致学生既无归属感、也学不到技能，轮岗实习的目的难以达到。
1.3学校教学管理方面存在的主要问题
校内轮岗实习师资严重不足。专任教师中有企业营销实战经验的太少，尽管聘请了企业精英指导学生实训，但是由于学生人数太多，个性化指导难以实施，实习考核标准模糊，导致效果大打折扣。对企业轮岗实习的学生疏于管理。尽管制定了相关的学生轮岗实习管理办法，但是受学生实习企业地点分散、人数较多、师资不足的限制，这些管理办法难以落到实处。一些老师甚至认为学生到了企业，就把责任移交给企业。而企业的师傅对于学生的指导与管理，缺乏必要的经验，导致轮岗实习的指导和考核流于形式，加上沟通渠道不畅，造成出现的问题得不到及时、妥善的解决，严重影响轮岗实习的效果。
2构建“三位一体”的轮岗实习管理模式
轮岗实习涉及到学校、企业、学生三方主体的利益，应该明确三主体在轮岗实习中的角色定位，构建学校、企业、学生“三位一体”的管理模式，涵盖实习前、中、后全过程、全方位管理体系，厘清三方的责、权、利，以共同将轮岗实习工作做好，实现共赢。
2.1加强对学生的思想教育，制定严格的考核制度
在校内轮岗实习阶段，应结合企业的具体情况对学生进行培训和教育，提高学生对企业和岗位的认识，帮助学生明确轮岗实习目的、任务、方法和考核办法、考核指标，并通过“有奖竞答”的形式考察学生对这些内容的掌握情况。去企业轮岗实习前，要对学生进行全面动员，并邀请已经工作的学生回校交流，让学生明确轮岗实习的重要性与必要性，从思想上对轮岗实习高度重视。要制定严格的考勤、考核制度。以小组为单位进行轮岗实习的训练以及出勤考核，按照“德能勤绩”每周评选出“优秀团队”，培养学生的团队合作意识与荣誉感。采用多样化的考核模式，“应知考核”与“应会考核”相结合。采取抽签的形式考核业务流程中的某个环节或整个流程，以免学生抱有侥幸心理。对于在考核中表现突出的学生予以优先推荐到知名企业进行轮岗实习，以激发学生的积极性与主动性。
2.2加强与企业的协同合作，为轮岗实习创造良好的条件
学校应与企业、学生签署三方合同，明确轮岗实习期间，学校、企业、学生等三方的责、权、利，细化对实习生的工作岗位、工作任务、加班以及工伤损害等规定，保障轮岗实习学生的合法权益。在实习生到企业之前，学校应会同企业制定轮岗实习管理制度，选拔并培训一批精英作为实习指导教师，签署“责任状”以明确其职责，并与学校的专任教师进行座谈，了解学生的专业背景和基本概况，共同制定轮岗实习计划，明确实习任务与考核标准与要求。学生上岗后，企业应对学生施行双重管理标准，既要有员工化的严格管理，又要有对实习生的宽容与教育。还要对学生轮岗实习进行全程跟踪管理，以便做好实习评价工作。对于表现不佳或严重违纪的学生，企业应及时和学校教师取得联系，让学生返校进行再学习。学校专任教师应定期或不定期到企业进行调查、考察学生轮岗实习的实施情况，做好轮岗实习管理和沟通工作，并协同学校的就业管理团队，对于轮岗实习工作做得好的企业授予“校企合作红旗单位”称号，并在推荐优秀毕业生轮岗实习以及校企合作办“订单班”等方面进行政策倾斜，使企业真正享受到校企合作培养人才的利益——低成本使用人才、储备优秀人才和选择合适人才的优先权。
2.3加强对轮岗实习的质量管理，建立良好的信息反馈机制
学校是轮岗实习的组织者和策划者，应加强对轮岗实习的质量管理，建立良好的信息反馈机制。在轮岗实习整个过程中，要对各个环节制定可操作的管理流程和方法并实行科学管理，做到实习前有计划，有组织，有动员，目的明确；实习中有检查、有指导、有监督；实习后有考核、有总结。应该做好充分的师资准备，加强实训指导教师（包括学校的专任教师以及企业的指导教师）专业操作技能的学习与强化训练。为减小因实习指导教师的水平差异在轮岗实习教学中的影响,应专门组织实训指导教师对实习指导书的编写标准进行研讨，并对所实习的业务流程的有关内容进行研讨和实际操练，对教师进行统一考核，力求做到每位教师持证上岗，按照规范的要求进行实习指导。在学生轮岗实习过程中，校内专任教师应定期与企业对口的负责人进行沟通交流，协助企业指导教师对学生进行技能训练，并了解学生在企业实习的表现与存在的问题，定期通过电话、短信、QQ、微博等形式与学生进行交流，关心和了解学生的实习、生活及思想情况，及时解决学生在实习中遇到的问题，并将学生的平时表现纳入考核范围，奖勤罚懒。在学生实习结束之后，学校专任教师会同企业指导教师，要检査学生实习报告并批阅，客观、公正地对学生的实习情况进行全面考核，写出书面鉴定意见，评定学生成绩，评出一批“优秀实习生”，并将其实习报告装订成册，组织学生学习，激励学生重视轮岗实习。对于没有认真完成轮岗实习任务的学生，考核不予通过。
