一、影响组织平衡的因素分析任何一种组织，虽然其组织的类型、形式和规模可能各有差异，但其内部都含有三个基本要素：即组织的意志、权力和目标。它们既是组织不可缺少的组成部分，同时也是影响组织平衡机制的重要因素。
（一）组织的意志。组织从客观上而言，应该是无意志的；但组织行为是由人的行为构成的，因而组织也不可避免地带上人的意志色彩。人的意志通常带有很大的自保性，组织也由此成为相对独立的利益集团。组织的官员总是倾向于增加与己利益攸关的下属以求自保，新增加的人员为了有工作可做，不免又人为地制造许多不必要的工作，从而相应的使组织机构趋于膨胀。英国著名学者帕金森在对本国行政机构研究的基础上，提出了著名地帕金森定律：组织机构和组织人员总是以6%的年增长率在膨胀。结果导致机构庞杂、冗员充斥的局面，形成组织肥大症，影响了组织的平衡机制。
（二）组织的权力。按照西方较为流行的一种观点，权力自身总是不断扩展的，即组织权力扩张定律：每个组织及其工作人员手中所握有的权力，都是有无限扩张的趋势，除非遇到不可逾越的障碍，是决不会停止的。组织权力的扩张是由其自身的性质所决定的。权力自身的强制性体现了组织机构和权力客体之间的不对等性，这是打破组织平衡机制的重要因素。组织权力的自身扩展还有其内、外部驱动力所决定的。随着生产力的发展，社会日益复杂化，组织面临的外部环境也日益复杂，为组织向外扩展提供了空间和外部驱动力；组织的内部驱动力即是指由于个人的意志而导致组织的膨胀。
（三）组织的目标。组织是社会的组织，组织的目标随着社会的变化而变化，它是影响组织平衡的又一重要因素。从客观上看，组织目标不是静止不变的东西。组织要生存，就必须具备其顾客所需要的目标。这里的顾客是从一般意义上而言的，它是指认为组织目标对个人有价值的任何人。随着社会环境的不断变化，组织的目标也在不断变化。从西方资本主义国家发展过程观之，它首先把政府作为“看夜人”，接着发展到“有限政府论”，再发展到垄断时期的政府对社会责任的不断扩大，最后形成西方当今的福利国家。每一步的发展都意味着政府的目标范围的扩大。从主观上看，目标置换也会影响组织机构的膨胀。“从某种意义上说，期望个人与组织目标之间的完全一致和最理想的满足是不现实的。”或者是中介目标终极化，或者是个人目标化，都会导致组织目标的扩大。其直接结果是打破组织平衡机制，导致组织机构不断膨胀。
二、组织平衡机制的内容以上从组织的意志、动力和目标着手，分析了组织不断膨胀的趋势。但是组织并没有因为这些而走向毁灭；恰恰相反，在组织的意志、动力和目标能打破组织平衡的因素方面，同时也存在着组织的平衡机制，即组织动力平衡、组织内平衡和组织外平衡机制。
（一）组织动力平衡机制。指组织成员基于自身的利益而自发地约束自己的欲望所导致组织的自身平衡。人参加组织的动机可以分为三类：1、获得基本的生活资料，2、满足社会的交往需要，3、寻求自身的生存价值。生活资料是人参加组织的最基本需求，也是最初始的动力。随着组织的膨胀，维护组织机构和人员的费用也在不断扩大。但组织的费用是受组织行为的成本所限制的。当人参加组织在这一方面得不到满足时，或者是运用组织权力为私人服务，即所谓腐败；或者是退出其所在的组织，寻求新的满足途径。当腐败受到打击后，退出组织便是最好的选择。社交需要最基本的体现是晋升机会，它包括自尊、荣誉等。在组织的初始发展时，晋升机会是与组织的发展成正比的。但是，当组织发展到一定阶段以后，晋升机会便与组织的扩大呈现出逆相关的关系。因此，出于组织成员的自身利益考虑，它也会相应地限制组织规模的膨胀。生存价值是人参加组织的最高动机，它在一定程度上是不同社会环境与自然环境的效用极大值的产物。与晋升机会一样在组织的初始发展时，组织成员可以相对容易地体现出自身地价值；当组织发展到相当程度后，组织成员的价值便隐藏于庞杂的机构之中而难以显现。而且更高动机的充分表现就是把组织的正常发展作为自身的最大价值，组织膨胀本身便是对生存价值的最大挑战，因此维护组织自身平衡成了组织成员的任务。从上述观之，组织的意志既可以成为组织扩大的因素，也可以成为组织平衡机制的动力。
（二）组织内平衡。指的是组织内部权力分配机制平衡。由于权力随着内外部驱动力的扩展而导致组织的不断膨胀，表现为：无视权力的权限范围，随意越权；无视权力实施的程序，随意用权；无视权力的实施目的，随意侵权。其集中反映在组织的内部权力特别是重大事情的决策权向组织的高层集中。托克维尔早就警告过我们，“无限权威是一个坏而危险的东西……当我看到任何一个权威被授予决定一切的权力时，不管人们把这个权威称着人民还是国王，或者称做民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说这给暴政播下了种子，……”从某种意义上说，集权对于组织确有某些优越之处如协调、职责安排等，但不可否认的是集权也必须付出巨大的代价：（1）从决策的准确性观之，决策失误的代价往往比腐败更甚，导致决策成本过高，代价过大；（2）窒息了下级的主动性、积极性和创造性，这样就把组织的发展动力凝聚在极为有限的人身上；（3）它无法随生产力的发展而适应变动的环境要求，特别是去适应信息化社会的来临。正因为此，西蒙提醒大家，分权是必要的。他指出，“政府机构当今面临的重大问题，并不是部门化问题和工作单位协调问题……而是决策制定职能的分解问题”。
事实上，在一个组织内部权力是不可能无限集中的，它存在着一定的权力平衡机制，即是西蒙所说的有限理性选择。权力不可能无限地向上层集中，它受到人的备选行为、价值观念、知识范围的约束。因此组织总是处于集权和分权管理之间，如坦南鲍姆和施米特所说的连续流，而不是绝对的集权和分权。这样，有限理性选择成为组织平衡机制的权力基础。
（三）组织外平衡机制。指组织和组织环境之间的动态平衡。王沪宁曾经从行政生态学的角度给组织平衡以比较好的定义，“所谓的行政生态平衡是指行政系统与社会圈之间的动态平衡……它往往是在不平衡中实现的”显然，这指的是组织外平衡机制。从组织的外部环境看，组织的扩展有其必然趋势；因为组织的目标范围随组织环境的复杂化而不断扩大。但组织目标扩大并非是绝对的，在一定程度上组织目标范围又有不断缩小的趋势。从政府组织观之，随着社会的日益复杂化，社会产生了自身的高度整和机制，中介组织在社会中发育和发挥着越来越大的作用，它的终极便是摆脱政府的藩篱而成为“自由人联合体”。这样，本来必须由政府承担的职能可以相应地转移到中介组织，从而使得政府组织的目标范围得以缩小。通过组织目标范围的变化，奠定了组织外平衡机制的基础。
政府机构的扩张还受到国家与社会关系的悖论的限制。一方面是国家不断扩展而造成负担过重，开始丧失了它适应社会要求的灵活性和敏捷性。另一方面，市民社会在一定程度上富裕和成熟起来后，却丧失了它对政治的希望与要求，“披上了政治冷漠的厚实铠甲”。政府组织的合法性必须受到其权力的主观权限与客观权限制约，前者指接受权限的客体──社会的承认，后者指政府要很好地建立和管理组织──政府；政府机构的扩张必须是主观权限和客观权限的统一。三、组织平衡与中国政府机构改革作为后发外生型的发展中国家，中国政府的发展似乎走了一条与西方截然相背的道路。西方政府的发展由资本主义初期的“看守人”而至现代的福利国家，其组织结构趋于不断扩大；中国政府从革命后初期即步入“大政府”的门槛，这是由当时的客观条件所决定的。主要表现在：其一、百废待兴，经济发展的政府主导定位；其二、时代错位，相对西方的后工业时代却要完成工业化初期的任务；其三、产品经济，高度集中的计划体制要求政府的直接管理。因此，中国政府从一开始就走了一条非组织平衡的道路，组织平衡机制被非平衡机制所取代。在动力平衡上，组织成员的参与源于积极的政治动员，而非真正内部的组织认同；在组织内平衡上，高度集中的计划经济体制必然伴随着集权的政治体制，导致基层的被动性和消极性；在组织外平衡上，组织兼管政治、经济、文化、卫生教育等，导致政府与社会的高度合一；以后，政府尽管曾先后经历了七次改革（1950-1951、1953-1954、1957-1958、1961-1963、1982-1983、1988、1993-1996），但由于历史──社会──文化条件的限制，政府机构改革未能从组织平衡机制出发，因而无法摆脱“膨胀──精简──再膨胀”的怪圈式非平衡状态。或者说，以前的七次政府机构改革起主导作用的人的意志、组织目标及组织权力的扩展，强调社会发展的规范性变迁而非着眼于政府机构的平衡机制。随着生产力的发展、社会的进步、市场经济的完善，建立平衡的政府组织机制已经提到了议事日程。“组织所能做的就是对它们内部的社会结构进行改革，使之既能满足一种新的、更充分结合形式的竞争性需要，同时又能满足各个雇员的自我利益的需要。”1998年的政府机构改革正在是这样的背景下进行的。
1、建立新型的动力平衡机制。这是从人的意志出发进行的组织动力平衡的政府机构改革。政府组织象其它组织一样，在任何时候都存在即使没有约束和惩罚的情况下，个别人也能按照最高的伦理和利他主义而行事。但这并不具有普遍性，不能作为组织平衡机制的基础。发展中国家的现代化建设大多伴随腐败而进行，这在很大程度上便是组织动力平衡机制的失调：即主要是为了金钱或别的私益而不是晋升机会或生存价值所进行的腐败。主要表现为个人目标与组织目标相冲突，个人价值与组织价值相背离，个人理性与组织理性相矛盾。协调个人与组织关系的基础便是满足组织人员的基本物质需求，引导个人目标组织化，个人理性政府化，实现个人价值与组织价值的同一。新加坡在此方面大力提高政府人员的待遇，为建立政府的动力平衡机制打下了坚实的基础。中国政府机构的动力平衡不仅取决于上述因素，它还受着中国传统文化的影响。根据博兰霓的观点，影响一个人行为的最为重要的因素是“他不能明说的、从他的文化与教育背景中潜移默化而得的‘支援意识’（Subsidiaryawareness）”而不是其表面的“集中意识”（Focalawareness）。中国文化中的“支援意识”，孙中山曾经作过很好的论断。他指出，“中国人最崇拜的是家族主义与宗族主义，所以中国只有家族主义和宗族主义，没有国族主义。……中国人对家族和宗族的团结力非常强大，往往因为保护宗族起见，宁肯牺牲身家性命。”如何把中国人的家族主义动力转移到国族主义上来，改变支持政府组织的家族意识是中国政府机构改革必须注重的一个方面。
