章辉美(2006年)和王健(2011年)等都将农村社会保障制度变迁分为四个阶段，即以家庭保障为特征的阶段、以集体保障为特征的阶段、改革开放后的重新起步阶段以及制度建设深化阶段。本文借鉴已有研究，将直接涉及农民工的社会政策调整分成松绑与堵疏交替、调整与解决问题以及科学规划与一体化发展三个阶段，并以此为主线，结合农村社会保障制度变迁，对农民工社会保障制度的发展及演变作一梳理和展望。
一、松绑与堵疏交替阶段
改革开放以后，中国开始由计划经济体制向市场经济体制转型，原有的城乡隔离状态被打破，农民得以有机会离开农村，前往城市寻找工作。但是，随着经济社会形势的不断变化，加之出于不同的服务目标，针对农民工的政策出现了较大幅度波动，呈现出松绑与堵疏交替的局面。在这一阶段，由于与户籍制度相联系的各种政策均未发生根本性变化，尽管农民可进入城市或乡镇工作，但仍无法享受城镇职工的社会保障待遇。与此同时，农村社会保障制度面临多重挑战。然而，由于在此过程中，农民进城务工成为社会化的大趋势，在为农民工提供社会保障方面开始出现一些有益探索。
(一)依靠农村社会保障
中共十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制得以确立，农村经济焕发出新的生机与活力。但是，随着家庭逐步成为基本生产经营单位，农村合作医疗制度失去依托，开始走向消亡。至1989年，全国实行农村合作医疗制度的行政村仅剩下4．8%，大多数农民实际上又回归到以自我保障、家庭保障为主的保障模式。1987年3月，民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，开始进行农村社会养老保障试点工作。1992年1月，民政部《县级农村社会养老保险试行方案(试行)》，正式在全国范围内建立农村社会养老保险制度(简称“老农保”)。然而，历史证明，“老农保”缺乏广泛的适应性，即使通过行政力量推动，参保人数仍维持在较低水平(P3)。针对实践中存在的问题，1999年，国务院要求进行清理整顿，暂停开展新业务。
(二)纳入城镇职工社会保障
随着亿万农民工进城务工，农村与城市的互动日益频繁，遂在全国范围内开始探索将农民工纳入城镇职工社会保障体系。1991年出台的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》指出:“企业招用农民工，实行养老保险制度。”同时，一些地区开始进行相关的实践探索。1994年，广东省试点将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系。1998年以后，广东又相继出台养老保险条例、工伤保险条例、失业保险条例，全省县以上统筹地区都开展了医疗保险，部分市还开展了生育保险。从政策规定的角度看，农民工与城镇职工在保险模式、缴费、待遇享受等方面执行同一标准。
(三)探索灵活的参保方式
在此期间，有些地区针对城镇职工社会保障制度门槛过高且农民工承受能力有限的实际，以城镇职工社会保险制度体系为基础，降低各类保险项目的缴费基数和缴费比例，以减轻农民工的参保成本压力。例如，深圳市1992年在建立社会医疗保险制度时规定，农民工与城市户籍职工一样缴费，但当时的综合医疗保险缴费标准为本人工资总额的8%，费率过高，导致参保农民工人数有限。为此，深圳市于1996年改革医疗保险制度时规定，农民工可以参加住院医疗保险，医疗缴费标准改为全市上一年度城镇职工月平均工资的2%，大幅降低了成本，参保人数由此明显增加。
二、调整与解决问题阶段
自2000年开始，党和国家关于农村劳动力的流动政策又发生显著变化。2002年，中共十六大报告明确提出，农村富余劳动力向非农领域和城镇转移是当代中国工业化、现代化发展的必然趋势。此后，国家对农民工的社会政策开始进入全方位调整阶段，主要表现为以农民工的工作、工资、工伤、权益等具体问题的解决为导向。但因受多方面因素的影响，这个阶段的社会政策仍缺乏长远性、系统性和科学性。在这一阶段，中国社会事业快速发展，农村社会保障体系逐步健全，专门针对农民工的社会保障制度在个别地区得以建立。而且，在一系列政策推动下，将农民工纳入城镇职工社会保障体系的力度不断增强，农民工社会保障呈现多模式并存的局面。田晓雯、费伟(2006年)将农民工获得社会保障归纳为四种模式，即参加城镇职工社会保险、参加专门面向农民工的社会保险、参加商业保险运营的外来从业人员综合保险和参加农村社会保险。吕学静等(2008年)把农民工获得社会保障的途径分为四种，即参加城镇职工社会保险、参加在对城镇职工社会保险制度微调的基础上形成的“双低保险”、参加专门为农民工设计的“综合保险”和参加农村社会保险(P50)。单菁菁(2012年)则将农民工社会保障体系建设分为城镇模式、独立模式、准城镇模式和农村模式四种类型(P152)。结合上述研究，本文重点聚焦三类途径，即参加城镇职工社会保险，参加农民工社会保险，参加农村社会保险。
(一)参加城镇职工社会保险