3结语
校长应由选举产生，拒绝任命
现在多数校长都是任命产生的，其弊端已日益显露，饱受诟病。一是部分校长把这作为向上爬升的阶梯，根本不关心校务、事业，成天跟官员套近乎，拉关系，用公款四处打点，用公共资源为自己铺路，一旦条件“成熟”，立马拍屁股走人，留下一个大窟窿给后任作“见面礼”。二是任命制已成为腐败的温床。基层中，不学无术的教师通过苦心钻营，投机倒把甚至行贿而担任校长的现象也时有发生。
学校的事主要靠老师们完成，如果收了好处而随意任命校长，“校长”又任意糟蹋学校，则势必遭到老师们反对，又叫老师们怎么不消极怠工呢？
我们常说，校长是学校的灵魂，有什么样的校长，就有什么样的学校。这些“校长”因“来路不正”，目的不正，本身就“先天不足”，素质能力又不够，怎么可能“热爱教育事业”？怎么可能成为大家的领头羊？更为重要的是搞乱了人心――事实一再告诉老师们，不要素质、不要能力、不要事业心，只要有关系，就能当校长，就能有前途。他捞他的好处，我们混我们的吧！加之农村学校各种资源配置不均衡，如青年教师少、学科师资结构不合理、经费紧张等原因，使得农村学校运转极为艰难，这就尤其需要一个有事业心、有能力、公道、正派的校长出来力挽危局，做大家的主心骨和领头羊，而这样的人只能由老师选举产生！因为大家朝夕相处，彼此熟悉，谁事业心强，谁能力强，谁公道正派，大家心里最清楚！
因此，我强烈呼吁改变校长的任免方式――由全体教师选举、罢免校长，并用制度固定下来，坚决拒绝任命，坚决拒绝强加给学校、强加给教师的所谓“校长”。无论是从挽救农村薄弱学校，还是挽救教育公平正义，挽救后代，改变校长的产生方式，已是迫在眉睫。
校长、教师交流轮岗应制度化、常态化
校长、教师交流轮岗无疑是化解教育资源配置不均衡的良药，关键是如何扎扎实实落到实处，防止一阵风。应该把这个改革上升到政府法规或法律层面，作硬性规定，把它制度化、常态化，不因人废事，不人走政息。
校长、教师交流轮岗，不能为交流而交流，为轮岗而轮岗，要与校长、教师的成长，薄弱学校的成长有机结合起来。
比如，不能为了完成任务，把刚刚走上岗位、涉世未深、立足未稳的青年教师全部推出去，不能把船到码头车到站、即将退休的老教师全部请出去，不能把学校“反对派”、长期和校长唱对台戏的“冤大头”赶出去。应该根据自己学校的实际情况，有目的、有计划、有步骤地派一部分老、中、青教师出去交流、学习、成长。如学校的课改未见行动或起色，可派出教师到课改强校学习课改经验，学校缺体音美、艺术等小科教师，可派出有兴趣、有特长的教师去相关学校交流学习。我们平常总在培训教师，这不就是学习、培训、锻炼的好机会吗？它接地气呀！平常的培训听了、记了，过后就忘了，因为地气不浓。行政系统培养一个干部，总是不停地交流轮岗，上下交流，东西交流，南北交流，下基层，到农村，到边疆，到苦地方，几个轮回，干部就成长、成熟了。校长、教师的交流轮岗也应该参考借鉴。
教育资源均衡配置，还应借助学校结对帮扶这个平台。一所强校和一所弱校结成兄弟学校，由强带弱，通过多种途径帮助弱校走出困境。通过强弱结对，达到强强联手，以彻底改变教育资源配置不均衡的状况。如干部的交流任职、教师的交流培训、学生的交流互动、信息资源的交流共享等等，有计划、有步骤地达到目的。大家知道，内地对的扶助就是结对子，从干部的充实，到技术、资金、物质的帮助都是一对一。
应拓宽农村学生成才、向上流通的渠道
【关键词】交流轮岗；教育均衡；体制机制
【中D分类号】G522 【文献标志码】A 【文章编号】1005-6009（2016）61-0023-02
【作者简介】燕学敏，中国教育科学研究院（北京，100088），副研究员，博士。
教育是国家发展的基石，教育也关系着国计民生。近年来，人们对教育公平的关注程度越来越高，而教育均衡是体现教育公平的一个重要途径。因此，推进基础教育均衡发展不仅成为关系国家战略的重大问题，也是满足人们不断提高的对优质教育的要求。
