摘要：从 1995 年《中华人民共和国仲裁法》实施到今天已经是第十八个年头，但时至今日，不仅仲裁的行政化、诉讼化倾向严重，而且至今都没有能够真正确立仲裁机构的身份定位。因此，我国仲裁制度的改革已经迫在眉睫。而仲裁机构性质改革则是最为重要和敏感的一个环节，在理论和实践中也越来越受到各方人士的关注。本文旨在通过对仲裁的相关基本原理、仲裁机构民间性的内涵、必然性以及可行性做初步研究的基础上，阐释出在我国仲裁制度改革的进程中，必须实现仲裁机构的民间化与去行政化。
关键字：仲裁机构；民间性；去行政化
一、仲裁和仲裁机构的民间性质
仲裁是指争议双方当事人通过协议自愿将争议提交民间第三者（双方选择的专业人士或者仲裁机构）进行审理和裁断，并可由法院强制执行其裁决的一种争议解决机制。民间性是仲裁的本质属性。仲裁作为一种司法诉讼外解决商事纠纷的方式、途径或者机制，原本产生于民间，用之于民间，并随着全球经济的发展而为世界各国普遍采用。
我国自上世纪50年代后期建立了涉外仲裁制度，国内仲裁制度直至改革开放之后于上世纪80年代才开始建立，但是国内仲裁却是模仿前苏联行政仲裁的模式建立的，这种行政仲裁体制，是学习仿照苏联行政仲裁模式的结果，其弊端已十分明显：其一，仲裁机构不仅数量过多，队伍庞大，有不断扩张之趋势，而且基本都靠财政支撑，不符合精简效益原则，长此以往，财政不堪重负。其二，仲裁机构行政色彩太浓，许多仲裁机构都是以行政机关为主，设置在机关内部，机构组成人员绝大多数是有关行政管理部门的负责人，且数量过多；仲裁庭的组成人员多是由相关的行政机关工作人员即所谓“专职仲裁员”担任。仲裁机构与行政机关交织在一起，仲裁职能来源于行政职权，仲裁权以管理权作后盾，权威性以行政权力为依托，在仲裁活动中也往往避免不了用行政权取代仲裁权。这样的仲裁，排除不了长官意志和行政干预，缺乏独立和公正。其三，仲裁程序不能真正体现当事人自愿原则和简便、灵活这一仲裁制度的本质特征。而且这三方面的弊端相互交织，互为因果。
为了从根本上解决上述弊端，在1995年，全国人大下了极大决心在制定我国仲裁法时否定了行政仲裁体制。仲裁法明确规定，仲裁机构建立起来之后“独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”，促使仲裁机构与行政机关脱钩，摆脱行政干预；为限制仲裁委员会组成员中官员的数量，仲裁法规定“仲裁委员会的组成人员中，法律、经济贸易专家不得少于三分之二”――即官员不得超过三分之一。国务院组建仲裁机构的文件规定，仲裁委员会设立初期，所在地政府应当“参照有关事业单位的规定，解决其人员编制、经费”，仲裁机构“应当逐步做到自收自支”。这些都是从立法上确定仲裁机构不是行政机构或者代行政府行政职能的半官方机构。遗憾的是，仲裁法实施十多年来，我国的仲裁事业出现了背离仲裁法立法宗旨的种种现象，仲裁的民间性没有得到实际确立，而仲裁的行政化却日益发展。
二、我国仲裁机构目前的“行政化”现状
首先，在我国现阶段，当地行政官员兼任了绝大部分的仲裁委员会的办事机构领导，这种体制从根本上对仲裁委员会的独立工作带来障碍。其次，在为数不少的仲裁机构中，党政机关领导干部的人数占了很大的比例。根据我国仲裁法规定“仲裁委员会的组成人员数在 11 到 17 人，法律、经济贸易专家不得少于三分之二”，也即，党政官员不能大于三分之一。但目前很多的仲裁委员会中“党政机关领导”占 50%以上。再次，在国务院的相关档中明确规定：仲裁委员会成立以后应当“逐步做到自收自支”。但是，相当多的仲裁机构长期以来是依靠政府的财政拨款维持生存的。这种“吃皇粮”的模式，使得仲裁机构对政府的依赖性日益加深，另一方面也使得行政部门对仲裁机构的控制更显得名正言顺，这在极大程度上泯灭了仲裁的固有性质。最后，在仲裁收费的性质界定上含糊不清。我国政府在加入 WTO 谈判中，曾明确“承诺”：仲裁收费“属于中介服务收费”，并为国际社会所公认。但是在财政部下发的通知中将“仲裁收费”定性为“代行政府职能、强制实施具有垄断性质”的“行政事业性收费”，并作为“国有资产”直接纳入“收支两条线”财务管理。这不仅与仲裁法关于仲裁机构性质的规定相矛盾，而且对中国政府人世谈判所作的“承诺”构成了反悔，在实践中也更使人们对仲裁的性质产生怀疑。
三、仲裁机构民间性的现实可行性
有一种观点认为，现在强调仲裁机构民间性的条件不成熟，为了保证事业发展和队伍的稳定，作为过渡，应先将仲裁机构定为行政支持类事业单位，其人员参照《公务员法》管理。 其实，手段为目的服务，改革路径的选择不能脱离发展方向。路径错误，方向必然错误。至于事业发展，也有朝什么方向发展及如何发展问题。如果认为发展就是案件的增长，甚至不惜通过行政手段、行政权力推动案件增长，以牺牲仲裁机构独立性为代价来争取行政部门的支持，实际是偏离了仲裁法立法精神，与仲裁法立法目的南辕北辙。我们永远不可能通过强化仲裁机构行政性的做法，达到仲裁机构民间化的目的。
现今，有些人认为，政府比民间组织更有权威，强调仲裁机构民间性，当事人难以认同仲裁；目前一些仲裁机构存在的仲裁不公正、服务差、长期发展缓慢等问题，就是不适当地强调仲裁机构民间性质造成的。这一论点不仅没有实证支持，相反，事实表明，这些问题恰恰因为配套改革措施未跟上，仲裁机构民间化不彻底造成的。按照仲裁法规定，仲裁市场是开放的，不是封闭和垄断的，当事人可以自愿在全国乃至世界范围内选择自己信赖的仲裁机构、仲裁员仲裁。仲裁机构想要获得权威和公信力，只能靠高素质的仲裁员队伍，公正、高效的仲裁和高质量的服务。这也是仲裁的客观要求。机构不独立，这一要求就无法得到满足。而仲裁不公，服务差，机构就会被当事人抛弃，被社会淘汰。仲裁机构民间性是其独立的前提，是克服长官意志、行政干预、地方保护主义，提高仲裁公信力的制度保障。随着仲裁法的实施，律师、当事人在判断、选择仲裁机构上已有相对成熟的认识。
实践中，仲裁机构民间化程度越高，独立性越强，业务发展越好，越能实现当事人、仲裁员、仲裁机构和社会受益的多赢局面。
四、我国仲裁机构去行政化的建议
落实我国仲裁机构去行政化就是要贯彻我国仲裁机构的民间化性质，就是要以民间化为仲裁工作的出发点和归宿来开展仲裁工作，以仲裁民间化程度作为衡量仲裁发展的尺度。
首先，仲裁机构的组建及运作，要认真落实仲裁法的各项规定，不能穿新鞋走老路，利用法律赋予的权力，搞仲裁行政化的做法。其次，要按着仲裁民间化原则，清理、修改不符合仲裁法的规章制度，仲裁法实施初期，为保证新旧体制“平稳过渡”而采取的阶段性、权宜性措施，已不适应形势需要的，也要进行修改。不能以维护稳定、时机不成熟为由，拖延或拒绝清理和修改。其三，按照仲裁民间化原则，制定落实仲裁法的配套措施，大胆吸收借鉴国际商事仲裁的成功经验和通行做法，努力缩短中国仲裁与国际商事仲裁的差距，跟上国际仲裁制度发展潮流，不能以国情特殊为由，盲目排斥，自我封闭。
从各个角度来看，我国都有充分理由在仲裁法修改中坚持仲裁及仲裁机构民间化的方向。在此就如何促进仲裁机构的民间化和去行政化提出一些建议：
首先，在社会中，尤其是行政领导阶层，积极开展有关法律和仲裁知识的普及宣传工作，在思想上为仲裁民间化奠定坚实的基础。这是个长期的过程，见效也许很慢，但却是最基础性的工作。有很多人正是由于不了解仲裁的真实含义，更不能认识到其作为一种制度所具有的强大生命力和独特的特色优势，所有在实践中往往忽视它。仲裁事业在我国刚刚起步，其强大的制度优越性还没有得到充分体现，现阶段应该让这个还不太为大众所了解的体制推广开来，这样才能为其长远发展打下坚实的基础。
其次，在立法层面，应当对仲裁委员会的法律地位及其性质做出明确的规定。如上文所述，1995 年我国仲裁法对仲裁机构的规定是受当时的各种条件所限所产生的一个折中说法。近几年，仲裁机构的性质问题已经成为制约我国仲裁事业发展的瓶颈问题，所以，完全有必要在立法层面为仲裁机构的改革提供一个强有力的支持，起到正本清源的作用。应该将国内仲裁委员会界定为非政府性的民间组织，其本质是私法人。此外，应当明确规定行政人员不得在办事机构中兼任任何职务，明确仲裁委员会成员中专家、学者人数，切实减少党政领导干部在仲裁委员会中的比例。建议由全国人大出面组织一次仲裁法执法检查，根据调查情况，组织由全国人大、国务院法制办、部分参与仲裁法立法工作的同志和专家、学者、组成共同的仲裁法修改领导小组，组织起草仲裁法修订草案。该草案应广泛征求意见，充分讨论，以使这个草案真正反映社会各方利益，提高仲裁法修改质量。或者可同时委托有关学术团体、仲裁机构提出不同的修改文本，由全国人大常委会从中集中正确的意见和建议。
【摘 要】《医疗机构管理条例》作为现行医疗机构最高层次法规，对规范医疗机构执业行为，维护医疗市场秩序，保障人民生命健康有着重大意义。但是，由于相关罚则缺失，处罚金额偏低，法规条款陈旧等因素，造成卫生监督机构法律适用困难，执法力度偏弱，监督范围和权限界定不明确等诸多问题。因此，必须进一步完善《医疗机构管理条例》，确保医疗监督执法与行政处罚工作的顺利开展。
【关键词】医疗机构管理条例；问题；解释制度
1994年9月1日《医疗机构管理条例》（以下简称《条例》）正式实施，《条例》的实施在很大程度上规范了医疗机构执业行为，维护了医疗市场秩序，医疗安全得到相应保障。但该条例实施至今已有19个年头，受制于当时的医疗体制和社会经济水平，一些条款设计不够合理，可操作性不强。现结合实际工作，就执法监督和行政处罚过程中该条例的法律适用困难做进一步探讨。
1 问题的主要表现
1.1 概念界定不严谨
《条例》第二条规定，“本条例适用从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、养老院、门诊部、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等医疗机构。”该条例实施细则中的第二条进一步规定，“条例及本细则所称医疗机构，是指依据条例和本细则的规定，经登记取得《医疗机构执业许可证》的机构。”可以理解为，适用于本条例规定的医疗机构必须以取得《医疗机构执业许可证》为前提条件[1]。那么打击涉及无证行医的“黑诊所”便无法套用本条例第二十四条与四十四条的相关规定[2]。《条例》第二十四条规定，“任何单位或个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”《条例》第四十四条规定，“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”
1.2 罚则缺失
在民营医疗机构，有一种现象较为常见。某医务人员的胸牌上标注职称为“主任医师”或“副主任医师”，进一步调查核实，发现该医生仅为医师职称。这种虚假标注胸牌内容的行为明显违反了《条例》第三十条的规定，“医疗机构工作人员上岗工作，必须佩戴载有本人姓名、职务或者职称的标牌”，但是该条款并无对应罚则，所以卫生监督部门只能在《监督意见书》中责令立即改正，无法做出行政处罚。在检查中还常出现一种情况，即发现医疗机构在其大门处私自悬挂未经认证的牌匾招牌，比如，发现一所肝病专科医院大门外擅自悬挂有一块“某某肝病研究中心”牌匾。违反了《条例》细则第五十一条，“医疗机构的印章、银行账户、牌匾以及医疗机构名称应当与核准登记的医疗机构名称相同；使用两个以上的名称的，应当与第一名称相同”。细则并无与之对应的处罚性条款，所以也只能责令改正。
1.3 处罚金额不适应经济发展
实施《条例》的时间是1994年，距今已经近20年，《条例》及其实施细则所规定的行政处罚金额普遍在3000元以下，明显不适应今天的经济水平[1]。除了由于时间跨度大造成的罚款数额偏低，法律威慑力差等问题，我们必须留意一个更为严重的问题，《条例》细则第八十条第二款规定，有下列情形之一的，处以3000元罚款，并吊销《医疗机构执业许可证》：（一）超出登记的诊疗科目范围的诊疗活动累计收入在3000元以上；（二）给患者造成伤害；（三）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。根据第一项规定，只要机构超范围执业的违法收入累计超过3000元就必须吊销执照。可见3000元的界限成为吊证与否的关键，但是，随着医疗技术不断发展，医疗服务价格不断上涨，很多外科手术一例的项目收费就已经超过3000元。由于3000元标准的易达性和吊销《医疗机构执业许可证》的严苛性，造成法律上限与下限之间缺乏有效过度，不仅从法理上违背法律设置原则，更给卫生监督员在实际行政处罚过程中造成压力。
2 建议与对策
2.1 完善立法
一部运行良好的法律，立法是关键。《条例》及其细则从1994年实施至今，只在2006年由卫生部对《条例》细则的第三条进行了相关修订。所以，由于时间跨度久，法条相对滞后，有必要对《条例》进行一次全面修订，甚至是使其法律化，提高法律效力。从立法层面进一步丰富《条例》的内容设置，完善处罚金额的设定，处理好同《执业医师法》、《母婴保健法》等相关法律法规的协调性，增强该项法规的适用性[3]。
2.2 强化法律解释制度
时效性是法律的典型特性之一，近几来，我国医疗体制改革深入进行，呈现出投资主体多元化，办医模式多样化的特点，《条例》在实施过程中必然会带来新问题新困惑，许多新医疗模式无法套用原规定，或者与其他法律法规相互矛盾，此时法律解释无疑成为一种有效手段。涉及卫生领域的法律解释主要分为司法解释和行政解释。对此国家应该做好“两个严格”，一方面，应当严格司法解释的主体，保障司法权独立。另一方面，严格控制行政解释权限，避免行政解释成为新法创立。
2.3 出台《医疗机构服务监督管理规范》
2013年10月14日，国务院印发《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》[4]，此举将放宽市场准入，加大医疗服务领域开放力度。由于《条例》所涉及的罚则多针对医疗机构执业资质条件不达标，并没有将关注重点放在医疗服务质量上，所以，现阶段有必要形成一部《医疗机构服务监督管理规范》[2]，就医院乱收费，收取病人红包，病历处方管理混乱引起医疗纠纷等相关问题进行进一步法律约束，配合《条例》，充分保障公民合法权益。
摘 要：仲裁机构是双方当事人自主选择，通过仲裁方式解决他们之间的合同争议或其他财产权益争议的民间性机构。仲裁机构应该是民间性组织，但是在中国，由于各种原因，仲裁机构所呈现的形态仍然是行政化的。这不仅不符合国际上对仲裁机构的要求，同时也渐渐不能适应中国现今的仲裁事业发展。由此，中国的仲裁机构必须走上一条去行政化即民间化的道路。
关键词：仲裁机构 仲裁协会 民间化
一、仲裁机构概述
仲裁机构是民商事关系中的"双方当事人自主选择，通过仲裁方式解决他们之间的合同争议或其他财产权益争议的民间性机构"。[1]这种说法，把临时仲裁机组建的临时仲裁组织也认为是仲裁机构。有学者认为：" 仲裁的原始形式是临时仲裁，随着社会和经济的发展，组织机构参与其中，协助或服务于仲裁活动，制定并向争议当事人推荐使用仲裁规则，从而发展成为机构仲裁形式，这些组织机构就是仲裁机构。"[2]
本文所探讨的"仲裁机构"被限定于，以1995年全国大规模重组仲裁机构为时代标志，以《仲裁法》以及国务院办公厅的相关文件为立法基础，由市级政府牵头组建的以仲裁方式解决民商事争议的仲裁委员会。对照前文可知，仲裁委员会属于常设仲裁机构。
《仲裁法》第10条规定："仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。仲裁委员会由前款规定的市的人民政府组织有关部门和商会统一组建。"第15条规定："中国仲裁协会是社会团体法人。仲裁委员会是中国仲裁协会的会员。中国仲裁协会的章程由全国会员大会制定。中国仲裁协会是仲裁委员会的自律性组织，根据章程对仲裁委员会及其组成人员、仲裁员的违纪行为进行监督。"可见，仲裁委员会的设立机关是市级政府，仲裁委员会的主管机关是中国仲裁协会。
二、仲裁机构的行政化现象[3]
在仲裁委员会的地位上，《仲裁法》第14条是这样规定的："仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。仲裁委员会之间也没有隶属关系。"仲裁机构独立于行政机关，是法律明文规定的，可是在现实中，往往不是如此。中国的仲裁机构--仲裁委员会，未曾从行政机关中独立出来。
（一）仲裁机构管理模式行政化
在许多地方，当地政府对仲裁机构适用行政机关管理模式加以管理，仲裁机构的组织机构在许多方面套用行政机关的模式定级定编，确定主管部门，由政府为其提供办公用房、办公经费及补贴，甚至于行政部门与仲裁机构合署办公，仲裁机构异化为"二政府"、"小金库"、"权力寻租的新渠道"，替政府行政，替部门敛财，仲裁机构自身特点反而被弱化。
相当多的仲裁机构的负责人由法制部门的官员兼任或由负责组建的其他行政机关领导兼任，行政机关甚至于控制仲裁机构人员、经费、物资和对仲裁案件仲裁员的指定权、大案承办人的指定权，而仲裁机构则毫无自主权，仲裁工作人员的积极性难以调动。在专业机构中，行政人员管理专业人员，往往会使专业人员的水平难以发挥。
（二）仲裁机构运作依赖政府财政
仲裁机构的财政权基本上由行政权掌控，很多仲裁机构对其财务收支均没有独立的权力。仲裁机构收取仲裁费不是按照国际惯例划分为仲裁员报酬和仲裁机构管理费，仲裁收费的标准由仲裁机构上报省级物价部门核定；与行政机关相同，仲裁机构每逢换届要进行换届审计，负责人离任要进行领导干部离任审计。国内许多仲裁机构从开办到日常运作经费来源多为财政拨款，尤其是经济欠发达地区仲裁机构案源不能保证，完全靠财政，对政府财政的过度依赖使其失去独立性，从设立之初就被视为行政事业单位。"拿人手短，吃人嘴软。"仲裁机构靠政府"养着"，自然就无心发展自身业务，没有了市场经济环境下应有的服务意识。
（三）仲裁制度推行依靠行政手段
