浅谈财政政策与货币政策的搭配:浅论财政政策与货币政策的有效搭配文献综述 摘要:财政政策和货币政策同属国家的需求管理政策,可据宏观经济调控要求进行合理搭配。围绕着这个课题,国内外无论在理论的研究上还是在现实政策的运用上,一直存在争议。本文重点对我国实行人民币二篮子货币汇率制度后两大政策有效搭配的文献进行综述。 关键词:财政政策　货币政策　绩效　政策搭配　一篮子货币汇率制度 如何运用财政政策和货币政策以实现一国经济稳定发展是宏观经济学的重要研究领域,也是学界长期论争的焦点议题之一。国内外学者从不同理论视角。运用各种模型和实证方法,对财政政策与货币政策的绩效及其搭配进行了深入研究。 一、国外研究情况 经济学文献对财政政策与货币政策搭配的定量实证研究始于20世纪30年代的is-lm模型(又称希克斯一汉森模型)。根据该模型,希克斯和汉森等研究得出的结论是:财政政策与货币政策虽然在短期能够影响产出,但是从长期来看,对产出都没有影响,它们都是无效的,除了提高价格之外。之后,经济学家在其基础上,将视角延伸到对开放经济的研究。 英国经济学家詹姆斯·米德(mead,1951)提出了固定汇率制下的内外均衡冲突问题,即“米德冲突”。在汇率固定不变时,政府只能主要运用影响社会总需求的支出增减政策来调节内外均衡,在开放经济运行的特定区间便会出现内外均衡难以兼顾的情况。而支出转换政策包括汇率、关税等的实质是在总需求结构内部进行结构性调整,使需求结构在国内需求和净出口之间保持恰当的比例,从而开创性地提出“两种目标,两种工具”的理论。荷兰经济学家丁伯根tinbergen,19521最早提出了将政策目标和政策工具联系在一起的正式模型,即“丁伯根法则”。若要实现n个独立的政策目标,政府至少具备n种独立的政策工具,工具之间不会相互影响。蒙代尔(mundeb,1960)提出了进一步的解决办法,指出将每一政策工具分配给它能发挥最大影响力和具有绝对优势的目标。斯旺(swan,1960)用图形说明了支出增减政策f财政货币政策1和支出转换政策(汇率政策)各自的功用,提出了用支出增减政策和支出转换政策的搭配来实现内外平衡的模型。蒙代尔(1963)与弗莱明(1962),研究了开放经济条件下用于实现内外均衡目标的宏观经济政策的有效性问题,他们的研究成果经不断完善而成蒙代尔一弗莱明模型fmundell-fleming model),并由此得出了着名的“蒙代尔三角”理论,即货币政策独立性、资本自由流动与汇率稳定这三个政策目标不可能同时达到。1999年美国经济学家保罗克鲁格曼fpaul krugmanl根据上述原理画出了一个三角形,他称其为“永恒的三角形”ftheetelnal trianslel,从而清晰地展示了“蒙代尔三角”的内在原理。这三个目标之间不可调和,最多只能实现其中的两个,这就是着名的“三元悖论”。 二、国内研究现状 国内学者将以上理论和研究方法应用于对我国经济的分析,研究结论不尽相同。马拴友(2004)运用is-lm模型进行分析得出,在我国is曲线较为陡峭而lm曲线较为平坦,说明在这种情况下,财政政策与货币政策相比。对治理通货紧缩具有更大的效能。张学友、胡锴(2002)运用修正的mf模型,对我国积极财政政策和货币政策的效力进行比较,得出在我国现行汇率制度安排下,积极财政政策的效果要优于货币政策:当前我国的经济政策应以财政政策为主,坚持积极的财政政策,淡化扩张性的货币政策。施建淮(2007)运用var模型对人民币实际有效汇率和中国产出进行实证分析后得出,人民币升值在中国是紧缩性的:相对汇率变动的其他效应,汇率变动的支出转换效应是支配性的,因此运用传统斯旺模型来分析中国经济是有效的。徐长生、刘士宁(2006)根据斯旺模型政策搭配理论,认为中国经济目前正处于模型中的内部通胀、外部顺差的区域,因此对内可采用从紧的货币政策主要抑制投资过热,采取结构性的财政政策着重解决经济结构失衡问题:对外通过本币升值的汇率政策改善国际收支顺差,以实现内外均衡。 也有学者通过计量建模,实证研究了近年来我国两大政策的搭配,但大多集中于对内绩效的研究,鲜有在一篮子货币汇率制度下兼顾内外综合绩效的系统研究。刘玉红、高铁梅、陶艺(2006)实证研究了财政货币政策的综合效应,发现中国的货币政策对实体经济的有效性较弱,这是由于我国利率管制严格、资本市场和货币市场发展缓慢等原因所致,而中国的财政政策的政策效果显着,扩大国内需求方面在相当长的时间内还应该继续实施。王文甫(2007)通过模型分析。发现在内生增长理论框架下,有一条真实变量都以相同的比例增长的均衡增长路径:在均衡增长路径上,财政政策和货币政策不是相互独立的,它们之间必须相互协调:财政政策对经济有影响,货币呈非“超中性”。刘斌(2009)基于我国的实际数据的实证研究得出。我国的政策体制主要表现为主动的财政政策和被动的货币政策组合体制的结论:这种体制实际上是物价水平的财政决定理论的充分体现:因相机抉择的政策会产生政策的时间不一致性问题,对社会福利水平产生影响,这种体制在今后是否一定要继续保持值得商榷:他强调今后我国应该从现行的体制向主动的货币政策和被动的财政政策组合体制转换。黄志刚(2009)将蒙代尔一弗莱明模型fm—f模型1拓展到中间汇率制度下研究发现,不管资本流动性如何,扩张性的财政政策和货币政策基本有效,其效应介于固定汇率制度和浮动汇率制度之间:实行中间汇率制度的国家在进行宏观调控时,最应该运用财政、货币政策搭配方法,此时政策效果最好。 三、总结及启示 通过以上综述我们发现,大多文献将研究视 角聚集于经济增长、国际收支及内外均衡,鲜有深入到对物价、居民消费、民间投资等重要经济变量以及经济内部结构的政策搭配研究。已有的研究结论不尽相同,对我国汇率制度改革以来(2005年7月21日)基于一篮子货币汇率制度的相关文献不多。 本文认为,在后续研究中可进行新的尝试,若能遵循“紧扣一篮子货币汇率制度、总揽全局、内外兼顾、两大政策密切结合”的构想,将会有很大的突破与创新。 浅谈财政政策与货币政策的搭配:如何加强财政政策和货币政策的协调运行 摘要：财政政策和货币政策是国家宏观调控的两大重要政策工具，二者都是从价值上来影响总供给与总需求的平衡，以实现宏观调控。社会主义市场经济体制下如何正确认识和协调这两大经济手段，是一个值得探讨的问题。 财政政策是国家宏观调控的重要杠杆，主要包括税收、预算、国债、购买性支出和财政转移支付等手段。货币政策是国家宏观调控的重要工具，是中央银行运用货币政策工具，调节货币供求和控制信贷规模以实现宏观经济调控目标的方针和策略的总称，是国家宏观经济的重要组成部分。货币政策工具是中央银行为实施货币政策所采取的各项措施、手段和方法，以实现其对货币量和信用量的调控作用。货币政策工具有存款准备金率、利率、再贴现率、公开市场业务、中央银行再贷款等。 一、财政政策与货币政策各有所长，各具特色，是互为条件、相互补充的 一方面，财政政策与货币政策的终极目标具有一致性，两者都要求达到货币币值的稳定，经济稳定增长，劳动者充分就业和国际收支平衡，以推动社会主义市场经济的发展；另一方面，财政政策与货币政策的实现手段具有交叉性，财政政策能否顺利实施并取得成效，与货币政策的协调配合有着密切联系。 同时，市场经济的特征，要求财政和银行更多地使用经济手段调节经济运行。财政杠杆与金融杠杆作用的发挥，并不是孤立的，而是互为条件、相互补充的。财政杠杆较之金融杠杆具有更强的控制性和时滞性，而金融杠杆则具有更大的灵活性和时效性；财政杠杆对调整产业结构更为有利，而金融杠杆对调节企业行为更为有效；财政杠杆偏重于解决分配的公平问题，而金融杠杆侧重于解决分配的效率问题。两种经济杠杆不能单打一，要综合运用，扬长避短，以发挥交叉效应。 随着改革开放的逐步深入，我国正完成从计划经济向社会主义市场经济的过渡，国家对经济的管理也正由直接行政管理和控制国有企业与事业的经济活动，逐步向主要以财政与货币政策工具间接干预经济活动的市场经济目标模式过渡。在这一历史性的变革过程中，财政与货币政策作为调节宏观经济运行的主要手段，对我国宏观经济平衡健康运行和发展起着巨大的促进作用。但从财政与货币政策的有效选择与运用、协调与配合实际来看，还有许多不完善之处。 一方面，由于财政规模相对萎缩，导致财政职能弱化；另一方面，银行金融资产迅速增加，使金融对经济的影响越来越大。货币政策的爆旋式松紧与经济发展过程中的“过热过冷”波动密切相关，表明过度依赖货币政策对经济的调控作用，弱化财政政策的调控作用有失偏颇。因此，应着力提高财政特别是中央财政的宏观调控能力，加强两大政策协调运行以实现宏观经济调控目标。 二、加强财政政策和货币政策的协调运行 (一)强化财政调控的力度，改变货币政策独木撑天的局面 财政是国家凭借政治权力而进行的社会产品分配，是社会主义国家对市场经济进行宏观调控的主要手段之一，在经济和社会发展中发挥着重要作用。 首先中央财政集中的资金比例要提高，这从根本上要靠企业生产的发展和经济效益的提高，社会经济和科技的进步。要继续深化和完善财税体制改革，增加税收收入，充分发挥税收对经济的调节作用，进一步完善增值税征管办法，增大增值税发票交叉稽核的范围，坚决堵住利用增值税发票偷税逃税的漏洞；改进个人所得税的征收方法，严格代扣代缴和法人支付与个人收入双向申报制度。其次是规范政府分配行为，统一财政。现阶段，我国的财权相当分散，各级政府部门都可以凭借职权进行各种各样的摊派和集资等。因此，要创造条件，尽可能把较多的预算外资金纳入预算内管理等。 (二)明确财政、货币政策的各自侧重点 由于财政政策和货币政策在社会再生产中的地位和特点不同，运作的方式和手段也不同，两种政策必须有明确的分工。如在公平与效率、总量与结构的处理上，货币政策偏重于“效率优先”原则，这个原则既承认收入分配中差距的存在，允许一部分地区和个人通过诚实劳动、合法经营先富起来，以激发人们的积极性、创造性，促进效率的提高和经济的发展；而财政政策则偏重于“兼顾公平”原则，以发挥其稳定经济的作用，经济发展既要效率，也要稳定，而稳定又以“公平”为前提，要确保经济的“相对公平”，在既定体制下，就是要发挥好财政政策的作用。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，财政资金在经济领域的运用必将发生很大变化，它不可能像过去那样包揽一切，而是把有限的财政资金主要投向基础设施和基础产业，其他方面和领域的社会需求将由银行负责供应。也就是说，财政的宏观调控重点是调整经济结构，银行则要加强对社会总需求的调控。 把搞好国有企业，重构市场经济的微观主体作为财政、货币政策协调运行的基本出发点。现阶段，国企改革正向着建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度迈进。由于历史和体制方面的原因，国有企业普遍存在着社会负担过重、政企不分、信用紊乱等问题，如果这些问题得不到解决，国有企业改革进程将受到影响。政府是国企改革的重要推动者，财政和银行作为政府的综合经济职能部门，应互相协调，密切配合，共同帮助企业走出困境。就财政政策而言，首先是通过社会保障支出建立完善的社会保障体系，分离国有企业的社会保障职能，直接减轻国有企业的社会负担，增强企业活力；其次是建立新的国有资产管理经营体系，把产权落到实处，实行政企分开，从而为建立现代企业制度打下坚实的基础。但是，更为迫切的是需要两大政策协调运行、通力合作。近期迫切需要两大政策解决的，一是财政和银行要协调支持，共同努力来重组企业债务。国有企业的过度负债是旧体制下多种因素造成的，所以，政府、银行和企业都应合理分担。二是财政和银行应从资金和政策等方面协调支持国有企业运用公司制、股份制等经营方式和组织形式，加快现代企业制度改革，推动企业组织结构调整和规模经营，以充分发挥国有企业在国民经济中的主导作用，进一步增强国有经济的控制力，从制度上构筑起实施财政和货币政策调控的微观基础。 (三)做好财政与货币政策的松紧搭配，寻找财政和货币政策的最佳结合点 2004年12月，中共中央、国务院召开的中央经济工作会议在部署2005年经济工作的主要任务时提出，2005年我国要继续加强和改善宏观调控，实行稳健的财政政策和货币政策。这样，我国从1998年以来实行了6年之久的扩张性(积极)财政政策和货币政策将转为稳健的财政政策和货币政策。这是党中央、国务院根据我国当前宏观经济形势的新变化加强宏观调控的新举措。　我国是发展中国家，在推动工业化的过程中，始终存在着需求过旺的问题，稍一放松对社会总需求的控制，就会因需求的膨胀而加剧经济波动。因此，必须找准财政、货币政策的最佳结合点。 1.国债管理政策。开展公开市场业务是货币政策操作的最主要手段，而适度规模的国债是开展公开市场业务的基础性条件。为此，在国债的发行规模、品种和期限上，银行应当给予大力支持和配合；在国债的利率确定、调整、债券转让、流通和兑付等环节，双方要加强合作，相互协调。 2.财政投融资政策。财政投融资既有较强的财政性，又有明确的金融性，它的双重性决定了财政政策和货币政策协调配合的特殊地位。一方面，财政投融资的政策性直接体现着政府的财政意图，是重要的财政政策工具；另一方面，财政投融资所具有的信用属性决定了它又是整个社会信用体系的组成部分，受制于中央银行的宏观金融调控。所以，财政投融资在客观上成为财政政策和货币政策协调运用的又一交叉结合领域。在市场经济条件下，银行和企业投资必然要受到利益机制的驱动，使得投资周期长、风险较大的基础设施和基础工业投资不足，国民经济发展的瓶颈制约日益严重。因此，建立财政投融资就可以为基础设施和基础工业的发展提供较为可靠的资金保障。在资金来源上，不仅应包括国债和财政预算拨入的资金，而且也应当把邮政储蓄存款、社会保险基金结余等吸纳进来。在资金的使用上，既要强调宏观调控的政策，也要注重资金的使用效益及回收。 财政政策和货币政策是国家宏观调控的两大重要政策工具，二者都是从价值上来影响总供给与总需求的平衡，以实现宏观调控。社会主义市场经济体制下如何正确认识和协调这两大经济手段，是一个值得探讨的问题。 财政政策是国家宏观调控的重要杠杆，主要包括税收、预算、国债、购买性支出和财政转移支付等手段。货币政策是国家宏观调控的重要工具，是中央银行运用货币政策工具，调节货币供求和控制信贷规模以实现宏观经济调控目标的方针和策略的总称，是国家宏观经济的重要组成部分。货币政策工具是中央银行为实施货币政策所采取的各项措施、手段和方法，以实现其对货币量和信用量的调控作用。货币政策工具有存款准备金率、利率、再贴现率、公开市场业务、中央银行再贷款等。 一、财政政策与货币政策各有所长，各具特色，是互为条件、相互补充的 一方面，财政政策与货币政策的终极目标具有一致性，两者都要求达到货币币值的稳定，经济稳定增长，劳动者充分就业和国际收支平衡，以推动社会主义市场经济的发展；另一方面，财政政策与货币政策的实现手段具有交叉性，财政政策能否顺利实施并取得成效，与货币政策的协调配合有着密切联系。 同时，市场经济的特征，要求财政和银行更多地使用经济手段调节经济运行。财政杠杆与金融杠杆作用的发挥，并不是孤立的，而是互为条件、相互补充的。财政杠杆较之金融杠杆具有更强的控制性和时滞性，而金融杠杆则具有更大的灵活性和时效性；财政杠杆对调整产业结构更为有利，而金融杠杆对调节企业行为更为有效；财政杠杆偏重于解决分配的公平问题，而金融杠杆侧重于解决分配的效率问题。两种经济杠杆不能单打一，要综合运用，扬长避短，以发挥交叉效应。 随着改革开放的逐步深入，我国正完成从计划经济向社会主义市场经济的过渡，国家对经济的管理也正由直接行政管理和控制国有企业与事业的经济活动，逐步向主要以财政与货币政策工具间接干预经济活动的市场经济目标模式过渡。在这一历史性的变革过程中，财政与货币政策作为调节宏观经济运行的主要手段，对我国宏观经济平衡健康运行和发展起着巨大的促进作用。但从财政与货币政策的有效选择与运用、协调与配合实际来看，还有许多不完善之处。 一方面，由于财政规模相对萎缩，导致财政职能弱化；另一方面，银行金融资产迅速增加，使金融对经济的影响越来越大。货币政策的爆旋式松紧与经济发展过程中的“过热过冷”波动密切相关，表明过度依赖货币政策对经济的调控作用，弱化财政政策的调控作用有失偏颇。因此，应着力提高财政特别是中央财政的宏观调控能力，加强两大政策协调运行以实现宏观经济调控目标。 二、加强财政政策和货币政策的协调运行 (一)强化财政调控的力度，改变货币政策独木撑天的局面 财政是国家凭借政治权力而进行的社会产品分配，是社会主义国家对市场经济进行宏观调控的主要手段之一，在经济和社会发展中发挥着重要作用。 首先中央财政集中的资金比例要提高，这从根本上要靠企业生产的发展和经济效益的提高，社会经济和科技的进步。要继续深化和完善财税体制改革，增加税收收入，充分发挥税收对经济的调节作用，进一步完善增值税征管办法，增大增值税发票交叉稽核的范围，坚决堵住利用增值税发票偷税逃税的漏洞；改进个人所得税的征收方法，严格代扣代缴和法人支付与个人收入双向申报制度。其次是规范政府分配行为，统一财政。现阶段，我国的财权相当分散，各级政府部门都可以凭借职权进行各种各样的摊派和集资等。因此，要创造条件，尽可能把较多的预算外资金纳入预算内管理等。 (二)明确财政、货币政策的各自侧重点 由于财政政策和货币政策在社会再生产中的地位和特点不同，运作的方式和手段也不同，两种政策必须有明确的分工。如在公平与效率、总量与结构的处理上，货币政策偏重于“效率优先”原则，这个原则既承认收入分配中差距的存在，允许一部分地区和个人通过诚实劳动、合法经营先富起来，以激发人们的积极性、创造性，促进效率的提高和经济的发展；而财政政策则偏重于“兼顾公平”原则，以发挥其稳定经济的作用，经济发展既要效率，也要稳定，而稳定又以“公平”为前提，要确保经济的“相对公平”，在既定体制下，就是要发挥好财政政策的作用。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，财政资金在经济领域的运用必将发生很大变化，它不可能像过去那样包揽一切，而是把有限的财政资金主要投向基础设施和基础产业，其他方面和领域的社会需求将由银行负责供应。也就是说，财政的宏观调控重点是调整经济结构，银行则要加强对社会总需求的调控。 把搞好国有企业，重构市场经济的微观主体作为财政、货币政策协调运行的基本出发点。现阶段，国企改革正向着建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度迈进。由于历史和体制方面的原因，国有企业普遍存在着社会负担过重、政企不分、信用紊乱等问题，如果这些问题得不到解决，国有企业改革进程将受到影响。政府是国企改革的重要推动者，财政和银行作为政府的综合经济职能部门，应互相协调，密切配合，共同帮助企业走出困境。就财政政策而言，首先是通过社会保障支出建立完善的社会保障体系，分离国有企业的社会保障职能，直接减轻国有企业的社会负担，增强企业活力；其次是建立新的国有资产管理经营体系，把产权落到实处，实行政企分开，从而为建立现代企业制度打下坚实的基础。但是，更为迫切的是需要两大政策协调运行、通力合作。近期迫切需要两大政策解决的，一是财政和银行要协调支持，共同努力来重组企业债务。国有企业的过度负债是旧体制下多种因素造成的，所以，政府、银行和企业都应合理分担。二是财政和银行应从资金和政策等方面协调支持国有企业运用公司制、股份制等经营方式和组织形式，加快现代企业制度改革，推动企业组织结构调整和规模经营，以充分发挥国有企业在国民经济中的主导作用，进一步增强国有经济的控制力，从制度上构筑起实施财政和货币政策调控的微观基础。 (三)做好财政与货币政策的松紧搭配，寻找财政和货币政策的最佳结合点 2004年12月，中共中央、国务院召开的中央经济工作会议在部署2005年经济工作的主要任务时提出，2005年我国要继续加强和改善宏观调控，实行稳健的财政政策和货币政策。这样，我国从1998年以来实行了6年之久的扩张性(积极)财政政策和货币政策将转为稳健的财政政策和货币政策。这是党中央、国务院根据我国当前宏观经济形势的新变化加强宏观调控的新举措。 我国是发展中国家，在推动工业化的过程中，始终存在着需求过旺的问题，稍一放松对社会总需求的控制，就会因需求的膨胀而加剧经济波动。因此，必须找准财政、货币政策的最佳结合点。 1.国债管理政策。开展公开市场业务是货币政策操作的最主要手段，而适度规模的国债是开展公开市场业务的基础性条件。为此，在国债的发行规模、品种和期限上，银行应当给予大力支持和配合；在国债的利率确定、调整、债券转让、流通和兑付等环节，双方要加强合作，相互协调。 2.财政投融资政策。财政投融资既有较强的财政性，又有明确的金融性，它的双重性决定了财政政策和货币政策协调配合的特殊地位。一方面，财政投融资的政策性直接体现着政府的财政意图，是重要的财政政策工具；另一方面，财政投融资所具有的信用属性决定了它又是整个社会信用体系的组成部分，受制于中央银行的宏观金融调控。所以，财政投融资在客观上成为财政政策和货币政策协调运用的又一交叉结合领域。在市场经济条件下，银行和企业投资必然要受到利益机制的驱动，使得投资周期长、风险较大的基础设施和基础工业投资不足，国民经济发展的瓶颈制约日益严重。因此，建立财政投融资就可以为基础设施和基础工业的发展提供较为可靠的资金保障。在资金来源上，不仅应包括国债和财政预算拨入的资金，而且也应当把邮政储蓄存款、社会保险基金结余等吸纳进来。在资金的使用上，既要强调宏观调控的政策，也要注重资金的使用效益及回收。 浅谈财政政策与货币政策的搭配:论我国财政政策与货币政策的协调运作 摘要：如果把财政政策比作经济腾飞的左翼，那么货币政策无疑就是它的右翼。无论是西方经济发达国家还是发展中国家都日益重视二者的合理配置，我国最高决策层对此也达成共识。近几年来，我国实施积极的财政政策和稳健的货币政策促进了经济的快速稳定增长，引起了世界瞩目。加强对财政政策与货币政策合理配置的研究，完善宏观调控，具有重大战略意义。 财政政策与货币政策是国家宏观经济管理的两大重要经济政策，两者无论是在微观经济领域还是在宏观经济领域都相互影响、相互制约。财政政策主要是通过改变政府预算调节社会总需求，其运用工具主要是税种、税率、支出预算、公债、补贴等；货币政策通过运用存款准备金、再贴现率、公开市场业务等手段调节货币供应量、利率来实现宏观经济目标。作为现代宏观经济管理中的核心政策，实现两者的最佳配置并使其具有科学性、系统性和针对性，对于实现我国经济目标和促进经济的健康发展具有重要意义。 从西方国家的经验来看，财政政策与货币政策的配合近年来日益受到重视。过去20多年，由于受货币主义的影响，西方各国普遍推崇货币政策，轻视财政政策，担当宏观经济调控主要任务的是各国的中央银行。近几年来，西方各国开始强调财政政策与货币政策的协调，以使货币政策产生更好的效果。宏观政策的这种调整不仅在各个国家、集团之间得到加强，而且得到imf等国际组织的鼓励和支持。 目前，我国正在实行的积极的财政政策与稳健的货币政策，对拉动经济增长产生了一定效果，但从扩大内需的总体要求看，两者之间仍需进一步地协调并加大力度。 一、财政政策与货币政策合理配置的意义 （一）独立的财政政策或货币政策在理论上实际并不存在。 我们知道，政府预算是政府支出g和税收收入t之差（g－t）。如果g－t 0，为政府预算赤字；g－t 0，为政府预算盈余。在出现预算赤字时，政府一股有两种方法维持平衡：一是发行政府债券；二是增加货币供应。即g－t＝（b+（m. 这一公式便是政府预算恒等式。由它可知政府应付赤字的办法，一是通过借贷获得债务收入（b，二是通过增加货币发行征收通货膨胀税（m.假定（m=o，也就是说货币供应既不增加也不减少，即在没有货币政策配合的情况下，任何财政扩张政策（即增加政府支出g）都只能靠借贷（b来维持。假定单独使用货币政策，财政政策不变，即公式等号左边为零，就有：0=（b十（m，即cm=一（b，货币供应增加的数量（m必须正好等于公众手中的政府债券减少（即中央银行买入）的数量一（b.由此可见，财政政策（g－t）和货币政策（m之间并不相互独立。 （二）财政政策与货币政策的合理配置可以取长补短。 如果单独使用财政政策，增加政府支出，会马上见效，使总需求增加，从而总产出上升，但由于财政政策的挤出效应，将使得利率上升。由此直接产生两方面的副作用，其一是影响国内的投资环境，使中小企业投资下降，而中小企业是提供就业机会的一个重要方面，所以用财政政策不能有效地改善失业状况；其二是利率上升会导致汇率上升，从而使本国产品在国际市场上的竞争力下降。货币政策通过货币增加，使得利率下降，不会产生财政政策的副作用，从而在刺激经济时能改善整个经济环境，对投资和净出口都有利。但由于货币政策不能直接导致总产出的提高，用它来对付经济衰退时就有可能难以把握准确的操作时机。财政政策和货币政策单独实行各有利弊，只有把两者合理配置使用才有可能收到较好的效果。 二、财政政策与货币政策合理配置的取向 （一）充分发挥国债经济“蓄水池”的功能与作用。 国债作为连接财政政策和货币政策的惟一纽带，在西方经济发达国家是调节经济最有效的手段之一，在我国市场经济发展的今天我们应充分加以利用。一方面利用国债具有“金边债券”的独特优势，推动国民高额储蓄从间接融资渠道流向直接融资渠道，从金融领域转移到财政领域。另一方面应解除政策限制，扩大机构主体尤其是广大金融机构持有国债的规模水平。据报载，在当今各种类型市场经济国家中，商业银行持有各种国债大都占其资产总额的10％左右，而西方发达国家的金融机构持有政府债券都在50％以上，与之相比，我国60％国债依靠居民购销，国有商业银行只持有5％的低比率，与市场经济的要求相距甚远。这就极大地限制了国债的另一调节功能，也是中央银行最灵活的货币政策手段——公开市场业务对经济、金融的调节作用。 （二）积极探索研究包括财政政策和货币政策在内的总需求管理规律，从而为实现政策目标提供高效优质服务。 目前，在向社会主义市场经济体制转轨过程中面临着以市场为轴心的结构性调整，引导市场主体居民和工商企业实现有效需求，是现代市场经济中总需求管理理论赋予我们的使命。西方国家曾经运用直接大量增加财政投入刺激经济、恢复市场信心而取得阶段性成果应该是对我们有益的启示。但是这一政策的实施，应当建立在财力较充足的情况下进行，特别是政府支出投入上，要在正确合理选项上下功夫，防止重复投资。 （三）加强财政政策与货币政策的综合协调，把增加投资规模与刺激、拓展最终消费有机地结合起来。 在现代市场经济条件下，供给与需求始终是市场的平衡力量，在某一时点上应寻找最佳平衡点（当然是相对的）。当前有效需求不足是制约国民经济发展的主要方面，需要刺激的重点是消费需求。刺激投资和生产固然也是提供需求，但它能否提高经济效率，是由最终消费的状况来决定的。因此，在当前情况下，充分运用货币政策手段对资本的流向和流动性进行适时调节以及运用财政政策手段对有效规模进行合理调整，以增强国内需求为目的，把增加投资和生产与刺激最终消费有机地结合起来，达到总供给与总需求的平衡。 （四）正确分析和认识经济状况，合理把握财政政策与货币政策的力度，防止新一轮通货膨胀的到来。 纵观我国20年来的经济体制改革，高通货膨胀给经济发展带来的震荡和痛苦是不言而喻的，特别是近两年来，财政政策和货币政策的双向扩张实施力度较大，加之在当前体制转轨尚未完成、适应市场经济的宏观调控体系还很不健全、社会不安定因素增多的情况下，如果片面强调和实施全面松动的总量扩张政策，特别是长期使用，很有可能诱发新一轮通货膨胀。因此，我们必须把握财政政策与货币政策的松紧力度，引导国民经济走健康发展之路。 三、结束争论，开辟未来 在经济学界，对财政政策与货币政策的争论由来已久。两者之争表面上是不同的政策主张之争，实质是主张市场调节多一点还是政府干预多一点的理念之争，相信市场的人一般偏向于货币政策，相信政府干预的人一般偏向于财政政策。美、日、德等国政府都是号称财力庞大且管理有效的政府，但对运用财政政策普遍深怀戒意。 我国的公共投资效率之低在世界上名列前茅，计划经济体制尚未完全消除，大规模使用财政政策的最大危险莫过于有可能强化计划体制，导致体制复归。在我国目前市场经济条件下，完全依赖财政政策而排斥货币政策或者完全依赖货币政策而排斥财政政策的主张都是不足取的，必须把二者有机结合起来，才能更快地促进我国经济的持续健康发展。 财政部长项怀诚和中国人民银行行长戴相龙分别撰文指出：两年来的实践证明，实施积极的财政政策和稳健的货币政策取得了明显成效，维护了社会稳定，保持了国民经济持续、快速、健康发展，提高了人民生活水平。从当前国民经济发展的实际需要来看，这项政策还需要保持必要的力度，以最终实现扩大内需、促进经济稳定增长的目标，为国民经济在结构调整和科技进步中高质量、高效益发展提供保障。 因此，合理配置财政政策和货币政策，选取最优的财政政策和货币政策工具达到调控经济的目标，是市场经济国家政府在宏观调控中所追求的，也是我国经济在向社会主义市场经济发展过程中不得不面对的问题。两者的合理配置，是我国政府进行宏观调控采取的一项重大战略举措，这不仅提高了我国驾驭宏观经济的能力，也必将对我国经济的持续稳定健康发展大有裨益。 浅谈财政政策与货币政策的搭配:简论财政政策与货币政策的有效搭配文献综述 摘要:财政政策和货币政策同属国家的需求管理政策,可据宏观经济调控要求进行合理搭配。围绕着这个课题,国内外无论在理论的研究上还是在现实政策的运用上,一直存在争议。本文重点对我国实行人民币二篮子货币汇率制度后两大政策有效搭配的文献进行综述。 关键词:财政政策　货币政策　绩效　政策搭配　一篮子货币汇率制度 如何运用财政政策和货币政策以实现一国经济稳定发展是宏观经济学的重要研究领域,也是学界长期论争的焦点议题之一。国内外学者从不同理论视角。运用各种模型和实证方法,对财政政策与货币政策的绩效及其搭配进行了深入研究。 一、国外研究情况 经济学文献对财政政策与货币政策搭配的定量实证研究始于20世纪30年代的is-lm模型(又称希克斯一汉森模型)。根据该模型,希克斯和汉森等研究得出的结论是:财政政策与货币政策虽然在短期能够影响产出,但是从长期来看,对产出都没有影响,它们都是无效的,除了提高价格之外。之后,经济学家在其基础上,将视角延伸到对开放经济的研究。 英国经济学家詹姆斯·米德(mead,1951)提出了固定汇率制下的内外均衡冲突问题,即“米德冲突”。在汇率固定不变时,政府只能主要运用影响社会总需求的支出增减政策来调节内外均衡,在开放经济运行的特定区间便会出现内外均衡难以兼顾的情况。而支出转换政策包括汇率、关税等的实质是在总需求结构内部进行结构性调整,使需求结构在国内需求和净出口之间保持恰当的比例,从而开创性地提出“两种目标,两种工具”的理论。荷兰经济学家丁伯根tinbergen,19521最早提出了将政策目标和政策工具联系在一起的正式模型,即“丁伯根法则”。若要实现n个独立的政策目标,政府至少具备n种独立的政策工具,工具之间不会相互影响。蒙代尔(mundeb,1960)提出了进一步的解决办法,指出将每一政策工具分配给它能发挥最大影响力和具有绝对优势的目标。斯旺(swan,1960)用图形说明了支出增减政策f财政货币政策1和支出转换政策(汇率政策)各自的功用,提出了用支出增减政策和支出转换政策的搭配来实现内外平衡的模型。蒙代尔(1963)与弗莱明(1962),研究了开放经济条件下用于实现内外均衡目标的宏观经济政策的有效性问题,他们的研究成果经不断完善而成蒙代尔一弗莱明模型fmundell-fleming model),并由此得出了著名的“蒙代尔三角”理论,即货币政策独立性、资本自由流动与汇率稳定这三个政策目标不可能同时达到。1999年美国经济学家保罗克鲁格曼fpaul krugmanl根据上述原理画出了一个三角形,他称其为“永恒的三角形”ftheetelnal trianslel,从而清晰地展示了“蒙代尔三角”的内在原理。这三个目标之间不可调和,最多只能实现其中的两个,这就是著名的“三元悖论”。 二、国内研究现状 国内学者将以上理论和研究方法应用于对我国经济的分析,研究结论不尽相同。马拴友(2004)运用is-lm模型进行分析得出,在我国is曲线较为陡峭而lm曲线较为平坦,说明在这种情况下,财政政策与货币政策相比。对治理通货紧缩具有更大的效能。张学友、胡锴(2002)运用修正的mf模型,对我国积极财政政策和货币政策的效力进行比较,得出在我国现行汇率制度安排下,积极财政政策的效果要优于货币政策:当前我国的经济政策应以财政政策为主,坚持积极的财政政策,淡化扩张性的货币政策。施建淮(2007)运用var模型对人民币实际有效汇率和 角聚集于经济增长、国际收支及内外均衡,鲜有深入到对物价、居民消费、民间投资等重要经济变量以及经济内部结构的政策搭配研究。已有的研究结论不尽相同,对我国汇率制度改革以来(2005年7月21日)基于一篮子货币汇率制度的相关文献不多。 本文认为,在后续研究中可进行新的尝试,若能遵循“紧扣一篮子货币汇率制度、总揽全局、内外兼顾、两大政策密切结合”的构想,将会有很大的突破与创新。 浅谈财政政策与货币政策的搭配:财政政策与货币政策资料 [摘要] 当前，扩张型财政政策和货币政策已经出现边际效应递减的势头，但经济增长对它的依赖性并未减弱，经济自身的增长机制依然乏力，因而，扩张性财政政策和货币政策出现了长期化的危险倾向。国内外的历史教训表明，一旦把扩张性政策长期化，后患无穷。防患于未然，一要防止和化解财政和金融危机，二要预防陷入“滞胀”泥潭的可能；加入世贸组织，各级领导干部要做“明白人”。 认为在“经济全球化”的条件下不存在“民族经济”，只有无国别姓氏的“地产经济”的观点，是极其荒谬的，有害的。按照这种观点，我们只要把市场全部拱手让给跨国公司，工业化和现代化就可以实现，13亿人口共同富裕便指日可待。这纯粹是痴人梦语，当今世界找不到一个先例能够证实上述观点。 总结去年，规划今年，是即将开幕的九届人大五次会议的最主要的议题。世界经济强体一片衰退的冲击波荡漾全球，我国经济逆风而上继续在适度快速增长的平台上前行。经历了抵御1997年亚洲金融危机之后，我国经济机体的免疫力、抵抗力进一步增强了。然而，我们不仅面临外患，同时还存在着内忧，忧患意识不可无。 扩张型财政政策流露长期化倾向 1998年开始，我国政府财政政策由紧缩政策转而实行扩张政策。所谓积极财政政策，其基本特征是以增加赤字和增发国债为主要内容，所以属扩张型财政。实行积极的财政政策和稳健的货币政策，刺激了投资和消费的增长，经济保持了快速增长的态势，政策效应是明显的。但是，现在本应淡出和转型的扩张的财政政策却出现了长期化的趋势，经济快速增长染上了对扩张政策的依赖症，而潜伏的财政和金融风险却使扩张政策难以为继。这是当前政策抉择面临的一道难题。 2001年,gdp增长7.3％，比上年下降了近一个百分点，且呈现逐季减缓趋势，经济整体增幅下降的态势表明扩张政策的效应在递减；国有企业在基本实现三年脱困目标之后，脱困的成本和代价尚未消化，又出现效益回落，利润增幅持续下滑，部分企业脱困后又返困，亏损企业亏损额上升；国有单位的投资靠国债支持继续上升与非国有单位投资乏力形成反差，表明除了政府国债投资之外，各类市场主体的自我积累机制依然乏力；物价由低速回升转为全面回落，去年零售物价下降0.8％，工业生产资料出厂价下降1.2％，生活资料出厂价下降1.5％；失业率居高不下，就业难度加大，去年下岗未能再就业的职工近600万人，城镇实际失业率高于登记失业率2－3个百分点；扩张的财政和货币政策对增加农民消费、启动农村市场乏力，制约农民增收的诸多因素仍然存在；财政对债务的依存度居高不下，潜伏的财政危机不仅没有缓解，反而进一步加深。 回顾2001年，瞻望2002年，对今年经济发展和对策，似应作出以下几点认识： 连续4年实行扩张的财政和货币政策，使经济增幅下滑的态势得到遏制，并为今后经济增长和发展创造了较好的物质条件。但是，放松银根的政策只能治标，不能治本，它好比一剂强心针，不可能带来经济持续快速稳步增长，为经济长期发展埋下隐患。巨额的财政赤字，沉重的债务负担，货币超经济发行，最终势必酿成严重的财政危机和金融危机，造成恶性通货膨胀（如俄罗斯20世纪90年代），或者导致经济滞胀（如20世纪70年代西方国家）。所以，任何一位明智的当政者都不会长期推行扩张性政策。 20世纪90年代初，我国一度财政敞开国库花钱，银行开足马力印发钞票，由此酿成的苦果至今还没有消化完毕。财政长期入不敷出，赤字居高不下，社保基金缺口巨大，银行不良资产比例过高，居民储蓄超常增长等，这些因素都给经济投下了通货膨胀的阴影。现在人们之所以没有看到它的现实威胁，是由于出台的改革措施强制地遏制了购买力的需求变现，把收入锁进银行的保险柜；是由于贫困人口增加，导致生产相对过剩和购买力的需求不足的矛盾。财政和货币政策在不能兼顾推动经济增长和化解经济风险时，应当适时地把重点转向后者，决不能为保暂时增长而牺牲长远发展。 当前，扩张型财政政策和货币政策已经出现边际效应递减的势头，但经济增长对它的依赖性并未减弱，经济自身的增长机制依然乏力，因而，扩张性财政政策和货币政策出现了长期化的危险倾向。国内外的历史教训表明，一旦把扩张性政策长期化，后患无穷。防患于未然，一要防止和化解财政和金融危机，二要预防陷入“滞胀”泥潭的可能。 莫追随发达国家进入“消费社会” 经济学常识告诉我们，生产决定消费，但生产归根到底是为了消费、依赖消费。近代工业革命飞速提高了社会生产力，导致消费资料极大丰富。二战后，西方发达国家兴起了一种新的消费模式和生活方式 #0; #0;以富裕者无节制的物欲满足为宗旨，奉行物质消费至上主义；超越生产和消费的能力，以牺牲环境和浪费资源为代价 #0; #0;“现代消费社会”。“消费社会”正像传染病一样向发展中国家蔓延和扩，成为当代世界的一大公害。 中国gdp总量突破万亿美元大关，居世界第6位，但仅占世界gdp总量的3.6％，美国占32.6％；中国人均gdp不到900美元，不到全球人均gdp的1/5。据世界经济论坛的报告，在世界75个国家和地区的经济增长竞争力排名中，中国居第39名，美国居第2名。 中国进出口总额达5098亿美元，为世界第十大贸易国，但在世界贸易总额中出口占5.4％，进口占3.2％。 中国靠占世界耕地总面积7％的土地养活了占世界1/6的人口，解决了13亿人民的温饱。但是，现在农村还有3000多万人处于绝对贫困状态，如果按照联合国的人均每天消费1美元的贫困标准，农村贫困人口则要多得多。在城镇，已经出现了一个相对稳定、人数众多的贫困阶层，包括600多万下岗职工、600多万失业人口，还有不能按时足额领到退休金和工资的退休职工和乡村教师。城镇中缺房和无房户上百万，大量危房、贫民窟亟待改造。城乡居民缺医少药。 虽曾为文明古国，但中国现在的文化教育事业发展状况令人发忧：公共教育经费支出占gdp的比重甚至低于最不发达国家。虽然实行了9年义务教育制度，农村教育却还要靠“希望工程”支撑，政府财政用于教育事业的拨款仍未达到《教育法》规定的标准。高中毕业生的升学率仅为50％，25岁以上人口中，受过高等教育的人数比重仅为2.1％，文盲高达8507万人。用于研究与开发的经费严重不足，占gdp的比重不到1％（日本为2.88％，美国为2.44％，韩国为2.29％）。 我国是农民占人口绝对多数的农业大国，农业至今没有摆脱靠天吃饭的被动局面，劳动生产率低下，2/3的劳动力困在人均1.5亩耕地上，由于农业现代化步履艰难，每年造成的损失达数千亿元，仅蔬菜水果因缺少保鲜设备一年就损失800多亿元。 现代工业的建立和发展是国家工业化水平的重要标志。经过50年建设，我国基本上已经建成了较完备的现代工业体系，工业化已进入到中期阶段。但是，工业总体的技术装备水平仍然落后。据全国工业普查资料，1180种专业生产设备达到国际水平的仅占26.1％。机械产品中达到90年代国际先进水平的不到5％，我国单位gdp的能耗高于世界平均水平3.8倍。每年固定资产投资所需购置的设备60－70％依靠进口，许多行业的装备都被外国占领。设备制造业丢掉了国内市场2/3的份额。信息产业的关键技术和部件的研究开发相当落后 离开繁华喧嚣的街区，人们看到的是另一个贫瘠瘦弱的中国。如此强烈的反差发人深省：我们到了追随发达国家，仿效他们的生活方式，赶超“消费社会”的时候了吗？有人说：“中国已经进入休闲时代！”错了！现在依然要高唱《义勇军进行曲》。皇家林园北京的颐和园现在成了大众的休闲地，但人们不该忘记这正是“老佛爷”的劣迹：兴建颐和园是以牺牲国防和近代工业为代价的！ 加入世贸组织要做“明白人” 加入世界贸易组织，朱总理要求各地、各部门、各个企业做好应对工作，告诫各级领导干部要“做领导经济工作明白人”。 做明白人，应当明白我国入世的动因。对此的权威解释是，当今世界已经实现了“经济全球化”。“全球化”论点源于美国，但美国学者和政界对“全球化”并无一致的认识，从“贸易自由化”到“美国价值观全球化”、“美国生活方式全球化”，甚至“全球美国化”，无所不包。美国统治集团则把“全球化”当作它推行霸权主义、对外扩张的工具。如果我们采纳了“全球化”的概念，那么就应当赋予它科学的内涵和确定的外延，不能盲目照搬。其次，“经济全球化”是一个发展过程，是各种力量较量和斗争的舞台。当今世界除此之外还存在着反全球化、区域化，我们不能视而不见。再其次，当今世界，即使认同了“经济全球化”，还必须正视“政治多极化”这一不可抗拒的潮流和政治格局。我们既然强烈主张“世界政治多极化”，坚决反对单极化，但“多极化”和“全球化”却是矛盾对立的，而政治又是为经济服务的。对此，我们在理论上总应自圆其说。 做明白人，应当明白当今世界经济格局。自近代工业革命开始，先进工业国家用廉价商品和炮舰轰垮了落后国家的壁垒，把各国网罗进世界经济体系之中。从此，世界划分为工业国与农业国、发达国家与发展中国家、穷国与富国、强国与弱国。时至今日，这一格局仍未改变。现在，尽管发展中国家说话的声音大了，与强国打交道多了一些筹码，但是国际经济秩序依然是不公正的。极少数富国不仅以强凌弱，而且把贸易、投资当作推行强权政治、霸权主义的工具。世贸组织现行规则对所有成员国一视同仁，这种形式上的平等掩盖了实际上的不平等，更何况许多规则是在发达国家主导下按照有利于发达国家的原则制定的。改变世界经济格局，建立公平、公正的国际经济秩序，归根到底要靠广大发展中国家富裕强盛。 做明白人，应当明白中国在国际经济体系中的位置，要定准位。“商场如战场”，国内市场如此，国际市场更是如此，这里奉行实力至上。我国入世后应当定好位：第一，我国是发展中国家，属于世贸成员中的弱者，应当充分利用世贸组织规则赋予不发达国家的各项权利，只承担与我国地位相适应的义务和承诺，拒绝世贸组织规则之外的要求，抵制那些损害我国利益、危及我国国家安全的举措。第二，中国是建设中的社会主义大国，在国际上永不称霸，但是，应当承担我国对第三世界应尽的国际主义义务，在国际经济交往中维护第三世界国家利益不受侵害，积极争取建立平等、公正、公平的国际经济新秩序，不放弃与霸权主义、强权政治进行有理有利有节的斗争。 做明白人，应当明白挑战与机遇的关系。流行的观点认为，加入世贸组织后，机遇与挑战并存，机遇大于挑战。这种看法有很大的盲目性 #0; #0;世上没有免费的午餐。全面分析当今国际经济关系和世贸组织现行规则，应当作出以下判断：加入世贸组织对我国社会主义现代化建设的发展，既提供了可供利用的机遇，又带来了严峻的挑战；机遇是种可能性，要经过努力才能争取到，挑战却是无法避免的；机遇能否抓住，能否用好用足，决定于我们能否有效地应对挑战，战胜挑战。世贸组织现行规则为我们在与经济强国交往中提供了为各方都可接受的、对各方都具有约束力的法规，但是，多数规则是发达国家成员主导制定的，并不完全合理；不少条款的表述含糊或附加了例外规定。在实际执行中，发达国家拥有充足的实力和必要手段摆脱世贸组织规则的约束，或者绕开世贸组织，把种种苛刻的条件强加给穷国和弱国。所以，建立公平、公正的国际经济新秩序还任重道远。而且，世贸组织规则涉及到成员国（或地区）的经济、政治、文化、教育、社会生活等各个方面，对各成员国（或地区）的影响是全面的、深刻的、长期的。说到挑战，对我国冲击最大的首当其冲的并不仅仅限于弱质产业，而是我国的基本经济制度和政治制度。世贸组织是政府间的国际组织，其成员政府行为必须要受现行规则的规范和约束，并受其他成员的严格监督。深化改革低效、臃肿、政企合一的行政体制已刻不容缓。但社会主义基本制度必须坚持。 做明白人，必须明白全面开放和必要保护的关系。加入世贸组织标志着我国对外开放进入到全面、广泛、更高层次的新阶段。开放意味着为外资进入让出市场，给予外商国民待遇，但并不否定和排斥对民族经济的保护。首先，开放的目的是为了利用外资发展和壮大我们自己，加快我国现代化建设，使我国在强手如林的世界市场上立于不败之地。现在开放是为了今后走出去。所以，从上述意义上说，开放是积极的保护。第二，加入世贸组织后，并不意味着无条件、无限制开放，开放的领域只限于世贸组织规则所规定的领域，规则和协议之外则不在开放范围。第三，政府对本国产业和企业不能放弃必要的保护，凡涉及到国家主权和安全的，必须坚决维护。那种认为在“经济全球化”的条件下不存在“民族经济”，只有无国别姓氏的“地产经济”的观点，是极其荒谬的，有害的。按照这种观点，我们只要把市场全部拱手让给跨国公司，工业化和现代化就可以实现，13亿人口共同富裕便指日可待。这纯粹是痴人梦语，当今世界找不到一个先例能够证实上述观点。相反，反面教训却屡见不鲜----从东南亚金融风暴，直到最近爆发的阿根廷金融危机，处处都看得见国际垄断资本的劣迹。

企业财政政策研究:支持我国小微企业发展的财政政策研究 摘要：随着时代的不断发展，经济主体的形式也在发生着变化，在当今的社会，不但是国有大型企业对经济有贡献，小微企业同样也在经济中发挥了不可或缺的作用，并且在促进经济增长、解决就业、科技创新、保障社会和谐稳定等方面做出了巨大的贡献。受世界大的经济环境的影响，我国当前经济下行压力较大，恶劣的经济发展环境已经让小微企业的发展变得非常的艰难，同时，小微企业还可能遭遇人才流失、融资困难等问题，这些都制约着小微企业的发展。政府如何通过财政政策的调节来解决小微企业所面临的困境，是我们这篇文章重点要思考的关键问题。 关键词：小微企业；发展；财税政策 小微企业在我国的经济发展中一直拥有着不可小觑的地位，是支撑国民经济增长的基石，也是推动产业结构升级的底层力量。但自2008年全球金融危机以来，小微企业生产经营出现退化迹象，外部需求减少、成本上升、市场竞争激烈、融资难等一系列问题，阻碍经济增长和推动就业发展。因此推动小微企业发展刻不容缓，国家应结合实际推出一系列适合的财税政策来帮助小微企业走出困境，发展壮大。 一、小微企业的含义及特征 （一）小微企业的含义 小微企业的含义在理论界一直没有一个公认的概念，在2011年，经济学家郎咸平教授提出了关于小微企业的一个概念，他认为小微企业是小型企业、微型企业、家庭作坊式企业，个体工商户等类型企业的总称。同年7月份，国家工信部、发改委、统计局、财政部等及部门联合下发了关于《中小企业划分标准规定》，把我国中小企业按营业收入、从业人员数量等指标分为了中型、小型、微型三种类型，具体标准如下（见表1）： （二）我国小微企业的特征 目前在我国的小型、微型企业具有如下几个显著的特征：第一、我国小微企业的投资主体具有多样性的特点，但私营企业性质是主体，小微企业的企业所有制形式也具有多元化特点。第二、小微企业由于自身规模和资金实力相对来说较弱，大多数小微企业聚集在劳动密集型的行业领域。第三、我国小微企业由于自身所处的地理位置不同，还表现为区域差异的特征，经济发达地区小微企业比较集中，发展状况良好，欠发达地区小微企业数量少，发展潜力不足。第四、我国小微企业根基薄弱，受外部环境影响很大，有些小微企业生命力比较顽强，有些小微企业不堪一击。当前我国的小微企业数量众多，在各行各业都存在大量的小微企业，尽管小微企业的生产规模小，提供的产品和服务相对比较单一，具有明显的地区的差异特征。 二、我国小微企业发展的现状及问题――以大连市为例 （一）大连市小微企业发展现状 大连作为东北经济发展的一个前沿城市，小微企业已经成为大连社会经济的一个重要组成部分，对大连的经济起到了不可或缺的重要作用。由于大连所处的地理位置和自身的特点，小微企业的发展起步较早，生存环境比较宽松，通过数据的调查我们发现，小微企业对大连的GDP的贡献平均达到近一半以上，小微企业的税收占大连市财政收入的30%左右，小微企业在很大程度上解决了大连的失业问题。但近年来，受国际经济大形势的影响，大连的经济发展也遇到了瓶颈，东北整体的经济发展都比较低迷，GDP增速均排在倒数，在@样的情况下，大连的小微企业也收到了冲击，发展过程中也面临着众多的困境。 （二）现阶段我国小微企业发展中存在的问题--以大连市为例 1.银行门槛高导致小微企业融资困难 近年来受国家经济政策的影响，银行的银根缩进，银行的贷款规模被限制，商业银行不再像以往一样通过大量的放贷来追求由于规模大而产生的经济效益，经济的不景气、发展环境的恶化使得银行的呆坏账比例不断提高，为了规避风险，商业银行在提供贷款上更加的谨慎，需要对贷款者进行严格的审核。小微企业由于自身规模较小，承担风险的能力较弱，因此在融资问题上就存在着巨大的困难。由于融资难，导致小微企业的发展链条很容易就断掉，或者丧失一个较好的发展机遇。 2.小微企业的发展模式和方向缺乏个性，存在着互相模仿的情况 在我国，小微企业在经营、投资、发展规划等问题上缺乏个性，盲目的投资活动很多，或者相互模仿，当一个企业在某个领域取得了效益后，其他企业就会一哄而上，而不会根据自己的实际情况来理性的做出经营决策。这导致了某些行业竞争加强，利润很快被分割殆尽，大批小微企业纷纷倒闭死掉，而在其他的领域缺乏小微企业的进入，产品和服务提供的数量又会出现不足的情况。 3.金融服务机构的缺失 为了缓解小微企业在融资、发展等方面的困难，大连市政府于2011年9月出台了一系列的方针政策，如针对小微企业融资难的，大连市政府出台了《大连市扩大小微企业融资实施方案》，在实施方案中提出了金融机构要全面做好小微企业发展的后盾工作等，大连市的金融机构纷纷开始行动，但是通过一段时间的政策实施我们发现，这些措施依然没有彻底解决我市小微企业的融资问题，对融资主体的审核要求严格、审核程序复杂、融资期限过短等等问题仍然存在。 4.小微企业经营管理不规范，人才短缺现象严重 小微企业内部管理不规范、企业诚信缺失，同时小微企业由于规模小、底子薄、利润低、环境艰苦、待遇不高、经营艰难、前景不明等原因，因此小微企业很难留住人才，管理的混乱和人才的缺失导致了小微企业在发展壮大、做大做强方面都存在着极大的困难。 三、我国现行促进小微企业发展的财政政策的不足 （一）我国扶持小微企业发展的政策措施没有形成体系，政策缺乏联系性 自2002年6月份我国出台了第一部关于中小企业的法律--《中小企业促进法》之后，又在2009年颁布了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，2015年国家再次出台《国务院关于进一步支持小微企业健康发展的意见》等。这些财政政策的出台，在一定程度上改善了小微企业的投资发展环境，但纵观这些政策我们发现，其内容缺乏关联性，没有形成一个完整的政策体系，缺乏政策的连续性。 （二）国家对小微企业支持的财政资金数额不足 为了鼓励小微企业的发展，政府建立了小微企业的专项发展基金，这些基金解决了一部分小微企业融资难的问题，但就全国范围来看，专项发展基金的数额还不足，难以保证小微企业的资金需求。另外，专项基金的分配、运营也存在着不当之处，导致财政资金对小微企业的支持效果总体并不明显，削弱了财政政策对于小微企业扶持的影响力。 （三）中央政府对地方政府和民间社会资本起的带动作用不明显 融资难、信用担保体系不健全这些因素都是制约小微企业发展的因素，为了解决这些问题，政府出台扶持政策、建立小微企业专项发展基金、鼓励民间资本提供信用担保等等，然而政府的力量和资金毕竟有限，政府力图通过自己的行为带动民间资金的进入和参与，目前，政府的带动作用并不明显。 四、完善促进小微企业发展的财政政策研究 （一）政府要结合实际情况出台政策措施，扶持小微企业的发展 小微企业的发展壮大离不开国家政策的扶持，因为小微企业的自身特点，以及小微企业对我国经济的重要影响，小微企业已经成为我国经济所有制结构中的一种重要的形式。为了扶持小微企业的发展，政府已经出台了很多的优惠政策，如对小微企业进行税费的减免，提高一些税的起征点，给予相应的财政补贴等等，另外，国家还应根据小微企业的成长规律，建立一套完整的政策体系，确保政策具有延续性。 （二）建立小微企业的信用担保体系，改善融资环境 小微企业在融资过程中由于自身信用不足，因此很难在商业银行获得融资，针对这个情况，国家推进了小微企业信用担保体系的建设进程，积极鼓励社会中的民间资本进入到担保体系当中来，并对从事信用担保的机构给予相应的税收优惠和税收减免政策。 （三）不断完善我国的社会保障制度，解决小微企业员工的后顾之忧 在制度建设上，政府应不断完善我国的社会保障制度，尽快将小微企业纳入到社会保障体系之中，妥善解决好小微企业员工的后顾之忧。小微企业在人才上的弱势主要是因为小微企业风险性比较大，企业实力比较弱，员工的正当待遇难以的到保障，因此小微企业很难吸引到优秀的人才，即使有人才来到企业中，如果]有响应的保障措施，人才的流动性也不较大，很难留住人才。因此针对这种情况，我们建议国家要尽快将小微企业也纳入到社会保障的体系当中，和其他企业一样享受国家给予的福利待遇和优惠政策，让身在小微企业工作的员工无后顾之忧，全身心的投入到工作中。 （四）针对小微企业融资难问题，建立小微企业专项发展基金的融资体系 小微企业的发展离不开资金的支持，针对小微企业融资难的问题，目前在政府的主导下、在社会各方面的大力配合下，我国已经建立了中小企业的发展基金，该基金的主要用途是支持那些处于创业期的小微企业，解决它们的融资困难的问题，另外，针对科技型的小微企业，国家还有一些特殊的专项基金给予扶持。对于小微企业来说，应该利用好这些支持政策，借资金带动的契机，加快自身的发展。 五、结语 随着时代不断发展，经济全球化的今天，小微企业的发展状况近年来越来越受到公众的关注，作为国家经济不可或缺的一部分，政府部门也开始越来越关注小微企业的发展状况了，并适时的出台一些鼓励和支持小微企业发展的方针政策等，但是无论如何，小微企业面临的困境依旧很严峻，除了政府的积极努力外，小微企业自身也要做出改变，在双方的共同努力下，我国的小微企业才能走上一条健康、持续发展的道路，才能为国家的经济发展继续贡献自己的力量。 企业财政政策研究:切实缓解小微企业融资难的财政政策研究 摘要：经济新常态下，随着银行控制风险，贷款条件更加严格，小微企业融资难度不断加大。文章结合江苏省南通市实际，分析了小微企业融资难的原因，建议通过创新财政资源金融化配置、支持融资担保体系建设、引导发展多元化金融等方式，缓解小微企业融资难。 关健词：小微企业；融资难；财政金融政策 小微企业是国民经济和社会发展的重要力量，是创新创业的重要载体。当前经济下行，小微企业面临着一些突出矛盾，特别是“融资”已成为制约其发展“瓶颈”。南通是民营经济大市，研究财政金融政策，充分发挥政策效应，切实解决新常态下小微企业融资边缘化的问题显得十分重要。 一、南通市小微企业融资现状 （一）银行融资喜中有忧 2016年9月底，南通市小微企业贷款余额为1711亿元，同比增长13.6%；比年初增加151亿元，增长9.6%，但低于全部贷款平均增幅1.5个百分点。其中，信用贷款仅占4.3%，银行还是更愿意为能提供抵押担保的小微企业发放贷款。 （二）内部融资空间有限 小微企业内部融资主要来源于留存收益。目前，小微企业面临着原材料和用工成本上升的困境。南通市大部分小微企业为传统加工业，议价能力弱，无法向下游企业转移增加的成本，必然影响利润。 （三）直接融资门槛较高 我国债券、股票融资条件较高，一般小微企业很难具备资格达到要求。同时这两种方式融资金额往往较大，与大部分小微企业资金需求特点不符。南通市的小微企业很少能通过发债、上市等方式获得资金。 二、小微企业融资难的原因分析 （一）小微企业信用建立难 一方面，小微企业财务不规范、财务报表缺乏可信性，银行无法对企业信用进行有效评估。另一方面，小微企业担保抵押物有限，特别是科技型小微企业，担保资产匮乏现象更明显。 （二）社会信用体系建设滞后 金融机构存在信息不对称的顾虑，即使信用状况好的企业有时也很难通过银行及资本市场融到足够的资金。同时，担保机构相对于小微企业发展，数量偏少，增信担保服务能力不强。 （三）金融体系层次建立不完善 应为小微企业服务的邮储银行、农商行等，实际上更倾向于给国有、大中型企业放贷。小微企业使用资金频率高、单笔金额较小，评审成本相对高，加上银行考核机制，信贷员积极性不高。此外，符合小微企业要求的其他融资方式，如投资基金、创业投资及各种产权交易市场等尚未成熟。 三、南通财政支持小微企业融资的政策及效果 （一）支持创新小微企业融资产品 财政出资设立1.5亿元债权类融资基金，联合银行推出金融创新产品，通过基金增信，与银行共担风险，支持小微企业融资。从2013年起，先后开展了科技“资金池”贷款、小微企业“助保贷”、 “创业贷”、“苏微贷”等业务，累计为近千户小微企业提供融资超40亿元，平均成本基准上浮不到20%。 （二）强化小微企业担保扶持服务 出台促进担保机构发展的相关政策，3年来市财政兑现扶持资金近4000万元，支持担保公司低收费、扩规模。设立亿元区域集优直接债务融资基金，通过基金增信担保，成功发行1.6亿元“区域集优”债，为中小企业直接融资开辟了有效途径。 （三）运用股权方式支持创业融资 通过 “政府引导+市场运作”，设立科技、新兴产业创业投资基金，重点满足初创期和成长期企业资金需求。开展“投贷保”试点，由政府、银行、担保、创投联合运作，如企业不能按期还款，由科技创投公司将债权转化为股权。 四、财政撬动金融资源支持企业融资的建议 从南通实践看，财政政策、金融政策联动，财政资金与金融工具结合，是缓解小微企业融难的有效途径。针对政策执行中存在问题，借鉴先进地区经验，提出以下建议： （一）完善政策支持体系，强化政策措施落地 1.整合资金政策，提高创新产品运作水平。整合专项资金，减少无偿补助，采用可持续的财政资金资本化运作模式，辅以风险补偿、担保、贴息等方式支持小微企业发展。加大现有融资创新业务产品的宣传力度，进一步完善办法，优化流程，提高政策知晓度，让更多小微企业享受政策红利。 2.加大扶持力度，构建风险补偿新机制。支持商业银行拓展小微企业新客户，加大财政对信用贷款风险补偿力度。改变风险补偿办法，不再对银行信用贷款损失逐笔进行补偿。根据各银行信用贷款发生额，由市财政按年度给予一定比例的风险补偿。如，全年为小微企业提供信用贷款额度达5000万元以上的，按信用贷款总额3%的进行风险补偿。 （二）探索多种担保方式，弥补企业信用缺陷 1.政府政策性担保与再担保相结合。近期，上海市区两级财政和部分商业银行出资，设立了首期50亿元的政策性融资担保基金，支持小微企业融资。可借鉴上海做法，财政引导组建政策性再担保基金，利用市场机制放大担保基金，支持担保公司更好地为小微企业融资服务。 2.支持担保机构做大做强和业务创新。通过财政注资、兼并重组等方式，增大国有担保机构资本规模，增强融资担保能力。促进银行与担保机构的合作，鼓励银行根据担保机构实力，实行差别化保证金缴纳比例，对优质担保机构免收保证金。支持国有担保公司牵头设立小微企业转贷基金，市场化运作，建立转贷应急机制。 （三）引导多元化金融发展，拓展企业融资渠道 1.鼓励地方金融机构服务小微企业。积极鼓励农商行等降低门槛为小微企业服务，探索实行流转贷、循环贷，缓解小微企业“先还后贷”造成的资金周转压力。积极推动建立多层次地方金融体系，支持区域金融资产交易所、中小企业融资服务中心等建设，为小微企业提供多样化的融资服务。 2.进一步激发民间资本投资热情。发挥政府引导作用，吸引社会资金、民营资本创业投资。借鉴“西湖模式”，联合财政、银行、社会资金，设立“小企业集合债权信托基金”，通过银行向社会发行理财产品，做大基金规模。由政府、银行、信托等组成评定委员会，对符合条件的小微企业提供债权融资。在此基础上，探索通过设置期权、增加赎回机制等方式，赋予企业灵活掌握融资规模自主权，激励企业改善经营状况，增强社会资本的投资兴趣。 企业财政政策研究:服务小微企业财政政策研究 摘 要 当前，政府在支持小微企业的发展方面所提供的财政政策仍然存在一定问题。为了小微企业更好地发展，必须针对这些问题提出相应的对策，以加快市场环境的改善，同时也使得小微企业摆脱不利的发展困境，实现健康发展。 关键词 小微企业 财政政策 一、服务小微企业财政政策存在的主要问题 （一）税收政策存在普适性 当前我国小微企业主要承担税收负担和税外负担两种负担。根据税法的规定，小微企业和其他企业一样，同样需要缴纳增值税、营业税以及土地使用税等多种税费，可以说税负繁重。同时，有的私营小微企业还存在双重征税的情况。甚至有的作为企业法人的小微型的个体工商户还需要缴纳个人所得税，很多还需要缴纳企业所得税。除了税收负担以外，小微企业还要承担税外负担，主要是各种税外基金、行政费用以及税款和罚款等，在这些有强大的收费权部门面前，小微企业所能做的就是忍痛缴费，别无他法。不仅如此，社会保障费用近些年来也日益加重，社会工资水平也日益攀升，社会保障费用已经成为小微企业的巨大负担，使得企业的社会压力被无形加大。对于小微企业来说，即便是在资本运营效率低下甚至无效时，仍然需要清偿债务、支付贷款利息，并承担其他各种税费负担，导致小微企业利润收益持续走低。另外，小微企业不能上市，很难通过资本市场进行融资，导致资金投入偏低，缺乏技术创新活力，使得小微企业技术进步受到了很大的阻碍，也就很难获得快速发展。 （二）财政扶持力度不足 小微企业较之大中型企业，企业自有资产比较少，信用度偏低，可供融资的渠道比较少，即便是在沿海发达城市，小微企业通过银行贷款融资也存在很大困难，无奈只能向亲戚和朋友借款。小微企业经营规模有限，需要10万到100万不等的资金量，而进行银行贷款，手续过于繁琐，同时银行开出的抵押担保条件很高，导致小微企业宁向亲戚朋友拆借，也不愿意向银行贷款。对小微企业的困难进行分析，不难发现当前小微企业原材料采购成本不断上涨、劳动力成本也日益提升，相关能源价格以及融资成本都有不断提高的态势。但是在这些方面，政府将小微企业与其他企业一视同仁，并没有针对小微企业出台相应的财政政策，即便有，扶持力度也不大，使小微企业生存面临着巨大的困难。 （三）政府保障机制欠缺 新形势下，小微企业所面临的政策环境依旧不公平，很多地区所实行的税收优惠政策以及福利性减免政策都只是针对大中型企业，而小微企业则被排除在享受范围之外。要实施市场经济，崇尚的就是自由竞争，竞争又是促进企业发展的重要动力，其前提是必须确保竞争的公平性和有序性。而目前市场经济中存在较多的竞争无序和过度竞争，比如在政府采购招投标中，小微企业由于自身条件不足会失去机会，使得小微企业生存的空间受到严重打压。同时，不少小微企业之间还存在过度竞争的情况。不少企业对质量和服务的意识不够强，往往倾向于通过“价格战”的方式参与到市场竞争中去，并将其作为提高市场份额的有效途径，而这种无序的过度竞争方式所取得的效果却不尽如人意。此外，很多小微企业还面临管理人才缺乏、管理思想和方法落后的问题，很多在小微企I任职的人员都来自农村，受教育程度比较低，进入小微企业后，企业方面也没有对其组织相对系统的培训，即便是有，也只是针对高层企业管理人员的。 二、政府财政政策扶持小微企业的对策与建议 （一）不断完善现有的税收政策 如前所述，税收政策存在普适性导致小微企业处于一个尴尬的局面，因此有必要对现有的税收政策进行不断 完善，根据地区经济发展的现状制定并实行差异化的税收政策。在东部地区，为了让小微企业经营的负担不断降低，可以通过推动税费改革的方式来促进小微企业快速发展，而中西部地区，小微企业经济基础相对薄弱一些，可以考虑专门针对这些小微企业通过降低税率或者减小应纳税所得额的方式缴纳企业所得税。同时，当前国家制定的给小微企业税收优惠政策的标准过高，很多企业都因不达标而无法享受到税收优惠政策。因此，相关部门应当立足于地区实际，适当降低税收政策的享受标准，从而让更多的小微企业享受到税收优惠政策。考虑到西部地区小微企业数量较少，政府方面可以出面帮助其招商引资，从而吸引外部资金的注入。一方面，鼓励小微企业，让其加大资金投入力度，并将原始资本投入取得利润作为本金进行再次投资，允许按照投资额的一定比例作为企业应纳税所得额的抵减额，也可以退还企业按照再投资额已经缴纳的所得税。另一方面，加强对外部资金的引导，注入小微企业中。针对这些外部资金向小微企业的投资所产生的收益，在征收税款时适当降低税率，这样可以鼓励外部资金投资。 （二）拓宽小微企业的融资渠道 一方面，加大财政政策支持力度。中央及地方财政要对小微企业不断加大资金投入，划拨专项资金用于设立小微企业发展专用资金，并对分散的资金进行整合，集中起来用于建设小微企业服务体系。配上政府部门的引导能让聚拢的资金效用发挥最大化。政府还可以制定相关优惠政策对小微企业进行有效引导，让其在价值和潜力巨大的项目商加强投资。比如说，由下岗职工所创办的小微企业、西部不发达地区创办的企业，应当适当拨付其用于特定事项的资金；如果小微企业一直处于成长期，经营状况较好，但却受到经济形势的很大影响，或者由于发生突发事件，导致经济损失严重的企业，应给予其无偿经济援助。另一方面，要大力发展微型金融。一是加快信贷管理机制改善，从而满足小微企业不断变化的经营模式的需要。鼓励商业银行或者其他金融机构继续为小微企业提供金融方面的有关服务。二是政府方面要灵活运用各种财政措施，为了帮助小微企业防范和化解所面临的金融风险，政府财政部门可以通过向其直接补充资金或者通过发放债券的方式为小微企业融入资金。如果小微企业的技术改进项目、研发创新以及人才招聘等确需贷款，贷款利息由政府财政承担。同时，近些年来兴起了众多城市商业银行，不仅具备较强的政策灵活性，而且贷款的利率也比较低，因此可以通过对其加以引导，从而为小微企业提供贷款资金支持。 （三）政府部门营造良好的外部环境 首先，政府部门应该不断加快小微企业服务体系完善。政府应注重自身主导作用的发挥，对政策服务环境进行优化，为小微企业建立完善的公共服务平台，从而营造适当的创业环境氛围。一定要针对地域特色探索出相应的发展模式，持续不断地加大政府财政资金的支持，结合小微企业实际需求，适时开展交易会或洽谈会，为小微企业创造相互交流合作的有利条件。还要加强各类行业协会等组织的相互联合，共同免费为小微企业提供融资、维权以及培训等相关服务，从而让小微企业间接受益。 其次，要加快推进依法行政进程。行政部门首先要严格自律，加强自身队伍建设，对行政执法行为进行规范，使政策法规透明度提高，重视行政监督，避免权力滥用，这样才能够确保专权专用。强化信息披露，主动接受公众的监督，从而为小微企业自身权益维护提供便利，行政部门还可以免费为小微企业提供法律服务。同时，各级政府还应及时向社会公布关于减免小微企业行政事业性收费政策，以加强小微企业对收费优惠政策的了解，另外，监督和检查工作同样不容忽视，如果相关部门和单位不按政策执行，就依照相关行政法规对相关人员加以惩处。 （作者单位为沈阳工程学院财务处） 企业财政政策研究:支持我国中小企业发展的财政政策探讨 【摘要】随着社会经济的发展，中小企业在现阶段国民经济建设过程中的作用越显突出，在这样的环境下，采取支持我国中小企业发展的财政政策，就显得尤为必要。中小企业在发展过程中，由于自身情况，其规模较小，竞争力较弱，若是不予以一定的财政支持，中小企业发展将面临较大的困难。本文在对该问题研究过程中，主要探讨了财政政策如何支持中小企业发展这一问题。 【关键词】中小企业 财政政策 支持性政策 一、前言 中小企业发展过程中，自身规模较小，导致其在融资过程中，面临着较大的难题。同时，随着经济全球化趋势进一步加强，市场竞争环境日益激烈，在这样的背景环境下，中小企业处于夹缝中生存的状态。但从我国国情来看，中小企业在发展过程中，对于促进国民经济建设来说，作用越显突出。加强财政政策的有效支持，促进国民经济建设快速发展，是现阶段我国社会经济发展过程中必须考虑的一个重要议题。在发展过程中，要注重财政政策优化措施，提高资源配置效率，并给予中小企业一定的税收优惠，从而促进中小企业实现又好又快的发展目标。 二、发展中小企业的必要性 （一）中小企业是国民经济建设的重要组成部分 中小企业数量越来越多，在国民经济建设过程中的作用越显突出。据相关数据调查显示，目前我国中小企业在全国企业的比重超过99%，创造GDP占全国GDP总数的60%以上，上缴国家税收为税收总额的50%以上。通过这一数据结果来看，中小企业在未来发展过程中，对于促进国民经济建设具有重要意义。 （二）中小企业有利于缓解就业压力 中小企业在发展过程中，缓解了近70%以上的乡镇就业力，为大量人员提供了就业机会。这样一来，对于缓解我国就业压力，保证社会稳定来说，具有重要意义。同时，从我国经济发展水平来看，社会救济能力较差，这就需要更多的企业缓解就业压力，中小企业在这一过程中，扮演着日益重要的角色[1]。 （三）中小企业有利于推进改革深入发展 中小企业发展逐渐成为市场经济体制环境下的重要组成部分，在这一过程中，中小企业发展，逐渐朝着灵活性、成本性方向迈进。中小企业自身进行体制改革所取得的经验和教训，对于社会经济整体发展，具有重要影响。综合中小企业发展现状，探究我国国有企业改革，可以为国有企业改制提供有效参考和借鉴[2]。 三、现阶段中小企业政策支持存在的问题 目前，就我国中小企业财政政策支持现状来看，其存在的问题主要表现在以下几点： 首先，中小企业规模不断扩大，原有的《中小企业促进法》作用较小，难以适应新的经济发展形势。就2010～2014年中小企业发展情况来看，增速达到25%，个体商户数量大幅度上升，并且增速保持在10%以上。中小企业快速发展，原有政策滞后性逐渐突出，如何对这一问题进行有效解决，事关中小企业长足发展和进步。 其次，中小企业吸纳就业能力逐渐增强。目前，乡镇近70%以上的就业是由中小企业提供的。就2014年调查数据显示，中小企业就业人数高达23145.12万人，个体就业人数达到8542.23万人，增速高达11%以上。 最后，中小企业在发展过程中，其产业结构处于优化状态。中小企业的业务范围程序大幅度拓展状态，从原有的加工、运输、建筑，更多地朝着服务领域、高新技术领域迈进，实现了产业结构的优化升级。如何对这一问题进行解决，就需要采取更适合现阶段中小企业发展的财政政策[3]。 四、支持我国中小企业发展的财政政策探讨 结合上文所述，我们可以看出，中小企业在发展过程中，其地位在国民经济建设过程中越显突出，加强财政政策对中小企业发展予以支持，就显得尤为重要。笔者认为，支持我国中小企业发展的财政政策，可从以下几点进行考虑： （一）注重转变财政资金支持政策 在支持中小企业发展过程中，要注重对资金支持政策的转变，由原有的无偿投入朝着市场运作方式转变。在发展过程中，财政资金支持要以“杠杆性”、“引导性”为主要发展目标，这样一来，可以更好地发挥财政资金的持续性作用，从而实现中小企业又好又快发展。杠杆性和引导性发展，能够实现中小企业对资金的合理配置，并且增强企业竞争力，使中小企业在面对日益激烈的市场竞争环境下，更好地发展和进步[4]。 （二）注重对税费政策进行完善 中小企业发展过程中，加强税收政策立法，建立适合中小企业的税收政策来说，具有十分重要的意义。税收政策选择过程中，可以采取间接税收优惠，帮助中小企业实现技术创新，从而延长债务清偿期，允许设备加速折旧，更好地为中小企业减轻税费负担，增强中小企业生存和竞争能力，以实现中小企业更好发展目标。 （三）完善金融支持政策 中小企业发展过程中，由于其自身规模较小，贷款抵押不完善，导致中小企业发展过程中，想要获得充足的发展资金较为困难。这样一来，建立多层次的融资体系，是现阶段中小企业发展过程中必须考虑的一个关键性问题。对此，可设置政策性银行、社区银行、村镇银行、小型贷款公司等多种融资发展模式，注重加强互联网金融行业在促进中小企业发展过程中的有效应用，更好地解决中小企业融资难题。同时，在金融支持政策支持过程中，可注重对国外先进经验学习，并结合我国国情，从根本上解决中小企业融资难题。 （四）构建中小企业征信体系 中小企业发展过程中，征信体系的构建，是中小企业解决风险识别问题的一个重要保障。对此，财政政策支持过程中，可建立专门机构，集中解决中小企业信用体系问题。这样一来，采取征信系统管理模式，可以降低中小企业带来的信用风险问题，进一步促进中小企业规范化、健康化发展。 五、结束语 综上所述，我们不难看出，现阶段中小企业获得了快速发展，原有的财政政策难以满足中小企业发展实际情况，这就需要对支持性的财政政策进行有效改进，能够适应中小企业发展需要，从而更好地促进中小企业发展和进步。对此，财政政策的支持，可从中小企业征信体系、融资体系、税费改革、支持方式变革等角度，解决中小企业发展过程中存在的问题，使财政政策真正地发挥支持性作用。 企业财政政策研究:促进企业自主创新的财政政策研究 摘 要：企业自主创新基于企业战略利益与国家利益背景下，依据市场竞争需求走技术创新之路，充分结合国内先进经验突破技术难关，使创新成果逐步实现产业化与市场化，最终形成企业自主创新能力。企业自主创新能力的提升有利于推动国家创新型建设，是促进我国经济发展方式转变的有效举措，深入研究企业自主创新财政政策也是国民经济发展的必然要求，是引导与激励企业发展的重要举措。为此，本文就如何促进企业自主创新的财政政策做进一步研究，以期能为业内人士提供一定借鉴。 关键词：自主创新；企业；财政政策；市场竞争 一、前言 近些年来，北上广深等地企业自主创新能力得到有效提升，这与我国政府财政政策倾斜有密切联系，企业在区域经济发展中发挥着重要作用，我国政府出台了一系列政策来辅助企业自主创新能力攀升。全世界自主创新产业日产值高达250亿美元左右，并在以百分之五左右的速度逐年递增，尤其是在西方创意发达国家。预计未来我国自主创新产业将会出现指数式增长状况，一大批跨行业，跨媒体的战略投资与品牌竞争力集团在我国扎根。因此，深入研究企业自主创新的财政政策具有重要意义。 二、企业自主创新财政政策存在的问题 1.财政政策扶持重点不突出 近几年，政府屡屡出台企业自主创新优惠政策，但各地区文化差异的存在使得政策倾向各有不同，企业自主创新范围界定存在模糊现象，政府政策扶持重点难以凸显。尤其是针对文化创意企业而言，有的企业有足够创意性却缺少文化内涵，有的具备文化内涵却缺乏一定创意性，这对我国企业发展造成严重阻碍。据相关调查资料表明：知识产权保护不到位，房租压力较大，融资困难等问题是当下企业自主创新面临的首要问题。缺乏完善的企业自主创新保障体系，企业发展就无从谈起。融资难问题也是当前我国中小企业面临的普遍问题，中小企业自主创新产品缺乏有效保障，盈利结果存在的不定因素较多。大城市房价问题让诸多试图从事自主创新的从业者望而却步，无论进行场地购买还是租赁，对中小企业而言都是一笔巨大开支。我国政府财政资金要找到问题症结所在，恰到好处的使用是充分发挥政府引导与平衡作用的要求，可有效解决企业在发展中遇到的部分问题。 2.财政政策针对性不强 当前各地区财政政策扶持自主创新企业的选取标准存在“一刀切”问题，符合标准的企业就可得到自主创新资金扶持，这种模式普遍起到的是锦上添花作用，而非雪中送炭。通过层层选拔，最终入围的自主创新企业一般都具有规模相对较大，运营模式相对成熟特点，而真正需要扶持的小型自主创新企业则被排除在外。前者很容易导致企业产生等靠要等不良思想，或是锦上添花效果，对企业未来自主创新能力的长足发展造成负面影响。而后者规模小，创新资金不足，很容易在激烈市场竞争中遭淘汰，应成为政策扶持重点所在。部分地区财政扶持政策缺乏有效针对性，其一是因为对自主创新企业内部结构认识不清有关，其二是政策对不同自主创新企业的区分不足。企业作为一个产业体系，包含了若个子行业作为，这些行业虽具备创新性，文化性与产业性，但在市场绩效，外部性强弱，组织方式与市场结构等方面还存在很大不同。比如电影制作与广告策划，就分别适合较大企业与中小企业组织架构。又如新闻出版与建筑设计，两者外部性就存在明显差别。因此，财政扶持政策应依据各行业自主创新本质上存在的不同，体现足够区分度。 3.对财政补贴风险的认识不深入 市场经济体制下的政府干预是一把双刃剑，某些条件下政府干预可有效控制市场失灵，但在某些特殊情况下的政府干预就可能会干扰市场释放的资源配置信号，导致市场出现人为失灵状况。原创性高的行业需要政府资金支持，投资风险较大的行业需要政府资金进行担保，而对类似于印刷与广告业发展，带有明显市场化特征，市场调节在其中要完全发挥主导作用，政府一般不必把其当做重点行业进行扶持，政府干预本身就存在两面性，这也决定了企业财政政策扶持必须经过仔细甄选，否则就容易产生负面效果，比如部分企业可能会在未形成有效盈利的前提下过度依靠政府财政扶持，出现层层外包与坐吃财政补贴现象；甚至有的企业不想着如何增强自主创新能力，吸引客户扩大盈利，而是把工作重心放在如何获取政府财政支持上，违背了政府自主创新政策贯彻执行的初衷。 三、促进企业自主创新的具体财政政策 1.加强财政扶持政策的有效针对性 综合当地实际发展情况，并基于企业自主创新范畴，择选重点与优先发展行业，并从多方面予以政策扶持，以最快速度发展形成优势行业。可依据企业不同成长阶段分别进行不同优惠政策扶持，比如企业在发展初期，资金与规模相对不足，从银行等金融机构贷款难度较大，融资渠道与方式受限，这类企业应以财政资金扶持为中心展开。中后期随着企业规模与资金不断雄厚，企业融资渠道得到很大改善，较少成本获取了较多自主创新资金支持。成长阶段的企业应把银行信贷等间接融资当做主要资金来源，后期企业实力雄厚可考虑进入资本市场上市融资，短期获取较大资金规模，在正确资金使用上又好又快发展企业。财政政策对企业自主创新的扶持应尽可能细化，企业主要分为核心产业，外围产业与边缘产业，分类支持是必经之路。 2.深化财政政策扶持范畴与重点所在 进一步对财政政策范围进行明确，并按照预期标准缩减政策覆盖面，从而正确区分自主创新企业范围。应始终围绕企业自主创新的特定属性展开讨论，不具备自主创新特征的企业应及时剔除，但这也并非完全忽视这部分产业群体，而是在自主创新政策上有所偏重。应始终遵循市场发展的一般规律，符合要素市场供求机制，以此逐步壮大企业。企业自主创新融合了更多高科技元素，一般具有以下三个典型特征：文化性、创新性、产业性。企业自主创新产品带有鲜明的创意文化特征，缺少文化底蕴的企业犹如无源之水，很难持续性发展。另外，自主创新性从根本上将传统企业与现代企业区分开来，缺少自主创新的企业即便拥有了文化特征，其未来发展也很难成为自主创新产业。因此，财政政策需把优惠重心放在文化与自主创新体现充分的行业上，并且具有较强发展潜力。财政政策支持应重视区域性特点，走比较化路线，重点扶持自主创新能力较强的企业。政策扶持企业应突出区域特色，避免出现雷同现象，区域间的资源优势各异，产业发展侧重点自然有所不同。各区域要正确安排企业数量与质量，避免出现大而全现象，以免盲目推动导致持续亏损。应充分做好市场调研，准确把握社会大众形态，在对自主创新需求有一定了解的前提下做好企业园区的市场定位及未来发展规划，最终形成政策扶持重点。财政政策支持企业的发展目标应始终放在自主创新层面上，企业创意的形成与创意企业孵化体系是其中核心要点。其一应鼓励企业加大技术创新，管理创新，产品创新等力度，引导企业对其进行资金投入，深化该产业自主创新能力与产业竞争力。其二需营造较为宽松的外部环境，促进诸多创意产业发展平台出现，推动创新能力与产业集群能力大幅发展。例如依据企业的发展特征，把优惠政策进行延伸，创意研发与市场转化阶段得到重视，经济投入从很大程度上决定了研发设计力度。自主创新企业进口相应生产设备时，政府提供优惠政策进行支持。自主创新企业可依旧销售收入提取相应比例的创新开发资金，政府允许并不断完善研发准备金制度。 3.摸索更高效的财政扶持制度 应依据企业与自主创新产品实际发展情况，不断摸索更为高效的财政扶持制度，其一是对自主创新财政扶持资金滚动机制进行不断研发探索。众所周知，自主创新财政扶持资金的特殊使用容易出现市场不公平竞争现象，政府职能被逆转，部分企业产生等靠要思想。应加大对自主创新财政扶持资金滚动机制的探索，财政机制与企业发展形成一个良性循环局面。其二是对阶梯式补贴模式的探索，当下扶持政策不免会带有“一刀切”等问题，应选择优方式配合专家评审，良性扶持申报且符合标准的自主创新企业。单一标准与主观性评价模式会对财政资金使用效果造成负面影响，应努力完善阶梯式补贴模式，多项标准齐下，对达到不一样标准的企业进行不同程度和方式扶持。其三是企业投融资能力与市场价值应成为财政扶持政策重点，由前期被动企业资金扶持到中后期主动性的研发销售活动扶持，自主创新企业交流平台的搭建是关键，自主创新成果应和市场紧密结合。财政资金对企业直接性补贴的方式应逐步得到转变，更多自主创新财政扶持资金应以市场化方式投入运作，譬如设置专业企业评审委员会，与创业投资机构合作建立基金企业项目。也应进一步加大财政投资力度，拓展自主创新企业多元化资金融合渠道。首先要努力争取国家财政支持，深化国家各部委合作，为重要项目争取资金支持。其次是进一步完善企业集聚区基础设施建设专项资金，完善当地基础设施建设服务平台及环境整治等。最后是进一步扩大省级文化产业引导专项资金，自主创新事业发展引导资金规模，通过融资担保补助，贷款贴息，奖励等途径展开。进一步深化税收优惠程度，推动自主创新企业质量与效益双丰收。首先可对自主创新企业示范区内的模范文化企业或相关从业者减免营业税，个人所得税及企业所得税等，运用税收返还制度，努力实现企业集聚区进一步发展。其次是鼓励个人或企业加大企业投资力度，依据个人或企业投资的展览馆，博物馆，电影电视等行业投资额的百分之二十比例抵扣企业所得税。然后是大力推行用科技手段来改善自主创新产业，针对企业技术转让，技术服务，技术开发业务及相关技术咨询等获取的收入免征营业税。 4.加强企业自主创新服务体系构造与财政资金使用效益 其一是在收入分配、社会保障、人员分流安置等层面贯彻推行经营性自主创新企业；其二是深化投融资机制，加大企业相关贷款优惠政策力度，通过中小企业发展专项资金的合理运用，带动自主创新产业投资基金与企业上市引导资金量进一步发展，当地优秀自主创新企业上市应得到政府优先考虑。其三是支持文化人才队伍建设，与高校教育合作培养懂管理，市场经营及文化的复合型人才。其四是努力建设多种自主创新产品交易平台，基于此背景逐步培育文化产品市场，培养文化消费意识，发挥有限资金的最大效用。投资重点要放在自主创新事业，文化基础设施建设与附加值含量高的产品上，从而促使企业进一步扩大。其二是统筹自主创新企业相关资金，不同类型资金支持重点要有明显区别，群众基础优良，前景发展态势良好的自主创新项目要进行重点扶持。其三是强化自主创新财政资金管理力度，项目申报立项与资金使用情况，政府采购与预算编制等环节可设立全过程绩效考核与监督制度，财政扶持资金规范化与科学化是关键。 四、结语 综上所述，无论是从全球经济贸易发展趋势来看还是从产业结构调整方面来看，一个新的自主创新点必然会带来周边产业发展与较大升值空间。科学与艺术的充分结合便会迸发出创意，中国自主创新产业同时面临历史发展机遇与严峻挑战，经济全球化时代，任何一种成功的工艺技术又或是商业模式，都极有可能会在很短的时间内被高度模仿出来，要始终领先和屹立于激烈的市场竞争，只有用源源不断的创造力进行支撑。

三农政策论文:三农政策对农村金融资源的逆向配置影响探析 摘 要 “三农”政策是当前我国较为重要的关于农村经济发展的政策之一，这一政策的推出是为了解决当前日益严重的“三农”问题。解决“三农”问题的根本是促进农村经济的发展，而经济的发展需要资金的支持。但当前，我国农村金融的发展现状是大量的农村金融资源流入农村市场，同时这些资源在农村市场中的配置存在着严重不均衡的现象，这种现象便是农村金融的“逆向配置”。本文在梳理相关理论的基础上，探讨了“三农”政策对农村金融资源逆向配置的影响，并进行了分析，提出了相应建议。 关键词 “三农”政策 农村金融资源 逆向配置 一、“三农”政策及农村金融资源理论概述 （一）“三农”政策的发展 一直以来，党和政府都十分重视“三农”问题，在“三农”问题方面也有较大的投入。近年来政府在这一政策的人力物力财力上都给予了更大的支持，对促进农村经济的发展和农村资源的合理分配起到了相当重要的作用。 （二）农村金融资源的构成 农村金融资源一般来说指的是国家在一段时期内可以用于农村经济发展的所有资源。广义上农村金融资源包括货币资源、管理资源、人力资源等等，狭义上仅仅指与金融相关的货币和资本。一般来说，人们所说的是狭义的农村金融资源。 （三）农村金融资源的逆向流动 现阶段农村金融资源的逆向流动主要通过三种方式：第一，政府渠道。第二，金融渠道。第三，价格渠道。 金融渠道流出主要是存款流出、贷款流出、存贷款差流出和邮政储蓄流出等方式。金融资源在金融渠道的流出在农村相当普遍，很多农村居民进城务工也是推动这一现象的原因之一。 价格渠道的流出往往在无形之中，人们会自然而然地将资金最优化使用，而区域经济差异的扩大让价格渠道流出金融资源这一现象愈来愈严重。工农产品的价格差异是金融资源流出的主要形式，农村生产资料的原料上涨幅度超过了农产品的收购价，农村居民的利益受到损害。这种反向流动让农村金融资源流出农村市场，导致农村发展资源缺乏资金。 二、“三农”政策对农村金融资源的配置影响 “三农”政策的推出大大降低了农村金融资源的逆向配置的现象，这一积极影响体现在三个方面： 农村信用社和农村银行等金融资源合理配置。“三农”政策的主要投入是在农村信用社和农村银行方面，这有效提升了农村金融服务水平，改善了农村信用环境，切实缓解了“三农”和中小微企业“贷款难”、“担保难”问题，加快了扶贫攻坚和同步小康进程。 农村金融机构地域风险能力加强。2004年“三农”政策推出之前，全国农村信用社不良贷款率高达28.1%，资本充足率为负。“三农”政策推出的十多年来，全国的农村信用社逐渐开始盈利，截至2014年低，不良贷款率3.1%，比政策推广前下降25个百分点，资本充足率8.99%。这和“三农”政策的推出有很大的关系。 农村金融服务水平提高。农村金融机构信息科技建设、网点建设和服务逐步开始，金融服务水平不断提高。自助终端电子机具，如POS机、ATM机也在农村普及开来，依托网点、网上银行、手机银行，构建了覆盖县、乡、村，联通各村之间的服务网点也逐渐建立起来。 三、对农村金融资源优化的建议 （一）依照政府政策的规划发展 农村金融资源的根基在“三农”、定位在“三农”、优势也在“三农”，必须始终坚持服务“三农”、服务社区居民、服务中小微企业以及服务县域经济的市场定位，依照政府政策的规划发展，在深化改革中把强化内控机制、加强风险管理作为的一项重要内容，并通过不断完善内控制度、完善法人治理结构增强内部控制的能力，提高控制风险的水平。 （二）建设特色鲜明的农村金融文化 农村金融机构发展的好坏是由农村金融企业决定，而企业的竞争中文化的竞争相当重要。农村金融企业必须找准自己的文化核心价值理念，找准符合自身实际的有效载体，以“诚者信合”企业文化让自身“做优做强”。企业在培育自身文化的时候，要有自己的特色和鲜明的个性。这个特色和个性还必须从本企业自身出发，借鉴一些做得好的企业文化，精心培育自己的企业文化，不能脱离本企业的自身实际。 （三）加快金融产品创新的步伐 尽管在国家政策扶持和自身的努力下，农村金融取得了较大的发展，但是农村对于经济发达地区来说还是属于经济发展落后地区。金融机构和经济发展成正比关系，经济越来越快速发展的今天为金融的发展创造了有利的社会经济环境。要实现金融产品创新，而且金融产品的创新要围绕农村居民的切身需求，在保证安全和效益的前提下，积极地开发出一些适合农村经济发展特点的金融产品。 （四）加大人才培养力度 为了适应市场经济的相关要求，提高农村金融机构的竞争力，就要建立业务素质较高、技术过硬的职工队伍。第一，在选用人员方面，必须严格把关，尽量招收高学历人才。第二，领导的选聘应该通过考试及业绩等竞争方式上岗，加强约束机制。第三，农村金融机构要不断地推出新的激励模式，以带动农村金融机构的员工不断进行创新，坚持效益、责任、风险和利益的一致性，做到公开、公平、公正。 四、结语 从现代化建设的角度来看，当前“三农”政策对农村金融资源的影响主要是好的方面，“三农”政策对农村金融的投入促进了农村金融的发展。并且，“三农”政策对农村金融的影响不仅仅是促进其发展，更为重要的是使农村金融资源配置效率有所提高，推动农村经济又好又快发展。因此，农村金融的配置问题的解决是极为重要的。倘若“三农”政策只是加大对农村金融方面的投入而不提高农村金融的配置效率，将会严重制约农村金融的发展。 （作者单位为四川农业大学） 三农政策论文:“三农”问题与党的支农惠农政策 [摘 要] 现如今，我国的农业基本设备设施还不够完善，农村社会的进展依旧还处于落后阶段，农民们的收入还是增加缓慢。由此可以得知，解决“三农”问题的责任依旧非常艰巨。根据经验得知，若要处理好“三农”问题，则最主要的还是依靠支农惠农这一政策。甘肃秦安的农业服务中心则就“三农”问题与党的支农惠农政策做出研究与探讨。 [关键词] “三农”问题 支农惠农政策 措施 1 “三农”问题的成因 “三农”问题则指的是农业、农村、农民三方面的问题，并且这个问题一直是一个“老、大、难”的问题。三农的问题也是由于近年来现代化的步伐逐步加快而形成的。现在，我国国家处于一个农本阶段，所以，在实现了以城市为主要核心的工业化社会进程中，造成了城乡差距逐渐增大的问题，主要分析起来则有以下原因所在： 现如今，我国的国民经济配置的结构主要是向城镇化倾斜的，而政府则对‘三农’的投资不够。长时间以来，我国国内的农产品的价格，加之生产要素的总价值不是在市场的充足竞争中完成的，而不平等的价钱也同样对农业的整体进展和农民的增产起着重要的影响，我国的财政支出以及惠农政策所占的总体比重也较为底下。拿20世纪八十年代为例，比重大约占据了12%，而在九十年代则只占据了9%左右，二十世纪初仍旧处于比重下滑阶段，并且地方政府对农业的投投资比重更是严重缺少，许多农田水利设备设施也都是在经过了改革开放前期以后的水准，并且由于年代久远和信贷投资不充足的问题，情况更加不乐观。其中，贷款难仍是制约农村经济发展的重要因素之一。早在2004年，我国农业的增产总之占据了国内生产总值的比重为15.7%，然而农业在全部的金融机构中来说，所占据的贷款余额不5%。这从而形成了农业生产条件薄弱，对农业生产稳固进行和农民收入的持续提升产生了一定的影响。 “城乡分治、一国两策”的政策措施，拉大了城乡之间的差距。并且早在20世纪50年代中期初期，就已经形成了城乡分治的管理体系，并且依照人为的意愿，依照政治、经济、文化等方面的内容，将我国的经济和社会分割为城市与农村两大地带。依靠严密的户籍管理制度将农村劳动力关在了城市的大门之外，并划分为明显的两个等级，并享受完全相悖的两种政治和经济待遇模式。尤其是严密的户籍管理制度，给人们的心理上造成的严重的不平等权利的现象，更加加深了在经济上的不平等。 农民们的不合理的负担过于多，削减了农民们的收入的额度。使得农民本来就低的收入，再加上交一些农业税以及各种名目的费用，造成了许多家庭入不敷出，不堪重负。 2 保证党的支农惠农政策落到实处的措施 2.1 加深政策的学习 加深政策的学习，应该落实贯彻好党的支农惠农政策，并且必须要有一支针对于党的支农惠农政策措施的领导班子。判定一个农村党基层管理干部人员的水准如何，则重要的标杆之一便是要观察他在走党的农村基础路线以及政策方针方面，对支农惠农这一政策措施了解的彻不彻底，并在事实的工作生活中是够可以掌握好这一政策。根据现如今的群众所反映的一些比如比如违背国家土地承包政策，随便调整、对农户承包地实行回收，迫使农户流转承包地等情况来说的话，则是一少部分的农村基层管理干部人员，特别是领导干部政策理念意识淡薄，执行政策不够到位所导致的，有的以至于违背了亦或扭曲了党的政策，有损了农民大众利益，对党和政府产生了一定的影响。所以，农村基层干部则必然要对政策理论的学习进行加深，努力提升本身的政知识水准。理的支农惠农政策的精神本质。 2.2 加深规范管理 组织好乡村管理干部人员，根据事实情况进行挨家挨户的排查处理，并详略地对其进行登记注册，努力做到做到家庭人口，以及劳动力数量间贫富情况，并弄得明白。把惠农的每项补贴金额进行登记，并以银行存折的形式发送给每家每户的手中。并根据事实上报的情况进行审核审批与管理，把有关于将粮食直补、粮种补贴、家电下乡等多个种类的补贴款项，直接性的存进村民的存折中去，实行并行式的发放。并经过张贴榜单的方式，保证资金一分不少的发给每家每户手中，从而使得农民享有自身应该享有的利益。与此同时，要在惠农资金上对“专款专用、专项立档”这一准则进行完全有效地落实，并经由乡财政所负责对支农惠农政策进行兑现，实现规范化处理。 2.3 加深监督检查 伴同着党的支农惠农政策的出台和加强，支农惠农的专项金额也会随之增多，甘肃秦安农业中心在此时得出，应该加深这方面的监督检查力度，对农民农业的补贴进行排查，并要对基础措施进行投放的促使实行落实，并且，要对有关机构所实行的支农资金使用的管理规定，依照透明、规范的程序进行支农资金的安排处理，通过招标投标方式落实支农项目。 3 结语 我国党政干部团队的主要力量便是我国的农村基层干部，同时也是与人民群众关系最密切的领头人物，并且也是是党在农村路线、方针、政策的宣传者、具体贯彻者和执行者。这就要求我们基层干部要加深政策的学习，加深规范管理，加深监督检查，从而保证党的支农惠农政策得到很好的贯彻落实，使农民群众确实得到实惠，共享改革发展的果实。 三农政策论文:强化涉农价费监管 服务三农政策落实 为确保党和国家的“三农”政策落实到位，近年来，五峰土家族自治县物价局认真贯彻落实上级主管部门和纠风部门的要求，强化涉农价费监管，服务强农富农惠农政策落实到位，取得了良好成效。 一、夯实成本调查基础，竭力争取富农政策 五峰县是湖北省12个特困县之一，农民增收致富是脱贫致富奔小康的内在动力。近年来，我们围绕县委县政府的中心工作，抓住全省农产品直报县的机遇，认真开展农产品成本调查和涉农成本监审，为争取强农富农政策减轻农民群众负担做出了积极贡献。 一是认真开展玉米、油菜籽、绿毛茶、红毛茶、杉树、马尾松、生猪、玉米等常规农产品成本调查以及农资购买情况专项调查、玉米成本收益情况预测调查，细致分析成本收益变化情况，为上级制定和调整农产品收购价格政策提供了参考资料。特别是针对县全国生产基地县的农产品，通过对其种植成本收益与其他农产品成本收益进行对比分析，努力争取农产品收购价格政策调整，得到上级采纳。国家和省价格主管部门连续三年提高了收购价格，有效推动了县拳头农产品产业的发展，为农民增收、财政收入增长提供了价格政策支撑。 二是认真开展电力、教育、医疗、民爆作业等涉及农民利益的成本监审，服务农民减负增收。特别是针对五峰县农村低压电网改造时只到农村各组中心点，其他仍为木电杆、改股线的实际，认真开展农村低压电网维护成本监审，积极争取农村低压电网维护费政策，争取到位资金达到1629.63万元，比农网改造结束时的408万元增长了4倍，为农村低压电网维护，巩固了“两改一同价”成果提供了政策资金保障。针对有人大代表和政协委员反映民爆作业收费过高农民难于承受的问题，我们会通相关部门组织专班进行专项调查，向县人民政府上报了专题报告和建议，经县人民政府专题研究，出台了《县公安局县物价局县工商局县安监局印发〈关于推行爆破服务“一体化”的实施意见（试行）〉的通知》、《县物价局关于进一步加强民用爆破作业服务价格管理的通知》，理顺了体制，规范了民用爆破作业价格行为，减轻了农民负担。 二、开展涉农价费检查，监督惠农政策落实 为确保各项惠农政策落到实处，我们每年组织开展了涉农价格和收费专项检查。在督导各单位认真自查的同时，我们把专项检查与价费年度审验、群众举报的价费热点、难点问题紧密结合起来，进村入户开展调查走访活动，通过调查农药、种子、化肥、饲料、农机、蔬菜、茶叶等经营户和生产加工企业，走访农户等一系列活动，掌握五峰县涉农价格和收费执行情况，听取农民和涉农经营者的意见和建议，认真办理价格举报和咨询，对群众反映的热点问题和自查走过场的单位进行重点检查，2010年以来受理价费举报咨询60多件，查处交通客运、医疗、教育、食盐等涉农价格和收费违法行为18起，实行经济制裁15多万元，有效的纠正了乱收费乱涨价行为，规范了涉农价费行为。 从重点检查和年度审验情况来看，2010年以来九年制义务教育全部实行免费，对贫困寄宿生给予了生活费补助，学前班、高中教育收费严格执行了规定的收费标准，学生食堂略有结余均转入下学期使用，基本做到了不盈利。计划生育收费符合政策规定。8个乡镇计划生育办公室和计划生育服务站，除按计划生育政策收取计划外生育社会抚养费外，没有收取其他费用，并每年对妇女进行了免费“三查四术”服务。各卫生院从2011年5月30日起实行了基本药物零差率制度，“消除新生儿破伤风和降低孕产妇死亡率”项目补助经费政策和优惠收费政策执行到位，享受合作医疗的产妇每人享受降消项目补助300元、合作医疗补助200元，并对血常规、黑白B超、前三日护理费、床位费等给予优惠；例如，黑白B超常规检查规定标准30元/人次，实际执行20元/人次，优惠33%，从2011年底起各村卫生室也实行了基本药物零差率制度；各乡镇畜牧兽医站，对畜禽均实行了免费防疫，猪羊产地检疫费、市场生猪屠宰检疫费、其他畜禽及畜禽产品检疫费、生猪阉割、出诊等医疗技术综合服务等收费都在政策标准范围内，无乱收费现象；农民建房只缴纳国土资源部门收取的土地证工本费5元/证，没有收取其他费用；婚姻登记民政部门只收取婚姻登记证书工本费，并免费给予婚前体检；各供电营业所对农民用电收费能严格按省物价局文件规定的电价标准执行；农机购置补贴、家电下乡补贴政策落实到位，价格没有突破规定的限价，也没有发现职能部门借机搭车收费的行为；各乡镇人民政府按照最新的收费项目和收费标准，制作了《五峰经常性涉农价格和收费项目及标准》公示到各村中心点，特别是2011年“三万“工作队将惠农价费政策编入《万名干部进万村入万户活动惠农政策解读》发放到每个农户手中，加大了宣传力度；各通信企业实行了收费公示制度，各银行从2012年4月份起逐步实行了收费公示制度；工商行政管理局对农村经济合作组织实行免费登记注册。从总体情况来看，通过全社会的共同努力，五峰县涉农价费优惠政策落实到位。 三、加大政策宣传力度，积极反应广大农民心声 要保证各项惠农政策落实到位，首先要广大农民群众知晓惠农政策，涉农企业严格执行各项惠民价费政策，同时强化社会各界对价格法律法规政策的监督，自觉抵制乱涨价乱收费行为，我们采取多形式多渠道地开展价格法律法规政策宣传活动。在步行街开办了题为“真诚服务人民群众 、共建诚信价费环境”的大型宣传橱窗；在局机关大厅，开设了政务公开栏，将职能职责及相关价费标准予以公示；走进五峰县电台“政风行风热线”栏目直播室，就社会普遍关心关注的价费热点难点问题与听众在线亲切交流互动；就“解放思想大讨论”活动接受县电视台专访；编制了《价费政策法规手册》、《认真履行监管职能 营造和谐价费环境宣传资料》、《现行价费政策法规摘录》、《政风行风建设监督卡》发放到各级党代表、人大代表、政协委员、村组干部和企业手中，将价格举报投诉渠道、经常性涉农价格和收费标准告之广大农民群众。同时针对农民群众普遍关注的春运票价问题，每年会同交通运输、公安、新闻媒体等单位召开春运工作会议，对客运企业及个人进行提醒告诫，并将主要站点的票价制成公示表发放到每一台车辆，要求在醒目位置公示，接受广大旅客监督，并同相关部门一道联合开展经常性的检查，有效的规范了春运价格秩序。 在走访农民的过程中，群众普遍反映国家出台的取消农业税、实行粮食直补、农资综合直补、免费九年制义务教育、补助贫困生生活费、妇女免费“三查四术”、实行基本药物零差率、畜禽免费防疫、降低或取消部分涉农收费项目标准、购农机买家电给予财政补贴、提高粮食烟叶收购价格、加快农村基础设施建设等一系列优惠政策好，促进了农民减负增收。同时也要求不断完善惠农价费政策，提出了一些好的意见和建议： 一是全面落实党的惠农政策，加大对农业的投入力度。二是加快农业产业化进程，着力壮大特色农业。积极落实强农惠农富农政策，充分保护和调动农民生产经营积极性，使农民在产业发展中有效益、不吃亏、得实惠。加大适应山区农机作业产品的开发力度，并纳入农机购置补贴范围，尽快实现山区农村机械化作业，降低劳动成本。三是进一步加大各项惠民政策的落实力度，完善各项补贴政策，确保中央的各项惠民政策和惠农补贴资金落实到农民手中，让农民真正体会到各级党委政府对农民的关心和呵护。通过各项惠农政策的广泛实施，不断激发农民发展农业生产的积极性，达到农业增效、农民增收的目的。四是各银行进一步强化收费公示制度，增强收费的透明度。银行属垄断行业，收费多少是银行说了算，储户和信贷用户只能被动接受，建议对银行收费项目和标准全部实行政府定价或者政府指导价，取消市场调节价项目，确实减轻储户和信贷用户的负担。 三农政策论文:贴近“三农”工作实际 搞好惠农政策培训 摘　要　根据《财政部关于开展农村财会人员财政支农政策培训工作的通知》精神，结合省、市财政部门的工作要求，按照县委、县政府的工作部署，宝丰县财政局认真落实支农政策培训工作，国家支农惠农资金范围广、种类多，从支持农村基础设施项目资金到涉农补贴资金多达数十种。在这些资金拨付、发放过程中农民最想知道什么，急需了解什么，党的政策对这些资金有什么规定，急农民群众所急，解农民群众所疑，是我们支农惠农政策培训应该确定的内容。 关键词　三农　惠农政策　培训 一、贴近农村实际，确定培训内容 党的支农惠农政策涉及千家万户，从种粮补贴、化肥农药补贴、良种补贴、农机具补贴、养殖补贴、林业补贴到家电下乡、农村居民最低生活保障、新型农村合作医疗等，但归结起来是一项民心工程，是我们党和国家重视农业和农村工作，促进农村稳定的重大举措，是舒民心、顺民意的大事好事。宝丰县财政局通过学习有关文件，认识到民心工程要从民心做起，在支农资金拨付和发放过程中，怎样才能把好事做好，把党和国家的温暖不折不扣的送到农民手中，这就需要做好对农民的政策宣传工作，搞好支农惠农政策的宣传，只靠电视、广播等媒体的宣传还远远不够，这就需要对农村会计和惠农补贴发放人员的培训，并通过他们广泛宣传到农民群众中去。