为了更好地推进基础教育的均衡发展，我国在积极改善办学条件的同时，也借鉴其他国家的经验，推行校长教师交流轮岗制。这一政策的推行和实施，对基础教育的均衡发展有深刻的理论意义和积极的实践价值。
一、教师交流轮岗制的必要性
改革开放以来，我国的基础教育事业取得了举世瞩目的成就，九年义务教育基本普及，学生入学条件不断优化，入学机会逐年增加，教育公平问题得到很大的改善。但是，随着广大人民群众对教育的期望值越来越高，对优质教育资源的需求也越来越大。
从我国基础教育发展的现状来看，基础教育发展的地区差异、城乡差异、校际差异、受教育者群体差异，以及由此带来的发展不均衡现象，受到社会的广泛关注。特别是同一区域内，教育均衡还呈现出起伏不定的变化态势，不同群体之间接受基础教育特别是义务教育还不均衡，依然存在着择校的差异。择校是为了择师。当前在我国很多地区，优质学校与薄弱学校的最大差距表现为校际间优秀教师的差距，但是优质师资包含诸如校长、教师的教育思想、教育机智和教育教学能力等教育“软件”的建设，而这绝非朝夕之功。因此，校际间师资的不均衡是制约基础教育均衡发展的“瓶颈”，也是解决与教育有关其他诸多社会问题的关键切入点。著名教育家梅贻琦曾说：“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”尽管梅先生指的是大学，但是对中小学而言，这句话同样适用。因为没有一支数量足够、质量上乘、结构合理和乐于奉献的教师队伍，尽管学校的规模可以做得很大，硬件建得很好，但这并不是真正意义上的优质教育。所以，没有校际间师资的均衡发展，就不可能有校际教育均衡发展，更不会有基础教育的均衡发展。
因此，采取措施促进师资的均衡发展，整体提高教师队伍素质，是教育均衡发展的必然选择，也是当前教育改革的紧迫任务和更值得我们去研究的问题。正如中国教育学会会长顾明远教授指出，“教育开放、教师自主流动，其实质不是教师教育的转型，而是教师专业化、教师教育质量的提高”。
从目前教育资源配置状况看，基础教育资源短缺主要表现为优质教育资源的短缺，而且在当前不能立刻提供充足的优质教育资源的前提下，我们考虑的主要问题是如何在一定区域内相对均衡地配置有限的教育资源，让所有孩子接受相近水平的教育，享受同等的发展机会，照顾适龄儿童有上学机会后所接受的教育质量的差异，实现基础教育均衡发展。解决这一问题的重要途径之一就是校长教师交流轮岗制。
这一问题也引起政府的高度重视，并在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出将实施校长教师交流轮岗作为统筹城乡义务教育资源均衡配置，办好人民满意教育的一项重要举措。2014年8月，教育部联合财政部、人力资源和社会保障部等三部委印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《意见》），对加快推进义务教育阶段教师交流轮岗工作做出了全面部署，明确提出“力争3～5年实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化”。
二、教师交流轮岗制遭遇体制机制障碍
现阶段，要促进基础教育均衡发展，首要任务是保证同一区域内办学条件和师资水平的相对均衡，从而为学生提供公平的受教育机会。相关资料显示，2014年全国各地参与交流轮岗的校长教师达50.1万人次，占义务教育教师总人数的6.2%，其中464个县（市、区）各类交流轮岗教师9.9万人，覆盖1.9万所学校。校长和教师交流轮岗制取得一些实际效果，但是更多的是政策执行者在实际操作中遭遇到体制和机制的障碍，使得校长和教师交流轮岗制裹足不前、搁置浅滩。
1.教师身份认同存在体制障碍。