在这一阶段，全国各地已经基本上相继建立城镇职工社会保险制度。而从法律角度看，城镇职工社会保险制度同样适用于农民工。因此，企业和农民工本人都有参加城镇职工社会保险的权利与义务，而这一阶段的农民工社会保障政策也明确采用了这一思路。在养老保险方面，2001年12月，劳动和社会保障部印发《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，明确要求:“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系。”2009年2月，人力资源和社会保障部出台《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，进一步细化农民工参加城镇职工社会养老保险及其保险关系转移接续的相关规定。在医疗保险方面，2004年5月，劳动和社会保障部办公厅印发《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确提出“逐步将与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围”，而且要以与城镇用人单位建立了劳动关系的农村进城务工人员为重点，积极探索他们参加医疗保险的有效途径和办法。此外，对城镇从事个体经营等灵活就业的农村进城务工人员，可以按照灵活就业人员参保的有关规定参加医疗保险。2006年5月，劳动和社会保障部办公厅印发《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》，提出要统筹规划，分类指导，分步实施，全面推进农民工参加医疗保险工作。2009年3月，国务院印发《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)》，指出要“积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医疗保险”。12月，人力资源和社会保障部印发《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，明确指出农民工可参加就业地城镇职工基本医疗保险。在工伤保险方面，2003年3月，劳动和社会保障部印发《关于农民工适用劳动法律有关问题的复函》，认为凡与用人单位建立劳动关系的农民工，应当适用《劳动法》;发生工伤事故的，应适用《企业工伤保险试行办法》。2004年6月，劳动和社会保障部印发《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，明确提出各地要将农民工参加工伤保险作为一项重要工作。2006年5月，农民工“平安计划”全面实施，在矿山、建筑等高风险行业就业的农民工基本上纳入工伤保险制度。此后，劳动和社会保障部会同建设部、国资委先后印发《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》和《关于进一步做好中央企业工伤保险工作有关问题的通知》，对农民工参加工伤保险提出了十分明确的要求和做法。2008年，人力资源与社会保障部下发《关于农民工“平安计划”实施情况和下一步工作安排的通知》，农民工参加工伤保险的相关政策要求得到进一步落实。
(二)参加农民工社会保险
把农民工纳入城镇职工社会保障，虽在一定程度上可体现公平，但由于农民工收入水平相对较低，难以负担较高的缴费成本，因而参与率实际上一直不理想。为此，诸如北京、浙江、广东等经济条件较发达的地区开始探索建立专门针对农民工的社会保障体系。以北京市为例，从1999年开始，北京市先后下发一系列文件，针对农民工群体专门构建了包括养老、医疗、工伤和失业等项目在内的社会保险制度体系。1999年，北京市颁布《农民合同制职工参加北京市养老、失业保险暂行办法》，并于2001年补充制定《北京市农民工养老保险暂行办法》，从而建立了农民工养老、失业保险制度。2004年7月，北京市出台《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》和《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，建立了农民工工伤、医疗保险制度。这套制度在资金筹集方式、各主体缴费比例、保障水平和制度管理上都考虑到了农民工的实际情况，与城镇职工社会保险存在一定差别，因而被称为“双低模式”。2009年1月，北京市人力资源和社会保障局印发《关于促进农村劳动力转移就业工作的指导意见》，明确规定在京用人单位若没有为农民工参加医疗、工伤保险，则农民工应享受与城镇职工相同的待遇。
(三)参加农村社会保险