在落实支农政策的过程中，农民群众急需理解和明白那些支农政策内容，是我们搞好支农政策培训应该确定的内容，为此，县财政局组织教育培训中心、会计股、农业股、社保股、商业股等有关人员深入乡村、农户了解、掌握农民对支农政策和惠农补贴工作中的问题，根据农民的需要确定我们要培训的重点内容。 根据深入基层掌握的第一手资料，我们在支农惠农政策培训中确定以下内容：一是培训有关支农资金的拨付途径、适用范围以及有关补贴的核定和补贴方法，使农民群众明白资金从哪里来到哪里去，应该用到哪里，群众应该得到多少补贴；二是培训在资金发放过程中怎样做到阳光作业，明确补贴标准，实行张榜公布，防止暗箱操作，要求学员在支农资金实际运作过程中，运用正确规范的方法发放和使用支农资金，赢得农民的支持；三是培训学习农村会计对支农惠农政策的理解和掌握及支农资金的会计处理业务，使农村会计在支农资金发放和运作过程中正确核算，规范管理，做好会计监督，做到会计管理核算正确无误；四是培训学习廉政建设知识和会计人员职业道德的内容，提高农村会计人员领会、理解国家支农政策的水平和能力，增强廉政意识、工作责任感和职业道德观念；五是学习培训涉农工作的有关法律法规，加强农村会计人员依法依纪办事的从政理念；六是聘请县检察部门的专业人员讲农村经济犯罪案例，讲司法部门在农村工作中为农民申张正义，为农村经济发展保驾护航。同时，也警示农村干部和财务人员加强律己意识，保证支农政策和支农资金顺利落实；七是印制支农政策小册子，印制明白卡，让农民明白按照党的惠农政策如何得到补贴，能够得到那些补贴，应该得到多少补贴，让农民心中清楚明白，让农民心中有数；八是聘请农村信用社的有关人员讲惠农政策补贴资金支取，有关金融机构不得揽蓄、不得挤占，实行惠农补贴一卡通，方便农民随时支取，确保农民及时受益。 二、精心组织，认真搞好培训 为搞好支农政策培训，财政局要求各乡镇由财政所长带队，每个行政村由一名村干部和一名村会计参加培训，县财政局指派一名副局长负责培训纪律，上课前点名，下课后清点人数。培训组织方在学员入驻前，提前把每个学员的住宿房间、就餐座位、教室座位编制成册发给每个学员，通过认真细致的工作，使参加培训的全县318个行政村近329名学员的学习生活井然有序。使学员生活、学习更省心、更便捷，为学员提供良好的学习和生活环境。为使培训达到好的效果，培训地点设在城区外的云海大酒店，一是远离城区嘈杂，环境好，清静，使学员能静心学习；二是酒店交通便利，方便学员往返，局领导从各方面为学员提供方便，为搞好培训打下了良好条件。 这次培训精心组织，运作缜密，收到了很好的效果。总结起有以下几特点： 一是领导重视。培训期间，县纪委、县检察院领导亲自到场指导，县财政局党组书记、局长王亚民同志对学习资料内容的确定、师资的选聘、培训事项的安排都作了周密的部署。并在开班仪式上作了重要讲话。领导的重视为搞好此次培训起到了很好的作用。二是培训全部实行免费。兵马未动，粮草先行，为确保惠农支农培训收到好的效果，县财政在资金紧张的情况下，征得领导同意筹集15万元资金对培训中的住宿费、生活费、资料费等实行全面免费培训。为学员提供了生活、学习 上的极大方便，给培训工作打下了基础。三是培训内容贴近财务工作和支农资金管理实际，县财政局抽出业务骨干结合国家支农政策和农村财务工作实际，收集有关文件，编制成册，供学员培训使用。学员通过培训能够向农民群众讲解农民急需知道的支农政策内容，宣传党的支农惠农政策，为农民群众在惠农政策方面解疑释怀，培训的内容是学员急需掌握的内容，也是群众需要了解的内容，更贴近工作实际，学员更乐于接受和学习。四是培训内容增加涉农法律和农村经济犯罪案例，增强了农村财务人员自律意识和法制观念，为农村经济运行构筑了防火墙，起到了为农村经济发展保驾护航的作用。学员对增加涉农法律法规学习感到很及时，大家一致认为通过学习涉农法规和案例，不但能警示自己，同时也起到保护农民利益和保护干部的作用。教师水平的高低在整个培训中起着关键性作用，在培训师资的选聘上更是优中选优，聘请工作在一线的、对农村情况清楚明了，对政策研究透彻、讲课又通俗易懂、能为农民解决实际工作中存在问题的老师来授课。还外聘了检察院、新农合的专家。五是培训当中课堂纪律非常好，老师讲的到位，学员学的认真，学员虽然来自乡村，95%以上是男同志，但课堂从无吸烟、说话等不良现象，保证了学习效果；六是培训收效好，培训结束时组织学员对所学内容进行了考试，学员考试成绩90分以上的占95%以上，取得了很好的效果。 三、社会反映良好 宝丰县对支农惠农政策的培训已进行了两次，2007年上半年进行过一次，2010年5月进行过一次，培训后农村会计和农民的反映都很好，因为培训内容贴近农村财务工作和支农惠农工作实际，具有可操作性，农村会计和参加培训的人员到实际工作中积极向农民宣传讲解党的支农惠农政策，向农民发放宣传册和明白卡，使农民对各项惠农补贴清楚明白，赢得了农民的支持和欢迎。在深入基层的跟踪调查中一位农民拿到补贴款后深有感触的说：“发放补贴这事，咱放心，咱心里有数。”宝丰县支农惠农资金管理，从宣传培训做起，让农民清楚明白的做法，起到了稳定农村经济发展的作用，农民群众舒心、放心，农村干部清廉、清白，增强了广大农民干事创业的积极性，最顶山日报在头版报道了该县的做法，并给予了充分的肯定。 以上是宝丰县加强农村支农政策培训、贴近“三农”、服务“三农”所做的一点工作，其中还有很多不到位的地方，还要继续努力做好这方面的工作，为农村经济稳定、促进农村经济发展做出更大的贡献。 （作者单位：宝丰县财政局） 三农政策论文:三农政策重在落实 国家发展改革委农村经济司司长高俊才11月26日说，今年第4季度新增中央投资中用于“三农”的资金有300多亿元，其中发展改革委农村经济司负责的291亿元投资计划已于11月24日前全部下达给有关部门和地方。 中国农业科学院农业政策研究室主任李宁辉对《中国联合商报》记者表示：“国家一直非常重视农村政策的制定和完善。目前来说，政策很好，重在落实！” 3年内金融服务全覆盖 中国银监会近日宣布，截至10月末中国新型农村金融机构贷款余额已达25.8亿元，比年初增长10倍以上。银监会计划在年内完成涉及31个省（区、市）的第二阶段新型农村金融机构试点工作，3年内实现农村金融服务全覆盖。 银监会的最新数据显示，截至10月31日，新型农村金融机构农户贷款余额11.5亿元，占各项贷款余额的44.2％，累计向18858户农户贷款14.9亿元，农村小企业贷款余额13.3亿元，占各项贷款余额的51.2％，累计向1554户小企业投放17.4亿元。新型农村金融机构不但在支农服务方面发挥了作用，而且实现了自身的良性运转。 农村金融是现代农村经济的核心。李宁辉首先非常肯定了现在国家对农村金融体系的构件和扶持，培育了一定规模的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，但同时李宁辉又非常忧虑地告诉《中国联合商报》记者，现在农村金融体系的监管制度体系仍然十分欠缺，这直接影响农村金融机构的发挥效用，需要进一步完善。 机械化程度不高 有数据显示，当前我国化肥、农药利用率均不足35%，农村能源利用率仅为25%左右；农村每天产生的生活垃圾近百万吨，大部分未经处理直接排放，农业农村污染已经占到全国污染的1/3以上。 随着环境和能源问题的集中反映，开发农村新能源，建立资源节约型和环境友好型生产体系呼声和要求愈来愈迫切。 李宁辉对《中国联合商报》记者表示，资源的不合理消耗不仅导致农村可持续发展后劲不足，也导致农村人居环境和生态环境遭受严重侵蚀。农村环保，需要加大农村能源的开发。李宁辉同时指出，农村能源消费比例不是很大，因为目前中国农业机械化程度并不很高，主要只集中在东北地区。因此目前能源的开发利用会更多地体现在生活上而不是生产上。例如新能源用作发电、燃料等等。 医疗改革形势严峻 我国13亿多人口，多数生活在农村，农民的医疗卫生问题一直受到政府的关注。 2002年10月，党中央、国务院明确提出：各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。自2003年起，中央和地方财政对新型农村合作医疗的投入逐年加大。 2006年，国务院审议通过《农村卫生服务体系建设与发展规划》，确定从2005年~2010年以中央投入为主，地方相应配套，共安排投资216.84亿元，建设和改造中西部及东部贫困地区的乡镇卫生院、县医院和县中医医院。卫生部资料显示，截至2007年底，全国县及县级市共建有医院8800所、妇幼保健院2020所，乡镇卫生院近4万个，村卫生室60余万个，农村卫生服务面貌有所改善。 “农村基础设施建设方面，最欠缺的还是医疗卫生！”李宁辉十分肯定地告诉记者。李宁辉表示，因为我国农村地区覆盖面太广，人口太大，虽然医疗卫生一直在农村改进，但短时期内还是很难照顾到所有的农村地区。仍然还有大面积的农村地方享受不到新农村医疗改革，农村医疗卫生形势依然严峻。 党的十七届三中全会提出：促进农村医疗卫生事业发展，坚持预防为主，扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度等等，“这些政策光辉都亟待落实！“李宁辉强调。 三农政策论文:中国三农政策改革的新动力 新中国建立六十年,对中国农业问题的认识日渐提升高度,但在大多数人心中,1956年总理宣布的追求农业现代化的大目标,仍然挥之不去,但按照苏俄模式的农业现代化,或者九十年代学习过的美国模式,也并不是可以追求的目标。 在工业化、城市化驱动下,世界农业正形成“三分天下”的局面。所谓“三分天下”,是指发展现代农业的三种模式与道路。这个世界真正能够实现规模农业,并靠规模扩张、简单生产力外延扩张来积累足够资本,进行资本化农业的,不超过十个殖民地国家:加拿大、美国、巴西、阿根廷、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等。一片广袤的原野上,大拖拉机开过去,一切就解决了,这种模式只适合殖民时代留下的一个空前宽松的资源条件的国家,它适合福特主义的大生产逻辑,并且被美国引领着。这种规模经济当然令人羡慕,但意味着整个殖民化过程得再来一遍。 被大家视为楷模的是第二类欧盟农业。欧盟农业至今是典型的现代化市民农业,60%以上欧盟国家的农场主早已不是农民,而是市民,是中产阶级中下收入者、小书店老板、中小学教员、政府小公务员,这部分人因无力进入高端的资产市场,于是走向了低端的农业,这也是欧洲今天成为世界绿色运动策源地的重要基础。因为这部分人很多是高学历,很多有精神追求:那是我休闲度假之地,也是我告别都市喧嚣之后陶冶心性的地方,于是就有了欧洲近些年来的绿色主义运动,因此导致欧洲国家农业上的贸易壁垒。这种农业不可能完全靠机械化,这是与生物技术相结合的资本半深化的农业。 第三种就是我们所走的模式,叫做日韩模式,其实是东亚模式。东亚模式是没有被彻底地用欧洲的、非洲的方式殖民化过,所以留下了大量的原住民人口的农业发展模式,而且人口非常密集。在这样一个条件下,这种农业一定资源高度短缺,例如中国只有世界7%的耕地,6%的水资源,却要养活世界20%以上人口。如按照美国模式、加拿大模式,那不意味着离开地球? 我认为世界各国的农业一定不可以用同一个政策、同一个思想、同一个理论体系来指导。而且,大家不要盲目崇拜美国模式。有人会说,美国只有2.7%的人是农业人口,但事实不是,美国农场主的耕地上可能一家人雇着三四十个农工,从墨西哥来打工的。农工会算为当地农民吗?不算,那只是季节工,不算农民人口,因此美国只算农场主人口,然后拿来跟中国农民比,这样比出中国农民多么落后,合理吗?然后还说中国的农民一定要改成专业化。但看看欧盟,农场规模比中国大几十倍,它专业化了吗?也没有。 中国应该要向日本、韩国学习农业现代化的经验。日本、韩国也是人多地少,但他们怎么实现农业现代化?或者说怎么让农民增收?一定是让农民能进入所有领域,给足够的优惠。为什么日、韩95%以上的农民加入了合作社?这是因为他们的收入60%以上来源于非农业,而这又来源于政府允许农村合作社以最低成本、最低门槛经营,并把农村合作社进入金融、保险、旅游、饭店、房地产等全部收益大多免税,才导致95%以上农民进入合作社。也只有把所有涉农的可能产生的收益都让给农民,农民才能保证有足够的、非农业人口买得起的粮食。我们都知道粮食安全不是私人问题,但从事农业的人基本上都得不到社会平均收入,没有跟市民、工人、公务员一样的社会保障,为什么就会是私人问题?他们凭什么承担社会责任?只有大规模的公共投入,这才合理地形成农村相对稳定以及粮食安全,而不完全是靠学习西方的机械化、产业化。 其次,任何外部主体进入小农社会必有交易成本,如果采取的方式不恰当,会加大负面效果。因为我们把一个城市高成本的现代上层建筑照搬到乡土社会,就发生了不是经济基础决定上层建筑,而是上层建筑反过来决定经济基础的毛病。东亚属于典型的小农村设置经济,已经延续了上千年,为什么历朝历代都讲皇权不下乡,并不是皇帝老儿不想管到农民家的炕头上,而是成本太高,因为农民高度分散。 所以,中国要发展农业,还必须解决乡村治理问题,完成乡村治理结构建设,但这不是搬一个现代制度来就能完成,必须根据中国农村的国情与经济形态才能解决。(摘自《中国改革》) 三农政策论文:三农问题与三农政策—近期文献综述 摘要三农问题成为中国经济进一步增长的瓶颈，也是建设和谐社会的重中之重。本文根据近期理论界的文献，对社会主义新农村建设，农业科技的发展趋势以及县域经济的发展现状，趋势，挑战和战略等三农问题的几个焦点进行梳理，试图为下阶段的改革和有的放矢的争论理出思路。 关键词三农问题新农村建设农业科技县域经济 引言 尽管农村是掀起中国改革的先锋，但随后长期的忽视已导致农村改革还处于初始阶段。随着其他各方面改革的深入以及市场机制的基本建立，所谓“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农”问题又成为中国经济社会发展的“瓶颈”制约，是导致目前内需不足的主要因素，因而越来越多的学者将目光投向了这一领域。我们这里将近期学术界对解决三农问题的相关讨论作一综述，以对目前三农问题的解决思路作一梳理。 1解决三农问题的重要性 农业、农村和农民问题统称为“三农问题”，这三者是相互依存和作用的[1]：农民是经济的主体，具有主观能动性，很大程度上决定着农村的发展水平，农业是农民经营的产业，农业发展的如何，及其结构分配直接关系到农民的收入，影响到农民的积极性、农村的稳定性。农村是农业和农民赖以存在的社会环境，某种程度上制约着农村经济的发展。笔者认为中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。 “三农问题”一直以来是中国现代化建设的瓶颈[2]，农业、农村、农民问题成为了社会主义建设函数当中的重要变量。在“以农补工”和“一国两策，城乡分治”的状态下，农村越来越被置于边缘化境地；在“市场失灵+政府失灵”的困局中，农民于市场经济语境中表现得越来越失语。如此，以土地为生存技术和生活保障的农民只有选择外出逐利谋生，同时也把更多的梦想和希望留给了他们的下一代。在广大农村，父母双双出去打工，16岁以下的“留守儿童”已经愈来愈多。实际上，很多外出打工者基本上是为他们的子女积攒学费而“投资未来”不断流动的。可是，这些“留守儿童”又成了当下中国基础教育的盲点他们小小年纪便得不到父母的关爱，家庭教育处于空白，一些学生养成了许多不良习气甚至做出令人难以置信的恶性事件来，一些家庭“投资未来”的理想也随之破灭。 近年来党中央国务院不断提出对“三农”问题解决措施，并且指出解决“三农”问题是全党工作的重中之重。国务院总理在十届全国人大二次会议上作政府工作报告时强调，解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重中之重[3]。他提出，20__年要按照统筹城乡发展的要求，采取更直接、更有力的政策措施，加强农业，支持农业，保护农业，努力增加农民收入，要保护和提高粮食综合生产能力，实行最严格的耕地保护制度等等。20__年，国家发展和改革委员会主任马凯表示，必须继续坚持把解决好“三农”问题放在整个经济工作重中之重的位置上[4]。他提出了完善支农政策，改善生产条件，稳定涉农价格以及拓宽增收渠道等措施。同志在党的十七大报告中指出[8]：“解决好农业、农村、农民问题”，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。 2推进社会主义新农村建设 2.1社会主义新农村建设是党的重要历史任务 今日的新农村建设不过是过去10年中国乡村建设在新的历史阶段的一个延伸而已。当然，它也有自己独特的内涵[5]。自从20世纪80年代中期以后，农民负担重、农民增收难等问题就一直困扰着中国农村的发展，到了20世纪90年代末期，“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的呼声又一次响起[6]，“三农”问题又一次引起朝野上下的广泛关注，且成为党和国家工作中的“重中之重”。在这一背景下，新时期的乡村建设运动蓬勃而起，并从前人那里获得了经验和精神上的双重支持，而新的时代条件和时代问题又使这次新乡村建设运动有了新的样式、特征和意义。 党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确了今后5年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。农村人口众多是我国的国情，只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续发展。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。“十一五”时期，必须抓住机遇，加快改变农村经济社会发展滞后的局面，扎实稳步推进社会主义新农村建设。 2.2农业科技在推动社会主义新农村建设中的重要作用 2l世纪是信息时代，是生命科技的世纪[7]，是自然科学发生重大变革并取得突破进展的时代，是人、自然社会协调发展的世纪。技术、经济、社会的飞速发展和急剧变化，给农业科技工作带来了良好的机遇和严峻的挑战。 农业科技将向深度和广度发展，现代科学技术在学科分化、分工与更新的同时，将走向新的综合与联合，现代农业科学技术将具有智能化、生物化、产业化和 企业化的明显特征。自然科学与社会科学更加紧密结合，人们在21世纪能更好地掌握自然规律和经济规律，有力地促进农业发展的战略决策，体制、机制和政策的完善，以及农业科学技术水平的提高，推动农业和农村经济的全面发展。而农业科技的发展在推动新农村建设中也起到了重要作用。农业科技是推进新农村建设的重要支撑[8]。科学技术是第一生产力。建设新农村，发展农业和农村经济是首要任务。无论是新兴产业的发展还是传统产业的提升、土地产出率的提高还是农产品的加工增值、农业综合生产能力的增强还是环境资源的保护都离不开科技进步。尤其是我市目前农业和农村经济增长中的结构性、素质性问题仍然比较突出，资源与环境的形势依然比较严峻，农民文明素质和生活质量不高的状况尚未显著改观的情况下，科技创新与进步的作用更显突出。 2.3建设新农村必须大力发展县域经济 党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。我国作为农业人口占绝大多数的国家，加快社会主义新农村建设是全面建设小康社会的关键之举。县域涵盖“三农”，联结城乡，是解决“三农”问题的主阵地；县域经济是城乡融合发展的区域经济，其实力和活力直接关系到社会主义新农村的建设。按照统筹城乡发展的方略，应把发展壮大县域经济与加快社会主义新农村建设结合起来，积极探索城乡一体化发展的新路子。 发展壮大县域经济，是解决“三农”问题的一条重要途径[9]。改革开放以来，沿海地区坚持把发展壮大县域经济作为解决“三农”问题的切入点，使广大农民群众成为发展县域经济的主力军，实现了乡镇企业的异军突起和小城镇的蓬勃发展，为农民创业、就业、发展市场经济提供了大舞台。农村工业化和城镇化的快速推进，推动了县城和中心镇的发展，促进了产业集聚、人口集聚和农民分工分业，形成了以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制，增强了城镇对县域经济发展的支撑作用和对农村发展的带动作用。生机勃勃、快速发展的县域经济是沿海地区发展的一大亮点。比如，浙江省坚持以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，以乡镇企业为主体，把乡镇企业、专业市场、工业园区和城镇建设有机结合起来，充分发挥区域比较优势，鼓励农民大力发展民营经济和中小企业，做大做强特色经济，形成以工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化的发展格局。同时，充分发挥县域经济实力强和带动农村发展能力强的优势，着力形成以工促农、以城带乡、城乡互动共促的新机制，有效地推动了农村非农化的进程，为农民提供了更多的创业门路和就业机会，促进了农民收入持续快速增长。而县域经济发展壮大，又推动农村社会事业全面进步和农民素质全面提高。加强农村基础设施建设，大力发展农村社会事业，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射。由此可见，县域经济发展与新农村建设可以实现良性互动[10]。所以，建设新农村必须发展县域经济。 3县域经济发展的重要性 3.1县域经济的发展现状、趋势和挑战 县域经济是以县(市)级行政区划规定的范围为管理对象，以发展本地经济为宗旨的经济，是具有区域性、层次性、开放性特点的经济系统，是一个功能相对完备和健全的经济单元，是一个县(市)范围内的经济的总和，是区域经济的概念之一[11]。县域经济的一个基本特点，就是其经济活动内容的广泛性、综合性和丰富性。在县域经济这个范围内，既有城镇经济，也有乡村经济，既有第一产业，也有第二产业和第三产业，各种经济成分比较全，可以说，几乎整个国民经济的所有指标，在县域范围内，都可以得到反映。 建国后，县域经济的发展主要经历了三个阶段[12]：农村经济阶段、乡镇企业大发展阶段和全面推进“三化”阶段。进入新世纪，县域经济发展开始进入一个新阶段[11]。经过20多年的经济持续快速发展，人民生活总体上达到小康水平，进入全面建设小康社会的新的发展阶段。农业和农村经济发展进入农产品供给由长期短缺转向总量基本平衡、丰年有余的新的发展时期。所有这些都标志着县域经济的发展环境已经发生了深刻变化，需要从“新阶段”的战略高度来把握县域经济发展方向，着力解决县域经济发展中的困难和问题，不断壮大和发展县域经济。 县域经济是统筹城乡经济社会发展的基本单元，是国民经济的重要基础。既是城镇经济与农村经济的结合部，又是工业经济与农业经济的交汇点，也是宏观经济与微观经济的衔接处。它是强国富民的基石，是工业资源的基地，是拉动消费的“超市”，还是经济发展的动力。但是，县域经济发展也存在很多的局限性，如城镇化发展滞后，高等资源要素缺乏，产业结构不合理，政策体制性影响等等。面对县域经济的这些特点，我们应以战略性的眼光看待县域经济的发展。 3.2县域经济发展的战略与措施 发展县域经济，必须坚持“城乡一盘棋，工农一齐抓”[13]的指导思想。把县域经济的发展摆在战略位置，打破城市工业、乡村农业、城乡分割的二元经济结构，进一步壮大县(市)经济的实力。 笔者认为，必须把增加农民收入作为县域经济发展的出发点和落脚点，紧紧扭住经济中心不动摇，以结构调整为主线，积极推进经济增长方式的转变；以增加财力、提高综合经济实力为核心，不断推进县域经济的跨越式发展。笔者觉得要重点注意以下几个方面： 一、把经济结构调整作为县域经济发展的重中之重。农业调整，要按照“区域调特、规模调大、品种调优、效益调高”[10]的思路，来提高农业的整体效益。 二、把壮大民营经济作为县域经济发展的根本出路。从县域经济发展的走势看，民营经济产权清晰、主体明确、机制灵活，越来越显示出旺盛的生命力、很强的吸引力和极大的竞争力。大力发展民营经济，对促进县域经济发展、安置就业、活跃市场和保持社会稳定等具有重要作用[14]。因此，要想加快发展县域经济，就必须走出一条挖掘民智、吸引民资、依靠民力做活民营经济的发展之路。 三、把培育特色经济作为县域经济发展的主攻方向。从区域竞争的态势看，特色就是财力，特色就是潜力，特色就是竞争力，特色就是生命力。经济发达县（市）的实践也证明，发展特色经济是成功之道。特色是品牌、是市场、是竞争力，要想加快发展县域经济，就必须更好地适应形势，放大优势，培植强势，做亮特色经济。 四、把加快城镇建设作为县域经济发展的有效载体。坚持“高起点规划、高质量建设、高标准管理、高效益经营”[12]的原则，积极推进以县城为核心的城镇建设，引导生产要素尽快向城区集聚和重组，为二、三产业的快速发展拓展空间，创造条件。 五、把抓好项目建设作为县域经济发展的强力支撑。从经济发展的动力看，只有坚持不懈地抓投入、上项目、引资金，才能增强经济发展后劲。 3.3县乡干部在县域经济中的职责 县域经济的发展离不开县乡干部的正确领导，县乡干部在推动县域经济发展方面起着主导作用。县委书记在一个县处于核心地位，其作用发挥得如何，对该县的经济发展至关重要[15]。而要推动县域经济，就必须提高县乡干部的领导发展能力。 提高领导发展能力，对发展壮大县域经济具有十分重要的作用[16]。笔者认为领县乡干部要提高领导能力，应着眼于抢抓机遇、科学决策能力的提高，突破封闭思维模式，面向市场，创新配置资源思路。为发展壮大县域经济准确定位；应着眼于把握重点，推动落实能力的提高，以推进工业化、农业产业化和城镇化为切入点，为发展壮大县域经济提供强大的支撑力；应着眼于教育、科技和经济紧密结合机制创新能力的提高，实施人才战略，为发展壮大县域经济提供不竭的推动力。在新的经济发展浪潮中，县域经济能否走向壮大，关键在于培育人力资源，解决制约县域经济发展高素质人才匮乏的“瓶颈”[16]。因此，必须从提高县域经济发展的大局考虑，把实施科教兴县人才强县战略落到实处。总之，三农问题错综复杂，任重而道远，以上仅仅是对近年来学术界对三农政策论述的一个综述。任何改革的一小步进展都离不开社会各界的群策群力，本文只是就其中的根本性问题进行梳理，试图为下阶段的改革和有的放矢的争论理出思路。 三农政策论文:对一个涉及多项三农政策案例的分析 近几年来，我一直跟踪研究一个涉及多项“三农”政策的案例：云南省会泽县新街回族乡农民求生记。这一案例至少揭示了以下需要研究的观点与政策： 一是在计划经济年代“牺牲小家为大家”的理论指导下，政府将国家水电站重点工程蓄水库的淹没区——云南省会泽县新街回族乡被淹没农户搬迁至高寒山上，基本上没有发给补助费，使搬迁农户陷入了更加贫困境地； 二是在不能维持生存的情况下，新街乡那些被迫搬迁到高寒山上的农户有的下山做点小买卖糊口，但都被所谓的“走资本主义道路”而给予无情打击； 三是改革开放后，新街乡有的农民自发进城打工，在承包城市人不愿干的脏活、苦活、累活的同时，省吃简用获得了为数不多的原始积累； 四是在能人的组织下，新街乡农民在昆明市郊区租地养殖奶牛。创业期间，他们虽然没有从当地政府获得帮助，但由于城市牛奶市场很大，他们的奶牛合作社很快站住了脚，不但一举脱贫，而且在城市郊区率先富裕起来。而当地国营牛奶场由于体制僵化，在新街农民面前眼睁睁地败下阵来； 五是新街乡农民搬迁到城镇郊区进行产业化开发，创造了农民进城、易地搬迁扶贫开发、农业产业化开发的重要经验与模式； 六是新街乡农民的金融需求基本上得不到满足； 七是在城市郊区生活了8年之久的新街乡农民，虽然有住房、有固定工作，每天为昆明市场供应10吨以上鲜奶，但至今不能在当地落户，享受不到城市的各项待遇，例如他们扩大再生产贷不着款、租用土地上盖房屋办不着建筑证、建成的房屋办不着房产证、子女上学要出高价，等等。 八是对搬迁到城市的农民如何管理与治理，目前尚未破题。 一、将淹没库区农户搬迁到高寒山区导致其陷入贫困境地 会泽县新街乡内的毛家村水库和花渔洞水库，1956年7月动工修建，是昆明市过去主要供电站以礼河电站（装机31.15万千瓦）的调节水库，水库总容量 5.26亿立方米，将乡内纸厂、发落、新街、垴包、联合、花渔、闸塘、马店和以濯等村的土地淹没5万多亩。修建时，在“支援国家重点工程建设”、“为国家 作贡献”、“淹小家为大家”等口号下，将被淹没的上千户农户、5千多村民搬迁到20__米至3200米的高寒山区，从而造成了搬迁农户陷入了贫困的境地。 一是高寒山区不适宜农业生产。搬迁户被迫搬迁到的高寒山区，气候冷凉，不适宜水稻、玉米等当地农户千百年耕作的农作物生长，许多地方只能种植土豆和苦荞，而且产量很低。搬迁农户辛劳一年，却填不饱肚子。 二是长期极左思潮不允许搬迁农户从事非农产业。新街乡与全国一样，从20世纪50年代中期毛家村水库修建起，在所谓的“以粮为纲”、经商作生意是“走资本主义”等思潮的影响下，历史上善于经商的回族农民只能呆在高寒山上种地，不允许从事非农产业。 三是管制严厉的户口制度把搬迁户挡在城镇之外。新中国成立以来，我国实行严厉的城乡分割的户口管制制度，即城镇人及其子孙永远是城镇人，享受着国家给予的食品、住房、医疗、教育、交通、电力、文化、体育等优惠；农村人及其子孙永远是农村人，只能务农种地，除非参军、上大学等才能脱离农村进入城镇。新街乡农 民也不例外。直至今天，新街乡已有上万名农民在昆明市打工、特别是1000多人在昆明市郊区组建奶牛合作社，有固定住所，有从业投资并且为昆明市牛奶产业 做出了重大贡献的搬迁农户，至今不能在当地落入户口，子女入学、医疗保健等仍不能享受与当地人同等的待遇。 四是补偿标准太低，远远不足于弥补被淹没家园的损失。毛家村水库和花渔洞水库修建后，对新街乡被淹没家园农户的补偿仅是帮助几个村社修建了防浸沟，让被搬迁农户互相帮助拆除和重建房子，而对搬迁农户却没有给予现金、搬迁建房、新垦殖耕地等方面的补助。 应该承认，这种为了国家重点建设而侵害农民群众利益的作法，在我国还是持续了好多年。据有的专家估算，仅水库移民，就造成1000多万搬迁农户陷入贫困。 由此，人们不难看到，计划经济时期的社会是很不公平的，但是大家很少表示不满意，就象新街乡农民那样。分析其中的原因，可能有以下几个方面：一是农民们相信政府今后会实践承诺，帮助自己富裕起来的。二是严格控制的政治、舆论环境，人们不敢表示不满意；如若有人表示不满意，轻则遭批斗，重则可能被逮捕。 值得欣慰的是，我们党坚决地改革了计划经济及其相应的专制体制，对水库移民的安置逐渐形成一套合理的补偿机制，包括资金补偿、安置地选择等，做到让搬迁农户思想上满意、生产条件上比原驻地好、生活上比原来有改善。 问题在于，补偿费多少才算合理。学者们提出了许多方案，法律法规也急于规范。例如1986年《土地管理法》规定的“土地补偿费”是以征地前三年平均产值的 3~6倍；1998年修改后的《土地管理法》提高到了6～10倍；《20__年的《土地管理法》的修改中规定“土地补偿费”和“安置补助费”加在一起不应 超过土地平均产出的30倍，对其中的“土地补偿费”并没有实质性的提高。实际上，大家都忽视了农民作为土地所有权者的主权，更忽视了农民作为被征用主体的谈判权。如果尊重农民的主权和谈判权，农民们是会和土地开发商谈判出一个大家都认为合理的价格的。 二、不甘贫困的农民自发进城打工并逐步找到了适合于自身特点的奶牛养殖道路 （—）不甘贫困的农民自发进城打工，得到了原始积累 中国20世纪80年代初开始的改革开放的东风，吹进了会泽县新街乡。是坐待贫困，还是不甘贫困而到城里打工赚钱？经过讨论与串联，一批转变了思想观念的村民首先走出了大山，先后有13000多农民到昆明等大城市打工。其中有的拉三轮车，有的挖下水沟，有的到建筑工地打小工等，靠苦力慢慢地赚到了第一笔原始积累。截止目前，会泽县新街乡3.56多万人中，有1.3多万人在外打工，其中在昆明市及郊区打工的有1.25万人。 但是，会泽县新街乡农民普遍感到，仅靠在城市里拉三轮车、挖下水沟、为建筑单位打小工等，工作不固定，收入既低又不稳定，并不能赚到更多的钱，也不是长久之计。实践中，新街人急需寻找既能发挥自己经验，又能作为长久 在城市站住脚跟，能够获得稳定收入的职业。 （二）奶牛养殖是适合于搬迁农户的最佳选择 新街乡回族农民历来有养牛的传统习惯。他们熟悉牛的生长特点，善于选育优良种牛、配种、接生、放养、屠宰、制皮、烤作干巴（一种肉制熏烤食品）、牛及其制品的买卖等，许多人由此成为行家里手。该乡街市上形成了远近闻名的牛贸易市场。特别是，养牛已成为许多回族农民的情结。他们在昆明打工过程中，经常想着 牛，盼着见到牛。于是，一些农民开始到城郊租房养殖奶牛。 牛奶被医学之父波克拉底称为“最接近完善的食品”。“一杯牛奶强壮一个民族”，已成为人们的共识。新街人在昆明打工中发现，改革开放以来城里人对牛奶的需求逐年增加，而长期计划经济下的牛奶公司由于缺乏鲜奶原料，生产难以扩大，对市场供应严重不足。于是，聪明的新街乡人利用自己打工的原始积累和善于养牛的经验，开始在昆明市郊租地租房，购买一头或几头奶牛养殖起来。保佑章便 是他们中的典型代表，他牵头集资创办的奶牛合作社是当地6个奶牛合作社中最大的一个。 保佑章等以每年1。2万元的租金，租用了呈 贡县斗南镇下可乐村原被某药厂征用后废弃的山坡荒地160亩，租用期限为70年。他们投资580万元，建盖了98套分别为500、480、400和180 平方米不同规格的农舍，其中包括人居住房、卫生畜厩、奶牛运动场等设施，一套一院，前后开门，套套相连。前为大门庭院，两边是住房及生活设施、水池等，后为两排牛舍，后门外是奶牛运动场。小一点的由一户单独使用，大一点由二家及几家联合使用。从而形成了规范化的奶牛饲养基地。这些农舍与畜圈刚一建成，便有 许多新街乡人前来租用，做到了边建设边投产。 （三）奶牛合作社将分散的养殖户组织了起来 外乡单干的农民 在昆明城郊租房养殖奶牛，实践中具有一些难以克服的困难：一是分散的农户资金少，购买与拥有的奶牛数量少，形不成规模生产；二是租用当地农民的房子小，奶牛活动的场地狭窄，饲养条件差；三是卫生防疫难以深入到各户，不少农户的奶牛经常发病，导致奶的质量差，有的达不到牛奶公司的收购标准。例如，新街乡瓦岗 村农民李才应1999年在昆明市郊租房养殖了6头奶牛，由于不懂得防疫，奶牛经常生病，不但产奶量少，而且手工挤奶的质量经常不合格，每月都要倒掉20多 桶不合格的鲜奶，一年忙下来，收入不够维持生活。 出路何在？新街乡农民想到了组织起来，成立奶牛合作社，把一家一户的分散饲养联结成合作社饲养。 奶牛合作社是由会泽县新街乡搬迁农户自觉组织起来的互助合作组织，现有5个，其中最大的是保佑章牵头组织的穆盛达奶牛合作社，共有42个股东，其中新街乡搬迁农户40个，仅有2个为本地人；现有奶牛饲养户120户，其中80%是新街乡搬迁农户。合作社统一负责与牛奶公司签订鲜奶订购合同，统一对当地政府与社会发生业务关系；对内实行股东和社员两种民主管理；奶牛实行分户饲养、集中管理、分户结算。合作社的活动经费从牛奶公司支付鲜奶费用中按每公斤0.2元 提成，并对奶牛户实行保护价收购，即当牛奶公司收购价低于每公斤1。1元时，由合作社按1.1元补差价；收购价在1.1——1.4元之间时，按1.5元补 差价；当牛奶价高于1.5元时，合作社对每公斤牛奶提成0.2元。20__年，穆盛达牛奶合作社就补贴奶牛户20多万元。 三、现代化奶牛养殖使搬迁农户率先致富 新街乡农民在昆明城郊呈贡创办奶牛合作社，自觉挂靠到牛奶公司并成为牛奶公司的基地，在牛奶公司的扶持帮助下进行现代化养殖，成为昆明市乃至全省率先富裕起来的农民。 （一）“公司+合作社+农户”模式实现了公司、合作社与农户的“三嬴” 昆明市跑马山实业公司原为国营昆明市第二农场，地处昆明市东郊依山傍水的跑马山下，创建于1956年，目前已发展成一个以奶牛养殖为基础、乳制品加工为支 柱，农、牧、工、商为一体的中型企业。公司乳制品厂生产的前进牌系列牛奶，曾多次被评为市优、省优、部优产品。其中，年销售液态的袋装、盒装鲜奶已达到 1.2万吨，被评为“中国奶业先进企业”、“云南省第一批放心食品生产单位”和“昆明市农业产业化重点龙头企业”。 但是，企业原 来采用的由国有职工养殖奶牛的模式已不适应企业发展和市场竞争的需要。主要是国有职工因体制原因养殖奶牛成本很高。为此，公司开始与农户签订合同收购农户牛奶，但这种摸式也存在着公司难以监督农户、收购牛奶质量没有保证的问题。现在，奶牛合作社全权负责农户养牛、挤奶、收奶、并且把奶直接送到公司，既节省 了公司与农户打交道的成本和麻烦，又使农户省却了直接与公司打交道的困难，而且奶牛合作社从中也获得了满意的受益，从而作到了公司、合作社与农户的“三 赢”。公司日处理鲜奶能力达到了60吨，年销售额6000多万元，创利税370多万元；合作社年收入100多万元；农户年收入至少万元以上，最多的达到 20多万元。前边提到的李才应农户现饲养奶牛20余头，其中产奶牛17头，价值20多万元，除去成本，年纯收入9万元。 （二）现代化养殖技术的引进与推广 在跑马山实业公司的扶持和指导下，会泽县新街乡奶牛合作社逐步进行适用的现代化养殖技术的引进与推广，抛弃了过去传统落后的养殖技术。 一是卫生牛厩。过去，新街乡搬迁农户沿用传统的饲养习惯，租用的牛房小，多数没有光线，牛见不到阳光，厩内又脏又臭，使牛经常得关节炎、感冒、哮喘、瘫痪等疾病，一年花在给牛治病的费用很高。现在的牛厩宽敞、明亮、干净，有的与人的住房差不多。牛厩中牛粪经清扫后可以卖给当地菜农、花农用作农家肥。 二是奶牛运动场。奶牛运动场一般建在牛舍外，面积为100—200平方米不等，可分别供20—40头奶牛运动，由一家农户单独使用或几家农户合用。奶牛由于定期运动，体质强壮，产奶量高。 三是机器挤奶车间。目前，穆盛达奶牛合作社有两条机器挤奶线，每次可同时给48头奶牛挤奶。挤出的牛奶通过管道直接进入冷藏罐，整个挤奶过程全部处于全封闭状态，从而保证了牛奶的卫生，杜绝了掺杂弄假行为。饲养户每天两次将牛赶到挤奶厅的挤奶机器生产线边，奶牛自动排队到挤奶机前挤奶。 四是品种改良。奶牛育种工作是奶牛业发展的关键。目前，奶牛合作社的奶牛主要以邓川奶牛及其与荷斯坦奶牛的杂交牛为主体。穆盛达奶牛合作社准备建设一个品种改良繁育的冻改配种室，逐步改良现有品种，提高奶牛数量与质量。 五是与呈贡县畜牧兽医站挂钩，由其帮助提供奶牛疫病防治、健康检查、冰精繁殖等全过程服务。 （三）用菜农的菜叶和花农的鲜花枝叶做青饲料 奶牛饲料包括精粗干饲料和青饲料两大类。精粗干饲料由奶牛合作社统一加工后提供给奶牛饲养户。青饲料则到旁边的菜农、花农、鲜花市场和冷库那里，以自己的劳力提供获得，即帮花农修剪、整理花枝，到冷库帮助清理蔬菜废弃的菜叶，把这些花枝、花梗、菜叶带回做青饲料。 由于节省花农、菜农们的修剪、整理、清扫的 劳动与费用，从而与其结下了良好的友谊关系。当然，这些花枝、花梗、菜叶带回后要经过清水浸泡和冲洗，以去除残留的农药、花肥、农膜和污泥等污染物，并凉干后才能喂牛。 四、在农户与牛奶公司之间架起了桥梁 近几年来，云南省乃至全国在推行农业产业化过程中，普遍采用了“公司+农户”的模式。就云南省情况看，由于公司管理水平和农户分散经营的特点，在没有上联公司下扶农户的中介机构的情况下，“公司+农户”存 在着明显的缺陷：一是公司因管理成本限制，不可能雇佣足够的管理人员对分散的农户进行监督。二是分散农户因利益驱使往往撕毁合同，使公司利益受损；或不按合同生产，难以保证产品质量。三是公司把部分市场风险转嫁于分散的农户，使农户利益受损。作为公司与农户之间的中介实体，奶牛合作社较好地避免了这些矛盾 和经营中的缺陷。他们采用“公司+合作社+农户”模式，实现了公司、合作社与农户的“三嬴”。 （一）奶牛合作社也是一个经济实体 新街回族乡农民奶牛合作社的扩大，后来成立了呈贡穆盛达乳业有限公司，专门从事饲养奶牛和经营牛奶（奶制品加工销售）。法人代表：保佑章；共有股金资本 385万元，股东37名，其中投资20~70万元的股东7名，1万元以上的30名，专职管理人员18名；合作社奶牛养殖基地建在呈贡县斗南镇下可乐村，注 册资本100万元；现有土地160亩，土地租用合同为70年，每年租金12万元，按8%的比例5年递增一次租金，现土地价值1600万元；到20__年 末，合作社共投入建设资金近680万元。建有一个机械化挤奶车间，养殖农户住房98套，牛圈98间，共4.8万平方米。可以饲养奶牛3000头，现已养殖 了1400头，日均产鲜奶10吨，年产值为576万元；收入主要为：住房租用费和出售牛奶服务费、饲料加工费项，每年约140万元；纯利润约109万元左 右；主要支出为：管理人员工资报酬、水电费、场地使用费、设备维修费、汽车费用等约31余万元。 合作社作为公司与农户的中间机构，同时代表了双方的利益。它首先是公司利益的代言人，减少了公司直接面对分散农户的成本和麻烦；同时又是农户利益的维护者，解决了农户直接进入市场的困难。 （二）合作社上联前进乳业公司，成为公司的带言人和利益代表 合作社挂靠在前进乳业总公司，成为公司的鲜奶基地，得到了总公司在饲养技术、政策咨询、管理技术等方面的扶持。“有好牛才会有好奶”，总公司把先进的管理 和生产技术引入奶牛合作社，对农户进行科学饲养培训和技术指导。全面推行“食品放心工程”，指导和帮助合作社购买和安装现代化的挤奶设备，使奶源生产基地从奶牛的饲养、挤奶到鲜奶加工生产的全过程，都实现了机械化、自动化和全封闭式管理。避免了生产过程中的掺水、掺假和二次污染。总公司还为奶牛合作社无偿 提供了两个价值人民币20万元的牛奶冷藏罐，并承担了为合作社信用社贷款人担保的义务。使合作社发展为昆明市乃至全省现代化管理程度、机械化设备程度、养殖规模最大的一家奶牛合作社。 1、代表公司与养殖农户发生关系 合作社代表前进乳业公司与所有养殖农户签订了生产和购销合同，对生产、管理、产品质量和产品价格都做了较为明确的规定，合同期限为5年。 合作双方约定：总公司对合作社的收购定价1.7元/公斤,合作社对农户的收购定价1.5元/公斤。在合同有效实施期内，没有取得总公司同意，合作社必须保 质保量的向其交售产品，而不能随意出售产品给他人。而乳业公司得按合同规定价格收购合作社鲜奶，不得随意降低价格和收购量。养殖农户则按合同履行职责，保证优质产品的供应。 在合同实施的2年时间中，公司与合作社均按规定履行。例如，曾有其他企业到合作社协商，愿意出高于合同价格收购鲜奶，但合作社管理层人员权衡了利弊关系，认为信义很重要，应遵守合同，没有随意撕毁协议。在市场不稳定时，总公司也为合作社的利益着想，按合同收购农 户的鲜奶。例如，每逢节假日期，由于鲜奶消费者到外地旅游，鲜奶的销售量便大幅度的下降，日销售量从50吨急降为7—10吨。在这种情况下，总公司仍按合 同全额收购合作社产品，把部分鲜奶加工为长效奶、固态奶，保护了合作社和农民的利益。奶牛养殖户也是在合作社的组织下开展生产的，所获利益比分散经营时强，所以他们也十分遵循合同，在奶产品的销售方面，没有随意性。做到了利益共享，风险共担。 2、按公司要求饲养奶牛和收购交运鲜奶 合作社严格按公司的要求，对养殖户进行管理和生产。包括养殖中奶牛的饲料要求、牛圈卫生、实行定时定点集中机械挤奶、挤奶时必需对奶牛进行清洗，使用公司提供的冷藏车按时向公司交送鲜奶等，从而保证了鲜奶质量。 3、及时传达公司的精神并组织农户贯彻实施 合作社是贯彻公司精神的组织者和转播者，随时与公司保持着较为密切的联系，一旦公司对农户的养殖有新要求、新信息，就立即传达到农户并组织实施。例如，对奶牛的防疫措施、优质奶牛的选种配种、饲料的新配方技术等。 4、减少了公司面对分散奶农的管理成本 合作社把分散的养殖农户集中和组织起来管理，减少了公司的工资报酬、劳保和福利待遇支出，成本大大降低。公司如果面向各家各户收购牛奶，需要花费大量的人力和物力，管理成本较高，而且在奶源紧张时还面临着难于保证鲜奶收购量和质量问题。 （三）下扶农户，成为农户创收和脱贫致富的带头人 1、统一的管理方法，解决了养殖农户的后顾之 忧 合作社实行统一管理，配有各类管理人员，专门为养殖户提供社会化服务，让农户专心专意饲养奶牛。 统一规划、设计和建设。合作社的“奶牛小区”，建盖了具备较好养殖条件的住房和牛圈，养殖基地实现了通水（农户免交水费）、通电。为养殖户提供有偿服务，农户可依据自己的生产经营能力、经济能力向合作社租用不同面积的住房和牛圈。 统一设备。挤奶车间配备的较为先进的机器和设备，包括机器挤奶器、储奶器、冷藏器、清洗器、锅炉等设备，均由合作社统一购买，并提供农户使用。 统一科学管理、培训和科技服务。合作社向公司和有关部门聘请技术人员，对养殖户进行科学饲养培训和现场技术指导。 统一交奶。按规定统一用冷藏车向公司交送鲜奶，农户不必要一家一户地向牛奶公司交奶，节约大量了时间和精力。 统一饲料供给。奶牛精饲料由专业人员统一购买，统一加工和调配后，再按成本价供给养殖户，保障了奶牛饲料的安全性。 统一防疫。每逢防疫时节，合作社派出专人与当地畜牧防疫部门、公司有关部门联系，并组织养殖户对奶牛进行防疫活动。 统一品种改良。合作社在公司的帮助和指导下进行优质奶牛品种改良和引进，提高奶牛出奶量，降低饲养成本。 2、建立了严格的内部管理制度 为保证生产和产品销售的正常运转，合作社建立了严格的管理制度。包括：财务管理制度、生产技术管理制度、饲料管理制度、产品质量管理制度、人事管理制度、社会治安管理制度等，规范了生产和人员管理。 3、以集体组织对外发生联系 无论从市场销售，还是面对公司或所可能发生业务部门联系的角度讲，以个体农户的身份进行活动，其力量是十分薄弱的，多数时候处于被动地位，自己的合法利益不能得到保障。而以组织形式能够获得更多更好的效果，因为，组织的信义程度远远高于个人。在出售牛奶的资金回收结算，以组织的力量面对公司，农户心理感到 塌实。合作社的对外联系减轻了分散农户在社交活动中花费和精力。 五、对昆明市全面建设小康社会的贡献 分析公司基本情况，我们可以看到新街乡农民创办的公司，经济发展状况良好，企业的职工有了稳定的住所（户均）、稳定的职业和收入，生活条件也在不断的改善。他们之中一部分人还拥有了自己的房产，为昆明市全面建设小康社会做出了较大的贡献。 （一）为昆明市场提供百分之八十以上的安全、卫生和高质量的鲜牛肉 奶业合作社是昆明市前进乳业公司的新鲜奶源基地，平均每天为其提供10吨高质量新鲜纯牛奶，为昆明市民的健康做出了贡献。 新街乡农民创办的另一个经济实体——商贸公司，平均每天向昆明市场供应35吨新鲜牛肉，占昆明市4区和呈贡、安宁县新鲜牛肉市场供应的80%。该公司至开 业以来，严格遵循职业道德，讲信义，公司管理制度规范严密，严把产品质量关，做到安全、卫生、可靠，坚决杜绝出售注水牛肉，让消费者买着开心，吃着放心，市民对其诚信度较高。 （二）解决了近20__名农村富余劳动力的就业问题 合作社建盖的98套（4.8万 平方米）分别为500、480、400和180平方米不同规格的农舍（水、电、路三通），其中包括人居住房、卫生畜厩、奶牛运动场等设施，一套一院，前后 开门，套套相连。前为大门庭院，两边是住房及生活设施、水池等，后为两排牛舍，后门外是奶牛运动场。小一点的由一户单独使用，大一点由二家及几家联合使用，安置了120户农户、500余人、约300多劳动力，形成了规范化的奶牛饲养基地。不仅解决了住在合作社农户的就业问题，使他们有了稳定的经济收入， 学到了不少的科学饲养知识和技术，改善了他们的生活条件。奶牛合作社的养殖户平均的住房及牛圈标准为400平方米，合作社免费供水、供电。而且还带动周边 奶牛养殖农户30户就业和增加经济收入。 每天进入商贸公司交易肉牛和屠宰肉牛的客户约500余人次，一年就有18.25万次，使这些农户有了增加经济收入机会和条件。公司除了安置了83户农户的住房（平均每户60平方米）就业外，还帮助了从事肉牛交易和屠宰就业人员1033人。 （三）对社会的稳定和安定团结做出了贡献 一是解决了近20__名进城打工农民的就业问题，使他们有了稳定的工作、住宿和经济收入，从而相应地减少了一些由于没有固定工作和稳定的生活来源而引发的社会问题。 二是在昆明打工的会泽农民接近10万人，其中新街乡人就有12.5万人，在这些打工的农民中回族占了相当的数量，加上其他县分的回族，少说也有几万人。由 于穆盛达公司和公司职员都是回族，在昆明地区很有威望，实际上成为了当地回族群众的领袖。公司驻地和公司活动地区，回族群众有困难，都愿意找他们解决；当地政府有事情，也找他们帮忙。公司还大力协助派出所人员维护社会治安，调解各类民族矛盾，受到派出所的称赞和群众的欢迎。对社会的稳定和安定团结做出了贡 献。 三是奶牛合作社生产与驻地村民生产形成了农业生态循环，合作社饲养奶牛为当地农民种植蔬菜和花卉提供有机农家肥料，而当地农民的花杆和菜叶有为饲养奶牛提供青饲料，双方互利互惠，关系十分融合。 六、创造出自发移民到城市郊区从事产业化经营的好模式 改革开放以后，随着国家经济的快速发展和财力的增加，扶贫才具有了经济实力这一基本条件。而把那些已经丧失基本生产生活条件区域的贫困者，易地搬迁到生产生活条件相对较好的区域，则是中国扶贫攻坚的手段之一。我国现有的易地搬迁扶贫开发，主要采用的有政府组织、企业承包和自发移民搬迁三种形式。 所谓自发移民搬迁，是指那些没有列入政府计划、政府机关和扶贫企业没有组织、没有享受政府财政补助、贫困农户自发进行的移民搬迁。这里讲的自发，并不是贫困农户盲目的、一家一户的分别移动搬迁，而是在市场信息和示范户的带动下，由贫困村内那些由组织能力和外部交往关系的农民“领袖”组织的易地搬迁。新街乡 农民在昆明市郊区养殖奶牛，就是自发移民搬迁扶贫开发的成功范例。 那么，自发移民为什么会效果最好呢？ （一）避免了政府组织易地搬迁扶贫开发的缺陷 相对于政府组织形式分析，自发移民的优点在于： 一是是否愿意移民搬迁、全家搬或是年轻人先 搬、什么时候搬、搬到什么地方、搬入到新地如何赚钱等等，都是由贫困农户自己拿主意，不存在任何行政强制。因此，到迁入地后，自愿移民者在增加收入和争口气的双重压力驱动下，一般都能“安下心，埋头干，不怨天尤人”。 二是在移民前，贫困农户全部作过迁入地调查研究，有的是听自己的亲戚朋友或村民里有威望信得过的人讲的，信息可靠；有的则是在村里其他人在迁入地已经赚钱得示范效应下，勇敢地做出决定的。 三是自发移民的户与户之间普遍相互帮助，在搬迁过程中，尤其是在迁入地生产生活的安置上，起到了重要作用；有的则开始虽然在迁入地很艰苦，但是他们团结一心，艰苦奋斗，而且前途有望、目标明确，硬是坚持了下来。 四是自发移民搬迁的农户，根本看不到政府机关组织过程中有的政府官员时不时露出的“救世主”、“恩赐者”面孔和居高临下的行政强迫命令，虽然压力很大，但精神却是“愉快”的。 五是在政府机关组织的形式中，经常出现迁出地与迁入地政府机关工作人员互相推诿的情况，在跨地州搬迁的形式中经常出现。 （二）避免了企业承包易地搬迁扶贫开发的缺陷 相对于扶贫企业承包易地搬迁扶贫开发来看，自发移民的优点在于：一是移民户看不到企业管理人员对政府拨款既精明到“呕”的地步，又居高临下“施舍”脸色。 在此，作为追求利润最大化的企业，追求利润、精打细算完全是应该的，在此包括移民者在内的人们不满意的是，这些企业管理人往往是吃了政府拨给移民搬迁的款，大多数又卖“乖”式地指责移民“这也不是”、“那也不对”，甚至公开地克扣本应用于移民身上的款。二是由于扶贫企业以承包形式接受安置移民，多数迁入 地政府趁机把本应属于自己职责范围内的社会治安、小学和中学教育、计划生育等职能，“一股脑儿”地推给了企业，大大加重了企业负担；企业被迫承担本应属于 政府机关的职责的同时，往往是把“气”泄到移民农户身上，使移民农户和企业管理人员都倍感“委屈”。 在此我们不妨举出一个案例。 地处中国——老挝边界的江城县嘉禾乡明子山村茶场，已先后接收自发移民和政府组织的移民，二者情况大不一样。该村曾是福特基金会于1990—1997年援 助的“中国云南省贫困山区综合开发试验示范项目（yum）”的项目村之一。yum项目扶持的明子山茶场经改造和新建后，需要大量劳动力手工采茶。yum项 目领导小组曾号召滇东北昭通地区丧失生产生活条件的贫困农户前来明子山茶场打工。于是，从1991年起，昭通地区国家级贫困县永善县、巧家县及其他贫困 县、乡的609户、3080人自发移民搬迁来打工。由于当地气候炎热，移民户搭个简单的茅草棚就可以先住下；有的搬来即到茶园采茶，茶场付给工钱；所有自发移民户做到了“当年移来，采茶就有收入，当年解决温饱”。然而，20__年3月，江城县作为全省跨地州易地搬迁扶贫开发的安置地之一，由迁入地和迁出地政府机关组织，在明子山茶场安置了100户移民。从而出现了“奇特”的现象：一是政府组织的100户移民户家家住上了政府建盖的砖墙、石棉瓦顶的“洋 房”，而自发移民户多数住的仍是用木杈杈作架、泥巴糊竹编的墙、茅草作顶的“贫民窟”；二是政府组织的移民户往往流露处“趾高气扬”，嘴上常挂着“我们是政府组织来”，有意见便找县扶贫办、易地安置办解决；自发移民户和当地农民则把他们称为“中央军”，是得罪不起的“上等人”。 在这一案例中，当地政府承受着对移民户不公平待遇、甚至不过问自发移民户的指责，也有其难言苦衷。政府组织的易地搬迁扶贫跨地州搬迁每人8000元，资金是 地州内跨县级政府（有的是中央政府）划拨的专用扶贫款，而自发搬迁则什么也没有。江城县（其他接收县也是如此）是国家贫困县，财政入不敷出，有时连公务员工资也发不出，根本没有钱对自发搬迁户进行补助。 我们上述研究结论，引起了中共云南省委、省政府领导和省政府扶贫办的重视，已经停止了跨地州的、长距离的易地搬迁扶贫开发，重点抓好县内的易地搬迁扶贫开发。 七、户籍问题是困扰进城民工的首要难题 改革开放以来，昆明市各区、县户口管制逐步放宽，近几年更规定凡在昆明投资达到一定数额有住宅的人均可落入城市户口。这对于昆明市吸引外资、人才和技术，促进城乡二元经济向城乡一体化转变，具有十分重大的意义。 新街乡已有上万名农民在昆明市打工，特别是1000多人在昆明郊区组建乳业有限公司，有固定住所，有从业投资并且为昆明市牛奶产业和“菜蓝子工程”做出了 重大贡献的搬迁农户，至今不能在当地落入户口，子女入学、医疗保健等仍不能享受与当地人同等的待遇。而且，他们虽然在昆明市城区和郊区工作和生活了好多年，在城市里安家落户的决心一直没有动摇过，但身份还是外地农民工，还只是城市中的“流动人口”。 面对这些不公平待遇和生活中 碰到的难题，新街乡农民代表曾多次到驻地相关机构咨询和寻求帮助解决户口问题，但是都没有实现愿望。有关部门给出的理由，是他们的条件不够。那么，进城农民落户需要那些条件呢？带着这个问题，我们查看了《云南省城镇户籍制度改革意见》，其中1条为“在昆明市主城建成区居住满5年，有合法的职业或稳定的经济 收入、有合法固定住所的人员可申请1人落户”。此外我们又到某派出所向有关人员进行了咨询，得到的回答是除以上条件外，还有2条：在昆明购买住房价位为 30万元，并一次付清房款者，可带房产证到驻地相关机构申请本人几直系亲属落户；在当地投资500万元以上者，可带上相关证件到驻地相关机构申请本人及直 系亲属落户。由此可见，云南城市户籍的门槛与发达省份相比仍然是很高的。 根据10几年前的文件规定，有关部门反复研究了新街乡农 民的申请，作出了不符合在昆明市落户的裁定：一是新街乡农民虽有住房，但是却是自己盖的；二是企业的税收必须在20万元/年以上者方才能有一人申请落户。 但新街乡农民奶牛合作社是“昆明前进乳业的奶源基地”，20__年被中国奶牛协会评为《全国奶牛养殖示范小区》，属于农业畜牧养殖产业，是国家免税企业，享受免税待遇，没有缴税；另一个商贸公司已按规定年上缴的税收12万元（定额），但没有达到20万元的税额。所以不符合落后的文件规定。 但是，会泽县新街乡在昆明市租地养殖奶牛的农户至今尚未落入城市户口，甚至连当地农村户口也不给落。由于没有当地户口，这些搬迁农民就享受不到当地居民同等的政治、经济与社会待遇；一是在当地基层自治组织中没有选举权与被选举权，不能参与当地经济、政治和社会发展重大问题的决策；二是子女上学必须额外上交 一笔费用，有的学校称赞助费，有的学校称议价生费，每个学生每年受费标准为：小学生5000元，初中生1万元， 高中生1.5—2万元。三是享受不到当地的医疗卫生保健服务。 八、农民发展资金短缺至今没有改善的动静 农民发展资金短缺，是我国的一个老大难问题。新街乡进城农民也不例外。奶牛合作社发展壮大，还需要不断地资金投入。例如，机械设备的更新和增置、厂房的修建、经营项目的增加、生产规模的扩大等， 都需要大量资金。几乎所有的奶牛养殖户需要大量的买牛资金，更是贷款无门。 中共中央和国务院20__年一号文件提出：“要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。”“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农’服务的多种所有制的金融组织。”应该承认，有关部门为落实中央决定成立了研究小 组，加紧工作，但由于农村金融的复杂性，在一年多的时间内尚没有制定出具有操作性的具体办法，社会资本和外资也不见“积极兴办直接为’三农’服务的多种所有制的金融组织”；农村金融体制的改革和创新也没有任何“加快”的迹象。这实在是太遗憾了！就在有关部门一年多迟迟拿不出落实措施的情况下，20__年一号文件比20__年一号文件提出了更高、更具体的要求：“要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。” 20__年中共中央和国务院一号文件又要求“在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。” 根据新街乡农民的具体情况，我认为构建的这个农村金融体系应有以下几部分组成： （一）以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织公平竞争 农村金融的多种所有制组织，包括现有的国有金融机构，有待于大力开展农业保险的各保险公司等；股份制银行；外资银行，以及中外合资（合作）银行、外资控股（参股）银行；农村合作金融机构，例如农村信用合作社、农民合作基金会，农民合作保险机构；个体私营金融机构，例如个体私营银行（保险）、个体私营为主的 基金会（保险），等等。 在农村金融的多种所有制组织中，农村合作金融机构将成为主体。在农村合作金融机构普遍建立、互为补充、公 平竞争的情况下，民间借贷特别是高利贷存在的环境和机会便大大减少。为了尽快满足农民金融需求，近期内应该大力发展农村合作金融机构，一个简便的措施是，鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验，开展集资、放贷、保险等金融业务，使其逐步成为农村合作金融组织。 （二）以小额信贷为主要形式的多种金融产品供给大于需求 适应“三农”需求的多种农村金融产品，主要的，一是灵活多样的存款贷款；二是小额信贷，例如孟加拉国乡村银行gb模式为主要特征的小额信贷扶贫到户，以我 国现行信用村为特征的小额信贷款；三是各类保险，当前农民最需要的主要是种植业、养殖业、农副产品加工业、农副产品销售业、医疗保健等的保险，而目前这些保险在广大农村几乎是空白；四是适应农民客户需求的各类证券、债券、票据等。在多种农村金融产品中，小额信贷将成为主要形式。实践中，现有国内几个保险机 构已养成了难以开展农村保险业务的顽疾，而现有农村合作经济组织无一不承担着风险的责任，积累了预防风险的宝贵经验。因此，鼓励农村合作经济组织中的一些组织开展保险业务，促使其向保险机构转变，要比新建保险机构容易得多。 （三）以上门服务为主体的多种金融服务方式任人选择 传统的金融服务方式是坐等贷款者顾客上门，从而既减少了自己的成本，又避免了风险。近几年来，城市金融由于竞争，出现了金融机构人员上门拉存款和向优良客户送贷上门的现象，体现了市场化的优越性。但是在农村，极少见到农村信用合作社、农业银行和其他国有金融机构上门为农民服务的行为。 小额信贷扶贫到户做到了对农户上门服务，但是所需成本显然是很大的。　茅于轼　先生实验的村扶贫基金，由他选择的村内农民自己管理，从而大大降低了成本；我实 验的自然村基金，由村民大会民主选举出的共管小组管理，既大大降低了成本，又由于放贷还贷都在村民大会上进行（正轨金融机构严格禁止的坐收坐支），透明度高，接受全体村民的监督，还降低了风险。 （四）以贷款者互保为主要形式的多种担保机制分散了风险 传统的 金融担保机制，是贷款者财产（权）抵押和第三者对贷款者提供财产（权）担保。自1994年中国社科院杜晓山等人把孟加拉国乡村银行小额信贷引进后，贷款者 5—8户联保成为农村特别是贫困地区新的担保方式，即一户到期还不起贷款，其他几户就负有帮助其还款的责任。实践证明，这一担保机制适应了农村实际，非常有效，而且受到农民欢迎，具有旺盛生命力，将成为今后农村金融的主要担保方式。 世界上解决小农户、小企业特别是贫困户的贷款担保问题，特别推荐单独成立专门的担保公司，实践证明也是一种有效的模式，很值得我国农村金融借鉴。不过，这样的担保公司由于赚钱不多，政府需要给予财政补贴和税收政策优惠。 （五）以市场化为主的利率机制随时调控供求 近年来，国家放开了农村信用合作社的贷款利率上限的限制，不少农村信用合作社的利率已接近当地高利贷的水平，一个以市场化为主的利率机制正在形成。 在此，我担心的是，虽然僵化的农村信用合作社的运行体制与机制正在改革，但现有方案尚看不出动真格的地方，很可能走走过场，在其他农村金融组织的竞争面前败下阵来，重演资不抵债的老路，最后又回到目前的作法，即：一是由中央政府补亏（全国1650亿元），叫做化钱买改革，化的都是全国纳税人的钱，从法律上看无依据，从理论上看无道理；二是由地方政府补亏，这对于转型期负有地方发展重任的地方政府来看，他们可以判断值得不值得。 （六）以“民间监督为主、官方（县级）监督为辅”的监管体制有效防范风险 国外的经验证明，对金融的监督，官方的作用是很重要的，但是也存在着监管脱离经济发展大局、为监管而监管、监管寻租等问题，其结果，不仅无助于金融业的发展和效率，而且也无助于减低、减少金融机构危机发生的可能性；相反，提倡、鼓励和支持民间直接监督金融业则是最有效的（张俊喜）。实际上，国内金融机构揭 发出来的违规、瞎干、腐败等案件，绝大多数都是群众揭发、举报与提供线条，才得以破案、避免损失的。因此，面对分散、点多、复杂的农村金融，应确立“民间 监督为主、官方（县级监督局）监督为辅”的监管体制。在这一体制中，鼓劲、重奖并为举报人严格 保密，是最重要、最关键环节。 农村金融监督（管）的目的与目标，是促进金融资源的有效配置，即将资金用在最需要、最具潜力的项目中；其次才是防范风险。这是因为，用在最需要、最具潜力的项目中，金融资产才最安全。我国近几年来的实践证明，金融风险主要发生在行政干预贷款，而行政干预贷款要么是不具潜力的项目，要么是领导官员瞎指挥的项目， 特别是金融监管部门对这些项目贷款很难监督。 （七）以政府扶持为主的良好外部环境 适应目前我国已进入工 业反哺农业、城市反哺农村新阶段的实际，政府应对构建的农村金融体系进行税收优惠、财政补贴、政策扶持等，营造和保持良好的农村金融发展的外部环境。 20__、05、06年的一号文件已提出了当前扶持农村金融最紧迫的工作，需要有关部门具体化为可操作性的政策。 （八）通过民主程序建立基层自治组织 目前，新街乡搬迁到昆明市郊的奶牛户的组织有两种：一是奶牛合作社以经济手段把农户联结了起来，这是主要形式；二是新街乡党政机关的派出组织，即在昆明打工者中建立党总支部，在6个会泽县奶牛合作社建立了支部；乡政府在呈贡建立了办事处，但只有一个工作人员，各项活动开展的不是很正常，而且没有融入当地社区正常的活动中。 考虑到新街乡搬迁养奶牛户已经在昆明市郊以70年期限租赁了土地，建盖了场房和住宅，组建了奶牛合作社，实际上已经成为了永久性居民，在解决落户问题的同时，应该使其尽快融入当地社区。在操作上拟分二步：在6个奶牛合作社全体社员中，通过民主选举，产生奶牛合作社联社，并在联社党员中建立党支部，联社负责人行使部分行政职能，取代办事处；第二步，奶牛合作社联社并入当地村委会、合作经济组织中。 九、有关农民进城的思考 （一）农民进城应成为城市扩张的主力军之一 中外城市发展的历史表明，城市扩张的主力军是农民。昆明城市扩张是现代化新昆明建设的题中之义。在昆明城市扩张中，应采取热烈欢迎和特殊优惠的措施，吸引各地农民特别是省内农民进入昆明发展。据我们20__年的一项研究表明，昆明市以农民为主的150多万外来流动人口，对昆明市发展的贡献为：创建了 21.2%的当年gdp总值；消费了全市当年社会消费品总额的17.8%；提供了约56万个劳动就业岗位；带动了昆明城区32.24%的扩张；通过激烈竞 争大大提高了本市常住人口中的劳动力的素质等。 因此，昆明市内及大小城镇诸如象至今仍不给于解决会泽县新街乡来昆明养奶牛中农民 户口的种种借口，例如农民进城影响城市社会治安、加重城市负担、增加城市就业压力、超计划生育等等指责，以及由此制定与实施的种种限制乃至打击农民进城的行为，是不符合城市发展规律的，因而是不正确的。 （二）农民进城是统筹解决农村、农业和农民“三农”问题的主要渠道之一 我国解决“三农”问题即农村经济发展落后、农业结构调优和农民增收过程中，往往盯着农村和农业内部寻找对策，这有其正确的一面，但其理论指导的失误也很明显，主要是没有看到农村城市化和城镇化、农业产业化和工业化、农民工人化和居民化是历史发展的规律，其中易地搬迁扶贫开发的设计全部由农村到农村便是一个 突出的典型例子。实践证明，把生产生活条件很差的贫困农民，搬迁到生产生活条件相对较好的农村，当然可以使其解决温饱、摆脱贫困，但是不可能使他们致富，特别是不能解决城乡二元经济结构中的农民居民化的问题。因此，在设计与实施易地搬迁扶贫开发工程时，应该打破贫困农民只能应该永远是农民，不能成为城市城 镇产业工人和居民的指导思想，树立农民逐步变成城市城镇居民的思想，通过培训使搬迁农民掌握在城镇谋生的技术，推广会泽县新街乡农民进入昆明养殖奶牛的经验，并使农民进城成为统筹解决“三农”问题的主要渠道之一。 （三）城市城镇政府应把为进城农民服务作为重要职责之一 长期来，城市城镇政府一直把为把本城市城镇居民服务作为“唯一”职责，没有或很少考虑为进城农民服务。有的甚至把进城农民作为“盲流”、“扰乱社会治安 者”等，加以歧视、排挤、打击与驱赶。这种狭隘理解政府职能的思想与党中央、国务院要求的统筹解决城乡问题是背道而弛的，也是社会的一大不公平。因此，贯彻落实党中央、国务院提出的统筹城市发展，大力的解决“三农”问题，应该转变城市城镇政府职能，把单一地为城市城镇居民服务转变为包括进城农民在内市场主体服务上来，正如作到党的十六届三中全会决议所要求的地“加快形成行为规范、运转协调、公正透明廉洁高效的行政管理体制”。 三农政策论文:缓解“三农”问题的财政支农政策选择 摘要:国家实施的财政支农政策成为缓解“三农”问题的重要手段,但是我国城乡收入差距、消费差距、财产差距,以及公共服务差距等仍十分突出。究其原因,既有市场的,也有体制的。 关键词: “三农”问题;城乡差距;财政支农政策 国家实施财政支农、惠农政策以来,我国“三农”问题加重、升级的趋势得到有效遏制,城乡差距扩大的趋势明显减缓,但“三农”问题的运行趋势还没有根本扭转,“三农”问题仍很突出。本文拟从国家实施的财政支农政策入手,对“三农”问题现状与特征的原因进行分析,在此基础上提出相关政策建议。 一、城乡居民收入、消费与财产比较 十六大以来,我国农民的人均收入增长较快,每年均超过6%,但城乡收入差距并没有缩小,且绝对差距数越来越大,处于高位徘徊状态。收入决定消费,城乡收入差距大且高位运行导致城乡居民消费差距大的现状也没有根本转变。依据国家统计局2006年统计年鉴上的数据,我国农村居民生活水平落后城镇居民生活几乎一个等级,而且这种差距仍看不出有缩小的趋势。目前,对城乡居民家庭财产情况尚无准确统计,但从居民储蓄存款余额来看,城乡之间的差距相当大,财产差距扩大从另一方面说明了城市收入的差距问题。近年来,在中央一系列强有力政策措施的促进下,农村的基础设施和社会事业有了很大发展。但由于以往的欠账太多,农村水、电、路、气等基础设施建设滞后,农村中小学教育质量低、农民缺医少药等问题仍比较突出。目前,约2.8亿农民的饮水不安全,1亿多农户急需解决烧饭、取暖的燃料问题。2005年,农民平均受教育年限仅7.7年,5.04亿农村劳动力中, 高中以上文化程度的只占13.68%,小学及以下文化程度的占34.1%,不识字及识字很少的还占6.87%。2006年,我国平均每千人有病床2.34张,但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67张, 农村只有0.76张;城市每张病床平均拥有8.8万元的医疗设备,农村仅有1.1万元。城乡文化事业方面的差距则更为明显。 上述几个方面的差距状态集中到一点,便是城乡差距、城乡居民生存权、甚至发展权的差距仍然很大,处在高位徘徊状态。 二、原因分析:财政支农角度的透视 毫无疑问题,十六大以来的财政支农政策是缓解“三农”问题的重要政策保障。但是,当前的财政支农政策与“三农”解决问题的实际需求相差甚远,政策的实施所产生的积极效应还不能完会消化二元体制(制度)及其市场等因素对“三农”的侵蚀。 1.财政支农规模偏小。国际经验表明,财政支农政策对促进农业增长具有特别重要的意义:它不仅构成农业投入的主要来源,而且对一些公共农业基础建设来说,甚至是唯一的来源。十六大以来,财政支农力度与以前相比,力度明显加大,但是财政支农规模偏小却是一个不争的事实。在我国这样一个农民收入不高、私人农业投资有限的发展中国家,目前的财政支农规模是不足以担当农民收入快速增长的重任。 2.财政支农结构偏差降低了支农资金效率。农业固定资产投资对农业的发展、特别对未来农业的发展具有决定性作用。尽管十六大以来,我国加大了对农业固定资产的投资力度,投资结构进一步优化,农业固定资产投资额平均每年增长16.45%,但是农业固定资产的年增长率波动较大,农业固定资产投资占全社会固定资产投资的比例较低,这与我国农业在国民经济中的基础地位很不相称。另外,“直补”是财政支农政策的最重要工具之一,我国当前“直补”所占财政支农资金的比重很低,“直补”对农民增收的作用并不显著。不仅如此,由于当前财政支农政策的运行、管理和监督机制不完善,大量支农资金、特别是间接补贴资金容易漏损,使支农资金难以起到支持农业、农民的作用。 3.财政支农的监管制度不健全。近年来, 国家出台了一系列的纪检监察制度,有关部门也围绕工作需要制定出台相关监管措施,如财政部制定实施了 《财政农业专项资金管理规则》、农业部实施了 《农业部财政项目支出管理暂行办法》等文件,为规范支农惠农政策监管有章可依奠定了一定的基础。但在具体政策层面上,对政策实施全程监管的制度不配套,尤其是对支农资金的监管,表现在立项拨付环节上,难以有效地监督计划或负责资金安排分配的权利部门,严格按照规定的投资方向、重点和内容进行立项和分配拨付资金。在支农资金使用环节,难以及时发现擅自改变项目计划和未按上级批准的要求执行,甚至挤占挪用、串用、虚列支农资金、套取骗取财政支农资金侵害农民利益等问题。在支农资金管理环节, 由于支农资金因立项不准、可行性研究不充分、设计不合理、管理不善等原因, 造成损失浪费、效益低下,甚至损害农民利益等问题和进行有效责任追究。缺乏健全监督制度的政策执行,难以保证政策的全面高效落实。据报道,国家审计署在对8省 ( 区)2004年至2006年天然林资源保护工程资金审计中, 查出虚报冒领挪用滞留等违规问题资金1.3亿元等事例, 可以说政策执行不够公开、透明是重要的诱因。 三、结论与政策建议 1.加大支农惠农力度。目前,我国支农资金从绝对数上讲提高很快,但支农资金的比重仅占国家财政收入的8%左右,占农业gdp的10%左右。因此,在加大中央财政支农力度的同时,应建立地方各级财政增加支农投入的机制。随着中央财政转移支付力度的不断加大, 地方“吃饭”问题得到基本解决以后, 地方财政应有空间进一步加大对“三农”的支持力度。所以, 要在进一步完善财政体制的基础上,明确中央和地方的支农责任,共同增加农业投入,逐步形成以中央为主体、地方为重要补充的中央与地方共同的财政支农投入机制。 2.优化支农惠农结构。当前,有限的支农惠农资金没有发挥应有的作用。就其原因,与国家的支农惠农政策安排存在一些问题有关,使资金的投向结构不尽合理。首先,“直补”资金比例偏低,这对农民增收的贡献不大。其次,支农资金分配上应突出支持粮食生产。如 进一步加大良种补贴、农机补贴、小型农田水利建设和测土配方施肥的投入规模。应支持现代农业产业体系建设,支持农村公共基础设施建设,做到因地制宜、科学规划, 不盲目照搬, 不大拆大建。根据现有的经济实力, 集中力量重点支持农村道路、农村能源(沼气) 和农村安全饮水等基础设施建设,尽快改变农民的生产生活条件。 3.进一步规范支农资金监督机制,加强支农资金使用的监督管理,提高支农资金使用效率。一是要加强制度建设。在健全现有财政支农各项规章制度的基础上,完善各项资金的管理制度,做到有法可依,依法理财。二是要加强支农资金的日常管理工作,通过开展经常性自查、重点检查等活动,及时发现资金使用方面存在的问题及薄弱环节,认真加以整改。三是要自觉接受审计、监察、纪检等部门的审计、监督,对核实的问题及时加以纠正,并按有关规定严肃处理。同时,要强化外部监督,积极引入社会监督机制,增加资金使用的透明度;提高农民监督意识,积极发挥人民群众的监督检查作用,实行政务公开、事务公开、财务公开,定期向群众公布收支情况。四是要加强队伍建设。随着政府支农政策的不断出台和强化,支农资金使用、管理和监督的任务越来越重, 要求也越来越高。改变目前大多数县从事财政支农管理的力量比较薄弱局面,加强基层农财队伍建设, 适当充实力量。同时加强培训,不断提高业务能力、政策能力和工作水平,使财政支农管理工作能够上升到一个新的台阶。 三农政策论文:服务三农政策下的新农村建设论文 一加强农业期刊服务“三农”的应对措施 1明确办刊宗旨、稳固读者群 突出办刊特色，创建名牌期刊首先，期刊的采编人员要对稿件进行甄别和选择，从源头上保证科技信息的准确、有效。借助专家库这一优势资源，先期优化选择，缩小农民的选择范围。根据办刊宗旨、农业产业调整和重点领域的变化，调整报道重点，有针对性地确定阶段性的办刊目标。根据科技的进步、经济发展的多样性和政策的倾斜与调整来策划选题，从而增强刊发文章的指导性、时效性和多样性，及时、准确地报道农业生产的实用技术。其次，农业期刊要确定刊物的类别，是学术还是科普期刊。学术期刊要增强自身的推广作用，与科普类期刊实现有针对性的链接，把农业科技发展的新成果第一时间介绍给农民，配合科技工作者做好农技推广工作。再次，期刊要确定自己的读者群，不同的读者群有不同的期刊需求。要建立自己的读者群，积极接受读者反馈的建议，使读者成为期刊的共建者，不断整合编者、作者与读者的智慧，增强期刊的凝聚力和办刊水平。此外，期刊还要开辟专栏，创建名牌期刊。名刊名栏是期刊吸引作者和读者的核心竞争力。一方面可以吸引学术水平较高、经验丰富的专家学者、一线农艺师为期刊撰写文章，形成稳定、有序的作者群；另一方面，设置专栏有助于不同学者展开学术讨论，使期刊的内容更加丰富、信息编排更为紧密集中，从而吸引更多的读者去订阅期刊，真正实现期刊作为信息媒介服务“三农”，为社会主义新农村建设服务的目的。 2加强与农林院校和农业科研院所的交流合作 缩短发稿时间，及时最新的农业科技成果以农业期刊为信息交流平台，加强与各高校和农业科研院所的合作交流，减少重复性的研究，同时，缩短发文时间，这就要求期刊要拓展稿源，建立稳定的作者群，从优质的作品中选编刊发。编辑也要树立时间意识，加大编审力度，把研究的最新成果第一时间出去，实现农业科技服务农民的目的。 培养高效的复合型人才当今社会是信息的时代，网络刊物，手机阅读已经成为未来期刊发展的方向，农业期刊也不例外。中国期刊网和万方数据资源库已经收录了各类学术期刊所发表的论文以及各高校优秀的硕博士论文，极大地满足了农业科技者浏览、学习、交流的需求。随着网络在农村的普及，建立“农业数字期刊群”实现农业期刊的免费浏览是未来发展的趋势。期刊要想长足发展，实现服务“三农”的目标，除了要有稳定的作者群提供优质的稿件外，还需要业务水平高，综合能力强的复合型人才。编辑人员要熟练掌握、应用多媒体等网络技术，通过定期的培训不断提高编辑人员的综合素质，充分发挥人才在现代农业发展中的作用。 4加强政府财政支持力度 提高期刊的办刊水平政府要加大对农业的政策扶持力度，加强工业、服务业对农业的反哺力度，逐步提高农技推广在农业总产值中所占的比重，依靠政策积极有效地促进农业期刊的发展。 5建立过刊赠送制度 延伸期刊的读者群，增加传播手段期刊是连续性的出版物，期刊社每期刊印都有剩余，部分期刊积压形成过刊。可以把这些过刊免费发放到农民手中，继续发挥作用。此外，农业类期刊有着自己固定的读者群和作者群。期刊可以合理利用这一资源，把作为作者的农业科技工作者和作为读者的农民有效连接在一起，定期组织专家赴实地进行农业考察技术推广，将科技信息的供体和受体联系起来，形成良性的科技生态链，巩固期刊的科技纽带作用。 二结语 农业期刊要想在新农村建设中更好服务“三农”，首先要找准自己的定位，稳定自己的读者和作者群。充分发挥编辑人员的积极性和创造性，采用网络和多媒体等信息技术，针对期刊自身的特点采取相应对策。充分发挥期刊的媒介作用，实现其科技价值，创造良好的社会效益和经济效益，发挥好对科学技术这个第一生产力的支撑和引领作用。 作者：陶玲于静张志玲单位：山西省农业科学院果树研究所 三农政策论文:三农政策和经济道路的研究论文 【论文关键词】“三农”问题；扩大内需；结构调整；城市化 【论文摘要】21世纪我国面临的诸多挑战中，“三农”问题大概是最严峻的一个。“三农”问题的解决是一个系统工程，与我国当前宏观经济有着密切的关联——它的解决将是当前我国扩大内需的重要保证；可带动整个国民经济结构调整，利于应对入世带来的挑战；可加速我国城市化、农村工业化、农业现代化的进程；此外，它的解决对西部大开发战略的实施及我国的政治经济体制改革也将产生深远的影响。 农业停滞、农民贫穷、农村落后的“三农”问题是当前人们普遍关注的社会热点问题。21世纪中国面临的话多挑战中，“三农”间题大概是最严峻的一个。“三农”问题不仅是关系到9亿农民的生存发展问题，也是关系到整个中国社会稳定和发展的全局性问题。党的“十六大”报告提出要在本世纪头20年全面建设小康社会，同时再次将“三农”问题列为政府今后工作的重点。在这种背景下，探讨“三农”问题与我国各大主要宏观经济间题的关系，为最终解决棘手的“三农”问题提供一个新的视角。 一、“三农”问魔与扩大内需 当前有效需求不足依然是制约我国国民经济进一步发展的“瓶颈”，有效需求不足的一个重要原因是居民消费需求下降，一太面城市居民消费趋于饱和，另一方面是农村消费市场长期启而不动，潜在消费需求不能转化为现实购买行为。因此，采取措施启动农村消费市场已成为当前实现扩大内需的关键一环。要启动农村消费市场，必须解决“三农”问题，因为“三农”问题是阻碍农村居民消费增长的主要原因。 (一)收入是制约农民消费的首要因素。我国农村还处于消费水平与收人水平基本同 步变化的阶段，还没有进人边际消费倾向递减阶段。因此，对低收人阶层的农民来说，其收人增加，消费支出也会相应增加，收入增长的预期提高，消费倾向也随之提高。但是近几年来，农村家庭纯收人增长率呈下降趋势:19%年为9.00!0,1997年为4.6%,1998年为4.3%,1999年为3.8%,2001)年为2.1%o(1996--1999年数据转引自:《宏观经济研究》.2001年第4期，第11页;2000年数据转引自:《宏观经济研究》.2001年第3期封底)。 农民纯收人增长缓慢导致购买力严重下降，并直接影响到农民消费需求的增长。提高农民收人已成为启动农村消费市场的重要前提。为此，必须多渠道、多途经提高农民收人，包括增加农产品供给和减少农业人数双管齐下;加快农村剩余劳动力的转移，繁荣小企业和小城镇，扩大9亿农民的就业空间和收人来源等等。 (二)农民负担过重在很大程度上削弱了农民的支付能力，从而影响了其消费水平的提高。党的十一届三中全会后的农村改革获得了巨大的成功，解决了农民的温饱问题，但是农民收人逐渐增加的同时，其负担也与日俱增，一些地方的乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派现象十分突出，严重影响了农村经济发展和消费增长。因此，必须大力推进农村税费改革和农村行政机构改革，从治本上杜绝各种增加农民负担的源头，扩大农民可支配收入的比重，从而提高农民的购买力，增加农民的消费热情，扩大农村需求。 (三)消费环境不佳也在一定程度上阻碍了农民消费能力的实现。比如，农村基础设施落后，阻碍了耐用消费品在农村的普及，从而影响了广大农民的购买积极性。因此，国家要努力改善农村消费环境，为农民消费水平的提升创造条件。一方面增加财政对农业的投人;另一方面，建立农户自我资金积累的投资机制。通过改善农村交通、通信条件，既可使农产品及时转化为商品，增加农民收人，又使得所需的工业品能够及时组织进来，解决农民卖难买难的问题。针对目前农村消费的热点是家用电产品，应加快农村电网、电视转播站等基础设施建设。 总之，农村消费市场是一个有着广阔前景和巨大发展空间的市场，启动农村消费市场是扩大内需的重点。而要启动农村消费市场，必须解决“三农”问题。换句话说，“三农”问题的解决是扩大内需的重要保证。 二“三农”问题与国民经济结构调整 (一)入世使解决“三农”问题显得更为迫切。 人世对我国国民经济的发展来说，机遇与挑战并存。从农业方面看，加人WTO有利于我国优势农产品的出口和农民部分消费品支出的减少(由于部分进口消费品价格低于国内同类消费品价格)，相应增加可支配收人，也有利于有效解决贸易争端。但同时也在农业经营和非农产业等方面给农民收人带来挑战。我国主要的农产品如小麦、玉米、大豆、棉花等生产成本较国外高，因此价格偏高，造成农产品出口困难;同时，在质量方面由于过去缺乏产品国际标准意识，我国农产品在国际市场上同样缺乏竞争力。根据WTO的有关协议，我国将在s年内取消所有的配额和数量限制。农产品的进口关税也将削减到14.s%一巧%，而且对国外农产品的进口也不得使用非关税措施。因此，农民期望像过去那样通过农业经营增收将很困难。从非农业收入方面分析，目前我国乡镇企业的增长速度开始回落，经济效益下滑，吸纳农村剩余劳动力的能力下降，农民从乡镇企业获得的收人递减。人世后，我国一些规模较小、设备落后、职工素质不高的乡镇企业将受到严重的冲击，这些企业的兼并破产在所难免。而另一方面一些发展较快的新兴产业面对激烈的国内国际市场竞争对劳动者的素质提出了更高的要求，从而使农村剩余劳动力转移变得更困难。据有关专家预测，人世后中国农民将有966.2万人失业，这必然形成新的就业压力，给农民的就业增收带来严重的影响。应对人世后带来的上述种种问题，根本的途径是实行战略性的结构调整。 (二)解决“三农”问题与整个国民经济结构调整本质上是一致的。 2001年初召开的中央农村工作会议明确提出，农业、农村经济发展新阶段的中心任务是实行战略性的结构调整，基本着眼点在于优化品种、提高质量，从整体上提高农业的素质，提高我国农产品的市场竞争力。卿农业和农村经济的战略性结构调整，农业劳动生产率提高的结果是导致农业剩余劳动力的增多。在目前这个阶段如何将这部分剩余劳动力转移就业，需要研究许多新的课题.要有新思路，要深化改革。(1)要坚持所有制的多样化，实行多种经营;(2)要坚持技术手段的多层次，不同技术层面的行业可吸纳不同素质的劳动力;(3)要大力促进服务业的发展。由此可见，农业的战略性结构调整，不仅是农业的内部问题，而且牵涉到整个国民经济的结构调整。也就说，现阶段“三农”问题不过是整个国民经济结构不合理的一个缩影，“三农”问题的解决必须通过调整整个国民经济产业结构来实现。 在我国目前的国民经济结构中，无论产出结构，还是就业结构都不尽合理，而且就业结构转换的速度也滞后于产出结构转换的速度。根据统计资料，2000年我国国内生产总值中，第一产业为15.9%,第二产业为50.9%，第三产业为33.2%，而1991)年则分别为27.1%,41.6%,31.3%。由此可以看出，在过去十年间，农业增加值占国内生产总值的比例下降了很多，工业和建筑业的份额正好有大体的增长，而第三产业却基本维持在同一个水平，未见明显的增长。再从就业结构上看，目前大体上是，2000年我国第一产业吸纳就业人数为50%，第二产业为22.5%，第三产业为27.5%，而1991)年则分别为60.1%,21.4%,18.5%0蜒表明，在十年里，第一产业就业人数依然占很大比重，第二产业吸收的就业人数变化不大，而第三产业却有很大的增长。 不难看出，上述关于三次产业的产出结构和就业结构的数字存在着某种不相一致的问题。例如，第三产业产出比重没有多少增加，但就业比重却上升了近10个百分点，可见第三产业对劳动力有很强的吸纳能力。但目前我国第三产业比重仍然偏低。国际上达到平均发展水平的国家，无论在产出还是就业方面，第三产业所占比重都在50''''%以上。虽然就综合经济发展和人民生活质量来看，我国已经达到国际平均发展水平，然而我国第三产业的比重离50%a仍有较太差距。可见，我国国民经济结构不尽合理，急需进行调整和优化，尤其要大力发展第三产业，为吸纳农村剩余劳动力创造条件，以实现农民增收的目的.最终解决“三农”问题。 三、“三农”问魔与我国城市化、农村工业化和农业现代化 (一)解决“三农”问题将为加速我国城市化进程创造条件。 根据国际经验，工业化与城市化是同步推进的，而我国城市化水平却严重滞后于工业化水平，也滞后于世界平均水平，这对我国的发展很不利。我国城市化滞后的原因主要是:(1)建国初实行以重工业优先发展的赶超战略，将城市定位为生产城市，制约了城市规模的扩大和城市人口的增加，阻碍了城市化的进程;(2)是长期以来的城乡分割和严格的户籍管理制度;(3)是农村特殊的工业化道路，即发展乡镇企业“务工不进城”对城市化进程会发生一定的阻潜作用;(4)是对城市化认识上的偏差。比如认为工业化可以不走城市化的道路，城市化是资本主义特有的现象等，无形中也成为我国城市化的侄桔。 解决“三农”间题和解决我国城市化间题有着高度的相关性。不论是近期还是长远，解决农村地区的经济发展，增加农民收人的根本出路在于增加非农就业，而增加非农就业的主要途径是加快城市化进程，把更多的农民变为非农民。有关专家指出，我国人多地少，要让大批农民转到城市，使农民的比重由现在的70%降到30%的时候，“三农”问题才真正解决。 (二)解决“三农”问题的过程也是实现农村工业化和农业现代化的过程。 长期以来，我国实行城市搞工业、农村搞农业这样一种单一的经济发展政策，其效果很不理想。一方面，工业化不可能单靠少数城市人来推动;另一方面，农业是个弱产业，面临三大风险—自然风险、市场风险(产品卖难)、技术风险(农业技术投资回报率不稳定)，人世后，三大风险尤为严峻。因此，要实现农业现代化，单靠农业自身的力量是不行的，必须走农村经济工业化的道路，使供应、生产、加工、销售形成一体化经营，农村工业化同时也是解决“三农”问题的一个重要途径。 首先，农村工业化是农村大量剩余劳动力的吸收器。农村工业企业一开始就抓住我国城市工业中相对薄弱的环节和方面，立足于门槛较低的劳动密集型产业。因此，有较大的劳动力吸纳能力;其次，从长远看，农村工业化是增加农民收人，缩小城乡差别的根本途径。农民增收缓慢，城乡居民收人差距大，固然有牺牲农民利益来换取城市工业发展的历史原因，更重要的是由于工业部门劳动生产率比农业部门高，从而导致工农业产品价格“剪刀差”的存在。劳动生产率提高是促进农民增收，使农民由贫变富的关键。而农村工业化正是提高农业部门劳动生产率的最佳选择。再次，农村工业化是实现乡村城镇化的基础。我们所说的农村工业化主要就是指小城镇日益工业化，这样，可为乡村城镇化提供基础和依托。归根到底，农村工业化有利于推进农业现代化的进程。我国农业现代化的制约因素主要有两个:一是农民的素质低:二是资金缺乏。而农村工业化将可以解除这两个制约因素，实现农业的产业化和集约化经营，促进农业机械化和农业科技的推广应用，从而实现农业现代化。超级秘书网 四、＂三农”问皿解决与西部大开发及我国政治经济体制改革关系重大 (一)“三农”问题的解决与否还会牵涉西部大开发战略的成败。西部大开发首先是西部广大农村的大开发，而不能只是几个城市的大开发。东西部的差距主要体现在农村，在西部大开发战略中，应当把解决西部地区“三农”问题作为大开发的战略重点之一。就广西而言，作为一个相对落后的农业大省，更要重视“三农”问题，要继续推进科技兴桂、科技兴农战略。从区域发展看，一方面桂东南要充分利用原有基础、发挥地缘优势，保持较快增长势头，率先实现农业产业战略性调整，推进农村城市化、农村工业化和现代化进程，并对桂西北起良好辐射作用;另一方面，桂西北要加强基础设施建设，充分利用当地资源优势，发展生态农业，开发特色农产品，增加农业科技含量，并可尝试搞旅游农业。同时，桂西北还应重视人才引进，培养、开发当地人力资源，从整体上提高农业人口素质，这也是解决我区“三农”问题的重要方略。 (二)解决“三农”问题对我国政治经济体制改革进程也将产生深远的影响。有观点认为，“三农”问题主要来自农业外部，涉及中国深层的政治经济体制问题，是一个系统工程，不能毕其工于一役。追根索源，“三农”问题的解决，农民增收、减负的根本保障在于我国经济、社会、政治体制改革的进一步深化。“三农”问题是一个急需解决又需通盘考虑、审慎解决的问题。 综上所述，新形势下解决“三农”问题，无论对农业本身发展，还是对整个国民经济的发展;无论对目前的经济结构调整、政治经济体制改革、应对人世带来的挑战，还是对关系我国长远发展的城市化、现代化进程及西部大开发战略都有着重要的现实意义。 三农政策论文:三农政策取向管理 眼下，“三农”问题世人关注，中央一号文件向全党、全民吹响了解决“三农”问题的号角。但从根本上解决“三农”问题，是一个长期的过程，由于二元经济结构给“三农”问题留下的后遗症结太大、沟壑太深，城乡经济协调发展的统筹任务很重，农村经济市场化的任务很艰巨！为此，当前和今后一段时期必须坚持安农、扶农、帮农的政策取向，把农民平稳地推向市场，用“三农”思想解决三农“问题”。 安农 安农，就是要为农业、农村经济发展创造长期、稳定的发展环境，逐步还农民“国民待遇”，使农民安居乐业。 一是农村公益性基础设施建设要加强，农村社会行政管理经费要由国家来买单。农村水、电、路等公益设施建设应改变过去以农民投资、投工、投劳为主体逐步转向以国家投资为主体。农村基层组织运转、农村教育文化、计划生育、社会治安、中小型基础设施建设等费用应由国家来负担。农村社会保险、医疗保险制度应逐步得到改善。要首先从提高基础设施建设水平上，进一步提高农业的整体素质和生产经营能力。 二是完善农村土地制度，赋予农民对承包土地的长期使用权，保护农民对承包土地的经营自主权，尊重农民对承包土地的流转权，保证农民对承包土地的收益获得权，保护农民对承包土地的法定处分权等。要坚决刹住乱圈乱占土地的行为，即使是政府批准的合法用地也必须给予农民相应的补偿并对失地农民进行合理安置。土地是国家的，可使用权是农民的！土地是农民非常敏感的一个问题，其对土地的使用权也是责任制以来国家给予农民的仅有的社会生活保障。这是安民的一个至关重要的问题。 三是要在农民负担问题上给农民吃定心丸。要落实完善农村税费改革的各项政策，加快推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革，取消农业特产税，逐步降低农业税率，今年拿多少、明年拿多少，要给农民一个明白帐。要切实斩断伸向农民的黑手，伤害农民感情的集资、变相收费应该坚决实行一票否决。有集体资产，急需建设的项目要民主决策、“一事一议”。没有集体资产、农民无力出资的急需建设项目，议也不要议，国家应优先投资建设。 安居乐业，这是千百年来广大农民向往的生活方式。在社会主义新中国成立50多年后的今天，给当家作主的人民中的农民以正常的国民待遇、正常的生产经营环境，是立党为公、执政为民的基本体现。 扶农 扶农，就是从政策上、投入上扶持农业加快发展。 统筹城乡经济发展，体现在政策和投入上，实际上应该是工业化初期向中期过渡时期，国家实行对农业和工业不偏不倚、协调发展的 支持政策。由于过去国家对农业的政策性补贴很少，投入严重不足，当前和今后一段时期，要逐步改变的重工轻农的补贴扭曲现象。要在WTO贸易框架下，建立完善各项配套扶持政策，刺激生产、促进加工贸易流通，促进农业产业结构优化、布局优化，提高农业整体 素质和农民增收能力。 具体来讲，一是要建立完善农产品生产、流通补贴机制。对战略物资如粮棉生产制定补贴措施，对农产品流通要在交通、税收等方面给予暗补。二是加大农业科技创新的投入力度。对农业基础研究、新品种开发、新技术推广要加大投入力度，不能一刀切推向市场。三是加大农业信贷支持力度。首先要扭转农业资金工业用的问题，对农产品规模化生产、加工、流通信贷要给予优先放贷和政策贴息。 扶持农业发展的各项补贴、投入和信贷要改革目前的投入渠道。过去，各级都把对农业的投入逐年增加作为重视农业的证据，国家也确实在通过财政渠道、计划渠道、农业综合开发、扶贫开发、粮食收购等多个渠道向农业投入了大量资金，但具体资金的投入方向、产生的效益，农民得到的实惠多少，确实是值得思考的。流进沙漠里的小溪，不知形容是否恰当。 帮农 帮农就是要建立健全农业社会化服务体系。就是要帮助农民解决市场经济条件下该农民做而自己做不了的事情。实际上也是“扶农”的内容之一。信息服务、流通服务、技术服务，一家一户的农民做不了。种什么、养什么、加工到什么程度、怎么种、怎么养、怎么加工、产品到哪里卖、卖给谁价钱高都是农民面临的实实在在的困难和问题。面对小生产+大市场的农业生产经营与农村发展经济现状，政府必须建立健全社会化服务体系，帮助农民逐步走向规模化生产、产业化经营。为此要尽快建立健全农业信息服务体系，实施农业信息进村入户工程；建立健全农产品市场流通体系，帮助农民开拓国内外市场；健全农业技术推广服务体系，帮助农民开发使用新品种，采用新技术。同时要鼓励和支持农民协会、学会、中介服务组织等社会化民间服务组织的发展壮大，提供政策保障，指导其健康发展。另外，要为农村劳动力提供职业技术培训，为进城农民提供就业指导和劳动保障等。 安农、扶农、帮农，才能富农。解除农民的负担，把农民扶上马，送一程，心情舒畅地走上健康发展的社会主义市场经济道路。 这是笔者从政策角度学习中央一号文件的一点感受。实际上，“三农”问题不是简单的减法（减负）和加法（增加投入），单纯靠政策的出台也不能一下子解决，还需要政令畅通的高效行政体系来保障，政治体制改革的节奏要跟上，人为的“增负”、“低效”因素要努力减少。更何况目前的财政状况短期内也不会完全满足安农、扶农、帮农的投入。 但我坚信，“三农”问题的解决，前途是光明的。 三农政策论文:三农问题的财政支农政策选择缓解论文 摘要:国家实施的财政支农政策成为缓解“三农”问题的重要手段，但是我国城乡收入差距、消费差距、财产差距，以及公共服务差距等仍十分突出。究其原因，既有市场的，也有体制的。 关键词:“三农”问题；城乡差距；财政支农政策 国家实施财政支农、惠农政策以来，我国“三农”问题加重、升级的趋势得到有效遏制，城乡差距扩大的趋势明显减缓，但“三农”问题的运行趋势还没有根本扭转，“三农”问题仍很突出。本文拟从国家实施的财政支农政策入手，对“三农”问题现状与特征的原因进行分析，在此基础上提出相关政策建议。 一、城乡居民收入、消费与财产比较 十六大以来，我国农民的人均收入增长较快，每年均超过6%，但城乡收入差距并没有缩小，且绝对差距数越来越大，处于高位徘徊状态。收入决定消费，城乡收入差距大且高位运行导致城乡居民消费差距大的现状也没有根本转变。依据国家统计局2006年统计年鉴上的数据，我国农村居民生活水平落后城镇居民生活几乎一个等级，而且这种差距仍看不出有缩小的趋势。目前，对城乡居民家庭财产情况尚无准确统计，但从居民储蓄存款余额来看，城乡之间的差距相当大，财产差距扩大从另一方面说明了城市收入的差距问题。近年来，在中央一系列强有力政策措施的促进下，农村的基础设施和社会事业有了很大发展。但由于以往的欠账太多，农村水、电、路、气等基础设施建设滞后，农村中小学教育质量低、农民缺医少药等问题仍比较突出。目前，约2.8亿农民的饮水不安全，1亿多农户急需解决烧饭、取暖的燃料问题。2005年，农民平均受教育年限仅7.7年，5.04亿农村劳动力中，高中以上文化程度的只占13.68%，小学及以下文化程度的占34.1%，不识字及识字很少的还占6.87%。2006年，我国平均每千人有病床2.34张，但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67张，农村只有0.76张；城市每张病床平均拥有8.8万元的医疗设备，农村仅有1.1万元。城乡文化事业方面的差距则更为明显。 上述几个方面的差距状态集中到一点，便是城乡差距、城乡居民生存权、甚至发展权的差距仍然很大，处在高位徘徊状态。 二、原因分析:财政支农角度的透视 毫无疑问题，十六大以来的财政支农政策是缓解“三农”问题的重要政策保障。但是，当前的财政支农政策与“三农”解决问题的实际需求相差甚远，政策的实施所产生的积极效应还不能完会消化二元体制(制度)及其市场等因素对“三农”的侵蚀。 1.财政支农规模偏小。国际经验表明，财政支农政策对促进农业增长具有特别重要的意义:它不仅构成农业投入的主要来源，而且对一些公共农业基础建设来说，甚至是唯一的来源。十六大以来，财政支农力度与以前相比，力度明显加大，但是财政支农规模偏小却是一个不争的事实。在我国这样一个农民收入不高、私人农业投资有限的发展中国家，目前的财政支农规模是不足以担当农民收入快速增长的重任。 2.财政支农结构偏差降低了支农资金效率。农业固定资产投资对农业的发展、特别对未来农业的发展具有决定性作用。尽管十六大以来，我国加大了对农业固定资产的投资力度，投资结构进一步优化，农业固定资产投资额平均每年增长16.45%，但是农业固定资产的年增长率波动较大，农业固定资产投资占全社会固定资产投资的比例较低，这与我国农业在国民经济中的基础地位很不相称。另外，“直补”是财政支农政策的最重要工具之一，我国当前“直补”所占财政支农资金的比重很低，“直补”对农民增收的作用并不显著。不仅如此，由于当前财政支农政策的运行、管理和监督机制不完善，大量支农资金、特别是间接补贴资金容易漏损，使支农资金难以起到支持农业、农民的作用。 3.财政支农的监管制度不健全。近年来，国家出台了一系列的纪检监察制度，有关部门也围绕工作需要制定出台相关监管措施，如财政部制定实施了《财政农业专项资金管理规则》、农业部实施了《农业部财政项目支出管理暂行办法》等文件，为规范支农惠农政策监管有章可依奠定了一定的基础。但在具体政策层面上，对政策实施全程监管的制度不配套，尤其是对支农资金的监管，表现在立项拨付环节上，难以有效地监督计划或负责资金安排分配的权利部门，严格按照规定的投资方向、重点和内容进行立项和分配拨付资金。在支农资金使用环节，难以及时发现擅自改变项目计划和未按上级批准的要求执行，甚至挤占挪用、串用、虚列支农资金、套取骗取财政支农资金侵害农民利益等问题。在支农资金管理环节，由于支农资金因立项不准、可行性研究不充分、设计不合理、管理不善等原因，造成损失浪费、效益低下，甚至损害农民利益等问题和进行有效责任追究。缺乏健全监督制度的政策执行，难以保证政策的全面高效落实。据报道，国家审计署在对8省(区)2004年至2006年天然林资源保护工程资金审计中，查出虚报冒领挪用滞留等违规问题资金1.3亿元等事例，可以说政策执行不够公开、透明是重要的诱因。公务员之家 三、结论与政策建议 1.加大支农惠农力度。目前，我国支农资金从绝对数上讲提高很快，但支农资金的比重仅占国家财政收入的8%左右，占农业GDP的10%左右。因此，在加大中央财政支农力度的同时，应建立地方各级财政增加支农投入的机制。随着中央财政转移支付力度的不断加大，地方“吃饭”问题得到基本解决以后，地方财政应有空间进一步加大对“三农”的支持力度。所以，要在进一步完善财政体制的基础上，明确中央和地方的支农责任，共同增加农业投入，逐步形成以中央为主体、地方为重要补充的中央与地方共同的财政支农投入机制。2.优化支农惠农结构。当前，有限的支农惠农资金没有发挥应有的作用。就其原因，与国家的支农惠农政策安排存在一些问题有关，使资金的投向结构不尽合理。首先，“直补”资金比例偏低，这对农民增收的贡献不大。其次，支农资金分配上应突出支持粮食生产。如进一步加大良种补贴、农机补贴、小型农田水利建设和测土配方施肥的投入规模。应支持现代农业产业体系建设，支持农村公共基础设施建设，做到因地制宜、科学规划，不盲目照搬，不大拆大建。根据现有的经济实力，集中力量重点支持农村道路、农村能源(沼气)和农村安全饮水等基础设施建设，尽快改变农民的生产生活条件。 3.进一步规范支农资金监督机制，加强支农资金使用的监督管理，提高支农资金使用效率。一是要加强制度建设。在健全现有财政支农各项规章制度的基础上，完善各项资金的管理制度，做到有法可依，依法理财。二是要加强支农资金的日常管理工作，通过开展经常性自查、重点检查等活动，及时发现资金使用方面存在的问题及薄弱环节，认真加以整改。三是要自觉接受审计、监察、纪检等部门的审计、监督，对核实的问题及时加以纠正，并按有关规定严肃处理。同时，要强化外部监督，积极引入社会监督机制，增加资金使用的透明度；提高农民监督意识，积极发挥人民群众的监督检查作用，实行政务公开、事务公开、财务公开，定期向群众公布收支情况。四是要加强队伍建设。随着政府支农政策的不断出台和强化，支农资金使用、管理和监督的任务越来越重，要求也越来越高。改变目前大多数县从事财政支农管理的力量比较薄弱局面，加强基层农财队伍建设，适当充实力量。同时加强培训，不断提高业务能力、政策能力和工作水平，使财政支农管理工作能够上升到一个新的台阶。 三农政策论文:三农政策下小额农贷探讨论文 摘要:“三农”问题始终是党和政府高度重视和需要着力解决的问题。近些年来，我国在解决“三农”问题上不断进行尝试和改进，尤其是针对农民贷款难这一难题采取了一系列的政策性扶持措施，通过对湖北省松滋市农行发放农户小额信用贷款的调查研究，发现通过近几年来的实践，农户小额信贷的成效十分显著，同时在推广农户小额信贷的过程中也存在着缺陷和不足，需要我们进一步的探索和完善。 关键词:农户小额信用贷款；现状；创新；成效 1对小额农贷的现状分析 为了响应国家减少农村贫困、提高农民收入，支持“三农”经济发展的口号而采取的农户小额信用贷款这一方案已开展多年，实践证明这一重要措施在推进农业生产，帮助农民致富，促进农村经济发展上起到了不容置疑的作用。但从总体上看，农村金融的发展还不能与农村经济发展的需要达同步水平，主要有以下几个方面的问题: (1)小额农贷的发放有局限性，信息在农民与金融机构之间不对称。我国的小额农贷是借鉴孟加拉、印度尼西亚等国的小额贷款并结合我国农村的实际情况而做出的一项“自上而下”的改革措施，部分金融机构将小额农贷看做是单纯的政治性、政策性的扶贫手段，而不是经营性的主营业务，因此缺乏自身的主观能动性和内在激励只是被动的发放贷款，同时，其授信额度有限不能满足有偿还能力的种养殖大户，从而导致了农户“想借而借不到”；另一方面，由于贷款程序日益规范化、手续严格化，而由农民和金融机构工作人员之间的信息沟通不够所带来的繁重的工作量也促使了“农贷难”的产生。 (2)小额农贷比较效益低，金融机构在农村基层网点的撤退，导致农村资金外流严重。和城市的经济发展相比，农村的发展速度远远落后，而金融机构由于其自身的盈利性也促使其将经营重点转向城市，除了农行以外的各商业银行几乎都逐步从农村市场一一撤出，存款的分流也就致使了农村信贷资金的供给不足，即所谓的没有“造血”反而“失血”，于是，农信社就挑起了为农村市场提供资金的大梁，也获得了垄断地位。正如农民们对银行的看法“支工不支农，支富不支穷”，在这种情况下，农民正常生产生活所需的资金得不到满足，民间借贷活跃，甚至出现了高利贷的行为，使得农民所背重担不断增加。 (3)农户小额信用贷款存在着风险隐患。一是自然风险，小额农贷承载的主主体是从事农业生产的农户，而农业是弱质产业，其经营好坏受自然灾害的影响大，这就带来不可避免的信贷资金风险；二是市场风险，小额农贷只是分散了贷款对象，但在同一地区由于生产经营环境相似，不排除众多农户集中种植、养殖相同产品，这样会引起市场行情的变化从而带来风险；三是管理风险，因为小额农贷面临的事广大农村市场，而信贷人手有限，由此带来了信贷管理与信贷规模的扩大所要求的防范风险间的缺口；四是信用风险，由于信息不对称，信贷人员无法得到所贷资金真正的用途，使得信贷资金的风险高度集中，债务链的脆弱导致一旦断裂和遭到破坏就会失去对贷款偿还的约束力。 (4)农户贷款担保抵押难。我国担保法规定更低、宅基地等农村集体所有的土地使用权不得用于抵押，由于抵押物的缺乏和专为农户贷款提供担保服务机构的不完善，使得农户获得贷款的难度较大。 2关于农行松滋市支行针对小额农贷采取的措施与创新 秉承着中央和地方政府对农行“面向三农、服务县域”的要求，松滋农行以此为思想根源，在全面分析自身的自然资源、经济条件以及农村的市场现状以后，针对农户小额信用贷款制订了系列方案，取得了可观的成绩。 在采取积极措施的同时不断加强自身的改善，使得农行松滋支行从2008年起连续6个季度综合考核居荆州市第一。在2009年上半年中，农行松滋支行贷款净投2亿，其中小额农贷4300万元，发放惠农卡2.3万张，卡存款净增1200万元，累计授信3035户，授信额6900万元，用信1637户，用信额4300万元，均超额完成全年计划。共培植农村市场VIP客户1030户，共营销贷记卡1210张，个人网银3110个，企业网银19个，转帐电话790部，POS机282部，借记卡35400张，贵宾卡960张，短信通6230户，电话银行9400户，手机银行420户，第三方存管195户，福彩无纸化投注业务630户。 在区域特色上，确立了“4+8”三农产品板块经济格局，四大板块即以农业产业化龙头企业、城市基础建设、成长性中小企业、优质个人类私营业主为重点的核心资产业务，和以农村种养殖集群板块、牲猪养殖集群板块、松滋鸡养殖集群板块、农资生产资料集群板块、饲料经销商集群板块、农机经销商集群板块、水果花卉林产品集群板块、外出务工集群板块等八大精品板块小额农贷为重点构筑三农板块格局。 在业务经营方式上，一是加强宣传力度，做到家喻户晓；二是创新担保方式，在突出抵押担保以外，积极探索担保公司担保、保险介入、政府部门建立风险基金等多种形式；三是创新激励机制，实行“内外激励相结合”；四是创新产品，根据客户特点，梳理并整合现有产品，扩大成熟产品在农村的覆盖面；五是创新服务，与地方党政部门和客户有效地搭建沟通与合作平台。公务员之家 在风险防范上，一是要求信息员作为联保小组成员，与农行签订贷款偿还责任状，在农户不能还款时由其负责；二是与担保公司签订协议，全额覆盖小额农贷；三是与政府相关涉农部门建立风险补偿基金，分摊风险；四是让保险公司介入贷款和农户保险。 3结语 为深入贯彻落实党的十七届三中全会提出的“建立现代农村金融制度，加强农村金融体系建设”新要求，进一步明确“三农”市场定位，扩大“三农”服务覆盖面，缓解农民贷款难，农行在2008年4月试点推出了银行借记卡的新产品——金穗惠农卡，并于2009年采取点面结合、重点突破的推广方式，将惠农卡普及至了全国农村市场，计划新发惠农卡2300万张，激活率达95%以上，授信率不低于农户有效信贷需求的30%，授信户数达350万户以上，用信额达500亿元。未来三年的目标是发行惠农卡1亿张，覆盖全国50%左右的农户。据统计，今年上半年农行新增了小额农贷340亿元，占全行个人贷款总量的25%，相当于去年全年总增量的七倍，创农行商业化改革后的历史之最。 在今年7月14日，农行与中国人民财产保险、华安财产保险、通保保险经纪公司三家公司合作，引入财产保险公司借款人人身意外伤害保险与家庭财产保险综合产品。这三款产品不仅能有效防控信贷风险，也为农户本人提供了更多的风险保障，这是保险业务与三农业务首次合作的产物，也是农行总行与保险公司总层面发起的首次合作。 与此同时，农行也在风险控制上设定了底线，设定到2011年涉农贷款不良率必须控制在5%以内，近两年新发放的贷款不良率控制在2%以内，三农金融部贷款拨备覆盖率三年内要达到130%。随着农行股改的进一步深入以及风控部门的成立，全面系统的风险控制能力也逐渐在增强。 可以看出，小额农贷在国家政策的扶持下已经取得了骄人的成绩，对农村金融机构的发展、农民生活条件的改善、农村小康社会的建设以及农业生产的发展起到了不容忽略的推动作用。与此同时，我们也看到了其中存在的问题和不足，应不断加以改善和完善，使小额农贷这个积极求索的漫长过程发挥其对“三农”的最大功效。