2、理顺权力的纵横关系。这是从组织权力结构出发进行的组织内平衡的政府机构改革。艾克顿爵士的名言举世皆知：绝对的权力导致绝对的腐败，因此必须以权力制约权力。当代中国学者陈哲夫先生对于权力自然属性的概括，有助于我们更好地从权力结构理解政府机构改革问题。他指出权力的自然属性包括：其一、权力是政治强制力；其二、权力是在社会中产生又凌驾于社会之上的东西；其三、权力具有强烈的占有欲；其四、权力具有强烈的扩张性；其五、权力具有强烈的排他性；其六、权力可能践踏法律；其七、权力必然形成权力崇拜，形成权力集团。因为这些原因，权力若不受约束，便会肆无忌惮地发展，形成灾祸。理顺组织权力的纵横关系包括：首先，纵向上规范中央与地方的关系。改革前我国政府一直实行集权的组织管理体制，权力向中央集中；改革后，由于不适当的放权一度又出现严重的地方保护主义。因此，中国的政府机构改革不再是简单地讨论放权、收权，而是具体地规范中央和地方的权力关系，并且规定相应的监督机制。其次，横向上调整政府与社会的关系。改革后产品经济逐渐向市场经济过渡，相应的政府与社会的关系也必须改变。国家权力线伸得过长、行动范围涉及过宽，势必会带来鞭长莫及的现象。对此，从理论上真正界清政府与社会的关系，寻找新型的政府社会互惠关系模式，改变传统的国家与社会间的“零和竞赛”是划定政府社会界限的基础。唯此，才能做到政府机构“办事高效、运转协调、行为规范”的组织内平衡。
3、机构改革的增减并存。这是从组织目标出发进行的组织外平衡的政府机构改革。中国社会是在与西方社会截然不同的历史路径中发展的，它不可能完成象西方社会那样有农业社会向工业社会的自然转型，而是走一条所谓“规划的社会变迁”的道路，这样势必导致政府机构的膨胀。但是，“规划的社会变迁”道路只能在有限的范围内发挥作用；超越了一定的限度，它反过来会成为制约社会发展的障碍。“上层共和制的而其余部分为极端君主制的政体是个短命的怪物。统治者的腐败和被统治者的低能，早晚会使这个怪物；而对自己和自己的代表感到厌烦的人民，不是创造出更自由的制度，便是不久又伏在一个独夫的脚下。”我国在从传统计划经济向市场经济转型的过程中，政府的目标从总体上说是趋于缩小的，向着自然型政府社会关系转化。但是在建立市场经济的过程中，政府的目标范围并不是一味缩小的，它也有相对的增加。因此，精简机构并不能作为政府机构改革的一个原则，而只能说正确确立政府的最终目标，按照目标进行政府机构改革，才是组织外平衡机制的最基本要求。目前取消按产业划分的经济部门如煤炭工业部、机械工业部、冶金工业部等，成立新兴的信息部门便是这一方向上的努力。当然，由于历史──社会──文化条件而造成的过度的非组织平衡，这次的政府机构改革从总体上还是趋于精简的。
注释：[美]西蒙：《管理行为》北京经济学院出版社1988年，第118页。
[美]卡斯特、罗森茨韦克《组织与管理》中国社会科学出版社1985年，第195页。
托克维尔：《论美国的民主》，商务印书馆1988年版，第289页。
同1，第295页。
王沪宁：《行政生态学》复旦大学出版社1988年，第311页。
猪口孝：《国家与社会》，经济日报出版社1989年版，第1—2页。
[美]威廉。大内《Z理论》中国社会科学出版社1984年，第195页引自林毓生：《中国传统的创造性转化》，三联书店1995年版，第29、250页。
（一）我国早教市场的供需状况
从我国早教市场的供给情况来看，目前，我国早教市场上的从业机构主要有三种类型：连锁加盟早教机构、自创品牌的早教机构和幼儿园附设的早教中心。这些早教机构通过在市场上争夺师资、生源和资金，从而谋求竞争优势和市场份额。中国品牌网调查发现目前国内口碑最好的早教机构包括金宝贝、红黄蓝、东方爱婴、奥尔夫、妙事多、新爱婴、天才宝贝、小熊之家等。虽然我国早教市场的从业机构呈现日益多样化、品牌化和规模化的趋势，但从我国目前早教从业机构的总体供给情况来看，仍无法充分满足消费者的早教需求。从我国早教市场的需求状况来看，目前，我国早教市场的消费需求特征主要体现在两个方面：一是需求量大，但市场分散。幼儿早期教育已经成为居民消费热点之一，尤其在城镇中更被人们普遍重视。在发达城市的中高档小区早教机构普遍存在，而在多数经济欠发达的地区则比较零星；二是辐射半径小，有效消费率偏低。早教机构的服务对象是幼儿，其特征是年龄小、行为能力差，所以，家长就近选择早教机构的情况比较普遍，早教机构的空间和距离决定了早教机构的服务半径比较小。另一方面，受各种因素的制约，如孩子身体状况、家长忙闲时间、天气条件等，往往造成实际消费不足，有效消费率低。
（二）我国早教市场存在的问题
1.早教市场供需不平衡
这种供需的不平衡不仅表现为在数量上，现有的早教机构无法满足市场需求，也表现为质量和结构的不平衡，即现有早教机构所提供的早教内容、早教服务质量以及早教收费水平等方面无法与家长们的要求相匹配。
2.缺乏系统性和科学性
我国的幼儿早期教育事业发展较晚，起步于上世纪末期，当时以“不能输在起跑线上”等口号为代表，夸大幼儿早期教育的功能且商业性质较为突出，早教机构所提供的早教产品和服务缺乏系统性和科学性，主要以训练幼儿精细动作和才艺等技能性活动为主，活动时间短、次数少、内容单一。符合国内具体实际的早期教育理论较少，大多是从国外先进理论引进，缺乏全面性、系统性和深刻性是我国早教市场发展亟待解决的问题。
3.缺乏营销意识，营销手段落后
由于新中国建立以来，我国婴幼儿教育就像我国早期的义务教育一样主要依靠国家的财政拨款、企业单位支持和少量收取学费、杂费等来维持其运行。因此人们对教育机构的普遍印象是一种社会服务部门，其存在的目的是为人们提供所需的公共服务，是非营利组织。因此，我国的很多教育机构缺乏市场营销意识，在其运营过程中更不注重市场营销手段的运用。在我国幼儿早期教育市场，当前比较突出的问题是市场营销观念的落后和市场营销手段的缺乏。然而，现阶段的幼儿早期教育的改革已经把早教机构推向市场，绝大多数的早教机构是企业单位或私营机构，其主要目的是追求利润。面对社会的多样化需求，早教机构的发展必须重视市场导向和营销策略。
二、早教机构开拓市场的营销策略
（一）产品策略
从对我国不同类型的早教机构的调查中不难发现，不同的早教机构在环境设计、课程安排以及基于不同基础上的课程目标和侧重效果也不同，如此种种正是各个早教机构竞争的焦点。从产品策略方面，相关早教机构应做好市场定位、产品差异化和明确教育理念方面的工作。准确的市场定位使早教机构能够通过明确自身的实力和优势，通过在明确在优势领域的专业性和特色化服务，赢得顾客信赖，从而提高顾客的忠诚度和早教机构的市场竞争力。另外，早教机构还可以通过在教育方案、评估体系、课程体系或家庭支持训练计划等方面寻求差异化。如“红黄蓝”早教机构独特的教育方案适合用来培养中国0-6岁儿童良好的综合智能和构建健康人格，用于红黄蓝亲子园与幼儿园有效互动，覆盖0-6岁整个早期教育领域，这也成为了红黄蓝区别于其他早教机构的最大的差异化优势。
（二）价格策略
价格在某种程度上是企业成功的关键，因为价格颇受消费者的关注。早教机构应根据市场环境、服务对象的不同制定不同的价格策略。在定价中应注意以下几点。1.结合特定早教产品或服务的生命周期来进行定价在新的早教项目或新产品的导入期，要根据早教产品成本、供求和竞争情况，以及市场对本企业的接受识别程度，采取不同定价策略，以增强课程竞争力，扩大知名度和市场占有率，从而争取尽可能大的利润。在早教产品的场成长期，定价策略的选择主要考虑竞争条件以及消费者的接受程度，在保证早教机构实现目标利润或目标报酬率的目标制定。在市场中相对成熟的早教产品和内容进行定价时，考虑到市场竞争激烈，具有较大规模和声誉的早教机构可以适当采取驱逐定价策略，通过降低价格驱逐竞争者，进一步扩大市场份额。2.合理使用渗透定价和累计折扣等策略尽管目前很多家长十分关注孩子的教育，愿意在这方面承担花费，但是过高的定价会形成对大部分中低收入者的阻碍，因此，早教机构应恰当地使用渗透定价策略。例如，“金贝贝”亲子园将其早教产品价格定得相对较低，从而吸引大量顾客，提高市场占有率，同时，也赢得了较好的口碑。另外，早教机构也可以通过为顾客提供累计折扣，从而达到回馈老顾客和提高顾客的稳定性的目的，也能够通过为顾客提供累计折扣建立与顾客之间的长期关系，提高顾客的忠诚度。
（三）渠道策略
由于早教机构的市场需求受到地域和距离等空间因素的限制，因此，早教机构在市场开拓过程中，可以通过采用连锁经营或特许连锁的方式扩大企业的业务范围，提升企业的市场竞争力。在连锁或特许连锁的经营模式下，应注重提升早教机构品牌的文化和个性，通过品牌的运作，在目标市场上形成鲜明的品牌形象。在本地区取得良好声誉，各个连锁机构都将获得最新的信息支持和技术支持，从而不断提高全体教师的教学水平，节省自身研发课程的时间、人力和精力，保证合作各区域连锁机构的高效运作。
（四）促销策略
早教机构在市场定位、产品和服务内容以及目标顾客方面具有差别性，因此，不同早教机构在开展促销活动的过程中应针对自身的市场定位、资源情况及目标顾客特性的不同，灵活选择适合于自身和目标市场特点的促销形式和手段。
1.在广告策略的选择方面