仲裁机构创立之初，在我国仲裁工作整体水平不高，市场开拓力度不够，仲裁员队伍素质普遍不高，办案质量亟待加强的背景下，在整个社会的仲裁法律意识非常落后而仲裁的管辖又依赖于当事人选择的情形下，仲裁机构的案源短缺成为制约仲裁工作开展的一大问题，如何开拓案源、摆脱无案可办、经济紧张的困境，就成了仲裁机构负责人面临的现实问题。运用行政化手段推行仲裁制度对增加案源有立竿见影的效果，且仲裁机构的负责人多为政府官员，面对案源的压力他们的内心普遍有着在短期内追求显著政绩的冲动，于是，为拓展业务量，运用行政化手段推行仲裁制度自然会成为首选。他们往往借助行政力量来落实仲裁条款，用行政命令、规范性文件、借助行政职能搭车在合同文本中预制仲裁条款。此种做法往往剥夺了当事人对争议解决方式的选择权，不能充分体现出当事人选择仲裁的真实意愿。
（四）仲裁机构负责人惯用行政思维
仲裁机构的负责人不仅是行政人员兼任，而且在思想上，惯用行政思维，其原因如下：一是官本位思想在作怪，认为民间机构腰杆不硬办事不力；二是认为政府在仲裁机构组建时给予了巨大支持，提民间化怕被扣上意识形态自由化的帽子；三是担心仲裁委员会与行政机关剥离后，仲裁机构切断了经费来源无法生存。由此，仲裁机构无法从领导层面上摆脱行政束缚。
（五）仲裁办事机构受控行政机关
仲裁秘书处权力膨胀，借监督操控仲裁庭，对仲裁庭进行行政化管理，用上下级隶属的方式管理仲裁庭，仲裁庭没有独立地位。仲裁秘书处受行政机关牢牢控制架空仲裁委员会，委员会制的优越性无法实现。仲裁委员会本是决策监督机构，秘书处是执行机构，我国的仲裁机构运作中的实际情况却是：仲裁秘书处与仲裁委员会权力划分不清，秘书处凌驾于委员会之上，委员会不能科学决策和实施有效监督，出现委员会虚无化现象，形成仲裁机构畸形的运行机制。仲裁委员会的办事机构操控和干预仲裁庭，对仲裁公正性和独立性造成负面影响。
三、仲裁机构的民间化依据
在这里，仲裁机构的民间化指的是一个过程，即仲裁机构实现民间性的过程。民间化是与行政化相对的一个概念，也称"去行政化"。
（一）仲裁权的来源决定仲裁机构的民间性
仲裁本是一种"私力救济"方式，只是由于这种"私力救济"方式发展到了一定规模，才被国家立法予以确认，从而上升为一种法律制度。仲裁是以当事人意思自治为核心的争议解决制度，从仲裁权的授予到仲裁员的选择，从仲裁程序、仲裁规则到仲裁适用的法律都可以由当事人合意决定。仲裁机构管辖权来源于并仅限于当事人意思自治，"仲裁机构的出现，不但赋予了仲裁现象新的生命，更使得仲裁这一社会机制定型化、机构化、成熟化和制度化，使它成为现代社会诉讼外最重要的一种替代性纠纷解决机制。[4]
（二）《仲裁法》确立了仲裁机构民间化原则
《仲裁法》立法目的是改变原有的行政仲裁体制，建立民间仲裁体制，从立法机关编辑书中可见立法的初衷 "为了保证仲裁机构能够独立性、公正地解决纠纷，应当体现仲裁机构的民间性、中介性，避免外界干预……"[5]
《仲裁法》颁布时，我国民间商会尚未强大到能独立组建仲裁机构，因此由政府组建仲裁机构，改变原来各行政部门多头仲裁的局面是必要的，这也是中国仲裁发展中不同于欧美国家的地方，但在具体运作过程中参与组建的政府部门的越位，不正当的干预，导致仲裁机构的行政化程度很严重。而在仲裁制度有所发展的现今，是时候让仲裁机构重归民间化的初衷。
（三）仲裁机构应是非营利性民间组织
从世界范围来看，仲裁机构大多为非营利性组织。仲裁机构作为市民社会实现自我治理的一种社会组织，其民间性是国外仲裁机构的一个根本特征。把仲裁机构作为非营利机构来认识，对我国仲裁事业的发展具有重大的现实意义。
非营利组织是以服务大众为宗旨，不以营利为目的，具有志愿性和自治性的正式组织。非营利组织具有非政府性、非营利性和志愿性等重要特征。我国的非营利组织的形式有：社会团体，民办非企业单位，事业单位、单位内部的社会固体、特殊社团法人以及以企业法人形式存在的非营利组织。实践中把仲裁机构定为事业单位，这样的分类与实际情况不符。
首先，仲裁机构运营不以营利为目的。仲裁机构是从事社会服务的单位，向服务的对象收取仲裁费用维持自身发展。但作为法律服务机构，"片面的追求盈利可能会导致仲裁机构在公正性和案件审理质量的减损，并且，仲裁机构注重利润也会和仲裁员在利益上产生冲突。必须保证仲裁机构把精力放在提高案件管理质量和公正审理上而不是追求利润上。
其次，仲裁机构奉行非营利法人的"禁止分配规则"。非营利法人奉行"禁止分配原则"，这是与营利组织（比如公司）的本质区别，即非营利法人可以从事经营性业务并收取费用，只要该商事活动符合法律规定以及本组织章程所确定的宗旨，只是对于所获得的利益，非营利法人的所有成员、内部人员都不得予以分配。仲裁机构是独立的公益的社团法人，应同样适用"禁止分配原则"。
最后，仲裁机构不能成为某些特定个人牟取私利的载体和工具。防止不当的资产管理行为，防止私人将仲裁机构的财产转化为个人利益是仲裁机构资产管理制度设计的重点。这一点，与非营利性组织的特征"不能将非营利法人的资产以任何形式转变为私人财产"是契合的。
（四）政治体制改革要求加快仲裁机构民间化进程
1.政社分开是政府职能转变的要求
市场经济体制改革要求转变政府职能。市场经济下发生的民事纠纷，政府不适宜进行行政干涉，应该通过其它的渠道解决。因为民事权益纠纷涉及到市场主体的生存权、发展权，搞市场经济必须扩大市场主体的自主权，市场主体有了纠纷，可以自主选择诉讼以外的方式解决，这是对私权的处分，只要仲裁程序严格政府就可放手不管。根据市场经济的要求，一是仲裁必须脱离行政，二是当事人可以自愿仲裁。行政仲裁过渡到民间仲裁就是市场经济体制的要求。政府不是万能的，应借助民间力量构建多元化解决纠纷机制。
2.多元化纠纷解决机制建设要求仲裁机构发挥作用
着政治体制改革的逐步推进，中国社会从结构层面、从观念层面必然要面临一系列深层次的调整，社会纠纷大量发生，各级法院面临"诉讼爆炸"的局面，我国司法改革的趋势之一即是建立多元化纠纷解决机制。
从整个纠纷解决体系的大视野出发，我们没有必要建立一个与法院相似靠国家财政支持的的公权力机关去分流法院的案件，民间化解决纠纷组织既可减轻财政负担，又能达到我们建立多元化纠纷解决机制的最终追求。国家通过立法或政策导向把应由私法调整的民商事案件分流到其他途径解决，可以减轻财政负担沉重和司法案件过多的压力。
四、仲裁机构民间化的前景
在仲裁机构民间化建设座谈会上，肖峋老师曾对仲裁机构的民间性做了如下三方面的概括，由此可知仲裁机构民间化的前景和发展趋势。[6]
（一）裁决权的私权性
仲裁委员会的裁决权来自于争议双方当事人对各自私权的处分，体现在现实中即仲裁协议。这就要求仲裁协议或仲裁条款是唯一的裁判权来源，行政机关无权干涉仲裁行为，法院也只能在仲裁程序出问题的时候才能介入。
（二）组织上的独立性
仲裁机构既不隶属于行政机关和司法机关，也不是事业单位。所以其在组织上是具有独立性的。这里也涉及到仲裁协会的问题，仲裁协会是属于行业自律型组织，仲裁协会不能任命仲裁委员会成员，也不承担仲裁委员会的经费，更不能干预仲裁厅裁决案件，所以仲裁委员会与仲裁协会在组织上也是独立的。
（三）财政上的自主性
在这里，我国涉及仲裁机构的财政问题共有三部法律条文：第一个是在国际条约中，明确仲裁属于中介服务，即财政上是自收自支。第二个是国务院办公厅95年44号文，明确规定自收自支。第三个就是财政部的规定，收支两条线。财政部的规定与前两者不符，而效力显然低于前两者，因此仲裁机构在财政上应是自收自支。仲裁机构在财政上应该独立自主，摆脱行政机关的控制。
五、结语
综上所述，无论在仲裁的本质属性层面还是当今我国的社会生活的实践中，只有旗帜鲜明地倡导和贯彻仲裁的民间性原则，坚定不移地推进仲裁机构的民间化改革，才能更好地彰显仲裁机制的生命力，使其更充分地发挥在社会解纷系统中不可替代的作用。
摘 要：奖励与惩罚制度对医疗机构的工作运行的制度化、规范化和经常化具有明显的促进作用。可是在现实生活中，奖惩制度在各个医疗机构的行政管理工作的运行却存在很大的差异。如，不按标准评发奖金，不采用绩效评发奖金，不合道理地扣留医务人员的奖金等等。这些不恰当的奖惩形式不但严重影响和制约了医务人员的工作热忱，而且还造成奖惩机制中掺和了大量的“水分”和“潜规则”。正确落实奖惩制度应坚持原则；制定标准化和措施。
关键词：医疗机构；医务人员；奖惩制度
奖励与惩罚都是思想政治教育的一种有效手段，同时也是现代行政管理工作中最为常见的一种激励手段。通过奖励与惩罚，有助于激发医护人员的荣誉感或羞耻心，有助于医护人员明确工作目标，也有助于维护医疗机构的劳动纪律和规章制度。然而，据有关调查显示，近几年来，由于不按标准评发奖金，不采用绩效评发奖金，不合道理地扣留医务人员的奖金等不当奖惩，不但严重影响和制约了医务人员的工作热忱，而且还造成奖惩机制中掺和了大量的“水分”和“潜规则”，使得本该是光荣和骄傲的奖赏成为人们心中的疑惑和不满。这样的奖惩制度实在是违背了社会主义精神文明建设。针对这一问题，笔者论述了自己的几点粗浅看法。
一、奖惩不当的主要表现形式
（一）奖惩制度不健全、不完善
根据笔者对几家医疗单位的调查结果显示。没有一个单位具有健全完善的职工奖惩机制，仅仅有几家单位在一些管理制度标有“是部门绩效和个人工作表现予以奖励”的宽泛性阐述，这样的奖惩机制显然不能也根本不能适应现代企事业的行政科学管理。比如在奖金的分配方案上，还有一些单位采用以考勤为主要标准的平均分配方案，导致出现医护人员出工而不出力和尸位素餐的现象；还有些单位的奖惩机制杜绝了各个科室吃单位“大锅饭”的现象；此外，诸如考核办法不合理不科学等也将致使同一单位付出相同劳动的医务人员获得不同等的奖励。
（二）奖惩标准不明确
奖惩不明主要表现在该奖的不奖或少奖，不该奖的得奖，该罚的不罚。在笔者的调查中发现，绝大部分医疗机构的现有文件对奖惩的规定大都为：“对工作出色、成绩突出的医务人员或科室班组给予通报表扬；对不称职的，将及时向有关单位建议予以更换。”对此，我们不禁疑惑：“工作做到什么程度视为优秀，什么程度又应该视为不称职呢？”奖罚不明会造成一个单位人心涣散，会影响单位执行力，不利于单位的长远发展。
（三）奖惩实施过程不够严格、严肃
严格的奖惩制度是在复杂环境和危急时刻帮助人们端正前进方向、确立正确价值取向的风向标。如果医疗机构对忠于职守、医德高尚、医术精湛、表现突出、给医院带来了良好社会效益和经济效益不及时予以鼓励和支持，就会挫伤医护人员的积极性，就会起不到示范带动作用。反之，如果医疗机构对玩忽职守、明知故犯或者造成误诊、误治、误护的科室或个人不及时进行惩处，就会影响医疗工作的继续开展、损害单位的荣誉，使群众对医疗机构丧失信任。
（四）领导干部变相获奖，频频获奖
据统计，无论在哪项奖励中，各个阶层的领导所获得奖励占整个项目奖励的85%以上。这就说明，基本上所有的奖励都给了领导。很多单位在评奖时，首先把领导作为优选人选。这里，笔者并不是认为领导干部就不能获奖，只是为了说明很多单位存在这样的“潜规则”而已。
二、奖惩不当的主要原因
（一）领导干部考虑片面，主观思想干扰严重
这种现象主要体现在医疗机构的有些领导认为奖励是衡量工作成绩的指标而惩罚是衡量单位行政管理工作严格程度的标准，认为获奖多则工作优秀，罚得越多则管理越严格到位。在医疗机构奖惩机制运行中，有些决策领导不从德、能、绩、勤等方面综合考虑，而是根据他们的主观臆想来评定，甚至有些领导特权思想严重，常常个人说了算，不按原则和程序办事，不经职工集体讨论研究便决定奖惩职工科室。
（二）管理过程虎头蛇尾，政治工作敷衍了事
这种情况往往体现于医疗机构的某些领导管理人员借故称忙，在会议上郑重其事地把任务布置得有条有理，会议结束便放任自流，疏忽日常的监督管理和思想政治工作，遇到困难后便偃旗息鼓，不认真组织医护人员研究对策，一拖再拖，结果还是没有解决问题，最后奖罚了事。
（三）工作落实不到位、流于形式
据了解，在众多医疗机构的日常经营管理中，工作任务的落实只是流于“开会”的形式大为普遍。这样浮光掠影的“开会”，看起来真的把工作落实下去了，实际上却是“光说不做”并没有深入展开。比如，在很多医疗机构的个人年度考核大会上，绝大多数人都是本着过过形式的思想，不按规定的要求和标准在调查卷上给职工评优，仅仅凭关系疏远和个人主观臆想来选评，甚至出现多份所有职工都是优秀满分的调查卷。
三、奖惩不当造成的不利影响
（一）不利于提高医务人员的工作热忱和主动积极性
如何调动职工的工作积极性？这是个老生常谈的问题，然而，在医疗机构的现实经营管理活动中，却是一个需要重新思考的新问题。任何人都有获得更多、更好、更广泛的奖励期望。想要把医务人员的积极性调动起来，首先应了解职工积极性的来源，奖励制度便是刺激职工积极性的因素之一。一般情况下，医疗机构管理人员为了刺激员工的积极性，就发奖金。但是，如果医疗机构奖惩不当，干活的不干活的都能拿奖金，就会给医务人员带来不良情绪，进而严重影响职工的工作积极性。
（二）不便于医疗工作的贯彻实施和深入开展
在医疗工作的贯彻实施和深入开展中，奖惩机制发挥着现代管理中的激励和制约的作用。针对医疗工作者实施奖惩，通过奖励诱使医务人员严格遵循按时间、地点和过程、方式的计划要求行事，通过惩罚以迫使医务人员规范自己的行为活动。奖惩不当，让医护人员心中不服，致使当事人的人际关系紧张和恶化，同时又会降低奖惩制度的严肃性和权威性，使医疗机构单位的执行力也失去了稳定性。
（三）难以树立“典范、先进”的示范作用
表彰先进，激励后进，可以推动医疗工作的向前发展。如果医疗机构在实施奖励工作时搞暗箱操作，不坚持实事求是的原则，或者在评选和奖励劳模或“先进”时宁滥勿缺，就会使人们失去对劳模或先进集体的敬仰，取而代之的是不屑和质疑。反之，如果医疗机构管理人员在处罚应受罚人员时，讲情面，怕报复，避重就轻，就会降低奖惩制度的示范作用。
（四）难以弘扬正气，遏制不正之风
清正廉洁，自古以来便是一种高尚的节操。发扬清正廉洁的精神是当前深化医改过程中的热点问题之一。医疗机构弘扬清风正气，纠正不正之风，才能构建和谐的医患关系，营造全心全意为人民健康服务的良好氛围。奖惩不当，会滋长医疗机构医护人员“收红包”、“开单提成”、“私自外出行医”、“以医谋私”等等不正之风。只有健全合理科学的奖惩机制，才能严厉打击非法行医行为，严格规范医务人员的行为，推动医疗机构的服务意识、服务态度、服务水平，确保医疗机构纠风工作取得成就。
四、如何正确落实奖惩制度
全面贯彻落实奖惩制度，可以充分调动医疗机构医务人员的工作积极性和创造性，增强医务人员的凝聚力和主人翁责任感，在维护单位正常工作秩序和医患合法权利的同时，也不断提高医疗机构的医疗技术和服务水平。
（一）坚持原则
1.公正公平的原则
公平，无论在何时何地都是一个非常重要的原则，医疗机构也如此。如果医疗机构制定的奖惩措施只对部分职工起作用，那么这样的奖惩制度必然不会激发医务人员的工作积极性。甚至还会增加医务人员的敌对情绪，从而产生很多负效应。
2.公开的原则
这里的“公开”主要是这奖惩程序公开和结果公开。为了使奖惩公正公平，并达到应有的效果，奖惩的程序公开和结果必须公开，以便让人民群众参与对医疗机构行政管理的监督，防止和杜绝不良行为的发生。
3.及时性的原则
笔者个人认为：奖惩必须要及时，否则会让奖惩的功效大打折扣。医疗机构应按制度对理应奖惩的医护人员不仅仅要当场宣布给予他们的奖励或处罚，并必须在规定的时间（一个月或月末）予以兑现。时差的奖惩会让人产生举棋不定和模棱两可的联想，阻碍单位整体工作的向前发展。
4.科学合理的原则
科学合理的奖惩机制，有利于发挥医疗机构医护人员的创造力，有利于培养医务人员对医疗机构的经营发展的责任感和使命感。医疗机构管理人员必须深入研究医务人员的需求，建立科学合理的奖惩制度，才能使医疗机构充满活力，才能为医疗机构的可持续发展提供可靠的管理制度保障。
（二）制定标准和措施
医疗机构管理人员必须深入研究本单位的实际情况，根据单位的具体情况制定适合本单位可持续发展的奖惩标准，以及“以人为本”的奖惩标准。医疗机构领导层应高度重视奖惩制度的贯彻落实，狠抓绩效考核，按绩给奖，奖惩分明。在构建科学合理的奖惩制度的同时，医疗机构要做好责任制度的建设，将奖惩制度与责任制度紧密联系起来，二者齐头并进。
此外，由于思想政治工作是做好各项工作的基础和保障，医疗机构全体医务人员特别是领导干部要提高认识，加强学习，正确对待奖励和惩罚，遵纪守法，廉洁自律。
摘要：本文通过对公共服务供给与主体职能之间关系的阐述，解析了我国公共服务供给模式中行政机构的角色定位，进而引出了我国行政机构在公共服务供给职能上既是承担者又是监督者，如何提高公共服务供给质量，加快行政机构的职能转变，提高公共服务效率是当务之急。
关键词：公共服务供给；行政机构职能；公共服务改革
1 公共服务与公共服务供给
1.1 公共服务
学者们对于公共服务常常居于不同的角度去理解。如：无形和有形的角度；提供者和被提供者的角度；从行政职能的角度等等，众说纷纭。不过，公共服务的概念最初源于人们对于公共物品的理解。
时至今日，学者们广泛认同的是上个世纪五十年代经济学家萨缪尔森对于公共产品的概念的阐述。1954年他在他的《公共支出纯理论》一文中提到：“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”①。在文章中萨缪尔森将公共物品与私人物品这两个概念明确区分开来。首先，公共物品具有两个基本属性:非排他性和非竞争性，消费的非竞争性与受益的非排他性。消费的非竞争性是指经济主体间的消费行为相互不影响对方，某一公共物品的提供，不会因消费文体的增加，而增加了消费成本。据此，繁衍出众多关于公共服务概念的定义，更加精准，并具有时代意义。本文对公共服务的理解更倾向于广义上公共服务的概念，即公共服务包括公共产品，同时还包括其他内容，如行政机构行使社会管理、市场监管和经济调节的职能。
1.2 公共服务供给
在公共服务领域，提供公共服务属于行政机构的职能范围，但行政机构并非是提供公共产品的唯一主体。某些公共服务，也就是被称为纯公共产品的公共服务，必须由行政机构提供，但有些公共服务，由其本身的市场特质决定，由市场参与管理。多主体提供公共服务的方式取代了仅由行政机构单一主体提供的方式。由奥斯特罗姆提出多中心治理理论②，正符合这一情况，多中心治理理论打破了产品供给的单一集权格局，形成了多元主体相互竞争的局面，这就构建了由公共部门、私营部门与第三部门所组成的多中心供给模式，改善了由行政机构这一单一供给主体提供公共产品导致的不足。
2 公共服务供给的三种模式
根据公共服务供给三种主体的不同，相应形成了三种不同的供给模式：