浅谈农村建设的财政政策:剖析新农村建设财政政策的对策 摘要：社会主义新农村建设作为我国解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措,需要得到政府财政的有力支持,但我国财政支农工作目前尚存在诸多问题,难以适应新农村的建设和发展。主要包括财政支农资金投入总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等问题。通过分析这些问题,探索完善我国支持新农村建设的财政政策的对策. 关键词：财政支农政策;资金使用效益;配套资金制度;监督机制 农业是维持我国社会稳定和整个国民经济持续健康发展的基础产业,农业丰则基础强,农民富则国家富。在中国工业化和城镇化进程加速推进的影响下,处于关键转折期的中国农业,其发展的总体目标仍然是农业增产、农民增收,实现农业现代化。让老百姓吃饱、吃好、吃得安全,永远是农业发展的根本任务,这一任务并不随着农业自身发展阶段的变化而变化。2010年1月31日新华社受权新世纪以来指导“三农”工作的文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,从健全强农惠农政策体系、提高现代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面,着力推动资源要素向农村配置,促进农业发展方式转变,努力缩小城乡公共事业发展差距,增强农业农村发展活力,巩固党在农村的执政基础。该文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一步完善、强化近年来“三农”工作的好政策,提出了一系列新的重大原则和措施。由此可见,我国党和政府时刻把解决“三农”问题作为政府工作的重中之重。社会主义新农村建设是我国解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措. 新农村建设问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。因此,我国政府必须为新农村建设提供强有力的财政支持,这是促进我国新农村建设发展的重要途径。可以说,财政支农政策的完善与否直接关系到新农村建设的成败. 一、我国近几年财政支农政策的主要内容及效应分析财政支农政策是指以政府为主体,利用国家财政收入,为达到增加农民收入,实现农业和农村持续、健康、稳定发展而采取的一系列政策措施。2004年以来,国家从促进农民增加收入、加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建设等方面,出台了一系列支农惠农的财政政策. 这些财政政策总体上可分为两类,一是以“少取”为特征的税收政策,即全面取消了农业税;二是以“多予”为特征的支出政策,即出台了以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、汽车、家电下乡补贴等支农工程为主的支出政策,有效增加了农民收入。2002-2009年,中央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅超过了20%。2008年,中央财政对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1027·7亿元,增长了107·7%。拨付家电下乡补贴资金104亿元,累计拉动消费9200亿元,激活了农民购买能力、加快农村消费升级、扩大农村消费、促进内需和外需协调发展. 2009年,“三农”发展的中心任务被确定为稳粮、增收、强基础、重民生,财政支农资金将紧紧围绕着该中心任务“保量”、“保质”地被配置到每个必需的环节。在2009年10月12日举行的国务院常务会议中,表示政府将继续加强农业的基础地位并加大对农业和粮食生产的扶持力度。会议提出2010年白小麦的最低收购价格将同比提高3%,红麦和混合麦的最低收购价格同比各提高4%。[1]会议还强调落实增加农民补贴,鼓励小麦、油菜和马铃薯的种植及购置农机具。可以看到,国家连续多年实施的支农惠农政策已初见成效,我国“三农”将继续朝着健康、稳定、积极的方向发展。然而,当前我国财政支农政策仍不完善,政府在财政支农补贴工作中还存在诸多问题。例如,财政支农资金投入总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等,这些问题制约了国家财政对农业和农村的支持能力,影响了新农村建设的进展。随着国际金融危机持续蔓延,我国农业农村稳定发展、农民持续增收的形势仍十分严峻。因此,我们应重视当前财政支农政策存在的问题,对其加以研究分析. 二、当前我国财政支农政策存在问题的成因分析(一)财政支农资金使用效益低下目前我国财政涉农资金在分配、使用和管理等方面存在较多问题,财政支农资金使用效益低下。2008年,审计署对河南、甘肃、山西、黑龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆10个省区市2006至2007年的财政支农资金管理使用以及相关涉农政策执行情况进行了审计调查。调查发现10省区市财政和有关主管部门违规使用资金26·93亿元(其中用于建房买车5837·4万元),不规范管理资金45·75亿元,配套资金不到位65·97亿元。审计重点抽查的30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度地存在问题。审计抽查的10省区市应于2007年底完成的86个财政支农项目中,有32个未达到设计要求和预期目标,占抽查项目总数的37%,致使已到位的8·24亿元支农资金未能充分发挥效益。[2]如内蒙古自治区应于2007年完工而未完工的支农项目总投资超过4·87亿元;重庆市林业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设的昆虫博览园项目,因决策失误造成投资失败,其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务,致使财政支农资金和国有土地增值收益1444万元全部损失. 我国财政支农资金使用效益长期低下主要是由于国家各级政府服务“三农”职责划分不清,存在严重的“越位”、“错位”现象。还有一个重要原因就是当前财政涉农专项资金种类繁多,财政涉农资金分散。[3]1·我国各级政府在涉农资金的管理使用方面存在一定程度的“错位”和“越位”现象. 一些跨区域影响以及部分全国性的项目,如农村养老保险、农村新型医疗保险社会统筹部分等,虽然上级政府有专项转移支付,支持基层政府完成相关工作,但往往要求基层政府给予相关配套特别是资金配套。事实上,大多数项目基层政府无力配套相应资金。有些基层政府甚至为了争取资金和项目,不惜出现假配套的恶劣现象,这种做法又反过来影响了项目实施的进度和质量。另外,部分上级政府在安排财政支农资金时,没有足够了解掌握基层的实际情况,不能有针对性地解决基层的迫切需要,这种做法也影响和削弱了项目资金使用的有效监督和控制. 2·目前,我国在管理财政支农资金方面存在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比较分散等,影响了财政涉农资金的使用效益。许多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行政部门,无法有效协调运作,加上项目申报单位信息渠道不够畅通,到处奔走争取项目和资金,使得财政支农资金监督困难,并大大降低了财政支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分散,数额少,一般是几十万元,有的仅有几万元,许多项目资金的安排缺口较大,无法满足项目实际需要。另外,各种财政支农项目资金运行周期过长,运行成本过高,经过层层上报立项、审批,再逐级拨付,致使一些小型项目资金到达实施单位时已大打折扣,无法发挥应有的功效. (二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇债务问题财政部于2004年下发的《农业综合开发财政资金配套保障试点办法》指出,“财政配套资金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行的原则。首先,国家相关部门计算确定应分配各省相关农业发展项目的中央财政资金规模,以此作为分配该省中央财政资金的上限;其次,各省财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、县三级),并据实上报当年地方可筹措的财政配套资金。国家相关部门以此为依据,测算确定应分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时,该办法还指出,“凡是发现虚假上报配套资金规模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见,地方为了获得中央下达的财政支农资金,必须要有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的情况下,大量的资金则要求区(县)资金配套. 以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例,2008年全市累计发放低保金额总额5386·94万元,农村低保市财政补助资金2000万元,其余的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各区(县)为了落实环境整治配套资金,千方百计筹措资金,特别是经济发展较为落后的区(县),区(县)配套资金比上年共增加7811·4万元。[5]可见,省、市拨付的资金是“引子”,作为项目的启动资金,在整个项目资金中占小头,而基层配套的资金是主体,作为项目的主要资金,在整个项目资金中占大头. 国家设计配套资金制度的目的是提高地方政府的积极性,但在实际执行过程中却存在不少问题。当一个相关项目立项后,上级政府会事先承诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予以奖励,但出现了基层政府不顾自己财力举债凑齐配套资金的情况后,上级政府的奖励就成了空头支票,出现的空缺负担只能由基层自己来背,这给基层政府造成了很大的负债风险。而且,上级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀切”和“项目一刀切”现象,这给一些地区尤其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡镇造成了很大的负担,直接增加了其负债。而处于行政底层的基层政府,财权不够,事权过多过重,争取配套资金就成了它们完成任务、提升政绩的“救命稻草”,但是通过负债来获得配套资金,不但没有在获得配套资金后使负债减轻,还使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配套资金制度造成长期的恶性循环,已引发新的乡镇债务问题。[4](三)财政支农政策缺乏有效的监督机制目前,财政支农政策缺乏有效的监督机制,财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题比较严重,支农资金中的寻租等腐败问题越来越多。如违反财政支农资金管理规定,在申报财政支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农资金,支农资金被随意进行再分配、再调整,导致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机制不够健全和完善,财政资金使用没有科学完善的监控评价体系,法律责任追究制度没有落实. 追究其根本原因,笔者认为,当前在国家政策的制定施行过程中,很少甚至还没有把人民监督作为监督机制的重要组成部分。财政支农政策作为国家一项重要政策同样存在透明度不够、老百姓没有知情权等问题. 三、健全和完善我国支持新农村建设财政政策的对策建议(一)提高财政支农资金的使用效益1·要加大制度建设力度,不断规范各级政府在财政支农资金方面的职责和权限。要通过财政涉农转移支付,将财政涉农资金直接转移给基层政府,尽可能将上级政府安排的各种涉农专项资金进行整合,由基层政府根据需要统筹安排支出,同时反馈使用情况。取消省以上政府和各行政管理部门都可以安排涉农专项资金的做法,由农业管理部门统一协调,各级农业部门应成立一个专门负责农业补贴的机构,整合财政补贴资金,彻底解决目前农业补贴多头管理的现象. 2·要努力整合现有的城乡一体化财政支持资金,对重要领域和重要项目进行重点支持。要积极推进财政资金管理体系改革,减少职能交叉,多级次、多部门整合财政支农资金,着力解决财政支农资金使用分散的问题。要建立项目库制度,合理安排各项支农资金,着力解决无序申报、重复申报、随意向上争取资金等问题. (二)解决配套资金制度引发的乡镇负债问题1·坚持基层本位和农民本位原则,进一步调整配套资金制度,既考虑上级政府的政策导向,又考虑基层政府的实际需要和财力情况。每年初,区(县)要根据上级有关政策规定测算好所需配套资金由下至上地制定中央的建设计划和补助政策. 2·严格手续,使配套资金的管理更加规范科学,强化财政支农项目立项审批工作,对一些区(县)、乡(镇)一味地申报项目,以套取上级财政“启动资金”,但自筹的配套资金又难以到位的做法要予以制止。 要按照部门分块组织上报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确定的要求进行项目的审批工作,确保支农项目的科学性与合理性。此外,上级财政部门要会同有关部门关注资金是否专款专用,对违规操作者将追究责任. 3·在2009年的政府工作报告中提出,要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目投入,取消县及县以下相关资金配套要求. 政府应继续根据各地的实际情况不断降低乃至取消不发达地区尤其是中西部地区基层政府的配套资金负担,努力提高中央支农资金的投入力度. (三)建立和完善我国财政支农政策的监督机制1·上级政府要进一步简化项目申报和审批手续,把更多的精力集中在对涉农行政管理部门的整合与改革上。要致力研究制定农村社会经济发展规划和不同时期政府支持农村社会经济发展的方向和重点,因此,要转变上级政府涉农部门工作职责,使其从过去主要批项目、分资金转变到加强对支农政策的监督管理上来,不断提高行政管理部门的宏观调控、指导协调和监督管理能力。政府可以通过建立人大全程管理监督、社会公开监督、财政部门和金融机构联合监督支付制度、实行严格的审计和责任追究等制约机制及绩效评估机制,确保支农政策有效的实施。 [6]2·加强财政支农资金的监督和管理。要建立资金动态管理机制,继续推进国库集中支付、政府采购、县级报账管理等制度和措施;以“金财工程”等现代技术为手段,建立财政支农补贴直通车制度,确保财政补贴资金及时足额发放到农民手中。要在做好日常监管的同时,采用重点抽查、专项检查、与有关部门联合开展检查以及委托中介机构进行检查等方式,对财政支农资金加强管理和监督。[7]还要把财政资金的有效性监督摆在突出位置,探索建立科学合理的财政资金绩效评价体系,加强各支农项目资金使用的监督和控制。积极研究建立财政支农资金奖优惩劣制度,对效果好的项目和效果差或者达不到效果的项目,区别对待,进行相应的奖励和惩罚. 3·大力发挥广大农民的监督作用,提高广大农民的知情权、参与权和监督权。目前,我国大多数支农项目的规划与立项基本上由各级政府直接研究确定,作为真正执行者和受益者的广大农民很少甚至没有参与进去,这不仅容易造成脱离实际,导致立项项目达不到预期效果,而且降低了政府的公信力,影响了政府和人民的关系,挫伤了广大农民的积极性。[8]因此,为了完善支农政策尤其是规范涉农资金管理的制度,必须建立农民参与机制,制定具体的农民参与的办法和程序。例如,可以在村级设立 一个农民审计小组,小组中的审计人员从农民当中选举产生,他们始终代表着当地农民的利益,为当地农民负责。农民小组会定期对各项目实施情况以及各项目资金的使用情况进行严格审计和监督,每笔支农资金都要经过这些审计人员审核无异议后方可使用。审计小组会定期向村民如实汇报各项目的实施进展情况,充分发挥社会主义新农村建设中广大农民的主体作用,让农民成为国家支农政策的真正受益者. 4·完善财政支农政策监管制度是一个艰难的判断、选择、比较、借鉴、创新的过程,它不仅要能够保障三农问题得到足够的、有效的财政支持;同时还要遵循财政法治基本理念和基本原则,从法律制度上保证国家和政府的财政权力的合法性与合理性,并制定程序和监管上的规范,以保证财政权力的实施。因此,政府必须加强建立和健全财政支农政策的法律保障体系,完善立法、严格执法,并制定相关法律法规,切实保障财政支农政策得以有效实施. 浅谈农村建设的财政政策:新农村建设的财政政策措施 摘要：社会主义新农村建设是城乡经济发展，缩小城乡差距，实现农村小康水平，构建和谐社会的具体概括, 财政作为国民经济重要的调节部门，如何通过财政政策促进社会主义新农村建设? 关键词：新农村建设财政政策措施 社会主义新农村建设是一个庞大的系统工程，它涉及到农村政治、经济、文化、教育、卫生、科技和社会发展等各个领域和诸多环节，包涵了社会主义物质文明和精神文明两个层次。它也是统筹城乡经济发展，缩小城乡差距，实现农村小康水平，构建和谐社会的具体概括。财政作为国民经济重要的调节部门，如何通过财政政策促进社会主义新农村建设，是财政部门在新形势下重要的历史性任务。 一、强化政府在农村公共服务中的责任 社会主义新农村建设是一个涉及范围极其广泛的领域，包括农业基础设施建设、农业科技推广、农村公共卫生、农村义务教育、环境保护、文化娱乐、公共安全等诸多方面。从财政支持的角度讲，主要是为农村提供公共产品和公共服务。一是明确农村公共服务财政直接投入的范围，对于那些市场无法提供、私人无力承担或不愿投入的农村社会服务，以及基本的农村公共服务和公共产品，应由政府直接投入，承担起提供服务和公共产品的责任。主要包括农业基础设施，农村公共卫生，农村义务教育，环境保护，公共安全，贫困人口的救助等应由政府直接投入。二是对那些市场和社会具备一定条件，可以界入的农村公共服务，可以由财政投入部分资金，提供部分公共产品和服务，并通过政府公共服务政策的制定和监督机制的完善，为市场和社会介入公共服务创造条件和提供公平的环境, 如农村道路建设、中小学校舍建设、具体的医疗服务、文化娱乐、荒山改造、慈善事业等，以充分调动社会资源投入农村公共服务建设，扩大农村公共服务的保障范围。 二、加大财政支付力度，为不发达地区提供均等的公共服务和公共产品 社会主义新农村建设的重要内容是为农村提供公共服务，需要政府通过财政投入保证社会成员获得均等的公共产品和公共服务，体现社会公平原则。中央应根据地区经济发展水平、农村地区人口数量、地区财政收入水平等有关数据，制定地区财政收支平衡指标，确定地区财政应承担的公共服务支出水平，然后，中央财政根据全国公共服务平均水平，确定中央财政转移支付数额。同样一省区域内，由于同样存在经济基础、地理条件、资源情况的差异，因而也存在财政收入水平和支出水平的不同，存在着本地区农村公共服务水平的不同，需要省市级财政通过本省市范围内的财政转移支付来弥补财政收支缺口以及农村地区公共服务和公共产品投入的不足，使本地区农村人口获得均等的公共产品和公共服务，改善本地区农业生态环境和农业基础设施，提高落后地区教育水平和医疗水平，从而缩小与发达地区的差距。 三、引导社会资金投入社会主义新农村建设，弥补政府资金的不足 适应市场经济条件下的新农村公共服务发展需要，应通过国家、社会和个人多渠道共同投资，以拓宽投资渠道和服务范围，促进社会主义农村建设的速度和提高公共服务的效率。首先，引导社会和个人投入农村公共服务. 改革开放以来，我国乡镇企业和民营经济得到了快速发展，积累了大量的乡镇企业和个人财富，有能力为农村公共服务投入资金，政府可以通过制定优惠政策，鼓励乡镇集体和民营经济投资农村公共服务，如可鼓励社会资金投入到农村道路、文化娱乐设施、农村中小学校舍改造和乡镇卫生院基础设施建设等方面，以扩大投资渠道，弥补政府资金的不足。其次，合理利用国债资金和外国政府贷款，近年来，我国利用外资和发行国债的力度都很大，有力的促进了我国经济的发展和基础设施的改善，但由于对农村地区的投入力度不大，出现了城乡差别扩大的局面，因此，在目前地方财政困难，用于农村公共产品和公共服务方面的资金有限的情况下，应从外资和国债转贷资金中拿出一部分，用于农业和农村基础设施、农村中小学校舍改造、农村乡镇卫生院基础设施改造，以及农村教师、乡镇卫生院医务人员、农业技术人员的技术培训，以改善农村教学、医疗、科技服务和基础设施条件，提高农村公共服务的质量。再次，鼓励社会团体和个人的福利赞助和捐赠，在国外，社会团体和私人赞助及捐赠是社会公共服务发展的重要筹资渠道之一，国外一些有名的公司和企业家，对社会公共福利和慈善机构有数量可观的捐赠，有力地促进了社会公共福利的服务发展。近年来，我国也接受了一些国外和国内社会团体及个人对教育、卫生、社会救助的捐赠，但由于这项工作起步晚，各种配套政策、管理措施和宣传力度都比较滞后，需要根据新的形势及时制定有关政策和完善管理制度，规范捐赠、接收使用行为，并加大宣传力度，使我国的公司和企业家增加社会责任，积极参预各种公益活动，提高我国企业家和公司对社会公益事业和慈善事业的支持力度。 四、加大农业基础设施投入力度，改善社会主义新农村建设的基础环境 一是大力加强农业重大工程的建设，搞好农田水利、中低产田改造和生态环境的保护。对一些重大农业基础设施建设工程，要实行中央和地方共同负责制，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模，要继续搞好退耕还林、天然林保护、山区综合开发等生态建设工程，改善农业发展的生态环境。二是加大农村基础设施建设，改善农村交通条件，解决贫困地区人畜吃水困难，推进农村安全饮水工程建设速度。三是要结合社会主义新农村建设的要求，大力支持农村基础设施建设和人居环境治理, 改善社会主义新农村建设的基础环境。 五、加大农业科技和社会化服务体系支持力度，促进农业产业化发展 一是提高农业科技占财政支出的比重，保证农业科技投入稳定增长。每年要安排一定比例的国债资金用于农业科技投入，用于农业重大科技工程和重点农业科研基地的建设。二是要利用财政贴息、财政补贴和税收政策来引导社会资金投入农业科技。三是要发挥农业科技推广和社会化服务组织对农业产业化的促进作用，通过社会化服务组织联系科研机构和农业生产环节的桥梁作用，调动社会资源用于科技成果转化，支持农业科研单位和企业的多种形式的结合，鼓励有条件的企业根据市场需要搞科研，培养“公司＋农户”、“科研＋基地＋农户”等多种科技推广和农业产业化发展模式，培养农业科技龙头企业，推动农业产业化发展。四是加快发展农民专业化合作经济组织，促进农业产业化发展。鼓励农业社会化服务体系的集团化、产业化发展，将分散的农户和企业联合起来，形成多种形式的农业社会化服务组织和专业协会，提高农村的社会公共服务能力。 六、加大农村公共卫生投入，改善农村医疗条件 一是加大财政支持力度，提高卫生投入比重，保证各级政府卫生预算支出不低于同期财政经常性支出增长的速度，并保证各级政府卫生投入向农村公共卫生倾斜。二是加强农村公共卫生经费管理，提高医疗服务水平，财政部门要加强经费的监督管理，保证项目资的安全和有效使用。三是加快推进农村医疗救助制度建设步伐，加大对医疗救助资金的支持力度，扩大救助范围，提高救助水平，重点解决好农村五保户等贫困家庭的医疗救助问题。四是严格合作医疗资金管理，建立稳定的新型农村合作医疗筹资机制。认真总结试点工作以来一些有效的做法，积极探索形式多样、简便有效、农民认可的筹资办法。同时要加强资金管理，将提高补助标准所增加的资金最大程度地用到农民身上，以要避免出现基金透支，防范基金支出风险。 七、加大农村义务教育投入力度，改善农村教育条件 一是要按照公共财政的要求，强化中央、省、市财政对农村义务教育投资的支出责任，改变长期以来重视大专院校，轻农村义务教育的投入方式，改变基层财政负担本级农村义务教育的投入方法。中央和省级财政要通过财政转移支付的办法解决农村义务教育的资金问题，使中西部贫困地区的农民子女享有均等的受教育的机会。二是政策上对农村居民给予支持，对在城市打工的农民子女在城市上学，给予同等的接受教育的机会，禁止向农民子女收取各种名目的入校费用，解决农民子女上学难的问题。三是大专院校招生时，应适当降低贫困地区学生的录取分数线，增加中西部农村地区招生数量，为农村地区培养更多的有用人才，为促进农村地区的经济发展，建设社会主义新农村提供优秀的人才资源。 浅谈农村建设的财政政策:支持新农村建设的财政政策研究 摘要：新农村建设具有重要的意义，可以促进和谐社会的构建，提高人民生活水平，也是解决城乡二元结构的重要途径。本文对新农村建设中存在的问题进行分析，并提出了一些建议。 关键词：新农村；财政政策；支持 一、“新农村建设”的提出及发展 “社会主义新农村”这一概念，早在上世纪50年代就提出过。在党的第十六届五中全会中，这一概念再次被提出。在党的十六大到十七大的五年中，中央出台的一系列统筹城乡发展的政策起到了至关重要的作用。从免除农业税，到实行种粮直补；从实行真正的义务教育，到师范生免费；从推行新型农村合作医疗，到构建农村低保，中国农村发生了历史性变化。而在十七大报告中，总书记指出，“社会主义新农村建设扎实推进，区域发展协调性增强”；在提出实现“全面建设小康社会奋斗目标”的新要求时，又强调要使“社会主义新农村建设取得重大进展”。 建设社会主义新农村具有重要的意义： （一）建设新农村是全面建设小康社会的必然要求 全面建设小康社会的重点难点在农村，没有农村的小康就没有全国的小康。正如总书记所指出的：在我国这样一个农民占多数人口的国家里，没有农村的和谐，就不可能有整个社会的和谐。改革开放以来，农村发展取得了巨大成就，但发展的进程明显落后于城镇。据国家统计局测算，2007年全国农村人均纯收入仅4140元，全面小康实现程度为约30%。如果农村的落后面貌不能得到改善，农民的生活水平不能得到提高，全面小康社会的目标就难以实现。保护农业和支持农村是世界各国的通行做法，国家越发达，越是重视和加强农业。我们现在还不可能也没有条件像发达国家一样，给农业以高额的补贴，但我们应随着国力的增强，不断加大对农业的支持力度。同时，应在国家扶持下，鼓励农民投工投劳开展农民直接受益的农田水利和基础设施建设；制定优惠政策，引导社会资本和工商资本积极参加新农村建设，逐步形成多元化的投资机制，更好地满足新农村建设的资金需求。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。 （二）建设新农村是增加农民收入、繁荣农村经济的根本途径 建设新农村，经济是基础，必须把发展农村生产力放在第一位，只有生产发展了，改善农民的生活才有条件，改变农村的面貌才有坚实基础。为推进现代农业建设，“十一五”时期，我国将实施“转变、拓展、提升”三大战略。“转变”战略，就是要转变农业发展理念，推进农业和农村经济结构转型，转变农业资源利用方式，加快农村富余劳动力转移，推进农业和农村经济体制转轨，促进农业增长方式转变和农业的可持续发展；“拓展”战略，就是要拓展农业功能，拓展农业产业链条，拓展农产品市场，拓展农村社会化服务领域，促进农村产业稳定发展和农民收人持续增长；“提升”战略，就是要提升农业科技创新能力，提升农业安全保障能力，提升农业政策法规支持保护能力，提升农业基础设施保障能力，提升农民自我发展能力，不断增强农业和农村经济的发展能力和竞争力。 （三）建设新农村是构建社会主义和谐社会的重要方面 建设新农村，是发展农村社会事业、构建和谐社会的主要内容。发展农村社会事业，是建设新农村十分重要的组成部分。构建和谐社会，必须首先建设和谐村镇。这就要求我们必须建设社会主义新农村，加快发展农村各项社会事业，全面改善农村教育、卫生、文化等设施条件，逐步改变目前城乡和农村经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。 （四）建设新农村，是提高农业综合生产能力、建设现代农业的重要保障 目前，我国农业生产基础设施和物质技术装备条件较差，经营管理也较粗放。加快建设新农村，发展农业生产力，加强农田基本建设，改良土壤，兴修水利，推广良种良法，发展农业机械化，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，全面提高农业综合生产能力，是建设现代农业的重要基础和保障。从农业和农村发展看，建设社会主义新农村是破解“三农”难题的战略选择。 二、我国公共财政支持新农村建设存在的问题 （一）财政对农业投入不足 从中央政府来看，近年来财政资金按照“三个高于”要求加大了对农业的投入力度，即国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。但是，由于财政支农资金比重一直较低，财政收入增幅加大，即使在去年支农的基数上落实了“三个高于”，仍然不能改变财政支农支出在整个财政支出中比重下降的趋势。改革开放以后，虽然国家每年对农业投入总额在不断增长，但其占财政支出的比重反而有所下降。可以说，财政支农支出的力度仍然不够，没有扭转农业在国民收入分配中的不利地位。 从地方政府来看，自1994年分税制改革以来，“收入上移，支出下移”，再加上我国转移支付制度的不完善，导致地方财政困难。地方政府作为农村公共品的主要提供部门，在其收入下降后，必然会影响其提供公共品的数量和质量。 （二）财政支农支出结构不合理，直接用于农业生产性支出比重过低 用于“养人吃饭”的钱多，而用于“办事建设”的钱少。生产性支出少，非生产性支出多，经常出现行政费挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象。如2004年全国用于农林水利气象等事业费支出占农业投入总额的比例高达64%。实际上，财政支农中的大多数资金真正用之于民的部分有限。可以预见，随着工资分配制度的改革，国家预算安排的支农资金中相当部分将被转化为涉农单位人员的工资，事实上，这部分支出算到农民头上是名不符实的。 （三）农业财政支出管理体制不健全，资金使用效果差 我国现行的管理体制特点是：按照事权和财权的划分，各级财政承担本级农业财政支出的管理，中央财政负责全国性农业财政政策的制定以及重要农业财政专项资金管理制度的制定；按政府机构的设置和职能划分，农业财政支出分块管理。 这种管理模式使得各级事权划分不明确，资金使用范围模糊，各部门缺乏有效协调；资金的分块管理，不利于形成整体合力；多部门的管理和使用支农资金，给监管带来很大不便，容易造成支农资金的流失。 三、支持新农村建设的财政政策设计 （一）多渠道增加农业投入 1、通过立法保证农业的长效投入 在世界农业发达国家，农业支持政策和实现政策目标的措施，都是通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、政策工具、预算安排、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构在授权的范围内行使职权，政策调整要通过对法律条文的修改、补充来完成。美、口、英、法都先后制定颁布了农业投资法如1952年日本政府颁布了《农林渔业金融公库法》和《自耕农维持资金融通法》，以保证农业结构变革所需的资金来源；同时，还在财政、金融等方面制定并采取了一系列的政府法令予以支持。相关法律的制定，对保障农业长期发展的资金投入，规范投资主体的投资行为，防止农业投资的盲目性和随意性发挥了极为重要的基础性作用。 2、要积极利用政策作用，引导其他渠道增加对农业的投入 如投资大的项目，采取比例投入、分级负担和银行贷款、财政贴息的办法；对收益高、收效快的项目，采取利用社会资金按股投资、按股分红的办法；对资金回收期长、见效慢且不易管理的项目，采取谁投资谁受益以及拍卖的办法等。 （二）加快县域经济发展，为新农村建设提供坚强后盾 县域经济对城乡统筹发展、破解“三农”难题和建设社会主义新农村有重要意义。 1、重新界定县乡政府的事权与财权。要按照事权与财权相对称的原则，重新划定中央与地方各级政府之间的收入和财力分配，建立健全与事权相匹配的地方财政管理体制，进一步规范省以下转移支付制度，确保县乡政府能够拥有基本满足本级政府履行职责和义务的财权，从而为建设社会主义新农村提供应有的财力保证。 2、逐步减少财政分配层次。目前我国财政分配从中央到地方一共有五级，在效率方面存在缺陷。借鉴我国不少地方省直管县试点及乡财县管的成功经验，应逐步把我国的财政分配层次改为中央、省、县三级，县财政直接由省财政管理，以避免分配层次过多造成的资源浪费和管理成本增加。 3、建立健全县域经济发展激励机制。要尽快建立和不断完善省对市、市对县、县对乡，以及省直接对县的促进县域经济快速发展的激励机制，最大限度地调动各级地方政府发展县域经济的积极性和创造性。此外，还应建立严格的县域经济发展测评及考核机制，促使县域经济稳扎稳打，不断壮大其实力，在社会卞义新农村建设中起到排头兵的作用。 （三）调整和优化财政支农资金支出结构，增强农业综合生产能力 财政对农业的支持要有利于实现农业的可持续发展，因此，财政支农资金的支出结构应以此为目标加以调整和优化。可以通过精简管理机构、减少冗员，压缩事业费支出的刚性比重，变“吃饭财政”为“办事财政”；大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。对农民实行直接补贴，有条件的地方将进一步加大补贴力度；中央财政继续增加良种补贴和农机具购置补贴资金；加大对农村基础设施建设的财政投入力度，设立小型农田水利设施建设补助专项资金。各级财政大幅度增加对农民职业技能培训投入；大力支持农业基础科学研究，加强以农业实用科学成果推广、转化、应用为主要内容的科技农业建设。 （四）改革政府财政支农资金管理体制，提高资金使用效益 首先，应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。此外，要建立规范的政府财政支农资金管理制度。 其次，加强对财政支农资金的监督管理。建立并完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政支农资金监管体系，同时，国家必须加强财政支农资金的监管的立法监督，使其早日进入法制轨道。 （五）不断完善农村社会保障体系，提高保障层次 近年来，各级政府投入大量资金，不断加大农村社会保障力度，在广大农村初步建立了农村社会救助体系、农村医疗保障体系等。但由于财力有限，这些保障体系覆盖面还相当有限，保障层次还相当低。今后，应在财力许可的范围里，不断加大对农村社会保障的投入力度，逐步建立和完善与当地经济社会发展水平相适应，以基本医疗保险、基本养老保险补贴、最低生活保障为重点，城乡对接、多层次的农村社会保障体系。一是应建立健全以低保、五保、入学救助、住房救助、医疗救助、法律援助和临时救助等为主要内容的救助制度，不断完善农村社会救助体系；二是应积极探索建立农村基本养老保险制度，建立“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的农村基本养老保障制度，使农民养老由靠子孙变为靠自己、社会和政府共同养老。 浅谈农村建设的财政政策:新农村建设的财政政策综述 摘要：“十一五”时期的战略重点和主要任务是建设社会主义新农村，把解决“三农”问题放在各项战略任务的首位。强调坚持统筹城乡经济社会发展，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地推进社会主义新农村建设。为此，作者对晋宁县双河彝族乡的发展现状作了调研，并提出一些个人的建议，以期对当地经济发展提供一些新的思路。 关键词：经济现状建议 一、双河彝族乡经济发展的基本概况 双河彝族乡位于昆明市晋宁县县城昆阳西南方，南与玉溪红塔区、北与安宁市接壤，距晋宁县城---昆阳30千米，是昆明市9个少数民族乡（镇）之一。境内直距长24千米，宽距长15千米，最高海拔2511.3米，最低1900米，总面积152.03平方千米，耕地面积9098.94亩，林地面积183688.5亩，全乡辖6个村民委员会，25个村民小组，总人口9786人，其中，彝族人口7633人，占总人口数的78％。财政供养人员283人，全供养人员145人，其中：教师95人，半供养人员138人。双河彝族乡属于滇中高原浅割中心地带，年平均气温13度。境内自然资源丰富，有铁、铅、锌等矿产资源。境内风光秀丽、景色怡人，森林覆盖率高达77.8％为昆明附近少有。1990年，双河彝族乡被昆明市政府划定为“昆明市双河磨南德水源保护区”，1999年被云南省委、省政府批准为云南省革命老区乡（镇）之一，是一个集少数民族、革命老区、水源保护区、森林保护区为一体的山区农业乡。 双河彝族乡财政收入主要包括乡镇所属的不同所有制企业上缴的除教育费附加以外的流转税和其他税收；烤烟农业特产税、契税、耕地占用税；县属改制后下划乡镇的企业上缴的除教育费附加以外的地方税收；乡镇以各种方式引入的企业上缴的地方税收（不含国家、省、市直接投资的重点工程建设项目的各种税收）；乡级各部门上缴非税收入；乡财政支出包括：乡镇所属的各项事业费、行政管理费，建设性支出和其他支出。县对我乡实行“划分收支、核定基数、定额补助，超收分成”的分税制包干管理。收支矛盾突出，全乡经济实力有待进一步提高。 二、当前存在的主要困难和问题 当前，双河彝族乡的经济社会发展还存在的问题和困难，具体表现在： （一）农业产业结构单一。由于群众文化素质低、科技意识不强，无论是种粮还是种烟，推广科技的难度都很大，造成产量低，产品技术含量不高。如在烤烟生产中，中后期管理水平参差不齐，烟叶质量差。农业产业结构调整速度慢，洋蓟、草乌等新兴产业推广难度较大，不能形成规模。大部分群众再生产资本缺乏，不敢干，不敢试，缺乏市场信息，部分干部群众怕担风险，不敢放开手脚大规模进行结构调整。农业基础仍较薄弱，农民增收困难。 （二）乡镇企业和非公经济发展不够。由于受自然环境、区位、交通及人口素质等多种因素的影响，双河彝族乡的招商引资工作进展缓慢。投资数百万元建起的狩猎山庄因多方面的原因，没有发挥到预期的作用，经济效益不明显，没能形成全乡旅游业的龙头。引进的一些生产性项目也因国家宏观调控政策（双河彝族乡属水源林保护区）、区位等多方面的因素影响而难以实施。 （三）乡财政收入单一，村、组集体经济薄弱,面临财政收支矛盾突出的严峻形势,缺乏基础设施建设资金。由于财政收入的单一，当地没有足够的建设资金进行基础设施的建设，基础设施的缺乏，进一步造成了当地经济的发展缓慢，要打破这样的经济循环怪圈，就必须加大投入，加强基础设施的建设，这不仅有利于当地的经济主体的发展，从“栽得梧桐树，引得凤凰来”的角度营造一个良好的外来投资环境也是十分有利的。 （四）基本对策及建议 要加快当地经济的发展，作者认为必须从以下几个方面加以努力： 一是加强农村基础设施建设，增加农民收入。 不断加强农村交通、能源、生态和人畜饮水等基础设施建设，改善农村生产、生活条件。结合双河乡实际，1.抓好“宝夕”（晋宁县宝峰镇——晋宁县夕阳乡）公路的建设。由于“宝夕”公路的地理位置（该公路是双河彝乡对外交往的重要通道），它的建设直接关系到双河经济的发展，具有经济动脉的重要意义。2.合理开发矿产资源。双河乡矿产资源丰富，在不破坏生态平衡的情况下,可以考虑有计划、有步骤的进行矿产资源的开发。资源的开采，在注重经济发展的同时，必须注重可持续发展。在经济工作思路和重点上，要有一个大的转变。建设资金要更多地向“三农”倾斜，公共服务要更大范围地覆盖农村。加快推进经济结构调整和增长方式转变。要进一步提高农业综合生产能力，推进农业产业结构调整，不断加快农业产业结构调整步伐。一是继续巩固和树立以烤烟为主的产业结构调整主线，强化烤烟产业的支柱地位。二是积极走公司加农户的发展模式，不断推进藜蒿、洋蓟（中药材）、草乌（中药材）等名特产业种植推广力度。这样的发展模式，有利于从优化产业结构中求发展，有利于从节约资源、保护环境中求发展。认真落实好这些任务和措施，将会明显提高资源 二是政府要积极贯彻落实支农政策，加大对双河彝族乡农业科技基础资金投入。 坚持“多予、少许、放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，调整财政支出结构，提高财政支农资金在财政总支出中的比重。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域。主要从以下几个方面入手:1.积极鼓励农民种粮的同时，加大粮食种植过程的科技和资金投入,认真做好优质水稻良种补贴工作和保护价政策（党中央、国务院为了提高农民种粮的积极性，降低种粮成本，减轻种粮农民的压力，从2004年起实施了优质水稻良种补贴，2006年全面取消了农业税，又实施了农民生产资料增支综合补贴。（这些政策的实施真正体现了农民种地不交税，还可以拿到补贴，大大提高了农民种粮的积极性）。为了让补贴资金不被截留、挪用、挤占，真正补到农民手中，从今年起，中央、省、市对补贴到农民手中的全部资金将通过发放存折的方式进行，对种粮农民进行补贴资金到户。由财政部建设农民补贴网，通过农户信息采集，录入农民补贴网系统，通过银行将补贴资金用存折的方式发放给农民，让资金顺利补贴到农民手中。积极贯彻财政支农政策,最大限度降低种粮成本,充分调动农民的种粮积极性。加大对农业专项资金的投入，最大限度的扩大农民受益面。把解决“三农”问题放在突出位置，以改水、改厕及卫生文化等公共设施为重点，改善农民生产生活条件，实现公共财政向农村倾斜并覆盖农村。同时，在加大基础建设的前提下，有重点地支持一批有特色、有市场的农业综合开发项目,比如蔬菜、花卉、水果、奶牛等产业，有效发挥财政农业综合开发资金的示范作用，走规模化、产业化种植，起到至关重要作用。带动群众形成规模经营,增加农民收入。另外，资金来源也不能单靠政府，也要积极广泛吸纳社会资金投入新农村建设。建立健全农民自主筹资筹劳的机制，引导农民自主开展农业生产和农民直接受益的农村公益性设施及社会事业建设的投资投劳，自力更生建设美好新家园。建立、完善全社会帮扶机制和积极参与新农村建设的激励机制，同时可以考虑由县人民政府牵头，出台优惠的招商引资政策，鼓励外地的企业到双河投资。动员人民团体、企事业单位和社会知名人士、志愿者（如建立大学生社会实践基地等形式）等社会力量与村庄结对帮扶，参加新农村建设，加快形成农村经济发展机制。 三是要大力支持双河彝族乡文化旅游业的发展。 民族民俗文化的不断弘扬，为旅游业的发展注入新的生机和活力。秧佬鼓是70年代末期双河彝族乡复兴的一种彝族民间祭祀性舞蹈。90年代后得到了迅速发展，在整个滇中农村发展壮大，它对丰富双河民族民间文化、传播民风、增进民族团结友好，扩大对外宣传，促进旅游业的发展起到了积极的促进作用。秧佬鼓曾经参加省市县举办的大型开幕式和闭幕式，并以云南的“威风锣鼓”在国际民间艺术节上一举夺魁，还在北京的“山花杯”中华鼓舞大赛上夺得金奖。这就是一个可供大力开发和利用的文化产业和旅游资源环境，面对这一资源，关键是要积极筹措安排经费，引导双河文化、旅游产业快速健康发展，充分利用各级新闻媒体（同时可以考虑建立网站加强对外宣传）对秧佬鼓这一传统的民俗方式和核桃园这种具有民族特色的旅游文化景区进行大力宣传，这种民族文化的传播，不仅仅是宣传双河彝族乡，更重要的是宣传晋宁，甚至是弘扬我们整个中华民族的传统文化，它将具有极大的现实意义和深远的历史意义，打好民风民俗这张特色牌，使双河乡的旅游业成为民族乡新的产业，成为彝乡人民的又一经济支柱。HTtP//: 四是构建农村养老保障体系和医疗服务体系。 财政要充分发挥财政的职能作用，让农民最大限度成为公共财政的受益者，构建农村农民的医疗服务体系，使广大农民看得起病。同时，提高乡镇卫生院的医疗条件，让广大农民有放心的地方看病。继续完善合作医疗制度。合作医疗虽然是一种自愿性的医疗保险，但要鼓励农民都来参加，扩大覆盖面，这样可以减轻农民在遇到重特病时个人支出的压力。另外，建设新农村的一项重要内容就是解决广大农民的养老问题。养老保障工作涉及到农村一系列的社会问题，财政部门要在政策上给予引导，资金上给予支持，积极推进农村社会养老保障，老的养老方式（家庭养老保障）作为辅助保障形式，确保农村社会养老保障工作健康发展。 五是提高农民增收的自主意识，发展新型产业。 农村要发展不能仅仅依靠政府的政策和资金，还必须与提高自身素质相结合。提高农民的素质，培养新型农民尤为关键。意识决定进程、决定发展。只有树立正确观念，只有在观念的指导下，大胆开拓、积极进取，农民富裕了，才有真正意义的新农村；只有发展富民产业，农民增收致富有了保障才可以支撑真正意义的新农村。要让农民有自主致富的意识，要以实施“农民知识化”工程为依托，培育新农民。“三农”问题，说到底是农民增收致富问题，核心是要提高农民素质问题。积极引导和教育农民遵纪守法、提高修养、崇尚科学、移风易俗，造就一代具有较高思想素质，又有一定专业技能、文明守法的新型农民，通过认真开展保持共产党员先进性教育活动，增强农村基层党组织的凝聚力、战斗力和创造力，提高农民的整体素质，为建设社会主义新农村提供可靠的智力支持和人才保障。 六是增加教育投入。 新农村的建设，教育是基础，教育是关键，有了钱，首先想到的应该是教育，苦什么也不能苦了孩子，缺什么也不能缺了教育。作为财政部门要加大对教育的投入，保障农村业务教育经费，认真贯彻落实“两免一补”政策（免学费、免杂费、补助生活费），真正形成农民种地不交税，娃娃上学不交费的和谐好社会。 建设社会主义新农村，需要我们立足当地的实际，积极调研、大胆创新、锐意进取，才能建设我们所期待的富裕、文明、开放、和谐的社会主义新农村。 浅谈农村建设的财政政策:新农村建设和城乡统筹的公共财政政策研究 [摘要]一直以来，我国实行的城乡分割的公共财政政策造成了农村基础设施供给严重不足，农村教育文化、卫生、社保等发展滞后，资源要素向城市快速流动，农村劳动力转移缓慢，城乡收入差距不断扩大，农村消费品市场份额持续萎缩等一系列的问题。因此，在新农村建设中，要从建立规范的城乡统一税制、调整国民收入分配结构、扩大公共财政覆盖农村的范围、加快县乡财政体制改革、加强政府对农村的公共服务等五个方面实行城乡统筹的公共财政政策。 [关键词]新农村建设；公共财政；问题；措施；要点 建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，在政府财力方面已经初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，这就需要在充分借鉴国内外乡村建设的成功经验的基础上，采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理的制度安排，实现城乡和农村经济社会的协调发展。因此，要顺应城乡一体化加速推进的趋势，高度关注城乡之间的差距问题，实行有利于城乡协调发展的城乡公共财政政策，促进城乡协调发展、共同繁荣。 一、城乡统筹的公共财政政策存在的问题 1 城乡二元的税收制度，违背统筹城乡发展的基本要求 我国长期实行传统的农业税制与现代工商税制并存的二元税制。2006年1月1日，国家废止农业税条例，改革农村税费制度，是一种短期效果很大的突破措施。但是，完全取消农村税制，会产生新的问题。因为在我国的中西部落后地区，农业税是政府的主要财政来源，例如，四川达县农业税款占该县全年财政收入的80%.因此，取消农业税会使这些地区县、乡两级财政面临巨大考验，有可能带来涉农收费的反弹。 2 城乡公共基础设施差距在扩大，农村基础设施供给严重不足 与城市相比，全国农村基础设施供给严重不足的矛盾特别突出。我国城乡公共基础设施的供给是两种制度，城市的基础设施建设主要靠国家财政投资，农村的路、电、水、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设，国家只给予适当的补助。这种政策安排导致广大农村地区的基础设施建设越来越落后于城市。2005年发行国债近10000亿，而用于农业、农村的投资大约只占1/3.而这1/3还有用于大江大河治理的纯公益性建设和生态环境建设、退耕还林还草等外部性极强的公共品。在这种投资政策安排下，农村的公共基础设施建设与城市的差距越来越大。 3 城乡社会事业发展不平衡，农村教育文化、卫生、社保等发展滞后 农村的教育、卫生、社会保障等社会事业发展滞后，既远远落后于城市，也无法满足农村经济社会发展的需要。同基础设施建设一样，我国教育卫生等公共资源也实行向城市偏斜的政策。财政将大量公共卫生资源、公共教育资源投向了城市，农村获得的公共财政资源很少。 教育经费方面，城市比农村要高23%～30%左右。公共卫生资源方面，尽管这两年新型农村合作医疗制度在全国迅速推广，但到目前为止只有1 .56亿农民受益，占农村总人口的16. 6%，还有83 .4%的农民期待享受这种惠民政策。社会保障方面，在农村目前除了正在推广新型农村合作医疗制度外，唯一比较完善的是“五保户”救助。在农村尚未有完备的社会保障制度，只在个别发达地区才有最低生活保障政策安排。 4 资源要素向城市快速流动，而农村劳动力转移缓慢 目前我国实行的是较严格的城乡二元户籍制度，劳动力可以进城打工，但不能随便落户进城。相反，在金融和土地等制度安排上，我们却可以促使大量土地和资金快速向城市流动。根据有关方面统计，在过去十年里，农村有7000多亿元储蓄资金流向城市，有1亿亩农村土地流向工业、流向城市。 二、城乡统筹的公共财政政策改进的措施 实行城乡统筹的公共财政政策，需要与时俱进，打破城乡分割的旧观念，树立城乡互相促进、协调发展的科学发展观；要打破城乡分割的公共产品供给体制，从根本上调整国民收入分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。 1 调整国民收入分配结构 2005年国家财政收入突破3万亿元，从存量和增量中拿出一部分资金投向农业、农村发展，并不会给财政支出结构带来实质性影响。“十一五”期间，要围绕新农村建设，将国家对三农政策的重点从过去的“少取”转向“多予”，“多予”的核心就是调整国民收入分配结构，特别是调整国家建设资金的投向和结构，切实把投资重点放在农村，重点解决新农村建设中的公共资金需求问题。要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，国家征用土地转让收益主要用于农村。国民收入分配结构一个是存量结构，一个是增量结构，在现行的资金管理体制下，各地区、各部门都掌握了大量的建设资金，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，努力增加对新农村建设的投入。有条件的地方，步子要迈得更大一些，使财政性建设资金更多地投向农村。要加大支农资金协调整合力度，提高资金使用效率，切实解决资金分散、效率不高的问题。 2 扩大公共财政覆盖农村的范围 各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。 调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。 采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。 合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。 3 加快县乡财政体制改革 当前地方基层政府财政收入的薄弱致使地方基层政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，同时由于我国一些地区县级财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付体系。由此，中央政府应通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度。 一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；三是根据不同地区农村经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模，进一步加大对中西部地区农村的一般性转移支付，增强中西部地区农村财政保障能力；四是优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模。 4 加强政府对农村的公共服务 建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。 加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。 在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0 .12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。 探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已达到1 34亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。由县级政府制定并主导实施，采取“五五制”的办法，个人承担50%，村集体和国家承担50%. 5 深化农业税制改革，建立规范的城乡统一税制 2006年1月1日起国家废止了农业税条例，这称得上是农村地区一次重大的制度创新，是新农村建设中“多予少取”的典型表现。但是，“多予少取”是针对整个中国的农村而言的，就具体而言，还需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，应该立足农村税费改革已经取得的成果，进行制度再创新，通过引入新的农业税制，将改革推向新阶段。 总体方案是：在彻底取消农业“两税”后的5年内，对那些平均收入达到全国最低生活水平2倍以上的地区，基本实行城乡统一税制，以后逐年对达到该水平的地区实行统一税制。主要税种包括：直接对农业生产者征收农村土地使用税（土地资源税）和物业税相结合的财产税，对进行农业生产经营的农村家庭征收农村个人所得税，通过一般纳税人申报、购进环节缴纳以及进项退税和加价补偿假定相结合的办法对农业生产者销售农产品征收增值税。 （1）财产税。可以将税基宽广、税源易于掌握、征收相对容易的财产税作为地方政府的主体税种。一是农村土地使用税，按土地登记确定税率，按土地价值确定税负，采用地区差别的幅度税额。同时，由于我国农村土地实行集体所有，与此相适应，农村的土地使用税应以村集体为纳税人，这样还可以降低税收征管难度；二是物业税，将农村居民住宅纳入征税范围，实行“低税率、广征收”政策，按房屋用途设置税目，以房屋的评估价为计税依据，采用地区差别幅度税率，在筹集财政收入的同时可以调节农村居民日益扩大的收入差距。 （2）农村个人所得税。我国的农业生产以分散的家庭经营为主，农民也应成为个人所得税的纳税主体。可以扩大现行个人所得税的征收范围，增加“农林牧渔业生产所得”，使个人所得税纳税人扩大到包括农业生产者在内的各类公民，同时，在税率的设计上要参照城乡个体工商户的税率水平，并适当考虑农业的基础地位和弱势地位，计税依据则按家庭经营的纯收入（总收入减去经营成本、费用、损失）再减去当地最低生活费用来计算。 （3）增值税。要将进入流通领域的农业产品统一纳入增值税征收范围，完善流转税制，考虑到农产品作为生活必需品的重要地位，应按低税率征收。对农业投入物的进项税额实行充分抵扣或对小规模纳税人实行低征收率，以减轻农业税收负担、增加农民投资。也有利于形成完整的增值税链条。促进农业产业化经营。 三、城乡统筹的公共财政政策把握的要点 我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，实行城乡统筹的财政政策是一个渐进的过程。在这个过程中，需要注意以下几个问题。 1 要承认城乡差别的客观存在 从我国的实际情况看，缩小城乡发展不平衡的差距，是建设全面小康最重要的内涵之一。但是在一个相当长的历史时期内，我们还不可能完全消除这种差距。所以实行城乡统筹的公共财政政策，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步扭转“三大差别”，而不是急于求成，追求一步到位。 2 要认识不同地区、不同阶段发展水平的差异 我国地域辽阔，农村人口众多，各地发展极其不平衡，每个地方对农民发展经济和改善生活的瓶颈制约存在着很大差异。因此，要坚持从实际出发，因地因时制宜、突出重点、循序渐进，防止一刀切，充分注意三个差异： 一是城乡差异。农村建设和城市建设有很多的不同，不能一味仿效。新农村建设必须采取适合农村特点的模式进行。 二是地区差异。中西部的农村和农业明显落后于东部沿海地区，所以新农村建设的目标起点应有所不同。比如说在东部一些发达地区，已经有充分财力在农村进行社会保障制度建设，包括医疗保障、养老保险和农村最低生活保障。而在最贫困落后的地区首先要巩固温饱的成果，在还没有解决饮水的地区要首先解决饮水问题，优先解决农民看得起病、上得起学的问题。 三是发展阶段差异。新农村建设是一个长期的过程，由若干阶段组成，应根据不同阶段的不同特点循序渐进，因时制宜，扎实工作，保证农村的持续发展。 3 要注意政策的系统设计 实行城乡统筹的公共财政政策是一个涉及面非常广的系统工程，需要各方面相互配合，统一领导，统一规划，配套推进，系统设计公共财政政策，才能取得令人满意的成效。

农业政策论文:农业政策下的农村经济可持续发展 一、农业政策对我国农村经济发展的影响 农业政策制订与的主体是执政党或政府，既包括中央和地方各级政府也包括各级政府的涉农机关。由于农业政策对于农村经济发展具有很强的导向作用，一直以来就受到党和政府的高度重视。新中国成立以来，随着农业政策的不断调整改革，我国的农村经济发生了翻天覆地的变化，单是近三十多年来在农业政策改革的带动下，我国农村经济发展就取得了喜人的成果，其中不同时期不同的农业政策发挥了不可或缺的作用，这些政策虽然基本上促进了农村经济发展，但是也存在一些问题。第一，以家庭联产承包为核心的土地政策改革(1978-1984)。这是我国农村经济发展历史上一件开天辟地的事情，通过这次农业政策的调整，我国农业和农村经济发展进入了一个新阶段。改革之后，虽然土地所有权归集体，但是统分结合的双层经营体制保证了农民的土地支配权和对剩余产品的受益权，从根本上解放了农民，使其积极性大大提高，也因此在很多时期内中国解决了全国的温饱问题，堪称一个世界壮举。第二，以农产品流通和乡镇企业发展为核心的农村政策改革(1985-1997)。经过前一阶段的政策调整，我国的农业生产有了大幅提高，但是由于市场体制不够灵活，农民从事农业生产的积极性收受到了一定影响，于是国家及时出台“购销同价”、“保量放价”等政策放开市场，促进农产品的流通，从而巩固加强了农业的基础地位。同时又出台产权改革、技术革新等政策加快乡镇企业改革，为整个农村经济发展注入新的活力。第三，以“粮食保护价”为代表的农产品价格支持制度(1998-2001)。到了20世纪90年代末，我国粮食价格波动相对较大，一定程度上挫伤了农民的种粮积极性，国家于是出台了“粮食保护价”的农业补贴政策。这是我国第一个保护粮食生产者利益的农业政策，其初衷是好的，而且在初期一定程度上坚定了农民种粮的信心，但是由于实施过程中诸多问题的出现，它并没有从根本上实现农民增产增收的双重效益。第四，农业税的减免(2002至今)。进入新世纪以来，我国工业化进程不断加速，同时对农业的依赖性也更趋强烈。为了强化对工业的支撑，更是为了解决多年来农民增收缓慢的问题，国家出台了一系列税费改革政策，其中以“取消农业税、反哺农业”、“两减免三补贴”为典型代表，同时从国家预算层面加大了对农村的财政支出。这些政策及时地解决了农民增收问题，也保证了工业化的继续推进，但是从长远来看，它并不能从根本上解决农民增收问题。第五，建设社会主义新农村背景下的农业政策改革（2006至今）。随着2006年《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》的出台，我国的农业政策由纯粹的农业增产、农民增收导向转变为农村社会全面发展的导向。这一阶段，国家除了深化农业增收和农民增收的政策改革外，还从教育、环境、医疗等多个方面出台政策促进农村经济的转型发展，虽然由于实施时间不长、效果不是多么显著，但是这无疑是一个好的开端。 二、农业政策影响我国农村经济发展的机制分析 通过以上分析可以看出，改革开放30多年来，我国的一系列农业政策有效促进了农村经济的发展，尽管有些政策并没有从根本上解决农村经济发展中的一些核心问题，但是大部分政策还是发挥了应有的作用。那么这些政策是如何发挥效应的呢？这就涉及到农业政策对农村经济的影响机制问题，概括起来主要有以下几点。第一，农业政策对农村经济的引导。首先，农业政策可以有效引导投资流向，比如农业税取消以后，中央财政成了农村公共投资的主要来源，这样大批资金就直接流向农村的道路交通设施建设、农村水利设施建设、灾害防治工程建设等；其次，农业政策可以有效引导农村经济产业结构的调整；另外，农业政策可以有效引导农村劳动力资源的配置。第二，农业政策对农村经济的调控。首先，农业政策可以调控农产品的供求关系，这既包括农产品的进出口政策，又包括国内供给政策；其次，农业政策可以调节价格，其中比较典型的就是政府的“农产品保护价”政策，我国粮食生产在1998年至2001年连续减产，很大程度上就在于粮食收购价格偏低，于是国家及时出台“粮食保护价”政策保证农民收益；另外，农业政策可以调节收入，比如我国2006年废除农业税以后，又先后出台了种粮直接补贴、农机购置补贴、良种补贴等政策，同时大兴水利建设，这些政策都直接或间接地提高了农民的收入。第三，农业政策对农村经济的激励。首先，农业政策从产权方面激励农村生产，比如家庭联产承包责任制明确了农民的主体地位，从而使农民很自觉地进行农业生产，而不再依靠以前的行政指令计划；其次，农业政策从需求方面激励农业生产，比如国家为了提高农民种粮的积极性，经常合理运用保护价政策，这样即使是粮价下跌到接近或低于生产成本时，政府会通过粮食专属系统买进，从而保证需求关系的平衡；另外，农业政策从创新方面激励农业生产，这包括技术的创新和制度的创新，比如我国在实施“发展现代农业”政策以来，就通过生产经营模式、农业科技运用的创新大力发展集约型农业和生态化农业。 三、如何利用农业政策促进农村经济的可持续发展 农业政策是农村经济发展的有力保障，而且是在特定机制下影响着农村经济的发展，这样以来，农村经济要实现可持续发展就必须从农业政策入手，尤其是从机制方面着手，寻求一套适合我国农村经济又快又好发展的政策体系，从而有效支持社会主义新农村建设，笔者认为应当注意以下几点。第一，积极发挥农业政策的引导作用。农业政策引导的根本在于通过提高要素投入效率，实现资源的合理配置，首先，加快深化当前农村土地流转制度改革，规范承包、租赁、转让、入股等土地流转形式，实现土地资源的合理有效集中，从而提高土地要素的利用率；其次，优化农业财政支出结构，通过具体的财务管理、财务监督等手段，使得农业财政支出增加的前提下，保证农村生产性支出、基本建设支出、农业科技开发等支出的效用最大化；另外，强化农村科普知识的教育工作，既要吸引青年学生回到农村创业，又要对现有的农业生产者进行有效培训，在实现农村劳动力有序转移的基础上，通过科技提高各个要素的利用率。第二，积极发挥农业政策的调控作用。农业政策调控的根本在于站在农村经济发展全局的高度，注重各个政策的整合统一，实现最大的政策合力，首先，通过户籍制度、工业反哺农业等政策的完善，打破城乡二元结构，构建和谐的城乡统筹发展机制；其次，通过对建筑工业用地和农业用地使用的调控、经济作物和粮食作物种植的调配、国家投入与社会投入的调配以及科技投入的调配，建立一种长效农业投入机制，促进农村经济的综合性发展；另外，通过现代信息技术的引入构建现代化的农产品流通体系，并结合传统的农产品营销模式，减少流通环节，实现农业生产成本最低化，构建一个高效低廉的农产品城乡流通网络。第三，积极发挥农业政策的激励作用。农业政策激励的根本在于保障农民没有后顾之忧的前提下，实现增产增收，首先，巩固强化农业补贴政策和农产品保护价政策，最好实现二者联动机制的构建，避免过大的浮动性，保证农民生产积极性的长效性；其次，建立完善的农业保险制度，从而降低农民因自然灾害等突发事件引起的损失，这样农民从事生产就少了后顾之忧；另外，强化农村金融体制改革，既要保证农民从事农业生产资金来源的广泛性，又要保证农民资金使用的规范性，从而激发农民扩大生产或增加投入的动力，尤其以更优惠的金融政策鼓励农民从事生态高附加值农业生产，使其在进行农业生产的同时，有助于自然生态的保护。 四、结语 社会主义新农村建设开展以来，可持续发展成为我国农村经济发展的一个核心原则，也是农村经济发展的一个导向，但是任何事物的发展都必须遵循循序渐进的原则，我国的农业政策同样不例外。当前形势下，农业政策已经很大程度上促进了农村经济的发展，但是还有一些不完善的地方，因此在以后的农业政策制定中，我们要在总结历史经验的基础上，心怀问题意识，更要兼具发展眼光，探索一套适合国情的农业政策体系，促进农村经济的可持续发展。 作者：孔玉生 谢沅辰 单位：江苏大学财经学院 农业政策论文:农业政策演变经济影响 本文作者：李岩 孙宝玉 单位：陕西教育学院历史文化与旅游系 西安交通大学人文学院 考虑到农业在国民经济的基础性作用以及农业的天然弱质性，从建国开始，我国政府就开始实施国内农业支持政策，一方面通过对农业扶持，促进农业的快速发展，另一方面为我国的工业化和城市化发展提供必要的支持和积累。我国农业支持政策的选择与我国政府重要的战略决策以及我国经济发展阶段有关。为此，按照我国经济发展经历的主要转折，可以将我国的农业扶持政策划分为四个主要阶段，分别是社会主义建设时期、改革开放以后、建立市场经济以后、加入WTO以来至今。通过对我国农业扶持政策的回顾和梳理，可以更清晰地反映我国农业政策的发展路径和规律，总结其经验和教训，为我国今后的农业发展提供必要的思路和启示。 一、1949年建国——七十年代末：我国农业国内支持政策的萌芽阶段 解放后的第一个五年计划，中央政府一直把大力发展农业作为中央政府的主要目标，逐步发展互助合作组织和彻底进行，极大地解放了农业生产力，因此农业恢复和发展较快，并为工业的发展提供了必要的支持。伴随着社会主义改造和建设时期以及“”时期，这一阶段的中央农业扶持政策的特点如下： 1.以农业信贷和财政支农为主要手段 虽然该阶段的中央政府财力有限，但是农业信贷余额和财政支农总额基本上是不断增长的。据统计，支援农村生产支持和财政安排的农业事业费从“一五”的37.23亿元增长到“五五”的345.73亿元，占财政总支出的比例从“一五”的2.9%提高到“五五”的6.6%。农业基本建设投资从“一五”的40.91亿元增长到“五五”的238.03亿元，占国家计划内基本建设投资总额的比重从“一五”的7.10%提高到“五五”的10.5%。同期，农业信贷资金余额也从82.1亿元增长到616亿元。 2.其主要目标是以农支工，为工业的发展提供支持 解放后，我国确立了优先发展重工业的建设思路，为此，必须依靠农业剩余的转移来实施这一工业化战略。1953年政府实施了以低价收购和销售为主要特征的农产品统购统销制度，通过“剪刀差”的方式为工业提供必要的资金支持。1953-1978年间，农民为国家工业化建设积累了高达3376亿元的资金，平均每年达135亿元，这笔资金是1953-1978年间全民所有制各行业基本建设新增固定资产总数3680亿元的92%。从农业支持角度分析，该阶段的农业政策实质是以农支工。1980年与1949年相比，农业增长了2.8倍，而轻工业增长了25倍，重工业增长了98倍。 3.一定程度上促进了农业生产的恢复性增长 解放后，农业发展是中央政府的工作重点，虽然国家的农业扶持力度不大，但依靠的强制“均平”机制，还是一定程度上实现了农业发展的恢复性增长。粮食总产量和农业总产值虽有徘徊，但仍逐年增长。1949-1978年，我国粮食总产量由11320万吨增加到30476.5万吨，年均增产660.5万吨，年递增3.4%。在此期间，粮食增长率超过了人口增长率，为18%城市人口的低水平工业化提供了必要的资金支持。通过逐步发展互助合作组织和彻底地进行，极大地解放了农业生产力；农产品的统购统销政策为农产品的销售提供了基本保障，一定程度上刺激了农民的生产行为。 二、改革开放——九十年代初：我国农业国内支持政策的调整阶段 改革开放后，我国经济发展战略从原有重点优化发展重工业转变到产业协调平衡发展上来，重点是对计划经济体制下的农村制度进行改革。这一时期的农业扶持支持往往和农村改革是密切相关的，农业政策的主要特点如下： 1.放开农产品价格 在农业生产向商品经济的转化中，作为计划经济体制下的农产品统购统销制度已经不再适应市场消费需求和商品经济的发展，弊端日益明显。由于商品流通遇到阻碍、产量增加而质量不高、地区优势不能发挥以及生产布局和产业结构不合理等原因，极大地影响了农村商品生产的发展和经济效益的提高。为此，政府采用放开农产品价格的政策，陆续通过减少统购的数额、范围，提高定购价格；除少数重要农产品，其余全部放开价格，由市场调节，让农民在市场交换中受益，维护了农民的切身利益，保护了农民生产的积极性。 2．加快体制制度创新 除了继续加大财政支农和农业信贷外，政府开始重视通过体制建设和完善保护农民利益，保证农业和农村生产。1978年十一届三中全会以后，国家开始试点推行以家庭联产承包责任制为核心的农村基本经营制度，该制度的确立克服了集体经济中长期存在的“吃大锅饭”的弊病，是推动近年来我国农业快速发展的重要基础性支持政策，为我国农业的发展提供了强大的制度性政策支持，极大释放了农民的生产积极性。其经济社会意义远远超过了农业集体化和。 3.开始矫正剥夺农业的方式 1979年开始，国家开始矫正原有计划经济体制下以农产品统购、派购制度为核心的农业政策。在部分农产品市场已经开放和农业生产连年增长的基础上，逐步提高棉、油、粮等主要农副产品的收购价格，并开始对农产品价格管理体制和流通体制进行改革，一定程度上加强了对农业的支持。虽然从1978年到1990年间里，我国工农业产品“剪刀差”的绝对量仍呈不断增加的趋势，由1987年的261.2亿元增加到1990年的726.1亿元，但不论是工业品价格高于其价值的幅度还是农产品价格低于其价值的幅度，都呈逐步下降的趋势，因此其决定的“剪刀差”的幅度也由1978年的54.5%下降到1990年的25.2%。 4.投入农业的资金支持有限 虽然国家提高了对农业的资金支持规模，然而1978年以前的20多年时间里，农业基建投资平均占基建投资总额的11%，而1980年到1987年的7年时间里，则下降到5.3%，1988年更低，仅为2.9%。虽然从1989年以来，中央和地方对农业的投入比以前有所增长，还建立了农业发展基金，但实际上农业生产所需要的诸如柴油、化肥等也不充足，其真正投入的资金不到30%。农业资金的匮乏，加剧了农业的脆弱程度，阻碍了农业抵御自然灾害的能力，影响了农业劳动生产率与农民收入的提高。 三、1992年——2001年：我国农业国内支持政策的改革阶段#p#分页标题#e# 前一阶段，通过“剪刀差”，从农业中拿走了大量的“原始资本积累”，但这一阶段状况开始改善，农业从为国民经济“纳税”开始变为接受保护和扶持。90年代以后。这一阶段我国农业支持政策有如下特点： 1.以价格补贴为主要措施 这一阶段的农业扶持政策以价格补贴为主要形式，大部分用于降低支农服务的收费标准，降低农用生产资料的价格以及农产品购销环节的补贴。虽然这项政策反映了政府对农业和农民生产的保护，但是，价格补贴是给国有农产品流通部门，不是直接补贴给农民，导致农民收益有限，补贴收益大部分落入国有商业部门。据测算，国家每补贴1元，农民只能得到0.14元。 2.切实减轻农民负担 国家通过自上而下的政策传递方式，将减轻农民负担作为保护农民利益和农民生产积极的首要目标。由于长期农业资金大量流向工业部门，导致农民利益受到剥夺，负担过重。90年代以来，农业资金非农化流失仍在继续。1991-1996年，通过赋税流失的农业资金为2750亿元，以农业信贷方式流失的农业资金为4177亿元。为了保证农业与农村经济的健康发展，国家开始强调减轻农民负担问题。一方面国家大幅度提高农副产品收购价格，另一方面，国家连续大幅度增加了农业投资。政府坚持多予少取的支持政策，赋予农民更多的实惠，切实保护农民的利益。 四、加入WTO——至今：我国农业国内支持政策的完善阶段 长期以来，我国出台的农业政策涉及农业生产的，但是随着加入WTO，我国逐渐认识到：要实现农业的可持续发展，农业问题不只是农业生产方面，还必须重视农村经济的综合发展和农民利益。这一阶段我国农业支持政策有如下特点： 1.财政支农的绝对数量增加迅速 中国财政支农的绝对数量呈现出迅速增加的趋势。财政支农总数从2001年的1456.73亿元上升到2009年的2900.87亿元，每年以13.76%的速度增长。这种支持水平的迅速上升，说明自从加入WTO之后，我国越来越重视利用国内支持的方式来促进我国农业的发展。尤其是2004年，由于我国政府提出“工业反哺农业”的政策，当年财政支农的增长速度达到了33.24%。 2.国内支持的结构有待完善 在微量标准之内，我国对于黄箱支持利用不充分。根据我国对WTO的承诺，我国的微量免除水平为8.5%。但是据统计，我国现在的微量支持水平只用2%左右。在WTO规则允许的12种绿箱政策措施中，我国只使用了6种，包括政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助，其余6种我国还未涉及。 3.将增加农民收入作为主要政策目标 由于农村劳动力外出就业环境不宽松、农村非农产业发展速度减缓，有的地方农民负担还没有得到有效控制等原因，农民收入增长困难问题越来越突出，严重挫伤了农民的生产积极性。针对此问题，增加农民收入成了各级政府处于每年工作的中心位置，并制定了具体措施。其中包括推进农业结构调整、支持粮食主产区发展粮食产业、发展农村二、三产业、改善农民进城就业环境、搞活农产品流通、发挥市场机制作用、深化农村改革、加强农村基础建设和做好扶贫开发工作等。 五、未来“三农”政策走向 针对我国“三农”问题的现状，本文认为，我国“三农”政策将会在现有基础上继续强化。具体包括：第一，加大粮食生产扶持力度。我国作为一个13亿人口的大国，粮食安全问题需要时刻注意，特别是在目前全球存在粮食危机的状况下，政府必将加大对粮食生产扶持，提高农民种粮积极性，增加农民种粮效益。第二，进一步加强农业基础设施建设，发展现代农业。近几十年来，我国农业基础设施老化严重、投入欠账太多。发展现代农业就必须继续加大农业基础设施投入，进一步强化农业发展的基础。第三，建立促进农村经济社会发展的长效机制。社会主义新农村建设是一个长期的过程，我国政府正在努力建立一套促进农村经济社会发展的长效机制。包括“三农”投入稳定增长的机制；农民就地拓展与外出转移相结合的就业创业机制；购销市场化和经营主体多元化的农产品流通机制；防止农民负担反弹的监督管理机制，村民自治和乡镇政务公开的乡村治理机制等。 农业政策论文:农业政策性银行会计营运风险防控探析 从近几年的披露报告来看，很多出现问题的企业，大多是由于其资金出现了阻滞，无论是资金的来源问题还是调配等等各种，越来越凸显出会计营运在其中的重要性，当然其风险防控的探析是很有必要的。农业政策性银行主要是服务我国的农业，包括各类农产品，畜牧业等等，所以在其不断发展的过程中，为了保障我国的基础农业的健康运行，农业政策性银行应该做出调整，不应该为拓宽自身的业务而忽略了重要的会计营运中的风险防控，因为稍有不慎，就可能引起不能预料的后果，所以进行探析是很有必要的。 一、农业政策性银行会计营运风险防控的现状及存在的问题 1.会计管理模式层级传递。 我们都知道，如果做一件事，需要传递很多层次，这样就会使效率下降，而且还不确保在传递过程中会出现传递内容是否全面的情况，所以在管理制度不断完善的现在，很多企业会下放其权力。农业政策性银行由长期以来的，总行，省行，市分行，县支行的会计管理模式，就会使得在制定和实施相关的会计管理中存在着我们所说的，很多制定的政策和管理方案滞后的情况，同时也不方便对下面的支行进行相关的管理，例如下面哪个支行出现了会计营运方面的风险，要经过各级向上传达，而且也不排除在这个过程中，有些领导为了不被批评，而封闭消息的事件，这样小事可以封锁，但是一旦碰到大事件纸包不住火的情况下，被总行知道后，这时候造成的影响是巨大的而且是不一定能弥补的，这会给整个银行带来负面的影响，这种声誉风险是不可估量的。上有政策，下有对策，这就是多层级传递的坏处。 2.会计营运风险控制系统落后。 农业政策性银行的会计营运部一般是负责会计营运方面风险的防范，但是一般这些网点在配备中一般存在人员不足的情况，一个网点一个综合柜员要负责这个网点很多涉及的风险，这个是很难控制的。可能很多在柜台进行的交易还可以发现是否会存在可疑之类，但是如果自身通过其它方式例如电子银行之类进行的话，其风险就很难进行控制了，而且一旦出现这个综合柜员不是那么负责，或者对于风险防范的意识没有那么强的话，对于网点的损失是不能挽回的，这不能说是综合柜员没有尽到职责所在，人在很多时候会多少出些差错，不能避免人没有任何的差错，但是对于网点来说，这个差错是不能有的，不能出现的，那么这样的风险控制系统就是有待加强的。 3.事后监督系统落后。 所谓会计营运风险，并不是只有一个风险，它是涉及到会计营运方面的工作所一起组合出来的一个概念。农业政策性银行各项前台，后台都可能会出现会计营运的风险的，但是当前的时候监督系统没有给予一个归类，或者哪类业务容易出现什么类型的差错，在出现错误的时候，找到错误和解决错误是针对问题本身，但是作为一家银行的发展来说，从宏观总体来说，应该看到的是进行一个归集，但是现在其事后监督系统仍处在落后的阶段。 二、农业政策性银行会计营运风险防控途径和方法 1.减少会计营运风险管理层次。 针对农业政策性银行逐级传递，层级过多的问题，在会计应该管理中，应该缩减这其中的步骤，由总行统一制定会计营运管理目标，这样给予总行有更好的对下面支行和网点的控制能力，这样的措施一旦实施，效果是明显的，这中间层次中可能会出现的问题，例如传达不到位，不完善，没有真正做到等等，就由总行直接知晓，不会使得下面各支行负责人之类有更大权力去掩盖住存在的问题，方便对会计营运风险的控制。 2.加大专业人员控制风险。 对于会计营运部来说，控制风险是核心，也是整个农业政策性银行的中心，所以不妨在这一块加大对综合柜员的使用情况，多设两名这样的综合柜员，让每个柜员都有固定的负责的项目，例如负责印章，负责单证，等等这类，让这样的使用更加规范，具体的权责也会是各项业务更加规范，出现差错的可能性也会大大降低。 3.设置预警风险系统。 其实很多风险发生之后，对其进行分析的过程中会发现，其实在某些业务交易中已经存在有这样或那样成为风险的苗头，如果设置有一些提前的警示，就可能会在很大程度上已经预防了一类风险的发生。例如，有些进行大额交易的，或者大批进行大额交易的应该自动列为可疑的交易对象，还有通过内部的设置，有些错误会不会生成需要的东西，或者弹出来这个业务需要有怎样的资料才能完成，像这样给予只能的事前预警风险的防范，在很大程度上可以使得会计营运中的风险减少。 4.建立健全的事后监督机制。 对于任何企业来说，如果没有一个监督的部门存在，那么就会乱套。农业政策性银行也不例外，其在操作处理的过程中如果要更好的规避风险，使得前台后台人员有风险的意识，认识到风险发生的严重性，就需要建立一个更加完善的事后监督部门来进行督导和指引。或者是在发生突发事件时，可以向事后监督部门进行反馈，让其给予一个正确的解决方法，也让整个业务发展进行得更加顺畅，不至于会出现所有人不知道该如何处理的问题。 5.建立会计运营风险评价和反馈系统。 这个农业政策性银行应该看到的，在进行了一系列的完善会计运营的过程中，不会说就不会出现风险了，而是尽一切可能来规避风险。所以，如果在进行了完善后还是出现了风险，不要否定说这些措施是不好的，只是需要完善和改进，在不断的摸索中使风险出现得越来越少。有一个对于会计营运风险的总体的评价和反馈，这样更有利于对找到问题，然后解决问题，更加完善解决的方法。 三、结语 会计营运风险是不可避免的，实实在在存在的，作为农业政策性银行在其不断发展的道路上，不能看到更好的发展就忽视了存在的风险，而是更应该来对会计营运风险进行防控，本来从其现状和问题出发，探究了对于农业政策性银行会计营运风险防控可能有用的一些途径和方法，希望对其发展是有益的。 作者：胡建军 单位：青岛科技大学 农业政策论文:中国农业政策发展与选择 一、我国农业现代化发展进程与农业政策回顾 19世纪四十年代到20世纪初，是全世界实现农业现代化，传统农业向现代农业转变的过渡时期，20世纪五六十年代是现代农业的确立时期。在这个时期，世界主要发达国家相继全面实现了农业现代化。到了八十年代，大多数发展中国家还只是处于走向现代农业的起步阶段。新中国成立以来，经过50多年的农业建设，我国农业现代化取得了很大成绩。随着农业生产的不断发展，对农业现代化内涵的理解也在不断变化，按照对农业现代化内涵的理解，我国农业现代化的进程可以划分为三个阶段：第一阶段是20世纪五十年代。我国开始现代农业建设的初期，处在学习苏联模式的时期，现代农业的基本内涵是指实现“四化”：农业机械化、农业化学化、农业水利化、农业电气化。第二阶段是20世纪七十年代末八十年代初。处在改革开放的初期，总结了过去的历史经验，思想得到了一定程度的解放，农业现代化的基本内涵有了发展，即实现“三化”：农业基本建设现代化、农业生产技术现代化和农业经营管理现代化。第三阶段是20世纪九十年代中后期。我国全面推进改革开放，建立市场经济新体制，农业现代化的基本内涵有了明显的新发展，表现为要实现六个方面的现代化：农民生活消费现代化、农业经济结构现代化、农业基础设施现代化、农业科学技术现代化、农业经营管理现代化和农业资源环境现代化。其评价范围已经扩大到农民生活消费和农业资源环境，注意了吸收发达国家现代农业发展的经验教训，体现了可持续发展的思想。我国的农业经济建设是以半封建的农村生产关系为起点的，它具有分散性、落后性、劳动生产率低等特点。中国革命的胜利解放了农村生产力，建立起完全新型的农村生产关系。要使我国农业迅速进入现代农业的运行轨道，一靠政策；二靠科学；三靠投入。而政策处于首要地位，回顾新中国农业发展史，每一个成就的取得都是正确政策引导的结果。鉴于我国经济发展的变化和农业部门的表现，我国的农业政策已经从增加生产（尤其是谷物生产）转向了农业收入支持和环境关注。1990～2005年的我国农业政策可以分为两个阶段：1997年以前以提高产量为重点，1998年以后则将重点转向了农业收入，并且加大了对环境的关注。经过两年的试点工作后，2004年在全国范围实施的粮食直接补贴政策是我国新农业政策的开始。 二、关于农业政策的探讨 政策总是根植于一定的社会环境之中的。如果要分析一种农业政策，就必须对这个政策所在的具体社会政治经济环境进行深入了解。成功的农业政策必须与它所处的环境找到适当的平衡。这种平衡体现了综合意义上的要求，并受到多种因素的影响。但就其内部联系的层次性而言，农业政策首先是直接受制于宏观经济发展战略，即政府的农业政策源于一定时期政府确定的宏观发展战略和政府对特别时期具体情况的判断，后者为农业政策的特殊取向或变化提供了解释，前者则体现了一种随处不在的常规性影响。换言之，政府的发展战略给农业政策进行了角色定位，它影响着农业的制度基础、运行机制和社会利益结构，从而为农业政策的选择划定了空间。这样一个高度的概括有一个很重要的现实条件，即农业发展尤其依赖于国家的宏观调控，不仅是对农业本身的调控，更重要的是对宏观经济政策环境的调控；实现农业发展目标和解决落在农民头上的经济困难，必须纠正农业和其他部门之间的不平衡关系，必须依靠农业以外的国民经济政策。农业政策从来都不是孤立的现象，除了与环境之间的密切联系和某种契合外，各项农业政策之间也存在着相互依存的共生关系，并通过这种关系的运动构成了一个有机的整体。在农业政策结构中，每一项具体政策都起着维持和平衡整个政策体系的功能的作用，当某项政策的性质发生变化时，其他各项政策以及整个政策体系都会受到压力并发生变化。换言之，一项政策安排的作用和效率极大地依赖于其他有关政策的存在。由于各种政策安排是彼此关联的，因而不参照体系中其他相关的政策安排，就无法估价某个特定政策安排的效率。很显然，政策单项可能是有利的，但如果与政策体系中其他政策安排不能相容，则最终也是不实用的。因此，成功的农业政策不仅要与特定的环境达到平衡，而且还必须达到政策体系在结构上的均衡和协调。具体而言，农业政策的整合过程或政策之间的实际契合过程应当满足以下三个原则：一是完整性原则。每项政策都存在着一定的适用范围，而且一项具体政策往往只能解决有限的问题或者有其特殊的针对性，因此需要政府尽可能找出政策制定对象的可能性空间，尽量弥补政策间的空隙，减少政策结构上的明显漏洞，为各种农业问题提供相应的政策控制或解决方法；二是协调性原则。由于各项政策蕴含着不同的损益信息，从而对资源配置构成了不同的影响；三是互补性原则。一种政策设置不仅生成特定范围的产物，而且还可能产生种种副产品，从而导致政策风险或效应偏差，因此需要政府制定配套的政策措施来化险和防偏，以阻止或控制负面后果的发生及其累积趋势。 三、我国农业政策的选择 在我国农业发展的政策选择中，有一点是必须把握住的，那就是占我国人口绝大多数的农民能否分享经济增长的成果，将直接影响我国经济的发展，影响社会主义新农村的建设，影响社会主义和谐社会的建设。要达到这三个目的，农业政策必须有利于全国统一农产品市场的建立、有助于农民融入市场和市场经济、有助于农民转向具有比较优势的农产品生产、有助于农民收入的持续增长。 （一）建立全国统一的农产品市场。建立全国统一的农产品市场具有以下意义：一是全国统一的农产品市场是充分利用区域比较优势的关键；二是统一的农产品市场是提高农产品国际竞争力的必要手段；三是统一农产品市场的建立可以使市场信号真正作用于农业。只有建立了全国统一的农产品市场，各个地区的农业才能根据各自的比较优势来布局。如果有一个全国统一的农产品市场，中西部就能够从东部让出的市场中获益，形成东部拉动中西部农村发展的良性循环。如果国内市场分割，就会出现东部地区农业生产比较优势丧失以后，直接从国外进口农产品，和国际市场形成循环。如果中西部农村无法分享东部发展带来的好处，东、中、西部的差距就会不断扩大。 （二）培育和发展要素市场。要素市场的发展是提高农业生产率和农民收入的重要源泉。如果农业政策的制定仅仅孤立在农业范围内，就不会有大的突破，农业也不会有大的发展。农村劳动力的转移的含义不应当仅仅理解为把剩余劳动力从农村转移出来，应当理解为农业剩余劳动力向非农产业的转移。农民收入显著提高的一个必要条件在于创造新的非农就业机会；迅速降低农业人口是提高农民收入的必要途径。这项政策与提高农村教育质量和数量相结合是唯一的、无可替代的政策选择。只有持续的经济增长以及城乡之间更加合理的资源配置才能真正成功地稳定或缩小城乡收入差距。政府的农业政策往往更倾向于对农产品价格的干预。事实上，从长远看，对资源及要素市场产生影响的农业政策对农民收入的增加和农业的发展更具重要意义。 （三）改革农村金融政策，为农业部门融资提供便利。从长远的观点看，要从农业变革中获得利益，就必须按照比较优势的原则调整农业生产结构，让生产不具备比较优势农产品的农业生产者转向生产具有比较优势的农产品。但是，农业生产资金的获得是影响转型成功与否的一个重要因素，即金融和信贷问题是影响农民生产和生活的一个重要因素。为了从根本上解决农民贷款难的问题，必须深化农村金融体制改革。目前正在进行的改革，本质上是通过注入国家资金对现有体制进行维护和维持，并没有改变体制和机制，不能从根本上解决问题。农村金融改革的最终方向和出路应当是市场化。这包括两个方面：金融机构的多元化和存贷款利率的浮动化。农民在农业转型中，需要资金支持，在经营中更需要农业保险的保障。因而，改革我国农村金融政策，让信贷效率高的农业部门获得更多的信贷；建立政策性农业保险，让风险性较高的农业获得生产经营的保障。 （四）实施农业发展比较优势战略，建立农业支持体系。建立农业支持体系，根据对我国农业市场化、国际化发展趋势的判断，以及对我国农业支持水平、农产品比较优势及其国际竞争力的系统评估，我国农业保持可持续发展应考虑选择比较优势战略————根据市场需求，依托地区优势，因地制宜地发展优质、高效农产品，按照比较优势原则确定农业的发展战略与方向。对于缺乏比较优势的农产品，战略调整的基点应在保证安全供给的条件下，适度减少生产；有效利用国际市场调剂供需缺口。对于具有比较优势的农产品，战略重点应是采取积极措施进一步发挥和实现比较优势，增强国际竞争力，扩大国际市场份额。 四、对农业进行适时的综合政策支持 我国应当建立一个促进农业发展的综合支持体系。农业政策综合支持体系对于推动农业发展、解决“三农”问题，具有十分重要的意义。建立农业政策支持体系是根据对我国农业市场化、国际化发展趋势的判断以及对我国农业支持水平、农产品比较优势及其国际竞争力的系统评估而做出的结论。纵观世界各国，在经济发展到一定阶段都适时地对农业进行了综合支持。我国的经济发展已经到了“工业支持农业、城市反哺农村”的新阶段，贸易自由化的发展也要求为农业提供实质性的有力支持。农业支持政策应当形成一个体系，包括农业基础设施支持、农业生产支持、农业营销支持和农业收入支持四个子系统。 第一，农业基础设施支持体系是最重要的一个部分。这里的基础不单单是指硬件上的基础设施，它包括农村的道路、水利、通讯、教育、医疗卫生、社会保障等可以给农业生产和农业生产者的生活提供保障的各种软硬件建设。这一部分的经济效益是最不直接的，但是它所产生的经济和社会效益却是最长远的，因而它是农业支持体系中最重要的部分。提高农村居民的教育水平和质量，提高农村人口的受教育水平，加强农村基础教育的关键是国家要增加经费投入。农村教育的重要性有两点：首先，如果农民能得到像城镇居民那样的小学和初中教育，在他们得到的工作中，就会有更高的生产率，从而对经济增长做出更大贡献；其次，如果他们的教育背景和城里人类似，他们调整到城镇的生活也将更加容易，并且城镇人对他们的抵制也会减少。 第二，农业生产支持是农业支持体系中直接推动农业发展的部分。建立和完善国家对农业的信贷扶持，对农业贷款实行优惠利率政策，继续在资金、技术上优先支持农产品特别是粮食商品基地建设，加强对农业从业人员的技能培训，把农业和农村经济增长转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。这里最重要的是农业技术研究的投入、农业保险的政策性支付和农业信贷的提供。 第三，农业营销支持是农业支持体系重视农业生产转化成经济效益的部分。价格支持显然是不能再使用了。况且，营销支持也不是价格支持这么简单，正如市场营销不是销售产品这么简单一样。这方面的措施应当包括以下方面：首先，市场的建设；其次，信息的提供。建立全国和全球性的农产品生产、消费、价格等市场信息系统，有重点地研究与我国农产品出口有竞争的国家农产品政策及供需平衡变动情况与对策，把开拓国际市场作为开拓市场的重点工作来抓；再次，政策的调整。有关农产品生产、市场和价格以及国际贸易的国家宏观调控机制、管理制度和政府职能都要有相应的调整；最后，合作社的组织。走农业合作化道路，建立地区以至全国性的分产品的农民协会组织（如农民大米协会、农民小麦协会、农民蔬菜协会、农民水果协会等），使千家万户的农民能同全国以至国际大市场联结起来。 第四，农业收入支持体系是农业支持体系中增加农业收入的重要一环。“三农”问题的核心就是农民的收入问题。单靠提高农业生产率和增加农业产出是不能持续提高农民收入的，提高农民收入的关键在于减少农民的数量，减少农村劳动力，让剩余的农业劳动力转变成非农业劳动力。在解决农业劳动力的转移问题上，需要解决农民的户籍问题。 我国目前的情况仍然是按照户籍来享受社会福利的，从这一角度，农民的户籍是需要解决的。但是，转移农业剩余劳动力的真正目的是让他们能在非农岗位上找到就业机会，而不仅仅是享受福利。因此，对农民的教育支持是这一工作中重要的环节。否则，即便有很好的就业机会，也由于知识和技能的欠缺而不能胜任，创造再多的就业机会也不能解决农业劳动力转移的问题。 农业政策论文:中国农业政策调整思路 一、农业政策调整的基本背景 2004年农业形势好是相对前几年粮食减产和农民增收缓慢来讲的;2004年农业政策针对性强是针对前几年农业和农村发展中的主要问题来讲的。对2004年的农业政策调整要有深入的理解,必须先对我国农业面临的主要问题和所处的宏观环境有所了解。 (一)农民增收缓慢,城乡差距扩大农业发展进入新阶段的这几年,虽然农产品供给充裕,但农民增收非常困难。由于农产品供大于求、农产品价格连年下滑,农民收入增长缓慢,特别是粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平,许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降。1997—2003年的7年中,农民人均纯收入平均年增长速度为4%,只相当于城镇居民收入增速的一半左右。虽然国家“九五”和“十五”规划目标中农民人均纯收入年增长率均为5%,但这7年中没有1年达到规划目标。从收入增长的绝对数来看,2003年农民人均纯收入为2622元,比1996年的1926元增加了696元,而同期城镇居民人均收入从4838元增加到8472元,增加了3634元。城乡居民收入比值1996年为2.51:1,2003年扩大为3.23:1。农民增收缓慢、城乡差距扩大是农业政策调整首先要解决的问题。 (二)粮食产量下降,供求关系趋紧2003年全国粮食播种面积14.9亿亩,是历史上最少的年份;总产量4307亿公斤,减至20世纪90年代以来的最低水平;人均粮食产量334•4公斤,降到1982年以来的最低水平。从1996—1999年,我国粮食连续4年丰收,从2000—2003年,粮食连续4年减产,后4年平均产量与前4年相比,粮食产量下降500亿公斤以上。同时,粮食消费量逐年增加,粮食产需平衡的年度缺口逐年扩大。弥补粮食产需缺口主要靠挖库存。在粮食总量关系趋紧的同时,品种结构矛盾逐步暴露,特别是大米短缺的问题较为严重。粮食供求关系由供大于求向供求趋紧转变,主要标志是2003年10月份和2004年3月份粮食价格出现两次较大幅度上涨。2003年10月中旬后,国际市场大豆价格上涨引发国内粮食价格上升,主要是大豆、小麦及面粉价格明显上涨,涨幅达20%左右。2004年2月下旬到3月份,南方部分地区大米价格大幅上涨引发全国大米价格上升,带动粮食价格上涨。