考虑到降低早教机构广告成本和提高广告对目标顾客的沟通效率的问题，除传统的广告媒体和形式外，早教机构还可以选择以下广告策略：首先，可以选择在婴幼儿比较集中的场所，如幼儿园、幼儿游乐场等位置发放印刷广告，吸引对早教感兴趣的家长对早教机构的关注；其次，在街区显眼处常年悬挂招生广告，印发名片，利用六一儿童节、元旦等节日免费为幼儿发放印有幼儿学前教育机构名字的背心、小奖品以及幼儿的小玩具、读物；最后，可以建立自己的网站或微信交流平台，让用户可以自由查询、登录、关注及浏览，避免一些顾客关注的无效性和被动性。
2.在公共关系策略方面
关键词：英语培训；现状；对策；品牌；外部监管
改革开放20多年来，伴着中国加入世界贸易组织，2008年奥运会申办成功，2010年世博会将在上海召开，以及中国成为世界制造业中心等英语利好因素的推动之下，我国英语培训产业发展迅速。据专家预测，我国英语培训市场将在相当一段时间内保持高速增长，当前国内英语培训市场的市场总值大约是150亿元，全国的英语培训机构总数量达到了50000家。到2010年我国英语培训市场总值将会达到300亿元。但是，在全国英语培训市场巨大而且发展前景一片光明的同时，我们也认识到，由于中等城市（市区非农业人口在20万到50万之间）人口相对大城市少，就业竞争压力相对来说小，外语培训市场机构数目少，行业集中度不高，且竞争日益激烈。一些规模大、教学经验丰富、教学设备精良的培训学校逐渐在市场中站稳了脚跟，而那些家庭小作坊式的培训机构因缺乏诚信，教学质量难以得到保证开始失去了生存的空间，不断被淘汰出局，英语培训市场开始转向“精品”时代。
一、中等城市英语培训市场特点
（一）办学主体多元化
中等城市的英语培训市场，中小培训机构多。英语培训市场的主力军是以市场为导向的民营培训机构。他们在培训理念、产品创新、营销策略、管理机制上采用市场化运作，因而潜力大，发展快。如有青少年宫或总工会与个人合办的少儿英语培训班，有民办的外语学校，还有一些英语老师业余办的英语培训班。具有强大的专业支持和品牌优势的高校资本办的专业英语培训班也占有可观的市场份额。如高等学校外语系办的四六级英语培训班等。大城市独有的独资和中外合资的培训机构在中等城市基本缺失。
（二）办学内容的多层次
中等城市的英语培训市场的办学内容呈现出多层次的特点。有幼儿英语、中学生英语，大学生英语三四六级，职称英语，商务英语等各种层次，内容不一。中等城市大多英语培训机构开展的都是以低端的青少年为对象的初级培训项目，但面对高学历的托福、雅思、GRE的高端培训项目少，甚至缺乏，因此英语培训市场发展不够成熟。
（三）学生市场较稳定
儿童心理学家一致认为，学习外语的最佳年龄段是6～12岁，在这一阶段开始学习外语，可以收到事半功倍的效果。学校和家长对英语的重视与日俱增成为各地少儿外语培训机构得以迅速发展的主要原因。青少年培训市场不光有以小学生及学龄前儿童为主体的启蒙英语教育需求，有普通小学生的大众性英语基础培训需求，有以升学考试为目的中学生的各项应试技能培训需求，还有在校大中专学生及大学生群体的四六级英语培训需求。目前青少年英语市场还不成熟，知名的大型少儿培训机构不多，有着很大的市场潜力。
（四）竞争日趋激烈
目前中等城市的英语培训机构的一些主要培训项目市场已经进入成熟期，整个市场更加成熟和规范，进入有序稳定的发展时期，竞争将日益剧烈，价格和培训服务质量成为保持市场份额最主要的手段。
二、中等城市英语培训市场存在的主要问题
（一）市场准入低
中等城市的英语培训市场有本土的大学机构，有社会力量办学；有具有一定规模和品牌的外语学校，也有很多作坊式的英语培训机构。这表明，各类培训机构、培训班还没有较规范的市场准入机制，英语培训市场准入的门槛还相当低。甚至还有不正规的甚至是非法的培训机构进入，鱼目混珠，造成教育质量参差不齐。
（二）市场的监管不力
目前的培训机构仅仅依靠自身的经营理念来进行培训的教学管理。整个市场缺乏有效的监管。各级教育管理部门只是在机构的成立审批方面发挥作用，而对成立之后的培训管理则是基本处于放任自流的状态。工商行政部门对培训机构的管理也只限于财务和税收方面，这样就形成了英语培训市场的监管盲区。在外部缺乏监管的情况下，很多英语培训机构根本无法做到良好的自律。
（三）培训效果的良莠不齐
师资是决定培训效果的主要原因。许多培训学校为节约成本，绝大多数聘请兼职老师和在校大学生。由于兼职老师与学校利益没有直接的关系，很多老师仅仅抱着赚外快的心态在校任课，教学难以全身心的投入。而在校大学生没有经过正规的教学训练，缺乏教学经验，教学效果无法得到有效的保证和评估。学校请的外教也是没有任教资格的外国人凑数，由于对中国学员的需求状况和思考模式不了解，教学效果可想而知。
一些培训机构急功近利的心态严重，目的是为了迅速地赢利，这样容易造成只追求经济效益而忽略社会效益的现象，结果得不偿失。不正规、缺乏诚信的培训机构在学员正式学习时，采取随意更换教师或减少课时来降低成本，这样，消费者不仅没有达到预期的培训效果和目的，还白白损失了金钱，浪费了时间。
三、解决策略
鉴于目前在中等城市英语培训市场存在的诸多问题，笔者认为良好的行业自律，树立地方品牌是解决问题的基础，而加强外部监管是解决问题的有力保障。
（一）提高行业准入门槛
教育主管部门应该进一步提高对英语培训机构的市场进入资格，从师资力量、办学条件、硬件设施等方面进行严格的审核和考察，从而全面提升英语培训机构总体的办学水平，从组织和硬件上保证培训机构办学的质量。（二）良好的行业自律，培养地方英语培训品牌是地方英语培训机构生存发展的方向
品牌是质量的保证，它能够帮助培训品牌扩大市场知名度，为培训品牌培养出大批忠实客户。由于国内外知名英语培训大机构的品牌刚刚处于加盟时期，有50万以上的非农业人口的大城市是它们的首选，尚未计划进入市场偏小的中等城市。（如新东方要在未来3～5年内进入50万人口以上的大城市，而洋话连篇也在全国十几个大城市开了30多所加盟学校。）因此，在国内外大品牌尚未进入中等城市的情况下，培养发展地方培训品牌很有必要，中小培训机构仍有竞争优势。加之地方有几家零散的质量良莠不齐的英语培训机构，树立英语培训的地方品牌显得十分重要。
发展地方品牌，首先，英语培训机构必须采用市场化的运作模式。例如：在课程设置上，应以学习者为中心，可以根据市场的需要开设各类课程。无固定的时间表，根据报名的情况可随时开班，灵活性较大。根据学习者的要求和水平、需要开设和制定教学任务，根据学习者日后工作所需的专业英语进行重点培训。
其次，发展地方品牌，就必须突出自己的特色，打造自己的品牌。英语培训机构通过锁定目标人群在主打课程、培训期限、价格以及服务等方面办出自己鲜明的特色，形成自己的品牌优势。许多培训学校之所以能蓬勃发展，也是有其自身的特色和品牌。如新东方，非常注重企业文化的培养，学校创立之初就定下了它的校训是“追求卓越，挑战极限，在绝望中寻找希望，人生终将辉煌”，并把这种激励的人生精神渗透到教学中去。特色办学往往是民办外语学校生存的法宝，如新东方凭借对应试能力的深刻理解和把握，不仅在托福考试培训上独领，更将这种能力延伸到更多的领域，雅思，职称英语，甚至计算机类的各种考试。
再次，要发展地方品牌，质量必须有保证提高服务质量，以质量求生存是培训学校赖以生存的基础。培训质量应注重师资质量，师资的质量是外语培训业的生命线，教师的教学效果直接关系到培训机构的经济利益和声誉。培训机构还应有良好的学习环境和专业的管理人才等其他过硬的硬件设施和软件设施。
最后，发展地方品牌，专兼职的教师队伍要合理搭配。许多培训学校为节约成本，绝大多数聘请兼职老师和大学生，而专职老师只占了一小部分甚至没有，这种搭配方式是不合理的。专职教师和培训学校的命运紧密相连的，因此他们具有高度的责任感，会以极大的热情投入学校建设中去。而且，他们有更多的时间精力放在教学科研中去，能够制定出更合理的教学方案。兼职老师的身份决定了自身的流动性比较大，与培训学校没有直接的利益关系，因此部分兼职老师对教学并没有完全投入，教学效果难以保证。为避免上述问题，培训学校是要建立起一支专职教师为主，兼职教师为辅的教师队伍。兼职教师也是必不可少的，因为他们可以给培训学校带来一些新的元素和理念，有利于外语培训学校适应市场的需求。但培训学校对兼职教师要有所约束，增强他们的归属感，或直接采用“按劳分配”的原则，把他们培训的结果和收入挂钩，来调动兼职老师的积极性。一些国内外大型外语培训机构迟早会进入中等城市，给行业注入新鲜血液，带来全新的学习理念。本地的各类培训学校要抓住机遇，尽早应对需求变化作出相应对策和措施，要做大做强。
（三）有力的外部监管是保障中等城市外语培训市场健康有序发展的条件
英语培训机构缺乏较为完善的教学质量监督和管理的组织和制度。因此，很多英语培训机构在外在缺乏监管的情况下根本无法做到良好的自律。为实现英语培训产业化，政府必须加强监管，形成完善的监管体系。首先，要制定和完善培训市场管理的相关法律和政策法规，明确政府相关部门对英语培训产业的监管地位、监管责任和监管方法。其次，发挥行业协会能够相对全面真实掌握监管对象相关信息的优势，完善英语培训行业的自律监管制度，通过监管纠正市场缺陷，保证有效竞争。最后，监管组织应该采用科学的指标体系对各培训机构的教师资格、教学质量等进行评估、复查并及时公布，对那些有严重违规甚至违法行为，培训质量低劣的培训机构采取取消培训资格或限期整改等方法，促进培训机构内部管理和服务制度的完善，确保消费者的权益。
（四）品牌的连锁加盟是中等城市英语培训市场的趋势
虽然当前的国内的英语培训市场尚处于地方品牌占主导地位，市场割据的局面，但根据市场营销理论，任何行业的发展都将出现高度的整合和集中。因此品牌至上，适度集中将成为未来英语培训市场发展的总趋势。（中国社会调查所，2005年度中国英语培训市场调查报告）。品牌经营方式之一就是做连锁加盟。由于连锁经营可以凭借知名度较高的外语培训机构的声誉使加盟者在短时间内以较低廉的成本获得成功，所以一些实力较弱的地方外语培训机构可以加盟知名的外语培训机构。通过引入名校的教学理念，金牌培训项目以及名校的经营机制和管理机制使自己能够在激烈的市场竞争中站稳脚跟，并获得快速发展。各校也可通过这种手段迅速壮大自己的队伍扩大自己的影响。