我国教师身份隶属事业编制，是从事教育教学工作的专业人员。1993年我国颁布《教师法》，其中第三条规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，教师与政府不构成基于干部身份而产生的内部行政法律关系。尽管《中华人民共和国义务教育法》规定“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”，但教师身份地位并没有改变。这与教师交流轮岗制施行很好的日本相比，是有本质的区别的。在日本，从法律法规上确立了公立学校教师身份为公务员，在其《教育公务员特例法》规定：公立中小学教职员为地方公务员，在《地方公务员法》中对地方公务员的惩戒包括警告、减薪、停职、免职处分作了明确规定。该法对地方公务员的服务要求是要为公共利益全力工作，要进行服务宣誓，有遵守法令及上级命令的义务、对职务有专念的义务、有保守秘密的义务，禁止争议行为和不名誉行为，限制政治行为和从事营利企业，要为提高工作水平而研修以及勤务成绩评定等。这从法律法规上奠定了教师交流轮岗制的基础，成为教师资源行政配置的法理基础，因教师成为公务员或公务雇员的法律规定，教育行政管理部门就有调配教师的权力。
但是在我国，由于教师隶属事业编制，政府对教师的行政管理没有法律基础。所以，校长和教师交流轮岗制的前提条件是校长和教师是国家或者地方公务员或者是公务雇员。
2.交流轮岗的体制机制不够完善。
在《意见》中规定，加强县（区）域内义务教育教师的统筹管理，推进“县管校聘”管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。《意见》的出台是由教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合的，三部委联合发文旨在推进基础教育阶段教师交流轮岗制度的实施，政策本身的出发点是促进县（区）内教育均衡的发展。而校长教师交流轮岗政策的有效执行，需人事、编制、财务、教育等多个部门协同推进，但目前往往是由县教育局来统筹协调。实际上，教育局只能管交流轮岗人员的选派，其对于编制、经费、岗位设置等方面的事务往往无能为力。所以，要想政策落实到位，各部门必须责权明确，相互配合，协调合作，建立通畅的管理渠道，完善现有的体制机制。
温家宝总理在《一定要把农村教育办得更好》的报告中指出，农村教育是关系国家经济发展和社会进步的重大问题，一定要把农村教育办好。在报告中，总理表达了对奋斗在一线的农村教师的殷切期望，并且提出了造就高素质农村教师队伍的殷切希望。对总理的这个希望，我有几个方面的体会。
一、资源配置是造就高素质农村教师队伍的
重要条件
“国将兴，必贵师而重傅”，“贵师”、“重傅”从何体现？从战略上讲，教师的经济地位应是教师专业地位的保障。师资是构成教育条件的前提，因此，提高教师的经济地位是实现教育均衡发展的基础。
总理在报告中提到，要通过实施绩效工资制度和加快农村教师周转宿舍建设，完善教师准入、退出制度等，改善农村教师队伍状况。这充分体现了优化资源配置是农村教育发展的必然要求。在农村教育投资办学上，国家对有条件的地方开发经济适用房，不仅有利于解决教师的住房问题，也能够逐步稳定农村教师队伍，吸引优秀人才长期从教、乐于从教。与此同时，国家在师资管理中采用市场化思维，建立优胜劣汰的工资指标体系，推进教师资格考试改革和定期注册制度，这一方面打破了平均主义，使教师收入分配合理化，另一方面也克服了教师资格认定终身化所带来的教学观念保守和教学方式落后的弊端，调动了教师的工作积极性，增强了教师职业的社会吸引力。
二、政策导向是造就高素质农村教师队伍的
关键因素
农村教师的身份认同和社会地位认可，不仅需要物质条件的保障，也需要国家政策法规的大力扶持。
温总理满怀深情地指出，我国免费师范生政策自实施以来，已经初具成效，但仍需进一步调整改进。无可厚非，免费师范生政策的出台，反映了我国中西部地区农村教师资源的匮乏，更凸显了教师培养在教育中的重要性，其初衷在于一方面缓解部分贫困家庭学生的经济压力，使他们能无后顾之忧地掌握扎实的教师基本专业知识和技能，另一方面也能够发展壮大专业教师队伍，填补贫困地区农村教师流失空缺，推动教师结构合理化发展和良性循环。
然而，随着政策的深入实施，其所表现出来的弊端也值得我们进一步反思。如由于政策宣传不到位的原因，一部分学生对政策未能全面理解，从而出现一些违约或工作热情不高等现象。同时，也存在部分学生报考动机不纯的现象。这些问题的解决都需要我们在政策的落实过程中进一步调整与完善。
三、体制创新是造就高素质农村教师队伍的
重要保证
农村教师队伍的发展壮大，需要对农村教育进行“深水层次”的体制改革与创新，以保证城乡教育的均衡发展。