2004年3月中旬,与上年同期相比,3种主要粮食品种平均价格上涨50%左右,其中大米价格上涨60%~70%,小麦上涨40%以上,玉米上涨21%以上。粮食价格由长期持续低迷到连续出现上涨是粮食供求关系出现新变化的重要信号。 (三)生产要素流失,资源约束增强近几年我国农业和农村生产要素大量流失,给农业发展带来严重的“硬伤”。生产要素流失突出表现在耕地和资金两个方面。从1996—2003年,由于退耕还林、农业结构调整和非农建设占用等多种原因,全国耕地面积净减少1亿亩,平均每年减少1400多万亩。耕地减少对农业综合生产能力造成实质性的、不可逆的损害,使我国农业发展面临的资源约束矛盾更加突出。农村金融资源的配置偏离“三农”的倾向十分严重,农村资金大量通过金融机构流入城市。农村资金短缺、农民贷款难成为制约农村经济发展的突出问题。 (四)农民权益受损,社会矛盾突出低价征用农民土地导致农民利益大量流失,而且征地补偿款拖欠严重。以土地换取发展资金,随意以低地价甚至“零地价”招商引资,严重侵害农民利益,引发诸多经济和社会矛盾。拖欠农民工工资极为普遍,仅建筑领域2003年底以前的拖欠工资就高达几百亿元。农民工的要求并不高,回家过年能够足额领到微薄的工资就心满意足。农民因征地问题的上访增多,农民工以极端方式讨要工资的事例增多,严重影响社会稳定。 (五)投资规模膨胀,通胀压力较大2003年,全社会固定资产投资比上年增长26.7%,按当年价格计算的全社会固定资产投资占当年国内生产总值的比重达到47.2%,为建国以来的最高水平。特别是钢铁、水泥、电解铝、汽车、纺织投资增长过快,投资规模过大,导致运力紧张,能源和部分原材料价格不断上涨。2003年国内生产资料市场销售价格总水平比上年上升8.1%,其中钢材价格上涨21.1%。在整个经济已经绷得很紧的情况下,农业特别是粮食供给和价格又发生大的问题,与煤电油运紧张、生产资料价格上涨交织在一起,出现“两碰头”,加剧了宏观经济运行中的矛盾,甚至影响稳定的大局。出于对这种局面的担心,政府加大了对农业政策的调整力度。 二、农业政策调整的主要内容 近年来,随着我国农业市场化和国际化的推进,对我国工业化发展已进入中期阶段认识的统一,政府已经按照“多予、少取、放活”的方针对农业政策逐步进行了调整。2004年中央发出1号文件和其他多个文件,农业政策调整的步伐明显加快,集中出台了一批新的带方向性的政策措施。 (一)“多予”政策(1)增加粮食生产投入。全国共从粮食风险基金中拿出116亿元对部分种粮农民实行直接补贴。在前两年对部分地区的大豆和小麦实行良种补贴的基础上,把良种补贴试点范围扩大到部分地区的水稻和玉米,中央财政安排粮食主产区的良种补贴资金28亿元。对部分地区农民购置大型农机具给予适当补贴,中央财政和省级财政共安排这方面的专项补贴资金4.7亿元。(2)增加农业基本建设投入。中央农业基本建设投资规模达到550亿元,农村“六小工程”的投入超过280亿元,农村扶贫开发投入达到122亿元,农业综合开发投入达到89亿元。正式启动国家优质粮食产业工程,选择一部分有基础、有潜力的粮食大县和国有农场,集中力量建设一批国家优质专用粮食基地。第一次明确了将土地出让金的部分纯收益用于农业土地开发,规定市、县将不低于土地出让平均纯收益的15%用于农业土地开发。(3)增加农村社会事业投入。坚持新增教育、卫生、文化事业经费主要用于农村。启动西部地区农村教育“两基”攻坚计划,重点支持农村寄宿制学校建设,继续实施农村中小学危房改造工程和远程教育示范工程,对农村部分家庭困难的学生免费发放教科书。开展新型农村合作医疗试点,支持部分地区乡镇卫生院建设,加强农村公共卫生建设。加强对中西部地区特别是民族地区农村文化设施建设的支持。 (二)“少取”政策(1)少收农民的税。十届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》提出,取消除烟叶以外的农业特产税,农业税税率降低1个百分点、5年内在全国取消农业税。后来鉴于粮食生产形势的严峻,为了最大限度地调动粮食主产区和种粮农民的积极性,国家决定加大减免农业税力度。在黑龙江、吉林两省进行全部免征农业税试点,在河北等11个粮食主产省(区)降低农业税税率3个百分点,其他地区降低1个百分点。一些沿海省份及其他地区有条件的县也自费进行了免征农业税的改革试点。全国减征免征农业税233亿元,取消农业特产税68亿元,农民由此减轻负担共计301亿元。中央财政新增转移支付216.6亿元,加上以前基数,用于农村税费改革的资金达到520多亿元。(2)少征农民的地。严格保护耕地,全面清理整顿开发区,严肃查处违法违规占用耕地案件,暂停半年审批农用地转非农建设用地,在全国开展基本农田保护大检查。对征用农村集体土地的补偿安置情况进行清理检查,特别是突破现行土地管理法的规定,要求县级以上地方人民政府要采取切实措施,使被征地农民生活水平不因征地而降低,依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费尚不能使被征地农民保持原有生活水平的,不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的,省级政府应当批准增加安置补助费;土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。 (三)“放活”政策(1)放活粮食流通。在前几年放开主销区粮食购销市场和价格的基础上,进一步放开了主产区粮食购销市场和价格,实行购销市场化和经营主体多元化。粮食期货市场进一步发育,玉米和黄大豆2号期货品种正式上市。(2)放活农村金融。扩大农村信用社改革试点范围,减轻历史包袱,完善产权结构,健全内控机制,扩大贷款利率浮动幅度,着力增强农村信用社活力。鼓励农业银行等商业银行和农业发展银行等政策性银行创新金融产品和服务方式。鼓励通过吸引社会资本和外资积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。(3)放活农民就业。消除不利于农民进城务工的各种障碍,继续清理针对进城务工农民的歧视性政策和各项乱收费。重点解决拖欠农民工工资问题,在全国范围内组织开展农民工工资支付情况专项检查活动。研究解决进城务工农民子女上学问题,一些城市已出台了具体的办法。为提高农民职业技能,增强其在劳动力市场上的竞争力,中央财政安排专项资金支持开展对外出务工农民技能培训的“阳光工程”。 从2004年的实践来看,我国农业政策调整表现出3个基本特点:(1)对市场取向的改革更加坚定。面对2003年10月和2004年3月两轮粮价上涨,人们担心粮食流通市场化的进程会中断。但政府毅然出台酝酿已久的市场取向的新一轮粮食改革政策,在粮食流通市场化道路上迈出了最后一步。(2)对市场经济的驾驭能力明显提高。理性对待粮食回升,既没有过早平抑、扭曲市场信号,也没有向管制体制复归。这与1993年第四季度国内粮食市场出现波动以后当时政府所采取的应对策略形成明显反差。(3)对经济手段的运用更加娴熟。利用市场粮价的回升刺激农民增加生产投入。充分运用补贴等经济手段调动农民种粮积极性,特别是对水稻加大良种补贴力度。对重点粮食品种在主产区实行最低收购价格,政府先后公布了早籼稻、中籼稻、晚籼稻和粳稻的最低收购价格,提前发出价格信号,引导农民发展水稻生产。 三、农业政策调整的走向 2004年虽然在农业政策调整上迈出了一大步,并且实际效果很好,但这并不表明农业政策调整已经完全到位。下一步还有很大的调整空间,总的走向是稳定、完善、强化。下一步农业政策调整应当注意以下几点: (1)既不能越位,也不能缺位。政府要与市场合理分工,市场解决起来更有效率的就由市场去解决,政府解决起来更有效率的就应当由政府来解决。比如2004年对化肥价格的管制效率就很差,是典型的政府越位。由于化肥的上游产品煤、电、油、运、气价格全面上涨,以及国际市场化肥价格上涨,控制国内化肥价格造成企业开工不足、化肥出口增加和进口减少,结果加剧了国内化肥供求失衡的矛盾。 (2)既不能只讲成本,又不能不讲成本。任何政策工具都是有成本的,对政策工具的选择必须进行成本效率分析,并且要完善政策成本的分担机制。有人认为2004年出台的补贴政策成本太高。实际上,据对一些县的典型调查,粮食直补的行政成本约为补贴总额的5%~10%。与国外农业补贴项目相比,我国的粮食直补项目是非常有效率的。问题在于,粮食直补项目中没有列支行政成本,而是完全由地方政府自行承担,这样地方政府就会感到成本很高。 (3)既不能照搬国外做法,又不能不理睬WTO规则。政策要符合我国国情,要与国际惯例接轨。2004年出台的政策中,既有与粮食生产挂钩、直接影响粮食生产和贸易的干预政策,又有不与即期生产挂钩、对生产和贸易没有直接影响的补贴政策,还有旨在促进结构调整的支持政策。对这些政策要进行准确定性,要注意8.5%的黄箱支持上限。 (4)既不能不保持连续性,又不能过分路径依赖。农业政策一经采行,无疑要保持连续性和稳定性,但也要注意克服路径依赖,跳出现有思路,出台新的政策措施。目前各方面对工业反哺农业、城市带动农村的呼声很高。我国农业政策正处于十字路口,是步日本、韩国之后尘走向高补贴、高保护的不归之路,还是选择比较优势战略、建立高效率的农业产业体系,亟待作出理智抉择。按照以上考虑,笔者的政策主张是:“多予”方面应当更多地重视公共产品的供给,加强农业和农村基础设施建设;“少取”方面应当加快取消农业税的步伐,并更加重视农民土地财产权利的流失,彻底放弃靠剥夺农民利益积累城市建设资金的做法;“放活”方面应当进一步消除束缚农村发展的各种体制障碍,赋予农民全面发展的权利。 建议近期围绕提高农业综合生产能力和农产品市场竞争力,加大以下方面的政策扶持力度: (1)加强中小型农田水利建设。长期以来中央只对大型水利工程投资,中小型农田水利建设主要靠农民劳动积累和地方政府的少量补贴。鉴于目前农村劳动力就业结构的变化和基层对劳动力资源的行政动员能力降低,以及需要加强农田水利建设的地方正是财政最困难的地方,中央财政应该逐步承担中小型农田水利建设的职责。 (2)加强适用农业技术的推广。农业技术的推广和扩散,一定程度上可以依靠市场的力量,但相当多的农业技术如果由市场进行推广则效率很低,必须由政府推广。对具有公共产品属性的农业技术活动,国家财政在经费上应予以保证。 (3)加强动物疫病和植物病虫害防治。动植物病虫害的防治具有典型的公共产品属性,靠市场无法有效进行,国家必须承担这一职责。应重点加强畜禽主产区、优势生产区域和无规定动物疫病区的动物防疫基础设施建设,尽快改善疫情诊断、监控、测报的设备和设施条件,全面提升以动物疫病免疫预防、应急反应和重点疫病控制为主的公共服务能力。 (4)加强农产品质量安全工作。由于生产者和消费者对农产品质量安全信息的拥有是不对称的,靠市场机制难以有效提高农产品质量安全水平。政府应当加强农产品的检验检测、安全监测及质量认证体系建设,加强对农业投入品的监管。这些才是政府应该干的事情。 农业政策论文:诠释大灾对农业政策保险的反省及启发 摘要：文章以明溪县为例，对大灾之后如何提高农业保险的灾害补偿功能、分散和降低农业风险、发挥社会稳定器作用进行了分析和反思，并提出了政策建议。 关键词：大灾；农业保险；反思；启示 一、主要启示 第一，农业保险的灾害补偿功能和社会稳定器作用至关重要。农业保险是对农业生产在遇到自然灾害、疫病、意外事故等风险时遭受的损害进行补偿的一种保险服务，是分散和降低农业风险的重要途径之一。明溪县从2007年试点农业保险以来，按照以服务“三农”为宗旨，以政府主导、财政扶持、市场运作、自愿参保为方针，以“三者兼顾、两低一保”为基础（即：兼顾投保人缴费能力、财政补贴能力、保险公司风险承受能力，实行低保额、低保费、保成本）的总体思路，从无到有，从小到大，据统计，至2009年末全县农业保险共收入保费169.86万元，同比增长527.95%，理赔支出30.87万元，同比增长239.23%，尤其是2010年上半年因为出现大灾保险理赔数激增，共支出理赔款347.62万元，赔付率高达300.06%，为前三年理赔总额的8倍多，有力地支持了辖区农村抗灾防险工作，较好地发挥了社会稳定器作用。 第二，农业保险宣传不够，农民对农业保险认识不足，参保意识淡薄。近年来农业生产虽然体制改进了、技术进步了、产量提高了，但大都仍未摆脱“靠天吃饭”的现状，大部分农民对农业保险的意义和作用及保险知识缺乏必要的了解，并没有认识到投保是转嫁农业风险、维护自身利益的有效途径。一是保险公司宣传力量不足，如明溪县人保财险公司目前仅有4名正式员工，营销员14人，保险队伍不足，难以深入千家万户开展农业保险业务宣传。二是农业保险本身点多、面广，业务量大，单户保险收入少的特点，使得营销队伍对营销农业保险积极性不高。三是与农户直接接触的乡镇等基层一级政府机构，由于不是农业保险的直接受益者，推广农业保险的热情不高，推动农业保险的方式方法流于形式、不注重效果，产生农户由于对农业保险理解不透、认识不足，认为合理范围内的灾害损失，基本可以承受，大范围的毁灭性灾害保险公司也赔不了，如果参保交了钱又没有发生灾害，反而增加了不必要的支出，宁愿抱着侥幸心理，祈望老天给一个好收成，甚至还有人错误地认为农业保险是向农民变相收费，加重了他们的负担，因此普遍保险意识淡薄，参保积极性不强，虽然开办以来农业保险有了很大发展，但与全辖保险总量相比，农业保险占比始终偏小。 第三，农业保险缺乏法律法规支持。农业保险属于政策性保险，要使它发挥应有的作用，就离不开相应的法律的支持，目前世界上各国的农业保险都有相应的法律保障，如美国，早在1934年就通过了《联邦农作物保险法》，日本有《牲畜保险法》，《农业保险法》等，法国有《农业互助保险法》，而我国至今还没有一部完整的法律法规明确对政策性农业保险业务予以支持，仅在《保险法》第150条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”，农业保险业务开展主要依靠上级有关部门的红头文件，诸多问题形成了法律真空，陷于无法可依的尴尬境地。 第四，险种设计不合理，种类少，经营成本高，风险可控性弱难以满足农业发展需求。在农业保险险种设计上，险种结构不合理，种类偏少。如明溪县是传统的农业县，种植作物主要以水稻、烟叶等为主，但农业保险只开办了水稻种植险而无烟叶种植险，一旦受灾，根本无法满足广大各类农作物种植户的需求，如上半年二大灾害明溪全县烟叶生产损失惨重，据相关部门统计，烟叶损失甚至已超过了水稻损失，但由于未开设烟叶种植险而使广大烟农未能参险只能自己承担全部损失。另外农业保险面向广大农村，承保、勘险、理赔等一系列工作都需要保险人员到场，手续烦琐，工作量大，需要耗费大量人力物力，保险机构经营成本高，尤其是碰到突发的大灾，灾后查验灾情时间紧、任务重，查勘定损难度又大，单纯依靠本地保险人员根本无法满足理赔需求，抽调异地人员和车辆，势必增加经费开支。而且农业生产除受自然条件影响外，受市场环境和政策因素影响也较大，具有相当程度的风险不确定性，同时，还不排除农户信用和道德因素形成的风险。面对诸多客观存在的风险，在对被保险标的风险管理和控制上，保险公司缺乏必要的创新和手段，监督和防范风险能力相当有限。 第五，缺乏巨灾风险分散机制。党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，要加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。但据了解目前全国尚无一个省、自治区、直辖市在农业保险试点之初就着手建立巨灾补偿准备金的，只有部分试点的省、区、市安排了诸如大灾基金的区域性风险基金，但与农业保险需要的巨灾风险分散机制无论从规模上还是运作模式上都相去甚远，既无巨灾赔偿准备，也无分散风险的其他安排，巨灾风险只能由农业保险经营机构独立承担，若真的发生了大的自然灾害，理赔支出大大超出了保费收入，农业保险经营机构严重亏损，势必影响其工作积极性和持续经营能力，农业保险持续发展前景堪忧。 二、对策建议 第一，建立健全农业保险法律保障机制。农业险属于加强农业基础地位的政策性保险业务，迫切需要政府扶持，建议尽快修改《保险法》，增加对农业保险的有关条款规定，从法律上明确农业保险的定位、政府在农业保险中的作用和地位、对农险的扶持原则、对农险投保人利益的保护、对保险公司的保护等条款，条件成熟后再制定《农业保险法》，为农业保险提供法律保障，真正实现开展农业保险有法可依、有法必依。 第二，加大农业保险的宣传力度，提高农民对农业保险的认知度。一是要充分发挥政府在农业保险宣传的主导作用。政府的宣传具有权威性、广泛性，农业保险又好又快地发展，需要政府出面通过新闻媒体等大张旗鼓地宣传，使更多农民了解党和政府支农惠农的农业保险补贴政策，提高农民对农业保险的认知度和参保的积极性。二是承保主体要主动担负起农业保险的推广职责，改善服务态度，通过柜台咨询、摆摊设点、上门推销等形式大力宣传业保险开办的目的、意义、风险责任、保险条款、定损标准以及参保的各项好处等等，以案说法，使广大农民充分认识到政府开办农业保险的重要意义，积极参保，促进降低农业经营风险，有效抵御自然灾害。第三，科学设计农业保险险种，满足农业发展需求。根据各地农业产业发展特点设计适合当地农业发展的保险险种，扩大承保范围，在承保标的、保险责任、保险费率等方面科学设计，尽可能满足农业多样化的保险需求，为农业发展保驾护航。对为专项产业发展提供原材料种植的农民，还可试办行业性或产业化保险组织，由保险机构对为专项产业发展提供原材料种植的农民提供专业化的保险支持，如建立“烟叶产业专项保险公司”等，以解决农民产业化发展的后顾之忧。 第四，加大财税补贴力度，提高保险机构开展农业保险的积极性。一是要坚决贯彻落实现有财政补贴政策，确保各项有关农业保险的财政补贴足额、及时到位。二是要继续提高财政对农业保费的补贴力度，扩大财政补贴范围，对一些具有地方特色的主要农产品，要在现有基础上再适当提高补贴，对关系国计民生的主要农产品要实现财政补贴全覆盖。三是要对开展政策性农业保险亏损的保险公司，视其亏损程度给予必要的财政补贴。 第五，引进农业保险风险分散机制，建立巨灾风险基金和农业再保险机构。自然灾害具有突发性和极强的破坏性，在短时间内会对保险公司和保险市场造成猛烈冲击，引起连锁理赔反应，甚至超出保险公司的承保能力，必须引进农业保险风险分散机制，提高承保主体应对风险的能力，促进农业保险可持续性发展。一是建立农业巨灾风险基金，对遭遇大灾、巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，确保保险公司能及时开展农业保险理赔，参保农户能尽快获得农业保险赔付恢复生产。二是成立中国农业再保险公司，承担起国家农业再保险的职能，为各家从事农业保险的机构分散风险。 农业政策论文:简议农业政策性金融研究 内容摘要:本文通过中外农业政策性金融组织结构、制度、资金来源和运用、功能、市场环境和外部关系的比较，提出完善我国农业政策性金融体制、拓宽资金来源渠道、灵活资金运用、完善其功能和理顺外部关系等对完善和发展我国农业政策性金融的启示。 农业为人类的生存与发展提供食物和工业原料，它是国民经济的基础，但农业受自然风险和市场风险的双重影响，投资期限长，盈利能力相对较低，因而一些农业生产经营项目难以得到商业性金融机构的支持。各国政府为了弥补金融市场的不足，普遍设立了农业政策性金融机构。我国于1994年设立了中国农业发展银行(简称农发行)，专门从事农业政策性金融活动，但到目前为止，我国农发行的业务范围较窄，经营亏损严重，因此很有必要通过中外农业政策性金融的比较分析，借鉴国外发展农业政策性金融的经验，促进我国农业政策性金融的完善和发展。 一、中外农业政策性金融的比较 国外农业政策性金融各具特色，比较有代表性的有美国、日本、法国、泰国和印度等国家的农业政策性金融，现就这些国家及我国的农业政策性金融进行比较分析。 1、组织结构比较 各国农业政策性金融的组织结构主要可以归纳为以下两种类型：第一类为单一结构，即只有一个金融机构，没有或只有很少的分支机构。这种结构的农业政策性金融机构组织形式简单、灵活，但因为没有延伸到广大城乡地区的众多分支机构，难以从事农业政策性金融的零售业务，因而往往只从事农业政策性金融的批发业务。这类农业政策性金融机构一般自己筹集资金，然后委托在广大农村地区设有分支机构的其它金融机构发放农业政策性贷款等业务。印度国家农业和农村开发银行属于此种类型。第二类为复合结构，即该类农业政策性金融机构有许多遍布全国的分支机构，可以直接从事一部分或全部农业政策性金融的贷款等零售业务。由于农业政策性金融贷款对象为国内的广大农业企业、农产品经营单位或普通农户，而农业政策性金融机构要在全国各地遍设分支机构成本太高，所以大部分农业政策性金融机构除直接贷款外，还把一部分业务委托其他金融机构办理。美国的农业信贷体系、日本的农林渔业金融公库、法国的农业信贷银行、泰国的农业和农业合作社银行和我国的农发行都属于复合结构类型。 2、制度和政策比较 从中外农业政策性金融的实践活动来看，各国一般都有其相应的法规、制度来规范本国的农业政策性金融活动，如美国的《农业信贷法》、日本的《农林渔业金融公库法》和中国的《中国农业发展银行章程》等。美国、日本、泰国等国家的农业政策性金融机构的法规、制度和政策一般比较灵活，能够随农业生产经营活动的情况变化进行适当的调整。如美国的农民家计局成立之初是为了应付农业危机，帮助新创业的农民以及低收入农民家庭建立农场维持家计等融通资金。随着美国农村经济的发展，农民家计问题基本得到解决，该局业务重点逐步转到支持农业生产，促进农村开发，配合政府农业政策的贯彻实施。日本农林渔业金融公库信贷资金的投向根据农产品市场的变化而变化，从20世纪60年代以前支持粮食生产，到60-70年代支持粮食、果树、蔬菜和畜产等多种生产经营建设的需要，发展到80年代以后，支持农业竞争力和可持续发展能力的提高。1994年农林渔业金融公库创立了“强化农业经营基础资金”，用于支持核心农户的发展。中国农业发展银行也有一定的灵活性，能根据20世纪90年代后期粮食生产过剩的实际情况，从2000年开始退出部分品种粮食的保护价收购，减轻了财政负担，促进了农业结构的调整。 3、资金来源比较 农业政策性金融机构资金来源主要有借入政府资金、发行金融债券、借入其他金融机构资金、吸收存款和国外借款等。但不同国家、不同时期、不同农业政策性金融机构的资金来源有所差异。美国农业信贷系统资金主要来源于发行金融债券，日本农林渔业金融公库资金主要来源于邮政储蓄和邮政简易保险，金融改革后拟发行金融债券解决资金来源问题；法国农业信贷银行资金来源于吸收存款和借入金融市场资金；中国农业发展银行资金主要来源于中央银行的再贷款。 4、资金运用比较 中国农业发展银行类似美国的商品信贷公司，对粮食等主要农产品实行保护价政策和金融支持措施，但美国的保护价政策是和限耕政策配套实施的。当前，美、日、法、泰、印等国家农业政策性金融主要支持农业生产的多样化和农业生产结构的调整，而我国农业政策性金融还主要是支持粮、棉、油等农产品的收购和配合执行粮食的保护价政策，在农业生产和服务领域的政策性金融支持比例还相当有限。 5、功能比较 农业政策性金融具有融资功能、弥补功能、扶持功能、倡导功能和服务功能这5项功能。从中外农业政策性金融活动的比较来看，美国、日本和泰国的农业政策性金融机构功能比较完善，不仅具有融资、弥补、扶持和倡导功能，而且具有服务功能，即除了提供贷款外，还提供一些技术和信息服务，以确保所发放贷款的使用效益和效率。而我国的农业发展银行的功能主要体现在扶持功能和弥补功能上，融资、倡导和服务功能尚未能较好发挥。6、市场环境比较 美国、法国、日本都是发达国家，金融市场发达，资金比较充裕，农业政策性金融机构在金融市场上发行债券、拆借资金相对容易，比较容易筹集低成本资金从事农业政策性金融服务；而泰国、印度和中国都是发展中国家，国内自有资金比较短缺，金融市场相对落后，农业政策性金融机构不容易筹集低成本资金从事农业政策性金融服务。而且，中国等发展中国家财政实力较弱，农业人口较多，不可能象美国、日本那样投入巨额财政资金扶持农业，因而客观上要求发展中国家的农业政策性金融机构必须切实提高经营管理水平，在实现农业扶持目标的同时实现保本微利的目标，减轻政府财政负担。 7、外部关系比较 农业政策性金融机构的外部关系主要有以下几个方面：第一、与政府的关系。美国、法国农业政策性金融机构与政府的关系较为松散，自主性较强；而日本、泰国、印度和中国的农业政策性金融机构一般都或多或少受到财政的扶持，农业政策性金融活动中贴息贷款的贴息一般来源于财政。第二、与中央银行的关系。有些国家的农业政策性金融机构受中央银行的领导或监管，如印度的国家农业和农村开发银行附属于印度储备银行(中央银行)；有些国家的农业政策性金融机构与中央银行发生借贷关系，如中国农业发展银行。第三、与其它金融机构的关系。一些国家的农业政策性金融机构还向其它金融机构借入资金或者委托它们农业政策性金融业务。第四、与农业生产经营者的关系。农业政策性金融机构除了与农业生产经营者发生借贷关系外，还向他们提供一些技术、信息服务等。 二、中外农业政策性金融比较对我国的启示 1、完善农业政策性金融的体制 美国、日本、泰国等国家的农业政策性金融体制比较灵活，能根据农业生产和供求情况及时调整金融服务的范围和领域，很值得我国借鉴。我国农业政策性金融体制中存在的问题集中体现在政策性太强以至农业政策性金融机构在经营管理上缺乏应有的灵活性，难以发挥农发行作为金融机构的功能，因而农业政策性金融的体制必须加以完善。具体措施如下：第一、要明确农发行的企业法人地位(企业管理经济的效率优于行政、事业单位)。农发行所有权属于国家，但法人财产权授权企业法人代表(总行行长)经营管理，总行行长然后再逐级授权给各分支行行长以适当的经营管理权限，政府财政部门对所委托的财政金融有一定的监督权限，但不得随意干预。第二、农业政策性金融业务由农发行统一管理比较合适。农业政策性金融与商业金融的职能定位和经营目标都不同，如果由同一个金融机构(如中国农业银行)管理，容易产生不协调问题。1998年5月，国务院为了更好地进行粮食流通体制改革，把农业开发和扶贫等贷款划给中国农业银行管理。这应该是权宜之计。一方面，中国农业银行作为一家商业银行，追求的目标是自身经济效益最大化，要求尽可能地提高资金的盈利能力。而农业开发贷款、扶贫贷款的目标是经济、社会、生态效益的最大化，贷款人一般要求能得到低息贷款的支持，这与中国农业银行追求自身利润最大化的目标是相违背的。另一方面，把政策性业务划给中国农业银行经营，将引起其总资产盈利水平的降低，不利于其商业化经营和应付金融市场的竞争。因此，在粮食经营体制改革取得一定进展、农发行的经营管理水平有一定的提高，并能腾出部分人、财、物、力从事其它农业政策性金融活动时，还是应该把农业开发和扶贫贷款等政策性金融业务划归农发行统一管理，在农发行保本微利的经营目标下，将更有利于保证其对农业的扶持。但是，农发行的分支机构只设至县一级，农业政策性金融由其统一管理后，对一部分离农发行机构较远的乡、镇、村的农业政策性金融业务可以由商业性或合作性金融机构，有利于提高信贷工作的质量和效率；而对于农发行机构所在的周边地区的农业政策性金融业务，由农发行机构自行办理。第三、农发行作为金融企业，应该归中国人民银行管理更有效率，更有利于中央银行的监管，更有利于督促农发行按保本微利的原则进行金融企业的经营管理。而国务院作为政府行政部门，并不适宜直接管理金融企业；财政部门作为财政金融(如贴息)的委托方，有监督权但也不适宜直接管理金融企业。 2、拓宽农业政策性金融的资金来源 从国际农业政策性金融的发展趋势来看，越来越多的国家农业政策性金融资金主要来源于金融市场上发行的债券，而我国农发行从1994年成立以来，资金80％以上都来源于向中央银行借款，到1999年底，长期债券余额只占总资产的5.98％。一方面资金期限短、成本高，另一方面给中央银行货币发行增加压力，因此很有必要拓宽筹资渠道，减少对中央银行再贷款的依赖，促进农业政策性金融功能的发挥。在筹资上，首先应该主要靠发行金融债券来筹集所需资金，其次应该多筹集一些成本较低的财政存款等。此外，政府应该不断充实农发行的资本金，降低其资金成本，扩大政策性金融的服务范围，提高其金融服务的能力。 3、随市场变化灵活调整农业政策性金融的资金运用 中国的农业政策性金融机构与日本、泰国等国家的农业政策性金融机构相比则显得不够灵活，主要还是支持粮、棉、油收购和一小部分的扶贫、开发贷款。近几年，中国农产品市场已经从粮食短缺市场发展为粮食生产过剩的市场，随着农业生产科学技术水平的提高，单位面积的农产品产量还将不断上升，而且，从国际市场来看，美国、巴西等国家都有大面积的耕地休耕，国际市场粮食价格比国内市场还低，在世界相对和平的环境下，中国可以进口较多的粮食，而不会引起国际粮食价格太大的波动。从20世纪90年代末，中国提出了农业结构调整的发展策略，这是顺应农产品市场变化需要的明智抉择。2000年开始，国务院决定退出部分粮食品种的保护价收购政策。农发行除了继续支持其它粮食品种保护价收购资金的需求外，还支持粮食企业商业性收购资金的需求，但却没有支持农业结构调整的资金需求。因而中国农业政策性金融机构很有必要学习国外经验，随市场变化调整农业政策性金融服务的内容，在缩减粮食收购资金金融支持的同时转而支持农业生产结构的调整，较大比例地提高对农业开发、生产、产业化服务等的贷款比重，对经济与生态能协调发展的农、林、渔业等一些获利能力较低的生产经营项目给予低息贷款的支持，提高农民的收入水平，促进生态环境的改善与农业的可持续发展。 农业政策论文:国内外的农业政策发展分析 中国入世在即，随着世界农产品市场形势变化及我国与世贸组织成员就农产品市场开放谈判的进一步进行，我国必须及时有效地制定“十五”期间农业发展政策，积极应对入世冲击，加快农业发展。美国是我国最大的农业贸易伙伴之一，分析研究美国政府农业扶持政策，对我国“十五”期间农业政策制定具有极大的借鉴意义。 一、美国政府农业扶持政策发展状况分析 美国农业政策由来已久，早在南北战争期间，美国政府就制定了一系列农业发展政策，为满足不断增长的国内外需求起到了积极的推动作用。到了20世纪20~30年代，由于国内外市场收缩和严重的生产过剩，美国农业经历了空前严酷的危机。为了避免农业部门的全面崩溃，从1933年罗斯福政府开始推行“新政”农业政策，支持农产品价格和农业收入，到这些政策和技术进步使生产发展大大超过需求增长时，政府转而制定扩大内外需求的政策。所有这些政策的汇集，成为战后历届政府推行的联邦农业政策体系。该政策体系主要包括以下三个方面： (一)发展农业生产、降低生产成本的政策。 1．发展农业地区基础设施建设。联邦政府向农业地区提供或资助发展交通运输、供电和通讯事业。20世纪30~60年代，政府累计农业投资88亿美元，使680万农户受益。 2．推动农业科研和技术普及。联邦政府通过各地建立起来的农业院校、农业试验站和农业技术推广站三级机构推动农业生产水平和生产率的持续提高。此外，农户还可以通过农业技术推广站获得有关市场、管理、气象、病虫害和技术方面的信息和指导。 3．提供农业信贷和农产品保险。农业信贷系统可以从政府获得低息贷款转而提供给农户。农产品信贷公司则为参加价格支持计划的农场主提供短期优惠贷款。农户信贷管理局的贷款则带有很大的补助性质，它向受灾地区提供利率很低的紧急贷款。1981年《农业法》把这种紧急贷款作为援助遭受自然灾害农户的主要方法，取代了70年代的直接补助。政府还为保险费用提供多至30％的补贴。 4．税收优惠。农户可以在收益多的年份提前支付开支，收益少的年份提前出售农产品，以少缴所得税。此外，农户还享有资产的“加速折旧”优惠。 5．补贴农业生产要素的投入。政府资助水利设施的兴建和维修，提供价格低廉的农业用水。为保护土地，政府还出资修造递田，按等高线平整土地，施用石灰，等等。政府补贴的结果使农户在不增加农业生产要素的情况下，可以获得更多的收成。 (二)价格和收入支持政策。 1．价格支持。为防止农产品价格大幅度下跌，政府成立了农产品信贷公司，着手实施农业价格支持计划。支持计划主要包括“直接收购”和“无追索权贷款”两项。“直接收购”是指农产品信贷公司为了支持某些农产品价格，随时准备以最低保证价格(即支持价格)从市场上收购任何数量的剩余农产品。“无追索权贷款”是指农户以农产品为担保从农产品信贷公司获得贷款。在贷款期限内(多为一年之内)，如果农产品的市场价格高于贷款，农户可以还本付息，重新得到他的农产品以投放市场；反之，在贷款到期时，则可以用担保的农产品来抵偿，而不必归还本息。政府通过价格支持政策，总可以让农户获得高于市场的售清价格(即长期均衡价格)，获取利益。 2．限制生产。价格支持政策只是使剩余的农产品转入政府仓库，并不能根本解决生产过剩问题。为此，政府又出台了限制生产的三项政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制农户生产某些农产品的最大面积。限售即“配额销售制”，每个农户的销售配额按历史销售情况决定，从而使有关产品的生产结构固定化，政府亦可以防止农户之间的恶性竞争。所有限耕和限售的规定农户都必须严格执行，否则要受到政府严厉处罚。休耕则是把限制生产与水土保持相结合，保持生态环境。 3．保证供应。为了满足20世纪70年代出口增长的需要，联邦政府担心“贷款率”(即支持价格)会限制美国农产品的国际竞争力，于1973年制定了《农业和消费者保护法》，以便使价格支持和收入支持这两重目标分离开来。70年代中期，由于市场价格持续偏高，政府担心库存不足而引起价格剧烈波动，又于1977年出台了《食品和农业法》，建立起新的农产品信贷计划——“农场主储备”，以刺激农产品生产。 (三)扩大需求的政策。 1．扩大内需。由于“农场主储备”政策效应，农产品生产过剩，产品销售成为农户面临的首要任务。政府为保护农户利益，推出最庞大计划——“食品券计划”，即向低收入者发放只能购买食品的“食品券”、“学校免费午餐”等政策，以扩大农产品的国内需求。 2．扩大出口，限制进口。根据1954年的《480号公法》实行的“食品用于和平”计划，美国政府把减少农产品信贷公司的库存同开拓国外市场和推行对外政策结合在一起。向第三世界国家赠送剩余农产品，或者向那里低价销售，换取当地货币转作援助资金或美国驻那里的官方机构的开支。美国20世纪60年代的粮食出口几乎有40％是通过《480号公法》进行的。为了维护国内农业集团利益，《480号公法》对一些第三世界国家的农业和经济产生了不良影响。从20世纪60~70年代，美国政府一直通过出口补贴来减少库存农产品，但由于受到关税与贸易总协定的限制，该政策不可能大规模进行。80年代以来，为了迫使其他出口国(尤其是欧共体)减少出口补贴，美国政府开始采用“混合贷款”和特殊补贴的办法来扩大出口。所谓“混合贷款”就是把无息政府贷款同有政府担保(或无担保)的商业贷款“混合”提供给买主。仅在1981~1983年三年间该项贷款金额就由15亿美元增加到48．7亿美元。另外。农产品“目标价格”也起到出口补贴作用。通过“目标价格”压低市场价格，以刺激农产品出口，农户因价格下降所受的损失则可以从“差额支付”中得到补偿。据联合国统计数据，美国在20世纪80年代对小麦的出口补贴率为5．4％，水稻为30％，烟草为23％。在进口方面，为了保护国内生产者，政府对某些农产品实行严格的进口配额限制，例如，规定每年进口的乳制品不得超过国内市场的2％。其他实行进口配额的农产品还有食糖、棉花和花生等。在牛肉贸易方面，美国政府要求主要对美出口国实行“自愿限制”，否则美国也将实施进口配额。 进入20世纪90年代，在世界农产品市场形势变化和欧美农业摩擦的双重影响下，美国政府更加注重制定和实施生态农业、科学技术、信贷支持、信息管理与服务等方面的农业支持政策。 首先，在生态环境保护方面，政府早已意识到生态环境对农业发展的巨大作用，利用各种媒体向农户讲述改进土地使用方法，聘请水土保护工作人员为农民讲解新技术。此外政府还提供免费技术服务及改进土壤、改善环境的资金。例如，目前美国农业中广泛使用的农业生物技术，具有降低自然灾害发生率的功效，美国目前还具有耐除草剂、抗虫剂、杀虫剂等基因改性农作物。它们已占到全部农作物的67％。这些作物的开发极大地降低和取代了除草剂、抗虫剂、杀虫剂等化学品的使用，直接改善了生态环境。 其次，在科技信息支持方面，政府允许农户使用GPS，即全球卫星定位系统辅助生产。全球卫星定位系统，是通过地面接收装置，接收卫星信号 ，来确定地面方位的设备。这项技术是美国在海湾战争中打击伊拉克时才运用于军事上的一项新技术，而目前在美国已有15％以上的农户将其应用于农业生产中，农户可以依据定位系统测得的有关土壤的技术数据对耕地“对症下药”，有针对性地施肥、浇水，大大提高了整片土地的生产率。目前以基因工程为核心和以全球定位系统为代表的高科技设备正在推动美国农业的高速发展。 再次，在信贷支持方面，美国政府对农业投入更加巨大。由于农业生产向现代化发展，农户已不可能完全依靠自身的资本来发展生产，加之农业生产风险大、利润低，私人金融机构一般不愿向农户提供贷款，因此，政府承担起农业信贷支持这一重任。目前美国农业资本投入中约有40％依靠信贷来解决，70％以上的农场每年需要借款来维持与扩大生产。政府成立了规模庞大的农业信贷体系，它包括12家联邦土地银行及地方联邦土地银行会(向农场提供不动产抵押贷款)、12家联邦中间信贷银行(向农场提供中、短期贷款)、12家生产信贷公司以及由他们组成的地方生产协会(向农场提供生产贷款)以及13家合作社银行(向合作社提供贷款)。此外，政府还推出出口信贷担保，即由“农产品信贷公司”负责实施各类出口信贷担保项目，使美国农业出口商和银行避免出口销售货款未能按期支付的风险。出口信贷担保，即在进口商未能付款的情况下，按美国出口货值的一定比例予以担保；设施和设备担保，即向进口商提供为销售农产品而设立的仓储、分拨、加工设施和设备等项目的信贷担保。 最后，在农业信息管理与服务方面，政府更是大力协助。农业部下设“经济研究所”、“农业合作局”、“食品安全和技术服务局”、“食品和农产品出口检验局”、“农产品贸易和销售信息中心”等部门，为农户提供有关市场信息、农产品政策、出口对象国贸易政策、环境、运输、检疫、卫生标准等多方面的信息，以帮助扩大生产与出口。此外，农业部下属的“美国促进出口办公室”还负责向出口的农户提供关于农产品出口促进计划安排、国外农产品市场的信息和资料，进行出口咨询和世界各国市场准入状况的分析，同时负责为农户出口牵线搭桥，使之与国外买主直接建立联系。 美国作为最大的农业现代化国家，在激烈的市场竞争中，大力发展农业高新技术，高度重视农业信息管理与服务，特别是现代信息技术和生物工程技术等高科技被广泛应用于农业，有利地促进了农业生产力的发展，使美国农业正在发生一次新的革命性变化。我国与美国虽然国情不同，但美国农业扶持政策仍有许多我国可以学习和借鉴的内容。 二、目前我国农业与发达国家存在的主要差距 随着我国入世进程的加快，我国农业将融入国际市场激烈竞争中。这种竞争虽然表现在农产品价格上，但其核心却是农业生产条件和综合生产能力的竞争。改革开放使我国农业生产发生了翻天覆地的变化。然而同欧美发达国家相比，我国农业无论在生产能力还是在发展水平上与欧美发达国家仍然存在很大差距。主要表现在以下几个方面： (一)农业生产基础条件薄弱。 我国目前人均耕地面积仅1．2亩，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地总体质量不高，一二类耕地仅占耕地总面积的21％，79％的耕地属于中低产地。不仅如此，耕地面积还因自然环境变化及人为因素正在逐年减少。每年因灾害废弃的土地在600万亩以上，每年干旱、半干旱地区沙化面积拓展达2460平方公里，相当于损失一个中等县的土地面积。水资源严重缺乏，人均占有量仅为世界水平的l／4，是全球13个缺水国家之一。我国农业对自然环境的依赖性极强，农民到现在还没有摆脱靠天吃饭的状况。 (二)我国农产品结构单一，品质低。 我国农作物种植结构不合理，品种单一，品质不高，且更新换代周期较长。低质产品充斥市场，而优质产品供给不足。小麦以生产面筋含量不到30％的软麦为主，面筋度超过35％的硬质小麦仅占国内产量的20%左右。专用小麦品种较少，能与美国、加拿大硬质小麦相比的品种仅十余个，产量不足总产的8％，且价格高于国际市场30％。我国现有的二百多条专用小麦加工生产线所用小麦几乎全部依靠进口。玉米蛋白质含量、含油量、赖氨酸含量均低于美国，含水量高于美国2~3个百分点。油料的芥酸、硫代物含量均高于国际卫生组织的标准，很难走向国际市场。农产品的综合优质率仅占1596左右，远低于欧美发达国家。一些粮食品种质量过于低劣，不仅在国际上没有市场，在国内也找不到市场。 (三)农业生产方式落后。 美国等发达国家20世纪初就开始积极推进土地的规模经营，并实现了机械力对人力和畜力的替代，20世纪70年代实现了全面机械化，进入90年代后全球卫星定位系统广泛应用于农生产中，农业工人的装备水平已经接近或超过产业工人。而我国仍实行以农户家庭为单位的小规模经营，农业机械虽有一定程度的推广和应用，但人力、畜力以及传统的耕作习惯和耕作方式仍占主导地位。据《国际统计年鉴1998》统计，我国平均每个经济活动人口占有耕地面积0．2公顷，仅占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美国平均水平的0．7％；每千人拥有收割机1．4台，占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美国平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6吨，略高于亚洲平均水平，但仅占世界平均水平的67．5％，占美国平均水平的1．2％。科学技术在农业生产中的应用虽逐年增加，但应用的广度和深度都远远不够，科技在农业增长中的份额只占27％一35％，较美国等发达国家低四十多个百分点。 (四)农业生产力水平落后，劳动生产效率低。 由于我国尚未普及机械化耕作方式，生产力发展水平低，农业生产效率远远落后于欧美发达国家。据世界粮农组织统计，按每个农业劳动力每年生产的实物计算，1994年我国为1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美国的1．25％。可见，我国农业生产效率与发达国家存在极大差距。 (五)生态环境恶劣，自然灾害发生频繁。 生态环境已经成为我国面临的越来越严重的问题。每年我国受灾害面积都在8亿亩左右(占全部农作物种植面积的1／3以上)，灾害造成的粮食损失都在400亿公斤以上，经济损失每年都在600亿元以上。近两年灾害不断加重。1999年，中国气候继1998年度之后再度异常，沙尘暴发生频繁，且范围广；降水北少南多，大部分地区冬春连旱，夏季南涝北旱，秋季旱涝并存。北方地区降水出现了建国以来的最小值，江淮、黄淮、华北等地大部分地区夏旱严重。2000年旱情持续加重，全国大部分地区遭受了建国以来最严重的旱灾，加上调整种植结构粮食播种面积减少的因素，全国粮食减产450多亿公斤，减幅达10％以上。如受灾较重的河北省春季受旱面积5600万亩，占耕地面积的85．9％；秋季粮食成灾1740万亩，占播种面积的76％；绝收553万亩，占播种面积的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及时补给，全省372座水库干涸(占全省水库总数的1／3)，48412眼机井出水不足，765万人(占全省总人数的12％)和70万头大牲畜发生饮水困难。 以我国目前农业发展现状，很难应对人世冲击。加入世界贸易组织，从长远看有利于我国农业的发展。但我国如不能在人世之前，及时有效制定农业发展扶持政策，必然会使我国农业发展承受更大压力，面临严峻挑战。分析借鉴美国等发达国家的农业发展经验，尽快制定“十五”期间符合我国农业发展的政策是当务之急。 三、“十五”期间加快我国农业发展的启示 (一)政府应加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设。 美国为改善农业的可持续发展，政府每年都出资兴建维护大型水利等基础设施建设，并通过休耕、限耕等措施改善土地品质。要实现农业的长期稳定发展，政府必须投入大量资金支持农业基础设施建设，改善土壤条件，改良农作物品种。针对目前我国农业生产中水资源严重匮乏的现状，政府应出巨资兴建和维护水利设施，在干旱时期通过蓄水工程或人工降雨等方式为农户提供价格低廉的农业用水，解决干旱地区农业生产的缺水困难。政府还应定期拨款改良土质。虽然我国农村实行土地家庭联产承包经营制度，农户拥有几十年的经营权。但对于土质的改良等生产要素的资金投入，政府仍然有责任负担部分投资费用，以减轻农民负担，提高农民的生产积极性，此外，随着我国市场经济体制的建立与完善，准确、快速的信息对于促进农业经济发展的作用也越来越重要。因此，我们在加强农业基础设施建设时，不仅要注重加强农田水利基础设施和农产品流通基础设施的建设，而且要加强农业信息基础设施的建设。各级政府可以有线电视网络为基础，尽快建立上下畅通、灵敏快捷的信息网络体系。同时，全面开发利用国内外信息资源。积极鼓励有条件的农民加入因特网，加快以因特网为代表的计算机网络技术应用于农业的步伐，让农民通过因特网充分利用社会信息资源，解决自己产前、产中、产后全过程中出现的问题，推动农业发展。 (二)建立和完善农业生产风险防范与保险机制。 从美国等世界发达国家的经验看，建立健全农业保险体系，通过实行农业保险制度，规避农业风险非常必要。农业风险防范机制的建立与完善，有助于减少农民突遇自然灾害的损失。这也是在市场经济条件下，加强对农业支持保护的一项重要措施。政府应首先制定灾害救济制度。 对于非人为因素造成的自然灾害，政府应给予农民往年平均收成一定比例(如60％)的补贴，以便维持农民的正常生活及来年对生产的再投入。其次，政府可以推行多种灾害保险制度。每年由农户自愿申请参加多种灾害保险，农户缴纳一定费用给政府作为保费，如果本年度农业生产状况良好，政府不退费；如果本年度在生产过程中出现天灾人祸，则政府承担保险责任，偿还农户全部损失。此外，政府还可以对农业保险实行多种形式的补贴，使农业保险成为有别于一般商业保险的政策性保险。 (三)发展农业教育与科技进步。 近年来，美国等经济发达国家农业科技革命的一个显著标志，就是以基因工程为核心的现代生物技术和以全球定位系统为代表的高科技设备被运用于农业生产领域，使农业的自然再生产越来越多地受到人类的直接控制，极大地促进了农业生产力的发展。21世纪农业的竞争，说到底是农业科技尤其是高科技的竞争。为适应21世纪农业发展的要求，加快农业现代化进程，必须加大科技投入，大力推进农业技术创新步伐。改革目前我国农业科研与推广相脱节的体制和机制，积极创新，使教科农紧密结合。政府应专门拨出经费，形成农业教育、科研、科技推广三位一体的科技服务体系。各地区应设立至少一所农业技术学校(推广站)，承担本地区农民的技术普及教育。技校还应承担起当地农业科研任务，把平时的科研成果及时用于当地的生产中，提高技术转化速度。此外，技校科技人员还应深入到田间地头，随时解决农民生产中存在的技术问题。通过三位一体的农业科技服务体系，逐步提高我国农民的素质与技术水平。 农业政策论文:简述农业政策科技创新 改革开放二十多年来，由于实行联产承包责任制等一系列正确的政策，解放了农村的生产力，我国农业有了快速发展，农业综合生产能力明显提高，基本实现食物自给有余。目前，我国的农业已经呈现出由依靠政策向依靠科技、由传统农业向现代农业转变的趋势。我们必须适应生产力发展的要求，通过改革、发展，以科技创新推动农业跃上新台阶。 当今世界，农业的国际竞争空前激烈，农业对科技的需求也空前巨大。我国要在人均零点零六七公顷的耕地上解决十三亿人口的吃穿问题，根本出路在于以科学技术武装农业，提高农业生产力水平。解决我国农业发展的深层次问题，将农业的发展从保证食物安全的单一目标转为节约能源、保护环境、提高其效益的多重目标，在保证我国农业持续发展的同时，提高参与市场竞争的能力，都需要科学技术强有力的支持。 同志高瞻远瞩地指出“要进行一次农业科技革命”，为我国农业指明了发展方向。科技创新将为我国农业的发展提供强大的动力。进行新的农业科技革命，大力发展先进生产力，促进传统农业向现代农业的转变，就一定能够走一条有中国特色的农业发展道路。 十多年来，我国在依靠科技振兴农业、振兴农村经济方面有了很大的进步，全国大部分的县（市）已开展“星火计划”，共实施了十万多个科技示范项目，有力地推动了农村生产方式的转变，促进了农业的发展。 “十五”计划明确提出要大力推进科教兴农，加强生物技术、信息技术等高新技术的研究与开发应用，推广优良品种和先进适用技术，积极扶持农业科技产业的发展。在此期间，我国农业科技工作将围绕调整农业和农村经济结构、提高农业效益、改善生态环境和提高国际竞争力，重点组织实施作物良种物质行动、促进种植业结构调整等“十大科技行动”；从农业的基础研究、农业高新技术、农业资源环境、农业基础生物学与生物高技术，到农业新材料、农业信息技术到区域农业综合开发，组织科技队伍着重解决上百项重大关键技术；建成一批具有国际先进水平的农业科技基地，国家级农业重点实验室、农业工程技术研究中心、农业科技园区和区域性农业研究开发中心；并培育一批农业科技企业，造就一支懂科技、善管理的科技型企业家队伍，建立队伍多元化、形式多样化的农业技术推广体系，积极开展农业标准化工作，培育农业技术市场，建立优质高效的农产品示范基地。 以科技创新推进农业发展，一方面需要以现代信息技术、科学技术装备、改造传统农业，并造就出一代能运用科学技术经营和管理农业的新农民；另一方面，深化农村体制改革，加快建立科技创新体系。通过创新机构、创新基地、创新机制、创新资源和创新环境的建设，建立起新型的科技管理体制和运行机制，建立一支宏大的、高效精干的、富于创新精神的农业科技队伍，使之更好地担负起科技支撑的重任，把农业发展不断推向新高度。 实现传统农业向现代农业的转变，需要一个长期的过程。以科技创新支持农业的发展，更需要做大量、长期、艰苦、细致的工作。我们必须以“三个代表”的重要思想为指导，在实际工作中，既坚持解放思想、实事求是、勇于创新的原则，又做到因地制宜、量力而行，加强领导，善于引导，通过典型示范和科学普及的方式，引导农民自愿地学科技、用科技。防止一哄而起、一窝蜂、一刀切，强迫农民用“科技”；杜绝一些人好大喜功，假科技之名，搞“面子工程”；更要防止某些人借科技以营私，败坏科技的名声。这样经过长期不懈的努力，我国的农业一定能够完成这个伟大的历史性的转变。 农业政策论文:国内外农业政策对比探讨 中国入世在即，随着世界农产品市场形势变化及我国与世贸组织成员就农产品市场开放谈判的进一步进行，我国必须及时有效地制定“十五”期间农业发展政策，积极应对入世冲击，加快农业发展。美国是我国最大的农业贸易伙伴之一，分析研究美国政府农业扶持政策，对我国“十五”期间农业政策制定具有极大的借鉴意义。 一、美国政府农业扶持政策发展状况分析 美国农业政策由来已久，早在南北战争期间，美国政府就制定了一系列农业发展政策，为满足不断增长的国内外需求起到了积极的推动作用。到了20世纪20~30年代，由于国内外市场收缩和严重的生产过剩，美国农业经历了空前严酷的危机。为了避免农业部门的全面崩溃，从1933年罗斯福政府开始推行“新政”农业政策，支持农产品价格和农业收入，到这些政策和技术进步使生产发展大大超过需求增长时，政府转而制定扩大内外需求的政策。所有这些政策的汇集，成为战后历届政府推行的联邦农业政策体系。该政策体系主要包括以下三个方面： (一)发展农业生产、降低生产成本的政策。 1．发展农业地区基础设施建设。联邦政府向农业地区提供或资助发展交通运输、供电和通讯事业。20世纪30~60年代，政府累计农业投资88亿美元，使680万农户受益。 2．推动农业科研和技术普及。联邦政府通过各地建立起来的农业院校、农业试验站和农业技术推广站三级机构推动农业生产水平和生产率的持续提高。此外，农户还可以通过农业技术推广站获得有关市场、管理、气象、病虫害和技术方面的信息和指导。 3．提供农业信贷和农产品保险。农业信贷系统可以从政府获得低息贷款转而提供给农户。农产品信贷公司则为参加价格支持计划的农场主提供短期优惠贷款。农户信贷管理局的贷款则带有很大的补助性质，它向受灾地区提供利率很低的紧急贷款。1981年《农业法》把这种紧急贷款作为援助遭受自然灾害农户的主要方法，取代了70年代的直接补助。政府还为保险费用提供多至30％的补贴。 4．税收优惠。农户可以在收益多的年份提前支付开支，收益少的年份提前出售农产品，以少缴所得税。此外，农户还享有资产的“加速折旧”优惠。 5．补贴农业生产要素的投入。政府资助水利设施的兴建和维修，提供价格低廉的农业用水。为保护土地，政府还出资修造递田，按等高线平整土地，施用石灰，等等。政府补贴的结果使农户在不增加农业生产要素的情况下，可以获得更多的收成。 (二)价格和收入支持政策。 1．价格支持。为防止农产品价格大幅度下跌，政府成立了农产品信贷公司，着手实施农业价格支持计划。支持计划主要包括“直接收购”和“无追索权贷款”两项。“直接收购”是指农产品信贷公司为了支持某些农产品价格，随时准备以最低保证价格(即支持价格)从市场上收购任何数量的剩余农产品。“无追索权贷款”是指农户以农产品为担保从农产品信贷公司获得贷款。在贷款期限内(多为一年之内)，如果农产品的市场价格高于贷款，农户可以还本付息，重新得到他的农产品以投放市场；反之，在贷款到期时，则可以用担保的农产品来抵偿，而不必归还本息。政府通过价格支持政策，总可以让农户获得高于市场的售清价格(即长期均衡价格)，获取利益。 2．限制生产。价格支持政策只是使剩余的农产品转入政府仓库，并不能根本解决生产过剩问题。为此，政府又出台了限制生产的三项政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制农户生产某些农产品的最大面积。限售即“配额销售制”，每个农户的销售配额按历史销售情况决定，从而使有关产品的生产结构固定化，政府亦可以防止农户之间的恶性竞争。所有限耕和限售的规定农户都必须严格执行，否则要受到政府严厉处罚。休耕则是把限制生产与水土保持相结合，保持生态环境。 3．保证供应。为了满足20世纪70年代出口增长的需要，联邦政府担心“贷款率”(即支持价格)会限制美国农产品的国际竞争力，于1973年制定了《农业和消费者保护法》，以便使价格支持和收入支持这两重目标分离开来。70年代中期，由于市场价格持续偏高，政府担心库存不足而引起价格剧烈波动，又于1977年出台了《食品和农业法》，建立起新的农产品信贷计划——“农场主储备”，以刺激农产品生产。 (三)扩大需求的政策。 1．扩大内需。由于“农场主储备”政策效应，农产品生产过剩，产品销售成为农户面临的首要任务。政府为保护农户利益，推出最庞大计划——“食品券计划”，即向低收入者发放只能购买食品的“食品券”、“学校免费午餐”等政策，以扩大农产品的国内需求。 2．扩大出口，限制进口。根据1954年的《480号公法》实行的“食品用于和平”计划，美国政府把减少农产品信贷公司的库存同开拓国外市场和推行对外政策结合在一起。向第三世界国家赠送剩余农产品，或者向那里低价销售，换取当地货币转作援助资金或美国驻那里的官方机构的开支。美国20世纪60年代的粮食出口几乎有40％是通过《480号公法》进行的。为了维护国内农业集团利益，《480号公法》对一些第三世界国家的农业和经济产生了不良影响。从20世纪60~70年代，美国政府一直通过出口补贴来减少库存农产品，但由于受到关税与贸易总协定的限制，该政策不可能大规模进行。80年代以来，为了迫使其他出口国(尤其是欧共体)减少出口补贴，美国政府开始采用“混合贷款”和特殊补贴的办法来扩大出口。所谓“混合贷款”就是把无息政府贷款同有政府担保(或无担保)的商业贷款“混合”提供给买主。仅在1981~1983年三年间该项贷款金额就由15亿美元增加到48．7亿美元。另外。农产品“目标价格”也起到出口补贴作用。通过“目标价格”压低市场价格，以刺激农产品出口，农户因价格下降所受的损失则可以从“差额支付”中得到补偿。据联合国统计数据，美国在20世纪80年代对小麦的出口补贴率为5．4％，水稻为30％，烟草为23％。在进口方面，为了保护国内生产者，政府对某些农产品实行严格的进口配额限制，例如，规定每年进口的乳制品不得超过国内市场的2％。其他实行进口配额的农产品还有食糖、棉花和花生等。在牛肉贸易方面，美国政府要求主要对美出口国实行“自愿限制”，否则美国也将实施进口配额。 进入20世纪90年代，在世界农产品市场形势变化和欧美农业摩擦的双重影响下，美国政府更加注重制定和实施生态农业、科学技术、信贷支持、信息管理与服务等方面的农业支持政策。 首先，在生态环境保护方面，政府早已意识到生态环境对农业发展的巨大作用，利用各种媒体向农户讲述改进土地使用方法，聘请水土保护工作人员为农民讲解新技术。此外政府还提供免费技术服务及改进土壤、改善环境的资金。例如，目前美国农业中广泛使用的农业生物技术，具有降低自然灾害发生率的功效，美国目前还具有耐除草剂、抗虫剂、杀虫剂等基因改性农作物。它们已占到全部农作物的67％。这些作物的开发极大地降低和取代了除草剂、抗虫剂、杀虫剂等化学品的使用，直接改善了生态环境。 其次，在科技信息支持方面，政府允许农户使用GPS，即全球卫星定位系统辅助生产。全球卫星定位系统，是通过地面接收装置，接收卫星信号，来确定地面方位的设备。这项技术是美国在海湾战争中打击伊拉克时才运用于军事上的一项新技术，而目前在美国已有15％以上的农户将其应用于农业生产中，农户可以依据定位系统测得的有关土壤的技术数据对耕地“对症下药”，有针对性地施肥、浇水，大大提高了整片土地的生产率。目前以基因工程为核心和以全球定位系统为代表的高科技设备正在推动美国农业的高速发展。 再次，在信贷支持方面，美国政府对农业投入更加巨大。由于农业生产向现代化发展，农户已不可能完全依靠自身的资本来发展生产，加之农业生产风险大、利润低，私人金融机构一般不愿向农户提供贷款，因此，政府承担起农业信贷支持这一重任。目前美国农业资本投入中约有40％依靠信贷来解决，70％以上的农场每年需要借款来维持与扩大生产。政府成立了规模庞大的农业信贷体系，它包括12家联邦土地银行及地方联邦土地银行会(向农场提供不动产抵押贷款)、12家联邦中间信贷银行(向农场提供中、短期贷款)、12家生产信贷公司以及由他们组成的地方生产协会(向农场提供生产贷款)以及13家合作社银行(向合作社提供贷款)。此外，政府还推出出口信贷担保，即由“农产品信贷公司”负责实施各类出口信贷担保项目，使美国农业出口商和银行避免出口销售货款未能按期支付的风险。出口信贷担保，即在进口商未能付款的情况下，按美国出口货值的一定比例予以担保；设施和设备担保，即向进口商提供为销售农产品而设立的仓储、分拨、加工设施和设备等项目的信贷担保。 最后，在农业信息管理与服务方面，政府更是大力协助。农业部下设“经济研究所”、“农业合作局”、“食品安全和技术服务局”、“食品和农产品出口检验局”、“农产品贸易和销售信息中心”等部门，为农户提供有关市场信息、农产品政策、出口对象国贸易政策、环境、运输、检疫、卫生标准等多方面的信息，以帮助扩大生产与出口。此外，农业部下属的“美国促进出口办公室”还负责向出口的农户提供关于农产品出口促进计划安排、国外农产品市场的信息和资料，进行出口咨询和世界各国市场准入状况的分析，同时负责为农户出口牵线搭桥，使之与国外买主直接建立联系。 美国作为最大的农业现代化国家，在激烈的市场竞争中，大力发展农业高新技术，高度重视农业信息管理与服务，特别是现代信息技术和生物工程技术等高科技被广泛应用于农业，有利地促进了农业生产力的发展，使美国农业正在发生一次新的革命性变化。我国与美国虽然国情不同，但美国农业扶持政策仍有许多我国可以学习和借鉴的内容。 二、目前我国农业与发达国家存在的主要差距 随着我国入世进程的加快，我国农业将融入国际市场激烈竞争中。这种竞争虽然表现在农产品价格上，但其核心却是农业生产条件和综合生产能力的竞争。改革开放使我国农业生产发生了翻天覆地的变化。然而同欧美发达国家相比，我国农业无论在生产能力还是在发展水平上与欧美发达国家仍然存在很大差距。主要表现在以下几个方面： (一)农业生产基础条件薄弱。 我国目前人均耕地面积仅1．2亩，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地总体质量不高，一二类耕地仅占耕地总面积的21％，79％的耕地属于中低产地。不仅如此，耕地面积还因自然环境变化及人为因素正在逐年减少。每年因灾害废弃的土地在600万亩以上，每年干旱、半干旱地区沙化面积拓展达2460平方公里，相当于损失一个中等县的土地面积。水资源严重缺乏，人均占有量仅为世界水平的l／4，是全球13个缺水国家之一。我国农业对自然环境的依赖性极强，农民到现在还没有摆脱靠天吃饭的状况。 (二)我国农产品结构单一，品质低。 我国农作物种植结构不合理，品种单一，品质不高，且更新换代周期较长。低质产品充斥市场，而优质产品供给不足。小麦以生产面筋含量不到30％的软麦为主，面筋度超过35％的硬质小麦仅占国内产量的20%左右。专用小麦品种较少，能与美国、加拿大硬质小麦相比的品种仅十余个，产量不足总产的8％，且价格高于国际市场30％。我国现有的二百多条专用小麦加工生产线所用小麦几乎全部依靠进口。玉米蛋白质含量、含油量、赖氨酸含量均低于美国，含水量高于美国2~3个百分点。油料的芥酸、硫代物含量均高于国际卫生组织的标准，很难走向国际市场。农产品的综合优质率仅占1596左右，远低于欧美发达国家。一些粮食品种质量过于低劣，不仅在国际上没有市场，在国内也找不到市场。 (三)农业生产方式落后。 美国等发达国家20世纪初就开始积极推进土地的规模经营，并实现了机械力对人力和畜力的替代，20世纪70年代实现了全面机械化，进入90年代后全球卫星定位系统广泛应用于农生产中，农业工人的装备水平已经接近或超过产业工人。而我国仍实行以农户家庭为单位的小规模经营，农业机械虽有一定程度的推广和应用，但人力、畜力以及传统的耕作习惯和耕作方式仍占主导地位。据《国际统计年鉴1998》统计，我国平均每个经济活动人口占有耕地面积0．2公顷，仅占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美国平均水平的0．7％；每千人拥有收割机1．4台，占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美国平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6吨，略高于亚洲平均水平，但仅占世界平均水平的67．5％，占美国平均水平的1．2％。科学技术在农业生产中的应用虽逐年增加，但应用的广度和深度都远远不够，科技在农业增长中的份额只占27％一35％，较美国等发达国家低四十多个百分点。 (四)农业生产力水平落后，劳动生产效率低。 由于我国尚未普及机械化耕作方式，生产力发展水平低，农业生产效率远远落后于欧美发达国家。据世界粮农组织统计，按每个农业劳动力每年生产的实物计算，1994年我国为1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美国的1．25％。可见，我国农业生产效率与发达国家存在极大差距。 (五)生态环境恶劣，自然灾害发生频繁。 生态环境已经成为我国面临的越来越严重的问题。每年我国受灾害面积都在8亿亩左右(占全部农作物种植面积的1／3以上)，灾害造成的粮食损失都在400亿公斤以上，经济损失每年都在600亿元以上。近两年灾害不断加重。1999年，中国气候继1998年度之后再度异常，沙尘暴发生频繁，且范围广；降水北少南多，大部分地区冬春连旱，夏季南涝北旱，秋季旱涝并存。北方地区降水出现了建国以来的最小值，江淮、黄淮、华北等地大部分地区夏旱严重。2000年旱情持续加重，全国大部分地区遭受了建国以来最严重的旱灾，加上调整种植结构粮食播种面积减少的因素，全国粮食减产450多亿公斤，减幅达10％以上。如受灾较重的河北省春季受旱面积5600万亩，占耕地面积的85．9％；秋季粮食成灾1740万亩，占播种面积的76％；绝收553万亩，占播种面积的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及时补给，全省372座水库干涸(占全省水库总数的1／3)，48412眼机井出水不足，765万人(占全省总人数的12％)和70万头大牲畜发生饮水困难。 以我国目前农业发展现状，很难应对人世冲击。加入世界贸易组织，从长远看有利于我国农业的发展。但我国如不能在人世之前，及时有效制定农业发展扶持政策，必然会使我国农业发展承受更大压力，面临严峻挑战。分析借鉴美国等发达国家的农业发展经验，尽快制定“十五”期间符合我国农业发展的政策是当务之急。 三、“十五”期间加快我国农业发展的启示 (一)政府应加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设。 美国为改善农业的可持续发展，政府每年都出资兴建维护大型水利等基础设施建设，并通过休耕、限耕等措施改善土地品质。要实现农业的长期稳定发展，政府必须投入大量资金支持农业基础设施建设，改善土壤条件，改良农作物品种。针对目前我国农业生产中水资源严重匮乏的现状，政府应出巨资兴建和维护水利设施，在干旱时期通过蓄水工程或人工降雨等方式为农户提供价格低廉的农业用水，解决干旱地区农业生产的缺水困难。政府还应定期拨款改良土质。虽然我国农村实行土地家庭联产承包经营制度，农户拥有几十年的经营权。但对于土质的改良等生产要素的资金投入，政府仍然有责任负担部分投资费用，以减轻农民负担，提高农民的生产积极性，此外，随着我国市场经济体制的建立与完善，准确、快速的信息对于促进农业经济发展的作用也越来越重要。因此，我们在加强农业基础设施建设时，不仅要注重加强农田水利基础设施和农产品流通基础设施的建设，而且要加强农业信息基础设施的建设。各级政府可以有线电视网络为基础，尽快建立上下畅通、灵敏快捷的信息网络体系。同时，全面开发利用国内外信息资源。积极鼓励有条件的农民加入因特网，加快以因特网为代表的计算机网络技术应用于农业的步伐，让农民通过因特网充分利用社会信息资源，解决自己产前、产中、产后全过程中出现的问题，推动农业发展。 (二)建立和完善农业生产风险防范与保险机制。 从美国等世界发达国家的经验看，建立健全农业保险体系，通过实行农业保险制度，规避农业风险非常必要。农业风险防范机制的建立与完善，有助于减少农民突遇自然灾害的损失。这也是在市场经济条件下，加强对农业支持保护的一项重要措施。政府应首先制定灾害救济制度。 对于非人为因素造成的自然灾害，政府应给予农民往年平均收成一定比例(如60％)的补贴，以便维持农民的正常生活及来年对生产的再投入。其次，政府可以推行多种灾害保险制度。每年由农户自愿申请参加多种灾害保险，农户缴纳一定费用给政府作为保费，如果本年度农业生产状况良好，政府不退费；如果本年度在生产过程中出现天灾人祸，则政府承担保险责任，偿还农户全部损失。此外，政府还可以对农业保险实行多种形式的补贴，使农业保险成为有别于一般商业保险的政策性保险。 (三)发展农业教育与科技进步。 近年来，美国等经济发达国家农业科技革命的一个显著标志，就是以基因工程为核心的现代生物技术和以全球定位系统为代表的高科技设备被运用于农业生产领域，使农业的自然再生产越来越多地受到人类的直接控制，极大地促进了农业生产力的发展。21世纪农业的竞争，说到底是农业科技尤其是高科技的竞争。为适应21世纪农业发展的要求，加快农业现代化进程，必须加大科技投入，大力推进农业技术创新步伐。改革目前我国农业科研与推广相脱节的体制和机制，积极创新，使教科农紧密结合。政府应专门拨出经费，形成农业教育、科研、科技推广三位一体的科技服务体系。各地区应设立至少一所农业技术学校(推广站)，承担本地区农民的技术普及教育。技校还应承担起当地农业科研任务，把平时的科研成果及时用于当地的生产中，提高技术转化速度。此外，技校科技人员还应深入到田间地头，随时解决农民生产中存在的技术问题。通过三位一体的农业科技服务体系，逐步提高我国农民的素质与技术水平。 农业政策论文:农业政策体制改革 一、美国政府农业扶持政策发展状况分析 (一)价格和收入支持政策。 1．价格支持。为防止农产品价格大幅度下跌，政府成立了农产品信贷公司，着手实施农业价格支持计划。支持计划主要包括“直接收购”和“无追索权贷款”两项。“直接收购”是指农产品信贷公司为了支持某些农产品价格，随时准备以最低保证价格(即支持价格)从市场上收购任何数量的剩余农产品。“无追索权贷款”是指农户以农产品为担保从农产品信贷公司获得贷款。在贷款期限内(多为一年之内)，如果农产品的市场价格高于贷款，农户可以还本付息，重新得到他的农产品以投放市场；反之，在贷款到期时，则可以用担保的农产品来抵偿，而不必归还本息。政府通过价格支持政策，总可以让农户获得高于市场的售清价格(即长期均衡价格)，获取利益。 2．限制生产。价格支持政策只是使剩余的农产品转入政府仓库，并不能根本解决生产过剩问题。为此，政府又出台了限制生产的三项政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制农户生产某些农产品的最大面积。限售即“配额销售制”，每个农户的销售配额按历史销售情况决定，从而使有关产品的生产结构固定化，政府亦可以防止农户之间的恶性竞争。所有限耕和限售的规定农户都必须严格执行，否则要受到政府严厉处罚。休耕则是把限制生产与水土保持相结合，保持生态环境。 3．保证供应。为了满足20世纪70年代出口增长的需要，联邦政府担心“贷款率”(即支持价格)会限制美国农产品的国际竞争力，于1973年制定了《农业和消费者保护法》，以便使价格支持和收入支持这两重目标分离开来。70年代中期，由于市场价格持续偏高，政府担心库存不足而引起价格剧烈波动，又于1977年出台了《食品和农业法》，建立起新的农产品信贷计划——“农场主储备”，以刺激农产品生产。 (二)发展农业生产、降低生产成本的政策。 1．发展农业地区基础设施建设。联邦政府向农业地区提供或资助发展交通运输、供电和通讯事业。20世纪30~60年代，政府累计农业投资88亿美元，使680万农户受益。 2．推动农业科研和技术普及。联邦政府通过各地建立起来的农业院校、农业试验站和农业技术推广站三级机构推动农业生产水平和生产率的持续提高。此外，农户还可以通过农业技术推广站获得有关市场、管理、气象、病虫害和技术方面的信息和指导。 3．提供农业信贷和农产品保险。农业信贷系统可以从政府获得低息贷款转而提供给农户。农产品信贷公司则为参加价格支持计划的农场主提供短期优惠贷款。农户信贷管理局的贷款则带有很大的补助性质，它向受灾地区提供利率很低的紧急贷款。1981年《农业法》把这种紧急贷款作为援助遭受自然灾害农户的主要方法，取代了70年代的直接补助。政府还为保险费用提供多至30％的补贴。 4．税收优惠。农户可以在收益多的年份提前支付开支，收益少的年份提前出售农产品，以少缴所得税。此外，农户还享有资产的“加速折旧”优惠。 5．补贴农业生产要素的投入。政府资助水利设施的兴建和维修，提供价格低廉的农业用水。为保护土地，政府还出资修造递田，按等高线平整土地，施用石灰，等等。政府补贴的结果使农户在不增加农业生产要素的情况下，可以获得更多的收成。 (三)扩大需求的政策。 1．扩大内需。由于“农场主储备”政策效应，农产品生产过剩，产品销售成为农户面临的首要任务。政府为保护农户利益，推出最庞大计划——“食品券计划”，即向低收入者发放只能购买食品的“食品券”、“学校免费午餐”等政策，以扩大农产品的国内需求。 2．扩大出口，限制进口。根据1954年的《480号公法》实行的“食品用于和平”计划，美国政府把减少农产品信贷公司的库存同开拓国外市场和推行对外政策结合在一起。向第三世界国家赠送剩余农产品，或者向那里低价销售，换取当地货币转作援助资金或美国驻那里的官方机构的开支。美国20世纪60年代的粮食出口几乎有40％是通过《480号公法》进行的。为了维护国内农业集团利益，《480号公法》对一些第三世界国家的农业和经济产生了不良影响。从20世纪60~70年代，美国政府一直通过出口补贴来减少库存农产品，但由于受到关税与贸易总协定的限制，该政策不可能大规模进行。80年代以来，为了迫使其他出口国(尤其是欧共体)减少出口补贴，美国政府开始采用“混合贷款”和特殊补贴的办法来扩大出口。所谓“混合贷款”就是把无息政府贷款同有政府担保(或无担保)的商业贷款“混合”提供给买主。仅在1981~1983年三年间该项贷款金额就由15亿美元增加到48．7亿美元。另外。农产品“目标价格”也起到出口补贴作用。通过“目标价格”压低市场价格，以刺激农产品出口，农户因价格下降所受的损失则可以从“差额支付”中得到补偿。据联合国统计数据，美国在20世纪80年代对小麦的出口补贴率为5．4％，水稻为30％，烟草为23％。在进口方面，为了保护国内生产者，政府对某些农产品实行严格的进口配额限制，例如，规定每年进口的乳制品不得超过国内市场的2％。其他实行进口配额的农产品还有食糖、棉花和花生等。在牛肉贸易方面，美国政府要求主要对美出口国实行“自愿限制”，否则美国也将实施进口配额。 进入20世纪90年代，在世界农产品市场形势变化和欧美农业摩擦的双重影响下，美国政府更加注重制定和实施生态农业、科学技术、信贷支持、信息管理与服务等方面的农业支持政策。 首先，在生态环境保护方面，政府早已意识到生态环境对农业发展的巨大作用，利用各种媒体向农户讲述改进土地使用方法，聘请水土保护工作人员为农民讲解新技术。此外政府还提供免费技术服务及改进土壤、改善环境的资金。例如，目前美国农业中广泛使用的农业生物技术，具有降低自然灾害发生率的功效，美国目前还具有耐除草剂、抗虫剂、杀虫剂等基因改性农作物。它们已占到全部农作物的67％。这些作物的开发极大地降低和取代了除草剂、抗虫剂、杀虫剂等化学品的使用，直接改善了生态环境。 其次，在科技信息支持方面，政府允许农户使用GPS，即全球卫星定位系统辅助生产。全球卫星定位系统，是通过地面接收装置，接收卫星信号，来确定地面方位的设备。这项技术是美国在海湾战争中打击伊拉克时才运用于军事上的一项新技术，而目前在美国已有15％以上的农户将其应用于农业生产中，农户可以依据定位系统测得的有关土壤的技术数据对耕地“对症下药”，有针对性地施肥、浇水，大大提高了整片土地的生产率。目前以基因工程为核心和以全球定位系统为代表的高科技设备正在推动美国农业的高速发展。 再次，在信贷支持方面，美国政府对农业投入更加巨大。由于农业生产向现代化发展，农户已不可能完全依靠自身的资本来发展生产，加之农业生产风险大、利润低，私人金融机构一般不愿向农户提供贷款，因此，政府承担起农业信贷支持这一重任。目前美国农业资本投入中约有40％依靠信贷来解决，70％以上的农场每年需要借款来维持与扩大生产。政府成立了规模庞大的农业信贷体系，它包括12家联邦土地银行及地方联邦土地银行会(向农场提供不动产抵押贷款)、12家联邦中间信贷银行(向农场提供中、短期贷款)、12家生产信贷公司以及由他们组成的地方生产协会(向农场提供生产贷款)以及13家合作社银行(向合作社提供贷款)。此外，政府还推出出口信贷担保，即由“农产品信贷公司”负责实施各类出口信贷担保项目，使美国农业出口商和银行避免出口销售货款未能按期支付的风险。出口信贷担保，即在进口商未能付款的情况下，按美国出口货值的一定比例予以担保；设施和设备担保，即向进口商提供为销售农产品而设立的仓储、分拨、加工设施和设备等项目的信贷担保。 最后，在农业信息管理与服务方面，政府更是大力协助。农业部下设“经济研究所”、“农业合作局”、“食品安全和技术服务局”、“食品和农产品出口检验局”、“农产品贸易和销售信息中心”等部门，为农户提供有关市场信息、农产品政策、出口对象国贸易政策、环境、运输、检疫、卫生标准等多方面的信息，以帮助扩大生产与出口。此外，农业部下属的“美国促进出口办公室”还负责向出口的农户提供关于农产品出口促进计划安排、国外农产品市场的信息和资料，进行出口咨询和世界各国市场准入状况的分析，同时负责为农户出口牵线搭桥，使之与国外买主直接建立联系。 美国作为最大的农业现代化国家，在激烈的市场竞争中，大力发展农业高新技术，高度重视农业信息管理与服务，特别是现代信息技术和生物工程技术等高科技被广泛应用于农业，有利地促进了农业生产力的发展，使美国农业正在发生一次新的革命性变化。我国与美国虽然国情不同，但美国农业扶持政策仍有许多我国可以学习和借鉴的内容。 二、目前我国农业与发达国家存在的主要差距 随着我国入世进程的加快，我国农业将融入国际市场激烈竞争中。这种竞争虽然表现在农产品价格上，但其核心却是农业生产条件和综合生产能力的竞争。改革开放使我国农业生产发生了翻天覆地的变化。然而同欧美发达国家相比，我国农业无论在生产能力还是在发展水平上与欧美发达国家仍然存在很大差距。主要表现在以下几个方面： (一)农业生产基础条件薄弱。 我国目前人均耕地面积仅1．2亩，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地总体质量不高，一二类耕地仅占耕地总面积的21％，79％的耕地属于中低产地。不仅如此，耕地面积还因自然环境变化及人为因素正在逐年减少。每年因灾害废弃的土地在600万亩以上，每年干旱、半干旱地区沙化面积拓展达2460平方公里，相当于损失一个中等县的土地面积。水资源严重缺乏，人均占有量仅为世界水平的l／4，是全球13个缺水国家之一。我国农业对自然环境的依赖性极强，农民到现在还没有摆脱靠天吃饭的状况。 (二)我国农产品结构单一，品质低。 我国农作物种植结构不合理，品种单一，品质不高，且更新换代周期较长。低质产品充斥市场，而优质产品供给不足。小麦以生产面筋含量不到30％的软麦为主，面筋度超过35％的硬质小麦仅占国内产量的20%左右。专用小麦品种较少，能与美国、加拿大硬质小麦相比的品种仅十余个，产量不足总产的8％，且价格高于国际市场30％。我国现有的二百多条专用小麦加工生产线所用小麦几乎全部依靠进口。玉米蛋白质含量、含油量、赖氨酸含量均低于美国，含水量高于美国2~3个百分点。油料的芥酸、硫代物含量均高于国际卫生组织的标准，很难走向国际市场。农产品的综合优质率仅占1596左右，远低于欧美发达国家。一些粮食品种质量过于低劣，不仅在国际上没有市场，在国内也找不到市场。 (三)农业生产方式落后。 美国等发达国家20世纪初就开始积极推进土地的规模经营，并实现了机械力对人力和畜力的替代，20世纪70年代实现了全面机械化，进入90年代后全球卫星定位系统广泛应用于农生产中，农业工人的装备水平已经接近或超过产业工人。而我国仍实行以农户家庭为单位的小规模经营，农业机械虽有一定程度的推广和应用，但人力、畜力以及传统的耕作习惯和耕作方式仍占主导地位。据《国际统计年鉴1998》统计，我国平均每个经济活动人口占有耕地面积0．2公顷，仅占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美国平均水平的0．7％；每千人拥有收割机1．4台，占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美国平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6吨，略高于亚洲平均水平，但仅占世界平均水平的67．5％，占美国平均水平的1．2％。科学技术在农业生产中的应用虽逐年增加，但应用的广度和深度都远远不够，科技在农业增长中的份额只占27％一35％，较美国等发达国家低四十多个百分点。 (四)农业生产力水平落后，劳动生产效率低。 由于我国尚未普及机械化耕作方式，生产力发展水平低，农业生产效率远远落后于欧美发达国家。据世界粮农组织统计，按每个农业劳动力每年生产的实物计算，1994年我国为1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美国的1．25％。可见，我国农业生产效率与发达国家存在极大差距。 (五)生态环境恶劣，自然灾害发生频繁。 生态环境已经成为我国面临的越来越严重的问题。每年我国受灾害面积都在8亿亩左右(占全部农作物种植面积的1／3以上)，灾害造成的粮食损失都在400亿公斤以上，经济损失每年都在600亿元以上。近两年灾害不断加重。1999年，中国气候继1998年度之后再度异常，沙尘暴发生频繁，且范围广；降水北少南多，大部分地区冬春连旱，夏季南涝北旱，秋季旱涝并存。北方地区降水出现了建国以来的最小值，江淮、黄淮、华北等地大部分地区夏旱严重。2000年旱情持续加重，全国大部分地区遭受了建国以来最严重的旱灾，加上调整种植结构粮食播种面积减少的因素，全国粮食减产450多亿公斤，减幅达10％以上。如受灾较重的河北省春季受旱面积5600万亩，占耕地面积的85．9％；秋季粮食成灾1740万亩，占播种面积的76％；绝收553万亩，占播种面积的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及时补给，全省372座水库干涸(占全省水库总数的1／3)，48412眼机井出水不足，765万人(占全省总人数的12％)和70万头大牲畜发生饮水困难。 以我国目前农业发展现状，很难应对人世冲击。加入世界贸易组织，从长远看有利于我国农业的发展。但我国如不能在人世之前，及时有效制定农业发展扶持政策，必然会使我国农业发展承受更大压力，面临严峻挑战。分析借鉴美国等发达国家的农业发展经验，尽快制定“十五”期间符合我国农业发展的政策是当务之急。 三、“十五”期间加快我国农业发展的启示 (一)政府应加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设。 美国为改善农业的可持续发展，政府每年都出资兴建维护大型水利等基础设施建设，并通过休耕、限耕等措施改善土地品质。要实现农业的长期稳定发展，政府必须投入大量资金支持农业基础设施建设，改善土壤条件，改良农作物品种。针对目前我国农业生产中水资源严重匮乏的现状，政府应出巨资兴建和维护水利设施，在干旱时期通过蓄水工程或人工降雨等方式为农户提供价格低廉的农业用水，解决干旱地区农业生产的缺水困难。政府还应定期拨款改良土质。虽然我国农村实行土地家庭联产承包经营制度，农户拥有几十年的经营权。但对于土质的改良等生产要素的资金投入，政府仍然有责任负担部分投资费用，以减轻农民负担，提高农民的生产积极性，此外，随着我国市场经济体制的建立与完善，准确、快速的信息对于促进农业经济发展的作用也越来越重要。因此，我们在加强农业基础设施建设时，不仅要注重加强农田水利基础设施和农产品流通基础设施的建设，而且要加强农业信息基础设施的建设。各级政府可以有线电视网络为基础，尽快建立上下畅通、灵敏快捷的信息网络体系。同时，全面开发利用国内外信息资源。积极鼓励有条件的农民加入因特网，加快以因特网为代表的计算机网络技术应用于农业的步伐，让农民通过因特网充分利用社会信息资源，解决自己产前、产中、产后全过程中出现的问题，推动农业发展。 (二)建立和完善农业生产风险防范与保险机制。 从美国等世界发达国家的经验看，建立健全农业保险体系，通过实行农业保险制度，规避农业风险非常必要。农业风险防范机制的建立与完善，有助于减少农民突遇自然灾害的损失。这也是在市场经济条件下，加强对农业支持保护的一项重要措施。政府应首先制定灾害救济制度。 对于非人为因素造成的自然灾害，政府应给予农民往年平均收成一定比例(如60％)的补贴，以便维持农民的正常生活及来年对生产的再投入。其次，政府可以推行多种灾害保险制度。每年由农户自愿申请参加多种灾害保险，农户缴纳一定费用给政府作为保费，如果本年度农业生产状况良好，政府不退费；如果本年度在生产过程中出现天灾人祸，则政府承担保险责任，偿还农户全部损失。此外，政府还可以对农业保险实行多种形式的补贴，使农业保险成为有别于一般商业保险的政策性保险。 (三)发展农业教育与科技进步。 近年来，美国等经济发达国家农业科技革命的一个显著标志，就是以基因工程为核心的现代生物技术和以全球定位系统为代表的高科技设备被运用于农业生产领域，使农业的自然再生产越来越多地受到人类的直接控制，极大地促进了农业生产力的发展。21世纪农业的竞争，说到底是农业科技尤其是高科技的竞争。为适应21世纪农业发展的要求，加快农业现代化进程，必须加大科技投入，大力推进农业技术创新步伐。改革目前我国农业科研与推广相脱节的体制和机制，积极创新，使教科农紧密结合。政府应专门拨出经费，形成农业教育、科研、科技推广三位一体的科技服务体系。各地区应设立至少一所农业技术学校(推广站)，承担本地区农民的技术普及教育。技校还应承担起当地农业科研任务，把平时的科研成果及时用于当地的生产中，提高技术转化速度。此外，技校科技人员还应深入到田间地头，随时解决农民生产中存在的技术问题。通过三位一体的农业科技服务体系，逐步提高我国农民的素质与技术水平。 农业政策论文:农业政策发展 中国入世在即，随着世界农产品市场形势变化及我国与世贸组织成员就农产品市场开放谈判的进一步进行，我国必须及时有效地制定“十五”期间农业发展政策，积极应对入世冲击，加快农业发展。美国是我国最大的农业贸易伙伴之一，分析研究美国政府农业扶持政策，对我国“十五”期间农业政策制定具有极大的借鉴意义。 一、美国政府农业扶持政策发展状况分析 美国农业政策由来已久，早在南北战争期间，美国政府就制定了一系列农业发展政策，为满足不断增长的国内外需求起到了积极的推动作用。到了20世纪20~30年代，由于国内外市场收缩和严重的生产过剩，美国农业经历了空前严酷的危机。为了避免农业部门的全面崩溃，从1933年罗斯福政府开始推行“新政”农业政策，支持农产品价格和农业收入，到这些政策和技术进步使生产发展大大超过需求增长时，政府转而制定扩大内外需求的政策。所有这些政策的汇集，成为战后历届政府推行的联邦农业政策体系。该政策体系主要包括以下三个方面： (一)发展农业生产、降低生产成本的政策。 1．发展农业地区基础设施建设。联邦政府向农业地区提供或资助发展交通运输、供电和通讯事业。20世纪30~60年代，政府累计农业投资88亿美元，使680万农户受益。 2．推动农业科研和技术普及。联邦政府通过各地建立起来的农业院校、农业试验站和农业技术推广站三级机构推动农业生产水平和生产率的持续提高。此外，农户还可以通过农业技术推广站获得有关市场、管理、气象、病虫害和技术方面的信息和指导。 3．提供农业信贷和农产品保险。农业信贷系统可以从政府获得低息贷款转而提供给农户。农产品信贷公司则为参加价格支持计划的农场主提供短期优惠贷款。农户信贷管理局的贷款则带有很大的补助性质，它向受灾地区提供利率很低的紧急贷款。1981年《农业法》把这种紧急贷款作为援助遭受自然灾害农户的主要方法，取代了70年代的直接补助。政府还为保险费用提供多至30％的补贴。 4．税收优惠。农户可以在收益多的年份提前支付开支，收益少的年份提前出售农产品，以少缴所得税。此外，农户还享有资产的“加速折旧”优惠。 5．补贴农业生产要素的投入。政府资助水利设施的兴建和维修，提供价格低廉的农业用水。为保护土地，政府还出资修造递田，按等高线平整土地，施用石灰，等等。政府补贴的结果使农户在不增加农业生产要素的情况下，可以获得更多的收成。 (二)价格和收入支持政策。 1．价格支持。为防止农产品价格大幅度下跌，政府成立了农产品信贷公司，着手实施农业价格支持计划。支持计划主要包括“直接收购”和“无追索权贷款”两项。“直接收购”是指农产品信贷公司为了支持某些农产品价格，随时准备以最低保证价格(即支持价格)从市场上收购任何数量的剩余农产品。“无追索权贷款”是指农户以农产品为担保从农产品信贷公司获得贷款。在贷款期限内(多为一年之内)，如果农产品的市场价格高于贷款，农户可以还本付息，重新得到他的农产品以投放市场；反之，在贷款到期时，则可以用担保的农产品来抵偿，而不必归还本息。政府通过价格支持政策，总可以让农户获得高于市场的售清价格(即长期均衡价格)，获取利益。 2．限制生产。价格支持政策只是使剩余的农产品转入政府仓库，并不能根本解决生产过剩问题。为此，政府又出台了限制生产的三项政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制农户生产某些农产品的最大面积。限售即“配额销售制”，每个农户的销售配额按历史销售情况决定，从而使有关产品的生产结构固定化，政府亦可以防止农户之间的恶性竞争。所有限耕和限售的规定农户都必须严格执行，否则要受到政府严厉处罚。休耕则是把限制生产与水土保持相结合，保持生态环境。 3．保证供应。为了满足20世纪70年代出口增长的需要，联邦政府担心“贷款率”(即支持价格)会限制美国农产品的国际竞争力，于1973年制定了《农业和消费者保护法》，以便使价格支持和收入支持这两重目标分离开来。70年代中期，由于市场价格持续偏高，政府担心库存不足而引起价格剧烈波动，又于1977年出台了《食品和农业法》，建立起新的农产品信贷计划——“农场主储备”，以刺激农产品生产。 (三)扩大需求的政策。 1．扩大内需。由于“农场主储备”政策效应，农产品生产过剩，产品销售成为农户面临的首要任务。政府为保护农户利益，推出最庞大计划——“食品券计划”，即向低收入者发放只能购买食品的“食品券”、“学校免费午餐”等政策，以扩大农产品的国内需求。 2．扩大出口，限制进口。根据1954年的《480号公法》实行的“食品用于和平”计划，美国政府把减少农产品信贷公司的库存同开拓国外市场和推行对外政策结合在一起。向第三世界国家赠送剩余农产品，或者向那里低价销售，换取当地货币转作援助资金或美国驻那里的官方机构的开支。美国20世纪60年代的粮食出口几乎有40％是通过《480号公法》进行的。为了维护国内农业集团利益，《480号公法》对一些第三世界国家的农业和经济产生了不良影响。从20世纪60~70年代，美国政府一直通过出口补贴来减少库存农产品，但由于受到关税与贸易总协定的限制，该政策不可能大规模进行。80年代以来，为了迫使其他出口国(尤其是欧共体)减少出口补贴，美国政府开始采用“混合贷款”和特殊补贴的办法来扩大出口。所谓“混合贷款”就是把无息政府贷款同有政府担保(或无担保)的商业贷款“混合”提供给买主。仅在1981~1983年三年间该项贷款金额就由15亿美元增加到48．7亿美元。另外。农产品“目标价格”也起到出口补贴作用。通过“目标价格”压低市场价格，以刺激农产品出口，农户因价格下降所受的损失则可以从“差额支付”中得到补偿。据联合国统计数据，美国在20世纪80年代对小麦的出口补贴率为5．4％，水稻为30％，烟草为23％。在进口方面，为了保护国内生产者，政府对某些农产品实行严格的进口配额限制，例如，规定每年进口的乳制品不得超过国内市场的2％。其他实行进口配额的农产品还有食糖、棉花和花生等。在牛肉贸易方面，美国政府要求主要对美出口国实行“自愿限制”，否则美国也将实施进口配额。 进入20世纪90年代，在世界农产品市场形势变化和欧美农业摩擦的双重影响下，美国政府更加注重制定和实施生态农业、科学技术、信贷支持、信息管理与服务等方面的农业支持政策。 首先，在生态环境保护方面，政府早已意识到生态环境对农业发展的巨大作用，利用各种媒体向农户讲述改进土地使用方法，聘请水土保护工作人员为农民讲解新技术。此外政府还提供免费技术服务及改进土壤、改善环境的资金。例如，目前美国农业中广泛使用的农业生物技术，具有降低自然灾害发生率的功效，美国目前还具有耐除草剂、抗虫剂、杀虫剂等基因改性农作物。它们已占到全部农作物的67％。这些作物的开发极大地降低和取代了除草剂、抗虫剂、杀虫剂等化学品的使用，直接改善了生态环境。 其次，在科技信息支持方面，政府允许农户使用GPS，即全球卫星定位系统辅助生产。全球卫星定位系统，是通过地面接收装置，接收卫星信号，来确定地面方位的设备。这项技术是美国在海湾战争中打击伊拉克时才运用于军事上的一项新技术，而目前在美国已有15％以上的农户将其应用于农业生产中，农户可以依据定位系统测得的有关土壤的技术数据对耕地“对症下药”，有针对性地施肥、浇水，大大提高了整片土地的生产率。目前以基因工程为核心和以全球定位系统为代表的高科技设备正在推动美国农业的高速发展。 再次，在信贷支持方面，美国政府对农业投入更加巨大。由于农业生产向现代化发展，农户已不可能完全依靠自身的资本来发展生产，加之农业生产风险大、利润低，私人金融机构一般不愿向农户提供贷款，因此，政府承担起农业信贷支持这一重任。目前美国农业资本投入中约有40％依靠信贷来解决，70％以上的农场每年需要借款来维持与扩大生产。政府成立了规模庞大的农业信贷体系，它包括12家联邦土地银行及地方联邦土地银行会(向农场提供不动产抵押贷款)、12家联邦中间信贷银行(向农场提供中、短期贷款)、12家生产信贷公司以及由他们组成的地方生产协会(向农场提供生产贷款)以及13家合作社银行(向合作社提供贷款)。此外，政府还推出出口信贷担保，即由“农产品信贷公司”负责实施各类出口信贷担保项目，使美国农业出口商和银行避免出口销售货款未能按期支付的风险。出口信贷担保，即在进口商未能付款的情况下，按美国出口货值的一定比例予以担保；设施和设备担保，即向进口商提供为销售农产品而设立的仓储、分拨、加工设施和设备等项目的信贷担保。 最后，在农业信息管理与服务方面，政府更是大力协助。农业部下设“经济研究所”、“农业合作局”、“食品安全和技术服务局”、“食品和农产品出口检验局”、“农产品贸易和销售信息中心”等部门，为农户提供有关市场信息、农产品政策、出口对象国贸易政策、环境、运输、检疫、卫生标准等多方面的信息，以帮助扩大生产与出口。此外，农业部下属的“美国促进出口办公室”还负责向出口的农户提供关于农产品出口促进计划安排、国外农产品市场的信息和资料，进行出口咨询和世界各国市场准入状况的分析，同时负责为农户出口牵线搭桥，使之与国外买主直接建立联系。 美国作为最大的农业现代化国家，在激烈的市场竞争中，大力发展农业高新技术，高度重视农业信息管理与服务，特别是现代信息技术和生物工程技术等高科技被广泛应用于农业，有利地促进了农业生产力的发展，使美国农业正在发生一次新的革命性变化。我国与美国虽然国情不同，但美国农业扶持政策仍有许多我国可以学习和借鉴的内容。 二、目前我国农业与发达国家存在的主要差距 随着我国入世进程的加快，我国农业将融入国际市场激烈竞争中。这种竞争虽然表现在农产品价格上，但其核心却是农业生产条件和综合生产能力的竞争。改革开放使我国农业生产发生了翻天覆地的变化。然而同欧美发达国家相比，我国农业无论在生产能力还是在发展水平上与欧美发达国家仍然存在很大差距。主要表现在以下几个方面： (一)农业生产基础条件薄弱。 我国目前人均耕地面积仅1．2亩，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地总体质量不高，一二类耕地仅占耕地总面积的21％，79％的耕地属于中低产地。不仅如此，耕地面积还因自然环境变化及人为因素正在逐年减少。每年因灾害废弃的土地在600万亩以上，每年干旱、半干旱地区沙化面积拓展达2460平方公里，相当于损失一个中等县的土地面积。水资源严重缺乏，人均占有量仅为世界水平的l／4，是全球13个缺水国家之一。我国农业对自然环境的依赖性极强，农民到现在还没有摆脱靠天吃饭的状况。 (二)我国农产品结构单一，品质低。 我国农作物种植结构不合理，品种单一，品质不高，且更新换代周期较长。低质产品充斥市场，而优质产品供给不足。小麦以生产面筋含量不到30％的软麦为主，面筋度超过35％的硬质小麦仅占国内产量的20%左右。专用小麦品种较少，能与美国、加拿大硬质小麦相比的品种仅十余个，产量不足总产的8％，且价格高于国际市场30％。我国现有的二百多条专用小麦加工生产线所用小麦几乎全部依靠进口。玉米蛋白质含量、含油量、赖氨酸含量均低于美国，含水量高于美国2~3个百分点。油料的芥酸、硫代物含量均高于国际卫生组织的标准，很难走向国际市场。农产品的综合优质率仅占1596左右，远低于欧美发达国家。一些粮食品种质量过于低劣，不仅在国际上没有市场，在国内也找不到市场。 (三)农业生产方式落后。 美国等发达国家20世纪初就开始积极推进土地的规模经营，并实现了机械力对人力和畜力的替代，20世纪70年代实现了全面机械化，进入90年代后全球卫星定位系统广泛应用于农生产中，农业工人的装备水平已经接近或超过产业工人。而我国仍实行以农户家庭为单位的小规模经营，农业机械虽有一定程度的推广和应用，但人力、畜力以及传统的耕作习惯和耕作方式仍占主导地位。据《国际统计年鉴1998》统计，我国平均每个经济活动人口占有耕地面积0．2公顷，仅占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美国平均水平的0．7％；每千人拥有收割机1．4台，占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美国平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6吨，略高于亚洲平均水平，但仅占世界平均水平的67．5％，占美国平均水平的1．2％。科学技术在农业生产中的应用虽逐年增加，但应用的广度和深度都远远不够，科技在农业增长中的份额只占27％一35％，较美国等发达国家低四十多个百分点。 (四)农业生产力水平落后，劳动生产效率低。 由于我国尚未普及机械化耕作方式，生产力发展水平低，农业生产效率远远落后于欧美发达国家。据世界粮农组织统计，按每个农业劳动力每年生产的实物计算，1994年我国为1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美国的1．25％。可见，我国农业生产效率与发达国家存在极大差距。 (五)生态环境恶劣，自然灾害发生频繁。 生态环境已经成为我国面临的越来越严重的问题。每年我国受灾害面积都在8亿亩左右(占全部农作物种植面积的1／3以上)，灾害造成的粮食损失都在400亿公斤以上，经济损失每年都在600亿元以上。近两年灾害不断加重。1999年，中国气候继1998年度之后再度异常，沙尘暴发生频繁，且范围广；降水北少南多，大部分地区冬春连旱，夏季南涝北旱，秋季旱涝并存。北方地区降水出现了建国以来的最小值，江淮、黄淮、华北等地大部分地区夏旱严重。2000年旱情持续加重，全国大部分地区遭受了建国以来最严重的旱灾，加上调整种植结构粮食播种面积减少的因素，全国粮食减产450多亿公斤，减幅达10％以上。如受灾较重的河北省春季受旱面积5600万亩，占耕地面积的85．9％；秋季粮食成灾1740万亩，占播种面积的76％；绝收553万亩，占播种面积的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及时补给，全省372座水库干涸(占全省水库总数的1／3)，48412眼机井出水不足，765万人(占全省总人数的12％)和70万头大牲畜发生饮水困难。 以我国目前农业发展现状，很难应对人世冲击。加入世界贸易组织，从长远看有利于我国农业的发展。但我国如不能在人世之前，及时有效制定农业发展扶持政策，必然会使我国农业发展承受更大压力，面临严峻挑战。分析借鉴美国等发达国家的农业发展经验，尽快制定“十五”期间符合我国农业发展的政策是当务之急。 三、“十五”期间加快我国农业发展的启示 (一)政府应加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设。 美国为改善农业的可持续发展，政府每年都出资兴建维护大型水利等基础设施建设，并通过休耕、限耕等措施改善土地品质。要实现农业的长期稳定发展，政府必须投入大量资金支持农业基础设施建设，改善土壤条件，改良农作物品种。针对目前我国农业生产中水资源严重匮乏的现状，政府应出巨资兴建和维护水利设施，在干旱时期通过蓄水工程或人工降雨等方式为农户提供价格低廉的农业用水，解决干旱地区农业生产的缺水困难。政府还应定期拨款改良土质。虽然我国农村实行土地家庭联产承包经营制度，农户拥有几十年的经营权。但对于土质的改良等生产要素的资金投入，政府仍然有责任负担部分投资费用，以减轻农民负担，提高农民的生产积极性，此外，随着我国市场经济体制的建立与完善，准确、快速的信息对于促进农业经济发展的作用也越来越重要。因此，我们在加强农业基础设施建设时，不仅要注重加强农田水利基础设施和农产品流通基础设施的建设，而且要加强农业信息基础设施的建设。各级政府可以有线电视网络为基础，尽快建立上下畅通、灵敏快捷的信息网络体系。同时，全面开发利用国内外信息资源。积极鼓励有条件的农民加入因特网，加快以因特网为代表的计算机网络技术应用于农业的步伐，让农民通过因特网充分利用社会信息资源，解决自己产前、产中、产后全过程中出现的问题，推动农业发展。 (二)建立和完善农业生产风险防范与保险机制。 从美国等世界发达国家的经验看，建立健全农业保险体系，通过实行农业保险制度，规避农业风险非常必要。农业风险防范机制的建立与完善，有助于减少农民突遇自然灾害的损失。这也是在市场经济条件下，加强对农业支持保护的一项重要措施。政府应首先制定灾害救济制度。 对于非人为因素造成的自然灾害，政府应给予农民往年平均收成一定比例(如60％)的补贴，以便维持农民的正常生活及来年对生产的再投入。其次，政府可以推行多种灾害保险制度。每年由农户自愿申请参加多种灾害保险，农户缴纳一定费用给政府作为保费，如果本年度农业生产状况良好，政府不退费；如果本年度在生产过程中出现天灾人祸，则政府承担保险责任，偿还农户全部损失。此外，政府还可以对农业保险实行多种形式的补贴，使农业保险成为有别于一般商业保险的政策性保险。 (三)发展农业教育与科技进步。 近年来，美国等经济发达国家农业科技革命的一个显著标志，就是以基因工程为核心的现代生物技术和以全球定位系统为代表的高科技设备被运用于农业生产领域，使农业的自然再生产越来越多地受到人类的直接控制，极大地促进了农业生产力的发展。21世纪农业的竞争，说到底是农业科技尤其是高科技的竞争。为适应21世纪农业发展的要求，加快农业现代化进程，必须加大科技投入，大力推进农业技术创新步伐。