参考文献
[1]崔瑞国，焦丽芳.规范国内英语培训市场的几点建议[J].商场现代化，2006，（8）．
[关键词]复议机构行政裁判所改革监督
一、我国行政复议机构设置的现状与缺陷
行政复议机构是行政复议制度的一个重要组成部分，复议制度是否健全且产生良好的社会效果与复议机构的设置是否科学有着十分密切的关系。我国的行政复议制度建设、运作从1990年的《行政复议条例》算起到1999年《行政复议法》的颁布实施至今，大约经历了十来年的实践，然而复议制度却依然可以称得上是问题多多！笔者在此仅对复议机构的设置及其运作略陈管见。[i][i]在这个问题上，笔者大致将其归纳为四个方面的问题。
（一）复议机构缺乏独立性
1990年的《行政复议条例》规定：“复议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”；“县级以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。而1999年颁布的《行政复议法》尽管在总体上应该说是吸收了复议制度实践的经验，因而是进步的，但就行政复议机构内容的规定来说，却并没有关于行政复议机构的专门规定，而只是在总则中的第3条对复议机构做了一个简括的规定：“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”二者比较我们可以看出，按照条例的规定还可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事复议工作的机构，而复议法则只规定由政府法制部门一并连带着从事行政复议工作，这不能不说是一种倒退。因为作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏应有的独立性。《行政复议法》第12条到第15条集中地规定了复议管辖制度，从中我们可以看出：作为行政复议的机关要么是被申请复议行政机关的上一级行政机关或主管部门，要么是作出原具体行政行为的行政机关自身。
现实中各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，而且主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，特别是一些长官意志、“以言代法”、“以权代法”现象，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，而变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式。这样就给复议工作的开展带来了很大的不便，从而严重影响了行政复议裁决的公正性。而实践中复议机构不独立的问题已经导致行政复议的公正性大打折扣，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。因为当事人除非受“复议前置”约束之外，至今选择复议的相对较少，大多都愿意直接选择行政诉讼，而且在复议实践中，复议决定作出于行政机关不利的撤销或改变的决定也寥寥无几，大多以维持了事，这使人们丧失了对行政复议应有的信心，同时使得该种制度设计很多时候流于形式。
另外，即便是在各级行政机关内部设立的行政复议机构，其组织建设上也十分地不健全。目前,我国行政复议立案数量不足、审理难的主要原因就在于复议的组织机构不健全。《行政复议法》规定，复议机关应当根据工作需要确立本机关的复议机构或专职复议人员。行政复议的程序性、技术性较强，要求复议机构和人员保持固定，承办人员具备较高的行政管理和法律专业知识。否则，就难以保证行政复议工作的规范化和正常化运转。长期以来，除公安等少数部门有比较健全的复议机构和专职人员外，大多数行政机关或者缺乏此类机构，或者不够健全，有名无实。这种状况很大程度上削弱了复议制度的固有功能，也给行政机关和申请人造成诸多不便。
鉴于上述缘由，为了保证复议机构依法行使复议职权，切实发挥行政复议的积极作用，就应当保证复议机关享有相对独立性，同时认真做好复议队伍的组织建设工作。这里的“独立性”是指复议机构地位要相对超脱，能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰。另外，设置公正独立的行政复议机构及审判机关审查有关行政行为，是我国“入世”议定书的承诺，也是《关贸总协定》第10条的要求。因此，为了履行承诺，实现行政复议的公正性和合理性，监督行政机关依法行使职权，必须改变目前行政复议机构不独立的现状，重新设计适应中国国情的行政复议机构。
（二）复议工作人员存在问题
我国现实中的行政复议机构工作人员配置亦难以保证复议工作的需要，行政复议的队伍建设差强人意。
首先，是复议机构的工作人员不足，难以应付复议工作的需要。目前有些省份的行政复议处仅有两个人，却要指导全省的行政复议工作，同时办理以省政府为行政复议机关的行政复议案件，显然难以适应工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一个人，使得行政复议工作几乎无法开展。现在大量行政复议案发生在市、县，但很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职人员配备不足。有的县、区政府法制机构只有一名工作人员，甚至还是兼职；有的部门只有法制机构的牌子，没有专职工作人员，造成该受理的行政复议申请无人受理，该办理的案件不能按期结案。
其次，在现有的为数不多的复议工作人员中，却又存在着素质不高、专业化不够的尴尬问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决，因此也就很难使得复议制度的预期价值发生作用。实践中行政复议案件种类繁多，牵扯面广，技术要求较高，因此负责审议的工作人员如果不是谙熟各种法律规范，则很难能胜任复议工作。而我国对复议机构人员的任职资格却并无规定，其审理案件的效果便可想而知。由于一些行政复议人员素质问题，造成在作出复议决定时出现一些基本的法律常识性错误，这些都明显制约着行政复议工作的开展。实际上，这种状况已经在很大程度上削弱了复议制度的固有功能，给行政机关和申请人造成了诸多不便。
造成目前复议工作人员的这种问题的一个主要缘由在于相关立法内容笼统、不配套。无论是《行政复议条例》还是《行政复议法》都没有各种配套制度，对于行政复议机构工作人员的组成、任职条件、回避及审议规则等均未作明文规定，这些都影响到复议机构的组织建设，以至影响复议案件处理的客观与公正。
（三）缺乏有效的监督机关
尽管《行政复议法》在法律责任一章中比较详细地规定了各种法律责任，如对行政复议机构及工作人员和被申请人违法的具体责任的规定，但并没有指明追究该种法律责任的具体机关，其第38条也只是简要规定了复议机关负责法制工作机构的提出建议权。这就使得这种规定在现实当中没有多少可操作性，存在着虚化的可能最终导致行政复议机构缺乏有效的监督制约机制。
（四）复议工作缺少有效的经费保障
目前，各级政府的行政复议活动所需经费基本没有全面得到保障，行政复议机关内具体办理行政复议事项的法制工作机构本身的经费就不充裕，更别提有专门的复议经费的保障了。更有甚者，有些部门甚至对行政复议活动所必需的外出调查、核实有关事实证据的差旅费用也难以保证，从而严重地影响了行政复议办案质量，给复议工作的顺利开展带来了很大的困难。
以上复议制度中的这些问题筮须有效解决，而在当今这个经济全球化和世界一体化的世界大背景下，任何一个国家的各项建设活动都不可能“自说自话”，都需要认真地对待、借鉴外国的经验来解决本国的问题。综观各国的类似制度，似乎英国的行政裁判所制度对于我国复议制度的完善比较富有亲和力，下面就让我们来看看该项制度的情形。
二、英国的行政裁判所制度
行政裁判所（administrativetribunals），也称为行政裁判庭、特别裁判所，其叫法不尽一致，还可以称之为tribunal（裁判所）、committee（委员会）、board（局）、commissioner(专员)、division（司）等等。总之就是指普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政机关和公民之间纠纷及公民相互之间某些和社会政策有密切联系的等其他争议的准司法机构。但是它们是作为行政运作的组成部分而设立的。行政裁判所主要有两个任务：解决个人纠纷,主要是处理土地与财产问题以及就业问题；解决公务机关(通常是政府部门)与公民之间的纠纷。在英国设立行政裁判所有以下几个主要的理由：公正性、程序灵活简便、经济合理性、专门化和符合社会立法需要。[ii][ii]据统计英国现有各类行政裁判所近70类，数量近3000个，涵盖移民、社会保障、劳动、教育、税收、运输和土地等领域。英国的行政裁判所主要分为四种类型，即财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所及外国人入境方面裁判所。从整体上来说，裁判所职责的重要性并不亚于法院，甚至其本身已经构成了比法院还重要的行政决定审查机制。
（一）发展简史
英国的行政裁判所制度是英国行政法领域一项非常有特色的司法制度。该制度在英国法史上的历史并不长，主要是在20世纪以来尤其是一战以后，才逐步产生发展起来。整体上看来，行政裁判所制度在英国的确立和发展大致可以分为以下三个阶段：第一个阶段是初步发展阶段，这一时期是20世纪初到二战；第二个阶段是行政裁判所急剧而又混乱的发展，这个阶段是从二战到1958年；第三个阶段是行政裁判所的规范化发展，这是从1958年发展至今天。[iii][iii]