总理在讲话中倡导建立教师定期轮岗交流制度，推动县域内义务教育学校教师、校长的定期轮岗交流。这些制度的确立，在一定程度上能够促使学校打破封闭的办学格局，使办学活起来，加强校际之间办学理念和办学模式的交流，取长补短。同时，在交流的过程中将农村的文化优势与学校的科学素养有效结合起来，于交流中营造相互信任与亲密的教学氛围，有利于激发教师的教学热情，消除教学惰性，在追求新知识、探索新方法的过程中克服循环教学带来的教学疲劳和职业倦怠。定期轮岗交流制度的建立，也可以打破城市重点学校对优质教育资源的垄断，一定程度上消除择校费等不合理现象，有效协调城乡之间、“中心”与“偏远”的矛盾，积极推进城乡教育一体化进程，逐步实现教育公平。
但不可否认的是，仍然存在需要进一步改进的地方。在教师定期轮岗制度中，学校办学传统、教师思维模式都存在差异，实施轮岗交流制度后，可能在某种程度上影响学校文化建设的连续性；而在轮岗交流中，诸如轮换谁、轮换人选的确定程序等也需要妥善处理。
四、质量提升是造就高素质农村教师队伍的
手段
教育质量的提升是教育发展的生命线。提高教育质量，树立以提高质量为核心的教育发展观，推进教育发展模式由数量增长向质量提升转变，是当前农村教育发展的中心任务。
总理指出，建设高素质的教师队伍，需要全面启动实施对农村中小学教师的“国培计划”和鼓励高校毕业生到农村任教的“特岗计划”。规模宏大、业务精湛、结构合理、充满活力的农村教师队伍，关系到教育发展的全局。加强对农村教师，尤其是对农村薄弱学科教师培训的“国培计划”，在促进教师认知能力提高和教学实践能力提升的同时，推进了基础教育改革，有效提高了教育质量。在“国培计划”实施过程中，教育专家帮助骨干教师逐步走上科研型、专业化成长之路，骨干教师回到教学单位再将培训中获得的优质教学资源传授给其他教师，最终形成“一帮多带”的局面。这种培训不仅减轻了农村教师个人及学校的负担，也有利于优化教师结构层次，顺应了“工业反哺农业，城市支援农村”的社会发展趋势。
“特岗计划”则能够发挥强校对弱校的带动作用，不仅可以缓解农村地区教师紧缺的困难，也有利于优化学龄、学历和学科等多维度结构的农村教师梯队建设。吸引优秀高校毕业生到基层就业，在为毕业生提供更多就业机会的同时，也能够完善农村教师补充的长效机制，有效缩小城乡教育差距。
[关键词]中小学；教育均衡；教师轮岗制
义务教育均衡发展和教育公平一直是我们追求的目标，但由于受历史、政策、经济等因素的影响，我国中小学教育在区域、城乡、学校之间存在非均衡发展问题。中小学教育绝大部分处于义务教育阶段，义务教育非均衡发展最直接的后果是侵害了一部分学生平等接受义务教育的权利，这显然违背了我国义务教育法基本指导思想，不利于教育公平的实现。教师轮岗制(又称教师交流制或教师轮换制)正是一些地方教育行政部门为了遏制“择校热”，促进中小学教育均衡发展所采取的一项新举措。它是指为了促进教师成长和教育均衡，县级及以上教育行政部门有计划地组织其所属行政区域内的教师，在不同学校间进行定期或不定期交流任教的制度。应该说，教师轮岗制的实施在平衡教师资源、促进教育均衡等方面取得了部分预期效果，但是，其在实施过程中也不可避免地出现了一些亟待解决的问题。
一、中小学教师轮岗制实施中存在的主要问题
教师轮岗制非国人创举，日本、韩国等国早已实施此制度数十年。但是，由于我们对这个“舶来品”的研究还不够深入，再加上教育非均衡问题的历史性以及我国国情的复杂性，我国教师轮岗制的实施状况的确有些不尽如人意。中小学教师轮岗制在实施过程中出现的问题主要表现为以下两方面。
(一)政策未得到有效执行
一项教育政策要得到有效执行，需要政策执行者具有较高的素养，能深刻领悟教育政策精神，切实担负起执行该项教育政策的责任。但在实际当中，政策执行者往往是利益关系人，当一项教育政策对其自身利益造成威胁时，这种内在的冲突往往使政策执行者阻碍政策的执行，从而影响政策的执行效果。如：在对某市教师轮岗政策实施情况进行调查中，我们发现一些优质学校的校长没有将真正的骨干教师交流出去，他们总是千方百计地将“挑大梁”的班主任或者学科教师留下，而将教学水平一般或者富余的学科教师交流出去。另外，一些被选派的轮岗教师也并非真心想帮助薄弱学校发展，而仅仅借机将这一政策当作捞取金钱的手段；还有一些被选派的轮岗教师根本不达标、也不对口，这也迫使薄弱学校不得不在接收轮岗教师上持一种“谨慎欢迎”的态度。