改革目前我国农业科研与推广相脱节的体制和机制，积极创新，使教科农紧密结合。政府应专门拨出经费，形成农业教育、科研、科技推广三位一体的科技服务体系。各地区应设立至少一所农业技术学校(推广站)，承担本地区农民的技术普及教育。技校还应承担起当地农业科研任务，把平时的科研成果及时用于当地的生产中，提高技术转化速度。此外，技校科技人员还应深入到田间地头，随时解决农民生产中存在的技术问题。通过三位一体的农业科技服务体系，逐步提高我国农民的素质与技术水平。 农业政策论文:农业政策调整管理 对我国农业发展和农业政策演变而言，2004年是一个里程碑式的年份。这一年，不仅粮食大幅度增产、农民收入增速明显提升，更重要的是，政府在宏观调控中对农业政策进行了重大调整，出台了一系列加强和支持农业的政策措施，市场化和国际化背景下的我国农业政策框架的轮廓初步形成。对这一轮的农业政策调整进行深入分析，对下一步的农业政策走向进行探讨是十分必要的。 一、农业政策调整的基本背景 2004年农业形势好是相对前几年粮食减产和农民增收缓慢来讲的；2004年农业政策针对性强是针对前几年农业和农村发展中的主要问题来讲的。对2004年的农业政策调整要有深入的理解，必须先对我国农业面临的主要问题和所处的宏观环境有所了解。 （一）农民增收缓慢，城乡差距扩大农业发展进入新阶段的这几年，虽然农产品供给充裕，但农民增收非常困难。由于农产品供大于求、农产品价格连年下滑，农民收入增长缓慢，特别是粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降。1997—2003年的7年中，农民人均纯收入平均年增长速度为4％，只相当于城镇居民收入增速的一半左右。虽然国家“九五”和“十五”规划目标中农民人均纯收入年增长率均为5％，但这7年中没有1年达到规划目标。从收入增长的绝对数来看，2003年农民人均纯收入为2622元，比1996年的1926元增加了696元，而同期城镇居民人均收入从4838元增加到8472元，增加了3634元。城乡居民收入比值1996年为2.51：1，2003年扩大为3．23：1。农民增收缓慢、城乡差距扩大是农业政策调整首先要解决的问题。 （二）粮食产量下降，供求关系趋紧2003年全国粮食播种面积14.9亿亩，是历史上最少的年份；总产量4307亿公斤，减至20世纪90年代以来的最低水平；人均粮食产量334.4公斤，降到1982年以来的最低水平。从1996—1999年，我国粮食连续4年丰收，从2000—2003年，粮食连续4年减产，后4年平均产量与前4年相比，粮食产量下降500亿公斤以上。同时，粮食消费量逐年增加，粮食产需平衡的年度缺口逐年扩大。弥补粮食产需缺口主要靠挖库存。在粮食总量关系趋紧的同时，品种结构矛盾逐步暴露，特别是大米短缺的问题较为严重。粮食供求关系由供大于求向供求趋紧转变，主要标志是2003年10月份和2004年3月份粮食价格出现两次较大幅度上涨。2003年10月中旬后，国际市场大豆价格上涨引发国内粮食价格上升，主要是大豆、小麦及面粉价格明显上涨，涨幅达20％左右。2004年2月下旬到3月份，南方部分地区大米价格大幅上涨引发全国大米价格上升，带动粮食价格上涨。2004年3月中旬，与上年同期相比，3种主要粮食品种平均价格上涨50％左右，其中大米价格上涨60％～70％，小麦上涨40％以上，玉米上涨21％以上。粮食价格由长期持续低迷到连续出现上涨是粮食供求关系出现新变化的重要信号。 （三）生产要素流失，资源约束增强近几年我国农业和农村生产要素大量流失，给农业发展带来严重的“硬伤”。生产要素流失突出表现在耕地和资金两个方面。从1996—2003年，由于退耕还林、农业结构调整和非农建设占用等多种原因，全国耕地面积净减少1亿亩，平均每年减少1400多万亩。耕地减少对农业综合生产能力造成实质性的、不可逆的损害，使我国农业发展面临的资源约束矛盾更加突出。农村金融资源的配置偏离“三农”的倾向十分严重，农村资金大量通过金融机构流入城市。农村资金短缺、农民贷款难成为制约农村经济发展的突出问题。 （四）农民权益受损，社会矛盾突出低价征用农民土地导致农民利益大量流失，而且征地补偿款拖欠严重。以土地换取发展资金，随意以低地价甚至“零地价”招商引资，严重侵害农民利益，引发诸多经济和社会矛盾。拖欠农民工工资极为普遍，仅建筑领域2003年底以前的拖欠工资就高达几百亿元。农民工的要求并不高，回家过年能够足额领到微薄的工资就心满意足。农民因征地问题的上访增多，农民工以极端方式讨要工资的事例增多，严重影响社会稳定。 （五）投资规模膨胀，通胀压力较大2003年，全社会固定资产投资比上年增长26.7％，按当年价格计算的全社会固定资产投资占当年国内生产总值的比重达到47.2％，为建国以来的最高水平。特别是钢铁、水泥、电解铝、汽车、纺织投资增长过快，投资规模过大，导致运力紧张，能源和部分原材料价格不断上涨。2003年国内生产资料市场销售价格总水平比上年上升8．1％，其中钢材价格上涨21．1％。在整个经济已经绷得很紧的情况下，农业特别是粮食供给和价格又发生大的问题，与煤电油运紧张、生产资料价格上涨交织在一起，出现“两碰头”，加剧了宏观经济运行中的矛盾，甚至影响稳定的大局。出于对这种局面的担心，政府加大了对农业政策的调整力度。 二、农业政策调整的主要内容 近年来，随着我国农业市场化和国际化的推进，对我国工业化发展已进入中期阶段认识的统一，政府已经按照“多予、少取、放活”的方针对农业政策逐步进行了调整。2004年中央发出1号文件和其他多个文件，农业政策调整的步伐明显加快，集中出台了一批新的带方向性的政策措施。 （一）“多予”政策（1）增加粮食生产投入。全国共从粮食风险基金中拿出116亿元对部分种粮农民实行直接补贴。在前两年对部分地区的大豆和小麦实行良种补贴的基础上，把良种补贴试点范围扩大到部分地区的水稻和玉米，中央财政安排粮食主产区的良种补贴资金28亿元。对部分地区农民购置大型农机具给予适当补贴，中央财政和省级财政共安排这方面的专项补贴资金4．7亿元。（2）增加农业基本建设投入。中央农业基本建设投资规模达到550亿元，农村“六小工程”的投入超过280亿元，农村扶贫开发投入达到122亿元，农业综合开发投入达到89亿元。正式启动国家优质粮食产业工程，选择一部分有基础、有潜力的粮食大县和国有农场，集中力量建设一批国家优质专用粮食基地。第一次明确了将土地出让金的部分纯收益用于农业土地开发，规定市、县将不低于土地出让平均纯收益的15％用于农业土地开发。（3）增加农村社会事业投入。坚持新增教育、卫生、文化事业经费主要用于农村。启动西部地区农村教育“两基”攻坚计划，重点支持农村寄宿制学校建设，继续实施农村中小学危房改造工程和远程教育示范工程，对农村部分家庭困难的学生免费发放教科书。开展新型农村合作医疗试点，支持部分地区乡镇卫生院建设，加强农村公共卫生建设。加强对中西部地区特别是民族地区农村文化设施建设的支持。 （二）“少取”政策（1）少收农民的税。十届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》提出，取消除烟叶以外的农业特产税，农业税税率降低1个百分点、5年内在全国取消农业税。后来鉴于粮食生产形势的严峻，为了最大限度地调动粮食主产区和种粮农民的积极性，国家决定加大减免农业税力度。在黑龙江、吉林两省进行全部免征农业税试点，在河北等11个粮食主产省（区）降低农业税税率3个百分点，其他地区降低1个百分点。一些沿海省份及其他地区有条件的县也自费进行了免征农业税的改革试点。全国减征免征农业税233亿元，取消农业特产税68亿元，农民由此减轻负担共计301亿元。中央财政新增转移支付216．6亿元，加上以前基数，用于农村税费改革的资金达到520多亿元。（2）少征农民的地。严格保护耕地，全面清理整顿开发区，严肃查处违法违规占用耕地案件，暂停半年审批农用地转非农建设用地，在全国开展基本农田保护大检查。对征用农村集体土地的补偿安置情况进行清理检查，特别是突破现行土地管理法的规定，要求县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低，依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省级政府应当批准增加安置补助费；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。 （三）“放活”政策（1）放活粮食流通。在前几年放开主销区粮食购销市场和价格的基础上，进一步放开了主产区粮食购销市场和价格，实行购销市场化和经营主体多元化。粮食期货市场进一步发育，玉米和黄大豆2号期货品种正式上市。（2）放活农村金融。扩大农村信用社改革试点范围，减轻历史包袱，完善产权结构，健全内控机制，扩大贷款利率浮动幅度，着力增强农村信用社活力。鼓励农业银行等商业银行和农业发展银行等政策性银行创新金融产品和服务方式。鼓励通过吸引社会资本和外资积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。（3）放活农民就业。消除不利于农民进城务工的各种障碍，继续清理针对进城务工农民的歧视性政策和各项乱收费。重点解决拖欠农民工工资问题，在全国范围内组织开展农民工工资支付情况专项检查活动。研究解决进城务工农民子女上学问题，一些城市已出台了具体的办法。为提高农民职业技能，增强其在劳动力市场上的竞争力，中央财政安排专项资金支持开展对外出务工农民技能培训的“阳光工程”。 从2004年的实践来看，我国农业政策调整表现出3个基本特点：（1）对市场取向的改革更加坚定。面对2003年10月和2004年3月两轮粮价上涨，人们担心粮食流通市场化的进程会中断。但政府毅然出台酝酿已久的市场取向的新一轮粮食改革政策，在粮食流通市场化道路上迈出了最后一步。（2）对市场经济的驾驭能力明显提高。理性对待粮食回升，既没有过早平抑、扭曲市场信号，也没有向管制体制复归。这与1993年第四季度国内粮食市场出现波动以后当时政府所采取的应对策略形成明显反差。（3）对经济手段的运用更加娴熟。利用市场粮价的回升刺激农民增加生产投入。充分运用补贴等经济手段调动农民种粮积极性，特别是对水稻加大良种补贴力度。对重点粮食品种在主产区实行最低收购价格，政府先后公布了早籼稻、中籼稻、晚籼稻和粳稻的最低收购价格，提前发出价格信号，引导农民发展水稻生产。 三、农业政策调整的走向 2004年虽然在农业政策调整上迈出了一大步，并且实际效果很好，但这并不表明农业政策调整已经完全到位。下一步还有很大的调整空间，总的走向是稳定、完善、强化。下一步农业政策调整应当注意以下几点：（1）既不能越位，也不能缺位。政府要与市场合理分工，市场解决起来更有效率的就由市场去解决，政府解决起来更有效率的就应当由政府来解决。比如2004年对化肥价格的管制效率就很差，是典型的政府越位。由于化肥的上游产品煤、电、油、运、气价格全面上涨，以及国际市场化肥价格上涨，控制国内化肥价格造成企业开工不足、化肥出口增加和进口减少，结果加剧了国内化肥供求失衡的矛盾。（2）既不能只讲成本，又不能不讲成本。任何政策工具都是有成本的，对政策工具的选择必须进行成本效率分析，并且要完善政策成本的分担机制。有人认为2004年出台的补贴政策成本太高。实际上，据对一些县的典型调查，粮食直补的行政成本约为补贴总额的5％～10％。与国外农业补贴项目相比，我国的粮食直补项目是非常有效率的。问题在于，粮食直补项目中没有列支行政成本，而是完全由地方政府自行承担，这样地方政府就会感到成本很高。（3）既不能照搬国外做法，又不能不理睬WT0规则。政策要符合我国国情，要与国际惯例接轨。2004年出台的政策中，既有与粮食生产挂钩、直接影响粮食生产和贸易的干预政策，又有不与即期生产挂钩、对生产和贸易没有直接影响的补贴政策，还有旨在促进结构调整的支持政策。对这些政策要进行准确定性，要注意8．5％的黄箱支持上限。（4）既不能不保持连续性，又不能过分路径依赖。农业政策一经采行，无疑要保持连续性和稳定性，但也要注意克服路径依赖，跳出现有思路，出台新的政策措施。目前各方面对工业反哺农业、城市带动农村的呼声很高。我国农业政策正处于十字路口，是步日本、韩国之后尘走向高补贴、高保护的不归之路，还是选择比较优势战略、建立高效率的农业产业体系，亟待作出理智抉择。 按照以上考虑，笔者的政策主张是：“多予”方面应当更多地重视公共产品的供给，加强农业和农村基础设施建设；“少取”方面应当加快取消农业税的步伐，并更加重视农民土地财产权利的流失，彻底放弃靠剥夺农民利益积累城市建设资金的做法；“放活”方面应当进一步消除束缚农村发展的各种体制障碍，赋予农民全面发展的权利。建议近期围绕提高农业综合生产能力和农产品市场竞争力，加大以下方面的政策扶持力度：（1）加强中小型农田水利建设。长期以来中央只对大型水利工程投资，中小型农田水利建设主要靠农民劳动积累和地方政府的少量补贴。鉴于目前农村劳动力就业结构的变化和基层对劳动力资源的行政动员能力降低，以及需要加强农田水利建设的地方正是财政最困难的地方，中央财政应该逐步承担中小型农田水利建设的职责。（2）加强适用农业技术的推广。农业技术的推广和扩散，一定程度上可以依靠市场的力量，但相当多的农业技术如果由市场进行推广则效率很低，必须由政府推广。对具有公共产品属性的农业技术活动，国家财政在经费上应予以保证。（3）加强动物疫病和植物病虫害防治。动植物病虫害的防治具有典型的公共产品属性，靠市场无法有效进行，国家必须承担这一职责。应重点加强畜禽主产区、优势生产区域和无规定动物疫病区的动物防疫基础设施建设，尽快改善疫情诊断、监控、测报的设备和设施条件，全面提升以动物疫病免疫预防、应急反应和重点疫病控制为主的公共服务能力。（4）加强农产品质量安全工作。由于生产者和消费者对农产品质量安全信息的拥有是不对称的，靠市场机制难以有效提高农产品质量安全水平。政府应当加强农产品的检验检测、安全监测及质量认证体系建设，加强对农业投入品的监管。这些才是政府应该干的事情。 农业政策论文:国外农业政策管理 中国入世在即，随着世界农产品市场形势变化及我国与世贸组织成员就农产品市场开放谈判的进一步进行，我国必须及时有效地制定“十五”期间农业发展政策，积极应对入世冲击，加快农业发展。美国是我国最大的农业贸易伙伴之一，分析研究美国政府农业扶持政策，对我国“十五”期间农业政策制定具有极大的借鉴意义。 一、美国政府农业扶持政策发展状况分析 美国农业政策由来已久，早在南北战争期间，美国政府就制定了一系列农业发展政策，为满足不断增长的国内外需求起到了积极的推动作用。到了20世纪20~30年代，由于国内外市场收缩和严重的生产过剩，美国农业经历了空前严酷的危机。为了避免农业部门的全面崩溃，从1933年罗斯福政府开始推行“新政”农业政策，支持农产品价格和农业收入，到这些政策和技术进步使生产发展大大超过需求增长时，政府转而制定扩大内外需求的政策。所有这些政策的汇集，成为战后历届政府推行的联邦农业政策体系。该政策体系主要包括以下三个方面： (一)发展农业生产、降低生产成本的政策。 1．发展农业地区基础设施建设。联邦政府向农业地区提供或资助发展交通运输、供电和通讯事业。20世纪30~60年代，政府累计农业投资88亿美元，使680万农户受益。 2．推动农业科研和技术普及。联邦政府通过各地建立起来的农业院校、农业试验站和农业技术推广站三级机构推动农业生产水平和生产率的持续提高。此外，农户还可以通过农业技术推广站获得有关市场、管理、气象、病虫害和技术方面的信息和指导。 3．提供农业信贷和农产品保险。农业信贷系统可以从政府获得低息贷款转而提供给农户。农产品信贷公司则为参加价格支持计划的农场主提供短期优惠贷款。农户信贷管理局的贷款则带有很大的补助性质，它向受灾地区提供利率很低的紧急贷款。1981年《农业法》把这种紧急贷款作为援助遭受自然灾害农户的主要方法，取代了70年代的直接补助。政府还为保险费用提供多至30％的补贴。 4．税收优惠。农户可以在收益多的年份提前支付开支，收益少的年份提前出售农产品，以少缴所得税。此外，农户还享有资产的“加速折旧”优惠。 5．补贴农业生产要素的投入。政府资助水利设施的兴建和维修，提供价格低廉的农业用水。为保护土地，政府还出资修造递田，按等高线平整土地，施用石灰，等等。政府补贴的结果使农户在不增加农业生产要素的情况下，可以获得更多的收成。 (二)价格和收入支持政策。 1．价格支持。为防止农产品价格大幅度下跌，政府成立了农产品信贷公司，着手实施农业价格支持计划。支持计划主要包括“直接收购”和“无追索权贷款”两项。“直接收购”是指农产品信贷公司为了支持某些农产品价格，随时准备以最低保证价格(即支持价格)从市场上收购任何数量的剩余农产品。“无追索权贷款”是指农户以农产品为担保从农产品信贷公司获得贷款。在贷款期限内(多为一年之内)，如果农产品的市场价格高于贷款，农户可以还本付息，重新得到他的农产品以投放市场；反之，在贷款到期时，则可以用担保的农产品来抵偿，而不必归还本息。政府通过价格支持政策，总可以让农户获得高于市场的售清价格(即长期均衡价格)，获取利益。 2．限制生产。价格支持政策只是使剩余的农产品转入政府仓库，并不能根本解决生产过剩问题。为此，政府又出台了限制生产的三项政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制农户生产某些农产品的最大面积。限售即“配额销售制”，每个农户的销售配额按历史销售情况决定，从而使有关产品的生产结构固定化，政府亦可以防止农户之间的恶性竞争。所有限耕和限售的规定农户都必须严格执行，否则要受到政府严厉处罚。休耕则是把限制生产与水土保持相结合，保持生态环境。 3．保证供应。为了满足20世纪70年代出口增长的需要，联邦政府担心“贷款率”(即支持价格)会限制美国农产品的国际竞争力，于1973年制定了《农业和消费者保护法》，以便使价格支持和收入支持这两重目标分离开来。70年代中期，由于市场价格持续偏高，政府担心库存不足而引起价格剧烈波动，又于1977年出台了《食品和农业法》，建立起新的农产品信贷计划——“农场主储备”，以刺激农产品生产。 (三)扩大需求的政策。 1．扩大内需。由于“农场主储备”政策效应，农产品生产过剩，产品销售成为农户面临的首要任务。政府为保护农户利益，推出最庞大计划——“食品券计划”，即向低收入者发放只能购买食品的“食品券”、“学校免费午餐”等政策，以扩大农产品的国内需求。 2．扩大出口，限制进口。根据1954年的《480号公法》实行的“食品用于和平”计划，美国政府把减少农产品信贷公司的库存同开拓国外市场和推行对外政策结合在一起。向第三世界国家赠送剩余农产品，或者向那里低价销售，换取当地货币转作援助资金或美国驻那里的官方机构的开支。美国20世纪60年代的粮食出口几乎有40％是通过《480号公法》进行的。为了维护国内农业集团利益，《480号公法》对一些第三世界国家的农业和经济产生了不良影响。从20世纪60~70年代，美国政府一直通过出口补贴来减少库存农产品，但由于受到关税与贸易总协定的限制，该政策不可能大规模进行。80年代以来，为了迫使其他出口国(尤其是欧共体)减少出口补贴，美国政府开始采用“混合贷款”和特殊补贴的办法来扩大出口。所谓“混合贷款”就是把无息政府贷款同有政府担保(或无担保)的商业贷款“混合”提供给买主。仅在1981~1983年三年间该项贷款金额就由15亿美元增加到48．7亿美元。另外。农产品“目标价格”也起到出口补贴作用。通过“目标价格”压低市场价格，以刺激农产品出口，农户因价格下降所受的损失则可以从“差额支付”中得到补偿。据联合国统计数据，美国在20世纪80年代对小麦的出口补贴率为5．4％，水稻为30％，烟草为23％。在进口方面，为了保护国内生产者，政府对某些农产品实行严格的进口配额限制，例如，规定每年进口的乳制品不得超过国内市场的2％。其他实行进口配额的农产品还有食糖、棉花和花生等。在牛肉贸易方面，美国政府要求主要对美出口国实行“自愿限制”，否则美国也将实施进口配额。 进入20世纪90年代，在世界农产品市场形势变化和欧美农业摩擦的双重影响下，美国政府更加注重制定和实施生态农业、科学技术、信贷支持、信息管理与服务等方面的农业支持政策。 首先，在生态环境保护方面，政府早已意识到生态环境对农业发展的巨大作用，利用各种媒体向农户讲述改进土地使用方法，聘请水土保护工作人员为农民讲解新技术。此外政府还提供免费技术服务及改进土壤、改善环境的资金。例如，目前美国农业中广泛使用的农业生物技术，具有降低自然灾害发生率的功效，美国目前还具有耐除草剂、抗虫剂、杀虫剂等基因改性农作物。它们已占到全部农作物的67％。这些作物的开发极大地降低和取代了除草剂、抗虫剂、杀虫剂等化学品的使用，直接改善了生态环境。 其次，在科技信息支持方面，政府允许农户使用GPS，即全球卫星定位系统辅助生产。全球卫星定位系统，是通过地面接收装置，接收卫星信号，来确定地面方位的设备。这项技术是美国在海湾战争中打击伊拉克时才运用于军事上的一项新技术，而目前在美国已有15％以上的农户将其应用于农业生产中，农户可以依据定位系统测得的有关土壤的技术数据对耕地“对症下药”，有针对性地施肥、浇水，大大提高了整片土地的生产率。目前以基因工程为核心和以全球定位系统为代表的高科技设备正在推动美国农业的高速发展。 再次，在信贷支持方面，美国政府对农业投入更加巨大。由于农业生产向现代化发展，农户已不可能完全依靠自身的资本来发展生产，加之农业生产风险大、利润低，私人金融机构一般不愿向农户提供贷款，因此，政府承担起农业信贷支持这一重任。目前美国农业资本投入中约有40％依靠信贷来解决，70％以上的农场每年需要借款来维持与扩大生产。政府成立了规模庞大的农业信贷体系，它包括12家联邦土地银行及地方联邦土地银行会(向农场提供不动产抵押贷款)、12家联邦中间信贷银行(向农场提供中、短期贷款)、12家生产信贷公司以及由他们组成的地方生产协会(向农场提供生产贷款)以及13家合作社银行(向合作社提供贷款)。此外，政府还推出出口信贷担保，即由“农产品信贷公司”负责实施各类出口信贷担保项目，使美国农业出口商和银行避免出口销售货款未能按期支付的风险。出口信贷担保，即在进口商未能付款的情况下，按美国出口货值的一定比例予以担保；设施和设备担保，即向进口商提供为销售农产品而设立的仓储、分拨、加工设施和设备等项目的信贷担保。 最后，在农业信息管理与服务方面，政府更是大力协助。农业部下设“经济研究所”、“农业合作局”、“食品安全和技术服务局”、“食品和农产品出口检验局”、“农产品贸易和销售信息中心”等部门，为农户提供有关市场信息、农产品政策、出口对象国贸易政策、环境、运输、检疫、卫生标准等多方面的信息，以帮助扩大生产与出口。此外，农业部下属的“美国促进出口办公室”还负责向出口的农户提供关于农产品出口促进计划安排、国外农产品市场的信息和资料，进行出口咨询和世界各国市场准入状况的分析，同时负责为农户出口牵线搭桥，使之与国外买主直接建立联系。 美国作为最大的农业现代化国家，在激烈的市场竞争中，大力发展农业高新技术，高度重视农业信息管理与服务，特别是现代信息技术和生物工程技术等高科技被广泛应用于农业，有利地促进了农业生产力的发展，使美国农业正在发生一次新的革命性变化。我国与美国虽然国情不同，但美国农业扶持政策仍有许多我国可以学习和借鉴的内容。 二、目前我国农业与发达国家存在的主要差距 随着我国入世进程的加快，我国农业将融入国际市场激烈竞争中。这种竞争虽然表现在农产品价格上，但其核心却是农业生产条件和综合生产能力的竞争。改革开放使我国农业生产发生了翻天覆地的变化。然而同欧美发达国家相比，我国农业无论在生产能力还是在发展水平上与欧美发达国家仍然存在很大差距。主要表现在以下几个方面： (一)农业生产基础条件薄弱。 我国目前人均耕地面积仅1．2亩，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地总体质量不高，一二类耕地仅占耕地总面积的21％，79％的耕地属于中低产地。不仅如此，耕地面积还因自然环境变化及人为因素正在逐年减少。每年因灾害废弃的土地在600万亩以上，每年干旱、半干旱地区沙化面积拓展达2460平方公里，相当于损失一个中等县的土地面积。水资源严重缺乏，人均占有量仅为世界水平的l／4，是全球13个缺水国家之一。我国农业对自然环境的依赖性极强，农民到现在还没有摆脱靠天吃饭的状况。 (二)我国农产品结构单一，品质低。 我国农作物种植结构不合理，品种单一，品质不高，且更新换代周期较长。低质产品充斥市场，而优质产品供给不足。小麦以生产面筋含量不到30％的软麦为主，面筋度超过35％的硬质小麦仅占国内产量的20%左右。专用小麦品种较少，能与美国、加拿大硬质小麦相比的品种仅十余个，产量不足总产的8％，且价格高于国际市场30％。我国现有的二百多条专用小麦加工生产线所用小麦几乎全部依靠进口。玉米蛋白质含量、含油量、赖氨酸含量均低于美国，含水量高于美国2~3个百分点。油料的芥酸、硫代物含量均高于国际卫生组织的标准，很难走向国际市场。农产品的综合优质率仅占1596左右，远低于欧美发达国家。一些粮食品种质量过于低劣，不仅在国际上没有市场，在国内也找不到市场。 (三)农业生产方式落后。 美国等发达国家20世纪初就开始积极推进土地的规模经营，并实现了机械力对人力和畜力的替代，20世纪70年代实现了全面机械化，进入90年代后全球卫星定位系统广泛应用于农生产中，农业工人的装备水平已经接近或超过产业工人。而我国仍实行以农户家庭为单位的小规模经营，农业机械虽有一定程度的推广和应用，但人力、畜力以及传统的耕作习惯和耕作方式仍占主导地位。据《国际统计年鉴1998》统计，我国平均每个经济活动人口占有耕地面积0．2公顷，仅占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美国平均水平的0．7％；每千人拥有收割机1．4台，占亚洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美国平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6吨，略高于亚洲平均水平，但仅占世界平均水平的67．5％，占美国平均水平的1．2％。科学技术在农业生产中的应用虽逐年增加，但应用的广度和深度都远远不够，科技在农业增长中的份额只占27％一35％，较美国等发达国家低四十多个百分点。 (四)农业生产力水平落后，劳动生产效率低。 由于我国尚未普及机械化耕作方式，生产力发展水平低，农业生产效率远远落后于欧美发达国家。据世界粮农组织统计，按每个农业劳动力每年生产的实物计算，1994年我国为1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美国的1．25％。可见，我国农业生产效率与发达国家存在极大差距。 (五)生态环境恶劣，自然灾害发生频繁。 生态环境已经成为我国面临的越来越严重的问题。每年我国受灾害面积都在8亿亩左右(占全部农作物种植面积的1／3以上)，灾害造成的粮食损失都在400亿公斤以上，经济损失每年都在600亿元以上。近两年灾害不断加重。1999年，中国气候继1998年度之后再度异常，沙尘暴发生频繁，且范围广；降水北少南多，大部分地区冬春连旱，夏季南涝北旱，秋季旱涝并存。北方地区降水出现了建国以来的最小值，江淮、黄淮、华北等地大部分地区夏旱严重。2000年旱情持续加重，全国大部分地区遭受了建国以来最严重的旱灾，加上调整种植结构粮食播种面积减少的因素，全国粮食减产450多亿公斤，减幅达10％以上。如受灾较重的河北省春季受旱面积5600万亩，占耕地面积的85．9％；秋季粮食成灾1740万亩，占播种面积的76％；绝收553万亩，占播种面积的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及时补给，全省372座水库干涸(占全省水库总数的1／3)，48412眼机井出水不足，765万人(占全省总人数的12％)和70万头大牲畜发生饮水困难。 以我国目前农业发展现状，很难应对人世冲击。加入世界贸易组织，从长远看有利于我国农业的发展。但我国如不能在人世之前，及时有效制定农业发展扶持政策，必然会使我国农业发展承受更大压力，面临严峻挑战。分析借鉴美国等发达国家的农业发展经验，尽快制定“十五”期间符合我国农业发展的政策是当务之急。 三、“十五”期间加快我国农业发展的启示 (一)政府应加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设。 美国为改善农业的可持续发展，政府每年都出资兴建维护大型水利等基础设施建设，并通过休耕、限耕等措施改善土地品质。要实现农业的长期稳定发展，政府必须投入大量资金支持农业基础设施建设，改善土壤条件，改良农作物品种。针对目前我国农业生产中水资源严重匮乏的现状，政府应出巨资兴建和维护水利设施，在干旱时期通过蓄水工程或人工降雨等方式为农户提供价格低廉的农业用水，解决干旱地区农业生产的缺水困难。政府还应定期拨款改良土质。虽然我国农村实行土地家庭联产承包经营制度，农户拥有几十年的经营权。但对于土质的改良等生产要素的资金投入，政府仍然有责任负担部分投资费用，以减轻农民负担，提高农民的生产积极性，此外，随着我国市场经济体制的建立与完善，准确、快速的信息对于促进农业经济发展的作用也越来越重要。因此，我们在加强农业基础设施建设时，不仅要注重加强农田水利基础设施和农产品流通基础设施的建设，而且要加强农业信息基础设施的建设。各级政府可以有线电视网络为基础，尽快建立上下畅通、灵敏快捷的信息网络体系。同时，全面开发利用国内外信息资源。积极鼓励有条件的农民加入因特网，加快以因特网为代表的计算机网络技术应用于农业的步伐，让农民通过因特网充分利用社会信息资源，解决自己产前、产中、产后全过程中出现的问题，推动农业发展。 (二)建立和完善农业生产风险防范与保险机制。 从美国等世界发达国家的经验看，建立健全农业保险体系，通过实行农业保险制度，规避农业风险非常必要。农业风险防范机制的建立与完善，有助于减少农民突遇自然灾害的损失。这也是在市场经济条件下，加强对农业支持保护的一项重要措施。政府应首先制定灾害救济制度。 对于非人为因素造成的自然灾害，政府应给予农民往年平均收成一定比例(如60％)的补贴，以便维持农民的正常生活及来年对生产的再投入。其次，政府可以推行多种灾害保险制度。每年由农户自愿申请参加多种灾害保险，农户缴纳一定费用给政府作为保费，如果本年度农业生产状况良好，政府不退费；如果本年度在生产过程中出现天灾人祸，则政府承担保险责任，偿还农户全部损失。此外，政府还可以对农业保险实行多种形式的补贴，使农业保险成为有别于一般商业保险的政策性保险。 (三)发展农业教育与科技进步。 近年来，美国等经济发达国家农业科技革命的一个显著标志，就是以基因工程为核心的现代生物技术和以全球定位系统为代表的高科技设备被运用于农业生产领域，使农业的自然再生产越来越多地受到人类的直接控制，极大地促进了农业生产力的发展。21世纪农业的竞争，说到底是农业科技尤其是高科技的竞争。为适应21世纪农业发展的要求，加快农业现代化进程，必须加大科技投入，大力推进农业技术创新步伐。改革目前我国农业科研与推广相脱节的体制和机制，积极创新，使教科农紧密结合。政府应专门拨出经费，形成农业教育、科研、科技推广三位一体的科技服务体系。各地区应设立至少一所农业技术学校(推广站)，承担本地区农民的技术普及教育。技校还应承担起当地农业科研任务，把平时的科研成果及时用于当地的生产中，提高技术转化速度。此外，技校科技人员还应深入到田间地头，随时解决农民生产中存在的技术问题。通过三位一体的农业科技服务体系，逐步提高我国农民的素质与技术水平。 农业政策论文:农业政策法规会讲话 这次会议是经局党组研究决定召开的，主要内容是：贯彻落实全省农业政策法规工作会议精神，研究我市下一阶段的农业政策法规工作。刚才，闫科长传达了省平顶山会议精神，各县都对前段工作进行了汇报，并就如何做好下步工作讲了很好的意见。尤其是灵宝市和湖滨区，转变观念，调整思路，加大执法力度，积极探索综合执法的新路子，取得了明显效果，他们的经验和做法值得学习和借鉴。下面，我受局党组的委托讲几点意见： 一、转变观念，增强法制意识 当前，我市农业和农村经济正处在新的发展阶段，随着社会主义市场经济的不断完善和依法治国方略的深入实施，加强农业法制工作，依法保护农业生产安全、保护农民合法权益，已成为农业部门的一项重要职能。但由于认识不到位，农业部门没有真正把自己视为执法主体，有时甚至主动退让，遇到违法事件不积极去查处，往往是工商、技术监督等部门去查处了我们才知道。而没有认识到不履行就是法律上的不作为，如同公安局不管社会治安，医院不给病人看病一样，农业部门不认真执法就是失职、渎职。新修订的《农业法》专门增加了“执法监督”一章，明确规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当加强规划、指导、管理、协调、监督、服务职能，依法行政，公正执法”。我们必须清醒地看到，农业执法是法律法规赋予农业行政主管部门的重要职责和权力，从保障和促进农村改革、发展、稳定的大局出发，提高对依法行政重要性的认识，解放思想，转变观念，强化法律意识，增强依法行政的自觉性。要把农业执法工作列入重要议事日程，一把手亲自抓，负总责，从过去主要抓生产转向抓市场、抓流通、抓执法、抓管理上，用法律手段规范和管理农业和农村各个领域的活动，保障农业结构调整的顺利进行，保护农民的合法权益。 二、加强农业政策调研工作 政策调研是制定政策、法律、法规的基础性工作。农业政策法规系统作为政府的决策服务部门，肩负着深入调查研究，及时反映问题，提出政策建议的艰巨任务。去年，我市的农业政策调研工作开展得有声有色，根据省农业厅的部署，市局拟定了22个调研题目，组织开展调查研究，并撰写调研报告32篇，为领导决策奠定了良好的基础。今明两年，我们要围绕农业增效、农民增收、农产品市场竞争力增强，着重关注、研究五个问题。一是农村小康社会建设与增加农民收入问题。由市局农经科牵头，调查农民收入情况，分析农村小康建设现状、存在问题和主要对策措施，提出有关政策建议。二是农业结构调整问题。由市局综合科牵头，调查了解农业结构调整现状和存在问题，系统总结各地实践经验，提出战略性调整的目标、任务以及有关操作性的政策措施。三是提高优势农产品竞争力问题。由市局区划办牵头，重点调研优势农产品生产潜力、科技发展水平和贸易状况，掌握大宗农产品的生产、价格、贸易、进出口情况等，提出扩大优势农产品生产、出口的政策意见。四是创新农村经营体制，提高农民组织化程度问题。由市局农业农村工作科牵头，对农业产业化经营中存在的问题，特别是如何落实政策，增强龙头企业带动能力和调动能力和市场竞争力等问题进行系统调查，提出具体政策措施。五是农产品质量安全问题。由市农产品质量安全监测中心牵头，调查农产品质量安全检测体系建设、检验检测手段、产地和市场管理情况等，针对存在问题，提出农产品质量安全管理对策。各县（市）区可以从中选择1—2问题进行调研，也可以结合本地实际，拟定其他调研题目，组织开展政策调研，每年每县至少提交1篇较高水平的调研报告。 三、加强农业法制体系建设 农业法制体系建设，尤其是综合执法，是我市农业法制工作的薄弱环节。在这次机构改革中，只有市农业局和灵宝农业局专门设立了政策法规科，湖滨区成立了执法办公室，其余4个县（市）均没有专门的政策法规机构，有的县甚至没有明确专人负责，直接影响了农业执法工作的开展。部、省农业政策法规工作会议上，都把开展综合执法作为今后农业法制工作的重中之重。实行农业综合执法，对于提高行政执法水平和效率，具有十分重要的意义。《农业法》第八十七条规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。国务院国办发[*2]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》和国办发[*2]56号文件《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作意见的通知》，明确要求建立相对集中的行政综合执法队伍。目前，全省已有7个省辖市农业局和40多个县成立了农业综合执法机构。省厅正在积极准备，力争明年经省编委批准成立省级农业综合执法机构，要求市、县农业部门，尤其是县级农业部门，要严格按照《农业法》的规定和国务院的要求，加大综合执法体系建设的力度。市局对农业综合执法工作非常重视，全省农业政策法规工作会议之后，立即召开党组会议，研究农业综合执法工作，并成立了市农业局综合执法大队，主要职责是：承担各项农业法律法规赋予的行政执法管理任务；依法管理全市种子、化肥、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等主要农业生产资料的生产经营市场；负责全市农业转基因生物、绿色食品等农产品生产、经营市场的监督管理；依法查处各类违犯农业法律法规的案件。借鉴各地农业综合执法试点的经验，在县级实行大综合，即将法律法规赋予农业行政部门的职能全部集中起来，由综合执法机构统一行使。在市级实行部分综合，即将法律赋予农业行政部门职能中的处罚权集中起来，由市综合执法机构统一行使，专业机构仍承担部分行政职能（如生产、经营许可证的发放），逐步向大综合过渡。各县（市）区要按照省厅的部署，尽快成立综合执法机构，开展农业综合执法。并于8月底前拿出综合执法体系建设的具体实施方案报市局。 四、加大行政执法力度 近两年，市、县每年都组织农资市场联合打假行动，今年4月初，由农业局牵头，会同公安、工商、技术监督等部门，检查农资经营企业和经营户564家，整顿和规范市场74个，查处假冒伪劣农资14万公斤，收到了明显效果。但我们必须清醒地看到，我市农业行政执法的深度和广度还很不够，一些地方制售假冒伪劣农资等违法行为仍然十分猖獗，尤其是中药材种子市场比较混乱，问题突出。今年6月30日晚，中央电视台焦点访谈报道卢氏县“广告骗人、药种坑人”的问题，引起国务院、农业部和省、市的高度重视。7月1日至10日，省农业厅和市农业局调查组对此进行了深入细致的调查。主要原因在于一些职能部门受利益驱动，对不具备条件的所谓信息户办理了有关证件，这些个体经营户既没有种子经营资格，也没有经营场所，靠邮寄、虚假信息，违法销售、邮购假劣种子。农药市场也出现了一些问题，如灵宝市今年7月16日至19日连续出现三次毒鼠强中毒事件，在社会上造成极坏影响。为了治理和整顿市场秩序，今年下半年，我们要重点抓好三项工作：一是尽快建立农资经营企业档案。各县（市）区要对辖区内的农资生产经营商户逐个进行摸底排查，查清农资生产经营企业生产经营范围、人员状况、场地情况、农资产品进货渠道等，登记造册，实行档案管理，及时掌握农资经营动态。二是开展农资市场执法检查。采取综合执法和分散执法相结合的办法，开展以种子、农药、化肥、兽药、饲料及饲料添加剂、植物检疫、动物检疫、为重点的农资市场大检查，同时要向食用菌菌种管理、无公害农产品、绿色食品和农业转基因产品管理等方面延伸。在县级自查的基础上，市农业综合执法大队9月底进行抽查，对查处的违法案件在新闻媒体进行曝光。三是加强执法统计工作。根据部省要求，每季度和半年、全年上报一次打假情况统计表，每年上报一次执法统计数据，各县要确定一名统计人员，按照要求及时上报统计表。 五、加强农业法制宣传 今后一个阶段，要重点做好《农业法》和《农村土地承包法》的宣传普及工作，农业部门特别是领导干部，要认真学习法律规定，进一步增强依法决策、依法管理的自觉性。要采取送法下乡、现场咨询等形式，向广大农民群众深入宣传，确保农民了解、掌握法律规定的内容，依法维护自己的合法权益。还要积极利用广播、电视、报纸、杂志等媒体，向全社会广泛宣传农业生产、经营、管理等方面的有关法律法规，使干部尤其是各级管理人员、执法人员及生产经营者对相关的法律法规有比较充分的认识，自觉做好学法、懂法、守法，进一步形成关注农村、关心农民、支持农民的社会意识。 六、加强执法监督 一是要进一步健全和完善执法监督机制，严格贯彻执法与经营公开、行政事业性收费和罚没收“收支两条线”的规定，增强执法的公正性。二是认真落实执法责任制度、公示制度、错案责任追究制度、重大行政处罚案件备案制度、执法文书档案管理制度和统计制度等，逐步使执法工作制度化、规范化。三是要加强队伍建设，规范执法行为，严格执法程序。执法水平的高低，取决于执法人员的素质，要从建立和完善社会主义市场经济的需要出发，从认真履行法律法规赋予的职责出发，切实加强队伍建设，加强监督管理。对执法人员实行考试录用制度和持证上岗制度，有针对性地开展教育培训工作，提高执法人员的思想道德素质和业务水平，强化依法行政的观念，树立正确的权力观，增强服务意识和责任意识，切实做到严格执法、秉公执法、文明执法。明天举办农业法制培训班，培训内容包括农业法、标准化法、无公害农产品管理办法、农业转基因生产安全管理条例等，通知已经下发，希望各县（市）区认真对待，积极组织有关人员参加培训。为了加强执法监督，市里决定11月份在全市开展农业行政执法大检查，重点检查是否重视农业法制工作、法制机构和执法队伍是否健全，农资市场治理整顿是否到位，案件处理是否合法规范，监督制度是否完备。 总的来说，我们农业部门的责任重大，在农业政策法规工作中，一定要以“三个代表”重要思想为指导，进一步贯彻落实全国和全省农业政策法规工作会议精神，切实转变作风，狠抓工作落实，进一步巩固和加强农业执法主体地位，树立农业执法的良好形象，为全面建设农村小康社会做出新的贡献。

公共政策分析论文:“公共政策分析”教学思考 摘要 小组讨论是一种互动式、引导式和主动性强的教学方式，能够培养学生发散性思维，提高学生创新能力。小组讨论教学法能够引导学生自主学习、提高学生自主学习能力及问题研究能力，同时体现了多样性教学方法在大学本科教育中的重要性。文章介绍了小组讨论教学法在公共管理类课程中的内涵、设计及效果意义，并结合公共政策分析学科特色，探讨了小组讨论教学法在课堂教学、案例分析、实践应用中的具体操作过程。 关键词 “公共政策分析”；小组讨论；案例教学；教学模式 “公共政策分析”是公共管理学科中一门重要的必修课程，其主要任务在于对政策系统中的政策过程诸环节及其系统内外诸要素进行因果分析或相关分析，从而改进政策系统和提高政策质量。①它也是一门新兴学科，强调问题意识和辩证思维，是行政管理专业和公共事业管理专业学生必须学习和掌握的基本技能。为适应社会实践应用型人才的培养，②“公共政策分析”教学必须突出学生对公共问题感知的灵敏性和培养学生解决实际问题的能力。小组讨论是一种互动式、引导式和主动性强的教学方式，能够培养学生发散性思维，提高学生的创新能力。教学实践表明，教师将小组讨论引入到“公共政策分析”的课程教学中，有利于提高教学效果和顺利实现教学目标。教师可通过引导学生进行公共议题选择、分组讨论交流、学习成果分享、课堂效果评价以及知识延伸等教学环节的设计，实现学生从学科基础课程向专业基础技能的学习方法迁移，力求增进学生自主学习、合作学习的技能，形成教与学有机统一的有效课堂教学模式。③同时，学生通过讨论让自身能够主动参与教学活动，可以在相当大程度上调动学习的积极性和主动性，并有利于提高创新能力和问题解决的能力。因此，在“公共政策分析”课程教学中引入小组讨论法具有必要性，值得推广。本文结合自身的教学实践，分析了小组讨论法在“公共政策分析”课程教学中的具体应用。 1小组讨论法的内涵 目前，依据学生积极性的高低，可以将主动教学方法归纳为以下几种：讲授式、主动学习式、协作式、合作式、团队式学习、基于问题式学习、基于项目式学习和同学互教式。④其中，小组讨论教学法是主动教学方法中较为成功的一种。它注重的是“讨论”，能够串联学生间、师生间的互动，有利于实现教与学的有机统一。由于问题导向的鲜明特征，“公共政策分析”教学不仅要加强公共政策抽象理论的学习，而且也要以具体案例加深学生对真实政策世界的理解。因此，“公共政策分析”课程所应用的小组讨论法是指由一定数量的学生组成讨论小组，在课程教学要求下按照一定的组织原则对经典案例进行分析讨论，教师围绕评价要素给出最终得分的一种教学模式。教师在进行课堂知识点讲授之后，指定案例范围，由学生自主组织、自主讨论，在最后的考核中按照相关规定和时间限制内进行案例汇报。教师并不参与具体讨论分析，但可为学生提供相关帮助及参考意见。学生在最后案例汇报中，必须在教学目标的指引下和规定时间之内，形成一个完整的案例汇报，并且按要求在讨论过程中必须依据课堂知识点表述案例应用观点。大学教育要求充分发挥学生学习自主性、提高学生学习的积极性和主动性。但是在教学中，通常采用的是传统小组讨论形式。传统小组讨论是把全班分成若干小组，在某一个特定的主题中，组员委任某一个或几个代表发表自身观点；或全班为一个组，进行全班讨论。多年的教学经验发现，传统小组讨论有其自身的优缺点。其优点在于：一是教师在讲授知识点之后能够利用小组讨论即时反馈教学效果，扫描教学盲区；二是能够调动课堂气氛，在互动的氛围中完成教学任务。其缺点一是在小组讨论中，教师无法全面了解学生具体知识点掌握程度，无法照顾到所有学生。在课堂中主动性强的学生往往在课堂中经常发言，“发言权”容易集中在少数主动性强的学生手中。二是在小组讨论时，由于只是给出了选题，容易在讨论中出现偏离，甚至出现与主题方向相反的情况，背离教学目标。对比传统小组讨论的优缺点，结合公共政策分析注重问题导向的学科特点，本文认为“公共政策分析”课程教学中的小组讨论应与案例分析有机结合。两者的结合既可吸收传统小组讨论方式的优点，同时也充分考虑到公共管理学科中社会实验和情景模拟的必要性。 2小组讨论法的设计 小组讨论法基本是按照“理论知识—小组选题—自由讨论—展示与评分”的流程进行，其目的是能够达到促进学生间、师生间的知识交流与夯实理论基础的教学效果。 2.1理论知识的学习“公共政策分析”是行政管理、公共事业管理专业的学科基础课，具有系统性、科学性和整合性等特征。其教学目标一要系统了解公共政策学的框架和内容体系；二要熟悉公共政策学的基本原理及公共政策分析的一般方法；三要能够分析和解决现实中的公共政策问题。“公共政策分析”知识体系不仅包含政治学、法学、经济学、管理学等众多学科的理论知识，还包括公共政策分析方法和现实中的政策问题。教学目标要求教师在教学中，不仅需要对理论知识进行细致讲解，还需要对现实政策问题进行剖析。 2.2讨论主题——案例选择案例的选择一定要恰当并且能够涵盖当前所学的知识点，例如，“公共政策分析”课程中案例的选择基本上应遵循“寻找公共政策问题的核心——利益相关者”的原则。学生不仅要横向把握各个利益相关者的互动，而且需要纵向把握公共政策的历史渊源及现实影响。因此，为了帮助学生更深入地了解利益相关者在公共政策中的作用，结合当前的公共政策热点，小组讨论设计可选取具有明显利益相关者冲突特征的案例。当然，不同的案例同时也决定了小组讨论中所需要的知识点与分析方法的侧重点差异。这要求教师在理论的讲授及案例素材的准备中，应注重将理论知识和备选案例的分析点有机结合。同时要求教师必须对“公共政策分析”课程进行精心的、系统性的设计，并深刻意识到教学不仅要使学科知识系统化，更要紧密贴近现实政策世界，始终将现实中的公共政策问题作为课程学习的出发点和落脚点。 2.3小组自由讨论小组自由讨论环节首先要选择和确定组员。学生可以根据自身意愿组成小组。另外，小组讨论成员不宜过多或过少。人少，则可能导致讨论不充分，并且在最后小组展示中由于人数过少而无法充分表达各个利益相关者的诉求；人多，则可能导致组员间意见分歧过大，很难在课后讨论中达成统一意见，无法高效完成任务。根据教学实践，每组人数以4~5人为宜。其次，由于案例侧重于利益相关者冲突及其协调分析，这就要求学生在自由讨论的时候，应透彻分析案例中的不同利益相关者，并应在最后的成果展示中充分表达所代表的利益相关者价值诉求。最后，小组讨论的关键在于对案例的熟悉和透彻分析。小组成立之后，首先应经过集体讨论以便对案例有整体把握和完成角色分工，再经过个人相应角色的材料准备，最后对案例进行综合分析以形成最终的小组报告。“总—分—总”三个阶段，都要求学生通过集体讨论和分工合作，才能取得最终的结果和形成小组报告。由于小组自由讨论各个阶段皆是学生的能力体现，教师原则上只提供大致方向及知识点答疑，只起引导作用而不是决定作用。 2.4小组展示与评分小组讨论的最后形式可以为辩论或座谈会形式。这些形式有利于小组成员角色扮演的呈现和利益诉求的表达。由于最终的小组报告展示代表了小组集体学习与个体学习的综合成绩，学习效果评分应包括三个部分：一是教师对小组的整体表现给予评分；二是对小组内的成员个体表现给予评分；三是小组内成员根据对小组贡献的大小进行排序，教师根据排序赋予相应分值。此外，还需要对课堂讲授过程中学生的理论学习表现给予评分。因此，最终的学习成绩由上述四个部分构成，其中小组讨论部分应占总成绩的80%。小组讨论有利于学生进行全面的能力展示，因而小组成果评价不仅应着重对学生案例分析能力的考查，而且也需重视对组织形式、口头表达、随机应变及课件展示等其他能力的评估。在小组汇报阶段，除了汇报小组成员的最终报告，还可以由非小组成员进行现场答疑，通过互动增强对案例的理解和强化学习效果。 3小组讨论法的具体实践及效果 3.1小组讨论法的具体实践共四个班级参与此次教学实践活动，学生人数101人。按照自由组合原则，分成20组，每组4~6人。小组成员依据抽签顺序决定最后小组陈述顺序。评分制度采取综合评分方法，即总成绩由小组整体表现分、组员个人分、组员互评分、及课堂表现分综合而成，分别占比重为40%、30%、10%和20%。“公共政策分析”课程小组报告的教学目标是对政策系统中的政策过程诸环节及其系统内外诸要素进行相关分析，从而改进政策系统和提高政策质量。因此，案例需要结合当前的公共政策热点，同时具有明显利益相关者冲突特征。此次教学实践中共安排了七个案例供学生自由选择：一，云南怒江到底该不该开发；二，油价调整背后的利益博弈；三，房价为何越调越涨；四，暴力拆迁何时休；五，如何牵住“看病难”的牛鼻子；六，汽车限购令伤到了谁；七，柴静雾霾调查动了谁的奶酪。 3.2小组讨论法的教学效果参与此次教学实践共计101人，及格率100%。其中，90分以上（优秀）8人，优秀率达7.92%；80~89（良好）39人，良好率达38.61%；70~79（中等）人数43人，中等率达42.57%。教学成绩在一定程度上表明了小组讨论法在教学中取得了一定的成效，肯定了小组讨论法在调动学生自主学习能力及学科探索能力上具有积极作用。 4总结 小组讨论是一种互动式、引导式和主动性强的教学方式，能够培养学生发散性思维，提高学生创新能力。本文介绍了小组讨论教学法在公共管理类课程中的内涵、设计及应用效果。研究结果表明，小组讨论法的应用，并非否定传统教学模式，而是在借鉴传统教学模式的基础上，增加学生的自主性。小组讨论法以理论教学为基础，更加注重与实践的结合，自由选择案例进行自主分析，侧重于学生的独立思考。小组讨论法的应用是在大学生教学中一次新的大胆尝试，特别是与案例相结合的方式会在教学中取得显著成效，才能达到更好的教学效果。本文是中国地质大学（武汉）教学研究项目”基于全过程的高校教师教学胜任力动态评价系统构建研究“（2014B13）的部分成果 作者：李世祥 曾旭 马海燕 单位：中国地质大学（武汉）公共管理学院 中国地质大学（武汉）经济管理学院 公共政策分析论文:公共政策执行监管的困境分析 摘要：加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题，应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。 关键词：公共政策执行监督公共政策执行监督主体困境问责制 公共政策执行监督，是公共政策正确贯彻执行，达到预期公共政策目标的重要保障。许多制定十分周密、科学的方案，在执行时偏离了既定的公共政策目标方向，最终导致政策失败，一个非常重要的原因是公共政策执行监督不严格，不到位。为此，必须加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题。笔者认为应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。 一、从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境 公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。 公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。 公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。 二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境 狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。追其原因，主要有以下几点： （一）公共政策执行监督主体地位不高，缺乏监督权力 要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。 （二）公共政策执行监督主体功能不全，缺乏监督合力 公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3]因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提起诉讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、信访、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。综上所述，不管行政系统内部的监督，还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。 三、从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境 “责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。[4]责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任，就没有义务，则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式之一，没有责任的监督是难以想象的，因为“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效，与这个地区或者部门的领导干部，特别是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”，“少数领导干部责任观念淡薄，由于制度不完善，除了问题追究不到个人”。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官免职；2004年4月，总理主持国务院常务会议，亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。4月底，国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等，包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严肃处分。这些案件的查处对于维护广大人民群众的切身利益起到了至关重要的作用，但是这种“问责制”与现行的行政体制和监督体制还是有着不相容的地方。作为一种监督方式，“问责制”实施的社会氛围还没有形成，因为科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监督权力，而这则有待于更深入的制度改革。 在现行的行政体制下，对公共政策项目，尤其是大型的公共政策项目，“问责制”存在着以下不足之处。 （一）“问责制”中权责不清、主体缺位 作为公共政策执行监督的一种方式，在很多情况下，监督主体不知道向谁问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人的印象比较模糊，很难具体的界定这个“责任”。 “问责制”的主体是谁？结合专家、学者的观点，笔者认为，“问责”的主体应该是人民群众，人民行使问责权，“问责制”应该是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中，人民群众追究各级政府的责任，各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中，往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的“问责”而辞职，造成了“问责”主体无权问责而缺位的局面。 （二）“问责制”定位不清 作为行政责任领域内的一个新术语，“问责”的定位到目前还不清楚。我国《国家公务员暂行条例》中明确规定，行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。“问责”并不是行政处分的一种，在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以，作为监督的一种方式，“问责”还是模糊的，界定不清的。在现实的公共政策执行监督中，“问责”的实际操作还缺乏可行性。 公共政策分析论文:公共政策伦理分析 摘要：作为现代政府管理社会的重要职能之一的公共政策，由于政府的存在，其内在以及外在的强制性，保证了公共政策实现分配社会利益、维护社会秩序的目的；但是强制的背后，却隐藏着伦理性。本文以为对公共政策的伦理分析，将对于目前处于转型期的中国社会，尤其是“渐进式”、“实验式”的中国社会改革，具有十分重要的意义和作用。 关键词：公共政策；伦理；价值；人性 中国目前的社会正处于转型时期，但是在转型中，社会呈现出非均衡发展的态势：我国的城乡差距呈现失衡状态，而且情况随着社会的发展并没有根本上的改进，反而有愈演愈烈之势。这些情况在教育、就业、医疗、社保等关系普遍民生方面问题较为明显和突出。这一实际存在的问题，给未来社会发展和进一步改革埋下了不稳定的隐患和未知因素，给政府更进一步的社会管理和服务社会功能提出了不易解决的难题。政府从内心希望一方面通过传统公共政策强制性去尽力维系社会旧有格局，另一方面又造出新的“缝隙”以及“非对称”的社会状况；这种困境使得重新反思公共政策成为了必要。本文就是从伦理方面对公共政策进行了分析。 一、公共政策 关于政策，官方有一个比较中性的解释，即“辞海”解释。政策是这样定义的，政策是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。从政策定义可以看得出，公共政策应该涵盖一个国家为维系社会发展而在社会公共事务方面出台的的政治方略或策略，或各种必要规范性文件。对于公共政策的科学定义，几十年间，未能达成一个所有人接受的感念。学者有的是从阶段性的发展过程中理解的。例如，作为公共行政学标志性人物的美国学者伍德罗威尔逊就认为，“公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[1]这一定义在一定程度上明确了公共政策的制定者和执行者，界定了二者各自的过程管理。有的学者是从公共政策的行为特点来界定的，例如政策科学主要的倡导者和创立者的哈罗德拉斯维尔与亚伯拉罕卡普兰则认为，“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。”[2]这一定义更加强调政策的行为特征，从广义上说政策就是有目标的计划。还有的学者从其他角度界定公共政策，例如有学者认为：“公共政策是政府为解决公共问题、实现公共管理目标而制定和实施的行为规范和行动准则,它是由一系列谋略、措施、办法等组成的。”[3]不可否则，公共政策有其一定的历史使命。但是，从根本意义上说公共政策是政府处理公共事务的一种工具，其自身孕育着强制性和伦理性两种天然属性。 二、公共政策伦理分析 随着世界经济的一体化发展，尤其是世界范围内宪政制度的推崇以及人权的日益受重视，公共政策的强制性越来越受到普遍的批评，公共政策的伦理性方面越来越受到普遍的关注和重视，可以说，公共政策在伦理方面蕴含的是一种相互交叉的共性，这种共性着重表现于以下两方面： (一)价值取向 价值是人类生存和发展的根基，公共政策也莫不如此，而反映价值取向的因素有很多，例如《正义论》开篇就明言中“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[4]公共政策理自然应具备价值取向，这是其内在的要求，具体而言，有如下表现：其一，公共政策交织着其制定主体的核心价值观和普世的价值观。公共政策的制定及执行主体均是公共机关或确切的说是政府，而作为社会公共机关的政府，本身代表着其所处位置或所代表阶层的价值观，尤其是执政者的核心价值观，同时作为社会发展的必要，其本身也蕴含着普世的价值观。例如公正性，而这一特性越来越受到重视，尤其是在现代社会，公共政策维系社会基本公正的职能更是得到各界的强烈关注。可以说，在一定程度上，将政府定位于人民服务者，与人民是一种契约关系，也是这一价值含义的体现。其二，公共政策的外在特点也深刻体现其价值取向。公共性，作为公共政策的最基本特点，深刻代表着公共政策的价值取向，在一定程度上说，公共政策越来越来源于公共意志，越来越体现民主，体现自由，体现公众性。在更深层次反映的是政府与公众在公共领域的各种结合，成果就是有价值取向的、符合公众性的理性追求和制度安排。公共政策外在特征，一方面可以帮助政府将其价值观合理、合法的落实于公众，同时公众也能就公共政策的诸多事项与制定者达成价值的统一体，使得公共政策能通过合法的途径和程序来表达公众的利益诉求，进而决定公共物品或公共服务的提供。其三，公共政策的施行效果更富含价值属性。公共政策以维系社会更好发展为其使命，以社会利益的合理配置为基本职能，其最终的施行效果必然反映着价值观念。换句话说，公共政策的执行必然达到到一种有目的的安排，而这种目的则就是公共政策的价值理念的体现，如果不能达到这种价值追求，则说明公共政策的失效，必然催生新的公共政策来代替失效的公共政策，以使公共政策的施行能达到这一目标，也就是说达到追求的价值。 (二)人性精神 公共政策本身蕴含价值取向，同时其也有人性精神。因为公共政策的出发点和落脚地均是人，都是为民服务的。就公共政策的人性而言，可以从两个方面来理解。其一，公共政策需要切实解决人的生存发展的实际问题。毋庸置疑，公共政策是要解决社会存在的一些问题，或者说是解决公众需要的一些问题，自然而言牵涉到人的问题，不可避免涉及人性。因此，用于解决问题的公共政策必然需要具备人性精神。随着社会的发展，人们认识的提高，民主意识的进步，人们对于政府制定公共政策提出了更深层次的期望，热切希望公共政策的能够反映人们的普遍关切。一项反映人性的、能够切实解决社会基本问题的公共政策需要具备人性。作为基础性的管理，公共政策的人性化表现在公共政策的制定主体为着特定的目的，充分利用各种信息资源，并经过有价值取向的考量，以寻得最适当的方式和取得最积极、最人性化的施行结果。众所周知，公共政策的各种方式具有严密的科学性，体现一定的客观性、合乎逻辑性。追求较为精确的计算和合乎逻辑思维的推理。由于实际生活中的问题较为复杂，需要考虑的因素众多，公共政策的选择往往不一定能反映最优效果。这样，公共政策的制定者们只能从现实的境况出发，体现为一种更人性的态度，用这种态度去真切感受真实的情况，进而妥善解决存在的社会问题。其二，追求人的发展也是公共政策的重要目的。公共政策有众多目标，其中重要目标之一就是促进人的发展。随着社会的发展，人的发展，特别是全面发展亦取得了巨大的进步。公共政策作为公众切身有关的一种方略，必然与人的发展密不可分，人的发展有助于更近一步完善公共政策的科学化、人性化。公共政策的选择越来越倾向于人的发展，可以说，公共政策未来发展的立足点将集中于人的发展。 三、结语 公共政策是国家、政府从社会整体出发，进一步管理社会的一种手段，虽然其具有明显的强制性，然而，公共政策的意义更在于其蕴含的伦理价值，必然会附有价值选择和人性因素。公共政策的伦理分析，有助于从更深层探求公共政策的存在和行驶的合理性。 作者:贾远军 单位:中煤西北能源有限公司 公共政策分析论文:哲学方法在公共政策分析中的运用 摘要：公共政策分析中的哲学方法主要包括矛盾分析法、利益分析法、系统分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等，这些哲学方法在公共政策分析中的应用对保证公共政策的科学性起着至关重要的作用。 关键词：公共政策；公共政策分析；哲学方法 矛盾分析法、利益分析法、系统分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等哲学方法在公共政策分析中有着十分重要的意义，这些哲学方法的应用保障着公共政策的科学性。 一、矛盾分析法与公共政策分析 矛盾分析法是唯物辩证法的根本方法，也是我们分析事物最根本的方法，在整个唯物辩证法方法论体系中居主导地位。它是所有学科都应该重视的分析方法，也是公共政策分析和公共政策研究的基本方法。首先，矛盾分析法是同一性和斗争性相统一的辩证方法。所谓矛盾就是既对立又统一，矛盾的对立属性即其斗争性，矛盾的统一属性即其同一性。同一性是相对的，而斗争性是绝对的。同一性是包含着差别和对立的具体的同一，而斗争性则寓于同一性之中，两者相互联结，不可分离。第二，矛盾分析法是矛盾普遍性和特殊性、共性和个性相结合的分析方法。矛盾的普遍性是矛盾存在于一切事物中，存在于一切事物发展过程的始终。矛盾的特殊性是指不同事物的矛盾各有其特点，同一事物的矛盾在不同发展过程和发展阶段各有不同的特点，构成事物的诸多矛盾以及每一矛盾的不同方面各有不同的性质、地位和作用。矛盾普遍性和特殊性是辩证统一的关系。矛盾的普遍性即矛盾的共性，矛盾的特殊性即矛盾的个性。矛盾的共性是无条件的、绝对的，矛盾的个性是有条件的、相对的。任何事物都是共性和个性的统一，共性寓于个性之中，没有离开个性的共性，也没有离开共性的个性。矛盾的共性和个性、绝对和相对的道理是关于矛盾问题的精髓，是理解矛盾学说的关键。第三，矛盾分析法是“两点论”和“重点论”相统一的分析方法。坚持“两点论”，就是在复杂事物的发展过程中，既要看到主要矛盾，又不能忽视次要矛盾；在认识某一矛盾时，既要看到矛盾的主要方面，又不忽视矛盾的次要方面，以避免“一点论”。坚持“重点论”，就是在复杂事物的发展过程中，要着重地抓住主要矛盾；在研究某一矛盾时，要着重地把握矛盾的主要方面，以避免主次不分的“均衡论”。“两点论”和“重点论”是互相包含的，是内在统一的。任何公共政策问题的产生都根源于矛盾，任何公共政策也都是为了解决矛盾。从政策哲学的研究对象来看，公共政策理论和公共政策实践矛盾的解决离不开矛盾分析法。从公共政策的本质来看，公共政策一定是国家公共权力运行的具体体现，是政府实施公共管理的重要途径，是政府维护公众利益的主要手段。国家在运行公共权力时，如何做到兼顾不同利益群体、不同矛盾双方的利益需要是政府面临的重要抉择，将矛盾分析法引入公共政策分析中，有助于平衡矛盾双方的利益，使其尽可能达到一种和谐状态。从公共政策的特征来看，政治性和公共性、稳定性和变动性、公平性和效率性、强制性和合法性是公共政策的矛盾性特征。公共政策的政治性和公共性既有一致的方面，又有相互矛盾的一面。当政治系统中占据统治地位的阶级、政党以及贯彻统治阶级意志的政府所具有的特殊利益与它们所代表的社会公众的利益一致时，公共政策的政治性和公共性就能很好地结合在一起；但当它们的利益不相一致甚至发生冲突时，公共政策的政治性和公共性就会相互矛盾。稳定性和变动性、公平性和效率性、强制性和合法性也都是这种矛盾关系。再从公共政策的功能来看，公共政策对社会的存在、运行和发展有着导向功能、协调功能、控制功能和分配功能。一般常态社会的政治、经济、文化是平衡协调发展的，但当社会发展中出现不平衡不协调，比如在分配上出现贫富差距悬殊甚至出现严重的两极分化，没有正确处理好公平和效率的关系时，就不可避免地引发利益各方的冲突和矛盾。可见，公共政策领域到处充斥着矛盾。在这些矛盾的解决过程中，矛盾分析法大有用武之地。 二、利益分析法与公共政策分析 所谓利益，就是在受生产力发展制约的一定的经济关系中，人们为实现自身需要形成的一种社会关系。利益是由需要转化而来的。由于需要的多样性，人们之间必然形成经济的、政治的、文化的多方面、多层次利益关系。普遍性和特殊性、绝对性和相对性、竞争性和协调性、独立性和依赖性的统一是利益的特征。经济利益、政治利益和文化利益的区分，国家利益、集体利益、个人利益的区分，局部利益和整体利益的区分，眼前利益和长远利益的区分，正当利益和不正当利益、合法利益和非法利益的区分是利益的构成，是利益矛盾的具体表现。利益分析法就是通过分析人们的利益及其相互关系，揭示社会生活的本质及其发展规律的方法。利益分析法是公共政策分析中的一种基本方法。首先，从公共政策的实质角度看，公共政策是对社会的价值所作的权威性分配。也就是说，公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理，是以政府为主的各种利益个体和群体参与的管理活动，利益分配是公共政策活动的核心。在利益分配中必须正确处理好各种利益关系。第二，从公共政策的类型角度看，分配政策是对社会上各种利益集团内部利益划分作出规范；再分配政策是政府制定和实施的对社会各集团的种种利益进行平衡和协调的规范；规制政策一是规范政府行为，二是划分不同利益集团的利益；自律政策即自我限制的政策，是指政府规定了某些行为规范供集团在行动时对行为进行选择。第三，从公共政策的功能角度看，政府制定和实施公共政策的目的就是要将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配，而其关键是要处理好公平和效率的关系。公共政策中利用利益分析法，就是要权衡公共政策利弊得失，正确处理各种利益关系，使各方面的利益能够协调、全面发展，广泛调动各方面的积极性，推动社会健康向前发展。 三、系统分析法与公共政策分析 所谓系统分析法就是在研究中把研究对象视为一个系统，在若干选定的原则和准则下，通过对系统内各要素、结构和关系的考察，利用定量的方法提供允许和可用的数据，借以制定可行方案并推断各种可能结果，以期寻求对系统状态整体效益最大的方法。系统分析法之所以在公共政策分析中得到广泛应用，是由公共政策分析过程本身的系统性所决定。我们可以把公共政策活动视为一个由政策活动的外部生态和内部生态所组成的复杂大系统。公共政策活动的外部生态有历史的、地理的、政治的、经济的、文化的、社会的等环境因素，也有全球的、区域的、一国整体的、地区的等层次因素，它们构成公共政策活动的具体情境事实体系。政策行动主体、政策公共财政资源、政策信息资源、政策价值取向、政策工具选择等则构成公共政策的内部生态系统。公共政策活动是其外部生态和内部生态通过互动实现相互适应和改造的过程。公共政策活动的外部生态既制约着内部生态，同时又为其运行提供了现实条件，公共政策活动的内部生态的变化，又改变着外部生态的状况。正是通过这种外部生态和内部生态间的互动，具体公共政策活动的功能才能得到实现。对公共政策系统的分析可从两个角度进行。从静态结构角度看，公共政策系统由公共政策的环境超系统与资源系统、公共政策的主体系统与客体系统、公共政策的组织系统与体制系统、公共政策的咨询系统与信息系统所组成的复杂大系统。而从动态运行过程角度看，具体的公共政策是一个处在自身系统和环境超系统交互作用下，由政策主客体的活动构成的、处在变动中的动态过程。公共政策动态演进的动力源自其内部矛盾的展开，一类是公共政策系统与其环境超系统之间的矛盾，另一类是公共政策内部各因素之间的矛盾。这一演进过程呈现出变动性、互动性、弹性和流动性诸特点，这一演进过程还呈现出政策议程、政策规划、政策执行、政策评估和政策终止等有系统关联的若干阶段。可见，系统分析法在公共政策分析中是极富实用价值的。 四、因果分析法与公共政策分析 因果理论是对事物和现象之间因果联系的理性概括和反映，它反映的是两个或两个以上的事物、现象、过程在一定条件下的相互联系和相互作用。前因后果，前后现象之间有必然性是因果联系的特点。一因一果、一因多果、一果多因、同因异果、异因异果、多因多果、复合因果是因果联系复杂多样性的表现。对事物和现象间因果关系进行分析的方法就是因果分析法。在公共政策分析中应用因果分析法，可以帮助人们认识政策目标与政策结果之间、政策环境与政策执行之间、政策资源的配置与政策效率之间的联系。在公共政策分析中，常用的因果分析法有详析分析、多元回归分析、路径分析、结果方程模型、格兰杰因果检验、实验法和比较分析法等。多元回归分析、路径分析、结果方程模型属于因果关系的定量分析方法，在公共政策预测和公共政策评估中被经常采用。 五、定量分析法、定性分析法与公共政策分析 定量分析法是对事物的量的规定性进行研究的一种科学方法。包括回归分析、时间序列分析、决策分析、优化分析、投入产出分析等具体方法。在公共政策分析中，最典型的定量分析法就是福利经济学所主张的成本-收益分析法。成本-收益分析是政府以市场方式制定政策从而达到资源再分配目标的一个基本技术，被称之为试图用经济方法取代市场讨价还价的价格确定方式，使政策抉择达到帕雷托最优。帕雷托最优就是采取任何一个行动，都至少给一个人带来好处，但却不损害任何人。这在公共政策领域几乎是不可能的。由帕雷托最优的困境产生了卡尔多-希克斯标准的福利经济学：政策选择要使净福利最大化。也就是说，一项政策即使使某些人受损，但如果总福利大于损失，这项政策就应该被采纳。成本-收益分析法的具体方法有净现值法、现值指数法、内含报酬法等。成本-收益分析法是公共政策制定和公共政策评估中常用的定量方法。趋势分析法、指数平滑法、回归分析法则是公共政策预测中常用的定量方法。定量分析是定性分析的基础。定性分析法是对事物的质的规定性进行研究的一种科学方法。包括归纳分析法，演绎分析法，比较分析法，结构分析法，矛盾分析法等。在公共政策领域，确认政策问题产生的原因要借助于因果分析法，对政策问题的实证分析要借助于归纳分析法和演绎分析法，对政策问题的内部结构进行分析要借助于结构分析法，对新旧政策问题的相似性进行分析要借助于比较分析法，对政策问题的性质的把握要借助于矛盾分析法。定性分析更适用于涉及社会、政治、价值、伦理和意识形态等难于定量的问题，定量分析则更适用于经济问题。定量分析和定性分析在公共政策分析中是相互统一、相互补充的。 六、理性分析方法、超理性分析方法与公共政策分析 在公共政策分析中，与理性方法相关的决策模型包括完全理性决策模型、有限理性决策模型、渐进决策模型和综合分析政策决策模型。完全理性决策模型是以亚当•斯密的古典经济学理论为基础，经边沁、密尔等功利主义者发展，以及现代管理科学家的概括而形成的一种管理决策理论。完全理性决策模型认为，政策实施的结果就是使社会效益最大化。完全理性决策模型的限定条件是非常苛刻的，它要求决策过程中必须把决策行为视为具有一致价值判断的整体行为而非个体或群体行为。决策者有绝对的理性，具备完备的知识和信息，能穷尽所有备选方案并预测到所有结果。决策目标单一、明确和绝对。决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。决策过程中不考虑时间和其它政策资源的消耗。这些近乎完备的条件成为完全理性决策模型在实践中无法使用的原因。西蒙对完全理性决策模型进行了批判，指出了其局限性，提出了有实际应用价值的有限理性决策模型。它是依靠有限的资源和信息，通过不断的搜索，得出满意政策方案的决策方法。这种模型是以“令人满意的”准则去取代完全理性所主张的“最大化”准则，所以又称满意决策模型。满意决策寻求的不是最佳，而是次佳或“第二最适”。在实际决策中，有限理性决策模型重视的是可行性研究和成本与利益分析，但它更主要的是仅仅为决策者提供决策规则，这也成为其主要的缺陷。林德布洛姆在批判了理性决策的缺陷后提出了渐进决策模型。这一方法强调决策者的决策是从现行政策出发，只是对现行政策的调整。但渐进决策模型只适用于既有的相对简单的问题而不是将来要发生的复杂的问题，因而它在政治上追求的是安全的而不是具有冒险精神的措施，这样公共政策就变成了补救性措施而非创新性方案。德罗尔看到了理性决策模型在可行性问题上的局限和渐进决策模型的保守倾向，提出综合决策模型，试图将理性决策模型和渐进决策模型结合起来，并把两者的合理性加以延伸和综合。他认为现实的政策诉求可能是要求社会变革的，也可能是要求社会稳定的，因此必须把两者结合起来。而R.M.克朗则认为应该把理性分析的科学和超理性分析的艺术结合起来[1]。克朗认为，超理性分析的主要表现形式有判断、直觉、创造力、灵感、隐含的知识、信仰、洞察力、意志、超感交流和预见能力等。德热认为，超理性因素主要包括判断力的应用、创造性的发现、头脑风暴法和其它一些决策方法[2]。可见，超理性分析以主观判断为主，而这种主观判断应当建立在充足知识和丰富经验的基础之上。超理性不是非理性，非理性是建立在信息不完备基础之上的主观判断。因此，超理性分析可以定义为在充足知识和丰富经验的基础之上进行的主观判断，也即建立在定量分析、理性分析基础上的定性分析。当一个公共政策问题包含社会、政治、组织、意识形态、伦理道德因素时，理性方法就难以解决问题，就必须采用超理性分析方法。超理性分析方法主要有：问题的主观识别方法、趋势的直觉预测方法、方案的灵感激发方法、决策的经验判断方法、结果的模糊评估方法。超理性分析受主观因素的影响特别大，为防止其可能导致的片面或极端情况的出现，应遵循以下基本要求：建立在定量分析基础之上；决策者具有足够的经验积累；政策过程能够排除明显的错误和缺陷；综合各种信息进行深入的分析；要考虑环境因素的变化。超理性分析方法特别适用于多元政策目标的分析，有利于提高决策效率，有利于理解当代中国社会的决策过程和政策特点。总之，在公共政策分析中，存在着包括矛盾分析法、利益分析法、系统分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等若干哲学方法，它们是相互依赖、相互作用、相互补充的。比如，在进行利益分析的同时也必然进行定性定量分析，在进行系统分析的同时也必然进行矛盾分析，而超理性分析是建立在定量分析、理性分析基础上的定性分析。因此，它们是一个有机统一的方法论体系，这些哲学方法对保证公共政策的科学性起着至关重要的作用。 作者:周建民 单位:苏州市职业大学 公共政策分析论文:诠释禁电的公共政策周期分析 【摘要】“禁电”是当前中国部分地方政府在管理过程中实施的一项公共政策，广州即为实施“禁电”政策的城市之一。文章运用公共政策周期分析模式对广州“禁电”政策进行分析，探讨该政策动态活动过程中各个环节存在的问题，对于把握公共政策的内在规律，使公共政策更加科学有效具有重要的意义。 【关键词】“禁电”；公共政策；周期分析模式 一、广州“禁电”政策概述 2006年11月14日下午，广州市公安局召开新闻会，正式对外《关于对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶的通告》（以下简称《通告》）。《通告》称，根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《广东省道路交通安全条例》的有关规定，经广州市人民政府公开征求意见，并报请广东省政府批准同意，自通告之日起，在广州市行政区域内（含从化市和增城市）对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车（残疾人机动轮椅车除外）不予登记、不准上道路行驶。这标志着广州市正式全面禁止电动自行车上牌、上路行驶（以下简称“禁电”）。 新闻会上，广州市公安局新闻发言人介绍了广州“禁电”过程。《中华人民共和国道路交通安全法》实施之前，广州市一直以来都未允许电动自行车上牌及上路行驶。2004年5月1日，《中华人民共和国道路交通安全法》正式实施，该法第十八条规定，依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。2004年9月，广州市交警部门通过新闻媒体提醒广大市民，在省有关规定出台之前，不要购买电动自行车，以免造成损失。2006年5月1日，《广东省道路交通安全条例》正式开始实施。该条例第十四条规定：“电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车实行登记制度，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。地级以上市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶作出规定的，应当公开征求意见，报省人民政府批准”。 根据上述法律法规的要求，广州市政府专门就电动自行车管理问题进行调研，并确定由广州市公安局负责开展具体工作。广州市公安局在2006年6月召开了三场“电动自行车管理座谈会”，并委托广州市城市社会经济调查队开展了电动自行车管理专项民意调查。该项调查的对象为年龄16岁以上具有广州市常住户口的居民。调查结果显示：（1）公共汽车是目前市民出行最主要的交通工具。59.1%的受访市民的主要交通出行方式是公共汽车，14%为自行车，8.4%为步行，7.6%为摩托车，4.2%为私家车，3.5%为地铁，只有1%为电动自行车。（2）多数市民认为不适于发展电动自行车。78.4%认为广州目前的交通状况不适合电动自行车通行；70.0%受访市民认为“限制电动自行车上路行驶有助于缓解广州市的交通压力、改善交通秩序”；72.8%认为如果禁行会给广州市的交通安全和交通秩序带来好处。（3）大部分受访市民支持限制电动自行车。70%的受访市民表示支持市政府对电动自行车进行限制，13.7%表示“无所谓”，明确表示不支持的只有16.3%。（4）限制电动自行车对大部分市民的生活影响不大。分别有58.5%和32.2%的受访市民表示限制电动自行车对其生活“没有影响”和“影响不大”，只有5.6%表示“影响较大”。 据广州市公安局新闻发言人称：在座谈会上，绝大部分代表赞成对电动自行车进行限制。另从公开征求民意的结果来看，不予电动自行车登记及上路行驶得到大部分市民的支持。 根据公开征求意见的结果，结合广州市的实际，广州市政府提出了不予电动自行车登记及上路行驶的意见，并于7月份专题请示广东省政府。省政府于9月底批准同意广州市政府的请示。根据省政府的批复和市政府的决定，广州市公安局起草了《广州市公安局关于对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶的通告》，并按照《广州市行政规范性文件管理规定》的要求，通过了广州市政府法制办公室的合法性审查，于当天对外。[1] 二、以政策周期模式分析广州“禁电”政策的提出 全国各地对“禁电”态度不一。北京先是“禁电”后改为“限电”,上海则没有“禁电”。而作为特大城市之一的广州，其“禁电”政策自然也引起了广大的电动自行车用户、厂商、经销商及一些市民和专家学者的关注，各大媒体也对此进行了报道。各方的着眼点主要是这项政策涉及的政策取向、路权分配、电动自行车产业发展、决策程序的民主等等问题。而笔者认为对此政策在现阶段运用公共政策的方法来分析，对于把握这项政策的来龙去脉大有裨益。任何一项政策也不仅仅是一个文本，它还是一个动态的过程，所以在众多的公共政策分析模式中，笔者选择了公共政策周期分析模式作为具体分析方法。 公共政策周期分析模式也称为公共政策过程分析模式，是从公共政策的动态活动过程的各个环节出发，将公共政策看成一个多环节相互连接的动态运行系统，分析公共政策的内在规律。它对于从整体出发把握各个运行环节在政策运行中的功能，系统检测各环节功能发挥是否正常，检测政策成功或失败时关键环节所起的作用，从而使公共政策更加科学有效具有重要的意义。[2]一般认为，从政策过程来看，公共政策包括问题的认定、政策的规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等一系列动态环节，每一个环节都有其特定的意义和功能并产生一定的活动效果。[2] 任何公共政策都存在于这一系列动态过程环节中，并且良好的政策效果也在动态的政策过程中产生。一旦政策过程中的某个或者某几个环节存在问题则势必影响到政策效果。 考虑到广州“禁电”政策已然出台并刚开始执行，笔者着重从问题认定、方案建构、决策这三个环节作重点分析，对广州“禁电”政策的执行与评估也一并提出一些建议。 三、广州“禁电”政策过程在问题认定、方案建构、决策三环节存在的主要问题 （一）广州“禁电”政策在问题认定过程中存在的不足 在自然科学领域，人们常说“发现问题比解决问题更重要”。公共政策领域也是如此。正如利夫因斯顿所指出的：“问题的挖掘重于问题的解决，对于一个决策者来说，一个完美的解决方案用于解决认定错误问题而产生的不利影响，远甚于用比较不完美的方案去解决一个认定正确的问题。”[3]因此政策问题的认定不仅是公共政策动态运行的第一个环节，而且是其中非常重要的环节。纵观广州“禁电”政策的发动原因，不难发现，此政策在问题认定过程中存在以下不足： （一）政策问题的发动欠科学分析 据广州市公安局就“禁电”通告召开新闻会时介绍，广州市政府根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《广东省道路交通安全条例》等法律法规的要求，专门就电动自行车管理问题进行调研，并确定由广州市公安局负责开展具体工作。但从各种报道之中难以发现广州市政府的调研结果，也即广州市政府发动“禁电”政策的客观依据是什么、有何科学的指标和数据难以让外界所知晓。因此，在缺乏相应的指标分析和数据支撑下发动“禁电”政策难免令人对广州市政府“禁电”政策的动机产生猜疑并缺乏对公众的说服力。 （二）对问题原因的认识欠全面和深入 据广州市公安局新闻发言人称：在广州市公安局在2006年6月召开了三场“电动自行车管理座谈会”上，代表们认为，从建设现代化大都市的城市定位和市民整体的、长远的利益来考虑，广州应该优先发展高效率的公共交通，电动自行车不应成为市民的主要出行方式。因此，绝大部分代表赞成对电动自行车进行限制。但是，市民整体的、长远的利益是什么？有何具体的衡量依据？代表们是否在掌握一定的电动自行车专业知识及在相关的指标分析和数据支撑下发表意见呢？三场座谈会的参加人员主要是来自社会各阶层、各行业的市民、专家学者、市人大代表、政协委员和相关政府部门的代表等，并没有电动自行车的行业代表获邀请参加，显然参加人员对问题原因的认识欠全面和深入。难怪闻讯赶到挤进第三次座谈会的广东自行车行业协会副秘书长何小华在会上只说了一句话，就是：“你们不懂电单车！”[4] （三）考量问题的视野范围过于狭窄 广州市政府“禁电”通告及公开的信息并未直接指出“禁电”的理由，也没说明为什么“禁电”是广州电动自行车管理的唯一途径，考量问题的视野范围过于狭窄。一是仅仅把三次座谈会及专项民意调查反映的意见作为政策认定的依据，意见的征集面过于狭窄；二是带有很强倾向性地进行意见征集，开始就引导人们往是否“禁电”考虑，致使对“禁电”以外的电动自行车管理政策没有得到充分考虑。 值得一提的是“限制”和“禁止”应该是明显不同的政策选择。据广州市公安局新闻发言人称：在座谈会上，代表们认为电动自行车不应成为市民的主要出行方式。因此，绝大部分代表赞成对电动自行车进行限制。另外，广州市城市社会经济调查队开展的电动自行车管理专项民意调查数据显示：78.4%认为广州目前的交通状况不适合电动自行车通行；70.0%受访市民认为“限制电动自行车上路行驶有助于缓解广州市的交通压力、改善交通秩序”；大部分受访市民支持限制电动自行车。广州市公安局就此认为从公开征求民意的结果来看，不予电动自行车登记及上路行驶得到大部分市民的支持。但座谈会与民意调查显示的是绝大部分代表和大部分受访者支持“限制”电动自行车而并非“禁止”电动自行车。对“限制”还是“禁止”这样严肃的政策选择居然混淆了基本的概念，可见广州“禁电”政策考量的局限性和倾向性。 （二）广州“禁电”政策在方案建构过程中存在的不足 从动态意义上理解，政策方案建构过程就是政策的规划和制定过程。它具有以解决政策问题为目的、针对未来、技术性和政治性的特点。其中政治性是指规划活动是一个各方互动的民主政治过程。它要求有社会公众、利益集团等的广泛参与和积极参加。然而，广州“禁电”政策在方案建构过程表现出来的最大问题就是决策过程的封闭、缺乏民主。《广东省道路交通安全条例》第十四条规定的“应当公开征求意见”是“禁电”与否的必要条件。问题是“公开征求意见”与“听证会”有所不同，如何执行？“公开”的范围应有多广？怎样体现代表性？“征求”如何避免倾向性？“意见”如何归纳和取舍？这些都没有相关的法律规定。广州“禁电”政策在方案建构过程中也因“公开征求意见”工作的问题受到了较多的质疑。 广州市公安局召开的前两次“电动自行车管理座谈会”，又名“征求意见会”，邀请了市直机关工委、市总工会、市妇联、市城管支队等单位代表，以及包括教师、医生及IT行业员工在内的“市民代表”，就“是否允许电动自行车上路”进行了讨论。与会者中不仅没有电动自行车的生产商、经销商、消费者代表，广东自行车行业协会也不在受邀之列。事后没有一家媒体对这两次征求意见会进行任何报道。第三次“征求意见会”召开时，协会副秘书长何小华闻讯赶到挤进了“征求意见会”会场，但当局显然并不打算征求他的意见，他只说了一句“你们不懂电单车”，主持人就立刻宣布会议结束了。随后，《广州日报》在头版显赫位置刊登了题为《基本赞成电动自行车禁止上路》的文章，对第三次“征求意见会”的情况进行了报道。文章指出，与会23名代表达成比较统一的意见，“在老城区必须坚决禁行电动自行车”，而绝大多数“市民代表”认为，“作为负责任的政府，应该全面禁止电动自行车在广州上路行驶，以保障广大市民的利益。”文章还透露，广州市政府将尽快提交“有关方案”上报审批，“预计在8月份左右在广州市正式实施”。[4] 从以上情况可以看到，在未展开充分的讨论之前，尤其是还没有社会公众、利益集团等的广泛参与和积极参加的情况下，政府喉舌的报道显然是给电动自行车的命运定了调：电动自行车很快将会被禁！这与政策规划的科学性、公开性、民主性不相符，必然引来社会各利益全体事后的反弹，甚至拿起法律作武器对政策的合法性、合理性提出质疑。[5] （三）广州“禁电”政策决策过程中存在的不足 政策的决策过程就是政府接受最终通过的方案并使之合法化的过程，包括政府依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。[6]必须强调的是，现代社会中政策的合法化还包含公共政策的正当性、合理性被社会公众认可接受的过程。因此，政策合法化不仅仅要求政策形式的合法化，更强调政策内容的合理、合法，为公众所接受。 广州“禁电”政策完成了各种法定程序：公开征求意见，报请广东省政府批准同意，通过广州市政府法制办公室的合法性审查，最后对外。在形式合法方面广州“禁电”政策并不存在问题。然而因为广州“禁电”政策在问题认定和方案构建方面存在的不足，导致了人们对该政策内容的合理性、合法性的质疑甚至以法律的方式反抗，可见其并未被公众广泛接受。不接受的公众不但包括电动自行车行业及电动自行车的拥有者，其实还包括电动自行车的潜在购买者和驾驶汽车的潜在受影响者（“禁电”以及已有的“禁摩”政策迫使部分人选购汽车，对原来就拥挤的交通造成影响）。正因为在问题认定和方案构建方面存在的不足，使这些利益相关者没能充分地表达自己的诉求，但政策合法化并不能抹杀这些人对政策不接受的事实存在，这对政府的管治是不利的因素。 四、广州“禁电”政策执行和评估的建议 如前所述，广州“禁电”政策已然出台并刚开始执行，尚难以对其执行和评估作出分析。但因该政策在问题认定、方案建构、决策这三个环节先天不足，在其执行和评估过程更应适当把握。笔者对广州“禁电”政策的执行与评估提出一些建议。 （一）广州“禁电”政策执行过程应注意的问题 政策执行就是指将政策方案付诸实施，把政策内容转变为现实的过程。一项政策能否得到有效执行，直接关系到政策问题的有效解决和政策目标的最终实现，因此政策执行是政策过程中非常重要的环节。 尽管一项政策在出台过程中存在着问题，但只要是一项合法的政策，就应当得到有效的执行。政策的严格执行既是实现政策目标的必然要求，也是检验政策成功与否的需要。因此，广州“禁电”政策要严格执行在当前是无容置疑的。广州市公安局考虑到市民妥善处理现有电动自行车需要一定时间，对违反规定上路行驶的电动自行车进行15天的纠正教育然后再严格按章处罚。这样能给予政策一定的缓冲期，有助于政策的实施。但鉴于该政策在执行前的不足，在执行过程中还应注意：（1）加大政策宣传的力度。不仅要大力宣传政策的内容，更重要的是要宣传政策必要性和合理性。通过有说服力的宣传，提高政策的可接受程度。（2）积极消除政策对各利益集团的影响。例如考虑到目前郊区公共交通尚未完善，应当合理解决郊区居民的出行问题。又如对原有的电动自行车或其电池予以回购或补偿，对当地电动自行车企业进行补偿或支持。 （二）广州“禁电”政策评估过程应注意的问题 政策评估是依据一定的标准和程序对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的行为。它对于检验政策效果，提高政策和政策执行质量意义深远。广州“禁电”政策既然饱受诟病，更应尽快对此政策进行评估。评估时要有开放的胸襟，客观的态度，科学的手段，并由中立的第三方主持。根据评估的结果，及时修订政策或就此终结政策。 五、结语 中国正处于现代化的转型过程中，民众在学习，政府也在学习，科学的、民主的公共政策并不仅仅只是一个愿望，它也是一种能力，这种能力的学习是一件很艰难的事，或者说这是中华民族都需要补的课，有问题是正常的。广州“禁电”政策只是中国众多公共政策中的一例。通过运用公共政策周期模式对广州“禁电”政策进行分析，笔者期盼能引起各地政府的关注，处理类似问题时有所参考。 公共政策分析论文:探究关于促进高技能人才发展的公共政策分析 [摘要]随着北部湾经济区的构建和发展，对高技能人才的需求逐渐增加。本文结合北部湾经济区高技能人才就业的特点，分析了产业政策、财税政策、人事政策和劳动和社会保障政策等公共政策对高技能人才发展的影响，从公共政策的角度分析如何通过促进高技能人才发展来推动北部湾经济区的经济发展。 [关键词]北部湾高技能人才公共政策公共管理 2008年1月14日，国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，标志着北部湾经济区（以下简称：“北部湾”）正式纳入国家发展战略。北部湾地处我国沿海西南端，由南宁、北海、钦州、防城港四市组成。广西作为西部欠发达的省份，工业化、城镇化和市场化水平较低，经济总量小，产业结构层次较低，面临着来自东盟地区和国内各省份竞相发展的竞争压力。按照《广西北部湾经济区2008年～2015年人才发展规划》，今后8年是北部湾社会经济实现跨越式发展的重要时期，加强区域人才开发与合作，是加快区域经济发展的必然要求。 一、新公共管理理论的启示 新公共管理在西方被冠以不同的称号,如管理主义、企业型政府等，它缘于1979年英国撒切尔政府。新公共管理的出现意味着政府的管理模式从公共行政向公共管理的转变。新公共管理注重“顾客”导向、结果导向,强调绩效导向,即以经济、效率、效果三大变量来对绩效进行测量与评估。在公共服务方面倡导市场导向,重视人力资源管理,不以固定职位而以实绩为依据进行管理。 社会是政府的来源，服务社会是政府的职责和价值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服务型政府”、“市场导向型政府”等理念，反映了政府与社会互动关系的合理发展趋向。新公共管理理论可以指导政府运用市场机制和经济学的方法来管理公共事务，确立行政服务的理念，整合各方利益，从而提高公共服务的效率。 当前我国的市场经济基础还很薄弱，市场还无力全面负责公共性很强的活动，政府仍需承担必要的公共管理职能，这就要求政府在引入市场机制、培养市场力量的同时，还要规范市场管理，使市场得到健康、良好的发展，以便承担更多、更重的公共服务，同时还要把政府建设成为真正全心全意为人民服务的政府——服务型政府。 为促进区域经济的发展，北部湾可以通过转变政府职能、调整公共政策、促进高技能人才的发展，进而促进区域经济的发展，在理论上是有依据的，在实践上也是可行的。 二、区域内高技能人才发展面临的机遇和挑战 1.北部湾经济区对高技能人才需求旺盛 人才是区域经济发展成败的关键。目前北部湾的人才队伍现状和人才资源开发工作无法适应北部湾经济区加快开放开发的需要，无法适应推动泛北部湾区域合作的需要，无法支撑起区域经济社会的跨越式发展。 按照《广西北部湾经济区发展规划》的发展目标，北部湾在石化、林浆纸、能源、钢铁和铝加工、粮油食品加工、海洋产业、高技术、物流和现代服务业等九大重点发展的产业对相关人才需求较大。而发展沿海工业需要的技能人才等严重匮乏，已成为制约北部湾经济区经济社会发展的“瓶颈”。 随着北部湾建设的不断深入，以及工业化、城镇化、新农村建设和对外开放合作等，区域内劳动密集型企业不断向资本密集型企业的转型，制造业产业结构全面升级，先进技术的大量应用和先进设备的大量更新，必将对从业人员的素质和技能以及人才的数量提出更高的要求。 2.北部湾区域内高技能人才发展的软环境有待完善 北部湾的许多企业依然存在着“人才高消费”的用人观念,企业招聘往往起点就是本科,甚至是硕士、博士,也不管是否真正需要。在许多企业中存在盲目追求高学历造成的能级错位和人才浪费现象。而学历层次为大专及以下层次的高技能人才,依然遭受着“弱势文凭”的社会歧视,存在就业机会少和就业层次低的现状。 现有的人才评价体系对高技能人才明显不利，仍然沿用老标准，将人才的定义为“具有中专以上学历和初级以上职称的人员”。而高级技工、技师和高级技师等高技能人才，却因为学历和职称这两道“硬门槛”，被摒弃在“人才队伍”之外。许多地方为管理、技术研发人才提供好的待遇，却忽视同样做出巨大贡献的高技能人才。 高技能人才被作为普通劳动力，劳动者权益遭到侵害的情况比较普遍。具体表现为;(1)试用期长,试用期工资低;(2)劳动合同签订率低或合同形式化;(3)工资增长缓慢,且存在随意克扣或拖欠工资;(4)劳动时间被随意延长,加班无报酬或少报酬;(5)社会福利和保险无着落,就业不稳定。(6)违规收取就业押金等费用。这些现象虽然不是北部湾所独有,但在实际上阻碍了高技能人才的发展。 三、公共政策对促进高技能人才发展的影响分析及对策 1.产业政策的影响分析 产业政策是国家从宏观角度调整产业发展的重要措施,是政府通过干预资源在产业之间的配置,以期达到优化产业结构,促进经济发展的目的。产业结构升级对就业总量和就业结构产生影响，产业结构升级会对区域内掌握新技术的高技能人才的需求增加。 产业结构调整蕴藏着大量就业机会，第三产业的发展将成为扩大广西就业的主要出路，而且广西第三产业与发达地区相比差距很大，具有潜在优势，同时加快发展第三产业能够创造更多的就业机会。 产业结构的调整是一个长期的过程，政府的促进与保障是必要的。应该利用北部湾建设和发展这一契机，把握积极因素，克服消极因素，通过政策引导和相关配套体系的完善等途径，最大程度的拓展高技能人才发展的渠道。 2.财税政策的影响分析 财税政策具有资源配置、收入再分配、促进充分就业和促进经济稳定增长等宏观调控职能。由于市场经济的效率原则与市场机制失灵并存，要求财政与市场在资源配置中合理分工,相互配合,以实现经济发展和充分就业。财税政策可以促进市场发育和完善,保证资源最优配置,创造更多就业机会。财税政策可以做到：(1)促进经济增长。使经济增长保持适当的协调比例，相应地扩大市场对劳动力的需求；(2)调整经济结构。运用税收政策调节产业结构，以期创造更多就业机会；(3)直接扩大就业需求。体现在：一是鼓励自主创业；二是鼓励企业雇佣人才。 3.人事政策的影响分析 通过制定和完善就业政策和法规,以立法的形式明确政府各级主管部门、用人单位和人才的权责利,可以对高技能人才就业实行单位控制和宏观管理。强化立法约束和政策引导,建立和完善社会保障机制,劳动人事制度、户籍管理制度改革,以及与之相适应的就业制度和服务体系,可以为高技能人才提供配套的就业服务。 政策因素对人才作用发挥的影响非常显著。政策相对宽松的地区或部门，为人才作用的发挥提供了更为广阔的空间，使人才的聪明才智可以自由发挥出来。人才为了追求才能的发挥和事业的成功，就必然产生向政策宽松地区流动的愿望。 4.劳动和社会保障政策的影响分析 现有的劳动和社会保障政策未能深入人心。《劳动法》和《劳动合同法》等法规被一些企业看作是影响企业发展的障碍而加以抵制。一些企业存在拖欠工资、加班不给报酬、不签劳动合同等违法侵权行为，甚至以经济效益差、社保负担重为借口，采取瞒、漏报甚至逃避缴纳社会保险费的法定义务。 在劳动和社会保障政策上存在法律“盲区”，或有法不依，或执法不严。有些地方全员参与招商引资,劳动执法部门借口以经济建设为中心,不能履行法定的职责，甚至以保护外商投资者的利益为由对一些企业侵犯劳动者权益的行为包庇纵容,对劳动者维权的请求置之不理。四、总结与建议——促进高技能人才发展的公共政策选择 1.调整区域产业结构促进高技能人才就业 (1)积极承接东部发达地区的产业转移，对第二产业结构进行相应调整。重点培育和发展兼备经济增长点和就业增长点的行业，发掘优势产业、朝阳产业的潜力。大力开发优势资源，着力培育发展一批符合国家产业政策、产业关联度高、就业带动作用强、市场前景广阔的、与东盟互补的新优势产业，努力把潜在的资源优势转化为产业竞争优势。 (2)借中国—东盟自由贸易区的构建，大力发展第三产业，改造传统产业,尽可能挖掘就业潜能,同时发展新兴产业尽可能拓展新的就业领域，从这两个方面调整和优化第三产业内部结构。