在英国，最早意义上的裁判所可以追溯到都铎王朝时代。但我们现在所谈的行政裁判所主要是20世纪的产物，在20世纪前虽也有些个别裁判所出现，但并不是我们现代意义上的行政裁判所。现代意义上的裁判所，应从二十世纪之初开始追溯。英国行政裁判所的风行，其背景是20世纪初现代福利国家的兴起，以及由自由派执政的政府所推进的社会改革。
根据弗兰克斯委员会报告而于1958年制定的《裁判所与调查法》虽然篇幅不长，但是对各类裁判所的组成原则、裁判程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题做了明确规定，并且第一次规定了全国的裁判所委员会为一个常设监督机构。该法后来经过1966年和1971年两次的修订，就是目前所适用的《裁判所与调查法》。从制度层面来说，1958年的《裁判所与调查法》可以说是行政裁判所制度发展史上的一个重要里程碑，该法为行政裁判所制度的规范发展提供了鲜明的法律依据和良好的基础。从那之后，行政裁判所走上了良性发展的道路，其数量直线上升，同时它们的工作也变得更加复杂。但在英国，对裁判所的性质究竟为行政性质还是司法性质在行政学界与法学界长久以来存在着激烈的争议，且直到今日尚无定论，不过从实践情形来看，似乎裁判所制度的行政因素已经越来越少，而裁判的色彩则日益浓厚。[iv][iv]
（二）组织结构及其人员构成
行政裁判所的一个基本特征在于它是相对独立于行政机关之外的，能超脱政治因素而独立地作出自己的裁决。对于任何案件的裁决，其都决不服从行政干预。而要实现这种独立，十分重要的一方面就是其成员不能由政府工作人员组成。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命；裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系。裁判所可以是全国性、区域性或者地方性的组织，这要视裁判所所裁判的事项而定。对于行政裁判所的领导模式，裁判所委员会建议：对于专业化的裁判所应更多的适用总裁制（PresidentialSystem）模式。让总裁成为裁判所体系中的首脑，对于各个裁判所的工作负有领导责任。
英国行政裁判所种类繁多、数量庞大、管辖对象不一，所以各行政裁判所的组织结构和人员构成差别很大，而且没有一部统一的组织法来加以规范——英国不存在一部适用于一切行政裁判所的程序法典。由于各个裁判所的性质不同，裁判所的人员构成也不尽相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balancedtribunal），其目的是使成员能够平衡各方面的利益，这类裁判所由一名独立的主席和两名成员组成。主席一般应具有法律资格，由上议院大法官提名任命。主席要努力去确证案件中法律问题和事实问题中所存在的漏洞，并决定应采取怎样的步骤来弥补这些漏洞，要特别注重维护在上诉中处于弱势地位的当事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或从大法官同意的事先准备好的名单中由部长挑选任命。裁判所的其他成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成员的任命途径大致有三种，包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和产业裁判所的成员，则由总裁任命。部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长、有时间和精力及经验学识从事该工作的中产阶层的人一般更有可能获得任命。而且很多时候，裁判所还是不得不去接受政府部门的提名，因提名而成为裁判所成员会有一种复杂的感觉，觉得自己是被“借给”裁判所的，这会削弱裁判所的独立性。[v][v]现代行政管理的一个特点就是具有专业性，由此引起的争端也不可避免地具有专业技术性，因此很多时候必须要求裁判所成员具有专业的经验和学识。行政裁判所的人员组成中，一般既有法律人士又有相关专业人士，这样在案件涉及专门知识时，他们的审理就比普通法官有优势。
（三）行政裁判所的制约监督机构和救济作为监督和指导行政裁判所工作的经常性机构——行政裁判所委员会成立于1958年，它可以对受其监督的行政裁判所成员的任命提出一般性建议；它每年提出工作报告，对行政机关具有一定压力；它可以对行政裁判所程序规则的制定提供意见。理事会由16名成员组成,其中15名由大法官和苏格兰事务大臣任命，且该委员会下设一个苏格兰委员会。非法律专家成员占多数，以保障理事会以一般公众的公平观念作为指导原则；非法律专家成员中包括工业、商业、工会、行政等方面富有经验的人才。此外,议会行政监察专员为理事会的当然成员。根据1971年的《行政裁判所与调查法》的规定，行政裁判所理事会的主要职责有：(1)监视、检查相应的各行政裁判所的规章制度与工作情况，并提出报告。(2)考虑和汇报根据该法可以提交委员会解决的有关裁判所的特殊问题。(3)对于提交委员会考虑的或者委员会认为特别重要的有关行政程序的问题或相关事项提出报告。从这里我们可以看出，其主要职责就是控制并审查为数众多的行政裁判机构的工作情况，并且还有权考虑并报告因制定法规定的由公开调查的运行而引发的事宜。
根据《1958年裁判所和调查法》规定建立起的裁判所委员会，本意旨在监督裁判所的组织和运作，其性质是咨询机构，而非执行机构。但从实际操作来看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委员会仍然只是一个起不了很大作用的咨询委员会，其权力行使是很有限的。因此，可以说从总体上看，行政裁判所委员会对行政裁判所的监督和制约是软弱的。一方面，行政裁判所本身没有执行权，只是一个咨询机构，本身不具有任命裁判所成员的职能，只是有权对裁判所和相关的调查进行一般的监督。另一方面，由于它的成员是兼职的——多数没有报酬，而且工作人员很少，预算也有限，不能完全地胜任有效地监督每年几十万起的诉讼与调查活动的工作。
但是，裁判所委员会的存在至少是有了一个常设的监督组织机构，能够对行政司法的重要问题开展研究和咨询，并且能从一种相对独立的立场发表意见和批评，因此其价值也是不容忽视的。裁判所委员会对于政府的任何咨询事项都应给出报告做出回答；也可以对法律所列的裁判所的人员组成提出建议。在任何裁判所程序性规则颁布之前，都必须向裁判所委员会进行咨询；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委员会的意见。
当然，尽管英国的行政裁判所制度在现实中起到了不容小觑的作用，甚至某种意义上构成了比法院还重要的行政决定审查机制，但其并非一点问题都没有。比如，各行政裁判所数量众多且十分零碎，管辖不清，当事人有时无所适从；行政裁判程序虽不复杂，但确定性较弱。各种类型的行政裁判由于工作对象不同，适用各自独特的程序规则，造成裁判缺少系统性和规范性；裁判所委员会的职能在实践中过于局限，地位过于羸弱，它的人员和配置的资源都不足以完成自己的任务。因此其本身也还处于不断的发展与完善之中！[vi][vi]但是这并不妨碍我们借鉴其成功经验来改革和完善我国的行政复议机构的设置，最终促进我国行政复议制度效能的充分发挥。
三、启示与借鉴：复议机构设置的改革之途
将英国行政裁判所与我国现有的行政复议机构相比较可以看出，二者存在着如下一些差别：首先，在设立方面，前者是直接根据议会通过的法律而设立的，不是根据国家行政机关的委托立法和部长的自由裁量设立的；而我国行政复议机构是由行政机关依法设立的。第二，在独立性方面，行政裁判所独立于行政机关，只根据事实和法律裁决案件，基本不受行政机关的无端干预；而我国行政复议机构由于设置在行政机关中，因此在独立性方面的效果就很差，基本不具有多少独立性。第三，在裁决适用程序方面，行政裁判所审理案件是不适用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的简便、灵活和迅速的准司法程序；我国行政复议程序则兼具行政性和司法性，只是司法性较之行政性稍稍突出一些。第四，在救济方面，当事人不服行政裁判所的裁决通常可就法律问题向高等法院上诉，部长或者上级行政裁判所也受理个别上诉案件；这一点与我国比较相似，我国除复议终局的案件之外，都可以提讼，只是我国行政首长不能受理行政诉讼案件，而且二级复议在我国也比较少见；第五，在受理范围方面，行政裁判所不但受理行政争议，也受理民事争议；而我国行政复议基本上只受理行政争议，而且还只受理除了内部行政争议之外的行政争议。[vii][vii]当然，英国行政裁判所的优点是显而易见的：专门复议机构的人员专业性、技术性较强，裁判所的成员一般都是各行各业的专家,它的成员既有法律知识，又有行政管理经验，因而能够保证专业权威性。其次，专门复议机构常设，有较强的独立性，因而有助于树立公正、权威的形象，博取当事人的信赖。适用法律和程序比较灵活，不受“判例”拘束，解决行政争议迅速及时等等。
考虑到我国现行复议机关设置的弊端，借鉴行政裁判所制度，结合我国的特殊国情，笔者在此大胆地为我国复议机构改革提出如下构想：[viii][viii]