第一种是权威型供给模式以行政机构作为供给主体，以其权力运作为特征。在这一供给模式中，行政机构处于供给的权力中心，为社会公众生产产品、供应产品和提供消费者消费产品时所需的服务。
第二种市场型供给模式以私营组织作为供给主体，以其商业交易为特征。在这一供给模式中，资源配置采用市场化标准进行，公共服务的生产者是私人企业，其目的以营利为准，提供收费的公共服务；相对的消费者也可以在不同的服务供应者间自由选择，并对其提供的公共服务拥有选择权与决定权。
第三种是志愿型供给模式以第三部门作为供给主体，以其志愿慈善捐赠为特征。在这一供给模式中，为社会公众生产产品、供应产品和提供消费者消费产品时所需的服务的生产者和安排者都是些非营利性组织。行政机构在其中扮演的是维持秩序的角色。
3 行政职能在公共服务供给中的体现
经过三十年的改革开放，我国人民的生活发生了巨大的变化，这不仅仅表现在生活的水平上，尤为突出的是人们的消费结构发生了深刻变化。随着我国经济的迅猛发展，消费性公共需求已经得到满足，追求发展性公共需求日渐成为人们生活的下一个目标。人们对几种基础性的公共服务需求不断上升，比如教育、医疗、交通等，这些都是人们日常生活中不可或缺的公共服务需求。
我国的行政机构，代表的是社会公众的利益，并发挥着最大能量以满足人民大众对公共利益的需求，更有责任督导公共部门改善公共物品和服务的质量与分配中的公平、公证，这是行政机构作为职能部门的重要责任。利用“有形的手”调控社会政治经济生活，满足公众最基本也是最重要的需求，也就是公共服务，这就使行政职能的体现，不紧是在提供这一环节，更重要的是在调控这一环节上。它是一个社会赖以存在的基础，是社会公众生活水平和质量全面提高的保证。在享有公共服务的所有社会公众当中，关注占人口绝大多数的中下层劳动人民的生存和发展，成为重中之重，这就要求行政机构以公平正义的原则为先，逐步完善行政职能，充分发挥社会责任感，肩负起改善全社会公共服务环境的重要使命。
随着社会的发展，公共服务供给主体的多元化，公共服务供给方式的多样化，各国都在改革中不约而同的引进外部力量，但无论如何，行政机构都被作为公共服务供给模式当中的核心力量。
4 我国公共服务改革进程中的行政机构职能转变
建国至今，我国经历数次行政体制改革，每次改革无一不把如何完善行政职能作为重要目标，并把人民利益最大化、一切为了人民作为重要执行标准。2007 年10 月, 党的“十七大”提出“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”③ , 并把建设和完善公共服务体系作为建设中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，最终确立了新时期中国公共服务模式发展的新方向。但是，达到这一目标并非毫无阻碍，一帆风顺，而需要一个循序渐进的过程，在社会政治、经济、法律等各方条件都不完全成熟的当下，加快行政职能转变的步伐就显得尤为关键。
首先，应进一步强化公共服务职能，加强行政机构的决策职责，为做好下一步管理职责作好准备。行政机构的基本职能就是提供公共服务，是公共服务供给中的核心力量，一定要把握好发展的脉搏，把自己从相对处于劣势的领域中脱离出来，并在公共服供给中引入竞争机制，提高供给效率。
其次，深化行政机构的服务管理职责，加快行政机构的职能转变，健全相关的法律制度，发部相关公共服务信息，做到信息公开、透明，加大力量培养第三部门在公共服务供给领域的发展壮大。完善健全的法律制度是改革过程中最有效的制度保障，公开、透明的信息公开制度是公平、公证的原则性保障，培养第三部门在公共服务供给领域中发挥作用，形成公共服务供给多主体的竞争局面，有利于提高公共服务供给的效率。
再次，要加强行政机构的监督职责，最大化公共服务的监管机制，切实提高我国公共服务的供给水平。有效的监管，能够防止腐败，保护消费者与投资者的利益不被侵害。行政机构不仅要负担起监管的责任，还要负责引导行业协会、新闻媒体等社会力量进行联合监管，形成一股牢固的监督力量，鼓励多方监管，发挥社会舆论监督和群众自发监督的积极作用。
最后，培养服务型行政的先进理念。在我国，行政机构是以全心全意为人民服务为宗旨的服务型行政机构，去除行政人员官本位和行政本位的有害思想，端正态度，增强公仆意识和服务意识的培养，建造一个良好的服务环境，使社会公众都能够享有社会主义国家完善的公共服务。
摘 要：在中国的行政实践中，模糊不清的行政副职认识导致了大量值得诟病的行政现象，成为中国政府机构深化改革的主要阻力之一。要解决这一严峻的现实问题，首先就得明确行政副职制存在的合理性，以及中国政府当前进行减副的必然性，并在此基础上从行政副职的设置、人员的产生与任免、行政副职的管理等方面来为中国政府机构规划一个全新的行政副职制度。
关键词：行政副职；政府；机构改革
一、行政副职制存在的合理性
行政副职并非中国所特有，但由于特殊的国情条件、历史文化造就了中国式的行政副职。那么在当今中国真的需要设置行政副职吗？行政副职存在的意义是什么呢？
（一）从管理幅度看副职
国内外管理研究成果和管理实践经验表明，各级行政组织必须确定合理的管理幅度。根据管理学原理，确定管理幅度应了解如下变量：（1）管理层次；（2）管理事务难易程度；（3）管理者的水平和管理手段先进程度；（4）被管理的机构或人员的素质。参照以上几点，我们可以看到：1）中国政府的现有管理体制，加上世界第一的人口数，我们的一级政府或一个管理者，其直接管辖和控制的下属单位和人员数是巨大的；2）在这个世界经济一体化，全球竞争白热化的形势下，中国政府所面临的任务是艰巨的；3）从管理者的水平和管理手段来看，中国的行政管理者并未经过系统的学习和培养，很多都是在实践中摸索成才，可见还远未达到先进的程度；4）从被管理者的素质来看，中国的公务员考试制度在20世纪90年代中后期才刚刚开始，经过严格科学的考试选拔出的具备先进科学知识技能的公务员在整个公务员系统中所占比重还很小，其整体素质还有待提高。
在这样的现实状况下，中国从国务院到县级政府均直接管辖着数十个甚至上百个工作部门和非常设机构（或下级行政单位），行政组织的管理幅度不可谓不大。在不增加管理层次的情况下，一级政府多设几名行政副职，有可能缩小管理幅度，解决管理者对被管理机构和人员的失控问题；另一方面，对于管辖数量过多的政府部门与机构，在不改变管理幅度的条件下，通过设置行政副职来协助管理，也有利于解决行政管理者素质与管理幅度相矛盾的问题。
（二）从同西方国家的比较中看副职
在西方发达国家，行政副职现象也有存在，但数量不多、范围不广，比如，德国、法国不设副总统、副总理，英国不设副首相，美国副总统也只有一个，且只起助手作用没多少实权，法国政府各部一般不设副部长等等。但中国却有着自己特殊的国情。首先从县一级政府的管理幅度看，与中国的县在层级和地位上最为相似的英国的郡，其辖中间层级行政单位平均幅度为6.5个，而中国的县辖基层行政单位平均幅度为25个左右。由此可见，在经济转型期间，在这样宽的管理幅度下，不设副职是不可想象的。
再看省一级的政府，中国一个省的人口和面积相当于欧洲一个国家，中国各级政府的管理幅度当然也远远大于这些国家同级政府的管理幅度。而至于中央一级，从国家结构形式来看，美国实行联邦制，州政府自主权很大，同联邦政府没有行政上的隶属关系，中国是单一制国家，中央与地方间存在行政隶属关系，因而，中央对地方政府的管理幅度比美国这样的联邦制国家的联邦政府就要大得多，在不能增加新的管理层次的情况下，设置行政副职就成为了一种必要的选择，有利于缩小管理幅度。
二、政府减副的必然性
既然行政副职制是因中国特殊的国情和历史文化造就的，那么政府为何又要实行减副呢？
谈及副职，我们不得不面对这样一个尴尬的现实：为了适应现实及发展的需要，我们设置了大量的行政副职，但在实际的行政活动及效果中我们却发现由此而来的很多问题。其危害可从以下几个方面来说明：
（一）削弱了正职应有的权责
按照行政组织的一般规则，行政首长负责制是最为重要的一种组织制度。根据首长负责制，在一个行政组织中，必须也只能有一个行政首长握有组织的最高决策权力并对组织的行为负实际的责任。而在设置了副职特别是设置了较多的副职的情况下，副职必然要从正职那里分解一部分权力和责任，这样也就势必导致正职的应有权力和责任受到削弱。尤其是，副职一多，分工必细，事权分散，行动迟钝，对统一指挥必有妨碍。
（二）削弱了职能部门的权责
在本来的意义上，职能部门就是为行政首长具体处理行政事务的。自从设置了副职之后，各个副职实际上分管了某些方面的工作，并且在某种程度上实际发挥着职能部门的功能。在这种情况下，原来的职能部门的功能就相对削弱了。
（三）使下级对上级的程序复杂化
一个职能部门的负责人，既要服从分管的副职领导，更要听从正职的指挥和命令，于是，为了使其能够在正副职间寻求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副职的增多，无论是正职还是副职抑或下属，都需要花更多的时间和精力来调整关系，协调矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本与管理人员特别是中高层管理者的数量成正比。副职的增多，使得官职趋于庞大，机构趋于臃肿。中国的政府机构多少次的精简之所以无法达到预期的目标，其原因当然是多方面的，但是副职的设置以及偏多不能不是一个主要原因。由于副职的增多导致的人员和机构的膨胀造成了管理时间、人力、物力、财力上的浪费，使得管理上的经费开支、人员配备、设备安排以及其他待遇等等都得增加，从而增加了政府管理的成本。
以上几个方面正说明了中国行政副职设置的无序状态。
三、行政副职制的系统规划
正是由于行政副职制理论与现实两方面存在的合理性与政府减副的实践必然性间的矛盾，所以必须要对行政副职制进行全面系统的规划，以使其能发挥出应有的效用。
（一）行政副职的设置
行政副职的设置涉及两方面的内容，其一是在什么条件下或者什么样的行政岗位可以设置行政副职；其二是设置行政副职的程序以及设置后其地位如何。原则上，一般行政管理者可设行政副职，但是对于层级较低的行政管理者，当一般行政管理人员在能力、经验上足以应付该职位上所有事务时，则无须再设副职。
由于行政副职都是根源于行政正职管理者的需要而产生和存在的，对于它的设置程序，应首先由正职管理者提出方案，包括其设置的理由，设想的副职数以及管理的方案等。方案应由上级人事部门进行审查和批准，必要时报同级人大常委会备案，最后再由行政正职管理者负责实施，上级行政机关进行监督，从而使整个行政副职的设置合法化。
（二）行政副职人员的产生
在完成行政副职的设置之后，我们需要去配置合适的副职人员。这里也要解决两个问题：一是副职人员的主体资格，二是副职选拔的程序。
1.“副职”人员的主体资格。是指什么人能够担任副职，他需要具备一些什么样的条件。只有先对“副职”这一职务相关问题作深入分析，认清这一职务的工作性质、地位、作用和内容，才能据此对担任这一职务的人员提出要求，确定担任这一职务的主体资格条件。
2.副职选拔的程序。包括两个内容：首先是职务分析，系统地收集和分析与行政副职有关的各种信息。第二是资格考试，通过公开、公平、客观、竞争的考试方法为政府选录合格的“副职人才”。行政副职实质上是一种职务而不是一种一般行政职位，这就使行政副职有职业化的可能。我们可以先根据“副职”职业化的设想，将“副职”作为一门特殊的职业制定职业标准，再以此为据举行公开的考试。这种标准资格的考试可以依据行政职务等级的特殊性而相应地确定为若干层次，各个层次应针对不同级别的行政副职设定。
（三）行政副职人员的任免
在确定行政副职主体资格和选拔程序之后，对于被录用的人员还需要规范其任免形式。就一般行政副职而言，首先应由正职提出行政副职的候选人员，然后由上级行政机关进行资格审查及相关认定，最后再由正职从合格的人员中进行授权任命。对于任命的结果，报上级人事部门备案。而对于罢免程序，可先由行政正职提出罢免事由并作出罢免决定，然后报上级人事部门备案即可。
（四）行政副职的管理
按照行政副职职业化的要求，行政副职的管理主要涉及以下几个方面：
1.任期。行政副职的产生与任免主要取决于其正职，这种极强的依附性使得行政副职的在职期限应与其正职相一致，这将使行政副职具有更强的流动性和变动性。
2.人才储备。我们有必要去建立起一套完善的人才储备机制，利用现代的高科技手段，建立起详细、真实的“副职”人员资料库，以此作为他们今后被再次任用的可靠依据。
3.副职数的控制。副职数与副职的设置其实是一种成本与收益的关系。副职的设置其目的在于满足行政的工作需要，提高行政效率，这是收益；而任免安排一定的副职人员必然要增加一定的管理费用，这是成本。如何确定这种收益与成本的最佳结合点呢？由于副职的设置来自于正职的实际需要，在编制上有其特殊性，故不宜纳入行政编制体系。在具体确定行政副职人员数额时，首先要从最基本的职位分析入手，通过对正职工作的总体考评，估算出具体的工作量，然后需要考虑同类职位、正职的一般实际工作量和工作能力在现有科技水平的支持下，以及现阶段副职后备人员的素质能力水平，并结合管理幅度的相关原理，从而确定出某一职位所需的具体副职数。
只有通过这种全新的行政副职制度的建立，才能为政府部门合理有效的减副提供行之有效的途径，也才能保证政府机构改革的真正深入。
摘要：我国知识产权行政管理机构在设置与职能上存在的问题较多，不利于加强知识产权管理与保护。依据知识产权行政管理机构设置的原则以及借鉴其他国家的先进经验，我国有必要对知识产权行政管理机构的设置与职能进行重构。设立统一的知识产权行政管理机构，将管理职能与执法职能相分离，以提供高质量的行政服务为基本理念，弱化乃至取消行政裁决职能，为我国知识产权事业发展提供制度保障。
关键词：知识产权；机构设置；行政管理；行政执法；重构
2008年6月，国务院正式颁布实施《国家知识产权战略纲要》，标志着我国知识产权发展进入部级战略高度。其中“健全知识产权执法和管理体制”是《纲要》确立的五大战略重点之首。众所周知，知识产权战略的有效实施离不开知识产权管理，而知识产权行政管理又是知识产权管理中的重要方面。对此，《纲要》特别提出要“深化知识产权行政管理体制改革，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的知识产权行政管理体制。”这表明，改革、健全我国知识产权行政管理体制已具有切实必要性和重要的理论与现实意义。
一
从我国目前知识产权行政管理机构的权力分配情况来看，涉及知识产权行政管理的机关众多。这是由于中国的知识产权立法一直采取单行立法模式，基本上每个单行法规只调整知识产权的某项特定客体，然后再根据国家机关的职能划分和任务平衡的原则规定一个主管机关。这样针对不同的知识产权客体在我国就设置了不同的行政管理部门。其中，国家知识产权局负责管理全国的专利、集成电路布图设计工作；国家工商行政管理总局对商标权和类似权利给予保护，并负责制止不正当竞争行为；国家版权局主管全国的版权管理工作；国家质量监督检验检疫总局统一管理全国的原产地名称保护工作；农业部和国家林业局对植物新品种权给予保护；国务院信息化工作领导小组办公室是互联网络域名系统的管理机构，而中国互联网络信息中心工作委员会则协助国务院信息办管理我国的互联网络域名系统；海关总署则负责知识产权的边境保护。为进一步加强对知识产权保护工作的领导，2004年，中国政府还建立了由这十多个部门组成的国家保护知识产权工作组，负责各部门的协调，并推动加快知识产权保护方面的法律法规建设，指导各地知识产权保护工作。
上述各知识产权行政管理机关自成体系，除中央机构外，在各省、自治区、直辖市也设立了相应的工作机构，并且行政职能涵盖知识产权的多个方面，包括行政管理、行政服务以及行政执法功能。因此，我国知识产权保护目前实行的是“双轨制”，即对知识产权既提供司法保护又提供行政保护。相较而言，知识产权行政管理机构在对知识产权予以确权、行使和保护等管理方面以及向公众提供行政服务方面的职能与其他各国相比差异不大，但是由知识产权行政管理机构直接行使着根据权利人的请求对知识产权纠纷进行调解、查处和裁决的行政执法功能确是我国知识产权制度的一大特色。
因此，有学者认为我国知识产权行政管理机关在设置与职能方面具有多元化、多层级和一体化的特点。所谓“多元化”是指知识产权由不同的行政机构来保护；而“多层级”则是指各行政管理机构从中央到地方又分为若干个管理层次；“一体化”则是指行政立法、授权和保护职能集于一身。
这种多元化、多层级和一体化的知识产权行政管理与执法体制在知识产权普及、推广和保护等方面曾经取得了显著的成绩，但是它也很容易形成管理机关设置的分散、执法主体过多及相互职能交叉和权力冲突的局面，从而成为我国知识产权行政保护的制度性障碍。具体而言，现阶段我国知识产权行政管理机构在设置与职能方面主要存在以下几方面问题：
第一，机构设置过于分散，职能部门太多，行政管理成本过高。由于知识产权行政管理机关达十数家，每家又下设地方机构，结果人员、机构臃肿，造成大量的设备与资金的浪费，行政管理硬性成本过高。而且各机构之间职能虽有交叉，信息却不能互通和共享，容易出现审查标准不统一、重复授权、无效授权等结果，无形中又增加了软性的行政成本。比如商标权和商号权分别由商标局和地方工商局两个部门管理，当权利主体不同时，极易导致权利冲突，难以协调。可见，知识产权行政管理机构设置过多也是一些知识产权权利冲突的原因之一。
第二，行政效率低下，给公众造成困扰。由于各部门职能划分不够清晰，各机关往往各自为政，不断设法扩张自己的权力范围，部门利益化现象日益严重，整体效能不断下降，阻碍了政府综合协调职能的发挥，给接受服务的社会公众造成不必要的困扰。社会公众在遇到知识产权问题需求助于行政管理部门时，将其形象地比喻为“钻行政迷宫”。虽然中央成立了国家保护知识产权工作组来协调各部门的工作，但其本身也难以形成协调统一的保护措施和执法合力，这种现象显然不利于我国服务型政府形象的树立。
第三，知识产权行政管理部门集行政立法、管理、执法职能于一身，负担和压力过重，且不符合法治制衡的原则。我国现行知识产权行政执法权的配置是根据知识产权的种类不同，与该类型知识产权的行政管理权划归同一政府机关，各执法部门之间没有从属关系。而现实中各种类型的知识产权侵权或违法行为往往是相互交织在一起的，多头管理、条块分割的知识产权行政执法模式必定会产生行政执法的效率降低、力度削弱、资源浪费以及保护范围限缩等问题，并使知识产权行政管理部门承担过重的行政负担。再者，知识产权行政管理部门既拥有知识产权立法权限，又肩负着执法功能，将本身属于不同阶层的行为合并在一起不符合法治原则，不利于有效监督，因而近年来饱受诟病。