(二)轮岗教师存在后顾之忧
教育的生态环境是以教育为中心，对教育的产生、存在和发展起制约和调控作用的多元的环境体系。稳定、良好的教育生态环境有利于教师充分发挥自己的教学水平，一旦这种教育生态环境恶化，就会对教师的心理、工作等带来影响，最终会影响教师教学水平的发挥。教师轮岗政策实施后，与之相连的轮岗教师的福利待遇问题、职称评聘问题、教师归属感问题等却没有配套的法律予以保障或没有得到快速而有效的解决，致使教师的教育生态环境恶化，部分教师由此产生忧虑和抵触心理，这就在一定程度上影响了教师工作的主动性和积极性，这显然违背了教师轮岗制的初衷。
二、中小学教师轮岗制实施中存在问题的原因分析
中小学教师轮岗制未得到有效执行以及轮岗教师存在的后顾之忧是众多因素综合作用的必然结果。
(一)政策目标超出政策能力限度
教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范围和解决教育问题所能达到的程度。教育政策能力存在着限度，能否认识和把握教育政策的能力限度对教育政策的制订与选择、教育政策的执行以及政策的结果都有着十分重要的影响。中小学教师轮岗制的最终目标是想通过教师轮岗政策来解决中小学教育非均衡发展问题。但是，正如前面所谈到的，我国中小学教育出现的非均衡发展状况是由多种因素长期作用的结果。改革开放初期，为了尽快扭转“文化大革命”造成的专门人才青黄不接的局面，在教育投资有限的情况下，我国实施“重点学校”“精英型教育”等政策，经过20多年的“马太效应”式发展，最终造成了我国中小学教育的非均衡现状。可见，我国中小学教育非均衡发展的结果并不完全是由师资质量造成的。因此，想仅仅依靠教师轮岗这个单一政策来遏制“择校热”、实现教育均衡发展，显然是不够的，这远远超出教师轮岗政策的能力限度。因此，要想最终实现我国中小学教育的均衡发展，除了教师轮岗政策之外，还需要佐之以其他政策及保障措施。
(二)政策相关者利益冲突
一项教育政策之所以没能得到有效执行，很大一部分原因是由于该项教育政策利益相关者维护各自利益所致。教育行政部门、校长、教师基于不同的利益考虑，他们的看法和做法是不相同的。教育行政部门站在全局的角度来布局，校长则站在自己学校利益的角度来采取应对措施，教师则会考虑自己各方面福利待遇的得失。各自的利益交织在一起，使得情况变得复杂，进而导致教育政策执行过程中的政策失真现象，最终导致该项教育政策不能被有效执行。另外，政策执行者与政策制订者之间的利益冲突往往是政策得不到有效执行最为重要的根源。政策执行者通常身兼执行者和目标群体双重角色，他们经常处于整体利益和局部利益，国家利益、集体利益和个人利益的矛盾中。当某项政策给执行者带来利益上的损失，或使其面临更大的困难时，缺乏岗位责任意识或这种意识不强的执行者，为尽可能维护局部的乃至个体的自身利益，就会采取各种对策和行动，而使政策不能被有效执行。
(三)政策实施缺乏人文关怀
针对这样一项涉及众多人事变更的改革，政策实施者应该坚持以人为本的精神，深入细致地做好思想动员工作；积极营造氛围，引导广大教师更新观念，自觉自愿地参与轮岗；要注重轮岗的意义和效果，特别要注意方式方法，体现人文关怀。但是，我们在调查中发现，有些政策实施者在实际工作中对轮岗教师缺乏基本的人文关怀，如：有些地方采用抓阄的方法来决定轮岗教师，抓到的教师必须去，缺乏对教师实际困难的考虑。这就使得轮岗的教师心灰意冷，即使勉强到了新单位，也谈不上什么工作热情，最终影响其教学水平的发挥。这样的轮岗很难达到政策的预期效果，同时也对政策的执行带来不少阻力。
(四)教育行政部门督查、纠偏不足
任何一项教育政策在实施过程中总会遇到一些阻力，使该项教育政策偏离原来方向执行。一个科学、完善的教育政策体系必然要有教育政策的监督、检查和纠偏机制。当一项教育政策没有得到正确、有效执行时，相关人员能及时发现问题，采取对策，进行纠偏，使其按照预定方向执行，最终实现政策目标。然而，我国一些地方的教师轮岗政策却缺少这样的监查纠偏机制。我们在调查时发现，有些地方的教育行政部门在实施教师轮岗制时，对于政策实施中出现的问题，没有一套及时、有效的反馈纠偏机制，因而造成部分教师抵触情绪较为强烈，影响政策的执行效果。例如：有些教师反映，自己已经完成了轮岗，可是职称评定时却并没有体现原来说的优先考虑；还有些教师反映，轮岗政策的确是实施了，可是原先承诺的与之相关的交通费补贴、生活费补贴却迟迟不能予以解决；等等。