首先，在县级以上（含县级）各级人民政府内统一设立行政复议机构，地位上平行于各级人民政府的工作部门。之所以不主张建立类似英国裁判所那样的机关，主要是出于我国特殊的制度建设情形的考虑。我国已经建立起的复议机构体系主要的问题在于缺乏相对独立性，一旦将现有的制度推倒后建立完全独立的复议机构体系，则不可避免地会大幅增加制度改革成本。而针对现有的制度，似乎在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机构就可以很大程度上解决其开展工作的独立性问题，比完全推倒重来的制度改革所带来的震荡要小的多！考虑到各级政府内部一般都设有法制办公机构，因此复议机构宜在其基础上组建，以免造成资源的浪费。而乡镇政府的复议事项由于其自身的条件限制，似乎可以直接交由县级政府的复议机构统一受理。同时，对于现有的垂直领导的一些机关（如海关、金融、国税和外汇管理等）的复议，则可以考虑统一交由各级政府的复议机构来受理，因为原有的复杂、混乱的复议管理设置在现实中的运作弊端显而易见。[ix][ix]
其次，对行政复议机构成员的资格应有严格的限制，必须是法律和行政方面的专家或者是具备相当社会工作经验及知识的人。不对复议工作人员的资格和条件作出规定，就难以保证复议工作的有效开展。行政复议机构的负责人和一般的成员为专职工作人员,另外可以考虑聘请一定数量的外面的专家作为兼职工作人员，以提高工作队伍的整体专业素质。行政复议机构应当将录用和聘任的工作人员按不同专业设置花名册，供复议申请人自主选择复议受理人员。
关键词：金融监管；问责制度；独立性
一、国外金融监管问责机制考察
金融监管问责，按照Quintyn等人（2006）的观点，可分为机构问责、归制问责、监督问责和预算问责四个部分。从国外的实践来看，一个完善的金融监管问责机制的建立首先要考虑金融监管机构与立法机关、行政机关、司法机关之间的问责关系；其次，这种问责机制还应该建立在与其他利益相关者联系的基础之上，这样，可以允许他们看到金融监管机构不同方面的工作，创造或培养出对金融监管机构目标以及成绩的广泛理解，从而有助于监管者建立起声誉；最后，监管者自体问责也是必须的。
（一）机构问责
1.与立法机关的问责关系。在西方，议会凭借立法权影响监管活动，负责建立金融监管机构运作的法律框架。金融监管机构向立法机关问责有三个目的：确保金融监管机构具有适当的使命；确定赋予金融监管机构的权力得到有效履行并有利于实现预期的目标；在需要对立法进行修改时，提供交流渠道。立法机关不应该对金融监管机构行使直接权力，或具体指导金融监管机构如何从事其监管活动。
2.与行政机关的问责关系。行政部门对金融政策的总体方向和制定负有最终责任，并且政府作为规章者，在金融监管机构的主要负责人或董事会成员任命上发挥关键作用，所以，金融监管机构需要对相关行政部门负责。
（二）监督问责
即与司法机关的问责关系。金融监管机构决策影响的个人和公司应有通过法院寻求法律救济的权利。鉴于金融监管机构广泛的自由裁量权，对监管措施的司法审议是其问责关系的基石。这种问责形式在事后基础上进行，以确保金融监管机构的行动在法律限度内。英国在此方面具有非常成熟的经验。
（三）归制问责
即如何对其他利益相关者及公众负责。大部分金融监管机构是通过向被监管机关征收的费用来获得全部或部分资金的，因此，至少在一定程度上要向那些为其提供资金的人负责。透明度、协商与参与和承担对监管影响(RIA)的分析是建立和维持此问责的有力工具。
（四）预算问责制度安排
为确保金融监管机构的自，最好让它在财务上独立于政府。要达到这种结果的办法之一是由受监管机构支付监督活动花费。然而，这可能为受监管机构行使不当影响开方便之门。因此，无论获取资金的方式如何，都应该要求金融监管机构明确报告资金支出情况。
（五）同体问责的制度安排
在很多国家,金融法律对监管机构治理结构也作了明确的规定,要求最高监管权力层至少设置三类部门：第一类是决策部门,一般是监管机构的董事会；第二类是执行部门，直接负责管理监管机构的日常监管工作；第三类是监督部门，是决策部门和执行部门的内部问责人，可要求后者分别就监管决策和执行过程做出相应的解释和说明，并负责对监管机构的治理、财务、人员薪酬、风险等方面进行全面的问责。这三类部门的设置为部门间的互为问责提供了基础。
二、我国金融监管机构问责机制的现状与完善：以银监会为例
Quintyn等人(2007)通过对世界32个国家银行监管机构的问责进行了细致的考察，得出了这些国家在金融监管制度改革前后的问责指标得分（以100为满分），其中，这32个国家的平均数改革前为40，改革后为61；中国改革前得分是19，改革后是38，数值相对较低。在实践中，自2003年银监会成立后，各方在完善金融监管问责机制方面都作出了颇大的努力，但是，仍旧存在着一些不足，需要加以完善。
（一）异体问责
1.当前的金融监管问责视野较狭窄。这是异体问责存在的主要问题，主要表现在现行问责机制大多停留在监管机构内部的等级问责，即上级问责下级,这与民主政治的要求是不相符的。等级问责尽管在效力上具有优势,但如果仅仅是上级追究下级的责任，那么，上级的责任由谁来问就会成为一个问题，其结果必然是最高的一级无人追究责任。在我国，无论是银监会、银行，还是立法机构都没有意识到被监管机构可对银监会实施问责。同时，监管部门对公众负责表现得更多的是尽到公布政策的义务，一旦所监管的银行出了问题，在公众如何问责监管机构以及其如何对公众更加负责这点上并没有更多的说明。我国现行的法律、行政法规和部门规章没有赋予利益相关人制定银行规章的动议权,对银行规章起草时是否要听取利益相关人的意见、听取意见采用的形式规定得较为模糊和随意，而对在银行规章审查阶段如何处理利益相关人的意见也是模棱两可（周仲飞，2007）。这不得不说是一个重大的缺憾。这在很大程度上与政府体制改革不到位有关，与有关部门没有解决为谁服务的根本问题有关。要解决观念上的问题，就必须丰富异体问责的内容。其一，出台保障银行问责监管机构的法律，在制度上确定监管机构应该对上级相关部门、被监管机构以及公众负责，以及这些主体对被监管机构实施问责的较具体的形式。其二，可以考虑借鉴国外的做法，在监管机构内部机构设置上增设一个“行业与公众参与协调办公室或委员会”，成员中有金融业界的代表，同时，也要包括来自学术界、中央银行与消费者协会的代表。此举可以在促进监管机构与利益相关方之间广泛的咨询磋商，使前者更加负责且更好地服务于后者。其三，增加对RIA的评估，作为监管政策所必不可少的一项内容。这可以使得受影响各方对新监管政策的影响尤其是成本负担能够有清楚的认识，也可以作为监管机构是否对受影响各方负责的一个指标来进行问责。其四，要加强监管问责透明度建设，保证问责制度执行的有效性，可以在银监会内部增设监督委员会。2.银监会对国务院负责,但人大和政协有权召开会议听取银监会相关汇报,有义务办理人大政协提交的议案。在我国,人大对银监会的监督主要体现在人大会议召开期间银监会有义务接受人大代表的质询和人大专门委员会的监督，监督力度有限。如果把监督银监会能够纳入人大专门委员会（如财经委员会）的日常工作，由财经委员会以其委员的专业知识和时间精力代表人大行使监督权力不失为有效的监督方式。
3.由于我国法院无权对银行行政法规和规章的制定这类抽象行政行为进行审查，同时，对某些监管措施是否属于具体行政行为而纳入司法审查范围在立法和司法实践上也含糊不清，这些缺陷使司法救济要作为问责我国银行监管机构的有效手段仍任重道远。在这方面，既能达到司法救济的目的又能保证监管独立性的较好方法是组建专门法庭，由具有银行监管知识的法官来审理案件。
（二）自体问责
目前，我国金融监管机构的自体问责制主要采取垂直问责的形式。《银监法》第十二条规定了银监会应公开监督管理程序，建立监督管理责任制度和内部监督制度。银监会于2007年1月1号开始试行的《中国银行业监督管理委员会工作人员履职问责试行办法》（下称办法）对于全面推行依法监管，规范自体问责，提高行政效能等方面都具有十分重要的现实意义。但银监会自体问责的缺陷也是明显的，需要合理改进。
1.部门设置不尽合理。银监会按照业务的模块横向设立部门,这种结构方式仅适合日常的监督管理工作，对监管决策过程不能起到有效的控制作用（徐慧娟，2007）。应该建立最高决策中心及其（常务）顾问委员会与具体的执行委员会。最后,应考虑设立合适的监督委员会、审计委员会、薪酬委员会,共同构成监督管理层，使得监管机构的问责机制和内控制度有效和得到推行。
2.问责委员会的设置不尽合理。履职问责委员会根据调查结果和处理建议，作出追究责任、不追究责任或免责的决定，而履职问责委员会组成人员又来自于其内部，独立性很难保证。对此，可以通过设立一个较大范围内的问责委员会的方式来解决自体问责主体的广泛性和代表性问题。问责委员会的部分来自于银行监管部门内部，同时，加入来自金融领域的专家以及银行业协会与消费者协会的人选，适当补充（金融）法学方面的专家。委员会下设办公室，作为委员会的常设办事机构，具体承办问责的日常工作。定期（半年或一年）对监管机构的业绩以及监管人员尽职程度进行评价。
3.有免责条款（详见第二十条），但是这只是试行办法，并没有上升到法律法规的层面上来保障对监管人员的法律保护。要真正在法律上建立合适的监管者保护制度。巴塞尔银行监管委员会提倡对善意行为免责,且为多数国家采用。但是，法律保护银行监管者,并非免除银行监管者所有行为的责任。工作人员必须在自己职责权限之内根据自己所管理的法律来严谨、忠实地履行工作职责，才能免责。同时，可考虑提供有限的法律补偿，尽量为监管工作人员的尽职工作扫除后顾之忧。
4.对于问责的过程与结果，并没有是否公开的说法。这对于基于最大透明度下的问责来说，与其精神是不相符的。如果只是内部处理，很难保证其有效性。应该逐渐加强自体问责的透明度建设，问题人员的处理，无论处罚或免于处罚，信息都要及时的公开，对于原因也要作充分的解释。
参考文献：
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[4]IMF.CodeofGoodPracticesonTransparencyinMonetaryandFinancialPolicies[S].2000.