第四，知识产权行政管理机关的多元化、复杂化不利于TRIPS协议的执行及开展国际交流。TRIPS协议将透明度原则作为一项基本原则，它要求“一成员做出的司法裁定和行政决定涉及知识产权的有效性、范围、取得、实施和防止滥用，都应以官方语言加以公布。”我国作为TRIPS协议的成员国，应这一原则的要求，行政管理机关理应尽量提高行政透明度。但实际上，我国知识产权行政管理机关各部门政令繁多、数量巨大，甚至有时相互冲突，难以贯彻执行透明度原则。而且由于知识产权行政机构的分散设置，且各自又享有外事权，其他国家或国际知识产权组织在与我国进行知识产权交流合作时不得不分别同我国的知识产权各管理部门一一进行洽谈、磋商。这种知识产权行政机构分散的状况，严重地影响了我国知识产权事业的国际交流。
因此，改革与健全我国知识产权行政管理机关的设置与职能已经势在必行。
二
(一)知识产权行政管理机构设置之一般原则
有效的行政管理活动有赖于有效的行政机构
设置，科学、合理的行政机构设置是提高行政效率和实现行政职能的开端和基础。改革、完善我国知识产权行政管理体制是一项庞大而系统的工程，无论是机构设置方面还是职能方面的改革，都必然涉及相关机构的分、合、并、转，甚至是国家行政机关的改革。对此，我们应谨慎行事，坚持以下原则：
首先，要适应知识产权发展的需要。一个国家行政机构的设置是否科学，是否合理，首先要看它是否合乎本国的政治、经济、文化发展的客观需要。我国知识产权行政管理机构设置的现有模式选择很大程度上是历史原因造成的。我国的知识产权制度起步较晚，很多地方还有待完善。过去的单行立法模式造成知识产权行政管理机构的多元化。然而，知识产权毕竟共性大于个性，知识产权的基本原理是一致的。随着民法典的编纂，知识产权立法不论是纳入民法典中单独成编，还是在民法典之外独立编撰法典，其逻辑化和体系化已是必然的历史选择。与此相应，知识产权行政管理与行政执法也需要统一的机构。而且，随着现代科学技术发展的日新月异，知识产权涉及的领域会越来越广，新的知识产权客体会相继出现，如果还是根据领域的相关程度将其归口分配给各个部门管理，势必出现每个部门都要设立自己的知识产权子部门，因而又重蹈目前重复建设的问题。因此，无论是从知识产权的性质还是从发展规律来看，由一个统一的国家行政管理机构对知识产权进行保护会是最便捷、最有效的途径。
其次，要遵循精简、高效的原则。我国宪法规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”。2003年，我国政府也明确提出深化行政管理体制改革，通过优化政府内部组织结构，促使同类管理职能的集中化和一体化，打破部门分割状态，构建新的职能体系和协调运转机制。而我国目前的知识产权多元化、多层级的行政管理体制显然有悖于精简行政机构的方针和公共管理学的基本要求，很难体现“精简”和“效率”。因此，政府应根据实际工作需要以行政资源的节约和效率的提高为出发点来设置行政机构，该设的设，该并的并，只有行政权限集中化，将同类事务划归一个机关管理，在统一领导下，才能避免工作重复、权责冲突，实现以最小的输入求得最大的产出。也只有在这样体系完整严密的组织领导下，才能促进行政机关依法行政和协调高效运转，实现对纵向系统的有效监督和横向系统间的密切协作。
第三，优化职能，坚持服务行政原则。所谓“服务行政”，是一种以公共利益和公共责任为导向，强调社会治理方式以服务为主的行政管理模式。知识产权本身作为私权，国家知识产权行政管理机关应以提供公共服务为主，不宜过多地进行行政干预，若动辄以简单粗暴的行政命令代替市场自身的调节，势必泯灭知识产权的私权属性，这又无异于退化到知识产权萌芽期的“皇室特权”时代。因此，国家知识产权行政管理机关要逐步实现由控制者、管理者向组织者和服务者的身份转变。
(二)国外有关知识产权行政管理机构设置与职能的一般做法
在知识产权行政管理机构的设置上，从世界范围看，绝大多数国家采取的是相对统一的知识产权行政机构设置。据统计，全世界实行知识产权制度的196个国家和地区中，有180多个国家和地区实行二合一体制，即将专利和商标的行政管理机构统一设置，称之为工业产权局或专利商标局。这其中，又有74个国家和地区实行三合一体制，将专利、商标和版权的行政管理机构统一在一起。而采取将专利、商标和版权分散管理的只有阿拉伯联合酋长国、沙特阿拉伯、巴基斯坦、利比亚、希腊、埃塞俄比亚、埃及、文莱和中国不到10个国家。
由此可见，国外知识产权行政管理机构的设置总体上还是比较统一的。因为知识产权种类虽多，但各类权利之间存在同质性，尤其是作为授权性知识产权的专利和商标在行政管理上存在许多共同点。为此，许多国家都将授权性工业产权的行政管理归到同一个行政机关名下。而版权由于具有非授权性和意识形态管理的特点，因而有的国家将其单独设置管理机关。如美国商务部下属的专利商标局负责美国国内专利和商标的行政管理，版权办公室则隶属于国会图书馆；日本通产省下属的特许厅负责专利、实用新型、外观设计以及商标的行政管理，版权由版权局管理。而德国，专利商标局负责专利、实用新型、外观设计和商标事务，版权由联邦司法部下面的贸易与商法部管理。
将工业产权管理和版权管理分开来的二合一模式有其一定的优势。由于专利、商标都需要资格审查和在先检索，具有同质性，专利纠纷和商标纠纷也常常联系在一起，需要联合执法，因此，将所有的工业产权活动集中在一个工业产权局管理之下，有助于管理者更有效地使用管理技能，更大限度地提高管理效率，并能缓解专业人员不足的现状。
除二合一体制外，有些国家的知识产权管理机构进一步统一化，将传统的知识产权类型专利、商标、外观设计和版权几个领域都归到统一的部门之下。如英国贸易工业部下属的知识产权局，负责全国的包括专利、商标、外观设计和版权在内的所有知识产权的受理、审批工作，并执行知识产权相关立法，遵照欧盟相关法令协调英国的知识产权保护政策，促进及支持知识产权保护活动。与英国的知识产权管理模式十分相似的还有加拿大。加拿大的知识产权局主管专利、外观设计、商标、版权、集成电路，而植物品种权由食品监督局负责。
总的来看，将知识产权管理集中在一个权威机构之下，已为越来越多的国家和地区所采纳。反观我国的知识产权行政管理，有着一个庞大而复杂的管理系统，行政管理成本高企，行政效率却很低下。
从知识产权行政管理机关的职能考察，国外知识产权行政管理机关的职能主要可概括为如下四方面：知识产权的登记、注册与评审；知识产权的信息传播与管理；提供立法建议与制定行政规章；对外谈判和国际交流等。
由此可见，国外的知识产权行政管理机关与我国的知识产权行政管理机关在管理职能上基本类似，但很重要的一点区别是它们并不承担行政执法任务，只是在力所能及的范围内参与解决法律问题或冲突。即使有的管理机构具有执法职能但并不涉及对侵权的查处，而在我国侵权查处是行政机关的一项重要任务。
三
由于我国现有的知识产权管理机关在设置与职能上存在明显不足，为切实提高知识产权行政管理绩效，提升知识产权行政保护水平，应在借鉴国外先进经验的基础上，本着行政管理机关的设置原则，适当精简管理机构，整合行政职能，合理配置行政资源，以进一步完善我国的知识产权行政管理体制。
首先，应设立统一的知识产权行政管理机构。这里有两种方案可供选择：一是将所有的知识产权行政管理归于一个部门统一领导下的三合一模式，在该部门之下再按各种不同的知识产权类型设分支机构；另一种方案是采用二合一模式，将专
利(包括发明、实用新型和外观设计)、商标、地理标记、集成电路布图设计、植物新品种等授权性权利集中在一个行政管理部门负责，而将版权归到另一行政管理部门，在这两者之上再设立一个协调机构。从确保我国知识产权战略高效实施和知识产权行政管理机构协调高效运转的角度出发，采取三合一模式在国务院直属机构中设立一个统一的知识产权领导机构――国家知识产权总局，在国家知识产权总局之下再分设两个司――著作权司(或称版权司)和工业产权司的方法较为可取。设立国家知识产权总局，将绝大部分知识产权置于同一屋檐下，有助于协调对各类知识产权客体的管理，整合行政职能，提高行政效率，降低行政成本，优化人力、物力、财力等方面的资源配置，同时也有助于贯彻执行TRIPs协议，开展国际交流，一旦发生与贸易有关的知识产权国际争端，能对敏感问题做出迅速反应，妥善解决问题。在统一的领导下，行政机构内部还应进一步进行科学合理的横向分工，以适应不同职能的需要。但是在划分横向部门的时候，应避免分工过细，以免造成部门林立、效率低下。
其次，优化知识产权行政管理机关的职能，将行政管理与行政执法相分离。虽然各国都有知识产权的行政保护，但是各国通行的是由专门的行政机关保护，比如海关。而我国是由行政管理机关直接去执法，这在世界上是独一无二的。
随着科学技术的不断发展，知识产权客体种类的增多，知识产权行政管理机关的登记、审核等行政管理工作将日益加重，知识产权行政管理部门应将其职能主要立足于知识产权的审核登记、政策制定、宣传教育、人才培养、信息咨询、公共服务等知识产权行政管理和行政服务工作中。将行政执法的职能剥离出去，减少执法耗散，使其职能专业化，有利于知识产权行政管理机关加强行政管理、提高工作效率，集中精力更好地服务企业、服务社会。特别是在网络技术广泛应用的当代，知识产权行政管理机关更应大力加强公共服务职能，优化知识产权管理与服务环境。譬如，可以构建知识产权网络信息服务平台，把一些常规性、程序性、同质化程度较高的服务项目在网上开展实施，实行网络申请与网络缴费，建立信息数据库，定期各类知识产权网络公报，逐步实现电子化管理，为申请人进行权利申请、文献检索、利用知识产权情报信息提供便利条件。这些服务性措施对于节约资源，提高知识产权公共服务水平十分有利。
第三，成立专门的知识产权行政执法队伍，并适时调整行政执法内容。由于知识产权特别是工业产权的专业性极强，没有相关的专业知识基本上难以妥善解决纠纷。而现有的知识产权执法队伍中专业人士缺口较大，反馈到执法上，各地区的执法标准与认识差别很大，这要求我们必须建立一支专业过硬的、对知识产权制度设置与内涵把握精准的知识产权执法队伍。只有成立这样一支队伍，才能做到相同案件相同的处理，避免由于行政执法的错误而造成不公平竞争状况。因此，将知识产权行政管理机关的行政管理与行政执法职能相分离，并非是要取消行政执法，而是要成立专门的知识产权行政执法队伍，实行执法权的集中化配置。正如有的学者所言，“不但不会削弱已有的行政执法，而且可以大大强化行政专业执法。”
关于知识产权行政执法队伍的组建，我们不妨将原来分散在不同知识产权行政管理系统的执法人员和装备整合起来，成立统一的行政执法队伍，划归到知识产权局的框架下，由其统一领导，主要查处那些影响社会公众利益和市场正常秩序的，具有明显违法特征的行为。但是作为例外情况，针对进出口货物的知识产权行政执法，应当继续由海关负责。
关于知识产权行政执法的内容，过去主要有行政处理(包括行政调解，行政裁决，行政复议，行政仲裁等)、行政查处(包括行政处罚，行政强制等)、行政救济、行政处分、行政法制监督等形式。其中，行政查处构成了知识产权行政执法最为核心的内容。而对于行政处理特别是行政裁决，学界一直存在“存与废”的探讨。行政裁决是行政主体对当事人之间发生的与行政管理活动相关的民事纠纷进行裁决的一种行为，如果当事人对行政裁决不服，传统理论认为应当提起行政诉讼。然而知识产权本质上是私权，在知识产权的保护问题上，更多的应是由权利人作为民事主体自行启动民事程序从而得到民事救济。只有少数对公共利益造成危害的情况下，才启动行政执法。有鉴于此，一些学者认为行政裁决制度混淆了国家行政机关和司法机关之间的分工，认为应逐渐弱化行政执法在裁决知识产权侵权纠纷(维护私权)方面的作用，直至完全取消。按照TRIPS协议的规定，知识产权行政保护也应整体被弱化，知识产权行政保护不再具有终局性，所有行政保护均须接受司法审查。这是因为知识产权是民事权利，将司法机构设置为民事争议的最终处理机构更符合法治原则。但是知识产权毕竟也具有公益内容的一面，有些侵犯知识产权的行为也给国家和社会公众利益造成损害，因此有必要对知识产权给予行政保护，可以说知识产权私权的公权化因素为知识产权行政执法提供了客观基础和内在条件。而且由于知识产权行政保护相对司法救济而言具有程序简易、成本低、周期短等优势，特别是从我国解决纠纷的历史传统和文化机制角度看，民众对行政机制解决纠纷的权威性和认可度还较高，因此，知识产权行政执法在未来仍将发挥知识产权保护的重要作用。有鉴于此，《纲要》提出加强司法保护体系和行政执法体系建设，发挥司法保护知识产权的主导作用。言下之意，知识产权行政保护还将继续存在一定时期。
因此，我国未来知识产权行政执法制度的发展模式可以定位为：以提供专业的行政执法水平作为基本理念，加强知识产权行政执法体系的建设，在不减损已有的知识产权保护水平的前提下取消对知识产权民事纠纷的行政裁决，适时调整行政查处力度，最终由知识产权司法保护与行政保护的双轨制向司法保护的单轨制过渡。
公共行政的发展以及多元社会管理主体的出现，需要我们对传统的行政组织结构进行重新认知，依法推进行政组织结构的变革，破解行政体制改革中一些深层次的矛盾，实现行政组织结构的整体优化。建立在传统行政组织理论基础上的行政组织结构已经不能适应公共行政发展与社会管理创新的要求，需要我们以发展的眼光重新审视传统的行政组织理论，以及以该理论为基础的行政组织结构，深入了解行政组织理论以及行政组织结构存在的问题，深刻剖析问题的原因所在，以审慎的态度，提出科学合理的构想，有效回应行政体制改革与公共行政发展的现实需求。
一、对行政组织与行政组织结构的新认知
(一)行政组织的概念与构成。传统认为，行政组织是由国家设立的管理行政管理的组织，是行政机关与行政机构的综合体。伴随现代行政的发展，公共行政不再被简单理解为国家行政，在国家行政之外，还存在社会公行政，虽然目前对如何界定社会公行政，以及如何划定国家行政与社会公行政的界限等问题仍存有疑义，但无论在理论上还是实践中，人们逐步承认政府以外的其他组织也承担一定公共行政职能。基于此，有学者提出行政组织包括政府组织、其他公共机构与非政府的社会组织等，进而将行政组织界定为“是指行使行政职权、管理公共行政事务的行政机关，以及行政机关以外的承担行政任务的其他组织的总称。”［1］3－4笔者赞同这种对行政组织概念的拓展性界定。首先，“行政组织”中的“行政”指公共行政，它不等同于传统意义上的国家行政，在国家行政之外，还包括由非国家组织承担的社会公行政;其次，“行政组织”中的“组织”指按照一定的宗旨和原则建立起来的有序组织体，它具有科学严谨的组织结构形式。据此，笔者认为，行政组织是指由依法行使行政权，管理国家及社会公共行政事务的国家行政组织与非政府公共组织构成的具有一定组织结构体系的统一体。该概念首先揭示行政组织是承担公共行政事务管理职能、行使行政职权的组织。凡是不承担行政职能的组织均不能称为行政组织，因权能性质的不同，行政组织不同于行使立法权的立法机关，以及行使司法权的司法机关，更有别于不承担公共行政事务管理职能的其他组织;其次，该概念明确了行政组织的构成，行政组织是由国家行政组织与承担公共行政职能的非政府公共组织共同构成的有机统一体，该有机统一体组织结构严谨，职责权限分明，以公共行政职能的承担与履行为其存在的目的和价值。
(二)行政组织结构的概念与构成。行政组织结构是指构成行政组织的各要素按照一定规律和方式组合而成的完整体系，包括国家行政组织结构、非政府公共组织的结构以及国家行政组织与非政府公共组织的关系结构三个不可缺少的部分。其中，国家行政组织结构在行政组织结构中的地位最为重要，其结构是否合理直接影响行政组织结构的科学性，因而优化行政组织结构最为重要的部分是对国家行政组织结构进行优化。
1．国家行政组织的结构。国家行政组织结构包含国家行政组织的横向结构(管理幅度)和纵向结构(管理层次)，同时，国家行政组织所构成的规模体系对组织结构的合理性具有重要影响作用。横向结构、纵向结构及规模结构共同构成了国家行政组织结构的有机体，三者之间是相互作用、相互影响的关系。在国家行政组织规模一定的情况下，横向的管理幅度大，纵向的管理层次少，这种“扁平状”的组织结构形式分权优势比较明显，有利于各组织成员积极性的发挥;反之，横向的管理幅度小，纵向的管理层次多，这种“金字塔状”的组织结构形式集权优势比较突出，有利于命令的服从与执行，传统的国家行政组织结构往往呈现出这样一种多层级的集权性组织形式。同样，国家行政组织的规模结构与其横向及纵向结构也是相互影响的，严格控制行政组织的规模结构，有利于实现行政组织结构整体上的科学性和合理性。
2．非政府公共组织的结构。与政府机构相比，“非政府公共组织是一种独立的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的官僚体系，组织的运作也不是按照行政指令机制，而是扎根于社区的、权力流动双向或多向的、独立运作的组织。”［2］作为一种独立存在与运行的组织形式，非政府公共组织彼此之间并不具备行政隶属关系，它们在各自的职能领域内独立发挥作用。而在非政府公共组织的内部，为有效实现该组织的职能，也存在纵向上的三个管理层级，即决策层级、管理层级以及具体的操作层级。同时，为了对社会公共行政事务实施有效管理，非政府公共组织同样应当具备一定的组织规模和人员数量。因此，非政府公共组织的结构应当包含各组织之间的平行结构形式、组织内部的纵向管理层级以及非政府公共组织的规模结构三项内容。［3］
3．国家行政组织与非政府公共组织的关系结构。国家行政组织与非政府公共组织在组织体系内的关系结构也是影响行政组织结构科学性和合理性的重要因素，国家行政组织结构、非政府公共组织结构以及两者的关系结构共同构成了行政组织结构的完整状态，只有三者都是合理的，行政组织结构才能实现合理性。关于国家行政组织与非政府公共组织的关系结构，我们认为主要涉及到两者是否具有隶属关系、各自的活动界限以及两种的规模比例三个方面的内容。