在此过程中，新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险得以建立，农村社会保障体系有了两大支柱。2003年1月，国务院办公厅转发卫生部、财政部和农业部联合的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，开始探索由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2005年8月，国务院召开常务会议，研究加快建立新型农村合作医疗制度(简称“新农合”)问题。2009年3月，中共中央、国务院下发《关于深化医药卫生体制改革的意见》，将“新农合”制度纳入城乡居民基本医疗保障体系。2009年7月，卫生部、民政部、财政部、农业部和中医药局五部门联合下发《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见》，提出要巩固和发展与农村经济社会发展水平及农民基本医疗需求相适应的、具有基本医疗保障性质的“新农合”制度，逐步缩小城乡居民之间的基本医疗保障差距。2009年9月，国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，提出探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险(简称“新农保”)制度，并要求于2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
三、科学规划与一体化发展阶段
随着社会各界对“三农”问题重视程度的不断提高，以及农民外出务工数量的持续增加，农民工问题日益受到关注，加之政策条件已基本具备，国家开始从战略发展高度赋予农民工“产业工人”和“国民待遇”的地位，并着力有序实现其权益的均等化和身份的市民化。2010年10月28日，《社会保险法》获得通过，标志着对农民工社会保障的相关政策已经从零散地解决工伤、医疗和养老问题发展到统筹解决社会保险问题，从单纯的部门规定和政府政策发展到立法强制执行。《社会保险法》明确规定，进城务工的农村居民与其他职工一样依法参加社会保险。此外，国家政策也在不断强化将农民工纳入城镇职工社会保障体系，给予农民工公平社会保障待遇的理念。2013年11月，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保险体系。2014年9月，国务院《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，要求依法将与用人单位建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老保险和基本医疗保险，研究完善灵活就业农民工参加基本养老保险政策，努力实现用人单位的农民工全部参加工伤保险，推动农民工与城镇职工平等参加失业保险、生育保险并平等享受待遇。在此期间，一些已建立农民工社会保险制度的地区逐步向城镇职工社会保险和城乡居民社会保险过渡。同时，城乡社会保障体系一体化迈出关键步伐。2014年2月，国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出将“新农保”和城镇居民养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。同年，人力资源和社会保障部、财政部联合印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，推动实现城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两种制度的衔接，为农民工养老保险待遇的转移接续创造了条件。2016年1月，国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出要推进城镇居民医疗保险和“新农合”制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医疗保险制度。上述政策的出台，实际上意味中国城乡居民养老保险和医疗保险待遇已实现均等。
四、趋势及展望
综上所述，伴随着农民工社会政策在松绑与堵疏交替、调整与解决问题以及科学规划与一体化发展三个阶段间的调整变化，农民工社会保障制度也经历从依靠农村社会保障，到探索纳入城镇职工社会保障，再到城镇职工社会保障、农民工社会保障和农村社会保障多种模式并存，最后到社会保障城乡一体化的演变过程。随着农民工政策方向的日益清晰，以及社会各界对农民工问题认识的不断深入，农民工这一概念将最终走向消亡，而农民工社会保障制度也必然会同城镇职工社会保障制度融合为一体。虽然农民工社会保障政策的发展方向已经明确，但从现阶段来看，实际条件错综复杂，农民工参与社会保障和从中受益的情况也存在较大差异。此外，农民工异质化现象的出现，也给农民工社会保障政策制定带来一定挑战。根据最终归属的不同，本文将农民工群体分为三大类，分别是致力于完全市民化的农民工、主张“落叶归根”的农民工和“夹在中间”的半市民化农民工。可以说，这三类农民工群体对社会保障政策的需求不同，同时也面临不一样的挑战:致力于市民化的农民工会要求享受与市民相同的社会保障政策待遇，但这有可能会导致个人和就业单位缴费成本上升，进而增加生活压力和失业风险;主张返乡的农民工需要最终回归农村社会保障政策，这就对完善不同社会保障政策之间的转移接续提出了新要求;半市民化的农民工需要最适合自身条件的社会保障政策，这就需要在多种保障政策中做出最优化选择。总之，在向城乡一体化过渡的过程中，一定要从实际需求出发，分类施策，主动应对不同农民工群体所面临的挑战。