包括:①改造传统的交通运输仓储业，向现代物流产业转变;②大力发展房地产等关联度大、拉动性强的行业;③大力发展旅游服务业，带动与旅游业相关产业;④积极发展会展服务业等新兴产业。 2.充分发挥财税政策促进就业的作用 (1)调整和优化财政支出结构。在财政预算中设置“高技能人才就业补助”科目，从预算上给予资金保证。增加财政投入，建立就业与再就业培训中心和各种培训机构，加强劳动者就业与再就业培训，提高劳动者的技能和再就业能力。 (2)促进完善社会保障制度的财政支出，完善社会福利制度，提高社会保障统筹层次，扩大社会保障覆盖面，建立促进高技能人才发展的社会保障体系。 (3)加大财政转移支付力度，完善财政管理体制。通过区域内财政转移支付的模式，以政府投入为主导，对弱势产业实施合理保护,创造就业机会并实施积极的救助,适当调节地区间公共服务水平的差异。 (4)通过税收优惠来促进高技能人才发展。如采用对高技能人才创办企业和企业雇佣的高技能人才，给予个人所得税或者企业所得税上的优惠的方式。政府要按照促进高技能人才就业与实现经济增长的战略，以直接增加就业岗位为目标，调整和完善现行税收优惠政策，鼓励社会稳定和增加就业岗位。 3.改革人事制度促进高技能人才发展 (1)建立科学的人才评价体系，提高高职人才的社会地位。高技能人才评价是一项复杂的社会工程，要树立系统的战略思想。要针对不同行业和职业要求，制定分类分层的人才评价系列、考核评价标准；评价重在业内、市场或社会认可，坚持实践检验人才，形成包括群众、专家、市场和技术等多元化的人才评价体系；要建立以能力和业绩为导向的社会化的人才评价机制。 (2)建立正确的选人用人体系。要正确处理好人才培养近期与长远目标、重点与全局发展、自主培养与吸引凝聚人才模式的关系，完善并规范企事业单位科学设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理等环节，规范公开招聘制度和辞聘解聘制度，建立多种形式、多种渠道的高技能人才管理办法，促进企事业单位由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理的转变。 4.完善劳动和社会保障制度促进人才发展 (1)进一步完善劳动立法，使其真正发挥保护劳动者权益的作用。根据目前我国劳动关系的特点,扩大劳动法的调整范围,加强对中小企业、民营企业和外资企业的监管,切实保护好劳动者的权益。 (2)尝试建立对高技能人才就业实施特别保护制度。可以借鉴国外关于促进就业和劳动保护的立法。比如德国实施的《强迫职业实习教育法》和《工业法典》等法律，鼓励企业雇用技能人才并参与培养；《企业基本法》和《职业教育促进法》等法律，对技能型劳动者的权益加以规范和保护。 (3)建立统一的多层次的社会保障体系。全面落实和完善企业单位各类高技能人才的养老、失业、医疗、工伤、生育保障，依法推行人才全员参保制度，确实维护高技能人才的合法权益。 (4)建立职工凭技能、凭职业资格得到使用提升，凭业绩贡献确定收入分配的待遇机制。鼓励企事业单位在薪酬中考虑技能贡献的因素，建立科学合理的高技能人才薪酬制度；推广高技能人才与其他人才在工资福利方面享受同等待遇的做法；对做出突出贡献的高技能人才，由各级政府实行政府津贴等鼓励政策。 公共政策分析论文:对公共政策评估现状分析及完善思考论文 摘要：公共政策评估在公共政策系统中发挥着很重要的作用，科学的政策评估可以实现政策的价值化和民主化，而当前公共政策评估工作中仍存在着一些问题：政策评估的主体过于单一、在政策评估中缺乏可以量化的标准等。要想有效地提高公共政策评估的价值和效用应该做到：实施政策评估主体的多元化；建立独立的政策评估组织；明确政策评估标准。 关键词：政策评估对策信息公开 关于政策评估的概念至今学术界未能达统一的共识，有的学者认为政策评估主要是对政策方案的评估[1]。持这种观点的学者将政策评估视为一种分析过程，其目的在于分析、比较各种不同的政策方案的可行性及其优缺点；也有的学者认为政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，也包括对政策执行、政策监控、政策终结以及政策结果的评估[2]。还有的学者认为政策评估的着眼点应是政策效果，政策评估的主要目的是鉴定人们所执行的政策在达成其目标上的效果，确认政策实施对于政策问题的解决程度和影响程度。笔者认为：政策评估就是依照一定的标准，运用特定的方法，对政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益或者效率所进行的综合认定、分析。 一我国当前公共政策评估的现状及存在的问题。 （一）政策评估主体单一，缺乏独立性的政策评估组织。 现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与，使得大多数政府在公共政策评估实践过程中，只是根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行汇总，在此基础上，由行政机关对公共政策作出评估和评价，致使在公共政策评估过程中，只重视自身评价，忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价，导致进行意愿表达以及利益诉求的公共政策评估主体单一化。 （二）缺少正确的评价标准和评价方法。 目前从事官方评估工作的人士绝大部分都非“内行人”，因此，他们在进行政策评估时不可避免地倾向于用价值判断代替事实规范分析。这样的政策评估与我国现实政治生活和传统政治文化十分重视意识形态和道德建设的纯洁性密不可分[3]。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，随着信息网络化和经济全球化进程的不断加快，人们的思想观念将不可避免地发生深刻变化。意识形态观念较之过去有所淡化，道德是非标准也会发生一定转变，更为突出的是人们比历史上任何时候都更强调自身的经济利益。 从而必然引起公共政策评估标准和评价方法的改变。 二完善政策评估的几个措施构想。 （一）建立多元评估主体。 针对目前评估主体单一化的现状，公共政策评估可以参照国外的成功经验，在目前官方绩效评估的基础上，实行政府、党的组织、权力机关（人大）、专业评估组织（包括大专院校和研究机构）、社会组织和公众特别是“受到影响的相关利益群体代表”参与等多元评估主体的结合，实现评估主体“多元化”。其中，要特别重视社会组织和公众代表参与以及专业评估组织的作用。社会组织和公众作为政府行为相对人，他们参与公共政策评估，能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。专业评估组织（大专院校和研究机构）聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士，有利于提高公共政策评估的科学性，更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”，其观点和看法不受政府利益和本位主义影响，能更好地保证评估结论的客观真实性。公务员之家 （二）确保评估有关信息的公开和透明。 公共政策评估的过程就是一种信息处理过程。把公共政策制定、执行等各方面的情况作出全面、科学的描述并公布于众，无疑有助于公众了解并科学地评价公共政策。为消除公共政策评估过程中的信息不对称，一方面需要建立一个完善的信息系统进行及时的信息收集、分析，以满足公共政策评估的信息需求；另一方面，需要建立相应的信息公开机制，除了国家法律规定应该保密的信息之外，公共政策过程应做到公开透明。另外，还要依法构建相应的问询制度，作为社会组织和公众有权依法问询根据有关法律法规不需要保密的所有信息，而被问询的机构和成员必须依法根据有关制度和程序作出回应，并且也要对所公开的信息的真实性和完整性负责。信息是决策的前提和基础，也是评估的依据。没有真实、详尽的资料和信息，政策评估的客观性、科学性将无从谈起。所以我国政府应该拓宽政策评估的信息渠道，建立起覆盖全社会的信息网络系统，最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通，最大程度地避免信息的截留、失真，以保证政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。为此，我国各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外，其他一切有关公共政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播，增强政府行政过程的透明度，杜绝“黑箱”操作。对于政策评估组织来说，将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息，降低评估成本，有利于评估方法和评估结论的传播，便于及时了解政策效果。对于公众来说，可以借助各种信息渠道，发表自己对有关政策的意见和建议，以促进决策的民主化 （三）完善政策评估的制度保障，实现政策评估的制度化、法制化。 制度是政策评估的保障。为实现我国政策评估的制度化，应朝以下方面进行努力：首先，实现政策评估工作的程序化。通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外，各项政策在可能的情况下都应进行程度不同的评估。评估者应本着实事求是的精神，力求评估系统、全面、公正。评估结束后应及时撰写评估报告，并将评估结论公布于众。其次，要建立评估基金。政策评估是一次庞大而复杂的系统工程，需要大量的人力长期深入到实践中去收集各方面的信息，需要耗费巨额资金。因此，必须建立政策评估基金，以免政策评估成为“空中楼阁”。最后，要重视评估结论，消化、吸收评估成果。任何一项公共政策都必然涉及到社会资源的分配，为防止决策者随意决策，执行者滥用职权，必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程的权、责、利相统一，使政策评估在我国发挥其应有的作用。 （四）科学地运用政策评估的方法。 要选择恰当的评估方法和技术，以提高评估结论的可信度。政策评估决不是一项轻而易举的工作，要求评估者应熟练地掌握各种评估方法和技术。目前常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等；政策评估的技术主要有计划评估技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等等。这些方法的内涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原则均须精练。应该说每种方法与技术都有其优缺点，都有其适用的范围。因此，评估者要能够根据具体的情况，灵活的加以选择和运用，必要时可以综合运用各种方法和技术，以提高评估结论的可信度。 公共政策分析论文:公共政策公平性的研究分析论文 摘要：阿尔蒙德所认为，政策价值的形成过程主要经历利益表达——利益综合——利益认定三个过程。从利益表达——利益综合——利益认定这个政策价值形成过程的三个阶段来讨论公共政策公平性过程中政策主体与政策客体的关系及价值的选择。 关键词：公共政策；公平性；政策主体；政策客体；利益 对“公共政策”这一概念的定义，戴维·伊斯顿在1951年出版的《政治体系——政治学状况研究》一书中将其界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”。由此可见，公共政策的核心和灵魂是公共政策的价值取向。它也是我们正确理解和执行公共政策的切入点。“政策主体同政策客体的关系更重要的是一种价值关系，政策选择本身就是一种价值选择”，即任何一种公共政策的制定与出台，都必然包含了政策主体依据特定标准来进行的价值选择。因此，公共政策的价值取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。而阿尔蒙德所认为，政策价值的形成过程主要经历利益表达——利益综合——利益认定三个过程。本文将从利益表达——利益综合——利益认定这一过程的三个阶段来讨论公共政策公平性过程中政策主体（即政策制定者）与政策客体（即公众）的关系及价值的选择。 一、利益表达阶段 （一）政策主体 首先，政策制定主体是执行权力的拥有者。要做出有效的利益选择判断，需要充分了解民情民意，需要根据社会国家的现行状况来确定公共利益的选择。因此，在利益表达阶段，政策主体的角色是有效的利益表达途径的提供者，提供可行的运行环境来保障公共利益表达的有效性。可行的环境包括相关的制度和沟通平台及监督。 1.可行的制度即公民参与制度化。它包含两层含义：其一是把政策参与的合理要求以合法的、公民认同的法律规范确定下来；其二是通过政治社会化把公民的政策参与行动纳入规范的、合法的轨道。我国政府提出的和谐社会，从政策的制定上来说，就是让各个社会阶层有各自的渠道来参与影响公共政策的制定。我国实行民族区域自治制度、村民自治制度、社会听证制度、行政公开制度等都是富有地方特色的公民参与公共政策制定的形式。政策参与制度化的结果就是形成合法的、有序的、合理的政策参与秩序。公民的政策参与必须而且能够在制度规范规定的范围内实现。因此，创建科学合理的政策参与制度规范是公民政策参与制度化的前提。这就必须把我国迅速发展起来的公民政策参与纳入制度化的轨道，使公民的政策参与经常化和秩序化，最终形成公民依法参与公共政策过程。 2.电子政务，网上政府的发展，建立了联络政府、民众及其他机构的信息沟通平台。推进了公众政策参与的社会化。能够推动政策参与制度和规范成为公民的一种内在价值认知，成为公民政策参与潜移默化的行动准则和行为模式，从而使公民政策参与由一种外在的强制转化为内在的心理需求。 （二）政策客体 政策客体即公众。公共政策作为社会利益的调节器，是公众的政策，既代表多数人的利益，也应代表少数人的利益，但决不是特殊阶层或少数拥有权力的个人利益的实现工具。为了使得政策的制定能够满足大多数人的利益，公众需要有效地参与利益表达。 为了进一步拓宽公共政策制定中公民利益表达的渠道，政策主体可以完善已有的公民接待日制度、市长公开电话制度、基层意见调研等比较有效的渠道，针对其中出现的一些形式注意现象要通过有效的制度安排加以排除；此外，利益表达主体还可借助报纸、电视、互联网等大众传媒工具来表达本利益集团对于某些政策的主张，或者透过这些传媒向社会公众灌输有倾向的观点，以形成广泛的舆论压力来影响相关政策的制定。 网络平台有效地解决了政策客体信息的不对称问题。任何一项公共政策的出台都在网络平台上能够事先公示，以增强群众与政府之间的互动，让公众有充分的知情权。这样公众能够更好地听取意见与建议，减少信息不对称，增进信息的共通共享，及时弥补政策原本的某些缺陷，从而提高政策宣传和传达的效果。 由此可见，政策主体与客体的相互作用，为公共政策出台的公平性奠定基础。 二、利益综合阶段 通过利益表达阶段对公众分散的利益信息的采集，政策主体在利益综合阶段开始进行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政策公平与效率价值取向博弈分析的。公务员之家 对于国家来说，重视的首先是经济发展问题。因此政策主往往会做出政策做到效率最大化。通过利益的表达，有学者提出，严重的收入集中化往往阻碍了公众对于发展的参与，进而妨碍了经济的健康发展。还有学者提出我国目前的再分配机制问题也很多，比如公正性的再分配还其本上是个空白。由于再分配机制不健全，因此初次分配中不平等日益扩大的势头得不到有效遏制，特别是我国城乡分割二元结构也体现在再分配机制上。这些学者既作为专家又作为政策客体，都强调了政府行为的不规范操作和收入分配措施不力是收入差距扩大的主要因素。使得作为政策主体的政府有很大空间采取合理措施来防止收入差距继续扩大，因此，政策主体——政府作为国家核心的公共权力机构，承担着对社会价值进行权威性分配的活动，这种分配活动必须借助于公共政策，依据公平价值标准和准则进行。从我国当前的实际情况看，重点就在公平。要弥补这些诸多的不公平，根本的途径在于政策主体的公共政策中的取向。因此，我国政府公共政策的制定中已经将注重公平、强调公平作为优先考虑。 三、利益决定阶段 党的十七大做出的决策，是根据国家现状采取的政策选择。目前从国际上判断收入差距的基尼系数来看，国家统计局公布的数字表明我国2007年的基尼系数已超过0.48，超过国际公认的警戒线0.4。因此，十七大报告重点提出了“公平”的原则。在报告中，首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，首次提出“在初次收入分配中也要实现公平与效率的统一”，首次提出“教育公平是社会公平的重要基础”。 四、结语 一个和谐的社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。利益表达是公共政策制定的首要环节，通畅的利益表达渠道有助于公共政策问题的认定和保证政策的利益取向，也是化解社会矛盾，构建和谐社会的需要。探究我国公共政策制定中利益表达所存在的问题并有针对性地加以完善，才能保证公众的利益诉求得以广泛表达，确保公共政策公平公正。 公共政策分析论文:提升农业竞争力的公共政策分析论文 一、影响农业竞争力的主要因素及当前竞争农业的发展趋势 1.影响农业竞争力的主要因素 农业竞争力是一个综合性的概念，它涉及到方方面面的因素，不同的因素对农业竞争力的影响方式和影响程度各不相同，并通过农产品生产成本、农产品的实际价格、农产品比较优势变化、实际质量、市场营销能力和市场占有份额综合体现出来。 (1)农产品成本。一般来说，成本与竞争力呈负相关，即成本低，竞争力强；成本高，竞争力弱。而在农业经营中，除生产费用以外，农产品的经营规模、区域布局、生态环境、生产条件、加工条件、政策变化等诸多因素也都直接或间接地决定农产品成本水平。 (2)农产品的实际价格。一般来说，实际价格与竞争力呈负相关。即在质量相差无几的情况下，实际价格越低，竞争力就越高；实际价格越高，竞争力就越低。而且，要通过降低农产品的实际价格来提高农产品竞争力，其难度相当大。 (3)农产品质量。一般来说，农产品质量与竞争力呈正相关。即质量越好，竞争力越强；质量越差，竞争力越弱。而且，随着农产品国际市场竞争日趋激烈，竞争形态已经从产品的价格竞争转向质量竞争。农产品质量的高低，既决定了农产品在市场竞争中的地位，又决定了农产品市场竞争力的高低。 (4)营销能力。一般来说，市场营销能力如何，既决定了农产品在市场的地位和份额，又直接体现了农业竞争力的大小。积极开展充分的市场调研、恰当的市场细分和市场定位、正确的销售策略、有效的促销手段和良好的服务等一系列市场营销活动，不仅是提高农产品市场占有率的关键，也是实现农产品市场竞争力的关键。 2.当前竞争农业的发展趋势 今后的农业竞争，将日益趋于白热化。竞争农业，也将成为推动农业发展的基本特征。其总体趋势为： (1)从局部性、区域性向全局性、全国性、全球性方向发展。今后，一个国家和地区的农产品能否占领更多的市场份额，不仅要比较区域内的产业、产品优势，还要从全国和全球的产业格局比较中寻求最低成本、最大效益。郑州市必须站在全国和全球的制高点，认真审定本地区的农产品发展对策，指导产业结构调整，并采用现代化的营销观念拓展农产品贸易。 (2)从传统的经验指导向信息引导方向发展。要在竞争对手越多越强的条件下取得胜利，关键是要充分掌握国内外农业科技发展和农产品供求变化的最新“情报”——农业和农村经济信息。加强信息网络的建设，发展现代化的信息技术，更迅速、更准确地掌握影响农业发展的各方面信息，将是郑州市必须尽快解决的一项重要任务。 (3)从低技术水平的开发利用向现代高新技术方向发展。只有加快发展现代农业科技,才能在强手如林的竞争中做到以多样化取胜、以优取胜、以廉取胜。郑州市必须审时度势地抢占农业科技的制高点,集中力量组织对农业生物工程技术的攻关，推进产业化、规模化生产,以及满足市场对农产品优质化、多样化、无公害、营养保健和廉价方面的需求,作为参与全球化竞争的必要条件。 (4)从产后推销向产前订单农业、期货交易方向发展。以产定销这种被动营销方式存在着很大的盲目性和无序性，不适应市场农业发展的需要。随着农业市场化程度的日益提高，农产品产后市场势必会被产前的订单农业和期货交易所替代。郑州市必须将订单农业、期货交易等贸易方式，作为今后农产品营销竞争的重要形式。 二、郑州农业与国外先进水平的差距 郑州市农业与发达国家农业的差距，既体现在资源禀赋、财政及物化投入、市场建设等“硬指标”上，又反映在诸如人员素质、经营机制、农民组织化程度、管理水平等“软指标”上。 1.观念上的差距 郑州市基本上还是传统的农业观念，认为农村的主要功能是经济功能，忽略了农业的生态功能和社会功能。而发达国家是现代农业观念，强调在提高经济功能的同时，着力发挥其生态功能与社会功能的作用。 2.发展阶段上的差距 一般说来，农业分为古代农业、近代农业、现代农业等三个阶段。目前，郑州市差不多是三种类型并存，只有少部分地区进入现代农业阶段。而发达国家已全面进入现代农业。3.农产品质量上的差距 以前，郑州市农业片面追求农产品数量，忽视了质量，造成农产品质量水平总体较低，并已成为制约出口的隐患。而发达国家的质量农业早已走上了正规。 4.科技水平的差距 目前，郑州市的农业科技进步贡献率为40%左右，而发达国家为80%左右；郑州市农业科技成果转化率仅为30%～40%，而发达国家为60%～80%；郑州市农业研究与发展经费占农业总产值的比重为0.2%左右，而发达国家是5%；郑州市肥料利用率只有30%，而发达国家则达60%以上。 5.农业开放程度的差距 郑州市农业的开放程度与其他行业相比有明显的差距；而发达国家的农业基本上是与工业、服务业等“一视同仁”的。 三、从农业政策的重点内容上健全和完善提升郑州农业竞争力的公共政策 1.把“三品”打造成我市安全优质农产品主导品牌的政策 “三品”是绿色食品、有机农产品、无公害农产品的简称。我市“三品”的发展要按照“三位一体，整体推进”的思路，加快发展，树立我市农产品品牌形象。在发展“三品”时要以推进农业增长方式转变为核心，提高农产品质量水平为主线，保证消费安全为出发点，树立农产品品牌为基本目标，以标准化生产为主要手段，标志管理为突破口，监督检查为保障措施，大力发展无公害农产品，加快发展绿色食品，因地制宜发展有机食品。 2.加速农业产业化进程，健全农业产业化政策 农业产业化将农业再生产过程的产前、产中、产后诸环节连接整合为一个完整的产业系统，通过区域规模化和专业化的农业资源综合开发，以科技进步和系列化服务为手段，实现种养加、产供销、农工贸一体化经营。通过龙头企业、专业市场、中介组织，把分散的农户经营与统一的大市场衔接起来；通过按市场需求组织农业生产，兴办加工和运销企业，把农产品生产同国内外市场需求衔接起来了，提高了生产者抵御市场风险的能力，进而把农业纳入了市场化轨道，也为农业现代化创造了条件。 3.推进农业和农村经济结构优化升级的政策 一是以提高农业产品质量为重点，提高农产品品种品质结构，提高农产品的竞争力；二是大力发展畜牧业和园艺业，发展高效农业，提高农业的效益；三是打破“大而全”、“小而全”地域格局，在更大范围内进行区域结构调整，重组资源要素，提高农业的效率和效益；四是着眼于增加附加值，延长农业的产业链条，提高农产品加工业的水平；五是发展二三产业和小城镇，拓宽农民的就业渠道，增加农民收入；六是实施退耕还林还草还湖，构建农业的可持续发展格局。 4.构筑多元投入机制，完善农业投入政策措施 在市场经济条件下，资金的投向主要是由经济效益决定的。而农业投资大多数具有周期长、风险大、比较利益低的特点。所以，政府不但自身要承担一部分农业投资职能，而且要采取一系列政策措施吸引其他投资主体加强对农业的投资。根据我市近期的实际情况，加强农业投入的政策措施，至少包括以下几个方面：一是严格执行《农业法》。充分发挥中央财政对农业投入的引导和调控作用，明确地方政府在支持和保护农业方面的责任，调动地方财政支农的积极性；二是提高农业基本建设投资占政府基本建设投资总额的比重；三是积极鼓励和引导农村集体和个人增加对农业的投入；四是改革农村金融体制，发挥政策性金融机构的作用，增加信贷资金对农业的投入；五是扩大农业利用外资的范围和数量，吸引外商投资农业综合开发。 5.建立健全农业保险制度，为农业生产提供风险保障 我们可以借鉴国外的做法，设立专门的农业保险机构，为农业生产提供风险保障。农业保险要逐步对主要农作物进行全程全季自然灾害保险和市场保险，改变小阶段如小麦收获时的防火保险的做法。对农作物和家禽家畜进行市场保险难度大，但这是农民最盼望的保险，也是保护农业、调动农民积极性的重要措施，应试行并推广。还要开设农民最低收入保险，如农民的一年收入达不到一定的数额，保险公司给予适当补贴，保证农民所得，以此来保护农民的基本经济利益，充分发挥他们在农业生产中的作用。 6.加强农业科技开发和推广应用，完善农业科技进步政策 在提高我市农业竞争力方面，农业科技起着至关重要的作用，尤其是从长远的观点看问题。入世对我市农业科技发展提出的新要求，表现在以下几个方面：首先，要提高我市农产品的价格竞争力，需要科技发展做支撑。其次，要提高我市农产品的质量竞争力，更需要科技发展做支撑。再次，保护知识产权，对加强我市农业科研力量提出了新要求。一是建立农业科技创新体系；二是改革农业科技机构和服务体系；三是建立新的农业科技发展运行机制；四是建立强有力的农业科技保障体系。 公共政策分析论文:公共政策议程设置模式分析论文 关键词：公共政策；议程设置；政治变迁 参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。 谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。 1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz） 发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？ 议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen） 有句话说得很到位：传媒如果对受众“怎么想问题”指手画脚，恐怕很难成功，但它对受众“想什么问题”的控制却易如反掌。[3]正因为传媒议程对公众议程设置具有毋庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公众议程的关系已变为一门显学。[4]近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。[5] 不过，传媒并不是影响大众舆论的唯一原因，政治动员、社会运动、突发事件，以及其他很多因素都可能导致民众转变对公共事务的看法和情绪。无论公众议程是如何形成的，它与政策议程的设置关系更为密切。既然本文的侧重点是政策议程设置，我们将不会详细考察传媒如何影响公众议程，而是径直把注意力集中在公众议程与政策议程的关系上。 如上所述，公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。尽管人们的看法不尽相同，但假如定期进行民意调查的话，从对“什么是最紧迫的社会问题”的回答中就能描绘出公众议程变化的轨迹。哪怕没有民意调查，公众议程也会以其他方式表现出来。考察民众关心的问题与政策制定者关注的问题呈现什么样的关系，可以为我们确定政治制度的性质提供一个新的视角。 不少人把官员的产生方式作为划分政治制度的唯一标准，这是把形式凌驾于实质之上。更关键的是，什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程。如果政策议程的设置被统治者或少数精英分子把持、民众关心的问题与政策制定者关注的问题南辕北辙，哪怕官员是民选的，这种制度也不配被称为“民主”的。反之，如果公众议程能够对政策议程产生直接的影响、后者能切实反映前者的内容与排序，即使官员并非由直选产生，把这种制度斥之为“不民主”也显得过于简单化。换句话说，通过考察公共政策议程设置，我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作的逻辑。 基于上面的分析，我们依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式（见表1）。[6]这篇文章将分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变迁。 关门模式 这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，没有公众议程的位置；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有完全消失。1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。 从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之义，但价格从由政府管制过渡到由市场供需决定的难度可想而知。1980年代初，邓小平曾警告，价格改革必须如履薄冰。[7]直到1985年，他还认为“理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格的改革，需要的时间更长”。[8]从1985年到1987年，随着物价改革缓步推进，居民消费价格指数开始上扬，出现1950年代初以来从未见过的通货膨胀率。[9]到1988年2月初开会分析经济形势时，中央政治局清醒地认识到，当时物价上涨幅度过大，超过了老百姓的承受能力。为了稳定物价，国务院出台了一系列控制社会集团购买力、压缩固定资产投资的措施。在做了这些铺垫后，国务院4月初决定调高部分农产品的收购价格，并对城市职工的补贴由暗转明。尽管如此，全国随即掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下，价格改革理应放缓一点。但当时中国实际最高领导人邓小平认为，价格改革刻不容缓。在5—8月会见外国访客时，他反复强调，“物价改革非搞不可，要迎着风险、迎着困难上”，希望闯过物价改革这个难关。[10] 在此背景下，6月9日，《人民日报》发表了评论员文章《改革有险阻苦战能过关》。虽然文章作者很清楚，物价改革会暂时损害不少人的利益，但他相信，人民对这种冲击可以承受。 基于这种乐观的估计，中央政治局于8月中旬讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案》，确定价格改革的总方向是，少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节。8月19日，该方案一经披露，立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期的定期存款来抢购商品的情况。 在物价闯关这个事件中，议程设置完全没有民众参与。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众会明白决策者的苦衷。结果1988年全年，居民消费物价指数飙升1818%，造成民众普遍不满。事后，邓小平从这个事件中汲取了一个深刻教训：“制定一切政策，要从实际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。 如果发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避“。[11] 动员模式 与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；与关门模式不同的是，在动员模式里，确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。也就是先有政策议程、后有公众议程。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢？首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关门模式的正当性遭到普遍的质疑。其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。 在这三种情况下，决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍；但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。 中国人民非常熟悉动员模式。在时代，从、三反五反，到总路线、、，再到四清、，几乎每一次重大的、战略性的议程设置都采取了这种模式。动员模式一般包括五个阶段：首先是“运动开始，发出文件”。 文件既可采取中共中央、国务院文件的形式，也可采取人民日报社论、评论员文章的形式，甚至还可采取“最新指示”的形式。 第二阶段是“层层传达、普遍宣传”。传达往往是先党内、后党外，先干部、后群众，要求做到家喻户晓、人人皆知。需要强调速度时，则要求传达不过夜。 第三阶段是“认真学习、深刻领会”。学习是指学习文件、社论、辅导材料之类，其目的是让大众吃透中央精神，包括为什么要提出新议程，什么是新议程的“精神实质”，以及落实新议程的步骤、方法等。第四阶段是“抓住典型、以点带面”。 典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意义在于用实例向广大群众展示新议程的必要性、可行性和优越性。最后，通过以上几个阶段的工作，动员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程的目的。 美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。第一是压服，即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买，以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，通过教育动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉行动。时代常见的动员模式便属于第三类，其优点是比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、长久地奏效。[12] 改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并未放弃。例如，在以下政策的议程设置中，这个模式依然在起作用：提倡一对夫妇只生一个孩子（1980年），在个体经济中开辟就业渠道（1981年），在农村全面建立家庭联产承包责任制（1982年），开展“五讲四美”活动、清除精神污染（1983年），加快城市经济体制改革（1984年），推行国营企业工资改革，破除大锅饭（1985年），改革劳动制度、打破铁饭碗（1986年），反对资产阶级自由化（1987年），深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革（1992年），深化企业职工养老保险制度改革（1995年），对公有制企业实行大规模减员增效、下岗分流（1997年），在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革（1998年）。 内参模式 在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊通过各种渠道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策议程。他们往往不会努力争取民众的支持，而更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公众议程，因为担心自己的议案可能招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。 在时代，大部分重要决策都是由、等最高领袖亲自决定的。[14]那是一个伟人的时代，但这并不意味着完全没有内参模式的地位。以下三个例子从时间上跨越了1950年代初到1970年代初，从中可以看出当时内参模式的特点。 案例一：1950年6月下旬朝鲜战争爆发，到8月初，朝鲜人民军已经解放了朝鲜90%以上的领土。当时社会主义阵营普遍以为朝鲜统一指日可待。中国领导人却没有盲目乐观。8月23日，在总参作战室工作的雷英夫等人经过反复研究最新情报后做出判断：美军可能很快在仁川登陆，切断朝鲜人民军的补给线，形成南北包围和夹击人民军主力的态势，使朝鲜战局发生逆转。他们进一步预测，9月15日是大潮，美军这一天登陆的可能性最大。得知后说：“这些判断有道理，很重要”，“很快结束战争是不可能了，战争肯定是持久的、复杂的、艰苦的”，并随即作出应对部署。[15]雷英夫的报告直接影响了最高领导人的战略决策。 案例二：1956年6月，波兰波兹南的工人为增加工资、改善生活状况而举行示威，保安部队进行镇压造成很大伤亡，在全国引起很大的震动和愤慨。8月，曾因“右倾民族主义错误”而被解除统一工人党总书记职务的哥穆尔卡再度出山，并要求当时担任波兰国防部长的苏联元帅罗科索夫斯基返回苏联。10月17日驻波苏军出动坦克部队包围华沙，企图进行镇压。波兰人民群情激昂，波苏军队互相对峙，形势非常紧张。在整个事件中，中国驻波兰大使馆一直强调问题的核心是波兰的反苏情绪，把波兰事件定性为“反共事件”。但通过深入采访，新华社驻波兰记者谢文清的判断截然相反。他在10月12日的电文中说，问题的症结是苏联的大国沙文主义。 苏军出兵后，谢文清又在10月22日发回的密电中写到，“华沙的调集军队之举是不够明智的，引起人民强烈的不满”。[16]当时，中央有关波兰的信息主要只有大使馆和新华社两个来源，中央后来接受了谢文清的意见，批评了大使馆的看法。受到、高度赞赏的谢文清调研材料在一定程度上影响了后来中共中央对苏联的立场。[17] 案例三：1969年3月，中苏之间发生武装冲突，从而引发了对苏联战略的讨论。有人认为，苏联的战略将会东移，进攻中国；有人认为，苏联仍是向西，同美国争夺欧洲。国内最担心的则是美苏是否会联合反华。1969年底，经过深入调查研究，新华社驻西德记者王殊以翔实的材料和数据证实，欧洲是美苏争夺的重点，苏联的根本利益在欧洲。对于发展中德关系，王殊认为，首先要破除西德是“军国主义”、“复仇主义国家”的老框框。通过广泛采访，他得出结论，在西德占主导地位的是和平主义。同时，西德经济发展很快，有扩大国际市场的需要。 如果加强两国的贸易关系，对双方都会有好处。王殊因而建议中央考虑先邀请西德反对党领导人访华，以推动执政党更积极地发展两国关系。看了王殊的报告后，、大加赞赏，并于1972年7月下旬单独召见了他；外交部也破例数次对他发出内部通报表扬。王殊的报告对最高领导人确立中国的全球战略产生了相当大的影响。后来中德关系果然发展神速，于1972年9月29日草签两国建交联合公报，其中王殊功不可没。[18] 由上面三个例子可以看出，时代的内参模式有三个特点。第一，内参发挥作用的领域主要与国家安全有关；第二，内参主要不是来自研究机构，而是来自参谋和情报收集机构。 第三，内参往往是个别“智囊”的作品，而不是“智库”的成果。中华人民共和国成立之后面临着险恶的国际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是当时中国最高领导人不得不优先考虑的问题。很显然，这三个特点都带有鲜明的时代痕迹。 改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力。这就要求对决策辅助机制加以改造。过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代决策需要，必须代之以决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。 最早出现的思想库可能是1980年形成的“中国农村发展问题研究组”，其成员是一批具备“通天”关系的高干子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社会科学院的支持下，该组成员四处调研，并把报告直接送到中央领导人办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统全面的第一手调查数据。后来，他们又参与了中央关于农村的几个“一号文件”的制定，形成一支有实力的决策研究力量。后来，发展组成员分别进入中国经济体制改革研究所（简称体改所） 等研究机构。[19]随着改革向城市和工业方向推进，体改所的作用日益凸显，成为1980年代中国最有影响的思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心（后来整合成为国务院发展研究中心）、中信国际研究所等。[20]1990年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来越精细。因此，中国科学院、中国社会科学院、各部委办、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极地卷入政策研究和咨询工作。[21]即使在以前被视为非常敏感的外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小的思想库。[22]除此之外，高级知识分子聚集的各派也不甘寂寞，纷纷利用其“直通车”的便利向政府高层建言、反映社情民意。[23]与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所谓“中央直管专家”，作为最高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系的智囊对中央决策的影响当然更大。[24] 上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些发行量很小的内参，往往可以直达天庭。最高领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。[25]在正规渠道之外，部分研究人员还凭借自己的学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密札或进谏。[26]2002年末，新一届中央领导人上任以后对决策科学化、民主化更加重视，并作出了表率。 从2002年12月26日到2006年5月26日，新一届中央政治局已经举办了31次集体学习活动，请哲学社会科学和自然科学方面的专家讲课，平均40天举办1次学习活动。[27]同时，新一届领导班子十分重视思想库、智囊团的建设。[28]为此中国科学院提出要“充分发挥国家科学思想库作用？？增强对国家重大发展战略的咨询能力”；[29]中国社会科学院也要求各研究所“努力担当思想库和智囊团的重任，更好地为党和国家决策服务”。[30]可以预见，未来在议程设置上，内参模式还会扮演相当重要的角色。 借力模式 在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；不到万不得已，政府智囊们不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么，他们为什么会偶尔出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑，而政府内部却存在反对的声音。 在中国，借力模式并不常见，但最近却有一个很好的例子。从1990年代起，中国开始市场导向的医疗体制改革。根据1993、1998、2003年三次国家卫生服务调查，改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高，而享有社会性医疗保险的人比例越来越小。[31]2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。[32]但此后仍有政府官员公开声称，必须进一步推行市场化的医疗体制改革，让“国有资产逐步退出公立医院”。不过，在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了6份专题报告和1份总报告，证明医改是“不成功” 的，甚至是彻底“失败”的。由于这些报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月底，情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时，透露了总报告的内容。 他指出，未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则：一是追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效，即在有限的全社会卫生投入水平下，使全民族的健康水平获得最大限度的提高。而市场化改革不可能达到这两个目的。[33]几乎同时，卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了“市场化非医改方向”的话。[34]这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”的判断。[35]虽然有些市场派的学者坚称，医改不能走回头路；[36]虽然卫生部希望回避关于医改是否“不成功”的话题，[37]但潘多拉的盒子已经打开，如果政府医改的思路不作重大调整，民众是难以接受的。[38]看来，智囊们借力之举相当有效。 上书模式 这里的“上书”是指给决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体作利益申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政府的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。不过，建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才拥有某种“话语权”，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视。其实，即便是精英们的上书，往往也是石沉大海，毫无反响。清朝不断“上书各中堂、各大人、各先生” 的龚自珍在《送南归者》中不是发出过这样的感叹吗：“布衣三十上书回，挥手东华事可哀”。一般民众，人微言轻，他们的上书往往在秘书那里就被挡住，很难送到决策者跟前。无论古今中外，由平头百姓一纸上书影响议程设置的案例简直是凤毛麟角。 上书模式固然很少出现，但并不意味着当代中国完全没有这样的例子。2003年7月3日，怒江、澜沧江、金沙江的“三江并流区”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。几乎同时，2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。 一方面，他们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音，争取舆论支持；另一方面，他们上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬，在发改委上报国务院的报告上，国务院总理亲笔批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”，暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。[39]2005年7月，总理赴云南考察工作期间，地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即指示发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。由于担心怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一份公开信，并将它呈送国务院、发改委、环保总局等有关部委。[40]与此同时，支持开发怒江水电的人也上书中央领导，希望该工程早日上马。[41]正反两方面的上书形成拉锯战，使中央到目前为止还没有对怒江工程定案。民间组织的活动与上书如此影响中央政府的决策，这在中国恐怕还是第一次，成为一个标志性的事件。 随着社会自由度的加大，社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。 因此，上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。 外压模式 与上书模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。在上面提到的怒江水电一案中，我们已经看到了外压模式的影子。在一般情况下，外压模式有以下几个特点。 第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，会越来越难分辨谁是倡导者。这时的关键是议案的民意基础到底有多广，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众”（attentivepublic），一部分是一般大众（generalpublic）。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公众议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公众议题的注意力往往是短暂的，很少长期、执着地卷入某项争议。正因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公众议程最可能变为政策议程。[42] 第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公众议程，要最终进入政策议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。 第三，由于头两个特点的存在，研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的演化与政府议程的变动联系起来。 上述三点是一般情况下外压模式的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件” （focusingevents），引起社会的普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。[43]注意焦点的集中有助于打破已往的力量平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短期内调整政策取向。 因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”（policywindow）。[44]由于焦点事件的影响是直接、快速、容易确定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45] 过去，在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式，外压模式比较少见。尽管早在1980年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时，提出了决策民主化的主张，[46]直到1990年代后期以来，带民主色彩的外压模式才越来越常见。之所以会出现这样的变化，可以从两方面考虑：压力从何而来？压力为什么会产生影响议程设置的效果？ 先看压力的根源。虽然中国经济在过去四分之一个世纪里高速增长，但不惜一切代价追求高增长率也带来一系列严重问题。到1990年代末，有些问题已变得触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊、缺乏经济与社会安全等。与此同时，社会分化程度越来越高。在改革初期，由于社会分化程度低，哪怕某些人必须为改革付出代价，他们也往往愿意牺牲短期的个人利益，因为他们相信，改革最终会使所有人受益。随着社会日益分化，改革的金字招牌脱落了。[47]那些在前期改革中利益受损的阶层对新推出的改革不再毫无保留地支持，而是对带有“改革”标签的举措疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革到了强调经济社会协调发展的时候了！这就是政府面临的社会压力所在。 那么潜在的压力是如何转化为现实压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。 先看利益相关者的施压。当社会分化不太严重时，各利益相关群体往往处于“自在”阶段，缺乏“自为”意识，也不大会为自身的利益向决策者施压。随着社会分化程度提高，各利益群体对自身利益变得更加敏感，会产生向决策者施压的冲动。当然，冲动是一回事，能在多大程度上施压是另一回事。这里的关键是利益相关群体的动员能力。在所有利益相关群体中，拥有政治和组织资源的地区无疑最强。 区域政策是利益相关群体施压的一个例子。1980年代中期以前，中国存在地区差距，但问题并不突出。其后，由于国家政策明显向东部倾斜，导致东西部差距迅速扩大。[48]1990年代初，学者与政策研究者就地区差距展开了一场争论，当时的主流要么认为中国地区差距没有扩大，要么认为地区差距不算太大。[49]邓小平也主张应等到“本世纪末达到小康水平的时候”，再“突出地提出和解决” 地区差距问题。[50]不过，落后地区不愿再等了。这时，在每年的全国人民代表大会上，都有来自内陆的代表公开表示对中央倾斜政策的不满。面对内陆省份越来越大的压力，1996年八届人大四次会议上通过的“九五”计划及2010年远景目标纲要指出：要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距。可惜，具体政策措施力度不够。因此，1990年代后半期，对政府区域政策的批评不绝于耳。在这个背景下，1999年中央提出了西部大开发战略，国务院并于次年成立了西部地区开发领导小组，正式进入西部大开发的实施阶段。[51]其后，在全国人大上，面临巨大转型困难的东北三省人大代表纷纷投书，强烈要求中央实施东北振兴战略。2003年9月，“振兴东北地区等老工业基地”终于正式也成为中国政府的“战略决策”。[52] 再看非政府组织的卷入。在过去20年里，中国目睹了一场前所未有的社团发展。截至2006年3月底，全国共有各类在民政系统注册的社团近17万个。[53]事实上，在民政部门登记注册的组织仅占社团版图的一个角落。大量组织选择注册为商业机构，或者干脆不注册。[54]更容易被忽略的是，按照中国法律，县以下的草根组织根本无需注册，如那些在企业、机关、学校、街道、乡镇和村落内开展活动的社团。加上未注册的组织，全国至少有50万以上的社团。[55] 大多数社团对公共政策没有兴趣，但有一类社团最大的关注点便是公共政策，即倡导性社团。人们习惯于把这类社团称为“非政府组织”或“NGO”。在中国各类NGO中，环保NGO最为积极。1990年代以前，中国也有环保社团，但绝大多数是自上而下组建的、半官方的环境科学研究团体。那时环境污染问题还不太突出，民众对此不太关心。因此，那时的环保社团要么研究多于行动，要么干脆没有什么行动。1990年代以后，生态环境恶化日渐显著，人们的环保意识也逐步高涨。在这个背景下，涌现出一批民间环保NGO.[56]进入新世纪，民间环保NGO（尤其是高校学生团体）开始在各地大量出现，并呈逐年增加的趋势。据不完全统计，全国现有2000多家环保NGO.[57]它们的经费主要靠自筹（相当大的比重来自境外）。除了开展环保教育、配合政府编制环保计划、担任有关机构环保顾问外，这些环保NGO还竭力呼吁改善生态环境，并动员各种力量干预破坏环境的行为、工程和计划，对政府形成巨大的压力。[58]上面提到的怒江水电工程便是一例。 环保NGO数量不多，但能量巨大，原因之一是很多组织与大众传媒有千丝万缕的联系。传媒把环保NGO的声音以放大的方式传播出去，无形中加大了它们的影响力。 中国的大众传媒不仅充当了环保NGO的“扩音器”，而且近年来在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到政策议程的设置与调整。传媒的议程设置功能有三个层次：报导或不报导哪些“议题”，是否突出强调某些“议题”，如何对它强调的“议题”进行排序。[59]这里说的不是指某几家传媒机构的某几次报导，而是指传媒整体在较长时期里的报导活动。很显然，不进入第一个层次，民众对一些议题就不会感知。例如，1980年代的煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时并没有成为公共议题。1990年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为传媒对它进行的广泛报导引起了公众的重视，不仅进入了第一个层次，还进入了第二个层次。[60]在一个较长时期里，进入第二个层次的议题当然不止一个，这时，如果传媒对一系列“议题”的报导呈现一定排序的话，也会影响公众对这些议题重要性的判断。 近几年来，中国民众对三农、农民工、生态环境、公共卫生、医疗保障、贫富差距等问题的关切，在很大程度上是传媒强调的结果。在中国，媒体的角色一直被定位在“宣传机器” 上。[61]为什么党的喉舌近年来会变得越来越具有公共性，成为连接政府与民众的双向桥梁呢？这是因为媒体的量和质都发生了巨大的变化。 在量方面，与改革初期比，电台的数量增加了三倍，电视台、报纸、杂志的数量都增加了十倍以上。[62]质的变化更为深刻。从1980年代开始，传媒便开始市场化，这个进程在1990年代以后加快。现在，国家仍掌握电台、电视台、报纸和一些刊物的所有权，但失去了国家财政拨款的传媒机构必须在激烈的市场竞争中求生存。一旦追求利润成为传媒机构的主要驱动力，其日常运作的逻辑便改变了，它们必须考虑：如何吸引读者或观众？如何扩大自身的影响力？当然党和政府的机关报、机关刊物的自由度比较小，但这些传媒机构在转向传媒产业的过程中，都增设了自由度相对大得多的附属报刊，例如《人民日报》属下的《环球时报》，新华社属下的《瞭望东方周刊》，上海文汇新民联合报业集团属下的《新民周刊》和《外滩画报》，广东省新闻出版集团属下的《新周刊》，以及南方报业传媒集团属下的《南方周末》、《南方都市报》、《新京报》、《21世纪经济报道》等。本来就不属于党报系统的《中国新闻周刊》、《财经》、《商务周刊》、《中华工商时报》等报刊相对独立性也不小。在这些著名报刊的带动下，全国几百家报刊（例如《江南时报》、《大河报》等）纷纷开辟或增加新闻评论和公共事务讨论的版面，不断拓宽言论边界。影响所至，已经波及广播和电视媒体。 在竞争的压力下，媒体往往会主动“三贴近”，不时报导敏感的新闻事件，评论敏感的时政话题。正是在这种背景下，大众传媒开始更积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间，促使某些民众关心的议题变为公共议题，进而推动国家政策、法律、体制的变革。 大众传媒面临的竞争不仅来自传统媒体内部，还来自新兴网络媒体，如互联网、手机短信等，尤其是互联网的兴起迫使传统媒体不得不改变以往新闻和信息的传播格局，并且为公众讨论公共事务提供更开放的空间。 如果从1994年4月20日中国正式进入互联网之日算起，中国进入网络时代不过10余年。 然而，互联网的发展可以用“爆炸性”来形容。1997年初，全国的互联网使用者不过区区62万人；到2006年1月，这个数字已经暴增至1111亿，而且增长的势头仍没有放缓的迹象。2000年前，由于网民数量低于1000万，真正意义上的网络媒体还没有形成。随着网民在2001年突破2500万，情况开始发生变化。2002年，当网民超过4500万时，网络舆论急遽升温。2003年，当网民达到7000万时，网络舆论风起云涌，“黄碟”案、刘涌案、黄静案、宝马案、日本人珠海买春案、京沪高铁案、孙志刚案在虚拟空间掀起一波波巨大的舆论浪潮。无怪乎这一年后来被人称作“网络舆论年”。[63]此后，互联网成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道，网络舆论对公众议程设置的影响越来越显著。 与传统媒体比较，互联网最大的特点是人人都是潜在的信息者，信息多向（而不是单向）传播，传播范围可以瞬时传遍地球每个角落。这些特点使控制信息难上加难，使普通网民拥有了前所未有的话语权，也使公共权力不再可能完全在暗箱中操作。[64] 出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公众议程的设置逻辑也开始发生变化。在传统媒体时代，议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的，政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对比较容易。进入大众网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题（而不是传媒机构认为重要的问题）变为公众议程的一部分。例如，在宝马车撞人、孙志刚被打致死、农民工讨取欠薪、医疗体制改革失败、郎咸平批评国企改革等一系列网上讨论活动中，网络舆论都显示出设置公众议程的力量，因为所有这些问题都触犯了民众十分关心的公平正义原则。 由于网络已成为反映民意的渠道，中国的最高决策层对它也越来越重视。在2003年“非典”肆虐期间，国家主席和国务院总理都透露，他们也曾亲自上网，了解舆情。 2004年9月举行的中共十六届四中全会指出，“要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响”。为此，在传统内参报告以外，国务院办公厅秘书一局信息处最近开始定期编辑《互联网信息摘要》，报送国务院领导。[65]近年来，不少大案如安徽阜阳假奶粉案、广州农民工讨薪遭打、湖南嘉阳违法拆迁案等都是通过这条渠道迅速上达国务院的。[66]从高层对网络舆情的高度关注，可以看出网络媒体的影响力之大。 当然，网络媒体与传统媒体并不是相互对立的，它们的作用完全可以互补。 当某个议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会马上介入，进行采访和深度报导，黄静案、日本人珠海买春案、京沪高铁事件都是这样的例子。反过来，某家传统媒体机构对个别事件的报导可能在网络论坛上引起轩然大波，使它迅速变为公众议程的一部分。在更多情况下，网络媒体与传统媒体交互作用，很难辨别是谁引导谁。“孙志刚事件”就是两者互动的一个典型。在网络普及以前，广州地区的报纸就曾对“收容遣送事件”作过一些调查性或揭露性的报导，仅在2000年至2001年两年间，这样的报导就有6则之多，但都没有引起太大的反响。[67]2003年3月20日，湖北青年孙志刚因未带证件，在广州收容所被打致死。3月底，一位在北京学传媒的研究生在著名BBS提供网站“西祠胡同”的“桃花坞”讨论区公布了这个消息。“桃花坞”是全国各地媒体从业者聚集的地方。这则消息于是引起了《南方都市报》深度报道记者陈峰的注意。陈峰与他的同事在采访孙志刚的亲属和有关部门以后，于4月25日率先在报纸上对此案进行了揭露。[68]其后，别的媒体纷纷转载。但更重要的是，这时中国的互联网已拥有近7000万网民，孙志刚事件在网络上引起了强烈反响。如果没有网民的推波助澜，这个事件也许会像以前一样很快风平浪静。然而，借助网络的威力，这个事件导致舆论哗然，形成强大而持续的民意压力，并最终推动政府于6月20日废止了实行多年的收容遣送制度。网络媒体与传统媒体交叉作用竟能这么快导致一项制度的变革，不仅在中国、即使在世界上恐怕也是空前的。 除了像孙志刚案这样的“焦点事件”外，在多数情况下，舆论影响公众议程的设置、进而影响正式议程的设置是一个较长的过程。对比最近几年提上公众议程的话题与政府政策的调整，我们可以看到两者之间存在一条清晰的脉络，包括三农问题、农民工问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等。在所有这些领域，舆论对原有政策的批评一般都比政策调整要早3至5年，前者对后者的推动作用毋庸置疑。[69] 最初，舆论批评的焦点集中在具体政策领域，但人们逐步认识到，具体政策之所以出现偏差，是因为中央政府采取了“效率优先”的整体政策导向，[70]地方政府则为了追求GDP高增长率而不惜一切代价。于是，近年来在网络和传统媒体上，我们看到对这种政策导向的普遍质疑和强烈抨击。面对舆论压力，中央决策层不得不作出回应。为了缓解批评，2002年年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先，兼顾公平”的含意，使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。[71]但贫富悬殊的残酷现实告诉人们，初次分配中的不公平问题（如老板、经理与普通职工之间的收入差距）同样需要重视，单靠财税等再分配杠杆来调节是远远不够的。[72]2003年10月，党的十六届三中全会虽然仍然沿用“效率优先，兼顾公平”的提法，但其已被“以人为本”的“科学发展观” 大大冲淡。到2004年，十六届四中全会干脆放弃了“效率优先，兼顾公平” 的提法。[73]2005年底，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又进了一步，提出未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。[74]从“发展是硬道理”、“先富论”、盲目追求GDP增长，到“以人为本”、“共同富裕”、“构建社会主义和谐社会”，是个历史性的跨越。没有民众对“改革”的质疑反思，没有新兴与传统媒体对公共政策的激烈辩论，没有社会要求重新定位中国改革的强烈呼声，政策导向出现如此巨大的转折是难以想象的。[75] 在今日中国，六种公共政策议程设置模式依然并存。但与和邓小平时代相比，强人政治的色彩已近销声匿迹。在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式” 逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。用执政党自己的术语来说，议程设置已变得日益“科学化”和“民主化”了；或用国务院总理的话来说，议程设置“突出了着力解决经济社会发展中涉及全局和人民群众关注的重点问题”。[76]虽然“科学化” 和“民主化” 的程度未必尽如人意，但从这个角度观察，我们可以看到，中国政治的逻辑已经发生了根本性的变化，而西方舶来的“威权主义”分析框架则完全无力把握中国政治中这些深刻的变化。在过去几十年里，这个标签像狗皮膏药一样往往被随处乱贴。中国政治在此期间发生了翻天覆地的变化，贴在中国政治上的标签却一成不变。如此荒唐的概念与其说是学术分析工具，不如说是意识形态的诅咒。 公共政策分析论文:公共政策与制度因素分析论文 一、制度制约公共政策 在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。 首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。 其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。 那么，到底什么是制度呢？制度如何制约、真包含政策呢？ 制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。 由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。 诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范性行为准则三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。 第一类是规范性行为准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉及到“文化背景”（拉坦语）与“意识形态”（诺思语）。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的，但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化，宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是“根深蒂固”，变化缓慢，变动不易。 第二类制度是宪法秩序。诺思认为：宪法可以定义为对管理的条款与条件（集体选择）的规定，这里的管理包括规则的制定、规则的应用和规则的坚持与评判。这一类制度规定确立集体选择的条件和基本规则，这些基本规则包括“确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。”（Davis与North）。人们一般称之为立宪规则。这些制度一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择的条件等等；非经特殊的紧急情况，如战争、政变等等，它们不可以变动。当然，这种不可变动并非绝对，只是相对一个长远期而言的。就长远而言，没有一种制度是不可变动的。 第三类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以及政策等等。制度制约公共政策也主要体现于此。政策作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序的约束。弗农。拉坦认为：1、宪法秩序可能有助于自由地调查与社会实验，或者可能起到根本性的压制作用。2、宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。3、宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场便会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。4、一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识――一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大减低创新的成本或风险。正是由于拉坦的这四个宪法秩序的观点，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。 由以上的分类我们可以看出：制度对政策是制约关系，是真包含关系。在“根深蒂固”的文化与意识形态下，宪法秩序这一类制度首先得得以安排。由于这些“确立生产、交换、分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”的指导性、宏观性及缺乏可操作性，政策就来执行操作任务。各种政策把宪法秩序具体化，并在实际执行中不断完善，逐渐上升为法律、规章；体现到人与人的合作关系，则表现为带有经济意味或政治意味的组织、合同、社团等等。而各种政策在制定、执行时又不可逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中“生根发芽”，用具体规则充实整个制度。政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。同时，由于制度的指导性及难变动性，有些政策建议虽是可行的、有收益的，但由于制度间的相互牵制，建议不能上升为政策。 我们回到前文的范德海德政策建议上去，查看一下当时的属制度范畴的背景材料：19世纪末全球资本主义经济一体化已经形成，泰国作为帝国主义的原料产地与商品倾销市场，也是一体化中的一员。国际大米价格的上涨，使泰国水稻种植面积增加，从而引起地价实际上涨；泰国政府采用农业研究和灌溉投资的对策来干预地价上涨；同期，泰国一直面临帝国主义侵略的威胁，军政机关投资和相关基础设施（如铁路）投资也需增加；另外，当时泰国王室及政府高层官员拥有的绝大部分土地在另一Rangsit区，一旦灌溉政策实施，农民会大批从Rangsit区迁往湄南河谷中央平原，政府高层官员的既得利益就会失去。 从这份背景材料中，我们可以很清楚地看出泰国当时的制度中的两对矛盾：其一为国家安全制度与国家经济发展制度间的矛盾；其二为保护社会中上层人物与保护国家经济利益之间的矛盾。这两对矛盾清楚地凸显出当时泰国制度框架中的牵制关系。安全要高于部分经济利益，已受益者不会放弃既得利益，二者一结合，契合点就是给社会带来净利益的好政策在制度框架中的牵制作用下被无限期延长。 二、政策影响制度 政策从属于制度，在制度框架中生成与运用。但政策的特性决定了它并非被动的适应制度，它也不仅仅只有利于制度框架的完善，它还会积极或消极地在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁、达到制度创新。用一句通俗的话说就是：政策能动的反作用于制度。 至于政策的定义，我们可以这样认为，“凡由一定的主体作出，同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策”。政策源于人类自身的切身需要，但它产生于人类在解决比较现实的问题的时候，它是在制度形成后或逐渐形成期中的具体操作。较之制度，它更具有行为特征。而政策的确切定义比较难用精确的语言说明。就众多公共政策学家的观点来看，主要有四种极具代表性的说法： 其一，以哈罗德?拉斯维尔为代表，认为政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种观点强调了政策行为的设计和目标功能。但缺乏具体做法来解决实际问题。 其二，以戴维?伊斯顿为代表，认为政策可视为一种权威性的社会价值分配方案，对某一具体政策而言，这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。这种观点强调政策的价值分配功能。但忽视了政策的创造功能。 其三，以托马斯?戴伊为代表，认为政策是政府意志的体现，是政府选择作为与不作为的行为。这种说法强调政策是一种政治行为，强调其实践性。但忽略了作为不一定是政策，或许只是一种“做法”。 其四，以詹姆斯?安德森为代表，认为政策是政府的有目的的活动过程，是一个过程概念，表现在政府为达到某种目标而采取的一系列可操作的活动。这种观点强调政策的实证性和动态性。但忽视了政策执行过程的重要性。 事实上，政策不仅仅是计划和目标，也不等同于价值分配，更不等同于政治行为，同样也非只是操作性和动态过程。政策应当是它们的集合，以上四种观点只不过是政策不同层次的形态表征而已。政策是制度框架中的“砖石”，它是“广义的规划”。这种广义的规划是灵活多变的，具有很强的适应性。同时，政策由于其“潜移默化”的特征，使它又成为相对恒定而持久的政府决策。这是政策的本质属性。与政策的起源密切相联，政策是人与人合作中的一种“契约”，是有关集体成员的一种默契，是要求所有成员在给定的环境中能预测其他成员的行为准则。但这种政策又不等同于法律、法规。虽然法律、法规也近似于一种“契约”，也可以在给定环境下预测他人行为，但政策并没有明确规定违反契约将会受到多大程度的惩罚。但同时也如第一部分提到的，许多政策会逐渐上升为法律、法规。惩罚程度会被明确规定。在大多数情况下，政策与法律间并没有明确的区分，甚至可以说法规、法律是政策的法律形态。 很明显，从上面可以看出，政策具有目标特征、行为特征、灵活多变特征、实证特征以及法律特征，也正是由于这些特征，决定了政策是能动的反作用于制度框架的。 （一）、政策具有很强的目标特征。它是为了解决人类自身需要而产生的。任何一项政策，都是在制度框架下细化的目标的指导下，制定其内容形式，然后加以执行、评估等等。在执行过程，要多方考察，看它是否偏离原来的目标。也正是由于这种很强的目标特征，原有制度得以强化，制度框架得以完善。也同样是由于很强的目标特征，政策在执行、反馈中也会波及到原先目标，会使政策执行主体意识到目标的欠缺或偏颇。经过一系列程序，使目标有所纠正，进而巩固和完善制度的分目标。 (二)、政策的行为特征是指政策本身是在实践中完善、成型的，具有很强的实践性、操作性。任何一项政策制定出来都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最终成形是人们在实践中加以操作并完成的。但这种行为特征不仅仅是一种被动执行行为，而是根据实际情况实事求是的执行的。因此政策虽有目标，但为了更趋于理性化，往往在政策执行中变动目标，甚至影响其他目标，为制度增加新鲜“血液”，促进制度创新。 (三)、政策的灵活多变特征，是相对于宪法秩序和制度安排的较长期稳定性而言的。由于政策是为制度服务的，制度变迁必然会引起它的变动。但同时由于其灵活多变，也就是执行反馈的灵活性，使它更容易促使正处于量变最高点的制度走向质变，使制度创新得以实现。 (四)、政策的实证特征是指政策作为一个完整的从发现政策问题――提出解决方案――评价各个方案――选择最优方案――执行所选方案的活动过程。由于这个过程的逻辑性很强，大多数政策相对于制度要求是比较合理和可行的，可以称之为“好的政策”。但这并不意味着正确发现问题就可以有正确的解决方案。政策主体往往由于自身的因素，如素质、信仰以及心理等等，另外加上信息不对称、交易成本认识等等的不同，政策极有可能是无效率的，是“坏的政策”。只要这个“坏的政策”实行时间足够长，就可能严重影响制度安排，不是破坏，便是突变，进而影响到制度变迁。 （五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的阶段，成为法律或法规。政策的法律特征在人类的政治发展过程是相当普遍的。在相当长的一段历史时期内，国家和社会的公共权力无论在法理上还是现实中都是为少数人垄断的。这少数人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升为国家法律，随后的资产阶级革命，打破了这种“金口玉言”式的立法状态，政策更多的以法律、法规形式出现。这一方面促进了制度框架的巩固，但同时也使得制度框架变得僵化起来。人们的意愿往往不能实现，而改变起来又不容易，各种制度安排间必然会产生不均衡，从而引起制度变迁或制度创新。用诺曼.尼科尔森的话来说，就是：“制度变化正是依存于政治和经济力量相互作用的‘政治经济’事件”。 我们再回头去看范德海德政策建议。在这项灌溉政策中，目标是相当明确的：为给湄南河谷中央平原提供灌溉服务，给泰国带来大量的净社会利益；行为特征则体现在这项政策是应外部环境的变化而提出的，即怎样对付大米出口激增后土地价格的上涨问题；而其动态或实践性则体现于这项政策从开始到论证结束后，范德海德设计方案的出台。因此，这项灌溉政策建议虽然在1902年到1909年间屡遭否决，但其生命力却很旺盛。各个制度安排间的相互牵制，虽然有暂时的妥协――灌溉建议不被接受。但是，在出现新的制度安排，即二战后世界和平趋势加强，亚洲地区民族国家逐渐独立，开始谋求自身的发展，同时，世界银行也给予相应的支持，这项孕育在旧制度内的政策建议终于被采纳执行，范德海德设计的水利工程也终于得以完成。在这个例子中，我们固然不能说灌溉政策极大地影响了制度，但作为一个“好政策”，它确实是在影响着关键性的经济制度的运行的。它开始没有被采纳实施，但在无形中，并没有人否认它的真正价值。 三、政策主体对制度的影响 制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，而政策则是在制度框架下行为规范的细化与执行。政策体现并执行着制度。而政策是由人制定并执行的的。一般而言，政府的高层官员以及官方机构是政策制定与执行的主体。我们把他们称之为政策主体。不可避免地，政策主体要对制度框架产生很大影响。这种影响，既可以是正面的，也可以是负面的。通常情况下，政策主体对制度起正面影响，他们在维护、巩固和完善既有制度。然而，一旦负面影响出现，由于政策主体的特殊地位，将会对制度产生极大冲击力。本文中主要探讨政策主体对制度的负面影响。 （一）、依据西奥多?洛伊的类型学，政策可以分为分配政策、再分配政策、调控政策、和基础性政策。诺曼?尼科尔森分析，这种类型划分的标准有两个： （1）、强制的程度。 （2）、对个人影响的直接程度（相对于个人选择的环境） 也就是说，个人在运用公共权力对政策进行选择时，他会考虑到这种政策的强制性有多大，更重要的是对他自己直接或间接的收益或限制为多大。这两个标准，决定了政策主体在制定与执行政策时并非是十分顺从、一心一意的服务于大的制度框架的。他们为了自己的利益可以曲解目标，变动执行。其后果就是需要有另外的制度安排来协调这种不和谐。 制度变异应运而生。而这种变异可以是好的，也可以是坏的。 （二）、制度对政策具有真包含关系，使得政策主体与制度的关系相当微妙：政策主体更类似于制度框架中众多的“建筑工人”，而制度则类似于“建筑工程师”。本来一座大厦的设计、指挥是由建筑工程师来进行的，但由于“制度”在此等于一个盲人工程师，他心中有数，也会有别的工段长给他介绍情况，但还由于看不到真实的大厦进展情况而有些束手无策。而建筑工人则一方面按工程师的设计进行，以免大厦全倾伤及自己，另一方面又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了异化。再加上集体选择本身的局限性，如从众、冒险心态等等，从而造成“政策主体”中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是制度内部的不均衡，制度逐渐发生变迁。 （三）、政策对制度的能动的反作用，使得政策主体在保护原有制度和反对原有制度上具有很大的主动权。一个政策问题产生后，由于其触及到制度框架或制度框架中其他具体制度安排时，政策主体认为有必要介入时，政策问题就会被立案及至制定对策并付诸实施。一般而言，介入的必要性取决于国家本身的费用利益计算，其中应充分考虑到社会取向。但由于制度本身具体条件的约束，首倡政策的主动权一般都掌握在政策主体手中，而非一般的看到此项政策优势的普通人手中，所以在一项有利于制度框架稳定和逐步创新的政策建议提出来后，由于政策主体的倾向性不同，这项政策建议并不一定能上升为政策并执行。可以说，政策主体的作为与不作为对制度变迁也有很大影响。 （四）、制度框架的庞大，制度安排的繁多，必然使各项具体制度间产生一些“真空”地带。这样，对那些属于精英类政策主体而言，就会看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的机会。虽然在公共行政领域内政府机构应以追求社会效益、维护公平与正义为目的，但作为政策主体的是人。人不可能个个都是高尚的，在一个以维护上层人员利益为目标的制度框架中，政策主体极可能钻政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事实上不公平的政策，也会否决一些貌似与大目标有冲突而事实上很合理的政策，进行政策“寻租”。这种现象更常见于发展中国家。产生这种现象的更深层次的制度原因，正如美国政治学家文森特?奥斯特罗姆等人指出的那样： （1）、发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的官僚主义作风；另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。 （2）、发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面有往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人“寻租”提供机会。 （3）、发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折；共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主体的反对而失败。 以上谈论的都是政策主体对制度的负面影响。当然，我们不会否认政策主体的正面影响是主流。只是政策主体事实上也是制度创立与选择的主体。一旦负面影响产生，就不仅仅是政策本身的问题，而是波及制度本身。研究其负面影响远比说明正面影响有用的多。在制度创立初期，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一样，一旦制度完全定型，人们就会熟视无睹，他们会寻求一种制度框架中的个人发展。所以政策主体目标异化，政策主体与制度主体（主要指制度的创造、选择者）已经分离，负面影响不可避免。促使制度变异。 泰国湄南河畔的灌溉建议事实上就是由非政策主体提出、但遭政策主体否决的一项政策建议。政策主体即泰国政府的高层官员们在Rangsit区拥有大量土地，在Rangsit区，政府曾做过大额灌溉投资，兴建Pasak水利工程，同时，该区还是泰国第一座水稻试验站所在地。不言而喻，泰国高层政府官员是原先灌溉政策的受益者，他们对原先的政府采取的提高土地生产率的政策是满意的。他们对旨在维护他们上层人员利益的制度的政策是同意并执行的。但到范德海德水利工程建议提出后，这项工程虽然有利于全社会收益，但由于它触动了政策主体的利益，这种干预影响损及政府要员的利益时，这项政策建议就只能是建议，而不能上升为政策。二次世界大战的巨大影响，使得泰国原先的制度已经变迁，政策主体也不在是Rangsit区的收益者，权衡考虑，这项政策建议才真正成为政策。 结论 本文从范德海德政策建议谈起，对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。 众多制度分析学家对制度的定义以及分类的探讨包含了一个普通的事实：制度制约政策，制度对政策是真包含关系。公共政策过程中的制度因素不可忽视。而政策科学的凸现及广泛应用，又使得人们发现：政策从属于制度，但其特性决定它并非被动适应制度，而是对制度具有能动的反作用。由于政策与制度并非自然生成，而由人类选择决定，所以本文还得出一个结论：政策主体对制度有很大影响，在一项制度刚刚被选择及创立阶段，这种影响大部分是正面的；在一项制度已经完全成熟和略显僵化时，政策主体许多时候对制度起负面影响，而这种负面影响对制度的冲击力相当大。 内容摘要 本文从范德海德政策建议谈起，对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。认为：制度制约政策，制度对政策是真包含关系；同时，政策的特性决定它并非被动适应制度，而是对制度具有能动的反作用。另外，本文还认为：政策主体对制度有很大影响，在一项制度刚刚被选择及创立阶段，这种影响大部分是正面的；在一项制度已经完全成熟和略显僵化时，政策主体许多时候对制度起负面影响，而这种影响对制度的冲击力相当大。 公共政策分析论文:公共政策执行监督分析论文 一、从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境 公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。 公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。 公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。 二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境 狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。追其原因，主要有以下几点： （一）公共政策执行监督主体地位不高，缺乏监督权力 要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2] （二）公共政策执行监督主体功能不全，缺乏监督合力 公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3]因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提起诉讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、信访、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。 综上所述，不管行政系统内部的监督，还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。 三、从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境 “责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。[4]责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任，就没有义务，则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式之一，没有责任的监督是难以想象的，因为“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效，与这个地区或者部门的领导干部，特别是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”，“少数领导干部责任观念淡薄，由于制度不完善，除了问题追究不到个人”。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官免职；2004年4月，总理主持国务院常务会议，亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。4月底，国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等，包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严肃处分。这些案件的查处对于维护广大人民群众的切身利益起到了至关重要的作用，但是这种“问责制”与现行的行政体制和监督体制还是有着不相容的地方。作为一种监督方式，“问责制”实施的社会氛围还没有形成，因为科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监督权力，而这则有待于更深入的制度改革。 在现行的行政体制下，对公共政策项目，尤其是大型的公共政策项目，“问责制”存在着以下不足之处。 （一）“问责制”中权责不清、主体缺位 作为公共政策执行监督的一种方式，在很多情况下，监督主体不知道向谁问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人的印象比较模糊，很难具体的界定这个“责任”。 “问责制”的主体是谁？结合专家、学者的观点，笔者认为，“问责”的主体应该是人民群众，人民行使问责权，“问责制”应该是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中，人民群众追究各级政府的责任，各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中，往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的“问责”而辞职，造成了“问责”主体无权问责而缺位的局面。 （二）“问责制”定位不清 作为行政责任领域内的一个新术语，“问责”的定位到目前还不清楚。我国《国家公务员暂行条例》中明确规定，行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。“问责”并不是行政处分的一种，在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以，作为监督的一种方式，“问责”还是模糊的，界定不清的。在现实的公共政策执行监督中，“问责”的实际操作还缺乏可行性。 公共政策分析论文:公民参与公共政策制定分析论文 一、公民参与的原因及背景解析 1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础 首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。 2.社会主义市场经济促进公民参与的发展 首先，社会主义市场经济将唤起公众的参与意识。社会主义市场经济体制，其深刻性、广泛性、艰巨性都表明，它需要全体社会成员的积极投入，广泛参与。只有充分发扬民主，使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，鼓动起人们的政治热情。其次，社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。再次，社会主义市场经济将为公民参与提供条件，如产权保证、物质和必要的设备保障等。 3.政治现代化促进公民参与公共政策 我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。 二、公民参与公共政策的功能 公民参与公共政策已得到越来越多人的支持。认为公民参与，具有极其重要的功能，是贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。 1.集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限，思维的方法不同，群体智慧对于决策来说相信是比较优越和可靠的，因为这是经过众人参与，互补长短的情况下得出来的。其次，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使政策依据群体的意愿而做出。 2.大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。 3.公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。 三、实践公民参与的争议与反思 “公民参与”是很理想的理念和正面的行为，但在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他或她不单是只顾个人的利益，而是采取利他人的倾向，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这是不容易的。所以一些学者就政策中的公民参与问题也提出了质疑。 第一，很难确定公民大众的真正意愿，持这种观点的认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题；那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解；很多没有参与组织的公民都是较沉默、被动，对社会上的政策很少有自己的独立见解；很难确立公民意愿。第二，批评公民意见多属短视，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。第三，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施，令工作效率降低，未能应付瞬间万变的现代化社会形势。最后，公民参与会导致社会不满及不安。现代社会的物质生活不断改善，一般市民的期望亦相对地不断膨胀，常常提出过高要求和不切实际的论调，而当这些要求未能适当地被满足时，这些公民的内心很是不满，对政府及社会产生不信任和不安。 与此不同的是，对公民参与持赞同观点的学者却提出不同的观点：第一，指出多数公民较被动，对一般政策很少有自己的意见，是符合实况的。但要求那些有见识、有意见、有亲身体验、有切身利益的基层公民，积极参与，发表意见，对公共政策的制定总是有裨益的。至于专业知识和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的机会参与，他们的认识便会加深，而且他们作为受益者的切身感受和不受部门领导的位置影响，对专业和官员能起到互为补充的作用。第二，公民意见是否属短视，在未有机会参与和发表时，在未有比较和分析时，实难先验地下判断。第三，公民参与是否耗时和昂贵，很难有定论。很多政策都是涉及广大公民的生活和利益的，且有长远影响，只有深入和详尽的反复研讨才可减少日后出错时所带来的失误和浪费。第四，随着社会的发展，尤其是近年公民受教育水平上升，通过传媒而接触世事日多，对生活质量及政治权利的要求不断提高。 四、公民参与的现实问题及对策思考 虽然在公共政策中的公民参与问题存在公民参与公共政策的总体水平较低，存在着公民参与的主动性和自觉性较低、公民参与的理性化程度较低、公民参与的能力不足、公民参与的制度化较低、政府官员的错误观念等诸多现实问题。但近年来公民参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策发展的必然趋势。所以，总结经验、扬长避短对政策中公民参与及政策科学的发展意义重大。 1.加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。 2.建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。 3.营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。 4.树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。 公共政策分析论文:公共政策评估标准分析论文 1研究背景 伴随着春节的来到，春运大潮又向人们涌来，一张小小的车票再次牵动了中国13亿民众的心，“买票难、买票贵”这个老大难的问题又一次被推向了舆论的风口浪尖。火车票作为一种垄断性的稀缺资源，一直沿袭限时限量的发售模式，多少年来，无论媒体曝光也好，民众提议也好，铁道部对此始终不作任何回应。 2008年，对于大多数房地产商而言，这个冬天来的有点早。伴随着全球经济的衰退和我国房地产最新政策的推行，房价大幅缩水，老百姓持币观望，开发商惶恐不安，房市岌岌可危。面对如此窘境，如何对当前的房地产政策进行评估并制定下一步政策，成为了我国政府面临的重要问题。 近年来，我国各个城市都在进行着轰轰烈烈的“大建设”，然而这个大建设却通常分三步走。最初制定方案时考虑不全面，不得已又重来一遍。试问最初对公共设施改造政策进行评估时，为何没有考虑到这些问题？ 包括上述问题在内的各种社会问题的出现，若究其深层原因，不难发现公共政策评估的标准在一定程度上出现了偏颇，因此，我们有必要对公共政策评估的标准进行深层次的研究。 2传统公共政策评估标准及存在的问题 政策评估就是评估主体依据一定的评估标准，按照相关的评估程序，就政策过程的各个不同阶段、不同环节，包括政策产出和政策影响进行一定的评价，以判断政策结果满足需要的活动。政策评估活动实质上是一种价值判断，要进行价值判断，非有价值尺度不可，这个价值尺度就是评估标准。传统政策评估标准包括了生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。长久以来，由于市场经济的发展和所有制结构、分配结构、产业结构的变化，社会利益结构开始转型，利益主体多元化显现。政府根据社会客观规律和不同利益主体需求，在对政策评估时往往更偏向于生产力标准，提倡效率优先，兼顾公平。 可以肯定地说，效率、公平作为我国公共政策的基本价值取向，是符合我国现实国情和社会主义市场经济发展要求的。但是，由于政府的有限理性以及各个利益主体追求利益的最大化，使公共政策实施的结果并不能保证完全实现效率与公平的均衡。 此外，由于我国传统的政策评估体系在目标、方法和结果上都存在着一定的不科学性和人为操作性，例如：不考虑政策目标达成情况，只要政策制定与执行者的行为动机和出发点被认可，则该项政策就会被肯定；同样，不论政策执行时采用何种办法，只要效果良好就对其予以认可；此外，只要政策的实施过程符合程序规定，无论效果好坏，均认为政策是良好可行的。因而，改革政策便成了“双刃剑”——往往是伴随着某项改革政策的出台，部分人受惠，而另一部分人则受损，如下岗分流、减员增效等等。随着改革的深入，长期积累下来的一系列深层次的矛盾和问题凸显出来，伴随着公平与效率失衡的，是经济与社会发展的失衡，城乡与区域的失衡，强势群体与弱势群体的失衡。 提高经济效率，保证社会公平，其最终目的在于关心人、解放人、尊重人、不断满足人的全面需求和促进人的全面自由发展。过于追求效率而忽视公平，无法体现公关政策以人为本的制定与评估标准。如何使绝大多数人享受改革的成果，如何保证人的基本权利和利益需求，如何有效保护弱者的利益，如何有效调动多数人改革的积极性、创造性，如何有效解决收入差距扩大、区域经济发展失衡问题？这就必然涉及到公共政策的核心价值与评估标准是否能够坚持以人为本。 3公共政策评估的人本标准 公共政策的价值取向涵盖了“效率”、“公平”、“公正”、“发展”等元素，但是归根结底，其核心价值应该是“以人为本”，是实现公民主体利益的最大化。以人为本不同于以物为本，不同于以官为本，不同于以阶级为本，不同于以民为本。 3.1人本与物本、官本、阶级本、民本的区别 （1）以物为本。人本都通常是相对于物本而提出来的，当前的物本思想片面的、不科学的认为：发展就是经济的快速运行，就是GDP的高速增长，它忽视甚至损害了人民群众的需要和利益。这种发展观“见物不见人”，其实质是一种“以物为本”的思想。 （2）以官为本。中国几千年的封建地主阶级官本位思想直到今天仍然在部分人的思想和行为中打下了深刻的烙印，一切都以上级为本、以官为本。上级的吩咐，无论正确与否，通通照办，将老百姓的福利、权利践踏于脚下，就是以官为本的真实写照。 （3）以阶级为本。在阶级斗争的年代，共产党的方针就是：个人不能为本，个人必须以自己的阶级属性加入一个组织，以一个群体为本，如果一个人不是党员，就是社会主义公民，就是阶级斗争的局中人。人类社会的生产关系存在着阶级属性，但是生产力是没有阶级性的。如今若仍然过分强调人群中阶级的对立，是不正确。 （4）以民为本。在中国历史上，“人”和“民”有时通用，人本也即民本。“民为贵，社稷次之，君为轻”，就是中国儒家政治哲学的集中表述。但在当代，作为一种哲学价值观，人本和民本又是不同的，因为民是相对于官而言的。 （5）以人为本。以人为本所讲的“人”，包含两层含义：一是指全体社会成员。所以，以人为本中的“人”，包括了受我国法律保护的一切社会成员。二是指人民，人民是“人”的主体和核心。在人类社会发展的进程中，人民始终是以占人口大多数的劳动者为主体、在利益一致基础上形成的最大的人群共同体。因此，我们应该从“人人”和“人民”两个层面去理解以人为本的真实含义。 3.2公共政策评估的人本标准 （1）公共政策要将人作为出发点和最终目的。为了更好地满足人的物质、精神和政治生活的需要，才有必要制订和执行公共政策。任何公共政策都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提，以是否实现增进人民的福祉和实现人民当家作主的权利为根本的价值尺度。 （2）公共政策要突出人在社会发展中的主体地位。公共政策的制定不仅要以人民群众的实践经验为基础，更要调动人民群众参与公共政策的积极性，让人民群众对公共政策有知情权和建议权，并成为评价公共政策的最终权威。 （3）公共政策要赋予每个社会成员平等受教育的权利，为每个社会成员提供充分发展的空间，为人的自由全面发展创造良好的制度、生活和工作环境。 （4）公共政策要充分体现人文关怀。公共政策不能见物不见人，要充分理解人的情感、尊重人的价值、捍卫人的尊严，为人民群众创造精神愉快、社会和谐的人文环境。 4公共政策评估中人本标准的体现 4.1改变传统公共政策理念 改变公共政策理念，把人的全面发展放在公共政策的首要地位。一切公共政策都必须以人为主体、以人为动力、以人为中心、以人为目的。要破除把人作为发展手段的陈腐观念，不能片面强调人民的义务、责任和奉献，而应该以实现人民的权利、利益和价值为中心，一切践踏人民基本权利、损害人民根本利益、妨碍人民实现理想的政策，都是不能容忍的。 4.2正确认识人民群众的主体地位 人民群众是国家和社会的主人，是公共政策的主体，通过什么样的手段和方式更有利于实现正确的政策目标，要经过人民群众的充分讨论，有的还要经过人民公议或者公决。政府必须改变单方面随意决定政策手段和方式的习惯。当然，人民群众也是政策的客体，但决不是被动的政策对象。公共政策必须充分尊重人民群众的基本权利、人格尊严和愿望，逐步减少行政强制手段，充分发挥诱导、劝说、道德教化等人性化的工具，切不可任意扩大政府的强制权力而剥夺人民群众的基本权利。 4.3树立全新的公共政策目标体系 树立全新公共政策目标体系，要把本末倒置的公共政策目标重新排序。就要求我们： （1）明确公共政策的最终价值目标是人的自由全面发展。因此，政策的制定要充分考虑满足人的精神生活和政治生活需要、满足人的长远发展需要、满足后代人的发展需要。以牺牲人的生存和发展环境为代价的公共政策是不能容许的。 （2）建立以人为本的经济社会发展指标体系。改变片面追求经济指标和经济增长速度的核算体系，必须使经济增长为人的全面发展创造条件。 （3）改革领导干部政绩评估考核体系，矫正经济增长“一俊遮百丑”的片面考核办法，端正领导干部的政绩观。以是否促进人与自然、人与社会和人与人协调和谐发展，是否有利于提高经济增长的质量和效益，是否有利于改善人民的生活质量和发展环境为评价政绩的基本依据。 4.4改革公共政策运行机制 （1）正确确立公共政策目标。政府应该按以人为本的科学发展观要求，把有关人的生存和发展需要的问题优先确定为公共政策目标，把保障全体社会成员的生存需要摆在公共政策问题的首位。要逐步提高保证人的发展需要在公共政策问题中的地位。 （2）建立开放的政策制定体系。要保证政策制定主体在政策问题界定、信息收集和意见征集等方面沟通渠道的畅通，鼓励各方面的利益主体包括地方、部门政府、政府官员和公众等从各个方面提出不同的意见要求。不断拓宽公共政策问题进入政策议程的渠道，改变少数政治精英垄断政策议程的不合理状况，最大限度地保证人民群众的参政权。广泛建立政策听证制度，完善民意调查体系。 （3）搭建公众监督平台。人民有权知道、监督、参与与自己切身利益相关的信息与公共项目；也有权评价、监督、了解执行公共项目的各级管理者。因此，政府考核机制应当搭建一个公众参与的平台，人大、政协、司法、媒体、人民团体等作为这个平台的主要支柱，将成为人民群众表达自己要求和呼声的民主渠道。 公共政策分析论文:公共政策执行偏误分析论文 1我公共政策执行偏误的主要表现 作为政治系统输出的主要内容,公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而,公共政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案,其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥,再好的公共政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现。然而,由于受到各种因素的影响,政策执行的结果往往未能达到预期的目标。具体来说,公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面。 (1)政策敷衍 指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章,并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策,而是将政策束之高阁,阳奉阴违,敷衍塞责,从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文,根本谈不上解决具体问题,实现具体目标[2]。 (2)政策选择执行 现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成,一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”,只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行,“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,他们“耍小聪明”,“打小算盘”,置国家政策原则于不顾。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。 (3)政策附加 公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”,打着结合地方实际的旗号另搞一套,自行其是,谋取私利,从而导致政策执行变形。以我国的计划生育政策为例,我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却是乡政府财政收入的一个重要来源,有些地方竟把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。 (4)政策歪曲 公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释,从而导致政策失真,甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。 (5)政策抵制 公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受,从而产生抵制情绪,使公共政策不能够执行到位,达不到预期的效果。例如,近年来,我国一些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“法外施恩”,对中央宏观调控政策一再置若罔闻,甚至逆风而行,“你说你的,我干我的”,抵制心态异常顽固。 (6)野蛮执行公共政策 在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。更有一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策[3]。 3我国公共政策执行偏误的主要原因 当前公共政策执行出现偏误,有着主观或者客观等多方面的原因: (1)政策本身的原因 政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行,往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行偏误产生的一个前提条件,就是政策本身存在着缺陷,有漏洞可钻。一般说来,政策是否存在缺陷主要从以下三方面来考虑:一是政策是否合理。如果一项政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况,政策所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律,那么政策本身便缺乏合理性,导致其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突,使政策执行失去了实践基础。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时,理所当然地会选择“上有政策,下有对策”的方式来敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准等。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱,使政策执行者与政策目标群体无所适从,同时,缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清,导致执行者有空子可钻,对政策随意变通,同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。三是政策是否“前后左右”协调一致。现在,有许多政策是政出多门,莫衷一是。面对众多相互冲突的政策时,政策执行者不得不采取“优选法”———顶头上司的优先,其他领导的靠后;经济监督、杠杠部门的优先,其他部门乃至党政机关的靠后;领导个人交办的优先,集体名义布置的靠后。这种做法违背了“政策面前人人机会均等、公平竞争”的原则,必然导致国家受损,群众吃亏,正确的政策难以执行。四是政策是否多变。今天制定一个政策,时隔不久,情况发生了变化,又匆忙出台一个新政策,头痛医头,脚痛医脚。政策多变,朝令夕改,法无常规,缺乏稳定性和连续性,就无法建立起政策的权威性和可信度,也就很难使人遵从。 (2)政策执行主体的原因 任何一项政策最终要靠执行主体来实施,现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的,这表现在: 1)政策执行主体的素质不高 由于历史原因,我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高,从而,文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练,很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。 2)执行主体法制观念淡薄 从行政的角度看,中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的随意性很大,人治色彩浓厚。目前,政策执行中“按章程办事的运作”,“受规则约束的运作”,“形式主义的非人格化的统治”,“不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”,“这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现,这是真正的管、卡、压”[4]。书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑,人格权威大于机构权威和法律权威。显然,不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