1实施药学服务的背景
1.1实施药学服务的前提
人类疾病普遍化及人们对提高生命质量的期望是实施药学服务的前提。随着现代文明的进步，患者不仅自我保健、自我药疗的意识逐渐增加，还对药物不良反应、使用注意事项等用药知识越来越关注〔3-5〕。因此，药师在保障药品供应后还需要提供咨询服务，解决患者用药问题，指导患者科学合理用药。药学主动服务意识的建立，不仅增加了患者和医生的关系，同时还促使药房工作人员保持学习的心态，学习新知识，了解药学新动态。
1.2实施药学服务的基础
社会公众对药学服务的迫切需求是实施药学服务的基础。药学服务是贯穿整个疾病治疗全过程的主动服务，是当前医疗卫生事业发展的迫切需要〔6，7〕。药师应用所学的专业知识向公众提供直接的、负责任的、与药物使用有关的服务，以提高药物治疗的安全性、有效性和经济性，进而实现改善和提高人类生命质量的目标。只有大力开展药学服务，才能促进临床合理用药。
1.3实施药学服务的制度保障
药学学科的发展为药学服务奠定了重要的理论基础，药品分类管理制度的建立为药学服务奠定了重要的制度保障。近年来，以计算机科学、生物学、化学等学科为代表的多学科融合在药学学科中取得了突跃性的发展，药学学科迅速向多元化发展。药房中的药品是保证供应患者药物需求的根本，具有十分重要的作用，而药品的管理是根据药品的性质及用途来决定的〔8-10〕。如药品效期管理，对于近效期药品，遵循近效期先出、陈货未尽、新货不出的原则，从源头上保障了患者用药的安全有效;药品定期盘点管理，建立药品实时消耗动态库存数据库，不仅能及时发现变质、破损等药品，确保患者用药的质量安全，同时还能及时准确掌握药品库存信息，提高药品保障供应能力;针对麻醉、精神类药品要按照国家标准进行严格管理，麻醉类药品应按照专用处方、专用账册及专用登记册、专人保管等管理模式，并且每日交班时要严格清点，做到账实相符。
1.4实施药学服务的技术保障
药师素质的提高与队伍的壮大为实施药学服务提供了重要的技术保障。药房工作人员的素质是影响药房工作展开，更是影响药学服务质量的关键。因此，提高药师的素质尤为重要，作为药房工作人员，应掌握专业知识，熟悉药品性能，时常关注药学发展前沿，不断创新，学习新知识、新技能，提高自身素质〔11，12〕。此外，近年来各个高等医科类院校招生规模不断扩大，为社会培养了大量的药学服务人员，壮大了药学工作队伍。最后药房管理人员应加强对药房工作人员服务意识的培养，提高药房工作人员的积极性，进而提升服务质量，建立良好的医院形象。
2开展药学服务的关键
开展药学服务的关键是信息沟通能力。药学服务是药师利用专业的药学知识向社会公众提供与药物有关的服务，达到安全用药，经济用药，提高人类生活质量的目的〔13，14〕。因此，药师调配药品后，还要提供咨询，通过药师科学、专业、严谨、耐心的回答，指导患者用药。所以，提供药学服务的人员除了具有扎实的药学专业知识、临床医学基础知识以及开展药学服务工作的实践经验和能力外，同时，还应具备较高的交流沟通能力和技巧，以及一定的投诉应对能力和技巧。有经验的临床药师分享，药师与患者的沟通有以下技巧:①认真聆听:能够集中精力认真地听患者的诉求，再对症下药，有目的地解决患者的需求，指导患者科学合理用药。②注意语言的表达:与患者交谈中，要保持热情的心态，耐心的指导，以提出问题代替批评或命令;保留对方的颜面，有相反意见时，尽量不要当场指责。③注意非语言的运用:在与患者沟通中，尽量保持眼神的交流，一个关心的眼神，能够缓解患者焦急的心理。④注意掌握时间:在适当的时机与场合中进行沟通。当患者有需要指导用药时，再指导用药，可以达到事半功倍的效果。⑤关注特殊人群:对于老人、特殊体质、有慢性疾病、同时患有多种疾病等特殊人群，有针对性的引导，可以快捷的达到指导科学用药的目的。
3建立药学服务意识的意义
随着医疗改革的不断深入及国家药品监督体制的健全和完善，药师的职责已发生了较大的变化。对于医疗机构的药学人员，由以前的处方调配为主的工作，逐步转为向病人提供用药指导的药学服务。药师认识到药学服务，建立起主动服务患者的意识，通过与患者面对面的交流，能让患者感受到药房工作人员积极的工作态度和专业素养，同时让患者享受优质专业的服务，并增加患者对医务工作者的信任，进而提升患者的用药依从性，对患者病情的缓解及治疗起到良好的促进作用。药师主动服务意识的建立，使药房工作人员可以零距离的服务患者，进而使医患关系更加密切〔15〕。同时药师建立主动服务患者的意识后，药师的专业素养和人文素质也可以得到更好的提高，为树立医院良好形象起到重要作用。此外药师建立起主动服务患者的意识对确保合理用药和收集用药信息，也提供了巨大便利。
4小结
Abstract：Constructingfinancialcrisispre-warningsystemisthenecessitytothedevelopmentofcapitalmarketinChina.Thispaperanalyzesthepossibilityofconstructingfinancialcrisispre-warningsystemofthelistedcompaniesfromthreeaspects,theory，economicsandtechnology,andworksoutthenewthoughtandbasicframeworkofconstructingfinancialcrisispre-warningsystemsoastopreventandresolvethefinancialcrisisofthelistedcompanies.
关键词：上市公司财务危机预警系统
KeyWord：ListedcompanyFinancialcrisisPre-warningsystem
随着经济一体化，经营全球化的发展，企业的生存发展环境发生了很大变化，面临着很大的风险性和复杂性。作为企业改革先锋的上市公司，同样存在着潜在的危机。一旦财务危机无法化解，就会被戴上“ST”的帽子，以失败告终。为了有效化解财务危机，亟待建立适合我国上市公司的财务危机预警系统。
1财务危机预警系统
财务危机是企业丧失偿还到期债务的能力。财务危机预警系统正是为化解上市公司财务危机而建立起来的一种机制，财务危机预警系统还没有公认的定义，笔者在分析预警系统构成要素的基础上，将其定义为：财务危机预警系统是企业专门组织根据财务管理学、风险管理和统计学的相关理论，以企业的财务报表、经营计划、相关经营资料以及所收集的外部资料为依据，采用定性和定量的分析方法，建立预警分析机制，将企业所面临的经营波动情况和危险情况预先告知企业经营者和其他利益相关方,并分析企业发生经营非正常波动或财务危机的原因,挖掘企业财务运营体系中所隐藏的问题，以督促企业管理部门提前采取防范或预防措施,为管理部门提供决策和风险控制依据的组织手段和分析系统。简单的说，它是企业专门组织预警-报警-排警的有机管理过程体系。
2构建财务危机预警系统的重要性
从理论上看，上市公司财务危机预警系统的构建是我国企业管理与控制理论的丰富和发展。本文所构建的财务危机预警系统是基于我国上市公司相关理论和经济技术特点上的，为上市公司财务危机警兆的理论研究提供新思路，从而建立一套发现警兆-确认警情-排警对策（预警-报警-排警）的逻辑机理，为我国上市公司提供一种危机预警管理新模式，在预防和化解危机，提高企业危机预警管理水平方面发挥作用。
从实践上看，对于上市公司来说，借助财务危机预警系统，公司管理层能够及时发现公司财务状况的恶化，以及造成公司财务状况恶化的原因，从而能够及时地、有针对性的调整公司的经营策略，扭转公司经营状况恶化的势头，以避免沦为“ST”“PT”的行列。另外公司越早获得危机信号，越可以减少其在会计、审计、律师等方面所支付的费用。同时，有利于证监部门加强财务监督管理，以提高上市公司的经济效益。
3构建财务危机预警系统的可行性
3.1理论依据
我国20世纪80年代初有了经济预警的概念，承认经济的波动性和周期性。企业预警理论主要包括危机管理理论、策略震撼理论、企业逆境管理理论以及企业诊断理论。这就为财务预警理论的发展和成熟提供了理论基础。财务危机预警系统是基于上市公司财务运作的全过程，不断成熟的财务管理学理论则成为其基础；财务危机预警系统的预警分析是对大量原始信息和数据的处理，日益发展完善的信息传递理论和统计学为其提供了理论基础；财务危机预警系统中的危机管理不仅是对危机全过程的监测和控制，而且是对风险的处理，那么现代经济周期理论和风险管理理论则为其提供了依据。另外，证监部门于2001年11月《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法（修订）》，表明我国证券市场退市机制不断健全和完善。证券市场的退市机制是实现上市公司优胜劣汰的重要途径，增强上市公司的风险防范意识，提高上市公司的质量，引导证券市场朝良性方向发展。
3.2经济基础
财务危机预警系统是在危机前建立的，这个时候上市公司的财务状况良好，财力雄厚，完全可以满足构建财务危机预警系统的所有资金需求。同时，财务危机预警系统建立起来以后，为公司解决财务危机提供了有效分析手段和控制对策，使上市公司不至于破产，更甚是能及时发现风险，保证了公司经济效益的实现，可以弥补构建财务危机预警系统的全部支出，实现风险收益，即危机管理支出小于危机管理所带来的收益。
3.3技术支撑
上市公司的财务资料相对容易搜集，财务数据趋于规范财务预警系统以财务报表及其他相关的财务信息与非财务信息为依据，在建立财务预警模型和进行预警分析时，要运用大量的财务资料。大部分上市公司已经能够按照市场经济的基本规则进入市场，完成了现代企业制度的建设，产权明晰，管理规范、科学，财务披露制度较为健全。同时，又处于公开的市场监管之下，各种操作行为较为规范。同时，监管部门监管力度的加大，将进一步抑制会计造假者的造假动机，提高财务数据质量，从而更加有利于财务预警系统的顺利运行。
4构建财务危机预警系统的新思路
财务危机有潜伏、发作、恶化三个阶段，在各个阶段应该有相应的管理对策，这一系列的对策就构成了本文财务危机预警系统的基本框架。
财务危机的潜伏时期，上市公司处在一个多变的环境之中，公司的市场状况、产品的升级换代速度、关联企业的供货和资金偿付能力、竞争对手的价格政策变动、金融市场的波动、利率和外汇市场的变化、银行信用和利率政策的改变等等，都会对企业的财务状况、筹资能力、资金调度能力和偿债能力等产生巨大的影响。为了及时准确的识别财务危机，就需要有一个专门组织对企业内外的财务信息和数据进行全面收集和有效传递，为预警分析机制提供信息数据基础，这就构成了财务危机预警系统的信息处理机制。
财务危机的发作时期，在证监部门的财务监督下，上市公司为保证经济效益的实现，就必须对收集的内外财务信息和数据进行分析，选择能够明显反映公司财务状况特征的指标体系，不仅要有财务指标，而且要引入非财务指标，如行业、企业规模、管理水平等，以全面反映公司财务状况，然后用收集的数据和选定的指标，通过现代建模方法（如主成分法，人工神经网络方法）构建预警分析模型，以准确判断财务危机是否已经产生，将此分析结果及时反馈给企业管理者，便于其迅速采取对策。指标分析和模型分析构成了财务危机预警系统的预警分析机制。
财务危机的恶化时期，财务危机已经存在，如果不能及时控制或有效化解，上市公司将面临生死存亡的境地。为了化解危机，公司管理层就要立即启动财务危机处理小组，迅速分析财务危机产生的原因，及时采取有效的管理措施，以恢复公司正常经营。由于财务危机有突发性，要求公司管理层要有强烈的危机意识。
任何一项管理活动都离不开管理者，上市公司财务危机预警管理也不例外，要有一个专门组织为预警管理服务。构建了以财务危机发展阶段为基础的预警-报警-排警的财务危机预警过程机理，还需要有实施财务危机预警系统的组织机制，它包含了组织体系和组织过程。组织体系就是构建一个专门为危机预警管理服务的组织；组织过程则是在危机预警系统实施中的预警-报警-排警逻辑过程。
此财务危机预警系统是以专门组织为保证，依次执行预警-报警-排警三项活动，与前面的研究相比，克服了将组织机制、信息处理机制、预警分析机制、危机管理机制并列的不足，使预警系统结构更为合理，为财务危机预警系统的实施提供了新思路。
参考文献：
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[5]汪平.财务理论[M].北京：经济管理出版社，2003.