(1)两者之间是否存在行政隶属关系。非政府公共组织的独立性意味着非政府公共组织不是政府的附属机构，与政府之间并无行政隶属关系，非政府公共组织应当在自己的职能范围内独立履行职责，并独立承担其行为引起的法律后果。当然，这并不意味着其行为不受任何制约，对非政府公共组织及其行为的法律监督是法治社会的题中应有之义，政府对非政府公共组织的监督是监督体系中的一个重要方面，但监督关系不等于隶属关系。
(2)两者的活动界限。一是与政府的职能类型有关。如果是全能型政府，则非政府公共组织的存在与作用空间将非常有限;如果是有限型政府，则非政府公共组织将获得相应的履行公共行政职能的空间。对有限与有为政府的模式选择意味着政府的职能与权力是有限的，要求公共行政职能在政府和非政府公共组织之间进行合理分配。二是与公共行政的社会化程度有关。如果公共行政的社会化程度越高，社会管理创新越深入推进，则非政府公共组织的活动范围就会越宽，反之则越窄。从公共行政发展的进程来看，公共行政的社会化是一个必然的发展趋势。三是与非政府公共组织的发达程度相联。如果非政府公共组织越发达，自主能力越强，则能够承担的社会公共管理职能就越多，反之则越少。当然，应当明确的是，国家行政组织与非政府公共组织的活动范围不是一成不变、一劳永逸的，而是随着社会的变迁，两者处于不断的变化和发展之中，需要进行动态调整，这也对政府能力与行政组织理论提出了更高的要求。
(3)两者的规模比例。二者的规模比例应当是科学合理的。对国家行政组织的规模要求是，国家行政组织的机构和人员规模应当以满足能有效履行公共行政管理职能为限，过大会导致机构重叠、人浮于事、权力寻租、财政压力巨大等弊端，过小则难以承担其应当履行的公共行政职能。对非政府公共组织的要求是，非政府公共组织的组织规模和人员规模应当以满足能够对社会公共行政事务实施有效管理为限，能够有效提供只能由国家行政组织提供的纯粹公共产品以外准公共产品和其他公共服务，构成对国家行政有益的补充。
二、我国行政组织结构存在的问题及原因分析
(一)国家行政组织结构存在的问题及原因分析。
1．横向组织结构不合理。在横向组织结构上，宏观与微观结构均不合理。就宏观管理幅度而言，显得较为狭窄。①就微观管理幅度而言，县级以上各级人民政府均下辖相当数量的下属机构，机构设置名目繁杂，数量众多，如办公厅(室)、职能机构、直属机构、直属事业单位、办事机构等，以及各种各样为处理临时性问题设立的临时机构，以及为协调、处理、解决机构间的问题和矛盾而设立各种各样议事协调机构等单位或机构。这在一定程度导致了国家行政管理宏观协调不够、职能分割、合作不足的弊端。
2．纵向组织结构不合理。实践中，我国政府组织的宏观纵向层级已经突破宪法规定的层级要求，形成实际上的中央———省———市———县———乡五级。微观上各政府部门内部亦再细分为若干层级，宏观和微观的纵向层级设立过多。再加之上下级政府之间在机构设置上讲究对应的原则，地方政府除国防、外交外，设立的机构与中央政府相差无几，形成上下级政府之间机构设置同构现象。这就导致无论行政管理的幅度有多大，上下级机构规模均呈现出“一般粗”的不合理状态，机构重叠、多头管理、人浮于事、效率低下等弊端在所难免。
3．规模结构不合理。国家行政组织在横向、纵向结构上存在的问题，以及党政两套班子机构设立重叠的客观现实，必然会影响其规模结构的合理性。目前，机构规模过大、人员众多、国家财政不堪重负等问题非常突出，影响了政府职能的有效发挥。
(二)非政府公共组织结构及与国家行政组织关系结构存在的问题及原因分析。
1．非政府公共组织的规模、能力和活动范围不能满足社会发展的需求。首先，非政府公共组织的数量与规模尚不能满足社会发展的需要。一是我国尚未形成关于非政府公共组织整体发展的法律规范体系，非政府公共组织的法治化建设与实际需求还存在一定的距离;二是非政府公共组织在社会生活中被公众认知度还比较低，欠缺社会自治意识基础的客观状态一定程度上限制和制约了非政府公共组织的发展。其次，非政府公共组织的活动能力和活动范围未能满足社会发展的需求。一是从活动能力上来说，非政府公共组织的内部管理、外部活动、创新、可持续发展、筹资、社会治理、政治参与、组织协调等能力仍然有待进一步加强;二是从活动范围上来说，非政府公共组织的活动范围还较为有限，尚不能满足政府职能转变的需求，需要扩大组织规模，拓宽活动范围，与政府的公共职能形成有效的衔接。
2．非政府公共组织与国家行政组织的良性关系尚未建立。首先，从非政府公共组织的角度而言，受政府支配的非政府公共组织在非政府公共组织的构成中仍占主导地位，这些组织的独立性很差，与政府之间存在严重的依附关系，受政府控制和支配，而非平等协商、合作互动。独立的非政府公共组织的数量和规模仍较为有限，活动能力和空间尚未能与政府职能范围形成有效衔接。其次，从政府的角度而言，政府对非政府公共组织尚未能形成信任和放权的意识，政府对非政府公共组织更倾向于管理、控制、支配而非培育、引导和监督，从政府的角度而言，其与非政府公共组织的良性互动关系尚未建立起来。
三、优化行政组织结构的标准
以行政组织结构的整体优化为视角系统考量优化行政组织结构的标准包含以下三方面。
(一)国家行政组织结构是否能够保障政府职能的有效实现。设立国家行政组织的根本目的是实现国家的行政管理职能，优化国家行政组织结构最根本的标准就是该组织结构是否有助于政府职能的有效实现。
1．外在标准:是否能有效满足政府职能转变后的履责需要。经济社会的发展要求政府在职能范围、职能重心以及履责手段和方式上予以转变，决定了政府组织结构必须作相应的调整和变动，以满足职能转变后政府履责的需要，这是国家行政组织结构优化的外在标准。一是政府职能范围的转变要求政府职能从其他领域退出，集中于法定的职能范畴，需要政府的规模结构作必要的调整，相应的机构和人员该调整的调整，该撤裁的撤裁，该加强的加强，政府的宏观规模和微观规模都会因此而变动。二是政府职能重心的转变意味着政府组成机构及其构成比例的相应调整。政府的职能重心由经济管理向社会管理和公共服务转变，相应地需要减少经济管理部门，适当调整或增加社会管理和公共服务机构。三是政府履责手段和方式的转变意味着政府的横向结构和纵向结构都要作相应的调整和变动。一方面，政府的履责方式由微观、直接向宏观、间接转变，应当加强对政府组织结构的整体整合，突破“条块”之间，特别是“块块”之间的限制。另一方面，政府的履责手段由主要依赖行政手段转向综合运用法律的、经济的和行政的手段，需要适当缩减行政管理的层级而扩大行政管理的幅度。
2．内在标准:是否符合精简、统一、效能原则。要克服国家行政组织结构已经存在的弊端，保障政府运行的有序和高效，需要国家行政组织结构的设置符合其内在的规律性和科学性———组织结构所要求的精简、统一和高效，这是优化国家行政组织结构的内在标准。所谓“精简”，就是要求国家行政组织的机构、人员、层级、工作程序等克服现存的机构臃肿、人员庞大，组织层级过多，工作程序过于繁杂等弊端，形成经济社会发展所需要的机构精减、人员精干、办事程序精炼的有限有为政府。所谓“统一”，是指国家行政组织结构的设置应当能够保证其运转的协调统一，保证各组织结构之间权责关系的协调统一，最终保证政府职能履行的协调统一。按照统一的原则，优化行政组织结构，应当有利于克服实践中存在的机构之间分工有余而协作不足，强调部门利益、地区利益而忽视甚至漠视全局利益，中央与地方关系不顺，垂直部门与所在地方政府关系不顺等各种弊端，实现机构运转、职能履行的协调统一。所谓“效能”，是指国家行政组织实际的履责效果。精简和统一原则最终的指向都是政府的履责效果，要求政府以较高的行政效率完成职能的履行。精简和统一是高效得以实现的前提和路径，而高效是精简和统一的目的和价值所在，只有在机构精简、职能统一后，政府高效地履行了其行政管理职能，国家行政组织结构才真正实现了优化。
(二)非政府公共组织结构是否能够满足对社会公共行政事务管理的需要。要保证政府职能转变的真正实现，非政府公共组织在职能上的承担和结构上的合理就成为必须要求，能否满足对社会公共行政事务管理的需要，是优化非政府公共组织结构最为基础可行的标准。一是非政府公共组织的规模结构能否满足公共行政的履责要求。政府职能范围的转变意味着非政府公共组织行政管理范围和管理事项的扩张，也必然带来其组织规模、人员规模结构等的改变。因职能履行的需要，非政府公共组织的整体规模和个体规模都将发生相应改变。二是非政府公共组织的独立性能否满足其履责需要。如果具有独立性的非政府公共组织所占比例较少，显然不能满足独立履责的要求，则要求非政府公共组织的构成比例作相应的调整和变动。三是非政府公共组织之间的职能分配是否合理。非政府公共组织结构在职能范围扩大，规模结构扩大的同时，同样会出现类似国家行政组织结构曾出现的机构重叠、人浮于事、效率低下等弊端，因而优化其组织结构，必须保证各组织之间职能分配合理，独立、高效地处理社会公共行政管理事务。
(三)国家行政组织与非政府公共组织的关系结构是否合理。行政组织结构的优化应当是一个整体性的优化，各构成要素的优化为整体性的优化奠定了基础，但是，如果各构成要素之间的关系结构不合理的话，其整体的优化难以得到有效的实现。国家行政组织与非政府公共组织之间的关系结构是否合理，是判断行政组织结构是否优化的重要标准。一是国家行政组织与非政府公共组织是否在公共行政事务的管理上做到了各司其职，特别是国家行政组织的职能范围是否严格限定在了法定的“应该管、管得了和管得好”的领域。二是非政府公共组织是否剥离了政府附属机构的地位。剥离附属地位，实现组织和地位的独立性，是非政府公共组织结构优化的必要要求。三是国家行政组织与非政府公共组织之间的法律监督关系是否确立。保持彼此的独立性，政府在其职权范围内实行对非政府公共组织的监督，保证非政府公共组织履责的合法性和有效性。如此，行政组织结构的优化具备了监督的保障。
四、优化行政组织结构的构想
(一)优化国家行政组织结构。
1．横向组织结构的优化。
(1)宏观横向组织结构的优化———扩大政府横向管理幅度。一是增加省级政府的建制，扩大中央政府的横向管理幅度。有学者指出，中国的省级行政单位应当增加至50个为宜，［4］也有学者指出，我国一级行政区划应当增设到50个到60个。［5］笔者认为，增加省级政府的建制，缩小其管理规模，扩大中央政府行政管理幅度，增强其宏观调控的能力，实现行政管理的统一性和协调性，是未来发展的总体趋势，应当在全面考虑影响行政区划改革所涉及的政治、经济、文化、历史、传统等各种因素的基础上，平衡改革与稳定的关系，合理确定省级政府的具体建制，循序渐进的推进改革。二是省直管县(市)改革。现行的市级政府的设置增加了地方政府组织结构的纵向层级，也降低了省级政府的横向管理幅度，是导致政府规模膨胀以及管理低效等弊端的重要原因之一。正在进行的省直管县(市)改革对扩大省级政府的管理幅度，缩减政府纵向管理层级作了有益尝试，有利于政府组织结构的合理化。
(2)微观横向组织结构的优化———大部制改革。以职能整合、同类项合并为标准设立职能有机统一的大部门，具有“宽职能、少机构”的显著特征，对于克服计划经济时代按照行业和专业职能设置“小部门”所导致的职能狭窄、机构林立、扯皮推诿、效率低下等弊端具有非常重要的意义。大部制改革要实现预期的改革目标，应当注意以下几个问题。一是不能将大部制改革等同于简单的机构合并和行政权力的再分配。正如学者所言:“大部制改革的关键在于行政组织的设置与其内在职能的吻合，真正实现政府职能的转变。”［6］
宽口径、宽职能的大部门设置只是大部制改革的外在表现形式，其根本的价值取向和目标应当在于促进政府职能的转变以及有限有为的服务型政府的建构。在进行大部制改革的过程中，对改革的目标和价值取向应当有明确的认识和严格的遵从，否则容易使改革流于形式，达不到预期的目的。二是决策、执行、监督权由不同的行政组织行使，即通常所称行政三分制在大部制改革中的必要性。大部门的设置对于解决现存的组织结构缺陷所带来的问题无疑具有重要作用，但是必须保证这些大部门能够规范履责，否则可能导致更为严重的组织结构缺陷:一方面是对外整合职能建立大部门，克服职能狭窄，行政低效的弊端，提供优质公共服务;另一方面是在内部实行权力相互制约、相互协调的决策权、执行权、监督权三分，防止专权和滥权。两者有机结合，大部制改革的目标方能有效实现。三是强调法治对大部制改革的意义。我国正在推行的大部制改革目前主要依据的是党的政策和政府的文件，尚缺乏完善的法律、法规的规范和保障。比较而言，政策和文件更倾向于纲领性、临时性和指导性，法律则更具规范性、稳定性和操作性。从我国以往的改革经验来看，欠缺立法的刚性规范和约束，不利于改革成果的巩固和保障。应加强立法，将大部制改革纳入法治的轨道，以法治保障大部制改革的成果。
2．纵向组织结构的优化。
(1)宏观纵向组织结构的优化———减少地方政府层级。一是逐步取消市级政府建制，实行省直管县(市)。市级政府的建制客观上增加了地方政府的纵向层级，缩减了省级政府的横向管理幅度，扩大了国家行政组织的规模结构，降低了行政效率，且违反了宪法关于省、县、乡三级地方政府建制的原则规定。二是推进乡镇政府改革，条件成熟时取消乡镇政府建制。对乡镇政府的改革已历经多次，但仍然存在以下问题:一方面，乡镇政府的职能或由县级政府设立的派出机构代行，或者由于社会自治的发展放权于村民委员会等自治组织，或者因为需要上级政府的协调而无法独立行使，乡镇政府能够有效行使的职能已经极为有限;另一方面，乡镇政府机构因上下对口设置的原则而规模庞大，与职能履行的有限性形成强烈冲突。从乡镇政府职能履行的现状客观分析，可以考虑在适当的时候取消乡镇政府建制，进一步缩减政府管理的纵向层级，缩小机构规模，精简机构人员。
(2)微观纵向组织结构的优化———减少政府部门层级和内设机构层级。区别于宏观纵向层级，我国现有的组织立法并没有对政府的微观纵向层级作出明确的立法规定，但政府部门层级和内设机构的层级同样不宜过多。借鉴广东省佛山市顺德区的改革经验:政府部门层级应当尽可能的控制在二级以内，对于能够压缩的机构、职位应当尽量压缩，从而实现部门层级、内设机构层级和行政职位层级的最优化。
3．规模结构的优化。在横向、纵向组织结构合理的前提下，国家行政组织结构的合理化最终取决于组织规模结构的合理性，规模结构合理是国家行政组织结构实现优化的重要保障。一是国家行政组织的机构设置应当严格遵守因事设岗的原则，保证机构规模和职能机构比例的合理性。这就要求根据政府所承担的职能设置相应的机构，并根据政府的职能重心合理确定各职能机构在机构体系中的比例，从根本上克服实践中存在的政府职能过多、机构膨胀，社会管理和公共服务提供不足、以及始终走不出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”怪圈等弊端，在机构设置、机构规模和职能机构比例上实现优化。二是切实推进党政联动的机构改革，促进机构规模的合理化。合理调整两套班子的设置，明确党政各自的职责，撤并职能相同或相近的部门，整合相关的职能，对确需共同履行的职能尽可能采取合署办公的形式，实现机构的精简和行政的高效。三是要求并保障常设职能机构充分履责，清理、撤销现存大量的临时机构，合理设置议事协调机构。可以由、应该由常设机构完成的职能，不再设临时机构。对确需设立的临时机构和议事协调机构，要依照法定的程序设立，避免机构之外再设机构所造成的机构、人员不断增加，政府组织规模不断扩大，但效力却更为低下的现实矛盾。四是尽快进行编制立法，以立法的形式实现人员规模的合理性，避免人员膨胀和人浮于事。因欠缺编制立法而导致人员编制的膨胀和失控，不利于对机构和人员的规范和约束，故应积极推动编制立法的出台。
(二)优化非政府公共组织结构及与国家行政组织的关系结构的构想。
1．合理界定非政府公共组织的职能。在有限政府的职能要求下，非政府公共组织应当承担政府职能以外的公共行政事务管理职能，但必须遵循两者对公共行政管理职能的承担既不能包办代替，也不能重复交叉的原则。合理界定非政府公共组织职能的范围，既是保证非政府公共组织结构及于与政府关系结构合理的前提，也是推动政府职能转变的要求。
2．扩大非政府公共组织的规模。目前，我国非政府公共组织的规模尚不能满足对公共行政事务管理的需要，扩大非政府公共组织的规模，需要做好下列工作。一是注重观念培育。在社会层面形成对非政府公共组织职能、作用的正确认识，在政府层面克服对非政府公共组织的怀疑和不放心，以客观和信任的态度认可非政府公共组织的存在并引导和推动其发展，奠定非政府公共组织发展和壮大的思想观念基础。二是加强规范非政府公共组织的法制建设。应当克服现行制度缺失和法律保障不足的困境，形成对非政府公共组织的性质、法律地位、职能、作用以及职责和法律责任等的完整规定，依法推动非政府公共组织的健康、有序发展。三是克服实践中存在的约束和限制非政府公共组织发展的障碍性因素。如对成立社会团体和民办非企业单位设置的必须获得主管单位同意的前置性条件规定②、对非政府公共组织实行的登记单位与主管单位双重管理的体制、对民办非企业单位从业人员的制度歧视等制约和限制了非政府公共组织的发展，需要克服这些障碍性因素，为非政府公共组织提供生存与发展的平等空间，保证非政府公共组织的机构和人员能够满足履责的需要。四是非政府公共组织彼此之间并无隶属关系，对外以组织形式独立履责，组织的个体履责是非政府公共组织职能履行的基础，因而要特别注重其个体规模和组织间职能分配的合理性，既要保证组织自身的机构、人员规模的合理性，满足自身履责需要;也要保持组织之间职能分配和规模结构的合理性，满足整体履责需要。
3．增强非政府公共组织的独立性，建构与政府之间监督与合作的关系结构。一是从政府的角度而言，政府应当合理界定与非政府公共组织的关系，承认并保证非政府公共组织的独立性，不去指挥和干涉非政府公共组织的活动，避免把非政府公共组织变成政府的附属机构或派出机构，保证非政府公共组织在机构上、职能上的独立性。二是从非政府公共组织的角度而言，非政府公共组织应当克服在体制和观念上延续着政府行政部门的管理模式和思维定势，避免出现效仿政府机构的行为方式及运作规范等“官本位”留下的痕迹，［7］339－340保持机构、人员、内部管理的独立性，保证对外履责的独立性。三是完善减免税制度等相关法律制度，扩宽非政府公共组织资金、经费来源的渠道，帮助非政府公共组织摆脱在资金、经费上对政府的依赖，实现独立履责.