浅谈新农村建设的财政政策:剖析新农村建设财政政策的对策 摘要：社会主义新农村建设作为我国解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措,需要得到政府财政的有力支持,但我国财政支农工作目前尚存在诸多问题,难以适应新农村的建设和发展。主要包括财政支农资金投入总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等问题。通过分析这些问题,探索完善我国支持新农村建设的财政政策的对策. 关键词：财政支农政策;资金使用效益;配套资金制度;监督机制 农业是维持我国社会稳定和整个国民经济持续健康发展的基础产业,农业丰则基础强,农民富则国家富。在中国工业化和城镇化进程加速推进的影响下,处于关键转折期的中国农业,其发展的总体目标仍然是农业增产、农民增收,实现农业现代化。让老百姓吃饱、吃好、吃得安全,永远是农业发展的根本任务,这一任务并不随着农业自身发展阶段的变化而变化。2010年1月31日新华社受权新世纪以来指导“三农”工作的文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,从健全强农惠农政策体系、提高现代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面,着力推动资源要素向农村配置,促进农业发展方式转变,努力缩小城乡公共事业发展差距,增强农业农村发展活力,巩固党在农村的执政基础。该文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一步完善、强化近年来“三农”工作的好政策,提出了一系列新的重大原则和措施。由此可见,我国党和政府时刻把解决“三农”问题作为政府工作的重中之重。社会主义新农村建设是我国解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措. 新农村建设问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。因此,我国政府必须为新农村建设提供强有力的财政支持,这是促进我国新农村建设发展的重要途径。可以说,财政支农政策的完善与否直接关系到新农村建设的成败. 一、我国近几年财政支农政策的主要内容及效应分析财政支农政策是指以政府为主体,利用国家财政收入,为达到增加农民收入,实现农业和农村持续、健康、稳定发展而采取的一系列政策措施。2004年以来,国家从促进农民增加收入、加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建设等方面,出台了一系列支农惠农的财政政策. 这些财政政策总体上可分为两类,一是以“少取”为特征的税收政策,即全面取消了农业税;二是以“多予”为特征的支出政策,即出台了以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、汽车、家电下乡补贴等支农工程为主的支出政策,有效增加了农民收入。2002-2009年,中央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅超过了20%。2008年,中央财政对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1027·7亿元,增长了107·7%。拨付家电下乡补贴资金104亿元,累计拉动消费9200亿元,激活了农民购买能力、加快农村消费升级、扩大农村消费、促进内需和外需协调发展. 2009年,“三农”发展的中心任务被确定为稳粮、增收、强基础、重民生,财政支农资金将紧紧围绕着该中心任务“保量”、“保质”地被配置到每个必需的环节。在2009年10月12日举行的国务院常务会议中,表示政府将继续加强农业的基础地位并加大对农业和粮食生产的扶持力度。会议提出2010年白小麦的最低收购价格将同比提高3%,红麦和混合麦的最低收购价格同比各提高4%。[1]会议还强调落实增加农民补贴,鼓励小麦、油菜和马铃薯的种植及购置农机具。可以看到,国家连续多年实施的支农惠农政策已初见成效,我国“三农”将继续朝着健康、稳定、积极的方向发展。然而,当前我国财政支农政策仍不完善,政府在财政支农补贴工作中还存在诸多问题。例如,财政支农资金投入总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等,这些问题制约了国家财政对农业和农村的支持能力,影响了新农村建设的进展。随着国际金融危机持续蔓延,我国农业农村稳定发展、农民持续增收的形势仍十分严峻。因此,我们应重视当前财政支农政策存在的问题,对其加以研究分析. 二、当前我国财政支农政策存在问题的成因分析(一)财政支农资金使用效益低下目前我国财政涉农资金在分配、使用和管理等方面存在较多问题,财政支农资金使用效益低下。2008年,审计署对河南、甘肃、山西、黑龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆10个省区市2006至2007年的财政支农资金管理使用以及相关涉农政策执行情况进行了审计调查。调查发现10省区市财政和有关主管部门违规使用资金26·93亿元(其中用于建房买车5837·4万元),不规范管理资金45·75亿元,配套资金不到位65·97亿元。审计重点抽查的30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度地存在问题。审计抽查的10省区市应于2007年底完成的86个财政支农项目中,有32个未达到设计要求和预期目标,占抽查项目总数的37%,致使已到位的8·24亿元支农资金未能充分发挥效益。[2]如内蒙古自治区应于2007年完工而未完工的支农项目总投资超过4·87亿元;重庆市林业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设的昆虫博览园项目,因决策失误造成投资失败,其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务,致使财政支农资金和国有土地增值收益1444万元全部损失. 我国财政支农资金使用效益长期低下主要是由于国家各级政府服务“三农”职责划分不清,存在严重的“越位”、“错位”现象。还有一个重要原因就是当前财政涉农专项资金种类繁多,财政涉农资金分散。[3]1·我国各级政府在涉农资金的管理使用方面存在一定程度的“错位”和“越位”现象. 一些跨区域影响以及部分全国性的项目,如农村养老保险、农村新型医疗保险社会统筹部分等,虽然上级政府有专项转移支付,支持基层政府完成相关工作,但往往要求基层政府给予相关配套特别是资金配套。事实上,大多数项目基层政府无力配套相应资金。有些基层政府甚至为了争取资金和项目,不惜出现假配套的恶劣现象,这种做法又反过来影响了项目实施的进度和质量。另外,部分上级政府在安排财政支农资金时,没有足够了解掌握基层的实际情况,不能有针对性地解决基层的迫切需要,这种做法也影响和削弱了项目资金使用的有效监督和控制. 2·目前,我国在管理财政支农资金方面存在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比较分散等,影响了财政涉农资金的使用效益。许多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行政部门,无法有效协调运作,加上项目申报单位信息渠道不够畅通,到处奔走争取项目和资金,使得财政支农资金监督困难,并大大降低了财政支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分散,数额少,一般是几十万元,有的仅有几万元,许多项目资金的安排缺口较大,无法满足项目实际需要。另外,各种财政支农项目资金运行周期过长,运行成本过高,经过层层上报立项、审批,再逐级拨付,致使一些小型项目资金到达实施单位时已大打折扣,无法发挥应有的功效. (二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇债务问题财政部于2004年下发的《农业综合开发财政资金配套保障试点办法》指出,“财政配套资金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行的原则。首先,国家相关部门计算确定应分配各省相关农业发展项目的中央财政资金规模,以此作为分配该省中央财政资金的上限;其次,各省财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、县三级),并据实上报当年地方可筹措的财政配套资金。国家相关部门以此为依据,测算确定应分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时,该办法还指出,“凡是发现虚假上报配套资金规模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见,地方为了获得中央下达的财政支农资金,必须要有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的情况下,大量的资金则要求区(县)资金配套. 以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例,2008年全市累计发放低保金额总额5386·94万元,农村低保市财政补助资金2000万元,其余的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各区(县)为了落实环境整治配套资金,千方百计筹措资金,特别是经济发展较为落后的区(县),区(县)配套资金比上年共增加7811·4万元。[5]可见,省、市拨付的资金是“引子”,作为项目的启动资金,在整个项目资金中占小头,而基层配套的资金是主体,作为项目的主要资金,在整个项目资金中占大头. 国家设计配套资金制度的目的是提高地方政府的积极性,但在实际执行过程中却存在不少问题。当一个相关项目立项后,上级政府会事先承诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予以奖励,但出现了基层政府不顾自己财力举债凑齐配套资金的情况后,上级政府的奖励就成了空头支票,出现的空缺负担只能由基层自己来背,这给基层政府造成了很大的负债风险。而且,上级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀切”和“项目一刀切”现象,这给一些地区尤其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡镇造成了很大的负担,直接增加了其负债。而处于行政底层的基层政府,财权不够,事权过多过重,争取配套资金就成了它们完成任务、提升政绩的“救命稻草”,但是通过负债来获得配套资金,不但没有在获得配套资金后使负债减轻,还使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配套资金制度造成长期的恶性循环,已引发新的乡镇债务问题。[4](三)财政支农政策缺乏有效的监督机制目前,财政支农政策缺乏有效的监督机制,财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题比较严重,支农资金中的寻租等腐败问题越来越多。如违反财政支农资金管理规定,在申报财政支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农资金,支农资金被随意进行再分配、再调整,导致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机制不够健全和完善,财政资金使用没有科学完善的监控评价体系,法律责任追究制度没有落实. 追究其根本原因,笔者认为,当前在国家政策的制定施行过程中,很少甚至还没有把人民监督作为监督机制的重要组成部分。财政支农政策作为国家一项重要政策同样存在透明度不够、老百姓没有知情权等问题. 三、健全和完善我国支持新农村建设财政政策的对策建议(一)提高财政支农资金的使用效益1·要加大制度建设力度,不断规范各级政府在财政支农资金方面的职责和权限。要通过财政涉农转移支付,将财政涉农资金直接转移给基层政府,尽可能将上级政府安排的各种涉农专项资金进行整合,由基层政府根据需要统筹安排支出,同时反馈使用情况。取消省以上政府和各行政管理部门都可以安排涉农专项资金的做法,由农业管理部门统一协调,各级农业部门应成立一个专门负责农业补贴的机构,整合财政补贴资金,彻底解决目前农业补贴多头管理的现象. 2·要努力整合现有的城乡一体化财政支持资金,对重要领域和重要项目进行重点支持。要积极推进财政资金管理体系改革,减少职能交叉,多级次、多部门整合财政支农资金,着力解决财政支农资金使用分散的问题。要建立项目库制度,合理安排各项支农资金,着力解决无序申报、重复申报、随意向上争取资金等问题. (二)解决配套资金制度引发的乡镇负债问题1·坚持基层本位和农民本位原则,进一步调整配套资金制度,既考虑上级政府的政策导向,又考虑基层政府的实际需要和财力情况。每年初,区(县)要根据上级有关政策规定测算好所需配套资金由下至上地制定中央的建设计划和补助政策. 2·严格手续,使配套资金的管理更加规范科学,强化财政支农项目立项审批工作,对一些区(县)、乡(镇)一味地申报项目,以套取上级财政“启动资金”,但自筹的配套资金又难以到位的做法要予以制止。 要按照部门分块组织上报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确定的要求进行项目的审批工作,确保支农项目的科学性与合理性。此外,上级财政部门要会同有关部门关注资金是否专款专用,对违规操作者将追究责任. 3·在2009年的政府工作报告中提出,要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目投入,取消县及县以下相关资金配套要求. 政府应继续根据各地的实际情况不断降低乃至取消不发达地区尤其是中西部地区基层政府的配套资金负担,努力提高中央支农资金的投入力度. (三)建立和完善我国财政支农政策的监督机制1·上级政府要进一步简化项目申报和审批手续,把更多的精力集中在对涉农行政管理部门的整合与改革上。要致力研究制定农村社会经济发展规划和不同时期政府支持农村社会经济发展的方向和重点,因此,要转变上级政府涉农部门工作职责,使其从过去主要批项目、分资金转变到加强对支农政策的监督管理上来,不断提高行政管理部门的宏观调控、指导协调和监督管理能力。政府可以通过建立人大全程管理监督、社会公开监督、财政部门和金融机构联合监督支付制度、实行严格的审计和责任追究等制约机制及绩效评估机制,确保支农政策有效的实施。 [6]2·加强财政支农资金的监督和管理。要建立资金动态管理机制,继续推进国库集中支付、政府采购、县级报账管理等制度和措施;以“金财工程”等现代技术为手段,建立财政支农补贴直通车制度,确保财政补贴资金及时足额发放到农民手中。要在做好日常监管的同时,采用重点抽查、专项检查、与有关部门联合开展检查以及委托中介机构进行检查等方式,对财政支农资金加强管理和监督。[7]还要把财政资金的有效性监督摆在突出位置,探索建立科学合理的财政资金绩效评价体系,加强各支农项目资金使用的监督和控制。积极研究建立财政支农资金奖优惩劣制度,对效果好的项目和效果差或者达不到效果的项目,区别对待,进行相应的奖励和惩罚. 3·大力发挥广大农民的监督作用,提高广大农民的知情权、参与权和监督权。目前,我国大多数支农项目的规划与立项基本上由各级政府直接研究确定,作为真正执行者和受益者的广大农民很少甚至没有参与进去,这不仅容易造成脱离实际,导致立项项目达不到预期效果,而且降低了政府的公信力,影响了政府和人民的关系,挫伤了广大农民的积极性。[8]因此,为了完善支农政策尤其是规范涉农资金管理的制度,必须建立农民参与机制,制定具体的农民参与的办法和程序。例如,可以在村级设立 一个农民审计小组,小组中的审计人员从农民当中选举产生,他们始终代表着当地农民的利益,为当地农民负责。农民小组会定期对各项目实施情况以及各项目资金的使用情况进行严格审计和监督,每笔支农资金都要经过这些审计人员审核无异议后方可使用。审计小组会定期向村民如实汇报各项目的实施进展情况,充分发挥社会主义新农村建设中广大农民的主体作用,让农民成为国家支农政策的真正受益者. 4·完善财政支农政策监管制度是一个艰难的判断、选择、比较、借鉴、创新的过程,它不仅要能够保障三农问题得到足够的、有效的财政支持;同时还要遵循财政法治基本理念和基本原则,从法律制度上保证国家和政府的财政权力的合法性与合理性,并制定程序和监管上的规范,以保证财政权力的实施。因此,政府必须加强建立和健全财政支农政策的法律保障体系,完善立法、严格执法,并制定相关法律法规,切实保障财政支农政策得以有效实施. 浅谈新农村建设的财政政策:新农村建设的财政政策措施 摘要：社会主义新农村建设是城乡经济发展，缩小城乡差距，实现农村小康水平，构建和谐社会的具体概括, 财政作为国民经济重要的调节部门，如何通过财政政策促进社会主义新农村建设? 关键词：新农村建设财政政策措施 社会主义新农村建设是一个庞大的系统工程，它涉及到农村政治、经济、文化、教育、卫生、科技和社会发展等各个领域和诸多环节，包涵了社会主义物质文明和精神文明两个层次。它也是统筹城乡经济发展，缩小城乡差距，实现农村小康水平，构建和谐社会的具体概括。财政作为国民经济重要的调节部门，如何通过财政政策促进社会主义新农村建设，是财政部门在新形势下重要的历史性任务。 一、强化政府在农村公共服务中的责任 社会主义新农村建设是一个涉及范围极其广泛的领域，包括农业基础设施建设、农业科技推广、农村公共卫生、农村义务教育、环境保护、文化娱乐、公共安全等诸多方面。从财政支持的角度讲，主要是为农村提供公共产品和公共服务。一是明确农村公共服务财政直接投入的范围，对于那些市场无法提供、私人无力承担或不愿投入的农村社会服务，以及基本的农村公共服务和公共产品，应由政府直接投入，承担起提供服务和公共产品的责任。主要包括农业基础设施，农村公共卫生，农村义务教育，环境保护，公共安全，贫困人口的救助等应由政府直接投入。二是对那些市场和社会具备一定条件，可以界入的农村公共服务，可以由财政投入部分资金，提供部分公共产品和服务，并通过政府公共服务政策的制定和监督机制的完善，为市场和社会介入公共服务创造条件和提供公平的环境, 如农村道路建设、中小学校舍建设、具体的医疗服务、文化娱乐、荒山改造、慈善事业等，以充分调动社会资源投入农村公共服务建设，扩大农村公共服务的保障范围。 二、加大财政支付力度，为不发达地区提供均等的公共服务和公共产品 社会主义新农村建设的重要内容是为农村提供公共服务，需要政府通过财政投入保证社会成员获得均等的公共产品和公共服务，体现社会公平原则。中央应根据地区经济发展水平、农村地区人口数量、地区财政收入水平等有关数据，制定地区财政收支平衡指标，确定地区财政应承担的公共服务支出水平，然后，中央财政根据全国公共服务平均水平，确定中央财政转移支付数额。同样一省区域内，由于同样存在经济基础、地理条件、资源情况的差异，因而也存在财政收入水平和支出水平的不同，存在着本地区农村公共服务水平的不同，需要省市级财政通过本省市范围内的财政转移支付来弥补财政收支缺口以及农村地区公共服务和公共产品投入的不足，使本地区农村人口获得均等的公共产品和公共服务，改善本地区农业生态环境和农业基础设施，提高落后地区教育水平和医疗水平，从而缩小与发达地区的差距。 三、引导社会资金投入社会主义新农村建设，弥补政府资金的不足 适应市场经济条件下的新农村公共服务发展需要，应通过国家、社会和个人多渠道共同投资，以拓宽投资渠道和服务范围，促进社会主义农村建设的速度和提高公共服务的效率。首先，引导社会和个人投入农村公共服务. 改革开放以来，我国乡镇企业和民营经济得到了快速发展，积累了大量的乡镇企业和个人财富，有能力为农村公共服务投入资金，政府可以通过制定优惠政策，鼓励乡镇集体和民营经济投资农村公共服务，如可鼓励社会资金投入到农村道路、文化娱乐设施、农村中小学校舍改造和乡镇卫生院基础设施建设等方面，以扩大投资渠道，弥补政府资金的不足。其次，合理利用国债资金和外国政府贷款，近年来，我国利用外资和发行国债的力度都很大，有力的促进了我国经济的发展和基础设施的改善，但由于对农村地区的投入力度不大，出现了城乡差别扩大的局面，因此，在目前地方财政困难，用于农村公共产品和公共服务方面的资金有限的情况下，应从外资和国债转贷资金中拿出一部分，用于农业和农村基础设施、农村中小学校舍改造、农村乡镇卫生院基础设施改造，以及农村教师、乡镇卫生院医务人员、农业技术人员的技术培训，以改善农村教学、医疗、科技服务和基础设施条件，提高农村公共服务的质量。再次，鼓励社会团体和个人的福利赞助和捐赠，在国外，社会团体和私人赞助及捐赠是社会公共服务发展的重要筹资渠道之一，国外一些有名的公司和企业家，对社会公共福利和慈善机构有数量可观的捐赠，有力地促进了社会公共福利的服务发展。近年来，我国也接受了一些国外和国内社会团体及个人对教育、卫生、社会救助的捐赠，但由于这项工作起步晚，各种配套政策、管理措施和宣传力度都比较滞后，需要根据新的形势及时制定有关政策和完善管理制度，规范捐赠、接收使用行为，并加大宣传力度，使我国的公司和企业家增加社会责任，积极参预各种公益活动，提高我国企业家和公司对社会公益事业和慈善事业的支持力度。 四、加大农业基础设施投入力度，改善社会主义新农村建设的基础环境 一是大力加强农业重大工程的建设，搞好农田水利、中低产田改造和生态环境的保护。对一些重大农业基础设施建设工程，要实行中央和地方共同负责制，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模，要继续搞好退耕还林、天然林保护、山区综合开发等生态建设工程，改善农业发展的生态环境。二是加大农村基础设施建设，改善农村交通条件，解决贫困地区人畜吃水困难，推进农村安全饮水工程建设速度。三是要结合社会主义新农村建设的要求，大力支持农村基础设施建设和人居环境治理, 改善社会主义新农村建设的基础环境。 五、加大农业科技和社会化服务体系支持力度，促进农业产业化发展 一是提高农业科技占财政支出的比重，保证农业科技投入稳定增长。每年要安排一定比例的国债资金用于农业科技投入，用于农业重大科技工程和重点农业科研基地的建设。二是要利用财政贴息、财政补贴和税收政策来引导社会资金投入农业科技。三是要发挥农业科技推广和社会化服务组织对农业产业化的促进作用，通过社会化服务组织联系科研机构和农业生产环节的桥梁作用，调动社会资源用于科技成果转化，支持农业科研单位和企业的多种形式的结合，鼓励有条件的企业根据市场需要搞科研，培养“公司＋农户”、“科研＋基地＋农户”等多种科技推广和农业产业化发展模式，培养农业科技龙头企业，推动农业产业化发展。四是加快发展农民专业化合作经济组织，促进农业产业化发展。鼓励农业社会化服务体系的集团化、产业化发展，将分散的农户和企业联合起来，形成多种形式的农业社会化服务组织和专业协会，提高农村的社会公共服务能力。 六、加大农村公共卫生投入，改善农村医疗条件 一是加大财政支持力度，提高卫生投入比重，保证各级政府卫生预算支出不低于同期财政经常性支出增长的速度，并保证各级政府卫生投入向农村公共卫生倾斜。二是加强农村公共卫生经费管理，提高医疗服务水平，财政部门要加强经费的监督管理，保证项目资的安全和有效使用。三是加快推进农村医疗救助制度建设步伐，加大对医疗救助资金的支持力度，扩大救助范围，提高救助水平，重点解决好农村五保户等贫困家庭的医疗救助问题。四是严格合作医疗资金管理，建立稳定的新型农村合作医疗筹资机制。认真总结试点工作以来一些有效的做法，积极探索形式多样、简便有效、农民认可的筹资办法。同时要加强资金管理，将提高补助标准所增加的资金最大程度地用到农民身上，以要避免出现基金透支，防范基金支出风险。 七、加大农村义务教育投入力度，改善农村教育条件 一是要按照公共财政的要求，强化中央、省、市财政对农村义务教育投资的支出责任，改变长期以来重视大专院校，轻农村义务教育的投入方式，改变基层财政负担本级农村义务教育的投入方法。中央和省级财政要通过财政转移支付的办法解决农村义务教育的资金问题，使中西部贫困地区的农民子女享有均等的受教育的机会。二是政策上对农村居民给予支持，对在城市打工的农民子女在城市上学，给予同等的接受教育的机会，禁止向农民子女收取各种名目的入校费用，解决农民子女上学难的问题。三是大专院校招生时，应适当降低贫困地区学生的录取分数线，增加中西部农村地区招生数量，为农村地区培养更多的有用人才，为促进农村地区的经济发展，建设社会主义新农村提供优秀的人才资源。 浅谈新农村建设的财政政策:支持新农村建设的财政政策研究 摘要：新农村建设具有重要的意义，可以促进和谐社会的构建，提高人民生活水平，也是解决城乡二元结构的重要途径。本文对新农村建设中存在的问题进行分析，并提出了一些建议。 关键词：新农村；财政政策；支持 一、“新农村建设”的提出及发展 “社会主义新农村”这一概念，早在上世纪50年代就提出过。在党的第十六届五中全会中，这一概念再次被提出。在党的十六大到十七大的五年中，中央出台的一系列统筹城乡发展的政策起到了至关重要的作用。从免除农业税，到实行种粮直补；从实行真正的义务教育，到师范生免费；从推行新型农村合作医疗，到构建农村低保，中国农村发生了历史性变化。而在十七大报告中，总书记指出，“社会主义新农村建设扎实推进，区域发展协调性增强”；在提出实现“全面建设小康社会奋斗目标”的新要求时，又强调要使“社会主义新农村建设取得重大进展”。 建设社会主义新农村具有重要的意义： （一）建设新农村是全面建设小康社会的必然要求 全面建设小康社会的重点难点在农村，没有农村的小康就没有全国的小康。正如总书记所指出的：在我国这样一个农民占多数人口的国家里，没有农村的和谐，就不可能有整个社会的和谐。改革开放以来，农村发展取得了巨大成就，但发展的进程明显落后于城镇。据国家统计局测算，2007年全国农村人均纯收入仅4140元，全面小康实现程度为约30%。如果农村的落后面貌不能得到改善，农民的生活水平不能得到提高，全面小康社会的目标就难以实现。保护农业和支持农村是世界各国的通行做法，国家越发达，越是重视和加强农业。我们现在还不可能也没有条件像发达国家一样，给农业以高额的补贴，但我们应随着国力的增强，不断加大对农业的支持力度。同时，应在国家扶持下，鼓励农民投工投劳开展农民直接受益的农田水利和基础设施建设；制定优惠政策，引导社会资本和工商资本积极参加新农村建设，逐步形成多元化的投资机制，更好地满足新农村建设的资金需求。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。 （二）建设新农村是增加农民收入、繁荣农村经济的根本途径 建设新农村，经济是基础，必须把发展农村生产力放在第一位，只有生产发展了，改善农民的生活才有条件，改变农村的面貌才有坚实基础。为推进现代农业建设，“十一五”时期，我国将实施“转变、拓展、提升”三大战略。“转变”战略，就是要转变农业发展理念，推进农业和农村经济结构转型，转变农业资源利用方式，加快农村富余劳动力转移，推进农业和农村经济体制转轨，促进农业增长方式转变和农业的可持续发展；“拓展”战略，就是要拓展农业功能，拓展农业产业链条，拓展农产品市场，拓展农村社会化服务领域，促进农村产业稳定发展和农民收人持续增长；“提升”战略，就是要提升农业科技创新能力，提升农业安全保障能力，提升农业政策法规支持保护能力，提升农业基础设施保障能力，提升农民自我发展能力，不断增强农业和农村经济的发展能力和竞争力。 （三）建设新农村是构建社会主义和谐社会的重要方面 建设新农村，是发展农村社会事业、构建和谐社会的主要内容。发展农村社会事业，是建设新农村十分重要的组成部分。构建和谐社会，必须首先建设和谐村镇。这就要求我们必须建设社会主义新农村，加快发展农村各项社会事业，全面改善农村教育、卫生、文化等设施条件，逐步改变目前城乡和农村经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。 （四）建设新农村，是提高农业综合生产能力、建设现代农业的重要保障 目前，我国农业生产基础设施和物质技术装备条件较差，经营管理也较粗放。加快建设新农村，发展农业生产力，加强农田基本建设，改良土壤，兴修水利，推广良种良法，发展农业机械化，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，全面提高农业综合生产能力，是建设现代农业的重要基础和保障。从农业和农村发展看，建设社会主义新农村是破解“三农”难题的战略选择。 二、我国公共财政支持新农村建设存在的问题 （一）财政对农业投入不足 从中央政府来看，近年来财政资金按照“三个高于”要求加大了对农业的投入力度，即国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。但是，由于财政支农资金比重一直较低，财政收入增幅加大，即使在去年支农的基数上落实了“三个高于”，仍然不能改变财政支农支出在整个财政支出中比重下降的趋势。改革开放以后，虽然国家每年对农业投入总额在不断增长，但其占财政支出的比重反而有所下降。可以说，财政支农支出的力度仍然不够，没有扭转农业在国民收入分配中的不利地位。 从地方政府来看，自1994年分税制改革以来，“收入上移，支出下移”，再加上我国转移支付制度的不完善，导致地方财政困难。地方政府作为农村公共品的主要提供部门，在其收入下降后，必然会影响其提供公共品的数量和质量。 （二）财政支农支出结构不合理，直接用于农业生产性支出比重过低 用于“养人吃饭”的钱多，而用于“办事建设”的钱少。生产性支出少，非生产性支出多，经常出现行政费挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象。如2004年全国用于农林水利气象等事业费支出占农业投入总额的比例高达64%。实际上，财政支农中的大多数资金真正用之于民的部分有限。可以预见，随着工资分配制度的改革，国家预算安排的支农资金中相当部分将被转化为涉农单位人员的工资，事实上，这部分支出算到农民头上是名不符实的。 （三）农业财政支出管理体制不健全，资金使用效果差 我国现行的管理体制特点是：按照事权和财权的划分，各级财政承担本级农业财政支出的管理，中央财政负责全国性农业财政政策的制定以及重要农业财政专项资金管理制度的制定；按政府机构的设置和职能划分，农业财政支出分块管理。 这种管理模式使得各级事权划分不明确，资金使用范围模糊，各部门缺乏有效协调；资金的分块管理，不利于形成整体合力；多部门的管理和使用支农资金，给监管带来很大不便，容易造成支农资金的流失。 三、支持新农村建设的财政政策设计 （一）多渠道增加农业投入 1、通过立法保证农业的长效投入 在世界农业发达国家，农业支持政策和实现政策目标的措施，都是通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、政策工具、预算安排、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构在授权的范围内行使职权，政策调整要通过对法律条文的修改、补充来完成。美、口、英、法都先后制定颁布了农业投资法如1952年日本政府颁布了《农林渔业金融公库法》和《自耕农维持资金融通法》，以保证农业结构变革所需的资金来源；同时，还在财政、金融等方面制定并采取了一系列的政府法令予以支持。相关法律的制定，对保障农业长期发展的资金投入，规范投资主体的投资行为，防止农业投资的盲目性和随意性发挥了极为重要的基础性作用。 2、要积极利用政策作用，引导其他渠道增加对农业的投入 如投资大的项目，采取比例投入、分级负担和银行贷款、财政贴息的办法；对收益高、收效快的项目，采取利用社会资金按股投资、按股分红的办法；对资金回收期长、见效慢且不易管理的项目，采取谁投资谁受益以及拍卖的办法等。 （二）加快县域经济发展，为新农村建设提供坚强后盾 县域经济对城乡统筹发展、破解“三农”难题和建设社会主义新农村有重要意义。 1、重新界定县乡政府的事权与财权。要按照事权与财权相对称的原则，重新划定中央与地方各级政府之间的收入和财力分配，建立健全与事权相匹配的地方财政管理体制，进一步规范省以下转移支付制度，确保县乡政府能够拥有基本满足本级政府履行职责和义务的财权，从而为建设社会主义新农村提供应有的财力保证。 2、逐步减少财政分配层次。目前我国财政分配从中央到地方一共有五级，在效率方面存在缺陷。借鉴我国不少地方省直管县试点及乡财县管的成功经验，应逐步把我国的财政分配层次改为中央、省、县三级，县财政直接由省财政管理，以避免分配层次过多造成的资源浪费和管理成本增加。 3、建立健全县域经济发展激励机制。要尽快建立和不断完善省对市、市对县、县对乡，以及省直接对县的促进县域经济快速发展的激励机制，最大限度地调动各级地方政府发展县域经济的积极性和创造性。此外，还应建立严格的县域经济发展测评及考核机制，促使县域经济稳扎稳打，不断壮大其实力，在社会卞义新农村建设中起到排头兵的作用。 （三）调整和优化财政支农资金支出结构，增强农业综合生产能力 财政对农业的支持要有利于实现农业的可持续发展，因此，财政支农资金的支出结构应以此为目标加以调整和优化。可以通过精简管理机构、减少冗员，压缩事业费支出的刚性比重，变“吃饭财政”为“办事财政”；大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。对农民实行直接补贴，有条件的地方将进一步加大补贴力度；中央财政继续增加良种补贴和农机具购置补贴资金；加大对农村基础设施建设的财政投入力度，设立小型农田水利设施建设补助专项资金。各级财政大幅度增加对农民职业技能培训投入；大力支持农业基础科学研究，加强以农业实用科学成果推广、转化、应用为主要内容的科技农业建设。 （四）改革政府财政支农资金管理体制，提高资金使用效益 首先，应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。此外，要建立规范的政府财政支农资金管理制度。 其次，加强对财政支农资金的监督管理。建立并完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政支农资金监管体系，同时，国家必须加强财政支农资金的监管的立法监督，使其早日进入法制轨道。 （五）不断完善农村社会保障体系，提高保障层次 近年来，各级政府投入大量资金，不断加大农村社会保障力度，在广大农村初步建立了农村社会救助体系、农村医疗保障体系等。但由于财力有限，这些保障体系覆盖面还相当有限，保障层次还相当低。今后，应在财力许可的范围里，不断加大对农村社会保障的投入力度，逐步建立和完善与当地经济社会发展水平相适应，以基本医疗保险、基本养老保险补贴、最低生活保障为重点，城乡对接、多层次的农村社会保障体系。一是应建立健全以低保、五保、入学救助、住房救助、医疗救助、法律援助和临时救助等为主要内容的救助制度，不断完善农村社会救助体系；二是应积极探索建立农村基本养老保险制度，建立“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的农村基本养老保障制度，使农民养老由靠子孙变为靠自己、社会和政府共同养老。

浅谈金融危机下的中国财政政策:金融危机下解决就业问题的财政政策探讨 摘 要:金融危机呼啸而来,无情地冲击着本就困难的就业市场,2010年就业状况更为严峻。就业难的原因在哪里,如何从容应对?文章在对目前的就业形势进行总体判断的基础上,深入分析了金融危机影响就业的传导机制,并针对我国就业形势严峻的现实,研究和探讨了运用财政政策缓解就业压力,促进就业的长效机制。 关键词:金融危机 就业 财政政策 一、金融危机原因分析 金融危机的爆发有着复杂的背景,其主要的原因有以下几点: 1.美联储连续降息的失误决策。事件的导因是美国“9.11”事件及纳斯达克股市泡沫破灭之后,美联储为了减少这些事件对美国经济冲击,防止美国经济衰退而采取完全宽松的货币政策。在短期内把美国联邦基金利率从6.5%一路降到1%,贷款买房又无需担保、无需首付,且房价一路盘升,房地产市场日益活跃,这也成就了格林斯潘时代晚期的经济繁荣。提供次级抵押贷款本是一件好事,使得低收入者有了自己的住房。对一般个人家庭来说,低利率和房产价格一路飙升,编织出一幅美好的前景,投资住房成为巨大的诱惑,于是大量居民进入房贷市场。 2.放松住房贷款政策。货币政策的宽松,使得住房贷款公司及商业银行制造各种各样的住房按揭利率产品,让一些还款能力不高的次级信用的贷款人进入房地产市场,然后将这些次级贷款证券化及衍生化。美国次贷的消费者以房产作抵押,房产的价格决定了抵押品的价值。如果房价一直攀升,抵押品价格保持增值,不会影响到消费者的信誉和还贷能力。但是如果房价下跌,抵押品贬值,同一套房子能从银行贷出的钱就减少。如果贷款利率被提高,次贷使浮动利率也随着上升,需要偿还的钱大大增加。次贷贷款人本来就是低收入者,还不上贷款,只好放弃房产权。贷款机构收不回贷款,只能收回贷款人的房产,可收回的房产不仅卖不掉,还不断贬值缩水,于是出现亏损,甚至资金都流转不起来了。金融创新工具的风险及危机就会越来越大。 3.金融机构资产证券化比例过大。美国绝大多数住房抵押贷款的发放者是地区性的储蓄银行和储蓄贷款协会,地方性的商业银行也涉足按揭贷款。这些机构的资金实力并不十分雄厚,大量的资金被投放在住房抵押贷款上对其资金周转构成严重的压力。一些具有“金融创新”工具的金融机构,便将这些信贷资产打包并以此为担保,用于发行可流通的债券。给出相当诱人的固定收益,再卖出去。许多银行和资产管理公司、对冲基金、保险公司、养老基金等金融机构投资于这些债券。这样,抵押贷款企业有了源源不断的融资渠道,制造出快速增长的新的次贷;投资机构获得较高的收益。投资机构的现金流得到更合理的利用,利益得到了分解和共享,风险也得到了分摊。但事物都有两方面,金融创新制度带来利益共享好处的同时,也会产生风险放大效应。像“多米诺”骨牌一样,外界力量一推,只要第一张骨牌倒掉,其它骨牌就会全部倒掉。 4.“寅吃卯粮”的消费理念。中国人以勤俭为荣,中国人喜欢存钱。中国人处理经济的原则是“量入为出”或“收支平衡”。美国消费观念是超前消费。要什么东西,反正信用卡先付,用到限额为止。但是一旦遇到意外开支,就会有两种截然不同的结果。中国人可以以储蓄应对意外的支出。美国人由于很少储蓄,则又会继续借贷,债台越筑越高;若自己的信用不足、还债能力不强,就会增加金融机构的信贷风险。一旦金融机构大开绿灯,就等于自己也将风险背在了肩上;长此以往,总有一天被压弯。金融机构倒下了,必然会引发经济危机。 5.金融机构过多痴迷于证券市场。由于美国证券市场非常发达,许多美国人和美国的金融机构都将相当多的资产投入证券市场力图投机或融资,将自己的命运与股市等证券市场的涨落牢牢捆绑在一起。一荣俱荣,一损俱损。当实力不强的金融机构放松警惕在证券市场游弋时,市场的跌落就会给它们带来致命的灾难。特别是,证券市场波动的影响因素很多,对很多因素都很敏感。一旦某一因素突然爆发引起人们的恐慌,就会大量抛售证券,造成证券市场的跌宕,从而使金融机构的资产大大缩水,甚至资不抵债,就会重创整个社会的经济。 二、金融危机对我国就业的影响 金融危机透过外贸和外商直接投资等渠道,对中国经济和社会带来了深刻的影响,其中最为突出的是对就业的影响。 1.金融危机凸显我国就业中长期存在的问题。 (1)总供给大于总需求的就业形势更加严峻。从就业总量来看,我国劳动力供需缺口异常庞大,巨大的人口基数和劳动力数量构成了庞大的就业规模,新增劳动力仍在持续增加。中央提出2009年经济增长的目标是8%左右,按目前我国的就业弹性计算,只能提供900万~1200万个就业岗位,那么由此来看,大量新增就业人口将无法就业。 (2)就业结构性矛盾越来越突出。在金融危机爆发之前,我国就面临着经济转型过程中必然经历的阵痛:由于经济结构调整和产业升级所导致的结构性失业。这种失业总体上表现为劳动者的技能素质与劳动力市场用工需求不相适应的矛盾,即供给比需求低一个档次。因此呈现出“有人没活干,有活没人干”的现象,而在大量失业人员中,主要是低技能和无技能者。在金融危机的冲击下,这种情况更多地表现为在东部沿海制造业、出口企业和外商企业就业的大批农民工返乡以及高校毕业生“毕业即失业”。 2.金融危机影响我国就业的传导机制。金融危机爆发之后,一些跨国企业由于资金限制和投资预期的减少无法或减少对中国进行投资。同时,在出口减少和人民币升值影响下,很多出口导向的外商企业和国内企业面临着亏损和倒闭的威胁。另外,在人民币升值、金融危机等多重因素的冲击下,东部沿海地区的制造业、出口企业和外商企业受到的影响比较严重,因为东部地区的经济总量很大,而且出口贸易和外商直接投资主要集中在以上这些农民工的就业比例非常高的领域。所以,在企业被迫裁员时,受教育程度和技能比较低的农民工就不可避免地遭受冲击。 三、解决当前我国就业问题的财政政策探讨 财政政策主要是通过改变财政支出、调整税收等手段对经济进行宏观调控,在反经济衰退中具有较大的灵活性和自主性。按政策实施效果的差异,财政政策主要可以分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。根据当前金融危机影响我国就业的传导机制以及我国就业的现状来确定财政政策的功能和取向,进而对采取具体财政政策手段加以实施,是解决就业问题的一个主要途径。面对依旧严峻的就业形势,财政政策要发挥更为积极的作用,应着重从以下几方面入手。 1.加大实施消费型财政政策的力度。我国以往的积极财政政策基本上是投资型的,这使得消费需求不足问题无法从根本上得以解决,并且造成消费增长与投资增长不协调。因此,政府应该通过各种手段来引导居民消费。一是在财政支出上,政府通过增加转移支付或者对粮食等实施保护价格收购来加强对低收入者的帮扶,降低收入分配的两极化趋势,提高总体消费倾向;二是建立健全社会保障制度,减少人们对未来收入预期的不确定性,刺激消费;三是完善税收优惠政策,增加对教育、医疗、住房支出等个人所得税扣除,适当提高现行增值税和营业税的起征点,应适当降低居民生活消费品的增值税税率,增加人们税后收入,从而提高居民消费能力。 2.增加职业技能培训的财政投入。我国下岗失业人员、农村剩余劳动力文化水平低、技能缺乏是制约他们就业再就业的主要因素。为提高劳动力就业能力,应把就业培训计划与各地的产业发展规划紧密结合起来,建立健全科技教育培训体系,积极开展技能培训服务。 3.实施扶持中小企业发展和支持创业的财政政策。近年来,中小企业和小群体创业在解决自我就业的同时,为社会创造出了巨大的劳动力需求空间。所以政府部门应该在资金、信贷、税收等政策上对他们进行积极扶持,逐步形成以城镇集体、乡镇集体和私营企业为主体的中小企业群,从而广泛吸收社会各个不同层次、不同素质的劳动力。 4.加大对社区就业的资金支持力度。社区就业的兴起与发展对于缓解我国当前的就业压力、促进劳动力资源的合理利用和优化配置,乃至维持整个经济与社会稳定,都具有重要的战略意义。而目前资金短缺已成为制约社区就业发展的主要瓶颈,我们应当努力开拓政策与资金扶持的空间:政府应划出专项资金作为社区就业扶持金,并调动各种社会资源多方筹集资金,用于增加对社区就业的投人,如公益性岗位就业补贴,以及对从业者提供小额贷款和贴息贷款或银行贷款担保。更为重要的是,要把相关的政策与资金扶持措施落实到位,并朝着正规化和制度化的方向发展,以建立和完善针对社区就业的政策与资金扶持的支撑体系。 目前我国政府已出台了一系列促进就业的财政政策,比如“4万亿投资方案”、对农村居民购买家电进行财政补贴的“家电下乡”活动,还有一些由地方政府进行的直接消费补贴以及针对特殊群体就业的税收优惠,这些措施在刺激内需、扩大就业上都起了一定的作用。但仍需后续较为具体的适合地方特色的就业政策和配套措施,从长远的角度考虑才能抓住解决问题的根本。 浅谈金融危机下的中国财政政策:金融危机下促进就业的财政政策研究 摘 要:就业是民生之本,是人民改善生活的基本前提和基本途径。在金融危机的冲击下,我国就业中存在的深层次问题凸显出来,在对目前的就业形势进行总体判断的基础上,深入分析了金融危机影响就业的传导机制,并针对我国就业形势严峻的现实,研究和探讨了运用财政政策缓解就业压力,促进就业的长效机制。 关键词:就业;金融危机;财政政策 1 引言 由美国次贷危机演变成的金融危机,通过全球化的资本流动以蝴蝶效应方式向其他国家蔓延,发展成为波及全世界的金融风暴,使各国经济面临着不同程度的衰退。日益融入全球化的中国也难以幸免。金融危机透过外贸和外商直接投资等渠道,对中国经济和社会带来了深刻的影响,其中最为突出的是对就业的影响。就业压力大是我国长期存在的基本国情,这场危机使原本艰难的就业形势变得更为严峻。因此,如何通过经济复苏化解金融危机对我国就业压力的冲击已成为当务之急。财政政策是应对当下就业问题的重要的政策手段,如何针对金融危机作用于就业的特殊途径以及就业现状来选择有效的财政政策手段加以实施,是目前需要深入研究的议题。 2 金融危机对我国就业的影响 2.1 金融危机凸显我国就业中长期存在的问题 (1)总供给大于总需求的就业形势更加严峻。从就业总量来看,我国劳动力供需缺口异常庞大,巨大的人口基数和劳动力数量构成了庞大的就业规模,新增劳动力仍在持续增加。中央提出2009年经济增长的目标是8%左右,按目前我国的就业弹性计算,只能提供900-1200万个就业岗位,那么由此来看,大量新增就业人口将无法就业。 (2)就业结构性矛盾越来越突出。在金融危机爆发之前,我国就面临着经济转型过程中必然经历的阵痛:由于经济结构调整和产业升级所导致的结构性失业。这种失业总体上表现为劳动者的技能素质与劳动力市场用工需求不相适应的矛盾,即供给比需求低一个档次。因此呈现出“有人没活干,有活没人干”的现象,而在大量失业人员中,主要是低技能和无技能者。在金融危机的冲击下,这种情况更多的表现为在东部沿海制造业、出口企业和外商企业就业的大批农民工返乡以及高校毕业生“毕业即失业”。 2.2 金融危机影响我国就业的传导机制 随着金融危机全球化,美国、欧盟和日本等发达国家相继出现了经济衰退迹象,这导致发达国家进一步减少对发展中国家的进口需求,造成包括中国在内的发展中国家外贸出口大幅度回落。而且,金融危机导致人民币对欧元和英镑等汇率出现了较大幅度的升值,这种升值必将影响中国出口产品的价格优势,从而使对欧盟和英国等国的出口下降。金融危机爆发之后,一些跨国企业由于资金限制和投资预期的减少无法或减少对中国进行投资。另外,在出口减少和人民币升值影响下,很多出口导向的外商企业和国内企业面临着亏损和倒闭的威胁。 在人民币升值、金融危机等多重因素的冲击下,东部沿海地区的制造业、出口企业和外商企业受到的影响比较严重,因为东部地区的经济总量很大,而且出口贸易和外商直接投资主要集中在以上这些农民工的就业比例非常高的领域。所以,在企业被迫裁员时,受教育程度和技能比较低的农民工就不可避免地遭受冲击。 3 应对我国当前就业问题的财政政策建议 财政政策主要是通过改变财政支出、调整税收等手段对经济进行宏观调控,在反经济衰退中具有较大的灵活性和自主性。按政策实施效果的差异,财政政策主要可以分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。根据当下金融危机影响我国就业的传导机制以及我国就业的现状来确定财政政策的功能和取向,进而对采取具体财政政策手段加以实施,是解决就业问题的一个主要途径。 应该说,在外需疲软,无法拉动经济增长而引起就业问题的背景下,用积极的财政政策来扩大内需以化解当前的就业困境是一个正确的选择。目前我国政府已出台一系列促进就业的财政政策,比如“4万亿投资方案”、对农村居民购买家电进行财政补贴的“家电下乡”活动,还有一些由地方政府进行的直接消费补贴以及针对特殊群体就业的税收优惠,这些措施在刺激内需、扩大就业上都起了一定的作用。笔者认为,面对依旧严峻的就业形势,财政政策要发挥更为积极的作用,应着重从以下几方面入手: (1)加大实施消费型财政政策的力度。我国以往的积极财政政策基本上是投资型的,这使得消费需求不足问题无法从根本上得以解决,并且造成消费增长与投资增长不协调。因此,政府应该通过各种手段来引导居民消费。一是在财政支出上,政府通过增加转移支付或者对粮食等实施保护价格收购来加强对低收入者的帮扶,降低收入分配的两极化趋势,提高总体消费倾向;二是建立健全社会保障制度,减少人们对未来收入预期的不确定性,刺激消费;三是完善税收优惠政策,增加对教育、医疗、住房支出等个人所得税扣除,适当提高现行增值税和营业税的起征点,应适当降低居民生活消费品的增值税税率,增加人们税后收入,从而提高居民消费能力。 (2)增加职业技能培训的财政投入。我国下岗失业人员、农村剩余劳动力文化水平低、技能缺乏是制约他们就业再就业的主要因素,为提高劳动力就业能力,应把就业培训计划与各地的产业发展规划紧密结合起来,建立健全科技教育培训体系,积极开展技能培训服务。 (3)实施扶持中小企业发展和支持创业的财政政策。近年来,中小企业和小群体创业在解决自我就业的同时,为社会创造出了巨大的劳动力需求空间。所以政府部门应该在资金、信贷、税收等政策上对他们进行积极扶持,逐步形成以城镇集体、乡镇集体和私营企业为主体的中小企业群,从而广泛吸收社会各个不同层次、不同素质的劳动力。 (4)加大对社区就业的资金支持力度。社区就业的兴起与发展对于缓解我国当前的就业压力、促进劳动力资源的合理利用和优化配置乃至维持整个经济与社会稳定,都具有重要的战略意义。而目前资金短缺已成为制约社区就业发展的主要瓶颈,我们应当努力开拓政策与资金扶持的空间:政府应划出专项资金作为社区就业扶持金,并调动各种社会资源多方筹集资金,用于增加对社区就业的投人,如公益性岗位就业补贴、以及对从业者提供小额贷款和贴息贷款或银行贷款担保。更为重要的是,要把相关的政策与资金扶持措施落实到位,并朝着正规化和制度化的方向发展,以建立和完善针对社区就业的政策与资金扶持的支撑体系。 浅谈金融危机下的中国财政政策:应对金融危机中国财政政策的评析 【摘要】 在分析金融危机背景下我国经济基本走势的基础上,就我国政府应对经济下滑实施的一系列财政政策进行政策回顾及实践效应分析。 【关键词】 财政政策;政府投资;税收政策 美国金融危机影响下,国际市场疲软、外需不振,中国的经济也面临前所未有的困难。作为推动我国经济增长的“三架马车”之一的出口承受巨大压力,加上投资萎缩,企业盈利能力下降,中国经济在经过7年加速上涨后,增长势头在2008年发生逆转。为此中国政府实施了一系列积极的财政政策以刺激经济增长。目前这些政策措施效果已开始显现,部分地区和行业经济出现企稳回升迹象。 一、宏观经济走势 1.消费增长速度趋弱化 以2008年1至10月为例,虽然我国社会消费品零售总额同比增长22%,但是CPI涨幅就达到6.7%,扣除价格因素,消费实际增长并不快。以重庆市为例,1至10月居民食品类消费价格上涨46.1%,需求弹性小的粮油类和肉禽蛋类上涨高达57.3%、60.1%,社会消费品零售总额同比增长24.5%,表面上看消费形式喜人,扣除价格因素,社会消费品零售总额实际增长16%。物价上涨较高直接影响了居民尤其是低收入群体即期消费和生活质量。作为居民生活首选必需品,食品支出日益增加,多数家庭无奈之下只能缩压其他消费品开支。即便如此,部分地区居民的实际消费能力仍趋弱化。 2.投资增长存在不确定因素 2008年期间,总体而言既有刺激投资增长的因素,这与地方新一届政府开始工作以及灾后重建等相联系,也有抑制投资增长的因素,主要与房市股市变化和城市建设规模、速度等相联系。此外,资源环境工作以及对新开工项目的管理,对投资也会形成一定的约束。 3.出口增量明显回落 2008年前三个季度,我国出口10741亿美元,增长22.3%,比07年同期回落4.8%。对美国的出口比07年同期回落4.6%。劳动密集型产品出口增速大幅回落,其中服装和玩具前三季度出口分别比07年同期回落21.2%和6.3%。08年前8个月,我国家电业累计出口250亿美元,增幅比07年同期回落10.7%,其他行业的情形也不容乐观。 二、应对危机的财政政策 面对经济下滑,实施扩张性的财政政策更为有效,它可以起到直接拉动经济的作用。扩张性的财政政策主要体现在两个方面:一是增加支出,扩大消费;二是通过减税刺激消费,扩大生产。 (一)财政支出与投资政策 1.“三农”支出 中央财政加大对农民的补贴,支持农业生产,加快推进农村公共事业建设,推动农村改革与发展,着力保障和改善农村人民的生活。用于“三农”支出和民生支出安排分别达到7161.4亿元和7284.63亿元。 2.保障性住房和灾后恢复重建投资 在国务院扩大内需的十项措施中,加大保障性住房建设位列之首。在2008年末增加安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上,2009年中央政府公共投资安排9080亿元,增加4875亿元。2008年和2009年两年,中央财政共投入375亿用于保障性住房建设,相当于过去10年总投资的5倍。理论上,以定金式或基金式启动的、由中央财政投资带动的项目,能够撬动6至10倍的资金,那么未来三年,中央财政、地方财政和社会资本在该领域的投资总额将可能达到9000亿元。如果再考虑其对上下游相关产业的带动,平均每年3000亿元的投资额还可能会翻一番,带来更多的就业机会。 3.重大基础设施建设投资 国务院扩大内需十项措施中提出了“加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设”。交通运输部和铁道部表示将在未来三到五年内实现投资总额8.5万亿。比照“十五”期间,交通基建平均每年对GDP的贡献达到了2%。这一轮的交通基建投资的贡献率也应该会与上一轮相当。铁道部估计,仅2009年计划的6000亿元铁路投资,可创造600万个就业岗位,对经济增长的拉动将达1.5%。 4.地方和民间投资 在中央投资项目的带动下,1到2月份城镇固定资产投资出现上升势头。但地方和民间投资还没出现大规模复苏迹象。1到2月份城镇固定资产投资累计同比增长26.5%,相对去年末上升0.4个百分点。考虑投资品价格的大幅下降,实际增速大幅上升至30.3%。 其中,国有及国有控股企业投资4486亿元,增长35.6%,增速较去年全年加快12.8%,是自2004年5月份以来的最快增长速度;除国有及国有控股企业投资之外的内资企业,在1到2月份的投资总额为4577亿元,累计同比增长26.2%,增速较去年全年增速放慢6个百分点,该类投资增速已经连续五个月放缓,创出历史新低。民间投资尚未被积极拉动,依然处于低迷状态。但在中央项目投资的带动下,后期地方项目的投资会逐渐跟上,使得后期总的投资增长形势比较可观。 (二)税收和减费政策 1.增值税转型 推进税费改革,实行结构性减税,减轻企业和居民税收负担,扩大企业投资,增强居民消费能力。我国从2009年1月1日起全面实施增值税转型,据测算这项措施将减少当年增值税收入约1200亿元,减轻企业税负约1233亿元,共减轻企业和居民负担约5000亿元。增值税转型有利于释放生产力,促进鼓励投资结构和产业结构调整,提高经济效率,但其实施效果往往有滞后性。作为制度性改革,其实施效果的显现将会是一个漫长的过程。 2.出口退税政策 调整完善出口退税政策,能鼓励外贸发展,促进外贸出口保持稳定增长。在2008年下半年两次调高出口退税率的基础上,我国自2008年12月1日起,进一步提高部分劳动密集型产品、机电产品和其他受影响较大产品的出口退税率。此次出口退税率调整有利于缓解外贸企业资金链紧张,并有望进一步减轻劳动力密集型出口企业的压力。此次部分产品出口关税税率的调低有利于降低原材料企业的出口成本,提高相关产品的国际竞争力,减轻库存积压。 3.自主创新和中小企业税收优惠政策 下一步将实施促进企业自主创新的财税优惠政策,落实支持中小企业发展的税收优惠政策,支持完善担保体系建设,帮助中小企业融资,促进中小企业科技进步和技术创新。同时支持重点节能减排工程建设,支持服务业发展。中国还将大力支持科技创新和节能减排,推动经济结构性调整和发展方式转变,加大科技投入,促进企业加快技术改造和技术进步。 4.减费政策 财政部、国家发改委决定自2009年1月1日起,在全国统一取消和停止征收100项行政事业性收费。此举将为企业和社会减轻负担约190亿元,连同自2008年9月1日起停征的集贸市场管理费和个体工商户管理费约170亿元,合计2008年以来国家采取的减费措施可直接减轻企业和社会负担约360亿元。此次强有力的减费措施,可进一步减轻企业和社会负担,发挥与减税政策相同的扩张效应,促进企业增加投资和居民消费。 三、财政政策的实践效应 虽然财政政策的运用不能起到立竿见影的效果,但是由于其更多的是瞄准经济结构中深层次的问题,偏重于结构的调整,因此在宏观经济的调控中其对经济结构的影响是深远的。 1.有效拉动消费 拉动经济增长的“三驾马车”中消费所占的比重是比较低的,不仅低于发达国家平均水平,而且也低于发展中国家的平均水平。其中很重要的一点是我国国民收入不均造成的,在金融危机的背景下,整体消费更是呈现不足。财政通过转移支付可以使国民收入向普通劳动者倾斜,同时配合农村基础设施的建设和社会保障的覆盖,从而启动农村消费市场,有效促进消费水平的提高。 2.有助于中小企业走出困境 08年上半年,全国有近7万家中小企业倒闭。倒闭的中小企业大多集中在东南沿海地区,以外向型经济为主。随着出口退税率的降低及信贷控制的放宽,中小企业的资金短缺问题可以得到有效缓解。 3.带动地方经济积极响应 中央财政投入基础建设和民生工程带动了地方经济的积极响应,如北京市政府今后两年将投资1200亿至1500亿,用于加强城市轨道交通建设、城市路网、保障性住房等城乡基础设施建设,预计可带动社会投资1万亿元;广东省政府以重大项目带动社会投资,5年内计划投资2.3万亿元;江苏省政府加快重大基础设施建设、加大对企业的支持力度,实施总额2200亿元的政府主导性项目。 4.有利于社会公平 政府财政支出对分配可以起到很大的调节作用,一方面通过对政府支出的公共保障功能的强化;另一方面通过完善补助政策,关注低收入者群体。有利于促进社会公平、经济的均衡发展和国民经济快速增长。 5.有助于产业结构调整 在深度调节产业结构方面,财政政策有着其他政策所不可比拟的优势。其能对产业结构的薄弱环节有针对性的调节,如利用税收政策来鼓励中小企业、高新技术企业发展;拿出相当一部分资金扶持“三农”调整农业种植业结构,支持新农村建设等。 6.降低对外依存度 受国际经济环境制约,我国政府通过降低关税和降低出口退税税率,并且进一步完善企业税负负担,通过税收政策来引导企业把更多的资源配置到符合国内消费需求的产行业中,从而减轻了国际收支对国内经济增长、流动性膨胀等的压力。 四、结束语 全球金融背景下,我国政府对未来进行了积极的预期,重拳出击实施了一系列积极的财政政策,虽然这些政策的实施效应还未完全显现。但是,无疑这些举措对我国经济颓势的扭转,远期增长方式的转变都具有积极的意义。此外,我国的财政处于转轨阶段,由原来的投资性财政向公共财政、服务财政转移。所以,财政刺激方案取向也是财政改革的实践取向。相信这种积极的财政政策不仅可以有效地减少世界经济下滑带给我国的冲击,保证经济的持续发展,而且也是我国政府运用政策应对危机能力的一次有益体验。 浅谈金融危机下的中国财政政策:浅议当前金融危机下缓解就业问题的财政政策 摘要：美国次贷危机引发的金融危机蔓延全球，世界各国经济均受到不同程度影响。金融危机在影响经济发展的同时，也急速冲击着就业市场，此次金融危机造成我国的失业人数，超过世界经济史上任何一次全球经济危机对任何国家的影响。就业问题已成为当前中国经济发展的最大挑战，就业问题解决的好坏，直接关系到人民的切身利益，也直接关系到全面建设小康社会目标的实现。本文对此问题进行了具体分析，最后提出了相应的解决对策。 关键词：金融危机；成因，就业影响；对策 一、金融危机产生的成因分析 1.美联储连续降息的失误决策。事件的导因是美国“9・11”事件及纳斯达克股市泡沫破灭之后，美联储为了减少这些事件对美国经济冲击，防止美国经济衰退而采取完全宽松的货币政策。在短期内把美国联邦基金利率从6.5％一路降到1％，贷款买房又无需担保、无需首付，且房价一路盘升，房地产市场日益活跃，这也成就了格林斯潘时代晚期的经济繁荣。提供次级抵押贷款本是一件好事，使得低收入者有了自己的住房。对一般个人家庭来说，低利率和房产价格一路飙升，编织出一幅美好的前景，投资住房成为巨大的诱惑，于是大量居民进入房贷市场。 2.住房贷款过度宽松的政策。货币政策的宽松，使得住房贷款公司及商业银行制造各种各样的住房按揭利率产品，让一些还款能力不高的次级信用的贷款人进入房地产市场，然后将这些次级贷款证券化及衍生化。美国次贷的消费者以房产作抵押，房产的价格决定了抵押品的价值。如果房价一直攀升，抵押品价格保持增值，不会影响到消费者的信誉和还贷能力。但是如果房价下跌，抵押品贬值，同一套房子能从银行贷出的钱就减少。如果贷款利率被提高，次贷使浮动利率也随着上升，需要偿还的钱大大增加。次贷贷款人本来就是低收入者，还不上贷款，只好放弃房产权。贷款机构收不回贷款，只能收回贷款人的房产，可收回的房产不仅卖不掉，还不断贬值缩水，于是出现亏损，甚至资金都流转不起来了。金融创新工具的风险及危机就会越来越大。 3.金融机构资产证券化比例过大。美国绝大多数住房抵押贷款的发放者是地区性的储蓄银行和储蓄贷款协会，地方性的商业银行也涉足按揭贷款。这些机构的资金实力并不十分雄厚，大量的资金被投放在住房抵押贷款上对其资金周转构成严重的压力。一些具有“金融创新”工具的金融机构，便将这些信贷资产打包并以此为担保，用于发行可流通的债券。给出相当诱人的固定收益，再卖出去。许多银行和资产管理公司、对冲基金、保险公司、养老基金等金融机构投资于这些债券。这样，抵押贷款企业有了源源不断的融资渠道，制造出快速增长的新的次贷；投资机构获得较高的收益。投资机构的现金流得到更合理的利用，利益得到了分解和共享，风险也得到了分摊。但事物都有两方面，金融创新制度带来利益共享好处的同时，也会产生风险放大效应。像“多米诺”骨牌一样，外界力量一推，只要第一张骨牌倒掉，其它骨牌就会全部倒掉。 4.金融机构过多痴迷于证券市场。由于美国证券市场非常发达，许多美国人和美国的金融机构都将相当多的资产投入证券市场力图投机或融资，将自己的命运与股市等证券市场的涨落牢牢捆绑在一起。一荣俱荣，一损俱损。当实力不强的金融机构放松警惕在证券市场游弋时，市场的跌落就会给它们带来致命的灾难。特别是，证券市场波动的影响因素很多，对很多因素都很敏感。一旦某一因素突然爆发引起人们的恐慌，就会大量抛售证券，造成证券市场的跌宕，从而使金融机构的资产大大缩水，甚至资不抵债，就会重创整个社会的经济。 二、金融危机对我国就业的影响 中国作为世界上第一人口大国，就业压力大是一个长期存在的实况。据测算，我国目前在城镇要求就业的，包括当年新增城镇劳动力和上一年结转下来未能就业的有2400万人，而每年提供城镇就业岗位只有1200多万个，再加上每年农村富余劳动力向城镇转移大约800万人，劳动就业的供需缺口依然十分庞大。受全球金融危机对我国出口和外商投资的影响，我国的劳动力市场和就业不可避免受到冲击。农民工和大学毕业生等青年劳动者是受影响最严重的就业群体。据统计，大约有15.3％的农民工现在失去了工作或者没有找到工作，数以百万计的大学毕业生就业问题也随之而更加严峻。中国社会科学院的2008年《社会蓝皮书》显示，2007年全国近500万高校毕业生中，仍然有100万人没有找到工作。 1.供需严重失衡的就业形势将更加严峻。从就业总量来看，我国劳动力供需缺口异常庞大，巨大的人口基数和劳动力数量构成了庞大的就业规模，新增劳动力仍在持续增加。中央提出2010年经济增长的目标是8％左右，按目前我国的就业弹性计算，只能提供900～1200万个就业岗位，那么由此来看，大量新增就业人口将无法就业。 2.就业结构性矛盾表现的越来越明显。在金融危机爆发之前，我国就面临着经济转型过程中必然经历的阵痛：由于经济结构调整和产业升级所导致的结构性失业。这种失业总体上表现为劳动者的技能素质与劳动力市场用工需求不相适应的矛盾，即供给比需求低一个档次。因此呈现出“有人没活干，有活没人干”的现象，而在大量失业人员中，主要是低技能和无技能者。在金融危机的冲击下，这种情况更多的表现为在东部沿海制造业、出口企业和外商企业就业的大批农民工返乡以及高校毕业生“毕业即失业”。 三、应对我国当前就业问题的财政政策建议 财政政策主要是通过改变财政支出、调整税收等手段对经济进行宏观调控，在反经济衰退中具有较大的灵活性和自主性。按政策实施效果的差异，财政政策主要可以分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。根据当下金融危机影响我国就业的传导机制以及我国就业的现状来确定财政政策的功能和取向，进而对采取具体财政政策手段加以实施，是解决就业问题的一个主要途径。 1.实施扶持中小企业发展和支持创业的财政政策。近年来，中小企业和小群体创业在解决自我就业的同时，为社会创造出了巨大的劳动力需求空间。所以政府部门应该在资金、信贷、税收等政策上对他们进行积极扶持，逐步形成以城镇集体、乡镇集体和私营企业为主体的中小企业群，从而广泛吸收社会各个不同层次、不同素质的劳动力。 2.加大实施消费型财政政策的力度。我国以往的积极财政政策基本上是投资型的，这使得消费需求不足问题无法从根本上得以解决，并且造成消费增长与投资增长不协调。因此，政府应该通过各种手段来引导居民消费。一是在财政支出上，政府通过增加转移支付或者对粮食等实施保护价格收购来加强对低收入者的帮扶，降低收入分配的两极化趋势，提高总体消费倾向；二是建立健全社会保障制度，减少人们对未来收入预期的不确定性，刺激消费；三是完善税收优惠政策，增加对教育、医疗、住房支出等个人所得税扣除，适当提高现行增值税和营业税的起征点，应适当降低居民生活消费品的增值税税率，增加人们税后收入，从而提高居民消费能力。 3.加大对社区就业的资金支持力度。社区就业的兴起与发展对于缓解我国当前的就业压力、促进劳动力资源的合理利用和优化配置乃至维持整个经济与社会稳定，都具有重要的战略意义。而目前资金短缺已成为制约社区就业发展的主要瓶颈，我们应当努力开拓政策与资金扶持的空间：政府应划出专项资金作为社区就业扶持金，并调动各种社会资源多方筹集资金，用于增加对社区就业的投入，如公益性岗位就业补贴、以及对从业者提供小额贷款和贴息贷款或银行贷款担保。更为重要的是，要把相关的政策与资金扶持措施落实到位，并朝着正规化和制度化的方向发展，以建立和完善针对社区就业的政策与资金扶持的支撑体系。 4.增加职业技能培训的财政投入。我国下岗失业人员、农村剩余劳动力文化水平低、技能缺乏是制约他们就业再就业的主要因素，为提高劳动力就业能力，应把就业培训计划与各地的产业发展规划紧密结合起来，建立健全科技教育培训体系，积极开展技能培训服务。 浅谈金融危机下的中国财政政策:全球性金融危机与中国财政政策 提要由于国际金融危机,造成全球经济明显减速,影响我国出口,进而影响实体经济,未来通胀形势也会有很大的不确定性。要实现“一保一控”的宏观调控目标,避免受到金融危机的严重冲击,财税政策应更多地发挥作用。 关键词:金融危机;财税政策;经济增长 一、背景资料 由美国次贷危机引发的全球性金融危机依然在全球范围内蔓延,并已开始对全球实体经济造成严重影响。虽然中国受到的直接冲击相对较小,但它对中国经济增长带来的负面影响也已经开始显现,经济增速连续几个季度减缓。2008年GDP增速从一季度的10.6%,下滑到二季度的10.1%,三季度的9%,四季度的6.8%,进入2009年,一季度GDP同比增长6.1%。2008年GDP的增速为9.0%,中止了连续五年的两位数增长率。从国家统计局公布的这些经济指标中可以看出,国际金融危机仍然在中国外部萦绕,对中国经济的冲击仍在继续。 二、金融危机对中国经济的消极影响 全球金融危机对国内市场必然会造成消极影响,但是对于中国金融体系的直接影响有限。因为中国参与国际金融市场程度不高,外资大规模撤退的威胁不大,所以中国金融业的直接损失并不大。但是,因为目前中资银行持有大量的国外证券化产品,雷曼、美林、AIG等机构又持有部分H股和A股,损失肯定是有的,外汇缩水也不可避免。 金融危机对中国影响较大的是在实体经济方面。首先是出口,由于外需减少导致出口增速减缓和出口企业资金回收困难,所以导致大量的企业倒闭。统计显示,目前影响最大的是纺织行业,而家居、卫浴、五金钢材、汽车、电子信息也都在不同程度上受到了影响;其次是消费。近两年我国消费增长率提高较快,但是城镇居民实际收入增长的减速,房地产市场和汽车市场的不景气,还有股票市场的暴跌,导致了国内财富效应在缩减,因此今后消费难以保持高增长率;再次是信用收缩。银行出于防范风险的心理,普遍惜贷,这样对实体经济来说就会有一个紧缩的作用;最后是民间投资。在整个经济前景不好的情况下,民间投资者投资信心不足,制约了民间投资的增长空间。 三、中国财政应对金融危机的举措 主持召开的国务院常务会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施,落实这些措施的投资额到2010年底约需4万亿元人民币。此次国务院常务会议标志着中国宏观调控政策的彻底转型。中国政府同时宣布,对财政政策和货币政策进行重大调整,由稳健的财政政策和从紧的货币政策转为积极的财政政策和适度宽松的货币政策,保增长已成为当前及今后几年经济工作的重中之重。 中国政府在1998年为了应对亚洲金融危机和通胀紧缩局面曾经使用过“积极的财政政策”。基本上是要求加大财政投入的力度,加大国家债券发行力度,实行一系列鼓励企业扩大生产、出口,促进商品流通和周转,鼓励百姓再就业和创业,激励百姓消费的轻税薄赋政策。 (一)税收方面已采取和将要采取的措施。推进税费改革,实行结构性减税。结合改革和优化税制,实行结构性减税,减轻企业和居民税收负担,扩大企业投资,增强居民消费能力;全面实施消费型增值税;实施成品油税费改革;取消和停征100项行政事业性收费;继续执行2008年已实施的一系列税费减免政策,预计2009年将减轻企业和居民负担约5,000亿元。 1、增值税转型。谈到增值税的转型,就必须了解增值税有几种类型。从增值税的发展来看,按照各国增值税对外购固定资产的处理方式不同,增值税可以分为:(1)生产型增值税:是指计算纳税人的应纳税额时,不允许扣除任何外购固定资产的已纳税金。此类型的增值税由于不允许扣除外购固定资产的已纳税金,因而存在对固定资产价值重复征税问题,而且对于资本有机构成高的行业的发展、对于加快技术进步等还存在不利影响;(2)收入型增值税:是指在计算纳税人的应纳税额时,对外购固定资产的已纳税金只允许当期计入产品价值的折旧费所应分摊的那部分税金扣除;(3)消费型增值税:是指计算纳税人的应纳税额时,允许将当期购入固定资产的已纳税金一次性全部扣除。它可以彻底解决重复征税问题,有利于技术进步,因此消费型增值税对于扩大固定资产投资具有较强的激励效应。 国务院常务会议决定在全国范围实施增值税转型改革,审议并原则通过《中华人民共和国增值税暂行条例(修订草案)》。会议指出,为扩大国内需求,降低企业设备投资的税收负担,促进企业技术进步、产业结构调整和转变经济增长方式,会议决定,自2009年1月1日起,在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。改革的主要内容是:允许企业抵扣新购入设备所含的增值税;同时,取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策,将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3%,将矿产品增值税税率恢复到17%。经测算,2009年实施该项改革将减少当年增值税收入约1,200亿元、城市维护建设税收入约60亿元、教育费附加收入约36亿元,增加企业所得税约63亿元,增减相抵后将减轻企业税负共约1,233亿元。成功地实现增值税由生产型转向消费型,势必将在客观上刺激投资需求,产生激励固定资产投资的作用,从而对经济产生积极的刺激作用。 2、提高部分商品的出口退税率。2008年以来,受国际市场需求减弱、人民币升值、原材料价格和劳动力成本上涨等因素影响,我国出口增速放缓,出口增速明显低于预期,出口企业利润大幅减少。特别是一些劳动密集型的中小型企业,吸纳劳动力多、就业面广,但抗风险能力较弱,经营面临较大压力。而且我国的一些主要出口国家的居民消费信心指数大幅下滑,进口需求下降,必然对我国出口产生不利影响。若不采取措施,预计今后出口还将下滑,出口企业困难会进一步增加,这会对中国整体经济发展产生极为不利的影响。因此,有必要通过财政政策的适当调整,帮助企业树立信心、渡过难关,防止出现因出口大幅下滑而影响我国经济发展的被动局面。 经国务院批准,财政部、国家税务总局发出《关于提高部分商品出口退税率的通知》,明确从2008年11月1日起,适当调高部分劳动密集型和高技术含量、高附加值商品的出口退税率。具体为:将部分纺织品、服装、玩具出口退税率提高到14%;将日用及艺术陶瓷出口退税率提高到11%;将部分塑料制品出口退税率提高到9%;将部分家具出口退税率分别提高到11%、13%;将艾滋病药物、基因重组人胰岛素冻干粉、黄胶原、钢化安全玻璃、电容器用钽丝、船用锚链、缝纫机、风扇、数控机床、硬质合金刀等商品的出口退税率分别提高到9%、11%、13%。此次出口退税调整一共涉及3,486项商品,约占海关税则中全部商品总数的25.8%。 3、提高个人所得税的费用扣除标准。众所周知,投资、出口、内需是拉动中国经济的三驾马车。但是,根据国家统计局公布的2008年前三季度的国民经济运行数据显示,出口和投资的实际增速下滑,使得经济增速出现加速下滑势头,这是自2007年第二季度以来GDP增长率连续第六个季度下降。尽管名义消费仍在高位继续加速,但是仍未能有效缓冲净出口和投资增速相对上年同期下降对经济的负面影响。而且鉴于房地产市场低迷、未来收入预期悲观等消极因素的影响,未来消费将难以继续保持当前水平。 国务院2008年11月10日上午在北京召开省区市人民政府和国务院部门主要负责同志会议,发表重要讲话。他指出,着力扩大消费需求特别是居民消费需求。要把扩大消费与完善收入分配政策结合起来,与扩大就业结合起来,与发展服务业结合起来。最重要的是,要千方百计增加居民收入,提高消费能力。加大力度调整国民收入分配格局,提高中低收入居民收入比重。努力消除制约消费的制度和政策障碍,改善居民消费预期,引导和促进居民扩大消费需求。 提高个人所得税的费用扣除标准最直接的受益群体就是工薪阶层,个人所得税费用扣除标准一旦提高,将会直接增加这一受益群体的可支配收入,提高其购买能力。工薪阶层的购买能力提升后将直接带动这一群体的消费,从而对拉动内需会起到积极的作用。 (二)财政支出要重点支持民生工程、重大基础设施。2008年11月5日,主持召开国务院常务会议,要求扩大投资出手要快,出拳要重,措施要准,工作要实。要突出重点,认真选择,加强管理,提高质量和效益。要优先考虑已有规划的项目,加大支持力度,加快工程进度,同时抓紧启动一批新的建设项目,办成一些群众期盼、对国民经济长远发展关系重大的大事。坚持既有利于促进经济增长,又有利于推动结构调整;既有利于拉动当前经济增长,又有利于增强经济发展后劲;既有效扩大投资,又积极拉动消费。要把促进增长和深化改革更好地结合起来,在国家宏观调控下充分发挥市场对资源的配置作用;发挥中央和地方两个积极性。 加大投资力度和优化投资结构。中央出台的十条措施,主要有四类:加快实施重大民生工程;加快在建重大基础设施项目建设;尽快启动一批有利于增强经济发展后劲的大型工程项目;加大力度支持产业结构调整和优化升级关键项目建设。落实这些措施,要加强对重大投资的管理,认真做好可行性研究论证,提高投资质量和效益。要加强对市场自主投资的鼓励和引导,支持引导民间资本投向政府鼓励项目和符合国家产业政策的领域,广泛参与各种民生工程、基础设施和生态环境建设,把政府投资引导作用与发挥民间投资积极性有机结合起来。 (三)加大中央政府的举债规模。2008年上半年财政有万亿盈余,从下半年开始,财政收入同比增幅持续下降,数据显示,2008年6月财政收入增幅为30.7%,7月增速回落近半,至16.5%,8月进一步下降至10.1%,9月份又进一步下降到了3.1%。全年的财政收入仍有望增长20%左右,实现超收3,000亿元左右,2008年中央财政赤字没有增加,维持在2008年年初预算确定的1,800亿元的水平。但进入2009年以来,政府财政收入的压力是相当大的,政府发债的规模肯定会很大。从2000年开始,国债发行总量不断呈现出逐级上升势头,2005年超过7,000亿元,2006年为8,883亿元,2007年由于有1.5万亿元的特别国债发行,全年国债发行量达创纪录的23,483.28亿元,同比增长164%。分析人士预测,2008年的国债发行肯定会高于2007年(不包括1.5万亿元的特别国债),将不会低于8,000亿元,而2009年国债发行可能会在2008年基础上继续增加。 (作者单位:河北经贸大学财税学院)