三、解决问题的对策
通过以上分析，我们认为，教师轮岗政策在实施过程中需要加强以下几方面的建设，才能保证其取得预期效果，保证目标的实现。
(一)加强专家调研和论证工作，完善政策体系
专家调研和论证是教育政策制订的前提性工作，对教育政策的制订、实施和政策目标的实现具有重要意义。因此，要想提高教师轮岗政策的实效性，就需要组建一支研究教师轮岗政策的专家队伍，深入学校、深入基层，搞清问题形成的来龙去脉，并进行论证分析，最终形成一系列有价值、能够指导教育改革发展的调研成果，使问题得到有效解决。其实，解决我国中小学教育非均衡发展问题的根本在于区域、城乡、校际之间教育资源的均衡化。要想从根本上解决我国中小学教育的非均衡发展问题，必须有一套完善的政策体系和一系列法律法规作保障。而中小学教育要均衡主要是政府的责任，政府要在政策上思考定位。因此，推行教师轮岗制的地方政府应从完善政策体系出发，制订一系列与教师轮岗政策相配套的政策措施，如财政投资、资金管理办法以及法律保障等政策措施。
(二)构建利益冲突消解机制，照顾各政策相关者利益
政策相关者为维护各自的既得利益不受损害，往往采取各种手段规避不利于自身的政策，因而有必要构建利益冲突消解机制来补偿政策相关者的利益损失。利益冲突消解机制就是使得矛盾化解的各项措施。例如，针对重点学校的教师不愿去薄弱学校的实际情况，可以采取以下措施：第一，优质学校教师到薄弱学校任教给予其物质上的奖励；第二，在职称评定时，可以降低其评选条件；第三，到薄弱学校轮岗的教师在推先评优、培养选拔等方面在同等条件下给予优先考虑；第四，按照薄弱学校的交通、医疗等条件将其划分为不同的级别，然后按其级别提供特殊津贴，当这些轮岗教师重新调回重点学校时，特殊津贴自动取消发放。
(三)畅通沟通渠道，注重以人为本
在教师轮岗政策实施过程中，政策执行者应该切实考虑每位轮岗教师的实际生活困难，畅通沟通渠道。比如，可以建立教师轮岗信箱，使教师的意愿能够及时上达，将问题化解在摇篮里。另外，在政策的具体实施中，执行者应该秉持以人为本的理念，避免采用非人性化的方式来应付上级领导交给的轮岗任务，避免教师将消极情绪带到课堂上。在这方面我们可以借鉴日本的做法，日本的教师轮岗制除规定哪些教师必须轮岗外，对不应轮岗教师也作了相应的规定，如任教不满3年的教师、57岁以上未满60岁的教师、妊娠或休产假期间的教师等。
(四)建立健全政策督查与纠偏机制
健全的政策督查、纠偏机制是教育政策得到有效实施的保障环节，也是防止教育政策失真的重要手段。一项教育政策在实施过程中，由于认识上的偏差，往往会出现政策执行者错误解读现象；如果教育政策执行者与制订者之间存在利益冲突，那么教育政策的执行就会出现偏离政策目标的趋势。因此，对于教育行政部门而言，加强教育政策的监督、检查，对出现的问题及时加以纠正，保证民意上传渠道的畅通，是保证教师轮岗制有效实施的重要环节之一。
(五)统一法律规定，改革教师人事制度
一、成立教职工竞聘工作领导小组
组长：乔生茂
组员：杨贵旺、陶成奎、边定民、胡建国、李嘉涛、史连君
二、严格程序，规范操作，稳步推进，全面实施好“县管校聘”改革相关工作
（一）聘任原则
1.双向选择原则。学校对教职工可以聘任、不聘、缓聘或解聘。教职工可以受聘、拒聘或辞聘，双方必须通过书面表明意向，履行一定手续。
2.“三定”原则。以县局对我学区核定的编制数和学区为各学校设置岗位数为依据，实行定编、定岗、定责，组织全员公开聘任，教职工受聘后，必须严格履行岗位职责。
3.择优竞争原则。根据教职工的德、能、勤、绩全方位综合考评，在聘任过程中，坚持德才并重、以德为先，实行公开聘任与公平竞争的原则。
4.客观公正原则。在聘任过程中本着实事求是的态度，一分为二，客观公正地评聘每一位教职工。原学校教师第一轮聘任率不得低于90%，对一年内即将退休的教师,处于孕期、哺乳期教师或患有较为严重疾病不宜交流的教师,原则上不参与跨校竞聘,在原聘用学校直接续聘。
（二）聘任条件