一、行政事业单位部门预算
编制和执行财务预算是行政事业单位的常规性工作。预算的编制和执行不仅体现了财政资金的收支变化，还反映了作为资金物化形式而存在的国有资产的增减变动情况。因此，一套科学、完整的财务预算体系不仅应当包括资金收支安排，还应包括资产的构建、配置以及处置的相关计划或安排，即资产预算。资产预算，作为行政事业单位财务预算的重要组成部分，集中反映了预算年度内各级行政事业单位有关国有资产配置方面的收支计划，从一定程度上体现了行政事业单位的资金收支规模、业务活动范围和方向。因此，资产预算的编制应与财政资金预算相辅相成，共同构成完整的财政预算。但是，资产预算又不等同于财政资金预算，其侧重点在于它是政府资产管理部门根据实际需要做出的有关行政事业单位资产购置、配置和处置的决策方案，因此，主要体现的是作为资金物化形式而存在的国有资产的增减变动计划。
编制资产预算时，要尽可能的细化预算内容，以提高预算的透明度和约束力。预算编制部门应对资产配置的必要性和有效性进行综合评价，提出各单位资产预算的具体内容和计划。资产预算应包括资产项目的具体技术参数，如各项资产规模、类型、构建或处置方式、资金来源等。以资产购置方案为例，预算内容主要包括资产购置项目提出的具体依据，资产购置数量、规模及型号，资产购置项目的支出规模和资金来源等具体项目。同时，行政事业单位国有资产如有其他配置或处置方式，如租用或部门调剂等，资产预算内容还应包括欲购置或租用资产的性能、价格及其运转、维护费用等因素分析，部门间资产调配的可能性分析等。
预算编制仅是预算管理工作的开始，更重要的是预算的执行和落实。为了确保预算编制的严肃性和有效性，资产预算一经审核批准，预算单位就必须严格执行，这是深化预算管理的关键环节。预算执行必须严格遵照预算内容和项目进度计划，预算单位要接受财务部门和相关职能部门的监督，及时对预算项目执行情况进行审核。预算执行过程中，如发现行政事业单位擅自改变资产用途，或者挪用资产购置资金的，应立即减少或停止财政拨款，并按有关规定予以处罚。同时，必须强调的是，预算执行内容一般不得随意调整，但在预算执行过程中，由于国家政策、单位职能或其他环境因素发生变化，有时也需要对预算进行适当的调整以确保预算的科学性。预算调整必须遵循严格的审批程序。一般而言，预算单位需要调整或追加国有资产预算的，应提前报经国有资产管理部门审核同意后，方可按程序调整或追加预算。资产预算执行结束后，主管部门应对单位的预算执行情况进行全面分析和考核。
二、行政事业单位会计核算存在的问题
（一）配套制度的相对落后，在一定程度上增加了操作难度由于现行的财务制度中费用报销的标准，大多数制定于20世纪八九十年代，有的开支规定不够具体，有的标准偏低，同当前的经济水平和实际情况有着差距。例如差旅费标准、住宿费报销等等。这是会计集中核算实践中，最为突出的矛盾之一。如何把握好既坚持规章制度，以达到节约经费，提高资金使用效益的目的，又实事求是地处理好实际开支的报销问题，以保证行政事业单位正常业务活动的开展，这是对中心工作人员业务素质和职业判定能力的严峻考验。
（二）内控制度不足，造成单位内部牵制与监督机制的弱化单位财务纳入会计核算中心后，其原有的会计出纳相互牵制及内审制度被不同程度地弱化，财务会计知情面缩小，虽然核算中心在记账时，也履行了牵制和监督职能，但由于其置身单位外部，对单位经济业务只知其表，不知其里，表现在支出的合理性、发票的真实性难以把握，造成了财务治理与会计核算分离，失去了实地实时监督的优势，单位报账时，会计中心只能根据经验来判定，一是看报账发票的手续是否完备;二是看票据是否规范合法。只要手续完备，票据合法有效，不管反映的经济内容是否真实，都必须报销。这就使得一些单位假借住宿、会议、印刷、修理、运输、劳务费、代办费开支等合规票据列支送礼、超标准吃喝招待、滥发奖金，补贴、公款旅游等不合规支出，造成了新的监管隐患。
（三）财政监督管理不力行政事业单位主要资金来源于财政拨款，这种性质对其财务行为产生了一些不良影响，主要表现为：①看银行存款花钱“有钱不花，过期作废”的错误观念比较严重；②较少关注资金使用的合理性。
（四）会计人员素质不高目前行政事业单位的会计人员直接来源于财经专业的很少，大多数会计人员是从其他岗位转岗而来或直接由其他岗位人员兼职。
三、行政事业单位部门预算改革与会计核算的协调
（一）继续加强部门预算管理，加快部门科学预算推行的进度部门预算是一个涵盖各部门所有公共资金的完整预算，其预算编制以部门为单位，将各类不同性质的财政资金均统一反映在该部门的年度预算之中。因此，要进一步推行预算管理改革，改进和完善预算支出科目体系，早编细编预算，提高预算的科学性、合理性。预算单位所有的财政支出都要严格按规定标准和相应的科目列入预算，一经审核批准，财政部门和预算单位都要严格按预算执行；财政部门要对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并追踪问效。
（二）完善会计集中核算体制，减少财务日常监管盲区，促进各项会计制度的执行，更好地维护国家财经法纪首先要扩大会计集中核算的覆盖面，将核算单位所有下属单位的账务也逐步纳入进来，不留尾巴。其次，完善各项配套的操作办法，让单位和核算中心的职责定位和情况沟通有章可循、易于操作，实现二者之间的良性互动和密切配合。再次，定期组织对单位的资产盘点，加强实物管理。财政部门要严格界定固定资产范围，使会计中心能够统一固定资产入账口径；要进一步完善固定资产报废处置审批制度，健全固定资产账务审核机制，严格规范预算单位固定资产核算。
（三）发挥财政日常监督与审计综合监督的合力作用，及时纠正会计集中核算中存在的问题，促进单位财务管理规范化水平的提高首先，财政部门应做好对核算中心的业务指导，提升基层财务人员的业务水平，不断改进会计集中核算工作。其次，财政部门应加强对单位的财务监督和管理，通过定期或专项检查，及时发现问题，并不断研究对策进行整治。再次，审计部门对由于核算中心方面原因而形成的问题，应在审计报告中一并反映，并要从宏观角度提出改进建议。
（四）积极创造条件，搞好会计集中核算与国库集中收付的融合一是将所有预算单位的资金全部集中在国库。可以避免库外资金的无效、低效运作，使政府在宏观调控方面更加得心应手。二是能够减少国库、会计中心与专业银行之间人为的频繁的资金划拨、结算和对账的麻烦。三是将大大提高会计信息质量，尤其是会计中心所提供的月、季、年终决算报表数据的真实性、囊括资料的全面性及会计信息的可利用性。因此，我们应搞好会计集中核算与国库集中收付的谋合，努力实现收入税收化、支出预算化、账户国库化、了解全面化、核算完整化。
（五）在科目体系中增加行政单位“上级补助收入”及“上缴上级支出”等科目目前行政单位会计制度无法核算上级单位对下级单位的经费补助收入和下级单位上缴上级单位的支出。解决的办法有两种方法可以考虑：一是将这类收入和支出融入目前的会计科目体系当中，收入可以列入“其他收入”中核算，支出列入“日常公用支出”中核算，但这种方法很牵强；二是在行政单位会计科目体系中，增加上级补助收入和下级补助支出两个科目，与事业单位会计制度相对应，这种方法可以清楚地核算和反映行政单位的这类收入和支出。
（六）加强会计基础工作，提高会计人员素质以贯彻实施《会计法》为契机，切实加强会计队伍的后续教育，不断提高会计人员的思想素质和业务素质，严格执行修改后的新《会计法》及一系列相关配套制度，提高财会信息质量。
一、行政副职制存在的合理性
行政副职并非中国所特有，但由于特殊的国情条件、历史文化造就了中国式的行政副职。那么在当今中国真的需要设置行政副职吗？行政副职存在的意义是什么呢？
（一）从管理幅度看副职
国内外管理研究成果和管理实践经验表明，各级行政组织必须确定合理的管理幅度。根据管理学原理，确定管理幅度应了解如下变量：（1）管理层次；（2）管理事务难易程度；（3）管理者的水平和管理手段先进程度；（4）被管理的机构或人员的素质。参照以上几点，我们可以看到：1）中国政府的现有管理体制，加上世界第一的人口数，我们的一级政府或一个管理者，其直接管辖和控制的下属单位和人员数是巨大的；2）在这个世界经济一体化，全球竞争白热化的形势下，中国政府所面临的任务是艰巨的；3）从管理者的水平和管理手段来看，中国的行政管理者并未经过系统的学习和培养，很多都是在实践中摸索成才，可见还远未达到先进的程度；4）从被管理者的素质来看，中国的公务员考试制度在20世纪90年代中后期才刚刚开始，经过严格科学的考试选拔出的具备先进科学知识技能的公务员在整个公务员系统中所占比重还很小，其整体素质还有待提高。
在这样的现实状况下，中国从国务院到县级政府均直接管辖着数十个甚至上百个工作部门和非常设机构（或下级行政单位），行政组织的管理幅度不可谓不大。在不增加管理层次的情况下，一级政府多设几名行政副职，有可能缩小管理幅度，解决管理者对被管理机构和人员的失控问题；另一方面，对于管辖数量过多的政府部门与机构，在不改变管理幅度的条件下，通过设置行政副职来协助管理，也有利于解决行政管理者素质与管理幅度相矛盾的问题。
（二）从同西方国家的比较中看副职
在西方发达国家，行政副职现象也有存在，但数量不多、范围不广，比如，德国、法国不设副总统、副总理，英国不设副首相，美国副总统也只有一个，且只起助手作用没多少实权，法国政府各部一般不设副部长等等。但中国却有着自己特殊的国情。首先从县一级政府的管理幅度看，与中国的县在层级和地位上最为相似的英国的郡，其辖中间层级行政单位平均幅度为6.5个，而中国的县辖基层行政单位平均幅度为25个左右。由此可见，在经济转型期间，在这样宽的管理幅度下，不设副职是不可想象的。
再看省一级的政府，中国一个省的人口和面积相当于欧洲一个国家，中国各级政府的管理幅度当然也远远大于这些国家同级政府的管理幅度。而至于中央一级，从国家结构形式来看，美国实行联邦制，州政府自主权很大，同联邦政府没有行政上的隶属关系，中国是单一制国家，中央与地方间存在行政隶属关系，因而，中央对地方政府的管理幅度比美国这样的联邦制国家的联邦政府就要大得多，在不能增加新的管理层次的情况下，设置行政副职就成为了一种必要的选择，有利于缩小管理幅度。
二、政府减副的必然性
既然行政副职制是因中国特殊的国情和历史文化造就的，那么政府为何又要实行减副呢？
谈及副职，我们不得不面对这样一个尴尬的现实：为了适应现实及发展的需要，我们设置了大量的行政副职，但在实际的行政活动及效果中我们却发现由此而来的很多问题。其危害可从以下几个方面来说明：
（一）削弱了正职应有的权责
按照行政组织的一般规则，行政首长负责制是最为重要的一种组织制度。根据首长负责制，在一个行政组织中，必须也只能有一个行政首长握有组织的最高决策权力并对组织的行为负实际的责任。而在设置了副职特别是设置了较多的副职的情况下，副职必然要从正职那里分解一部分权力和责任，这样也就势必导致正职的应有权力和责任受到削弱。尤其是，副职一多，分工必细，事权分散，行动迟钝，对统一指挥必有妨碍。
（二）削弱了职能部门的权责
在本来的意义上，职能部门就是为行政首长具体处理行政事务的。自从设置了副职之后，各个副职实际上分管了某些方面的工作，并且在某种程度上实际发挥着职能部门的功能。在这种情况下，原来的职能部门的功能就相对削弱了。
（三）使下级对上级的程序复杂化
一个职能部门的负责人，既要服从分管的副职领导，更要听从正职的指挥和命令，于是，为了使其能够在正副职间寻求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副职的增多，无论是正职还是副职抑或下属，都需要花更多的时间和精力来调整关系，协调矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本与管理人员特别是中高层管理者的数量成正比。副职的增多，使得官职趋于庞大，机构趋于臃肿。中国的政府机构多少次的精简之所以无法达到预期的目标，其原因当然是多方面的，但是副职的设置以及偏多不能不是一个主要原因。由于副职的增多导致的人员和机构的膨胀造成了管理时间、人力、物力、财力上的浪费，使得管理上的经费开支、人员配备、设备安排以及其他待遇等等都得增加，从而增加了政府管理的成本。
以上几个方面正说明了中国行政副职设置的无序状态。
三、行政副职制的系统规划
正是由于行政副职制理论与现实两方面存在的合理性与政府减副的实践必然性间的矛盾，所以必须要对行政副职制进行全面系统的规划，以使其能发挥出应有的效用。
（一）行政副职的设置
行政副职的设置涉及两方面的内容，其一是在什么条件下或者什么样的行政岗位可以设置行政副职；其二是设置行政副职的程序以及设置后其地位如何。原则上，一般行政管理者可设行政副职，但是对于层级较低的行政管理者，当一般行政管理人员在能力、经验上足以应付该职位上所有事务时，则无须再设副职。
由于行政副职都是根源于行政正职管理者的需要而产生和存在的，对于它的设置程序，应首先由正职管理者提出方案，包括其设置的理由，设想的副职数以及管理的方案等。方案应由上级人事部门进行审查和批准，必要时报同级人大常委会备案，最后再由行政正职管理者负责实施，上级行政机关进行监督，从而使整个行政副职的设置合法化。
（二）行政副职人员的产生
在完成行政副职的设置之后，我们需要去配置合适的副职人员。这里也要解决两个问题：一是副职人员的主体资格，二是副职选拔的程序。
1.“副职”人员的主体资格。是指什么人能够担任副职，他需要具备一些什么样的条件。只有先对“副职”这一职务相关问题作深入分析，认清这一职务的工作性质、地位、作用和内容，才能据此对担任这一职务的人员提出要求，确定担任这一职务的主体资格条件。
2.副职选拔的程序。包括两个内容：首先是职务分析，系统地收集和分析与行政副职有关的各种信息。第二是资格考试，通过公开、公平、客观、竞争的考试方法为政府选录合格的“副职人才”。行政副职实质上是一种职务而不是一种一般行政职位，这就使行政副职有职业化的可能。我们可以先根据“副职”职业化的设想，将“副职”作为一门特殊的职业制定职业标准，再以此为据举行公开的考试。这种标准资格的考试可以依据行政职务等级的特殊性而相应地确定为若干层次，各个层次应针对不同级别的行政副职设定。
（三）行政副职人员的任免
在确定行政副职主体资格和选拔程序之后，对于被录用的人员还需要规范其任免形式。就一般行政副职而言，首先应由正职提出行政副职的候选人员，然后由上级行政机关进行资格审查及相关认定，最后再由正职从合格的人员中进行授权任命。对于任命的结果，报上级人事部门备案。而对于罢免程序，可先由行政正职提出罢免事由并作出罢免决定，然后报上级人事部门备案即可。
（四）行政副职的管理
按照行政副职职业化的要求，行政副职的管理主要涉及以下几个方面：
1.任期。行政副职的产生与任免主要取决于其正职，这种极强的依附性使得行政副职的在职期限应与其正职相一致，这将使行政副职具有更强的流动性和变动性。
2.人才储备。我们有必要去建立起一套完善的人才储备机制，利用现代的高科技手段，建立起详细、真实的“副职”人员资料库，以此作为他们今后被再次任用的可靠依据。
3.副职数的控制。副职数与副职的设置其实是一种成本与收益的关系。副职的设置其目的在于满足行政的工作需要，提高行政效率，这是收益；而任免安排一定的副职人员必然要增加一定的管理费用，这是成本。如何确定这种收益与成本的最佳结合点呢？由于副职的设置来自于正职的实际需要，在编制上有其特殊性，故不宜纳入行政编制体系。在具体确定行政副职人员数额时，首先要从最基本的职位分析入手，通过对正职工作的总体考评，估算出具体的工作量，然后需要考虑同类职位、正职的一般实际工作量和工作能力在现有科技水平的支持下，以及现阶段副职后备人员的素质能力水平，并结合管理幅度的相关原理，从而确定出某一职位所需的具体副职数。
只有通过这种全新的行政副职制度的建立，才能为政府部门合理有效的减副提供行之有效的途径，也才能保证政府机构改革的真正深入。
【摘要】随着互联网的高度发展，行政机构办公越来越离不开信息网络，如何保证行政机构的信息安全将成为我们研究的一个重大的课题。行政机构的信息安全涉及到多个方面，从信息的采集、存储到传输、访问整个过程，每一个过程中都存在信息安全风险。本文着重对行政机构信息安全风险进行了分析并提出了有效的控制措施。
【关键词】信息安全;风险;应对
随着计算机应用范围日益广泛，社会发展和人们生活已经离不开信息网络。信息技术成为行政机构中重要的资源之一，很多行政机构都大量引入了信息化办公手段，运行于系统、网络和电脑的数据安全成为了行政机构信息安全面临的重大问题。尽管很多行政机构都认识到信息安全风险管理的重要性，也纷纷从人员配置、资金投入、技术更新等多方面加强对信息安全风险的管理，但是行政机构信息安全风险并没有随之消失，相反却在不断地增长。现在，机构在越来越多的威胁面前显得更为脆弱。网络攻击日益频繁、攻击手段日益多样化，从病毒到垃圾邮件，这些方式都被用来窃取机构信息，如不提前防范，一旦被袭，网络阻塞、系统瘫痪、信息传输中断、数据丢失等等，无疑将给行政机构业务带来极大的负面影响和经济损失。因此，行政机构信息安全风险控制势在必行，它不仅是行政机构需要关注的问题，也是涉及到国家安全的重要课题。
1.行政机构信息安全的风险分析
1.1 黑客的入侵和攻击
行政机构面临着一系列的信息安全威胁，其中最普遍的一种信息安全威胁就是病毒入侵。黑客技术的网络资源随处可见，很多年轻人处于好奇或者出于牟利目的，从网上购得黑客技术，对行政机构网站进行攻击。
1.2 行政机构不重视信息安全的风险问题
目前，很多行政机构都加强了信息化建设，通过资金投入、技术改造等多方面来加强行政机构信息安全。但是信息风险不仅仅是技术层面的东西，更重要是人的意识层面对安全风险的认识。在行政机构中，很多部门和个人依然对信息安全风险问题不重视，有的认为信息风险安全是网络部门的事情，与其他部门或者员工没有关系，而且也帮不上忙;有的人认为对信息安全的宣传有夸张的嫌疑，真正遭受过网络攻击的行政机构屈指可数，肯定不会发生在自己身上;有的行政机构缺乏信息安全风险管理的制度建设，没有出台具体的故障制度，造成员工无章可循，不知道怎么应对网络信息风险，出现问题也不知道如何化解和处理。有的行政机构尽管已经制定了规章制度，但很多都是流于形式，没有针对性，也没有操作性，长年累月不进行更新和修改，滞后于信息化时展的要求。
1.3 行政机构信息安全权限的规定不严谨
很多行政机构在实际工作制定了大量的安全管理规定，但是在实际操作中，对行政机构员工以及信息服务人员的口令卡、数据加密等要求很难得到落实。部分员工长期使用初始口令、加密强度较弱的口令，有的员工登陆系统时使用别人的账号，使用完毕后也没有及时关闭账号，也不关电脑，外来人员很容易登陆电脑窃取行政机构机密文件，机构内部也缺乏信息安全风险管理的意识，员工可以任意下载行政机构资料，可以随意将行政机构资料设置成共享状态，在拷贝行政机构文件或者数据时，也没有经过杀毒过程，直接下载或者用邮件发送。甚至很多行政机构员工在上班时间看电影、玩游戏、下载文件比较普遍，员工随意打开一些不安全的网站，随意接受一些来源可疑的邮件，成病毒传播、木马下载、账号及密码被盗，自己还浑然不知。这些不良行为都严重威胁行政机构的信息安全，加上现代行政机构人员流动比较频繁，员工跳槽很普遍，很多员工离职后也没有上交机构账号和口令卡，依然可以登录原机构系统，给行政机构网络风险带来隐患。行政机构废弃不用的一些安全设备也没有及时进行加密和保护处理，里面的数据没有及时进行删除，安全设备随意放置，外人很容易从这些设备中还原和复制原有的信息资源。