关键词：政策问题构建;内部输入;公众议程
1内部输入：政策问题构建的传统模式
政策始于问题，之所以需要某项特定的公共政策，就是因为需要解决某种特定的实际问题。与政策问题构建相关的社会问题有着巨大的复杂性，人们对它们的认识和判断受着诸多非统一的个体性因素制约（如社会地位、伦理道德、经验知识等）。如何认识社会问题，如何筛选问题，谁参与筛选问题，不同的方式将导致政策方案的大相径庭。一个事实是否构成问题，一个问题是否构成政策问题，会面临着很大的异议。谁能在问题构建上把握主导权，就能自然的在这之后的系列环节中占据主动权，就有可能形成有利于自己的价值分配格局。反之，一项利益要求如果不能顺利地通过政策输入途径到达政策制定系统，那么它们永远也不可能得到满足。
长期以来，我国政府在政策问题构建上一直存在着“内部输入”的问题。“内部输入”这一概念最早源自于美国学者罗杰•W•科布。在他的《比较政治过程的议程制定》一书中，将政策议程的模型划分为三种类型：内在提出模型、动员模型和外在提出模型。这里的内在提出模型即是“内部输入”。
根据张小明在《内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制》一文的定义，“内部输入”是指“来自于系统内部的对政策制定系统的要求和支持”张文指出，在“内部输入”模式中，利益要求不是由政策制定系统外部的社会利益群体输入到系统中去，而是以党组织和政府官员主动进行利益要求的认证和利益综合的输入。这一决策方式，在计划经济时代是与大一统的集权体制相匹配的，因而运行平稳。在改革开放初期，这一决策方式又与政府主导型制度变迁（“强政府”）相匹配，因而长时间延续下来。随着改革开放，市场经济运行，政府范围的逐步收缩和人们价值取向、利益需求的多元化，“内部输入”的机制从公正性和实效性这两个方面受到了挑战。
从公正性方面，根据公共选择理论，将政策问题的构建权垄断在一个群体内，容易使政策的目标方向和公共性质根据系统内部成员的偏好发生偏移，成为谋取利益的工具。从实效性方面，在现代背景（主要是市场经济条件）下，“内部输入”模式存在着两大弊端：一是政策对社会反应极慢，许多公共问题存在已久，直到危机爆发，才被提上议事日程（“非典危机”即是一例证）；二是更多地呈现“单方案决策”，社会公众无法输入其它有效的方案，不能多方案的择优，从而影响了政策质量。
2公众议程：政策问题构建的结构性缺失
针对传统“内部输入”的弊端，近年来，我国政府一直在进行“决策机制科学化、民主化”取向的改革。通过分析相关的改革措施，可以发现，虽然一方面进行着论证机制的改革，但另一方面仍将提出机制和决定机制置入政府系统的“黑箱”（系统外成员几乎很少能获知相关信息），在政策问题构建环节上结构性的缺失“公众议程”。
当前的决策机制改革的主要集中在对圈定的“重大事项”进行咨询和论证上。而没有通过制度化来保证系统外群体有效提出政策问题，使不在政府认定的“重大事项”之内的其他社会问题很难进入政府视野，从而减少潜伏的社会问题由忽略到恶化，再到爆发的风险。“非典”危机使乡村卫生体系的问题进入了政府视野，但在“非典”之前，这一问题一直被政府忽略，这就是缺乏制度化政策问题构建的例证。
优良的政府政策能力（科学化、民主化）不仅应当包括广泛的论证机制（政策方案制定），同时应包括广泛的提出机制（政策问题构建）和有效的决定机制（政策方案的通过）。在政策制定过程中，有两种基本政策议程，即公众议程和政府议程，公众议程本质上属于讨论议程,由那些已引起社会公众普遍关注并且属于政府权限范围内的有必要采取措施加以解决的问题组成；而政府议程则是由那些已引起政府决策者的觉察和关注并可能采取具体行动的事项构成。在一般情况下，一个公共政策问题的提出,首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论，然后引起决策者的关注从而进入政府议程,最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。在当代中国，公众议程基本上是不存在的。结构性缺陷将严重阻碍中国政府改革“内部输入”模式的努力：
（1）当政府系统垄断着政策问题的创建权时，它就不可能对自己提出的政策保持中立的态度。因为它对待不同信息的敏感度和偏好度是不同的。凡是有利于其所提政策问题的信息和建议，将会受到格外重视，做出快速的反应，而其他信息则会被“淹没”掉，形成“择我所需，用我所择”的模式。并非正常的“社会互动，专家参与”，只是专家的某一观点的与政府系统的偏好相契合，而融入了政府的政策问题，并迅速纳入了决策程序，与之同时发生的是大量其他专家的信息和要求被有意或无意的过滤掉了。
（2）当政府系统垄断着政策问题的创建权时，它对所提问题的牵涉方面有着天然的局限性，如果没有公众议程的帮助，政府系统不可能考虑周全某一问题涉及到的方方面面，因此政府系统在对政策进行论证时，按照自己的理解去组织专家，存在着很大的局限性。政府所构建的政策问题是哪一领域的，在意见征集和专家论证时就会侧重于组织哪一领域的专家学者，在得到积极评价后“充满信心”的实施。由于公共政策的影响是广泛的，政策问题经过部分专家和学者的论证和支持后，最终进入政府政策议程并形成的政策方案，很在解决社会某方面问题的同时，又给社会造成很多负面影响甚至不可挽回的损失。
（3）当政府官员垄断着政策问题的创建权时，根据公共选择理论，一旦缺失了“公众议程”的强力制约，会产生“寻租”机会，可能导致官员、学者和某一社会利益团体的结盟，使大量有利于己的政策问题源源不断地进入决策议程，压制其他政策问题的进入，形成“恶性的隐性内部输入”。目前所兴起的对部分“专家”的立场和利益背景的质疑（主要是对部分经济学家），也体现了这一问题。
综上所述，可以看出，公众议程的结构性缺失，将导致现行决策机制改革的众多措施成为“表面文章”，形式上的“专家参与决策”（当前各级政府所热衷的决策模式）面临着被异化为“隐性内部输入”的危险。
3完善政策问题构建机制的对策建议
（1）建立稳定的公众议程场域。
一方面，改革与完善现有的尚不完备的公众议程场域。政策输入的过程也就是进行利益表达和利益综合的过程。各级人大和政协组织是群众性利益表达和初步综合的重要途径，承担着重要的政策输入功能。人大代表都是经过选举过程产生的，作为社会各群体的利益代言人，各级人大代表和政协委员可以通过提案、建议、批评等形式直接进行利益表达和一定的利益综合。因此能否将社会问题纳入到政府政策议程，人大、政协起着重要的作用。因此，吸收更多的更能广泛反映社会群体利益要求的代表，逐步增强人大的“外部性”色彩，并尝试在一定层级上（如县区）推行“官不进人大”，稳步减少人大的“内部性”色彩，才能更充分地发挥人大在政策输入上的重要作用。
另一方面，加快构建新的公众议程场域。新闻媒体常常被称为“第四种力量”，因其特殊的性质、地位和影响力，在政策制定过程中的作用越来越重要。它为社会成员充分而迅速地反映其利益、愿望和要求，提供一个重要的手段和途径。新闻媒体能够触及社会的各个角落，是一个能较客观、充分反映和讨论社会问题的有利平台，许多问题经过媒体报道后，容易很快引起社会的广泛关注，形成一定的众舆论，加快社会问题进入政府议程，有利于政策问题的解决。因此，适当放松对新闻媒体的管制，加强政府系统对新闻信息的反应，也是构建公众议程场域的重点之一。
（2）构建广泛的公众议程主体。从数量上看，个体社会成员是公众议程的主要参与者。但是根据其他国家的实际经验，各式社团组织（如行业协会、志愿者组织等）才是公众议程的主导性力量，是使公众议程真正发挥作用的关键因素。一般来说，由一个组织来提出问题，比分散的个人提出要求更有力量和理性，也容易引起广泛的社会注意和呼应，更有利于使问题进入政府政策议程。群众性社团组织在我国的发展尚处于起步阶段，应当给予鼓励和支持。
群众性社团组织将单个社会成员分散的、零碎的要求加以集中和归纳；系统地反映其所代表的行业或阶层的利益、要求和呼声。促使这些利益要求列入政策议程，从而争取公共资源来满足这些利益要求。现阶段出现的一些个人和群体采取激烈的方式，向政府表达他们的利益、愿望和要求，提出他们的政策问题，以期获得解决。他们所表达的利益要求能否最终获得满足，则完全取决于政府对它的体察和认定。这种激烈的利益表达的普遍化表明了当前社团组织作为公众议程主体的缺位。所以，有必要构建独立的公众议程主体，疏通和规范公众的利益表达渠道和政策输入途径，避免出现激烈的利益表达方式，形成公众与党和政府的良性社会互动。
（3）设计恰当的公众议程序列。
公共政策作为政府调整社会公共利益分配的一种工具，公共政策过程就是公共利益分配的过程。公众是公共政策实施的最终接受者，理应对政策输入和政策输出拥有表决权。当前，我国的公共决策的法制化程度不高，缺乏政策制定和执行的完善的法律手段，主观随意决策现象屡屡发生。有些领导依主观偏好在一组备选方案中选择自己偏好的方案，少数领导者凭经验甚至主观设想拍板决策的情况并未绝迹。
政策输入过程的公众议程使更多社会公共问题进入政府政策议程，解决了政策问题构建上的内部输入问题，但是，问题的解决依赖于有效的政策方案，并付诸实施。政策方案的优劣是解决问题的关键。因此，对于某些事关全局而又备受争议的公共政策，不仅应当在政策输入时安排公众议程，还应当在政策输出时赋以公众议程表决的权力，保证最优的政策方案的得以通过和实施，从而最大限度的防止不良政策产生。
参考文献
［1］［美］詹姆斯•E•安德森.公共决策［M］.北京：华夏出版社，1990.