凡乐于在上里塬学区各校（园）从事教育工作、具有良好的职业道德、能胜任学校的教育教学、后勤工作，身体健康、服从管理的学校在岗正式教职工均可参加岗位聘任。
（三）岗位设置
上里塬小学21人（语文10人、数学6人、英语3人、生活老师2人）
上里塬乡甘其教学点1人（全科）
上里塬乡黄塬教学点1人（全科）
上里塬乡鸭口教学点1人（全科）
上里塬乡彭家寺教学点2人（全科1人、英语1人）
上里塬乡中心幼儿园7人（保教员4人、保育员3人）
上里塬学区5人
（四）聘任程序
1.“教职工竞聘工作领导小组”制定讨论“上里塬学区县管校聘工作实施方案”，集中组织上里塬学区全体教师及外校应聘教师参加聘任。
2.所有正式教师（含外乡校应聘教师）应向学区提交应聘申请书或外校介绍信（包括校（园）长，学区工作人员），申请书中需写清楚应聘学校及岗位。
3.空缺岗位可在第二轮聘任或下学期开学人事个别调整时补齐。
4.第二轮聘任在第一轮落聘人员中进行。可跨校接受申请进行聘任。聘任结束后，公布结果，签订聘任合同。
（五）关于落聘、拒聘或辞聘的处理
1.落聘。凡符合聘任条件而未被聘者，视为落聘。第一轮落聘人员自行联系第二轮应聘学校，第二轮落聘者，参加全县交流。
2.拒聘。若以书面形式拒绝学校聘任，视为拒聘。拒聘人员须向学区递交拒聘申请，学区开介绍信到新单位应聘，原单位不再聘任拒聘人员。
3.解聘。学校按有关规定和方案，对受聘教职工的工作进行综合考评，发现不合格，并解除其受聘职位，即为解聘。解聘作落聘处理，校长可以对下列情况之一者予以解聘。
①教职工连续旷工15天以内或当年累计旷工30天(不含30天)以内。
②无正当理由不服从学校工作安排,拒不接受工作任务。
③工作中消极应付,给学校工作造成严重损失。
④不能坚守工作岗位,参于经商办企业等从事非教学工作的。
⑤工作态度不端正,完不成教育教学任务,给学校工作造成损失;体罚学生,经教育不改;品行不良,侮辱学生,影响恶劣。
⑥无理取闹、威胁学校领导或其它工作人员情节严重。
⑦聚众、滋事斗瘟、作风不正、有损师表形象,在
校内外造成恶劣影响。
⑧违反党纪党规等法规制度已被查实的。
4.辞聘。受聘教职工主动向学校申请辞去所任职务即为辞聘。辞聘的教职工必须在一学期结束前一个月内向学校呈交《辞聘申请书》，在未得到学校回复之前，不得擅自离岗，辞聘申请获准后视为拒聘。
（六）实施步骤
教师聘任以《方案》规定的程序按学年度进行。2021-2022学年度实施步骤如下:
1.宣传动员(7月15日--7月16日)。各校(园）组织召开教职工大会,认真学习相关文件精神,使政策知晓率达100%。
2.制定方案(7月17日--7月19日)。学区根据教育局《方案》结合学区实际,成立教职工竞聘工作领导小组,制定好《上里塬学区“县管校聘”工作实施方案》,合理设置岗位,明确各个岗位的职责和任职条件,按照管理人员、科任教师、教辅后勤人员分类公布竞聘岗位名称、岗位数、岗位条件及岗位职责。
3.第一轮聘任( 7月20日--7月25日）。教职工向学区提出书面岗位竞聘申请,学区竞聘工作领导小组审查竞聘人的应聘资格,组织竞聘会。学区竞聘工作领导小组根据教职工师德师风、业务能力、敬业表现、工作业绩、情绪智力、演讲答辩进行考核量化现场打分(去掉一个最高分和一个最低分）,算出竞聘人的总得分,分类从高分到低分排序,确定拟聘人员。得分低于65分的,本次不予聘任。
4.第二轮聘任（7月26日—-8月5日)。聘任对象为第一轮落聘人员和外来应聘人员,第二轮聘任结束后仍然缺编的,学区将统筹考虑解决,对于学科富余人员,能胜任所缺学科教学,则跨学科予以聘任,不能胜任者则动员到其他单位应聘。对于外来应聘人员,须持原单位介绍信,才可参与聘任。
5.结果运用(8月6日--8月11日)。竞聘工作结束后,将两轮聘任确定的岗位人员进行公示,公示期不少于5个工作日,公示无异议后,将拟聘人员报教育局,并按程序办理相关聘用手续,签订《岗位聘用合同》,聘期为1学年。
6.落聘管理。不参加竞聘人员或通过逐次竞聘仍未上岗人员,按照有关规定,上报县局，县局将组织实施待岗培训,培训期不超过12个月,待岗期间只发放基本工资,不享受奖励性绩效工资和津补贴。经培训和考核合格后可再次参加缺编学校竞聘或由县局进行调配;经培训和考核仍不能上岗的,按相关规定和程序进行解聘处理。