1.4 行政机构缺乏对信息技术装备和设施的监控与维护
很多行政机构为了加强信息安全风险管理，都有针对性的部署了一些信息安全设备，然后这些从安装上就很少有人问津，设备的运行状况和参数设置都不合理，都是根据系统提示采用默认设置，由于行政机构与行政机构之间有很大的不同，行政机构之间的信息安全风险也相差迥异，采用默认状态无法照顾行政机构的真实情况，不能从源头上有针对性的加强信息安全风险管理。很多行政机构缺乏对安全设备以及运行日志的监控，不能有效的根据设备运行状况进行细致分析，从而采取适当措施加强信息风险管理。总之，在行政机构信息安全风险管理中被动保护的情况比较普遍，缺乏主动防御的意识，而且对于大多数中小行政机构而言，行政机构资金和规模都比较小，面临激烈的市场竞争，行政机构将主要精力用于市场开拓和产品的影响，以期在短时间内获得可观的利润，行政机构在信息安全风险上的投人比较少，很多设备都老化了，线路都磨损严重，却没有得到及时更新和维护，为行政机构安全风险管理埋下了隐患。
2.行政机构信息安全风险的应对
2.1 机构人员须提高个人信息安全意识
维护行政机构计算机网络信息安全是行政机构每一位员工都应该关注的课题，行政机构要加强信息安全风险防范的宣传，让每一位员工都对基本得到网络安全信息技术有所了解，对计算机风险的重要性有清楚的认识，每位员工尤其是网络技术服务人员要把口令卡和账号管理好，不能泄露或者遗失，使用者的网络操作行为和权限都要进行一定的控制，防止行政机构员工越权浏览机构信息，对于一些涉及行政机构机密的文件要及时进行加密，对文件是否可以公开访问进行限制，减少不合法的访问。还要及时清理文件，一些废弃的或者没有价值的文件要及时进行删除，要彻底删除不能仅仅放到回收站，保证其他人无法通过复制或者还原电脑设备中的信息。对于行政机构电脑设备要注意防磁、防雷击等保护措施，行政机构职工要对电脑设备的基本保养和维护措施有了解，不要在过于潮湿、气温过高的地方使用电脑，要懂得如何对电脑系统继续软件更新和漏洞的修补，从而保证计算机处在最优的防护状态，减少病毒入侵。
2.2 加强信息安全基础设施建设资金投入
行政机构要加强信息安全风险防范的资金投入，资金投入主要用于行政机构日常安全信息管理、技术人员的培训以及安全设备的购置等等，每年行政机构从行政机构利润中拿出一定比例的资金来加强信息安全的投入，投入的资金与行政机构规模、行政机构对信息安全的要求息息相关。针对很多机构信息化设备老化，线路损耗严重的现实情况，行政机构要加强线路的维护和改造，购买新的防火墙和杀毒软件等等，在采购和使用信息安全产品时，行政机构一定要重视产品的管理功能是否强大、解决方案是否全面，以及行政机构安全管理人员的技术水平。例如行政机构可以购入UPS电源，突然停电时可以利用该电源用来应急，以保证机构信息化建设中系统的正常运行和设备技术的及时更新。
2.3 加强行政机构网络的防火墙设计
由员工网络操作不当造成的黑客入侵、商业机密泄露也威胁着行政机构的生存和发展。一直以来，行政机构信息安全解决方案都需要来自多个制造商的不同产品，需要多个工具和基础结构来进行管理、报告和分析。不同品牌、不同功能的信息安全设备被杂乱无章地堆叠在行政机构网络中，不但兼容性差，还容易造成行政机构网络拥堵。正确地部署和配置这些复杂的解决方案十分困难，而且需要大量时间。另外，大量安全产品互操作性不足，无法与已有的安全和IT基础结构很好的集成。这样组成的解决方案难以管理，增加了拥有者总成本，并可能在网络上留下安全漏洞。行政机构可以引入终端安全管理系统进行信息安全风险的防范，例如瑞星终端安全管理系统采用了统一系统平台独立功能模块的设计理念，集病毒查杀双引擎、专业防火墙和信息安全审计等于一身，具有网络安全管理、客户端行为审计、即时通讯管理和审计、客户端漏洞扫描和补丁管理等功能;行政机构信息安全新品还采用了模块化的新形式，行政机构可以根据自己的需求定制相应的功能组合;通过瑞星在线商店，行政机构也可以随着信息安全需求的变化添加所需模块，减轻首次购买的支付成本及后续的升级成本。
总之，随着网络应用的日益普及，行政机构信息安全风险问题日益复杂。要切实加强对信息安全风险的认识，从规章制度、技术手段以及宣传教育等多方面加强行政机构信息安全风险防范，确保网络信息的保密性、完整性和可用性。
摘 要：在改革开发的三十多年以来，我国的社会经济政治得到全面的发展。而道路运输行业在这过程起到非常重要的作用，是支撑社会经济政治的发展的一个重要组成部分。但是，作为一个行业的管理部门，各个地区的道路运输管理机构方面还是存在不少的问题，各项制度也亟需进行改革，各省市的道路运输管理机构在管理机制和行政效能建设以及人员机构的设置和配给上都存在漏洞。为了能够尽快促进道路运输行业的健康发展，就有必须对道路运输管理机构的行政效能建设做出统一的部署和安全，从而能够形成科学有效的道路运输管理机制。
关键词：道路运输管理 行政效能建设 经济发展
引言
开展道路运输管理机制行政效能建设和经济发展这已经成为当前急需要解决的问题，通过对道路运输管理韩各样的行政效能建设，不断促进我国的大陆运输行业经济的健康发展。同时，这也是建立行为规范、运转协调和公正透明以及廉洁高效的行政管理体制的必然要求。这些都是关系到改革开放稳定、发展的大局。本文从对道路运输管理机构的行政效能建设为出发点，逐步分析当前我国道路运输方面的存在的问题分析，并提出了相应的解决措施，希望能够对我国道路运输行业的产生积极影响。
1、行政效能建设的具体含义
行政效能是对行政机关以及工作人员的办事效率而言提出的一种新型的行政管理体制。行政效能是能够衡量行政机关和工作人员的工作结果的尺度，总的来说，行政效能建设是一种高效能、高层次的管理形式和载体，是以行政效能为基本的目标进行的，为了能够实高质量的管理目的，将行政管理的诸多因素有效地融合在一起，从而能够最大限度地发挥行政功能的母的。能够依法有效地实行行政管理方面的职责，而社会各界群众是行政效能建设的客体，主体行为是一种通过管理为手段，服务人民群众为宗旨、以满意为目的的行政行为。所以，行政管理建设就要能够以人民群众的现实利益为基本准则，不断强化相关对于行政主体的行为约束，从而能够更好地服务于行政管理的客体。为了能够实现这个目的，就必须要能够充分调动行政管理人员的积极性和主动性以及创造性，能够不断增强行政机关人员的“群众”意识，能够充分利用好行政管理机制不断提高行政管理效率，确保各项政策能够有效地落实到位。
2、我国道路运输管理机制的现状分析
2.1、道路运输管理机制经费管理机制亟需完善
目前，我国很多地区的道路运输管理机构还有很多是事业单位，只有很少部分是已经将道路运输管理机构变为行政机关，在之前的行政管理方面，道路运输管理机构的各种费用开支都是来自与运管费的征收，在某种程度上说，运管费是道路运输管理机制的大部分经济来源。为了能够维持相关管理部门正常的运行，有的道路运输管理机构出现了收取部分费用，有的甚至是出现“钓鱼执法”在国家实行税费改革后，有的运输管理机构可能由于经费的因素影响了行业管理工作的开展。
2.2、道路运输管理机构的管理模式还有待加强
在我国，各个地区省份的道路运输管理机制是不一样的，有些是采用“条块管理”，而有些省份是采用“垂直管理”对于“条块管理”模式地方的道路运输管理机制很容易出现政策落实不到位的情况，而对于“垂直管理”的地方运输管理机构，但是由于在道路运输管理方面还是存在方面的不足之处，需要公安和城建部门之间的相互配合，但是由于管理模式之间的不同，从而也使得统一的行业管理政策法规方面难以出台和贯彻执行。
2.3、全国统一的道路运输管理规章制度未能健全
在对于2013年出台的《道路运输管理条例》的出台，对于道路运输管理行业做出新的规定，对过去的一些不合理的情况进行修改，但是，长期以来形成的道路运输管理体制还在运行当中，各个地方的道路运输管理工作的开展难以取得实质性的进展，还是有很多的地方依靠部门规章和地方性的法规，难以在全国形成统一的行业标准，从而使得各个区域行政法规的不统一，例如，一些道路运输方面的超载和重叠执法的现象，给市场运行造成了一定的困扰，同样的也给相关的执法工作带来一定的难度。
2.4、对于各个道路运输管理机制规模和人员配置上有待统一规范
目前，我国很多各地的运输管理机制规模大小不一，对于各个运输管理机构的名称也不尽相同，这就给全国道路运输管理机构的统一管理带来一定的麻烦。
2.5、道路运输管理队伍建设水平有待加强
在我国很多的道路运输管理机构是属于事业单位，不属于政府财政行政预算之内，但是由于管理模式和从属关系不一样，让一部分的地方道路运输管理机构的队伍建设存在一些问题，而对于一些基层运输管理部门的人员也相对较多，有的单位人员的专业知识水平和实践经验不足，职业素质不高，以及单位人员构成不合理等等一些问题都始终困扰着很多的政府管理部门人员。
3、道路运输管理机构行政效能建设的措施探讨
3.1、持续深化我国道路运输管理机构体制改革办法
对于道路运输管理机制改革，首先，就需要将事业单位改变为政府行政部门，这是当前解决道路运输管理方面的存在问题的解决方法之一，从而能够使得更加全面规范行政管理职责，规范地实施行政执法，从而确保道路运输性行业管理的严谨以及规范性的进行。
3.2、进一步深化道路运输管理机制改革
要能全面理顺道路运输机构的管理体制，就必须要能够加强“条块管理”和“垂直管理”两个方面的管理格局，将下级道路运输管理机制的财政投入到上级的管理过程中去，能够将人员配置方面及时与地方政府进行协调和商议，并沟通地方其他相关的执法部门的机构，从而能够确保政策的落实到位，确保道路运输管理行业管理工作的正常有序开展。
3.3、全面提高道路运输行业的整体专业水平
首先，我们就必须要能够建立合理的人员考核制度，并采用公开考试录用制度，可以由国家统一进行考核、录用和分配。在对于录用的人员要能够进行相关的专业培训，从而能够使得录用人员具备一定的专业知识和水平，进一步提升我国道路运输管理机构的水平，并能够对道路运输管理机构实施统一的管理奠定基础，另外一方面，我们要能够建立统一、合理的激励奖赏制度，定期对道路运输管理人员进行培训和考核监督，此外，还要能够注重对录用人员进行职业道德教育，从而能够保持道路运输管理机制的活力性和公平性。
3.4、注重协调好相关执法部门的关系
首先，我们要能够清晰地认识到道路运输管理机构的行业管理职能，这就不仅仅要在《道路运输管理条例》中有明确规定，还要能够不断调整相关的道路运输设计的相关法律法规，能够清晰地认识到各自的职权所在，不断促进我国道路运输行业管理上的重叠执法问题，在对于道路运输管理机构中要能够专门设立相关的机构来负责和政府部门之间的沟通工作，尤其是在综合执法的过程中要能够协调好两者之间的关系。能够合理高效低分配好人员工作，从而能够形成好道路运输管理方面的合力，不断加强和政府各部门之间的交流与合作，有效地破除地方管理的限制，从而能够共同促进我国的道路运输管理工作水平的不断提升。
4、结语
一方面，努力提升道路运输管理机制上的创新和改革，就必须要持续深化我国道路运输管理机构体制改革办法，并进一步深化道路运输管理机制改革。在另外一方面，还要能够全面提高道路运输行业的整体专业水平，加强对道路运输管理人员的综合素质和职业道德水准，注重协调好相关执法部门的关系，只有这样才能不断促进我国道路运输管理机制方面的创新发展，更好地促进我国道路运输管理水平。
摘要：国家人权机构的产生和发展对于促进和保护一国国内人权具有重要作用，其与国家行政机关的关系是研究国家人权机构价值的重要视角。在实践中，部分国家人权机构由行政机关发起设立或成为其内设部门，对国家行政机关的行政行为发挥作用。该文从国家人权机构的设立入手，进而阐述其职能，从而分析国家人权机构对行政机关人权保护工作起着调查、建议、监督等补充作用，同时，对国家人权机构相对于国家行政机关的具有独立性这一重要特征进行论述。
关键词：国家人权机构；行政机关；职能；独立性
1993年联合国大会通过《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》即《巴黎原则》，为各成员国设立国家人权机构提供了国际标准。已经有116个国家和地区依据《巴黎原则》设立了119个国家人权机构，其中，美洲国家建立的较早，而亚太地区到90年代后期才有所发展，目前为止，已经有19个亚太地区的国家建立了国家人权机构。但对于何为“国家人权机构”，联合国系统内尚没有一个统一和公认的定义。联合国人权事务中心1995年了《关于设立和加强促进和保护人权的国家机构的手册》，根据《联合国手册》，从联合国保护人权的活动来看，国家人权机构是指“由某一政府按照宪法、法律或法令建立的机构，其职责是从促进和保护人权的角度而予以特别规定。”
自国家人权机构产生以来，其与传统三权机关特别是行政机关的关系就一直是研究的焦点，理清二者之间关系对于促进和保障人权有着重要意义。《维也纳宣言和行动纲领》也提出：“每个国家有权选择最适于自己国家一级特殊需要的框架，鼓励设立和加强国家机构。”可见，相关的国际文件和宣言对国家人权机构与行政机关的关系采取开放的态度，因此，研究国家人权机构与行政机关的关系，不仅要有理论架构，还需要在实践中不断归纳和总结。
一、国家人权机构的设立与行政机关的关系
《巴黎原则》的通过，为国家人权机构的设立提供了最低标准，国家人权机构的概念在联合国范围内逐渐被具体化，其第2条明确指出，“应赋予国家机构尽可能广泛的授权，对这种授权在宪法和立法案文中应有明确规定，并具体规定其组成和权限范围。”国家人权机构是在《巴黎原则》通过之后得到真正的发展，它并不是非政府性组织，而是一个法定的国家机构，具有官方性质。
由其性质决定了国家人权机构与国家行政机关有着密切联系。实际上，从三权的角度来讲，所有的国家人权机构均属于行政机构，而非立法或司法机构。因此，国家人权机构最好是由宪法授权产生，这样才可以与政府、立法和司法机关处于平行。在亚太地区现存的19个国家人权机构中，斐济、菲律宾、泰国和尼泊尔四个国家人权委员会采用了此种设立方式。
部分国家人权机构由行政机关主导设立，例如东帝汶，阿尔及利亚的人权机构均是由该国行政机关组建，部分国家人权机构设立为行政机关的下属部门，例如乍得国家人权委员会隶属于总理府。
再者，一些国家人权机构的成员也是由国家行政机关提名或委派的。例如斐济群岛共和国宪法第42条规定，斐济人权委员会的成员由首相提名，总统任命。除此之外，部分国家人权机构的主要成员由国家行政机关指定，尼泊尔人权委员会由主席和4名其他成员组成，均有总理根据宪法委员会的建议指定。
除此，国家人权机构成员的构成也体现与行政机关的紧密联系。《巴黎原则》中规定了国家人权机构的组成，人权机构的组成成员应当具有多元性，法官、律师、大学老师、人权学者等都可以成为人权机构的成员，这也包括了政府部门官员。例如阿尔及利亚人权委员会成员就来自各个不同的行业和部门，既有政府部门代表，也有民间组织代表，既有保护人权的专业人员，也有少数民族代表，这样的构成对促进和保护人权具有积极意义，也使民众更容易对其产生信任和尊重。
虽然根据《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》，理想的或者具有充分独立性的国家人权机构应该设立在国家行政机关之外，但也有例外情况，有的国家人权机构与国家行政机关并非保持平行的关系，而是从属关系，因此在实践中，通过对其职能权限等进行具体规定，恰当的处理好与行政机关的关系，也可以在一定程度上起到促进国内人权保障的作用。
二、国家人权机构的职能与行政机关的关系
《巴黎原则》对国家人权机构的职责进行了规定，与行政机关相关的主要可归纳为以下三类：①对侵犯人权行为进行调查；②向政府机构就人权事项提供建议；③监督政府遵守其人权义务。
（一）调查职能与行政机关的关系
国家人权机构主动发起调查，是了解本国人权真实状况的有效手段。国家人权机构开展调查可以采用法律授权等多种手段。一些国家授权国家人权机构可以发起公众调查，进入其他国家机关的工作场所，包括限制人身自由的场所，如监狱、拘留所；走访检查，检阅任何与人权事项有关的文件；询问证人等。妨碍国家人权机构进行调查将受到法律的制裁。再者，国家人权机构有调查侵犯人权，受理个人或团体申诉的职能。虽然不是所有的国家人权机构都有受理个人申诉的职权，但有效的调查机制对于人权保护具有直接作用。根据《联合国手册》，一个有效的调查机制必须具备充足的法律能力、相关的组织能力、确定和适当的优先考虑问题以及履行其职责的政治意愿。对于后一点，如没有政府的某种程度的支持，一个调查机构是无法正当工作的。经验一再表明，尽管有法律权力，得不到政府支持的机构是无法有效开展工作的。
概括来讲，主要有以下几点：其一，国家人权机构在受理对国家行政机关的申诉后，一般会对国家行政机关的行为是否侵害了申诉人的权利展开调查。国家人权机构调查对象主要为涉案的国家行政机关或有关官员，部分国家人权机构也可对涉案的国家行政机关的上级机关或官员展开调查。例如，在新西兰，该国的人权委员会可以对行政机关任何涉及或者可能涉及人权侵犯的事宜进行调查。其二，国家人权机构对行政机关展开调查的内容主要涉及有关行政行为的合法性、适当性和公开性。部分委员会可以调查任何人在行使政府行政职能的过程中实施的行为过程、行为的结果以及未履行的行为。其三，国家人权机构在对行政机关进行调查中享有广泛的权力：传讯；从任何的国家或者地区的政府机构、企业以及其他组织搜集和获得必要信息及资料；要求惩罚任何侵犯人权的官员；要求专家给予必要专业协助等等。再者，对于行政机关阻碍国家人权机构的调查行为，部分国家人权机构可以追究有关行政机关及其官员的责任，进行惩处。但如果行政机关及其工作人员为国家人权机构的调查提供了服务，应视情况给予一定的报酬。《巴黎原则》提倡赋予国家人权机构以调查权，调查侵犯人权行为并向受害者提供帮助对侵犯人权行为起到有效的抑制作用，因此在实践中，国家人权机构是否有对行政机关的调查权对国家人权机构有效履行其职能有重要意义。
（二）建议职能与行政机关的关系
《巴黎原则》赋予了国家机构尽可能广泛的职权，这包括“就有关促进和保护人权的任何事项，向政府、议会和其他任何主管机构提出意见、建议、提议和报告”，“促进并确保国家的立法和惯例与该国所加入的国际人权文书协调，及其有效执行”，“鼓励批准上述文书或加入这些文书并确保其执行”，“受理和审判有关个别情况的申诉和请愿”，与其他国际组织、国家机构进行合作，进行人权与反歧视的宣传教育等。
国家人权机构的建议职能大致可以概括为以下几个方面：其一，可以就总体政策和行政事务向政府机构提出建议并就现有的行政安排发表意见。国家人权机构作为专职机构具有较高的人权知识和实践经验，因此能够分析有关政策是否侵犯了人权，在发现政府的政策或做法对个人或团体的人权造成有害影响时，可以正确的分析政府的不足之处，在此基础上提供建议，以更好的保障人权。加之，在政府部门或机构的行政行为影响到人们的权利时，权益受到侵犯的人们可能更倾向于寻求国家人权机构的帮助，而非行政机关，这样国家人权机构在经过分析之后就问题的解决提出建议，这不仅有利于处理侵权纠纷，而且也为行政机关分担了工作量，有助于改善一国的国内人权状况。其二，在执行国际人权标准方面提供建议和协助。各种国际人权标准的建立及各项国际条约的缔结为各国的人权发展指引了方向，根据本国国情，将国际人权标准与国家人权标准结合起来，是保障人权的关键所在。因此，国家人权机构具有的建议职能可以将某一个国际文书对缔约国要求的义务的确切性质告知政府，并提出是否批准或加入该国际文书的建议，还可以审议现有的国内法是否已经符合这些文书要求的各项人权标准。例如国家机构可以建议，政府为了履行国家的国际义务可以或者应该采取何种其他措施。这类措施可能涉及：改变财政或货币政策、调整在提供社会服务方面的重点和做法、在政府各部内以及在部与部之间建立报告机制以及执行积极行动方案和开展公共教育活动。通过国家人权机构的相关建议，政府部门能够较充分的了解本国所应当履行的国际人权义务有哪些，以便更好的保护人权。其三，协助政府提交报告。一些国际人权文书如《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》等需要缔约国向相关机构如人权事务委员会，经济、社会、文化权利委员会，消除种族歧视委员会等提交报告。报告内容主要关于该国如何努力履行国际义务以及落实文书所保障的某项权利的情况等。国家机构凭其具有的特别专业知识以及独特的地位帮助本国草拟准确、详尽、得当的报告。在许多情况下，国家机构能向负责编写报告的政府部门直接提供情况、资料或统计数字。一些机构可以审查报告草稿，以确保其准确性和完整性。还可以利用一些机构作为协调点来汇集政府各部门和各类组织提供的资料。
（三）监督职能与行政机关的关系
虽然《巴黎原则》对国家人权机构有关建议职能的描述中并未使用“监督”的字样，但有效监督是提出合理建议的前提。一方面，国家人权机构只有通过对法律法规政策以及国家机关行为进行监督才能发现问题，进而解决问题，将“监督”从建议中提炼出来，有助于体现国家人权机构的主动性；另一方面，根据各国实践情况，许多国家人权机构的确被赋予了对其他国家机关进行监督的职权。《巴黎原则》中规定，国家人权机构“就有关促进和保护人权的任何事项，向政府、议会和其他任何主管机构提出意见、建议、提议和报告”。根据这一表述，国家人权机构应当有权对有关促进和保护人权的任何事项进行监督，即对任何参与上述事项的主体进行监督。
国家人权机构对行政机关的人权监督体现在两个方面：其一，对行政机关制定的行政法规、规章等抽象行政行为进行监督；其二，对行政机关的具体行政行为进行监督。其主要形式包括到行政机关进行走访、调阅行政机关文件、询问行政机关工作人员等。人权监督职能是国家人权机构促进和保护人权的重要武器，从权限上来说，国家人权机构有权监督国内各个领域的人权状况，包括监督国家相关法律的制定与遵守、本国己加入的国际人权条约的实施、人权政策的落实等，并就监督过程中发现的任何与人权有关的问题向有关机关提出建议。从方法上来说，国家人权机构可以采取谈话、走访、公共调查等多种有效手段了解国内人权状况和各个国家机关保护、促进人权的情况，并通过后续措施敦促有关机关执行建议；从对象上来说，国家人权机构有权对几乎任何国家机构进行监督。因此，国家人权机构行使其人权监督职能，必会对国内人权状况产生影响。该项职能行使得当，对实现促进和保护人权的最高目标具有积极意义。
综上，国家人权机构具有特殊的法律地位，它不隶属于立法机关、司法机关或行政机关，它的存在是对传统体制的补充，以弥补传统调查建议监督机制的不足。国家人权机构的特色在于从人权的专业视角审视国家人权状况，发现其他国家机关人权工作的缺陷，并以国内法律和国际人权标准为基准，向有关部门或机构提出建议，敦促其弥补缺陷、解决问题。这种补充作用需要与其他国家机关合作，经其他国家机关认可和执行才能产生应有的效果。
三、国家人权机构相对于行政机关的独立性
独立性是指国家人权机构必须具备独立的法律地位，能够在人权保障领域独立进行活动，不受来自政府、政党和所有其他可能影响其工作的实体的干涉和影响。在国家人权机构的独立性特点中，尤其强调独立于政府等国家机构。国家人权机构的独立性能够保障其在不受干涉的情况下解决人权问题，是机构进行有效运作的重要要素。
《巴黎原则》特别注重国家人权机构的独立性，设有以“组成和独立性与多元化的保障”为题的专门章节，对国家人权机构保持其独立性做了规定，大致包括以下几点：①国家人权机构的组成及其成员的任命必须按照一定的程序予以确定；②国家人权机构应具备使其能顺利开展活动的基础结构，特别是充足的经费；③国家人权机构成员的任期要有一定的稳定性。此外，国家人权机构成员的多元化也是确保国家人权机构独立性的一个重要因素。但是，强调国家人权机构的独立性并不意味着它要同其他政府机构特别是行政机构处于对抗状态。如何处理好国家人权机构与其他国家机构的合作并保持其独立性，需要由每个国家人权机构根据其自身的运行环境来决定。
（一）能够独立行使职权
国家人权机构对行政机关应享有独立性，这样才能对国家行政机关实行有效的监督。这意味着，国家人权机构依法行使其职权时不受国家行政机关的干预。从实践上看，部分国家人权机构由国家行政机关设立或发起设立，国家行政机关的工作人员参与国家人权机构的工作。因此，若国家人权机构为国家立法机关的内设机构或对国家立法机关负责或报告工作，它相对于国家行政机关的独立性较强，对国家行政机关的监督较有力。反之，若国家人权机构为国家行政机关的内设机构或向国家行政机关负责或报告工作，它将受制于国家行政机关。
为了维护国家人权机构相对于国家行政机关的独立性，部分国家还通过立法保护国家人权机构成员的豁免权，使其在行使职权时独立于其他国家机关。因此，是否能够独立行使职权或者有独立的授权是国家人权机构取得独立性的关键。
（二）有独立的经费
国家人权机构应有独立的经费预算和国家财政拨款。以便它们在一定的财政控制范围内认为合适时可以使用。这种预算至少应足以使它们拥有自己的工作人员和办公室，因而它们不必在这方面依靠国家。《巴黎原则》解释为国家人权机构配备充足的经费的目的时，特别强调此举“是使它不受可能影响其独立性的财政控制”。实践中，大部分国家人权机构的经费来自国家财政部门的拨款，这些经费包括维持机构日常运作的所需费用以及行使职权所必须的所有工作费用。还有少数的国家人权机构经费来自政府不同部门的拨款，例如，德国人权协会的经费主要来自德国联邦政府下设的三个部门，分别是外交事务部、司法部与经济合作部，这三个部门每年给予德国人权协会的拨款列入本部年度财政预算。还有部分国家人权机构的经费来自政府财政部门以外的部门，像新西兰人权委员会和荷兰平等待遇委员会的经费主要来源于司法部。
若国家人权机构能独立作出经费预算并经国家立法机关审查通过后由国家财政部门拨款，它便具有独立和稳定的财政来源，这不但可以保障国家人权机构履行职责所需要的资金，而且可以在很大程度上使其工作免受行政机关的不当干预。反之，若国家人权机构没有独立的财政预算权，其经费不是国家通过财政部门直接拨付，而是需要国家其他部门批准其财政预算或通过其他部门拨付经费，其履行职责所需的经费保障可能不充分，其工作可能受到批准其预算或向其拨付经费的国家机关的不当干预。可见，国家人权机构的经费来源与国家人权机构的独立性息息相关。
（三）成员组成具有独立性
国家人权机构的各项职能都是通过其成员执行，因此成员的独立性对国家人权机构的独立性具有很重要的影响。《巴黎原则》从保障国家人权机构的独立性角度出发，规定机构的成员必须具备组成的多元代表性、一定的人权资历以及品行和政治素质等其他条件。再者，保障国家人权机构独立行使人事任免权而不受任意的干涉。例如，在丹麦，主席的任命发生在相关机构内部，丹麦采用的是在已经任命的委员中选出主席。丹麦人权委员会确保领导成员独立的一个通常的措施是他们的工资不应受制于行政部门或受行政部门的影响。
国家人权机构的成员来自社会各阶层，有助于国家行政机关保持一定的独立性，在一定程度上对国家行政机关的工作实行监督。实践中也有所不同，有的国家的人权委员会由政府官员构成，与政府关系密切，例如英国、加拿大、新西兰；有的国家则禁止国家行政机关的工作人员担任国家人权机构的成员，例如菲律宾。但笔者认为不论政府官员在国家人权机构的成员构成中是否占有一定地位，关键是国家人权机构必须免于被其他机构和任何个人或因素控制和影响，由此，国家人权机构才能具有独立性，避免因批评政府遭受威胁，从而更好的促进和保护人权。
四、结束语
目前世界上已有许多国家建立了国家人权机构，尽管各国因其法律、政治状况的差异，呈现出不同类型的国家人权机构模式，但通过对国家人权机构与行政机关关系的探讨可总结出如下结论：
其一，国家人权机构与行政机关的关系是一种补充的关系。国家人权机构的设立并不会改变国家行政权力由国家行政机关享有和行使的局面，其存在的意义在于对行政机关保护人权方面的工作进行补充，发挥联系国家与公民之间的纽带作用。其二，传统人权调查建议与监督机制逐渐显现出一系列弊端，越来越难以适应现代人权事业发展的需要，赋予国家人权机构调查建议与监督职能及时有效地弥补这些不足。其三，国家人权机构相对于行政机关的独立性是保障人权的关键。独立的行使职权而不受行政机关的干涉，通过在一定程度上与行政机关的合作来促进工作的开展，达到促进本国人权保护的目的。
随着人权的不断深入发展，国家人权机构相继建立，各国国家人权机构在保护人权，促进建立法治政府等方面都取得了显着成就，但国家人权机构的发展还面临诸多不足和挑战，其与其他国家机关关系的探讨也成为人权领域研究的重点之一。因此，在未来国家人权机构发展的道路上，各国要从各自的实际情况出发，与本国的政治体制、人权文化背景和公民素质等方面相结合，不断探索出适合本国国情的机构运行模式，为人权事业的蓬勃发展开创出新的道路。
摘要:在中国的行政实践中,模糊不清的行政副职认识导致了大量值得诟病的行政现象,成为中国政府机构深化改革的主要阻力之一。要解决这一严峻的现实问题,首先就得明确行政副职制存在的合理性,以及中国政府当前进行减副的必然性,并在此基础上从行政副职的设置、人员的产生与任免、行政副职的管理等方面来为中国政府机构规划一个全新的行政副职制度。
关键词:行政副职;政府;机构改革
一、行政副职制存在的合理性
行政副职并非中国所特有,但由于特殊的国情条件、历史文化造就了中国式的行政副职。那么在当今中国真的需要设置行政副职吗?行政副职存在的意义是什么呢?
(一)从管理幅度看副职
国内外管理研究成果和管理实践经验表明,各级行政组织必须确定合理的管理幅度。根据管理学原理,确定管理幅度应了解如下变量:(1)管理层次;(2)管理事务难易程度;(3)管理者的水平和管理手段先进程度;(4)被管理的机构或人员的素质。参照以上几点,我们可以看到:1)中国政府的现有管理体制,加上世界第一的人口数,我们的一级政府或一个管理者,其直接管辖和控制的下属单位和人员数是巨大的;2)在这个世界经济一体化,全球竞争白热化的形势下,中国政府所面临的任务是艰巨的;3)从管理者的水平和管理手段来看,中国的行政管理者并未经过系统的学习和培养,很多都是在实践中摸索成才,可见还远未达到先进的程度;4)从被管理者的素质来看,中国的公务员考试制度在20世纪90年代中后期才刚刚开始,经过严格科学的考试选拔出的具备先进科学知识技能的公务员在整个公务员系统中所占比重还很小,其整体素质还有待提高。
在这样的现实状况下,中国从国务院到县级政府均直接管辖着数十个甚至上百个工作部门和非常设机构(或下级行政单位),行政组织的管理幅度不可谓不大。在不增加管理层次的情况下,一级政府多设几名行政副职,有可能缩小管理幅度,解决管理者对被管理机构和人员的失控问题;另一方面,对于管辖数量过多的政府部门与机构,在不改变管理幅度的条件下,通过设置行政副职来协助管理,也有利于解决行政管理者素质与管理幅度相矛盾的问题。
(二)从同西方国家的比较中看副职
在西方发达国家,行政副职现象也有存在,但数量不多、范围不广,比如,德国、法国不设副总统、副总理,英国不设副首相,美国副总统也只有一个,且只起助手作用没多少实权,法国政府各部一般不设副部长等等。但中国却有着自己特殊的国情。首先从县一级政府的管理幅度看,与中国的县在层级和地位上最为相似的英国的郡,其辖中间层级行政单位平均幅度为6.5个,而中国的县辖基层行政单位平均幅度为25个左右。由此可见,在经济转型期间,在这样宽的管理幅度下,不设副职是不可想象的。
再看省一级的政府,中国一个省的人口和面积相当于欧洲一个国家,中国各级政府的管理幅度当然也远远大于这些国家同级政府的管理幅度。而至于中央一级,从国家结构形式来看,美国实行联邦制,州政府自主权很大,同联邦政府没有行政上的隶属关系,中国是单一制国家,中央与地方间存在行政隶属关系,因而,中央对地方政府的管理幅度比美国这样的联邦制国家的联邦政府就要大得多,在不能增加新的管理层次的情况下,设置行政副职就成为了一种必要的选择,有利于缩小管理幅度。
二、政府减副的必然性
既然行政副职制是因中国特殊的国情和历史文化造就的,那么政府为何又要实行减副呢?
谈及副职,我们不得不面对这样一个尴尬的现实:为了适应现实及发展的需要,我们设置了大量的行政副职,但在实际的行政活动及效果中我们却发现由此而来的很多问题。其危害可从以下几个方面来说明:
(一)削弱了正职应有的权责
按照行政组织的一般规则,行政首长负责制是最为重要的一种组织制度。根据首长负责制,在一个行政组织中,必须也只能有一个行政首长握有组织的最高决策权力并对组织的行为负实际的责任。而在设置了副职特别是设置了较多的副职的情况下,副职必然要从正职那里分解一部分权力和责任,这样也就势必导致正职的应有权力和责任受到削弱。尤其是,副职一多,分工必细,事权分散,行动迟钝,对统一指挥必有妨碍。
(二)削弱了职能部门的权责
在本来的意义上,职能部门就是为行政首长具体处理行政事务的。自从设置了副职之后,各个副职实际上分管了某些方面的工作,并且在某种程度上实际发挥着职能部门的功能。在这种情况下,原来的职能部门的功能就相对削弱了。
(三)使下级对上级的程序复杂化
一个职能部门的负责人,既要服从分管的副职领导,更要听从正职的指挥和命令,于是,为了使其能够在正副职间寻求平衡,通常不得不采取左右逢源的手段。由于副职的增多,无论是正职还是副职抑或下属,都需要花更多的时间和精力来调整关系,协调矛盾。
(四)增加了管理的成本
管理的成本与管理人员特别是中高层管理者的数量成正比。副职的增多,使得官职趋于庞大,机构趋于臃肿。中国的政府机构多少次的精简之所以无法达到预期的目标,其原因当然是多方面的,但是副职的设置以及偏多不能不是一个主要原因。由于副职的增多导致的人员和机构的膨胀造成了管理时间、人力、物力、财力上的浪费,使得管理上的经费开支、人员配备、设备安排以及其他待遇等等都得增加,从而增加了政府管理的成本。
以上几个方面正说明了中国行政副职设置的无序状态。
三、行政副职制的系统规划
正是由于行政副职制理论与现实两方面存在的合理性与政府减副的实践必然性间的矛盾,所以必须要对行政副职制进行全面系统的规划,以使其能发挥出应有的效用。
(一)行政副职的设置
行政副职的设置涉及两方面的内容,其一是在什么条件下或者什么样的行政岗位可以设置行政副职;其二是设置行政副职的程序以及设置后其地位如何。原则上,一般行政管理者可设行政副职,但是对于层级较低的行政管理者,当一般行政管理人员在能力、经验上足以应付该职位上所有事务时,则无须再设副职。
由于行政副职都是根源于行政正职管理者的需要而产生和存在的,对于它的设置程序,应首先由正职管理者提出方案,包括其设置的理由,设想的副职数以及管理的方案等。方案应由上级人事部门进行审查和批准,必要时报同级人大常委会备案,最后再由行政正职管理者负责实施,上级行政机关进行监督,从而使整个行政副职的设置合法化。
(二)行政副职人员的产生
在完成行政副职的设置之后,我们需要去配置合适的副职人员。这里也要解决两个问题:一是副职人员的主体资格,二是副职选拔的程序。
1.“副职”人员的主体资格。是指什么人能够担任副职,他需要具备一些什么样的条件。只有先对“副职”这一职务相关问题作深入分析,认清这一职务的工作性质、地位、作用和内容,才能据此对担任这一职务的人员提出要求,确定担任这一职务的主体资格条件。
2.副职选拔的程序。包括两个内容:首先是职务分析,系统地收集和分析与行政副职有关的各种信息。第二是资格考试,通过公开、公平、客观、竞争的考试方法为政府选录合格的“副职人才”。行政副职实质上是一种职务而不是一种一般行政职位,这就使行政副职有职业化的可能。我们可以先根据“副职”职业化的设想,将“副职”作为一门特殊的职业制定职业标准,再以此为据举行公开的考试。这种标准资格的考试可以依据行政职务等级的特殊性而相应地确定为若干层次,各个层次应针对不同级别的行政副职设定。
(三)行政副职人员的任免
在确定行政副职主体资格和选拔程序之后,对于被录用的人员还需要规范其任免形式。就一般行政副职而言,首先应由正职提出行政副职的候选人员,然后由上级行政机关进行资格审查及相关认定,最后再由正职从合格的人员中进行授权任命。对于任命的结果,报上级人事部门备案。而对于罢免程序,可先由行政正职提出罢免事由并作出罢免决定,然后报上级人事部门备案即可。
(四)行政副职的管理
按照行政副职职业化的要求,行政副职的管理主要涉及以下几个方面:
1.任期。行政副职的产生与任免主要取决于其正职,这种极强的依附性使得行政副职的在职期限应与其正职相一致,这将使行政副职具有更强的流动性和变动性。
2.人才储备。我们有必要去建立起一套完善的人才储备机制,利用现代的高科技手段,建立起详细、真实的“副职”人员资料库,以此作为他们今后被再次任用的可靠依据。
3.副职数的控制。副职数与副职的设置其实是一种成本与收益的关系。副职的设置其目的在于满足行政的工作需要,提高行政效率,这是收益;而任免安排一定的副职人员必然要增加一定的管理费用,这是成本。如何确定这种收益与成本的最佳结合点呢?由于副职的设置来自于正职的实际需要,在编制上有其特殊性,故不宜纳入行政编制体系。在具体确定行政副职人员数额时,首先要从最基本的职位分析入手,通过对正职工作的总体考评,估算出具体的工作量,然后需要考虑同类职位、正职的一般实际工作量和工作能力在现有科技水平的支持下,以及现阶段副职后备人员的素质能力水平,并结合管理幅度的相关原理,从而确定出某一职位所需的具体副职数。
只有通过这种全新的行政副职制度的建立,才能为政府部门合理有效的减副提供行之有效的途径,也才能保证政府机构改革的真正深入。