货币政策对农村金融经济影响:货币政策农村经济中有效实施原因 农村经济的发展如同其它经济发展一样，需要三个基本要素的支持，即资金、技术及市场管理制度。与财政政策不同，货币政策的作用并不是资金的直接投入，而是通过引导市场主体参与经济，从而达到既定政策的目标。在我国的农村建设中，货币政策在实施过程中遇到的最根本问题就是其传导机制受阻，从而导致货币政策的传导渠道不畅，传导力度减弱，使其有效性受到严重影响，而货币政策作为国家宏观调控的重要手段，对于农村经济的发展起着举足轻重的作用。因此，如何加强货币政策的有效性，对于促进我国新农村的建设意义非常重大。 一、影响货币政策在农村经济中有效实施的原因 造成货币政策在农村传导机制受阻而不能有效实施的原因是多方面的，我国农村经济市场化水平很低，自身就远比城市复杂，因此，货币政策在农村的实施会遇到比在城市更多和更复杂的问题。 1.农村金融机构体系不健全导致货币政策传导渠道不畅? 目前，在农村起主导作用的金融机构是农业银行、农业发展银行和农村信用社，但由于农业发展银行职能和业务范围的限制，其在农村经济发展中的作用非常有限，如北京市农业发展银行的年贷款余额仅有六、七十亿元，。而农业银行在商业化改革中基层网点大量撤并，贷款权限上收，农业贷款的比重不断下降，也无法对农村经济的发展提供有效的支持，如1999年—2001年北京市农业银行涉农贷款在各项贷款余额中的比重分别为46.63%、38.42%、29.03%。大部分农户和小企业的信贷需求只能依靠农村信用社，但农村信用社由于自身能力的限制也远远满足不了巨大的农村金融市场的需求。据抽样调查显示，2000年至2003年，农民每人每年从银行和信用社借入资金65元，而通过民间借贷借入达190元。因此，目前农村金融机构体系不健全，金融主体弱化不仅满足不了多样化、多层次的农村金融需求，也导致了货币政策传导渠道的不畅。 2.传导工具的缺乏导致货币政策的传导力度减弱 在货币政策的实际操作中，基层央行仅有名义上的再贷款、再贴现和窗口指导等调控手段，但是再贷款的调控作用仅限于支农再贷款、紧急性再贷款和经营性再贷款，而且都需要经过上级银行的严格审批，再贴现指标被控制得较紧，也很难发挥作用。因此，窗口指导成为基层央行货币政策工具的主体。过多依靠窗口指导和道义劝说的办法，缺少其它必要的辅助手段加以保证，对商业银行贯彻执行货币信贷政策的激励和约束作用都不强，货币政策操作手段的匮乏客观上制约了央行货币政策职能的发挥。同时，商业银行进一步强化一级法人管理体制，基层商业银行在执行政策时，会以其上级行的政策取向作为执行标准，央行的指导意见显得苍白无力。传导工具的缺乏直接影响了货币政策在农村经济中的有效性。 3.商业银行经营策略的调整直接影响货币政策的传导效果 目前，国有商业银行由于实施“大城市、大企业”的战略目标，其在农村的经营状况开始收缩，大量的农村资金被吸收上存。例如农业银行在信贷管理权限上大多采取上收一级的管理办法，县级以下机构基本上仅有发放5万元以下本行存单质押贷款权。目前市级国有商业信贷审批自主权被削弱，组织资金30％左右上存，而县级支行的主要任务则是组织存款，除小额质押贷款外，基本上没有放款权。 同时欠发达地区受到经济结构调整迟缓、经济基础较为薄弱、产业结构不尽合理等等诸多因素的影响，这就使得其社会有效信贷需求相对不足，信贷失去吸引力。在这种情况下，欠发达地区的分支机构基本上成为总行派出的专门负责吸收存款的大储蓄所。资金的过度集中背离了正常的经济运行规律，农村经济中自然也就失去了货币政策传导的渠道与资金基础。4．农村社会信用环境的欠佳导致货币政策难以发挥传导实效 由于农民信用意识淡薄，再加上农村金融法律法规不健全，在一定程度上影响了农村金融机构尤其是农信社贷款的收回。近几年，虽然各级政府加大了信用环境治理力度，但金融维权难，农户、村组拖欠银行信用社贷款等问题对金融部门服务新农村建设也产生了不利影响。导致了支农贷款难以持续快速增长的后果，而且影响了农村金融机构对“三农”投入的积极性。 而大量不良贷款的形成使逐步市场化的利率机制失去效应，过高的负债成本逼迫各基层行贷款利率的刚性上浮，使央行的最高浮动利率演变为实际执行利率；与此同时，由于缺少必要的中介机构，贷款抵押难、抵押物资处置难、担保难的问题，严重制约着信贷资金正常运行。货币政策的有效传导需要一个良好地农村金融生态环境，农村金融生态环境的欠佳不仅导致货币政策难以有效传导，而且也直接影响到新农村建设的顺利进行。 二、加强新农村建设中货币政策有效性的对策与建议 1．建立多层次的农村金融机构体系 金融机构是货币政策传导的主渠道，因此必须稳步推进农村金融机构体制改革，形成多层次农村金融机构体系，以适应农村多层次金融需求。首先，创新农业政策性金融支持体系，转变农业政策性金融的发展模式。将原来按机构划定业务为主的模式转变为按机构划定业务与业务招投标并存的发展模式，可以考虑将原来按机构划定业务为主的模式转变为按机构划定业务与业务招投标并存的发展模式，以改善政策性金融的运作方式和效率。其次，农村信用社要巩固已有的改革成果，要办成商业上可持续、主要服务于乡(镇)、村和农民的金融机构。第三，农业银行要结合股份制改革工作，通过机制和体制的转换，充分发挥农业银行作为大型商业银行的系统优势，切实提高对农业产业化、农村基础设施和农村城镇化建设的信贷支持质量和效益。第四，积极推进邮政储蓄改革。目前，国务院已批准成立中国邮政储蓄银行，还应尽快组建县级邮政储蓄银行，以改变县级邮政储蓄机构只存不贷，资金外流的现状，应充分发挥邮政储蓄机构农村网点多的优势，为当地农村经济发展注入新的“血液”。最后，要引导和扶持民间金融组织的发展。随着农业产业化的不断发展和深化，农村经济已经呈现出对金融服务和产品的多层次、多元化需求，民间金融恰恰可以满足这样的要求，因此注定要成为农村金融主体中不可缺少的一部分。现在的当务之急就是从法律、制度、政策上规范民间金融的行为，既要肯定扶持，又要改造规范，其中最重要的就是依靠准备金率和资本充足率及实行风险责任自负，引导和鼓励民营小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种形式的农村民间金融健康持续地发展，纳入到农村金融体系中加以监管，增加农村金融供给的灵活性，从而更加有效地实现货币政策的既定目标。2．适当增加农村货币供应量 我国农村经济发展普遍落后，尚且存在极大的发展空间，在政策和条件允许的情况下，农村货币供应量增加幅度可以高于全国平均水平：农村金融机构吸收的存款可以按照一定比例留在地方作为支农贷款资金；其他金融机构在农村吸收的存款可以按照合理比例以央行再贷款的形式返还给农村金融机构使用。还可以适当降低农村金融机构的存款准备金率，调整农村金融机构的存贷款比例和备付金比例，增加可用资金规模。 3．人民银行应加强“窗口指导”，用活支农再贷款 应积极引导金融部门加大对“三农”和特色农业的信贷投入，支持农业产业化。适时向农村信用社发放支农再贷款，以缓解农村信用社支农资金紧张的矛盾，同时，人民银行应修改支农再贷款管理办法，延长贷款上限，以尽量满足农户对资金不同档次的需要。4．合理运用再贴现以及利率等货币政策工具 大力发展农村票据市场，改进和完善再贴现业务管理，在再贴现利率政策上对农村信用社以一定程度的倾斜，调动农村信用社办理票据贴现业务的积极性，对涉农已贴现票据优先办理再贴现，通过票据市场扩大新农村建设的资金来源和总量。利率是货币政策的一个重要工具，如果将利率杠杆运用好，可以以单倍的投入创造出多倍的产出。我国各地农村经济发展不平衡且普遍滞后，制定与利率相关的货币政策时必须有所差别，应当考虑到政策在各地的操作和效果。虽然央行对农村信用社贷款利率设定了一定的浮动区间，但农信社在实际操作中往往并没有区别对待，导致在经济金融欠发达地区，特别是西部少数民族地区，农村信用社在利率执行中“就高不就低”，这就使得相当一部分贫困落后地区的农民和企业无法承受贷款利息负担。因此央行应根据实际情况，按照不同地区的经济发展状况制定不同的贷款利率上限；农村金融机构也应按照不同贷款者的实际情况，对其实行不同的贷款利率政策。 5．创新适应农村经济融资要求的金融产品体系 目前在我国，农民享受到的金融服务非常缺乏，绝大多数农民与金融机构的接触仅仅限于存款、汇款而已，金融产品的匮乏直接导致了货币政策传导受阻。因此，在建设社会主义新农村的战略要求下，各金融机构应根据农村经济的特点，积极开发新产品，形成特色化、差别化、多样化的金融服务。同时，加大中间业务产品创新与开拓，除了对现有的中间业务品种进行认真整合外，还应加大对高附加值中间业务产品的创新与营销，特别是加强银行承兑汇票敞口业务、信用证、贷款承诺业务、信息咨询、财务顾问、保险、金融机构委托等业务的创新与营销，通过产品与服务的创新，在满足新农村建设资金需求的同时提高货币供给的效率。 6．注重与财政政策的协调配合 经济发展的基本规则表明，货币政策和财政政策都是引导和配置经济资源的“原动力”。两大政策的均衡配置可以促进经济发展，反之则制约经济发展。因而，新农村建设离不开财政政策和货币政策的配套安排和联动。财政政策应在以下几个方面积极发挥能动作用：(1)继续为政策性金融机构进行财政支持，坚持专款专用的原则，为农业发展提供广泛的资金支持。(2)为偏远地区农村金融机构的建立和发展提供资金支持，适当剥离一部分金融机构不良贷款，减轻农村金融机构的财务负担。(3)制定税收、利息补贴等优惠政策来鼓励金融机构为农村提供贷款。 7．推进农村社会信用体系建设 离开信用，任何新的经济模式都无从谈起，所以加强农村社会信用体系建设是当务之急，也是优化农村金融生态环境的一个有效途径。一是建立农村诚信获益失信受损机制和农民个人信用记录数据库，加大对逃废债的制裁力度；二是加强对农村企业和农民的诚信教育，提升农民诚信意识，不断改善农村社会信用状况；三是加强与农村政府部门、工商行政管理、税务、农民行业协会等部门联合，形成完善的诚信体系；四是各级人民银行应积极取得地方政府和有关部门的支持，引导商业银行、金融机构将各自的信贷政策、诉讼结案率和执行率与农村信用建设挂钩；五是对农村企业和借款人按信用等级分别给予不同的贷款优先、利率优惠、期限放宽等优惠政策。 货币政策对农村金融经济影响:货币政策操作下农村金融机构流动性管理研究 摘要：随着利率市场化的步伐加快，农村金融机构流动性受国内外金融市场的影响愈加明显，流动性风险加大，保持适度流动性与实现盈利最大化是农村金融机构流动性管理追求的最终目标，也是农村金融机构一切经营活动的出发点和归宿点。提高货币政策操作的有效性，合理控制农村金融机构流动性水平，对维护金融机构稳定发展具有重要的意义。本文在众多学者研究的基础上从货币政策调控的角度研究农村金融机构流动性管理。 关键词：货币政策;流动性;金融机构 流动性是金融机构经营发展必须遵循的第一原则，在实际经营管理过程中由于受国内外金融市场众多因素的影响，金融机构流动性具有不确定性，可能会出现流动性风险，金融机构流动性风险出现时影响单个金融机构或者整个金融业的的发展，甚至威胁金融体系的稳定发展。随着金融国际化进程的加速以及我国金融改革的深化，银行业金融机构受外部因素的影响愈加明显，金融机构流动性问题更为凸显。因此提高金融机构流动性管理对维护金融体系稳定和国民经济发展具有重要的意义。货币政策操作工具对金融机构流动性管理具有直接的影响，从提高农村金融机构流动性管理出发，分析当前货币政策的实施和农村金融机构流动性管理现状出发，选择有效的货币政策操作工具来合理调控农村金融机构流动性管理对金融经济的发展具有重要的意义。 一、货币政策视域下农村金融机构流动性管理理论 1.货币政策操作相关理论。农村金融机构货币政策理论主要包括货币政策操作工具、货币政策操作目标以及货币政策操作传导机制等相关理论，货币政策理论的研究和分析是如何更好地发挥货币政策操作职能，稳定农村金融机构的流动性的基础。 1.1货币政策操作工具。货币政策工具是中央银行为达到货币政策目标而采取的手段，《中国人民银行法》规定中国货币政策最终目标为“保持货币币值的稳定，并以此促进经济的增长。”货币政策工具以其调节的重点不同分为一般性工具和选择性工具。一般性货币政策工具包括公开市场业务操作、存款准备金和率、再贴现。央行通过调节整个金融机构的准备金与货币乘数来影响货币总供给量，从而改变金融机构的流动性。选择性货币政策工具包括贷款规模控制、特种存款、窗口指导等。本文从调控农村金融机构流动性管理出发，侧重于对一般性货币政策工具的研究。第一、法定存款准备金率。法定存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要在中央银行的存款，存款准备金率是指中央银行要求的存款准备金占金融机构存款总额的比例。中央银行一般通过改变货币乘数来调整金融机构信用创造水平，或者通过调整金融机构在中央银行的超额准备金来收缩或扩张金融机构的信用和流动性。第二、公开市场业务。公开市场业务是中央银行通过买进或卖出有价证券，吞吐基础货币，以此调节货币供应量进行流动性管理。公开市场业务是能够直接调控银行储备变化的主动性工具。中央银行通过长期性和临时性的储备来调节金融机构准备金，来影响货币的供给量以及利率水平，从而实现货币政策目标。第三、再贴现政策。再贴现政策，是中央银行通过制订或调整再贴现利率来干预和影响市场利率及货币市场的供应和需求，从而调节市场货币供应量的一种金融政策。主要通过调节再贴现率与规定再贴现票据影响金融机构再贴现额与超额准备金，央行发挥最后贷款人的职能来调节银行体系的储备供给来控制金融机构信用总量。 1.2货币政策操作目标。货币政策操作目标是指中央银行制定和实施某项货币政策所要达到的特定的经济目标，货币政策的目标一般定义为实现稳定物价、充分就业、经济增长、国际收支平衡、保持金融稳定。由于其目标之间具有矛盾复杂的关系，我国货币政策目标的选择在实际中有两种主张，一种是单一目标，以稳定币值作为基本目标；另一种是双重目标，就是稳定货币和发展经济兼顾。而在实际经济调控中，无论是单一目标、双重目标都不能脱离当时的经济社会环境以及当时所面临的最突出的基本矛盾。 1.3货币政策操作传导机制理论。货币政策传导机制是中央银行运用货币政策工具影响中介指标，进而最终实现既定政策目标的传导途径与作用机理。货币政策传导机制理论最早凯恩斯派的利率渠道传导理论，随着研究的深入和理论的演进，货币政策信贷传导机制和货币政策汇率传导渠道理论作用凸显。货币政策传导途径一般为：从中央银行到商业银行等金融机构和金融市场，从商业银行等金融机构和金融市场到企业、居民等非金融部门的各类经济行为主体，从非金融部门经济行为主体到社会各经济变量，包括总支出量、物价、就业等三个基本环节。 2.农村金融机构流动性管理理论。金融机构流动性理论主要包括资产流动性管理理论、负债流动性管理理论和资产负债综合管理流动性理论，这三种理论相互补充，促进了金融机构业务的不断发展。资产管理理论在20世纪三十年代美国金融危机爆发时资产管理从商业贷款理论转换为资产管理理论。20世纪六七十年代，由于利率管制导致资产收益下降，金融机构面临了较大的流动性压力，为了缓解压力金融机构开始主动负债，负债理论开始指导金融机构进行流动性管理。20世纪七十年代后期，浮动汇率制度使得金融自由化不断推进促使利率市场化，利率频繁的波动导致银行负债面临了巨大的不稳定性，金融机构为了适应新的变化对流动性指导理论进行更新，形成了资产负债综合管理理论。 二、货币政策操作对农村金融结构流动性的影响 1.通过对法定存款准备金影响农村金融机构流动性。法定存款准备金率主要是通过影响法定准备的储备量来影响银行超额准备金对农村金融机构流动性进行调控。当人民银行提高法定准备金率时金融机构在央行存放法定准备金数量增大，农村金融机构可以支配的资金减少，流动性减弱，作用机理为：法定存款准备金率上调金融机构存放央行资金增加金融机构可自由支配的资金减少流动性下降。当央行降低法定准备金率，减少法定准备金数量，则农村金融机构可支配货币资金增加，流动性增强，作用机理是：法定存款准备金率下调存放央行准备金减少农村金融机构可支配资金增加货币创造能力增强、流动性增强。公开市场业务主要是指央行进行央行票据的发行或购买来调节金融市场货币流通量。人民银行向金融机构进行公开市场购买，开展逆回购、到期收回央行票据，银行超额准备金增加，达到回笼银行体系的货币资金的目标，降低农村金融机构的流动性。反之，央行发行央行票据、卖出政府债券，从而减少银行超额准备金，进而释放金融机构的流动性。再贴现是通过调节再贴现率作用于超额准备金来影响农村金融机构的流动性。央行下调再贴现率，金融机构向向央行再贴现贷款增加，使得超额准备金增加扩充了金融体系的流动性。作用机理是：央行下调再贴现率金融进行再贴现收到再贴现贷款，超额准备金增加可支配资金增加流动性增强。反之，央行上调再贴现率，金融机构流动性则会减弱。 2.通过利率渠道影响农村金融机构流动性。法定准备金率通过利率影响农村金融机构流动性是以微观市场主体传递信号，由货币市场过渡到资本市场，最终影响金融机构的资金获取成本。作用机理是：法定存款准备金率上调央行发出紧缩信号市场主体预期货币供给将减少货币市场、市场利率上升金融机构获取资金成本增加流动性降低。当法定存款准备金率下调时，就会产生相反的效果，金融机构的流动性增强。公开市场业务操作主要指央行通过影响利率和改变超额准备金两方面来影响农村金融机构的流动性。央行直接影响市场利率来调节金融机构流动性，作用机理是：一方面央行直接调整公开市场业务的债券回购利率，引导银行间拆借利率市场的变动基准利率得到调整市场利率变动；另一方面通过改变银行超额准备金来影响资金市场的供求状况，间接影响市场利率，进而对银行的资金成本产生影响，最终影响农村金融机构的流动性水平。作用机理是：央行进行逆回购货币市场资金供给增加货币市场利率下降商行货币资金成本降低贷款利率下降流动性上升。再贴现率政策是中央行调节再贴现率来影响利率水平，再贴现率有效应用必须有以下几个条件：央行能随时按规定利率自由提供贷款，调节农村金融机构的放款规模；农村金融机构在央行进行再贴现贷款；市场利率高于再贴现率的利差能弥补承担的风险及农村金融机构放款管理费用。再贴现率通过市场利率调节金融机构流动性的过程为：央行上调再贴现率金融机构获得再贴现贷款的成本增加金融机构再贴现意愿降低货币市场资金供给下降市场利率上升金融机构资金获取成本提高可用资金减少，流动性减弱。反之，若央行下调再贴现率，则流动性会增强。3.通过信贷结构影响农村金融结构流动性。央行对金融机构信贷供给的控制能力决定了货币政策信贷传导渠道的有效性，控制能力强弱取决于金融机构存款来源与其他资金来源的替代程度。目前，我国金融市场发展比较缓慢，尤其是资本市场发展不完善。因为金融监管较为严格使得存款来源与其他资金来源的替代能力较弱，因此农村金融机构资金运用主要以贷款为主，所以央行对农村金融机构信贷供给的控制能力较强。目前货币政策在我国是有效的，信贷传导渠道可以有效发挥其作用，使得货币政策工具能有效地对信贷供给产生影响。当央行上调法定准备金率，超额准备金下降，使得金融机构流动性供给下降。其作用机理是：央行上调法定准备金超额准备金下降金融机构信贷供给能力降低流动性供给下降。如果金融机构的超额准备金比较充足时法定准备金率的上调可能难以引起金融机构信贷规模缩减，从而对金融机构信贷供给产生的影响不明显。由于公开市场业务操作中灵活性与弹性较高，央行可运用其对信贷供给进行局部的微调。央行主要是通过影响金融机构的超额准备从而影响信贷供给，工作机理是央行进行公开市场操作农村金融机构超额准备金产生变化引起信贷供给量变动使得流动性供给产生变动。再贴现率政策中，央行通过调整再贴现率影响金融机构向央行的借款成本，进而对金融机构的信贷政策产生影响，一般来说，由于农村金融机构经营性质和特点决定再贴现率操作对农村金融机构的影响非常不明显。 三、完善货币政策操作促进我国农村金融机构流动性管理的对策建议 为了使得农村金融机构在经济金融快速发展中能提高流动性管理，稳定健康的经营，本文通过对货币政策操作理论和金融机构流动性管理理论的分析，以及货币政策是如何来影响农村金融机构的流动性进行了分析论证，提出了完善货币政策操作促进农村金融机构流动性管理的对策建议。 1.完善货币政策操作工具和手段。货币政策操作工具对农村金融机构的流动性具有重要的影响，在优化农村金融机构流动性管理中，改进与完善货币政策操作工具和手段，使之更具有灵活性与可操作性、更加多样化与规范化具有重要的意义。法定准备金率是当前我国较为常用的货币政策工具之一，对农村金融机构的信贷调控方面具有重要的影响。法定存款准备金率因其效果强烈，影响明显成为央行进行金融机构流动性管理的首选工具。此外，我国金融机构资金主要来源是大量的存款，存款准备金率调控的存款涵盖了金融机构大部分存款，使得该工具操作容易，但是由于当前许多国家货币政策目标由数量型向价格型过渡，加之该工具本身具有一定的缺陷与不足，当今央行在该工具的使用上非常慎重，尽量避免频繁使用。 2.完善货币操作目标体系。目前，我国货币政策操作主要以基础货币为操作目标，因为当前我国货币市场结构单一，利率市场化改革没有完全实现，银行体系资产结构非常单一，贷款占资产总量较大，因此央行只能选择基础货币作为操作目标来实现调整金融机构流动性的目标。基于我国利率市场化不断深入，货币市场特别是金融机构间拆借市场的不断发展，利率风险控制手段改进，我国货币政策目标体系应由数量型向价格型转变，实行以基础货币与货币供应量为主要操作目标和中间变量，同时将货币市场短期利率与债券市场长期利率作为辅助操作目标与中间变量纳入我国目标体系，以丰富我国货币操作目标体系。 3.促进金融市场的发展和完善。促进金融市场的完善和发展为农村金融机构更好的发展提供宏观环境上的支持，在推进存款准备金率、公开市场业务操作等货币操作目标转型过程中，完备的金融市场是有必要的。根据交易期限的长短金融市场可分为货币市场和资本市场，货币市场是融通短期资金的市场，主要包括同业拆借市场、回购协议市场、商业票据市场、银行承兑汇票市场、短期政府债券市场、大面额可转让存单市场。在货币市场建设中，首先丰富货币市场投资工具，大力推广货币市场基金，以满足市场主体多投资需求。大力发展票据市场，使得货币市场拥有丰富的替代性金融工具，增强货币办操作工具的实用性。其次，扩大货币市场交易主体，实现交易主体的多元化与开放性。最后，加快货币市场制度、组织体系、清算体系的建设与完善，构建市场利率体系，消除利率倒挂和利率失真现象。 4.优化存贷比率。存贷款比率是衡量银行业金融机构流动性风险的主要指标之一，适当的存贷比率是农村金融机构实现流动性、盈利性、安全性的重要保证。金融机构的安全性是由流动性和盈利性共同决定的，在金融机构资产和加权风险资产资本充足率达到了规定比例的约束条件下存贷款比率低于最优值的情况下，适当提高贷款利率，能够有效地补偿不良贷款风险并将道德风险控制在一定范围之内，同时可以有效削减超额存款准备金数量，更大程度地减少金融机构闲置资金的机会成本，因此优化存贷比率既可以保持农村金融机构合理的流动性又可以实现盈利性。目前，受国内外金融经济变化的影响，金融机构的发展随时面临风险和挑战，合理控制农村金融机构流动性管理，提高货币政策的调控能力，是农村金融机构更好的发展的基础和前提。本文从货币政策操作理论以及农村金融机构流动相理论着手，分析了货币政策错做工具如何影响农村金融机构流动性，从而提出了完善货币政策操作促进我国农村金融机构流动性管理的对策建议,为高农村金融机构流动性管理水平，实现农村机构盈利性和安全性目标奠定了基础。 作者:王延妮 单位:陕西吴起农村合作银行 货币政策对农村金融经济影响:紧货币政策对农村金融经济影响思考 去年以来，央行启动紧缩货币政策,多次对存款准备金率和存贷款基准利率进行上调，这一宏观调控政策实施以后,对基层支农金融机构和中小企业产生了较大的影响。为此,我们深入**县支农金融机构和部分企业进行了专题调查了解。 一、宏观调控对基层金融经济的影响 （一）压缩了中小企业利润空间 从紧货币政策实施后，对纺织业和房 （二）中小企业融资难问题进一步突出 （三）对金融机构的影响 县内某支农金融部门存放央行款项由去年年底的2.5亿元，增加到今年6月底的3.6亿元，可用资金减少0.9亿元，县内可用资金约5000万元，由此产生了一系列的影响：一是利润倒挂。央行连续多次上调存款准备金率，形成信用社利润倒挂。按央行存款准备金率计算，2007年该单位利率倒挂557万元，到今年上半年已经倒挂366万元。二是准备金上调，有资金不能用于发放贷款。去年底该单位存放央行存款准备金余额为2.2亿元，到今年6月增加到3.1亿元，增加了0.9亿元。三是贷款风险有所增加。受纺织业、房地产业等行业利润空间减少和生产成本增加的影响，企业还贷能力有所弱化，从而增加了信贷资金风险。四是对农产品收购影响较大。由于农产品价格上涨较快，相应扩大了农产品收购资金的规模，而从紧货币政策又限制了农产品收购资金的及时足额发放。 二、几点建议 （一）实行特殊的存贷款利率政策。中央银行应当根据基层金融支持“三农”的特点，对存贷款利率应根据不同情况而实行特殊的政策。存款利率：将存入中央银行款项实行优惠利率，可以采用特殊存款，或发行优惠利率的债券等方式，从而改变利率倒挂现象。贷款利率：支农金融机构的核心工作是支持地方经济特别是支持地方三农经济的发展，应树立“大支农”概念，中央银行可以采用差别贷款利率，有效解决县域经济在“工业化、产业化、城镇化”等新农村建设过程中，信贷资金的支持问题。 （二）加强窗口指导。应该对支农单位实行特别的窗口指导，改变从紧货币政策“一刀切”的做法，根据不同区域的经济发展特点，实行从紧或适度从紧的货币政策，加大支持地方农产品的产出，达到增加农民收入，有效促进地方经济快速发展的目的。 （三）对产业施行差别管理。就**县来说，主要是房地产行业。目前**县房价较为合理，可以根据当地实际，适当提高首付款比例，对投资性买房进行限制，对消费性买房应遵循市场规律，采取“一定、两控”措施。所谓“一定”，即根据当地经济发展状况确定地价成本泡沫“临界点”。“两控”，一是指根据地价成本泡沫“临界点”差别控制房地产开发贷款；二是根据房产价格泡沫“临界点”区别对待房地产消费贷款比例，引导房价理性回归。

城市体育俱乐部的作用主要是通过为群众提供一个锻炼身体、丰富群众文化休闲生活的平台，增强全民的身体素质，能以更好的身体状况和精神状态参加到经济建设中来，最终达到城市经济进一步发展的目的。所以，对城市体育俱乐部的发展运营模式、相关的政策法规等势必要进行研究，并且能够早日运用到城市体育乐部的发展中来。 １.前言 随着经济的增长，社会的发展，城市人群对体育的要求越来越高，城市体育俱乐部也应运而生，也进而促进城市体育的发展。但是在我国，城市体育俱乐部的发展还不成熟，是一种新兴的组织形式，这就需要深入研究发展政策，建立完善的政策体系，使其健康有序的发展。 ２.城市体育俱乐部的宗旨和目标 ２.１城市体育俱乐部的宗旨 利用城市现有的体育场馆、人才、社会体育资源等优势条件，开展各种有益身心健康的体育活动，激发群众的体育热情，丰富群众的业余文化生活。传授各种体育项目的运动技能，并培养群众所参与的体育项目的兴趣和终身参加体育锻炼的习惯，增强全民体质，为城市体育俱乐部成员创造一个健康、休闲、愉快、和谐的意境；完善一个合作交流、共同发展的平台；同时吸引广大青少年参与到体育俱乐部开展的体育活动中来，扩大业余训练的选才面，为国家和省市输送更多的体育后备人才［１］。 ２.２城市体育俱乐部的目标 吸引城市居民积极参加到城市体育俱乐部中来，通过经常性的、丰富多彩的体育锻炼，增强城市居民的身体素质和健康水平，丰富城市居民的体育文化生活，促进城市居民建立起科学、文明、健康的生活方式，为城市居民进行社会交往创造良好的环境，同时达到促进城市经济飞跃发展的目的［２］。最终以实现提高人的运动素养、提升城市形象、促进城市文化形态的综合发展。 ３.城市体育俱乐部的政策内容 ３.１经济支助政策支撑 （１）组织政策，体育经济组织是体育经济政策制定的基础和切入点，所以需要对体育经济组织进行定性定量的划分；（２）资金政策，城市体育俱乐部属于体育产业中的一种，其资金政策与产权形式密不可分；（３）税收政策，由于体育俱乐部的特殊性，必须在体育俱乐部的税收中制定与其他产业差别税率的政策；（４）市场政策，按照市场经济发展规律制定具体的体育俱乐部经济的相关市场政策，公平竞争。 ３.２科学管理政策支撑 搞好经营管理是城市体育俱乐部发展的内部动力因素：（１）健全组织机构，城市体育俱乐部的组织包括人、财、物３个基本要素，其中人是组织的核心，人的能动性资源在组织中起决定性作用；（２）加强制度建设，加强体育俱乐部从业人员资质实施法制化、规范化管理，提高体育俱乐部经营行业运行的规范性，增进体育俱乐部行业内部的竞争力；（３）提高服务质量。城市体育俱乐部内部科学化的经营管理是提高服务质量的关键因素。 ３.３公平竞争政策支撑 城市体育俱乐部发展的公平竞争政策包括创新经营，公平比赛，公平纳税三方面的内容：（１）创新经营，除了常规的的教育培训、指导、陪练模式，还可组织公益演出、重要节日的场馆免费开放，这有利于提升城市体育俱乐部的知名度；（２）公平比赛，城市体育俱乐部的体育比赛必须符合报名资格，务必进行严格的资格审查，只有公平竞争，市场才能稳定发展。（３）公平纳税，加强城市体育俱乐部积极纳税的意识，让城市体育俱乐部享受纳税所带来的福利。 ３.４社会政策 随着人们生活水平的不断提高以及住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，居民在生活服务、居住环境、文化娱乐、体育活动等方面的要求也愈来愈高，发挥社会发展政策支撑的作用十分重要［３］。 ４.城市体育俱乐部政策支撑的意义 ４.１为适应培养全面发展的人的需要 城市体育俱乐部实现人的全面发展的目标，既要满足人的现实的物质文化生活需要，又要促进人的素质的提高。城市体育俱乐部作为社会主体锻炼身体、交流沟通、商业洽谈等新型健康的平台，正在逐步地渗透和作用于社会主体的精神世界。 ４.２城市体育俱乐部可持续发展的需要 城市体育俱乐部是城市第三产业结构中的重要组成部分。其可持续发展的根本出路在建立与社会主义市场经济相匹配、遵循现代体育运动规律、顺应国家调控、依托社会、充满自我发展活力的体育体制和良性循环运行机制。俱乐部如果不依靠政策控制与调节，不依靠市场机制营造自负盈亏的自主经营理念，城市体育俱乐部的发展就不可能长久。 ４.３建设现代化体育城市的需要 世界城市化、现代化的成功经验已经表明，如果没有城市体育俱乐部的存在与经营，那么城市化和现代化是不完整的。因此，城市体育俱乐部的政策支撑可以促使城市体育的良性发展，城市体育的良性发展可以促进城市文明建设和实现城市社会进步的目标。 ４.４城市体育俱乐部规范运作的需要 城市建立体育俱乐部行业的管理标准是行业管理的重点和切入点［４］。建立体育俱乐部行业的管理标准可以进一步促进体育俱乐部市场管理的规范化和科学化。通过立法，推动体育市场管理踏上法制化的道路，为体育俱乐部产业的发展提供法律依据和政策支撑。 ５.城市体育俱乐部政策的实施途径 ５.１列入城市政策研究范畴 城市政策研究的政府或者相关部门，应该将城市体育俱乐部发展的政策研究列入城市政策的研究范畴。我国作为社会主义国家，政府的支持和影响更为重要，相关政策与文件如《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》、《公共文化体育设施条例》、《关于加快体育俱乐部发展和加快体育俱乐部管理的意见》、《关于开展创建社区体育俱乐部试点工作的通知》、《体育产业发展纲要》等的出台与实施，为城市体育俱乐部的迅速建立与飞跃发展提供了政策支撑。因此，开展城市体育俱乐部发展的政策研究，对于进一步加快城市体育俱乐部发展，具有十分重要的作用。 ５.２实施政策的整体化 城市体育俱乐部发展的政策包括组织、宣传、实施等几个方面，在实施中还包括监督、协调和服务等内容。城市体育俱乐部发展的政策则与整个市场经济体制相匹配，与市场经济相同步运行。城市体育俱乐部发展的政策是具体经济政策要素运用在体育事业的发展方面，在空间上进行分配、重组、展开和运动的连续整体过程，其中每一个要素的发展变化以及要素的分配方式、比例、组合结构等等变化，都会影响到政策执行的整个进程。为此，各城市体育俱乐部在操作过程中必须善于运用各种政策要素，使整个城市体育俱乐部发展政策的执行过程成为一个结构合理、要素得当、功能优化的动态整体系统，以最佳的方式和途径来实现政策的实施［５］。 ５.３政策实践的规范性 我国体育俱乐部产业政策的实践要与我国体育俱乐部产业所处的政策环境同步，具体表现为要与我国国民经济和社会发展的目标协调进行，要优先考虑我国的特殊国情，从我国体育俱乐部产业自身发展所具有的特点和目的性出发。第一，加大中央政府和地方政府的资金投入。第二，为了加快体育产业的发展，建议国家可以在政策上给予相应的优惠，引导民间资本向体育产业的汇入。第三，扶持体育民间组织如协会、学会、俱乐部，确定其的法律地位，提高其经济能力。第四，法律保障体育产业经济的健康稳定运行［６］。 ６.小结 随着社会的进步和经济的发展，生活水平不断提高，人们对通过运动达到健康的目的越来越明确，参加体育锻炼的意识不断加强。这就要求城市体育俱乐部的发展能满足体育运动参加者的需求。城市体育俱乐部的发展推广更要依靠政策的支撑。本文就从政策的研究制定和实施等几个方面做了阐述和说明，加强这方面的理论研究，进一步提高城市体育俱乐部的发展水平，为城市体育俱乐部更好的适应社会发展打下良好的基础。 参考文献： ［１］刘永峰.对国家青少年体育俱乐部可持续发展的探讨［Ｊ］.广州体育学院报，２００５，（０６）：７５－７７. ［２］吴瑞红.城市社区体育俱乐部建立与发展的实施策略［Ｊ］.衡水学院学报，２００８，１０（０１）：１１９－１２０. ［３］胡健.重庆市社区体育发展政策研究［Ｊ］.体育学刊，２００４，１１（０３）：２０－２１. ［４］姜丹，邵明虎.基于万马个案的职业篮球俱乐部市场化运作探讨［Ｊ］.浙江体育科学，２００７，２９（０６）：１４. ［５］龙周，杨柳霞，刘磊矗.浅谈体育经济政策［Ｊ］.西安体育学院学报，１９９９，（０３）：１５－１７. ［６］熊旭航.我国与发达国家体育产业的比较研究［Ｊ］.企业经济，２００５，（０５）：１１６－１１７. 作者:庞荣 江小牛 单位:苏州科技大学

当今社会不断的进步，科学技术也在不断地推动我国社会的发展，我国要更加重视对于科技的发展，并且不断地提高技术的创新能力，这也能够全面地提高我国在世界上的竞争力。交通的发展对于我国发展有着重要的影响，并且在交通领域对于技术的要求也非常的高，要不断的在交通领域加强对于技术的研发，我国要加强交通科技信息资源共享的政策，为交通行业的发展创造良好的条件。 1.交通信息资源共享的内容 1.1交通信息资源共享的概念。他指的是交通行业的发展在具体的应用过程中所能够体现出来的在各个阶段进行科技的共享，这也包括交通科技所使用的条件和范围，使用的过程以及产生的效果等具体的信息。要对这些信息进行整理，并且将这些整理好的材料放到共享平台上，进行更好的展示。 1.2交通信息共享管理的现状。交通科技信息到管理部门主要包括各级政府所设立的，专业的有关科技发展的管理部门。这些部门对于科技研发和使用进行较严格的管理，交通行业它自身的管理部门，主要是针对全国的各个地方的交通单位内部的技术研发，检验报告等内容进行管理。 1.3交通科技信息资源共享的约束。1.3.1利益约束。信息资源的拥有者愿意将自己的信息与其他人进行分享，交通科技的信息资源是社会公共的产品，它的共享性和消耗的无损耗性都希望可以享用其他机构提供的信息，并且进行投资，对于信息资源进行建设。进行信息共享之后，随着使用的用户不断的增多，产生的利益也会不断的加大。这就需要建立一个利益平衡的机制，进行资源的共享，不断的促进相关单位的发展。1.3.2产权约束。知识产权是对科技成果的一种保护，也能够不断地推动科技的发展。知识产权是一种私人的权利形式，将产权的利益达到最大化，在一定的程度上对于资源的共享产生了很大的制约。寻找到信息资源共享和知识产权的保护这一平衡的点，采取合理的措施，对于资源进行合理的保障。1.3.3安全约束。在资源共享过程中，大多数的科技项目和科技成果很多都是由各级政府所保存的。对于资源的共享，要有严格的制度进行管理，明确资源信息共享的范围，并对这些信息建立一个公开共享的制度，切实的保障信息的安全性，这也是实现信息共享的一个重要的前提。 2.交通科技信息资源共享概况 为了不断的改变资源分散，封闭的情况，充分的发挥科技资源对于技术进步中的重要作用。我国提出建立交通科技信息资源共享的平台，对于资源进行合理的整理。 2.1交通科技信息资源共享出现的问题。共享平台的建设虽然已经对于信息进行了整合，但是信息获得的方法还存在着一些问题:（1）政府向有关的行业和社会公开信息时比较畅通，但是企业不能够根据所提供的信息，进行不断的发展。（2）部分单位不能够将信息进行及时的更新，并且不能够将更新的信息与其他企业进行共享。 2.2交通科技信息资源共享问题产生的原因。（1）缺少对于信息资源管理和服务的相关机构。当前没有专门的机构对于信息的资源进行收集管理和服务，一方面需要有各个行业以及企业单位共同参加信息共享的建设，这也增加了信息收集难度，另一个方面行业外的科技资源没有一个统一的机构进行引进，这也会造成资源重复，同时也会给资源的更新带来一定的难题。（2）缺乏统一的立法。我国的相关法律法规没有进行完善，这也会导致在进行资源共享的很多环节收到很多的制约，也会产生很多的问题，并且会让资源共享的过程出现混乱的情况。 3.交通科技信息资源共享政策体系 建立一个完善的交通科技信息资源共享的政策，这也是解决当前资源共享法律缺失这一问题的需要。这更能够保证共享行为，保社会的利益，在法律的范围内进行交通科技信息的资源共享。建立交通科技的信息资源共享政策需要在法律为依据的前提下进行，这样才能够保障社会各个方面的利益，也能够保证对于知识的保护，更好地保障信息共享能够全面的实现。信息资源产生交通科技活动中，在活动过程中可以有效地获取各种信息，并通过相关制度对于资源进行有效的共享，更合理的利用信息资源。相关政策的提出要以管理业务为重要的依据，以科技管理为核心，不断的开展各项业务，并结合相关的活动，建立一个完整的政策体系。 3.1交通科技信息资源布局政策。对于交通信息的资源进行不断的开发和利用，也要对这些资源进行合理的规划，提出信息资源建设的合理方案，以及具体的措施，主要是对于资源信息进行合理的规范和管理。要制定更全面的交通科技信息的资源采集政策，共享利用的政策，共享的保障政策等这些政策作为指导。 3.2交通科技信息资源共享利用政策。进行有效的规定资源共享的内容和范围，以及使用的流程和服务的方式等。主要包括对于信息资源的公开，相关的服务政策，管理工作。（1）交通科技信息的公开政策。这项政策应该公开信息资源的种类，信息的范围，对于信息资源的内容主要包括:科技政策，科学技术的规划，以及各种计划的项目，科技获得的成果，科技产生的基础条件等。（2）交通科技信息资源的服务政策。这项政策要确定好服务的机构，以及服务的内容和方式，服务的基本流程，和相关的收费标准。（3）交通科技信息的资源管理政策。这项政策主要包括对于信息资源的加工，对于信息资源的组织，储存和相关的管理工作。 4.交通科技信息资源共享政策制定的建议 我国的科技不断的进行创新，共享的观念也越来越受到人们的欢迎，随之带来的交通运输科技的信息资源共享受到很多人的关注。在现有的管理制度基础上，政府也应该根据当前发展的实际情况制定一些合理的措施，才能更好的保障科技信息的资源共享。制定的相关政策，主要在于对于资源的开发利用，以及合理的规划。将科技的成果进行整合，并将信息进行共享，更好地保护知识产权，也有利于信息到不断发展。 4.1政府也要对于科技项目进行合理的管理，采取对于科技成果的管理，钱志亮出科技奖励的办法，重点的实验室管理办法，这些制度都增加了对于信息共享的约束力。对于科技项目进行检查，对于科技成果进行审核，对于相关的奖励进行评定，对于重点的实验室项目进行认定这些都是科技管理工作中重要的环节，这也增加了对于信息资源共享的要求，不断的增加管理的方法，保证资源能够长期的共享下去。 4.2不断的加快对于交通科技档案管理的制定和实施工作，加强对于科技档案的管理。更好地研究制定对于档案的管理方法，对于档案等相关数据进行合理的整理，并且也要对于科学研究过程中资产的保护，不断的加强资源共享的利用和支持。 4.3不断的加强共享资源信息的安全保护制度，也要不断的完善这项制度，才能够更好的保障共享人的合法权益，也要出台相关的政策，加强对于共享资源知识产权的保护，更好地规范信息共享行为，保障人们的合法权益。 5.结束语 交通信息资源共享政策的研究，更能够保证资源共享的顺利进行，也能让更多的企业不断地发展起来，更好地规范在资源共享中存在的问题，保证信息资源的安全性，推动我国社会的不断发展。

【摘要】 随着“双减”政策的不断落实，作业与“减负增效”密切相关，成为众多教师关注的焦点之一。作业设计是一种创新性、艺术性的行为，教师要树立以核心素养为本位的学业质量观。作业设计时要遵循学生的身心发展规律、符合教学目标、与生活相链接，培养学生发现问题、分析问题和解决问题的能力，从而多层次、多角度、立体地设计作业，赋予作业以趣味性和创造性。 【关键词】 “双减”背景;作业设计;实施策略 一、作业的内涵与价值 作业是课堂教学的不断延伸，有利于帮助学生巩固、消化、理解、迁移课堂上学过的知识，并培养学生的独立学习能力和良好的学习习惯。也有学者认为，作业本身是非常重要并且有效的教育活动之一，作业有助于继续发展和扩充教育价值。作业究竟是“天使”还是“魔鬼”？这依赖于教师所设计的作业的质量。作业的确有助于巩固课堂所学的知识和技能，是教学工作的重要组成部分，但这不应该是作业的唯一功能。随着社会的发展，对于作业价值的认识逐渐趋于多元，作业应该有着千差万别的价值和功能定位。 二、作业的现状分析 （一）作业设计理论缺失 凯洛夫指出，家庭作业是教学工作的有机组成部分。教师们对作业的这种看法不仅根深蒂固而且有所“发展”。一般情况下，每节课上完后教师总会布置作业，也一定会强调要独立完成作业。通常这样的作业单一、重复，缺少趣味性、实践性和创新性，都是以机械的背诵、抄写、默写、做题为主，而且教师认为多多益善，因为大家一直认为：作业可以巩固新知。 （二）作业功能认识局限 绝大部分教师认为学生先做哪门功课、做哪门功课的时间长就是对哪门功课越重视。因此，有些教师就采用多布置作业的办法，让学生把时间“耗”在自己所教的学科上，然后心里就有安慰：学生投入精力多、花费时间长，就会对自己所教的学科更重视，课后巩固也最到位。各科教师之间缺少统筹安排，都在争夺学生的作业时间，当然受害最深的就是学生。 （三）作业质量问题凸显 现在学校使用的都是统一的教辅资料，教师给学生布置机械、照搬照抄的作业而不考虑学生学习能力和接受能力的差异。“一刀切”“齐头并进”的作业，形式单一、机械重复、重量轻质，不仅过多占用了学生的课余时间，也体现不出生活化和合作性，反而打击了学生的学习积极性。 三、“双减”背景下的作业观 （一）“双减”政策的全面落实 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中明确提出：“学校要健全作业管理机制、分类明确作业总量、提高作业设计质量、加强作业完成指导、科学利用课余时间”“全面压减作业总量和时长，减轻学生过重作业负担”“小学一、二年级不布置家庭书面作业；小学三至六年级书面作业平均完成时间不超过60分钟”。 （二）新作业观的全面打开 《基础教育课程改革纲要》提出的作业观指出，在作业功能上，应强调形成性和发展性；在作业内容上，应突出开放性和探究性；在作业形式上，应体现新颖性和多样性；在作业容量上，应考虑量力性和差异性；在作业评判上，应重视过程性和激励性。“双减”政策下的作业观不仅要聚焦于学生的学习过程，而且应该强调教师要进行系统性的思考。 （三）作业开发者的专业素养 落实“双减”政策，作业是“减负增效”的焦点之一，因此，对作业的改革迫在眉睫，教师要根据“双减”政策精神，精心设计作业。这对作业开发者的专业素养提出了不小的挑战：需要吃透教材内容、解释课程标准基本内容与要求；需要把握作业的本质与核心，对作业具有更广义化的内涵理解；要切实站在学生的立场，以一些新的设计视角和思路开发优质、高效、学生喜欢的作业。 四、“双减”背景下的作业设计 课程是学生成长的载体，课堂是学生成长的主渠道，而作业是学生成长的重要平台。形态各异的作业既可以吸引学生的注意力、激发兴趣，又可以引领他们自主地学、体验地学，更可以让学生通过与他人的不断对话，学会思考、创新认知、发现自己的不足。教师应立足学生的身心发展特点，紧扣学习重点，丰富作业形式，统筹作业总量，并且及时批改作业和反馈意见。 （一）单元类作业：引导学生系统地感知 单元类作业力求让学生能在完成部分综合应用性学习任务中经历“感知生活—类比结构—迁移应用—情境实践”的学习过程，不断促进其知识与思维、情感与态度的发展。对于单元类作业，可以根据教学内容和要求，结合具体课堂活动设计，将其合理运用于复习引入、新知巩固、知识拓展以及课后延伸等不同环节。我们在设计单元类作业时应该始终坚持以单元目标为导向，以一致性、统整性、多样性和差异性为原则规范作业设计，通过有机整合核心学习内容，促使学生将学习作为一个连续性的实践与运用过程。 （二）表达类作业：引导学生多元地展示 表达类作业旨在立足自主发展视角，引导学生在课内学习实践、场景体验等学习活动后，用语言或非语言形式表达对所学内容的理解。译林版英语4BUnit3Myday，主要介绍和描述了Mike一天内各个时间段所做的事情。根据这个单元主题，笔者让学生用英语句子问答的形式来调查自己的同桌或者好朋友的一天，并记录下他们一天内各个时间段所做的事情。还可设计课后拓展作业——请学生合理安排自己的一天，并制作出时间表。表达类作业设计应该更注重学生特点，依据学生的元认知、元体验和元情绪，将课堂中所获取的知识与技能进行内化、整合，突出学生作为主体的根本属性，达到重整知识架构和学会学习的目的。这对学生自我效能感的提升也有很大的帮助。 （三）主题类作业：引导学生探究地创新 主题类作业聚焦核心素养，与学生的生活实际紧密相关，能够体现探究性、实践性和创新性等价值追求。译林版英语5AUnit5Whatdotheydo?中主要涉及八个职业类单词以及与这八个职业相关的工作内容，而学生父母的职业远远不止课文中所列，于是笔者设计了以下主题类作业：Task1:写出至少六个职业类或与职业有关的词汇。Task2:分组交流、学习、整理找到的词汇，并归类或补充；选出值得向全班介绍的生词，并做好汇报的准备。Task3:成果汇报，小组成员有选择地学习生词，丰富自己的词汇。Task4:借助所学的词汇，结合语篇中的句型，在小组内介绍自己的家庭或某个家庭成员，组内其他成员聆听介绍并做相应的评价。在主题类作业的设计与实施中，教师的专业素养不仅体现在知识的积淀与传授，还体现在时刻站在儿童的立场，用教育的智慧来创生智慧，在教与学的真实情境中，完成情境与实践、知识与素养、智慧与心灵的碰撞和统一。 （四）创智类作业：引导学生综合地思考 创智类作业把学生看作发展中的人，注重引导学生内化理性知识为综合能力。对于相同的问题，不同的学生由于已有经验、学习能力、认知水平等不同，他们会产生不一样的理解和想法。教师对勤于探究、乐于深思的学生要给予鼓励，因为这些学生能以自己的能力和方式多角度思考和解决问题，这就为进一步学习提供了动力。如译林版英语5BUnit8Birthdays中，介绍了双胞胎SuHai、SuYang和Mike的生日分别在什么时候、他们在生日那天分别做了什么事情、感觉生日过得怎么样。在学完课文后，学生可以比较流利地进行课文内容的复述，也能比较感兴趣地讲一讲自己在生日当天所做的事情及当时的感受。在大家兴高采烈的分享中，教师可以抓住契机，继续追问：“SuHaiandSuYangeatsomenoodlesontheirbirthdays.Mikeeatsabirthdaycakeonhisbirthday.Why？”在学生的表达处于兴奋状态时及时设问，继续给他们提供思考和讨论的平台，提高他们的综合思考能力。当学生思维活跃时，教师可以推荐阅读关于不同国家学生过生日的绘本，了解其他国家新奇有趣的生日活动。这样，学生不仅学到了书本知识，更开阔了眼界，同时点燃了阅读的热情。作业的过程本身也是育人的过程。正如杜威所认为的，作业不局限于获取知识本身，而是要让学生在作业的过程中发展“思维”，提升“智慧”，让学生会解决日常生活中遇到的问题。“双减”背景下，我们需要充分发挥作业自身的价值，使作业更好地产生系统效应，在作业领域还有待进一步探索与实践。 作者：秦波 单位：江苏省常州市武进区横林实验小学

货币政策与金融监管的冲突与治理:现行金融体制下的货币政策与金融监管关系研究 摘要：2003年银监会的成立标志着我国“一行三会”的金融分业监管模式的正式设立，也是将金融监管业务正式从中央银行的业务领域中分离出来。在现行的分业经营体制下，货币政策与金融监管究竟应该合二为一还是分开执行，在理论界也存在着争论。本文分别从逻辑的一致性和现实的冲突性两方面分析了贷币政策执行与金融监管行为之间的关系，突出强调了它们之间的相融与矛盾。在此基础上，提出了如何实现货币政策与金融监管协调的制度安排。 关键词：货币政策 金融监管 关系 一、问题的提出 1997年英国将其中央银行――英格兰银行的银行监管职能分离出来，成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构――金融服务管理局，在国际上引起了较大的反响。此后，韩国、澳大利亚、卢森堡、日本、匈牙利等国家也进行了类似的变革。而随着经济金融发展的世界一体化，我国加入WTO以及金融混业经营的呼声不断高涨，我国中央银行的货币政策职能与银行监管职能在实际运行中的矛盾日益显现。为了克服这种不协调，我国的金融监管体制也顺应世界潮流，进行了改革。2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会正式挂牌成立，标志着银行监管职能从中央银行中分离出来，我国的宏观金融调控和金融监管进入了一个新的时期。 鉴于一些国家的实践经验，货币政策职能与银行监管职能究竟应该集中于中央银行还是分开独立，成为了国内外学术界和理论界争论的热点。为什么要将银行监管职能从中央银行分离出来呢?从理论上讲，主要有三方面的原因：首先，两项职能的具体目标存在冲突。货币政策的目标是充分就业、物价稳定、经济增长等宏观目标，而银行监管是针对特定行业实现的目标，涉及到对微观经济主体活动的监管。如果中央银行既要制定宏观货币政策，又要对特定的银行业进行监管，可能会导致货币政策产生偏向问题，损害到社会公众的利益。第二，赋予中央银行双重职能会导致其权利过大，造成“监管者的监管者”缺位。中央银行权利越大，就越容易受到各种政治力量的影响，导致各种寻租行为的发生，损害了货币政策的独立性和银行监管的有效性，同时对银行业的监管也缺乏再监管。第三，分离的方式有利于更好的对银行监管。如果中央银行肩负两项职能，往往顾此失彼，偏好于保护银行系统，使公众利益受损，最终会扭曲银行行为，降低监管的效率。正是基于上述考虑，中国政府将银行监管从中央银行中分离了出来。 另一方面，作为“最后的贷款人”角色，中央银行并不能完全从监管职能中脱离出来，因此两种职能的分离这并不意味着矛盾的终结，准确地说这只是角色冲突的外化，正确认识和处理好货币政策和银行监管的关系仍然是一个迫切要解决的问题。 二、货币政策与金融监管的逻辑一致性 (一)制定与执行货币政策与银行监管的良性互动 银行监管营造的稳定而有效率的金融环境是执行货币政策的重要条件。金融组织体系是货币政策传导的重要环节，严格的银行监管使银行机构稳健合规经营，不良资产占比较低，能使得货币政策在银行机构顺利传导。当然，如果监管过于严格，导致金融压抑影响金融深化，又不利于货币政策的顺利传导。反之，如果银行监管不力，导致不良资产占比较高，经营风险加大，将会直接降低货币政策执行的有效性。另外，金融风险将会导致货币的紧缩效应，对于扩张性的货币政策实施有着直接的抵触。货币政策实施达到的币值稳定是银行监管的基础条件，有效银行监管的先决条件之一是稳定、可持续而又适当的宏观经济政策。而保持货币政策的稳健与可持续性，保持货币币值的稳定就是整个宏观经济政策的重要组成部分。银行机构只有在稳定的货币环境中才能正常运行。币值不稳将引发各类市场经济主体债务偿付困难，增加银行的不良资产，引发金融风险的产生，银行监管就难以完成确保银行体系稳定的目标。 (二)市场失灵的宏观调控与微观规制的融合 在古典市场经济时期既没有宏观的货币政策，也没有银行监管，有的只是作为“守夜人”的政府。但随着经济的发展，自发的市场机制所表现出来的周期性破坏作用日益显著，市场失灵成为经济发展不可忽视的障碍。克服市场失灵为政府干预经济提供了依据，也为货币政策和银行监管的产生准备了基本的前提。 1、市场失灵的宏观调控 由于市场信息不完善，市场竞争不完全，成千上万的企业和个人事前的的分散决策可能会产生事后的重复生产和无效率，市场失灵反映到宏观经济层面上就是，宏观经济运行产生剧烈波动，甚至陷入经济危机，经济运行机制发生重大破坏，企业开工不足，失业人数剧增，居民收入和社会福利大大降低，社会资源得不到有效配置。为了平抑市场周期实现一定的宏观经济目标，政府引入了包括财政政策和货币政策在内的宏观经济政策。特别是从1970年代以来由于西方国家陷入滞胀，货币政策的作用日益突出。 2、市场失灵的微观规制 市场失灵反映到微观层面上就是银行业属于高杠杆企业。由于市场竞争不完全，存款人与银行之间存在着信息不对称，银行可能会利用信息优势从事高风险资产业务，进而危害存款人的利益。并且由于现代银行体系普遍采取了部分准备金制度，银行更容易出现支付风险。由于信息不对称，个别银行机构的支付风险会蔓延成为系统性支付危机，对整个社会信用体系造成巨大破坏。为防范银行危机，减少银行经营中的道德风险，保护存款人利益，维护市场竞争，政府设计了必要的银行监管制度。 (三)公共职能目标的一致性 无论货币政策还是银行监管，都是政府克服市场失灵、维护公众利益的工具，作为公共职能，在逻辑上具有内在的一致性。这保证了货币政策与银行监管目标，在根本上和趋势上必然具有兼容性。从长期看，货币政策目标的实现必然会客观地利于银行稳健经营，而一个稳健的有效的银行体系，也会为提高货币政策传导效率提供有效的载体。但同时，货币政策与银行监管是分别针对市场失灵在宏观和微观层次的缺陷设计的，作为宏观政策的货币政策更关注宏观指标的改善，作为微观规制行为的银行监管则主要面对微观银行个体的竞争力的提高。由于宏观指标的价值性判断并不是微观指标价值判断的简单加总。宏观运行目标与微观经济主体利益之间必然存在着不一致性，这就是货币政策操作与银行监管行为在现实中遭遇冲突的逻辑根源。 三、货币政策与金融监管的现实冲突性 从经济学的角度来分析，货币政策与银行监管的职能分离过程是一个制度的变迁过程，是一种旧的中央银行制度向新的中央银行制度的转变。在这种制度变迁过程中， 障碍之一就是路径依赖问题，即我们对原来的制度的很强的依赖性，正是这种依赖性，为中央银行和银监会的初期工作带了一系列现实的冲突。 第一，货币政策职能的实施失去了银行监管职能的支撑。货币政策与银行监管分离后，一方面在短期内便利中央银行各分支机构货币政策措施的权威性下降，使各银行贯彻执行分支机构措施的积极性受到不利的影响；另一方面分支机构不可能再通过传统的监管检查的方式来及时发现和纠正银行在贯彻执行央行政策措施方面的偏差，疏通货币政策传导机制，缩短政策措施落实的时滞。此外，由于信息不对称，分支机构在制定和实施各种政策措施时，失去了银行监管提供的大量基础性信息的支撑。中央银行制定和实施货币政策需要借助监管所获得的有关银行经营信息，表现在：金融机构经营信息是中央银行正确实施货币政策的重要依据；强有力的银行监管是确保金融统计数据准确性的基础；银行监管信息也是中央银行正确行使最后贷款人职能的重要保证。目前，人民银行不再对银行业金融机构进行日常监管，难以象过去一样直接把握银行业金融机构的经营及风险状况，只能从统计报表及数据分析上求取相关信息。有无监管信息共享机制直接制约着人民银行对金融宏观形势预测和调控能力的发挥。 第二，中央银行与银监会之间会产生业务冲突。虽然中央银行与银监会之间的职责范围在银监会成立之初就得到清晰的界定，但是实现彼此之间的密切配合与协调需要有一个逐步的过程。因此，在银行监管职能分离初期，两者之间的冲突和矛盾是不可避免的。在货币政策方面，银行监管部门在微观领域实施的严格的监管措施，可能会导致货币政策传导机制梗阻，增加中央银行分之机构疏通货币政策传导机制的难度。在维护金融稳定方面，中央银行与监管部门也有可能出现意见相左的情况，双方的分歧可能会延缓救助时机，也可能出现过于随意救助的情况，这都将影响央行最后贷款人职能的正常发挥。这突出的表现在货币政策与银行监管在经济周期中行为方式存在矛盾。货币政策具有逆经济周期运行的特点，即在经济高涨时期，为了抑制通货膨胀往往会收紧银根，减少货币供应；在经济衰退时期，为了抑制通紧缩往往放松银根，扩大货币供应。银行监管则具有顺周期运行的特点，在经济高涨时期银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束较松；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，并往往伴随大量不良资产，银行监管对银行经营的风险约束较紧。由于在同一经济周期阶段，货币政策与银行监管行为方式不同，导致二者经常产生冲突。如在经济高涨时期潜在的通货膨胀压力要求提高利率，这将导致银行经营成本增加或业务萎缩，从而带来风险，与监管目标产生冲突。在经济衰退时期银行监管对银行经营的流动性和安全性指标要求较严，导致银行贷款更为谨慎，使扩张性的货币政策传导受阻。 第三，职能的分离增加了中央银行各分支机构与监管部门之间的协调成本。银行监管职能分设使货币政策与银行监管之间的内部协调转为外部协调，从而导致政策协调、信息沟通和行为联动等协调成本明显上升。从目前来看，分支机构与监管部门之间存在货币政策与银行监管松紧搭配的协调。监管检查与中央银行相关业务检查的联动协调、信息资料的实时共享、发展地区金融市场、维护金融稳定与化解金融风险的合作等一系列协调问题，如不能尽快尽力有效的协调沟通机制，其协调直接成本和机会成本将会急剧上升。 四、实现货币政策与金融监管协调的制度安排 无论从各国金融监管的实践来看，还是从我国货币政策和金融监管上的一致性强于冲突性的现实来看，中央银行和银监会在实施金融监管上的分工是相对的，两者之间可以而且应当寻求多层次和多领域的合作，实现货币政策和金融监管的良性互动，尤其是提高金融监管的有效性，确保我国金融体系的稳健和高效运行。 (一)建立有效的组织协调机制 目前，我国虽然实行分业经营的监管体制，但随着金融开放不断深化和金融发展与创新步伐加快，国际金融混业经营的趋势和现实中金融创新的内在需求，客观上已使不同金融市场、金融机构以及金融产品之间的关联性不断加强。因此，对某种金融产品创新研究和风险防范已不是某个监管机构或中央银行单独的责任，需要有专设机构协调各监管机构政策和力量，形成合力，超前研究和预见有关问题和潜在的风险，共同构筑风险防范体系，研究防范措施，弥补三大监管当局对个别金融组织和产品的监管真空。而事实上，三大监管机构早先已经召开过监管联系会议，通过了三大机构在金融监管方面分工合作的备忘录，在协作配合上迈出了一大步。因此，对于中央银行来讲，除了整合好货币政策司、金融市场司、金融稳定局、反洗钱局等内部职能司局，努力提升工作效率之外，还应积极借鉴他国经验，建立一个由中央银行和银监会、保监会、证监会等机构参加的国家金融稳定委员会，由中央银行内设的金融稳定局召集，定期通报货币政策运行与金融监管的情况和存在问题，及时研究和协调金融发展中的重大问题，减少机构摩擦和组织成本，使货币政策与金融监管更好的发挥合力作用，促进金融机构合法、健康运行。 (二)建立信息资源共享机制 从目前金融监管的要求和各监管机构的职责来看，建立基层金融监督管理信息共享机制途径，可采取以下途径： 1、建立金融统计资料定期交流制度。根据工作需要，将有关金融统计资料在一定的范围内进行交流，明确双方责任、交流范围、交流内容和交流时间，及时了解辖内银行金融，机构经营情况，如人行填报《信贷现金收支统计月报》、《金融机构贷款累收累放报表》、《金融机构中间业务收入统计月报》、《非现场监管季报》、《房地产信贷业务季报》、《金融机构计划执行情况进度表》、《各项存、贷款增长情况分析表》、与银监管理机构填报的《辖内机构人员业务量情况分析表》、《金融机构不良贷款下降情况表》、《非现场监管季报》等进行交流。 2、建立文件抄送制度。对涉及有关金融机构监管、商业银行股份制改革、反洗钱、金融稳定、社会征信(信用村镇创建、信用环境建设)、内控制度建设、信贷资金投向投量金融机构市场准入与退出、农村信用社改革等重大事件，需要对方配合的文件，相互主动抄送。 3、建立信息通报制度。对在金融机构执行货币政策等情况调查中新发现的风险隐患，对银行业日常监管中涉及利率、支付结算管理方面的监督检查情况，对保险及证券业务中的出现的重大违规事项，相互间进行及时通报。 4、建立工作沟通机制。通过一定的载体和形式，比如通过货币政 策简报、金融监管简报、保险简报、证券简报等内部刊物，加强相互间的联系、协作，沟通金融监管相关工作和监管信息，商定具体工作合作事宜。分析金融数据信息和辖内金融机构经营风险状况，研究化解辖内金融风险的建议和对策，发挥整体合力，以共同提高监管效率和风险防范预警水平。 5、建立信息查询制度。人民银行与其他监管机构可根据监管工作需要，相互间适时借阅、查询有关金融数据信息资料，以方便、及时了解掌握相关金融机构监管情况。 6、健全信息资源库。这就要求：提高信息透明度和统一信息披露标准。中央银行与银监会可以按照国际货币基金组织1999颁的《货币与金融政策透明度良好做法准则》和《辅助文件》中提出的原则和做法，提高中央银行和银监会信息披露的透明度和信息披露标准的统一；鼓励在信息搜寻上的竞争性。在监管职能从中央银行分离的情况下，独立的货币当局和监管当局会通过各自不同的渠道和方法收集支持各自立场的信息，而统一的机构则没有这样的竞争机制。在信息搜寻竞争机制的推动下，中央银行与银监会可以获得对整个金融体系和宏观经济的信息，提高货币政策和金融监管决策的有效性；运用现代信息技术建立信息共享信息资源库。中央银行和银监会可以充分利用现代网络技术的成果，加快金融业电子化、信息化进程，以法规的形式明确有关中央银行与银监会等监管部门信息共享的内容和形式，以及共享的原则和标准开发统一的非现场和现场检查情况反映软件系统，最终建立中央银行与银监会的共享信息数据库。 (三)提高监管的有效性 2003年银监会的成立，使得我国“一行三会”的“分业经、分业监督”的金融监管体制初步形成。一方面，现阶段要提高银监会金融监管的权威性，除了在法律上确立银监会的监管职能以外，中央银行应该明确对问题银行和金融机构实施“最后贷款人”援助的有条件性承诺的配合，即中央银行要慎用“最后贷款人”的职能。不难设想，如果中央银行对问题银行和金融机构造成的不良后果无条件的照单接收，那么银监会实行有效金融监管的可置信度就要大打折扣了，金融监管的权威地位也将难以树立。另一方面，金融监管是有成本的，监管成本大致可以分为直接成本(Direct cost)和执行成本(Compliance cost)：直接成本主要是指监管当局在制定和实施监管措施过程中承担的雇员费用和日常的工作费用；执行成本的构成比较复杂，包括被监管者向监管机构提供信息的成本、进行内部检查的成本和由金融监管而造成的业务收入和效率的损失等。因此，在实施监管的过程中，有必要进行成本――收益的分析、确定监管强度、实现金融监管资源的有效配置。为了有效地减少“双头监管”带来的弊端，不加重被检查金融机构的负担，影响它们的正常经营活动，双方应通过一定的协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排，避免无效率的重复检查，提高金融监管的成本――收益有效性。 (四)建立和谐的执行传导机制 对于中央银行来讲，监管职能分离后最大的变化就是强化了与制定和执行货币政策有关的职能。为疏通货币政策传导机制，促进金融市场的规范运行和整体协调发展，需要中央银行在加强对金融市场规则的研究和制定，加强对货币市场、外汇市场、黄金市场等金融市场的监督和监测的同时，密切关注货币市场与房地产市场、证券市场、保险市场之间的关联渠道、有关政策和风险控制措施，这就涉及到如何采取必要的监管措施，将其货币政策的意图纳入金融监管的具体内容，确保其得到有效落实的协调问题。以证券市场为例，虽然在现代各国的金融制度下，商业银行和货币市场在货币政策传导中起着主导作用，但随着直接融资比重的日益扩大和证券市场的不断发展与完善，证券市场作为货币政策传导中介的功能也越来越突出。在成熟的证券市场上，货币政策一般通过利率和信贷渠道这两种主要机制或途径作用于证券市场，进而影响实体经济的发展进程，而能否充分发挥证券市场的货币政策传导功能，则在很大程度上取决于银行业监管当局的协作配合。因此，应借助金融监管的有效手段，建立和谐的、畅通的货币政策执行传导机制，确保货币政策各项目标的实现。 货币政策与金融监管的冲突与治理:后危机时代金融监管与货币政策配合问题研究 摘要：缘起于2007年底美国次贷危机的世界经济危机是继上世纪30年代大萧条以来对世界经济的最严重的一次冲击，也使我国经济增速遭受下滑的威胁。为了应对本次危机，我国中央银行及监管部门等出台了大量应对措施，取得了一定的成效，但是，在这个过程中，也凸显出部门之间协调性的欠缺。当前，世界经济步入了后危机时代，我们仍需要很长时间来克服危机带来的苦果，在这个过程中，我们将面临与危机时代大不一样的环境和挑战，因此，对金融监管和货币政策以及二者之间的配合进行研究就显得尤为重要。另外，分析此次危机发生的政策层面的原因，不得不追究失当的宏观调控政策和不力的金融监管的责任，从这个角度来看，在后危机时代这样的背景下，对二者及其配合进行研究也是很有必要的。 关键词：金融监管；货币政策；宏观调控 1、后危机时代的特征及新形势下金融监管和货币政策的取向 1.1后危机时代的特征 金融危机中，为了防止经济衰退，我国政策部门采取了大量刺激措施，包括增加货币供应量、降低存款准备金率、调整金融机构法定存贷款利率、放宽信贷环境等，这些措施有力地保证了我国经济的高速增长，但同时也带来了诸多问题，包括： (1)过度宽松的货币供应，引发通货膨胀。 增加货币供应量，为经济提供充裕的流动性，是金融危机中各国普遍采用的防止衰退的手段，图1是我国2007年6月至2010年6月的GDP增速和M2增速图，从图中可以看出，我国经济在2008年年底步入了最低谷，而我国的货币供应量正是从那个时候开始增加的，到2009年11月，我国M2同比增速达到29.7％，是近年来的最快增速。而与增长迅速的货币供应量对应的，是缓慢恢复的GDP，2009年第三季度，我国GDP累计增速为9.1％，过多流动性的注入，对后危机时代的经济带来通胀的隐患。图2是我国2007年6月以来的CPI走势图。从图中看出，自2009年11月起，我国的CPI步入了正向区间，并逐步上升，这一方面证明了我国积极宏观调控政策的效应开始显现，但是另一方面，也增加了今后经济发展中的通胀风险。 (2)过度宽松的信贷环境，增加了银行信贷风险。 在宽松货币政策的刺激下，各金融机构信贷规模快速扩张，到2010年6月底，我国金融机构各项本外币贷款余额已达到474006.21亿元，较2007年6月底的264899.33亿元增加了约80％。 另外，我国金融机构信贷结构亦不合理，体现为新增贷款中中长期贷款占比较高，而且其增长速度远快于短期贷款增速。盲目地发放贷款以及贷款结构的不合理将大大增加未来我国银行业机构的信贷风险。 (3)整体宽松的货币环境，增加了资产价格泡沫风险。 在大量流动性被注入经济的同时，实体经济的复苏和发展却还需要一个较长的时期，在这个过程中，多余的流动性将进入房市和股市，推高资产价格，增加了资产价格泡沫风险。下图是我国2007年6月至2010年6月的固定资产投资价格指数的变动情况。 1.2新形势下金融监管和货币政策的取向 后危机时代的特点决定了在新的形势下，我们应着加强对金融机构的审慎监管，关注系统性风险。理论界将此次全球金融危机的深层原因归结为监管的不力，因此，各国在危机得到一定的缓和后均对其监管体系进行了改革，改革的内容和手段各具特色，但是无一例外地强调了宏观审慎监管的重要性，并加强了对系统性风险的关注，如美国的《金融监管改革白皮书》就强化金融机构和金融市场监管提出了十点要求，力求做到全面、无缝、高效的监管，并专门设立了“金融服务监管委员会”，负责对具有“系统重要性”的金融机构进行监管，争取对系统性风险做到预防为主，防控结合，避免由系统性风险引发金融危机。 我国目前实施的是“一行三会”的分业监管体制，这有利于对我国各类金融机构进行细致专业的监管，但是，同时也存在重复监管和监管真空并存，监管机构间缺乏协调等问题，在经济步入后危机时代后，各机构应该借鉴国外先进经验，结合本次危机中显现出的自身不足，对我国的金融监管体系进行相应的改进，尤其要加强对各类金融机构的审慎监管，并且加大对系统性风险的监管和防范。 2、后危机时代加强金融监管和货币政策配合的必要性 后危机时代的特殊性，除了要求我们分别在金融监管和货币政策方面作出努力外，还要求我们积极探索实践，加强两者之间的配合。金融监管和货币政策是经济调控中的两种不同手段，二者既紧密联系，又相对独立，是辩证统一的。 根据本文第一部分的分析，后危机时代，我国经济面临着诸多甚为复杂的问题，要很好的解决问题，促进经济继续向好发展，在本阶段，我们要做到对我国金融监管体系进行改进，加强监管，加大对系统性风险的关注程度，同时还要抓住金融监管和货币政策辩证统一的关系，加强二者之间的配合。 (1)货币政策约束效力较弱，传导机制不畅，需要加强与金融监管的配合。 我国中央银行自从将监管职能分离出去之后，一方面，它可以更专注于制定和实施货币政策，为我国经济的平稳运行提供保障，但另一方面，这也导致中央银行货币政策约束力的下降，央行宏观调控开始更多地依靠窗口指导和直接行政管制，而货币政策则更多地表现为一种导向性政策。 另外，货币政策的实施要通过商业银行和金融市场等政策中介进行传导，而我国的金融体系尚处于发展阶段，还存在很多的不足，对货币政策敏感度较低，也就是说，我国货币政策传导机制不畅，直接延长了政策时滞，影响了政策的最终效应。 要解决以上问题，需要加强金融监管和货币政策之间的配合，由金融监管这种硬约束来加强货币政策软约束的效力，同时，金融监管要为货币政策疏通传导渠道，努力为货币政策创造一个安全稳定的实施环境。 (2)后危机时代的复杂性要求加强金融监管和货币政策在信息方面的配合。 后危机时代的经济开始企稳回升，但是前景仍不明朗，这时，尤其要加强对金融监管和货币政策的配合，由金融监管为货币政策的制定提供数据资料依据，并快速准确地反映货币政策实施的效果，由货币政策为金融监管的内容和力度的确定提供可供参考的标准，通过这种及时高效的信息交流和反馈来适时对政策作出调整，提高货币政策和金融监管的针对性，实现二者的良性互动，共同促进，共同为我国经济的发展作出贡献。 (3)对后危机时代紧急情况的处理需要加强金融监管和货币政策的配合。 我们当前的经济，有如刚刚经历过一场暴风雨的小舟，虽然顺利度过了最危险的时刻，但是这并不意味着前方就一片风平浪静，我们的前方，仍然充满了危险。为了防止未来经济发展中随时可能出现的紧急情况，我们需要加强金融监管和货币政策的配合，提高危机预警和处理能力，严防由局部性问题再次引发大面积的经济危机。 3、后危机时代加强金融监管和货币政策配合的途径 (1)建立中央银行和各监管部门之间的权力分配机制，明确分工与合作。 我国当前实施的是货币当局和监管部门相分离的体制，即由中央银行负责制定和实施货币政策，“一行三会”共同负责对金融体系进行监管。后危机时代，要加强金融监管和货币政策之间的配合，首先就要加强部门之间的配合，而部门之间配合的前提是要明确分工与合作，做到全面而且没有重复。 中央银行和监管部门在货币政策的权利分配方面基本没有异议，当前问题主要在于各监管机构之间的权利分配及相互间的协调方式。关于这个问题，我国三大监管机构曾在2004年的时候讨论通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券管理委员会、中国保险业监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》，规定了相互之间的权利义务以及相互合作的方式方法，但是，这个备忘录存在诸多的问题，首先，它的执行不具有强制性，其次，其只涉及到“三会”，没有对它们与中央银行在监管方面的权利分配作出规定，第三，随着当今经济金融形势的迅速变化，当时的很多条款已经不能很好地达到全面且没有重复的高效监管的目标了。 根据以上分析，在后危机时代，用法律法规的形式明确规定中央银行和各监管机构的责、权、利以及相互合作的原则和方法，是加强金融监管与货币政策之间的配合的前提和基础。 (2)建立中央银行和各监管部门之间的信息共享机制，增加二者间的互动。 加强金融监管和货币政策之间的配合，就是要求二者之间要多多交流，而交流的主要内容就是信息。在中央银行将监管职能分离出去之后，其掌握的信息只有货币政策方面的，而与之对应的，金融监管机构只了解监管方面的信息，但是，无论是制定和执行货币政策，还是研究监管内容和方法，都需要综合考虑以上两方面的信息，这就为中央银行与监管部门之间进行信息交流提出了要求。 建立中央银行和监管部门之间的信息共享机制，是加强金融监管和货币政策配合的核心和关键。这可以通过加大政策透明度，举行定期和不定期的高层联席会议，建立统一的数据库平台等手段来实现。 (3)建立和完善危机预警和处理机制。 建立和完善危机预警和处理机制，是加强金融监管和货币政策配合的重要内容。首先，相对于危机发生后的救助成本及救助失败后引起大面积危机而造成更大损失的成本，事前防御的成本显然要小得多，所以在后危机时代，应该防患于未然，由监管部门通过考查各项先行指标对机构进行监管，及早发现问题；其次，在执行监管工作的同时，监管部门应注重对金融机构风险意识的培育，要求其建立健全内控机制，发现问题及时处理并上报；再次，对于初步判定需要救助的机构，监管部门应当会同中央银行共同尽快成立危机处理小组，专门负责对问题机构的处理进行磋商，防止危机扩散，还要尽量减少中央银行在执行最后贷款人职能过程中的道德风险。 货币政策与金融监管的冲突与治理:金融监管与货币政策 摘要：目前，我国经济体制正处于转型期，加强金融监管与货币政策的协调运行是必要的金融风险防范措施，对于我国经济的稳定发展具有重要作用。因此，加强金融监管与货币政策的协调对于提升监管力度、防范金融风险有着重要作用。所以，本文重点探讨了金融监管与货币政策的关系，希望通过加强二者关系的协调促进我国经济与金融的稳定发展。 关键词：金融监管；货币政策；经济发展 金融监管从原来的市场监管逐渐演变为风险型监管。我国自从加入了世贸组织以后，金融监管的形式也开始有了改变。从前，我国的监管重在行政审批，主要以市场为导向，而目前则演变为风险型监管。法律监管与行政监管相比，主要特点在于具有强制性、稳定性以及规范性等等。另外，由于市场环境在不断变化，金融监管也应该实时进行改革。同时，货币政策的稳定也应该在市场要求范围以内。在十六届三中全会中，对货币政策提出了新的要求，例如保持总量平衡、防范系统性风险、稳定币值等等都有明确的要求。 一、金融监管与货币政策逻辑上统一 （一）严格执行货币政策，与银行监管加强互动 货币政策要想得到有效的执行，银行监管是重要措施，它能为其提供稳定的环境与市场。同时，货币政策的实施可以使货币价值稳定，为银行监管提供了重要的保障条件，这是有效监管的重要条件之一。有效的银行监管是一项稳定、持续的宏观经济政策。而对于宏观经济政策来说，货币的稳定和持续发展、货币价值的保持是其非常重要的一部分内容。 （二）市场失灵的宏观调控与微观规制的结合 1.市场失灵的宏观调控 目前的市场信息还不是非常完善，市场竞争也属于不完全竞争，因此，不管是企业还是个人都有可能由于决策失误导致生产重复、效率低下。在宏观经济中，市场失灵的现象主要表现为，经济运行不稳定，出现波动现象，甚至产生经济危机，而经济运行机制受到损害，企业生产力下降，大量的失业人口出现，人们的生活水平不断下降，社会资源得不到良好的配置。为了使宏观的经济目标得以实现，政府通过财政政策与货币进行宏观调控。 2.市场失灵的微观机制 从微观层面来说，市场失灵的主要表现就在于银行企业将发挥杠杆作用。由于市场竞争不够完全，银行与存款者之间的信息是不对称的，银行便可以通过自身的信息优势去从事一个风险比较高的业务，对存款者利益造成威胁。由于信息不对称，有的银行可能产生支付风险，从而导致整个系统都出现风险，危害到整个社会金融体系，造成巨大的危机。为了解决这一问题，防范银行的道德风险，保证存款者的利益，政府通过银行监管制度对其进行控制。 （三）公共职能目标保持一致 货币政策与银行监管都是政府为了应对市场失灵，保证公共利益不受损害的有效工具，二者的公共职能在目标上是保持一致的。因此，货币政策与金融监管从根本上来说具有一定的兼容性。从长远来分析，货币政策的目标的实现有利于银行的稳定经营，而银行要想长远的发展下去就一定要有有效的货币政策作为支撑。 二、金融监管与货币政策的存在的冲突性 首先，货币政策实施过程中没有银行监管作为支撑。二者在进行分离之后，在短时间内，中央银行各个分支机构货币政策的权威性将会受到威胁，分支银行在落实央行的货币政策时积极性不高。另外，各个分支机构在传统的监管方式下不能及时发展问题，在贯彻落实央行货币政策时可能出现偏差，导致货币政策传导不利，从而使货币政策落实程度不够。 其次，中央银行与银监会在业务方面不够协调。从货币政策角度来看，银监会在实施监管的时候所采用的措施可能使得货币政策在传导的时候受到阻碍，导致央行的分支机构布恩呢个很好的传导货币政策。另外，从金融稳定性的维护来说，央行与银监会也有可能出现冲突的地方，二者产生冲突可能使救助时机被耽搁或者救助随意性过大，这对于中央银行最后的贷款职能难以正常发挥出来。 最后，二者职能分离导致央行各个分支机构与银行监管部门的协调成本上升。银行监管职能的分离导致货币政策与监管之间的内部协调转变为外部协调，因此，在进行信息沟通、行为联动以及政策协调的时候，各种成本不断上升。中央银行与监管检查在联动协调、信息共享、市场发展、防止金融风险等方面如果不能很好地协调便会失去应有的作用，而二者的协调成本也会不断上升。 三、协调货币政策与金融监管的制度措施 （一）建立完善有效的协调机制 从中央银行角度来看，一方面要发挥好各个职能司局，例如货币政策司、金融稳定局等，另一方面重点在于最大限度提升工作效率，可以学习外国先进的经验，建立一个保证国家金融稳定的委员会，委员会主要由中央银行、证监会、银监会等等机构组成，通过央行的金融稳定局组织召开，定期对货币政策的执行、金融尽管情况等进行回报，及时发现其中的问题，制定稳定发展的计划和决策，使机构之间的摩擦尽量减小，降低组织成本，使货币政策与金融监管可以有效发挥出作用，使得我国经济健康发展起来。 （二）建立信息资源共享机制 1.对于金融统计资料应该建立定期交流的制度。可以根据工作的需要把金融统计资料聚集在一起，并且在一定范围内进行交流探讨，明确各方的责任与义务，通过时间、范围、内容等方面的交流使监管机构与中央银行都可以掌握目前的市场情况。 2.建立文件抄送制度。抄送的内容主要包括以下几方面：与金融机构监管有关的、与银行股份改革有关的、与社会征信有关的、与信贷资金有关的、与市场准入有关的、与反洗钱有关的等等内容。 3.建立信息通报制度。在金融机关执行货币政策的过程中，一旦发现有风险因素存在便要及时通报，主要包括几个方面：银行日常监管中与利率有关的、与支付结算有关的、与金融行业中的违规现象有关的内容等等。 4.建立工作沟通机制。采用一定的形式和方法使金融监管与货币政策加强联系，使二者得到有效的沟通，并且可以共商具体的工作内容。对金融数据以及其中的风险进行有效分析，提出有效防范金融风险的措施和方法，一起发挥出应有的作用，一方面可以提高监管的效率，另一方面达到风险防范的目的。 5.建立信息查询制度。中央与其他的监管机构从监管工作需要出发，对一些相关的金融数据可以有借阅和查询的权力，这样有利于银行对有关金融机构的监管情况有全面的了解。 6.健全信息资源库。首先应该使信息的披露更加完全，提升其透明度。中央银行与银监会可以利用当前高速发展的网络技术、计算机技术等进一步提升信息化水平，通过法律法规的制定来明确监管部门信息共享的形式与内容、共享应坚持的原则、开发的标准、现场检查情况等等，最后建立一个完善的央行与银监会共享信息数据库。 （三）提升监管有效性 我国银监会是在2003年成立的，由此，我国“一行三会”的金融监管体制初步形成。首先，目前来说，银监会金融监管应该提升权威性，一方面要在法律上保证其职能的发挥，在“最后贷款人”方面，中央银行应该对问题银行与金融机构的贷款条件非常慎重，这一职能的发挥应该恰当。另一方面，实施金融监管需要付出一定的成本，在实施的过程中应该进行全面的成本分析。中央银行与银监会应该通过一定的协商机制对某个金融机构的检查进行合理的安排，防止重复性的检查，从而降低金融监管的成本，提高监管的有效性。 （四）建立和谐的执行传导机制 在监管职能分离之后，中央银行的最大变化就在于使货币政策的制定与执行职能更加强化。为了使货币政策传导机制得到疏通，使金融市场可以合理地运行、稳定的发展，中央银行需要对金融市场的运行规则进行详细的研究与制定，同时也需要必要的监管措施与之配合，将货币政策的落实归纳到金融监管的内容之中，这样才能达到协调的目的。所以，通过金融监管手段的实施，可以完善和保证货币政策的有效传导，使货币政策的实施更加有效。 货币政策与金融监管的统一与协调是一个非常复杂的工程，二者具有重要的联系，相互影响、相互作用，两者的协调要在实践中不断协调，并且要使二者不断完善才能使经济运行和谐发展。同时，金融监管为货币政策实施创造了稳定的环境，货币政策的稳定发展为金融监管提供了有利的条件。因此，我们一定要加强金融监管与货币政策的协调，应该努力借鉴外国的成功经验，结合我国的具体国情，不断进行创新，这也是我国金融界非常关注的重要问题之一。 货币政策与金融监管的冲突与治理:货币政策与金融监管的协调配合问题探析 摘要：本文在分析货币政策与金融监管的相容性、互斥性的基础上，分析了二者协调配合的必要性，并有针对性地提出了对策建议，即构建以人民银行为主的宏观审慎监管框架、强化以“三会”为主的微观审慎监管机制、搭建畅通的信息共享平台。 关键词：货币政策；金融监管；协调配合 一、相关文献回顾 有关货币政策与金融监管关系及配合问题的讨论，国外早于国内。Friedman（1956）[1]认为货币具有广泛的渗透性，而银行业对于国民经济的各个产业会产生巨大影响，必须通过与银行业的监管相互配合，才能使得货币政策达到预期目标。Blum、Hellwig（1995）[2]指出，银行资本水平将影响银行贷款的增长，从而会对经济产生负面影响。Tanaka（2003）[3]研究发现随着资本充足率的提高，中央银行的利率调整对贷款的敏感度将减低。Borio、Shim（2007）[4]认为长期以来，货币政策和审慎政策之间存在着很强的互补关系。国内学者胡哲一（1996）[5]认为加强金融监管，是正确制定和有效实施适度从紧的货币政策的基本条件。周波、张蔚、郑伟（2001）[6]认为货币政策的软约束和金融监管硬约束造成缺乏追求利润最大化动机的国有商业银行对贷款责任追究反映过度，信贷过分集中，不利于货币政策目标的有效实现。钱小安（2002）[7]认为金融开放会削弱货币政策与金融监管的有效性，提出要对货币政策与金融监管的目标、手段、功能等进行重新定位，实行二者的专业性分工，健全二者之间的协调机制，以保证金融业的健康发展。崔建军（2004）[8]日认为货币政策与金融监管之间不是平行关系，而是主从关系。戴金平、金永军、刘斌（2008）[9]通过对我国的实证分析，认为提高资本充足率的监管行为在短期会产生显著的信贷收缩。肖本华（2012）[10]提出后危机时代，我国在加强对影子银行监管的同时，货币政策还应高度关注社会融资规模，加强货币政策与金融监管的协调。陈雨露、马勇（2012）[11]以跨国数据为基础进行实证分析，结果表明，在中央银行未分离或未完全分离银行监管职能的国家，其金融稳定性通常更高，经济增速更快，而且未出现明显的“通胀倾向”。熊丹、郑亚平、石慧（2013）[12]运用15 家商业银行1998—2010年的数据进行了实证检验，结果表明，资本充足率要求等金融监管政策具有典型的顺周期性效应，从而使得逆周期的货币政策调整与金融监管要求之间出现冲突，这一冲突将显著弱化宏观调控的预期效果。综合国内外学者的研究成果，货币政策与金融监管之间既有相容性，又有互斥性，唯有使二者协调配合，才能提高各自实施的有效性，实现共同的目标。 二、货币政策与金融监管的相容性和互斥性 货币政策和金融监管都是克服市场失灵、维护公众利益的重要手段。货币政策的实施，实际上是运用政策工具通过影响利率、货币供应量等变量而实现物价稳定、经济增长等政策目标的一系列金融调控行为；而金融监管则是通过维护金融体系规范和有效运行、进而维护金融稳定和社会公众利益安全的一系列金融控制行为。作为对宏观经济进行调控的强有力手段，货币政策是保持国内经济持续稳定健康增长不可缺少的一种政策；而金融监管的必要性则是由金融业自身的脆弱性、金融交易的信息不对称和市场体系的内在缺陷等因素决定的。在实施过程中，二者既存在着一定的相容性，又存在着互斥性。 货币政策和金融监管的相容性主要表现在：一是终极目标追求上的相容性。虽说二者在实施手段和侧重点以及具体目标等方面各有差异，如前者更着眼于对金融总量的调控，而后者则更着眼于对金融机构运行的约束，但二者的终极目标是一致的，这就是保持金融稳定、克服市场失灵、促进经济发展和维护公众利益等。二是相关信息共享上的相容性。不论是货币政策的实施主体还是金融监管的实施主体，在行使各自的职责时，面临着共同的目标主体和实施环境，即共同的金融机构和金融市场，因此，来自金融机构和金融市场的信息，都是二者的实施主体进行决策的重要依据。三是实施手段协调上的相容性。货币政策功能和金融监管功能是最终贷款人功能的进一步引申[13]，因此，二者在实施手段上存在着协调的基础，如果二者实施得当，就能够相互提供助力。 货币政策和金融监管的互斥性主要表现在：一是二者的内在特性不同。一般认为，货币政策的实施是逆经济周期的，而金融监管的实施则是顺经济周期的，二者实施方向上的互斥性，必然会对金融体系产生不同的影响。二是二者的具体目标不同。货币政策追求的具体目标是稳定币值、经济增长、充分就业和国际收支平衡等宏观指标。而金融监管的目标则是保护存款人的利益、维护金融机构的安全稳定、促进金融业的公平竞争等微观指标，具体目标的不同使得二者间存在潜在冲突的可能。三是二者实现目标的手段和方式不同。货币政策以经济手段为主，对经济主体进行间接调控。而金融监管则以法律和行政手段为主，对金融主体进行直接监督管理。此外，二者还在作用的范围、对目标主体的影响程度等方面存在较大差异。 三、货币政策与金融监管协调配合的必要性 如果说货币政策和金融监管的相容性彰显了二者协调配合的可能性，而二者的互斥性则又彰显了二者协调配合的必要性。货币政策和金融监管的有效实施对一国经济持续稳定增长具有重要意义，而要提高货币政策和金融监管的有效性，就必然要强化二者的协调配合，这也是由它们各自在经济运行中的不同作用决定定的。 首先，金融监管可以为货币政策的传导和实施提供健全稳定的微观基础。货币政策的有效传导和实施，必须要有稳健的金融机构。而只有审慎的金融监管才能通过对金融机构资本充足率、市场准入及信息披露等经营活动的监管，确保金融机构的稳健运行，这也是金融监管有效性的重要体现。 其次，金融监管还可以为货币政策的传导和实施创造良好的金融秩序和市场环境。良好的金融秩序和市场环境是货币政策有效传导和实施的必备条件，而良好金融秩序和市场环境的建立，是金融监管有效实施的结果。近年来，随着我国金融改革的深入，人民银行货币政策的实施和金融调控活动更多地运用间接调控方式，这更凸显了金融市场的重要性。要培育和发展金融市场，促进货币政策更加有效传导，就必须加强与金融监管的协调与配合。 再次，金融监管能确保有关金融统计数据和相关金融信息的真实、及时和准确，不仅为金融监管本身的正确决策创造前提条件，也为货币政策的正确决策和科学制定创造前提条件。换句话说，要建立健全完整的金融统计信息体系，保证货币政策的正确决策，就就离不开金融监管。 然而，货币政策的有效实施也可为金融监管的有效性创造宏观条件。因为货币政策的有效实施，可以有效地促进经济的健康平稳运行，这是金融监管防范和化解金融风险、维护金融业安全的基础。货币政策工具如存款准备率、再贷款、公开市场操作等的有效运用以及“最后贷款人”角色的正确发挥，在一定程度上也可以化解金融风险，特别是局部性的金融风险，从而促进金融监管目标的顺利实现。可见，金融监管的有效实施，也离不开货币政策。 另外，后危机时代出现的新情况，如过度宽松的货币供应引发通货膨胀、过度宽松的信贷环境增加了银行信贷风险和整体宽松的货币环境增加了资产价格泡沫风险等[14]，客观上更加彰显了货币政策和金融监管协调配合的必要性与重要性。 四、我国货币政策与金融监管的协调配合对策 1.构建以人民银行为主的宏观审慎监管框架 货币政策和金融监管的特定关系，客观上决定其行为主体不能绝然分离，即中央银行在承担货币政策职责的同时，不能完全放弃相应的、必要的金融监管权责，尤其是宏观审慎监管权。但长期以来，在金融监管中应给予中央银行怎样的地位和作用，却一直存在许多分歧和争论。本次金融危机的发生和蔓延，凸现出各类金融监管模式缺乏中央银行参与的缺陷。美欧等国将货币政策与金融监管人为地割裂开来，造成信息不对称，货币当局和监管当局各自为战，信息不完整和监管力量分散，导致两者出现监管盲点和监管重叠交织在一起相互作用，加剧了金融危机的发生[15]。这充分表明没有中央银行充分参与的金融监管制度和模式不利于识别、防范系统性风险和不利于金融危机的有效处置，不利于金融稳定的实现。在构建以人民银行为主的宏观审慎监管框架的具体操作中，设立由人民银行牵头，由发改委、财政部、银监会、证监会、保监会以及金融业自律组织等机构负责人广泛参与的宏观审慎监管委员会，制定金融业稳定发展的计划和决策，并定期召开例会，协调货币政策与金融监管的步调，尽量减小执行机构之间的摩擦，降低组织成本，提高货币政策与金融监管的协同效应。 2.强化以“三会”为主的微观审慎监管机制 在构建以人民银行为主的宏观审慎监管框架的同时，要强化银监会、证监会和保监会对银行机构、证券机构和保险机构的微观审慎监管机制，加强对金融机构资本监管和流动性监管的力度，督促金融机构实施全面风险管理、加强信息披露和创新薪酬机制，维护金融业的稳定，从而提高监管的有效性，为货币政策的有效传导创造良好的微观基础。 3.搭建畅通的信息共享平台 建立中央银行和监管部门之间的信息共享机制是加强金融监管和货币政策配合的核心和关键[14]。目前，要尽快改变当前人民银行与各个监管机构之间以及各个监管机构相互之间缺乏有效的信息沟通和共享渠道的现状，建立与以人民银行为主的宏观审慎监管框架相配套的信息共享平台，方便有关各方之间进行相应信息的交流和沟通，使其能够利用充分而完备的信息作为其决策的参考和依据。有关监管机构应及时将金融机构经营情况、风险状况及采取的监管措施等信息，向人民银行和宏观审慎监管框架内各组成机构通报、反馈，使人民银行正确有效地制定实施货币政策，及时监测和评估金融市场风险，更好地维护金融稳定，提高货币政策的有效性。同时，人民银行也应及时将宏观经济金融运行状况、金融体系流动性情况、货币政策意图等信息向各个监管机构和宏观审慎监管框架内各组成机构通报、反馈，以便有关监管机构科学地做好监管决策，积极配合货币政策操作，提高金融监管的有效性。 货币政策与金融监管的冲突与治理:浅谈货币政策与金融监管的冲突性与协调性 摘要：在我国，实施货币政策，以及对金融进行监管这是中央银行的重要职能。货币政策与金融监管的关系既相互独立，又相互联系。但是在现实中主要表现出独立性，而协调性表现的少之又少。因此，中央银行需要协调配合货币政策与金融监管。本文对货币政策执行与金融监管行为之间，分别从逻辑的一致性和现实的冲突性两方面进行相应的研究分析，进而在一定程度上突出两者之间的相融与矛盾。在此基础上，提出相应的货币政策与金融监管协调的制度。 关键词：金融监管 货币政策 冲突与协调 中国人民银行货币政策委员会2013年第三季度例会日前在北京召开。与以往增强政策前瞻性、针对性和灵活性的提法不一样，此次例会明确指出，一方面继续实施稳健的货币政策，另一方面不断强化政策的针对性和协调性。时隔多年，针对货币政策，协调性被央行重新提起并加以强调，进而在一定程度上意味着，在调整和转型升级中国经济结构的背景下，货币政策需要积极配合财政政策、产业政策、信贷政策、监管政策等。我们应当看到，在一个经济转轨时期的金融环境中，货币政策传导与金融监管之间通常情况下会产生许多的冲突与矛盾，协调并建立两者间的新型平衡关系，是对当前金融进行改革的难点问题。 2003年3月10日，十届全国人大一次会议决定成立银监会，至此，一个符合我国目前实际情况的，与社会主义市场经济发展相适应的，并与国际惯例基本靠近的现代金融管理体系宣告成立。在我国现行的分业监管体制下，理论界关于货币政策与金融监管是合二为一还是分开执行一直存在分歧。分业监管在很大程度上避免了混业经营而产生的金融风险，但是也对我国的货币政策的实施产生了一定的冲击，两者冲突由来已久。 1 货币政策与金融监管之间的冲突 1.1 具体目标的冲突 通常情况下，稳定物价、充分就业、促进经济增长、平衡国际收支构成传统货币政策的四重目标。我国直接调控自20世纪90年代中期以来不断减少，进而不断增多间接调控的运用，稳定物价并以此促进经济发展逐渐成为货币政策的最终目标，并且被锁定。金融监管的目标通常包括：确保本国金融体系、金融市场的安全性与稳定性；对存 款人和社会公众利益进行保护；确保金融业竞争的公平性。 1.2 实施对象的冲突 货币政策旨在对货币供给、银行信贷规模及市场利率实施调节和控制，在现代市场经济中，中央银行的货币政策市对整个经济运行实施宏观调控的最重要的手段之一，它主要着力点在整个宏观经济。而金融监管意在微观领域对金融机构实施严格的监管措施，可分为银行业监管、证券业监管和保险业监管，以完成监管的首要目标即要保障和维护本国金融体系和金融市场的安全与稳定。 1.3 实现目标的手段和效果的冲突 对于货币政策来说，通过利率导向机制，利用利率、货币供应量、基础货币和超额准备金等工具，间接调控经济主体，对全社会的货币供应量进行控制，进而在一定程度上实现对社会信用总量进行调节的目的。对于金融监管来说，通过确定审慎的监管指标，利用法律、法规，以及行政手段等强制力，对金融机构的经营行为等进行限定，同时对金融业直接进行监管。货币政策工具力度的大小和金融机构对利率变化的敏感性制约着货币政策对金融机构的影响程度。通常情况下，对金融机构的监管往往是借助行政、法律等手段，要求其必须“为或不为”，具有较强的约束力。 1.4 经济周期性相悖 对于货币政策来说，其特点是逆经济周期运行。经济扩张时，需求猛增，物价出现上涨，这时会通过收紧银根，减少货币供应量的措施，进而对通货膨胀进行抑制；经济衰退时，需求疲软，物价下跌，在这种情况下通过放松银根，增加货币供应量，进而在一定程度上抑制通货紧缩。金融监管的特点是顺经济周期运行。当经济处于高涨时，此时银行的经营效益非常好，并且风险比较低，在这种情况下，金融监管对银行经营的风险约束往往会放松；经济衰退时，对于银行来说，开展业务相对来说比较困难，同时会产生很多的不良资产，在一定程度上为了确保资产的安全性，金融监管往往会采取收紧的方式，对银行的经营风险进行相应的约束。在同一经济周期中，由于货币政策与金融监管的行为方式往往存在较大的差异，进而加剧了二者之间的冲突。 2 货币政策与金融监管一致性分析 2.1 公共职能目标的一致性 在现实生活中，针对金融市场存在的风险，无论货币政策还是金融监管，都是在一定程度上满足监管的需要，同时政府也是借助这两种工具维护金融秩序的稳定性、克服市场失灵、维护公众的利益具。在目标方面，货币政策与金融监管在本质上的兼容性同时得到两者公共职能一致性的有力保证。从长期看，货币政策目标的实现必然会有效的维护银行业和非银行业的稳健经营，而金融体系的稳健性与有效性，在一定程度上也会为提高货币政策传导效率提供保证。两者在维护金融市场稳定，规范金融交易活动，保护投资个体的利益，以及维护金融秩序的稳定性方面殊途同归。 2.2 货币政策与金融监管的良性互动 金融机构对金融指标的敏感程度直接关系到货币政策的效果，营造稳定、高效的金融环境通常情况下是金融监管执行货币政策的重要条件。金融组织体系在货币政策传导中作为一个重要的环节，通过严格监管金融，在一定程度上使银行机构的经营变得更加稳健、合规，进而大大降低不良资产所占比重，在银行机构使得货币政策得以顺利传导。凡事都是事过必反，对于金融监管来说也不例外。通常情况下，如果监管过于严格，在一定程度上会压抑金融，进而影响金融的深化和货币政策的顺利传导；反之，如果对金融监管出现不力或不到位，不良资产所占比重就会提高，进而在一定程度上增加了经营风险，直接降低货币政策执行的有效性。 实际上，不同国家，由于所处的金融环境存在差异，在金融监管目标方面，政府也表现出很大的差异性，即使在同一个国家，在经济发展的不同阶段，监管目标也有所差距。公认的最佳金融监管模式迄今为止世界上还不存在。在金融监管方法方面，各国之间存在很大的差异，在很大程度上，监管当局对金融业所持的态度、金融体系的结构特征及法律特点等因素决定着这种差异。值得庆幸的是，我国作为发展中国家，在货币政策和金融监管方面，其一致性要远远超过冲突性。在实施金融监管的过程中，在分工方面，中央银行与银监会之间是相对的，两者需要在多层次、多领域内寻求更多的合作，使货币政策与金融监管之间在一定程度上出现良性互动，进而不断提高金融监管的有效性，同时处理好金融监管与货币政策两者之间的关系，使我国金融体系的运行在一定程度上保持稳健与高效。 3 协调金融监管与货币政策之间的关系 3.1 协调货币政策与金融监管之间的关系 央行货币政策的独立性和金融监管的分立并非从根本上解决了两者存在的分歧与冲突，曾经在监管上一统天下的央行经历了三次分离后，犹如三辆独行的马车，证监会、保监会、银监会在各自的跑道上行驶，央行只剩下了货币政策的职能，两者冲突并没有解决，而只是将这种冲突外部化了。银监会成立之后，为了确保货币政策和银行监管之间相互独立，又能共享信息和有效协调，在货币政策和银行监管之间做出明确的制度安排显得十分重要。对于中央银行来说，在分设监管职能后，在一定程度上可以享有货币政策信息和不完备的金融监管信息，货币政策宏观决策的制定和实施受部分有用的微观监管信息的流失的影响和制约。在我国当前环境下，货币政策工具的效果对银行监管职能的依赖性表现的尤为突出。同样，对于新设立的银监会来说，也可以充分的享有银行监管信息和不完备的货币政策信息，进而在一定程度上使得金融监管缺乏了以往所拥有的中央银行宏观面的金融信息。 3.2 加强金融监管“三驾马车”的协调 金融监管不断追求专业分工，一再拆分监管职能，进而在一定程度上造成市场壁垒的出现，金融合作受到抑制，给金融创新和竞争设置了障碍。对于银行、保险、证券等金融业务来说，他们之间的依存关系表现的越加紧密。当前，金融监管的重点主要是：协调银监会、证监会和保监会三者之间的关系，从市场准入到退出的全过程，在一定程度上对金融机构的监管共同负责，妥善处理好各个层次上的监管冲突，一方面着力避免出现监管的不力，另一方面又要防止监管的过度，对我国金融部门的整体风险，在一定程度上实施监测和防范。 3.3 强化货币政策的独立性 中国央行是否具有货币政策的独立性这个问题一直备受争议，众所周知，近年来央行更多的扮演着货币政策的执行者和温和修正者的角色，而不是充当决策者的角色，这种现象存在的时间比较长，而且显而易见，关于货币政策的决策通常情况下，更多地源自国务院的综合考虑和意愿。为确保宏观经济的稳定性，事实告诉我们无论是国内，还是国际，都需要不断地促进国民经济持续快速地增长，进而在一定程度上确保货币政策的独立性。关于金融方面的改革，近年来在世界范围内，各国都将加强货币政 策（中央银行）的独立性放在重要的地位。结合我国的实际情况，通过反复的研究和考验通货膨胀和通货紧缩，在独立执行货币政策方面，中国人民银行作为中央银行已经取得明显的进步。在决策上，我国货币政策明显缺乏相应的规范性和透明化，在很多情况下，是中央和地方政府的行政性干预造成的。一旦银行等遭遇流动性风险的时候，央行作为最后贷款人不得不挺身而出，出面化解金融风波。因此，中央银行及其货币政策的独立性需要进行不断的强化，在选择和制定货币政策，决定利率、汇率水平和货币供给数量方面需要赋予中央银行更大的决策权，在稳定货币环境方面具有重要的意义。 3.4 加强金融监管，确保经济稳定发展 通过进行总结全球金融监管的变革潮流，其趋势概括为：分业监管转变为混业监管，机构性监管转向功能性监管，单向监管转向全面监管，封闭性监管转向开放性监管。在一定程度上为了提高金融监管水平，进而有效防范和化解金融风险，需要做到： 一是建立以简洁调控为主的金融调控体系，借助货币政策对货币供应量进行调控。 二是对金融机构加大央行监管力度、健全金融法制，对金融机构的行为进行规范，健全风险防范机制和消化机制。 三是建立和完善银行风险管理体系，巩固和强化银行的资产管理，对借款企业的风险程度通过信用评级进行重点考核。 四是要保持适度的国际收支盈余，增强金融实力，并要根据国际外汇市场动态及时调整外汇储备的币种结构，以分散外汇风险。 五是加强国与国之间的金融合作，这样做，一方面可加大国际投资力度；另一方面则在相互依托和关联中增强应付金融风险的能力。

股票市场发展对货币政策影响分析:股票市场发展对货币政策的影响研究 摘要：伴随着我国股票市场的发展，货币需求已不再相对稳定；货币供给结构和数量已发生变化；货币政策传导更趋复杂；货币供应量与实际经济变量失去了稳定的联系；货币数量不再简单地与物价和收入呈比例关系。就中国股票市场的发展对货币政策的影响进行定性分析，着重分析财富效应对货币政策传导的影响，得出现阶段我国货币政策应关注股票市场发展，但不应完全依据股票市场的发展。 关键词：股票市场；货币政策；传导机制 一、引言 中央银行要使货币政策的效用最大化的一个重要条件是必须完全充分地掌握货币政策的传导机制。在过去相当长的时期里，市场经济国家的银行主导着金融体系，银行信用的成本和可得性是中央银行货币政策传导的主要机制，但是，随着股票市场的深化和发展，银行体系在一国融资体系中的地位和作用相对下降，股票市场作为融资渠道、资源配置和产权交易的地位和作用日渐增强，使货币政策的传导机制更加复杂；另外，传统上大多数国家都把抑制通货膨胀即保持商品和服务价格水平的稳定作为中央银行货币政策的主要最终目标，甚至是唯一目标。但是，在20世纪90年代，对经济增长日益重要并且与消费价格水平相关的资产市场价格股票价格是否纳入货币政策的目标之中引起了经济学界的激烈争论和中央银行的极大关注，这就使以稳定币值作为货币政策的最终目标受到挑战；以及随着证券市场深度与广度的扩大，股票市场成为银行信贷渠道以外的影响货币政策的又一重要渠道，从而对传统货币政策工具再贴现、准备金制度和公开市场操作产生了影响；最后还包括以货币供应量作为货币政策的中介目标的有效性在下降。 二、股票市场的发展对货币政策传导的影响 一般而言，货币政策传导经历如下过程：当中央银行运用货币政策工具（如公开市场操作）将影响商业银行的超额准备金。超额准备金的变化一方面通过影响银行的贷款扩张能力直接使企业和消费者增加支出从而增加总需求，另一方面，通过银行的信用创造功能引起货币供给的变化，从而引起金融市场利率以及金融资产收益率的变化，进而影响支出和总需求。在银行为主导的金融体系中，银行信贷渠道是货币政策传导的主通道，银行信用的成本和可得性是货币政策传导的主要机制。但随着股票市场的深化和发展，大企业以及原来主要依靠银行信贷才能获得资金的大量中小企业都能低成本地进入股市直接融资，银行信贷渠道传导货币政策主通道的地位将大打折扣，而股票市场传导货币政策的功能则日益突出。在货币政策的传导过程中,传统的、教科书式论述的是凯恩斯的理论,即央行的政策调整先影响市场短期利率,再传导到长期利率,影响投资水平，进而影响实际经济。股票价格的上涨会通过财富效应影响消费,从而影响社会信用规模和实际经济活动。财富效应，根据生命周期模型，居民的消费支出由居民的毕生财富决定，人的毕生财富由人力资本、真实资本及金融财富组成，而金融财富的一个重要组成部分就是普通股；当股价上升时，金融财富增加，在边际消费倾向一定的情况下，居民的消费支出将增加，从而对实体经济产生影响。当然股价的短期爆发性上扬，对消费者而言只是暂时性收入的变动，对消费的刺激作用较小。但如果股市的繁荣是长期而稳定的，居民的金融财富将持续增长，居民的消费支出将会增加。此外，长期稳定发展的股市还会改变人们对未来的预期，从而增加人们的边际消费倾向而增加消费支出。从最近几年的情况看，新经济的出现使劳动生产率持续提高，带动股市持续上涨、活跃，这在一定程度上削弱了利率对消费与投资需求的影响。一般地讲，升息会增加企业的利息成本而减少投资需求。但劳动生产率水平的提高使公司盈利和价格――收益比率上升，同时投资者从股市的回报率高于利息成本，这必然会削弱利率对消费和借债入市需求的影响。从这几年美国经济走势和货币政策操作结果来看，利率对股市价格的影响已有所改变，表现在:一方面利率对股市的影响在下降，另一方面股市对货币政策的影响在加大。以前，美联储调息对股市影响很大，当利率上调，股市价格通常是大跌；当利率下调时，股市价格上涨。而近几年从美国联储利率调整的影响力来看，股市投资者是透过利率的变动来预期美国经济走势而非利率本身的含义，也就是说，当利率上调时，股市也同时大涨（个别情况除外），因为利率上调意味着经济的增长趋势；如果利率下调，其意味着经济的疲软，股市也随之下跌。利率与股价的关系已经有所改变，美联储的利率政策对股市的影响力已在下降。相反，美国的货币政策调整经常要考虑股市走势的因素。如2001年3月20日美联储调整利率多少与股市的发展动向有关，尤其是考虑到调整前股市财富缩水对消费支出造成了一定程度的负面效应。又如2001年4月18日，美联储在降息的公告中表示，持续下跌的股票价格、制造业疲软以及全球经济环境的不景气是促使联储今日降息的主要原因。 三、股票市场的发展对货币政策最终目标的影响 传统的货币政策立足于保持币值稳定，多将商品和劳务的一般价格水平作为目标。但随着证券市场的发展，股票价格的变动已经开始对一般价格水平产生越来越大的影响，并直接关系着投资者的生活水平(在此意义上与商品价格的作用一样)，因为股票价格对货币政策的最终目标具有重大影响。一方面，股票价格的上升会改善企业、居民的资产负债表，从而通过财富渠道带来一般商品和劳务价格水平的膨胀，同时，股票价格的膨胀与消费品价格的膨胀一样会歪曲价格信号，误导实体经济的投资与决策，从而造成实体经济中的资源配置不当。股票价格的快速攀升还可能会促进企业过度投资或促使投资者过分贷款投资股市，助长股市泡沫。从理论上说，股票价格的膨胀有可能造成一般商品和服务价格水平的膨胀，因为财富效应会增加居民的资产负债表，刺激消费者花费他们的股票收益。即使在产品市场的买方条件下，股票价格的猛涨对商品和服务价格的膨胀没有什么影响，中央银行也仍然应该关注股票价格的膨胀。因为股票价格的膨胀与消费品价格的膨胀一样会歪曲价格信号，从而造成实体经济中的资源配置不当。股票价格的快速攀升可能会促使公司过度投资或促使投资者过分贷款，因为他们可能在未来的资本收益上下赌注。股票价格膨胀的另一个巨大风险在于它的高度波动性。这种高度的波动性在更大的范围内引起金融与经济的不稳定。历史的经验证明，股票市场持续的泡沫时间越长，它爆破的声音就越大，对实体经济的损害就越严重。另一方面，一旦股票价格剧跌，则会使企业和个人的财富大幅缩水，从而动摇投资者和消费者信心，并大量减少投资和消费支出，同时，由于银行抵押品价值的缩水而使银行陷入财务危机之中，诱发信贷危机，这些情况在极端的情况下会引发严重的通货紧缩。股票市场和房地产市场的急剧下跌引起的通货紧缩才是真正可怕的通货紧缩。因为股票市场和房地产市场的价格剧跌意味着个人和企业财富的急剧减少，严重动摇人们的消费信心，减少消费支出。同时，由于银行抵押品价值的缩水而使银行陷入财务危机之中，这会引起整个社会的恐慌。因此，至少从理论上看，将一般物价水平作为货币政策最终目标是不完全的。实践中，人们还发现，股票价格的过度上升往往出现在一般价格水平比较稳定的时期，股票价格与实体经济价格水平的背离往往使央行的货币政策处于两难局面。 四、股票市场的发展对货币政策中介目标的影响 目前，被大多数国家金融当局采纳的主要是以弗里德曼为首的货币主义学派的货币数量理论，即货币供应量与名义收入成有规则的正比关系，比如，每年增长6%～7%，以保证经济在无通货膨胀下按自然率水平稳定增长。但随着货币流通速度变化、金融市场自由化与国际化、电子信息技术发展，收入型货币数量论的准确性和可靠性日益下降，人们发现货币数量不再简单地与物价和收入呈比例关系，而是与经济体系中所有需货币媒介的交易（包括金融市场交易）有重要相关性。特别是在一个开放的市场化的经济中，货币总量作为货币政策的中介目标，其可控性、可测性和相关性都越来越令人不满意。股票市场的发展使货币需求函数发生变化，使实际货币需求与货币政策的数量目标之间出现较大差异，而在我国现行的货币政策框架中，货币总量作为货币政策的中介目标仅仅考虑的是货币总量与一般价格水平之间的关系，没有充分考虑股票市场发展对货币的需求，因而货币总量与一般价格水平间的关系并不能反映整个经济的全貌。从货币供给看,货币供给量是由央行、金融机构、企业和个人的行为共同决定的，而后三者对信用创造的影响在日益增强，而股票市场的发展状况也是影响这三者行为的重要方面。股票市场的发展改变了货币的供需，使以货币供应量作为货币政策中介目标的做法受到挑战。 五、股票市场的发展对货币政策工具的影响 再贴现、准备金制度和公开市场操作是中央银行传统货币工具的三大法宝，这三个工具都可以通过影响商业银行的融资成本有效地影响商业银行的信贷规模，从而影响消费、投资乃至整个宏观经济。近年来，随着证券市场深度与广度的扩大，股票市场成为银行信贷渠道以外的影响货币政策的又一重要渠道，金融结构的变化使再贴现、准备金制度的作用弱化，而公开市场操作则以其更富弹性、更具市场化而受到各国央行的青睐，因此，可以说股票市场的发展使公开市场操作在央行货币政策工具中的作用更加突出。 六、小结 随着股票市场的发展，股票市场在金融体系中的地位越来越突出，股票市场对货币政策的影响也越来越大。同时，也对货币政策提出了一系列新的挑战，尤其在货币政策传导，货币政策的最终目标，货币政策中介目标，货币政策工具等方面，然而对其影响的深度与广度是我们需要关注的。 股票市场发展对货币政策影响分析:我国货币政策与股票市场发展研究论文 摘要：我国的股票市场经历了十几年的浮浮沉沉，已经日益发展壮大，成为国民经济中不可或缺的一个重要部分，被称作经济的“晴雨表”。作为为我国政府宏观调控重要手段之一的货币政策，目前由于存在传统渠道弱化和传导机制不畅等问题，对经济的调控效果受到明显制约。随着股票市场的蓬勃发展及其与国民经济的联系日益密切，货币政策的实施必然影响到股票市场的走势和发展。本文在对货币政策和股票市场作相关基本概念分析的基础上，从货币供应量、利率、银行同业拆借利率三个方面对我国货币政策与股票市场发展的相关性进行了分析，并就提高我国股票市场货币政策传导效率提出了一些意见。 关键词：货币政策股票市场传导机制 引言 自20世纪90年代以来，全球经济金融结构演变的一个突出趋势是以股票市场为核心的资本市场得以持续发展，随着世界范围内股票市场规模的不断扩大，股票市场对国际经济、国内经济的影响也迅速加大。作为现代市场金融经济的主要宏观调控手段，货币政策对于熨平经济波动、促进一国经济金融的良性持续平稳发展已举足重轻。当然，货币政策与经济金融的具体演进态势是相互作用、互为影响的，货币政策的运用会对经济金融的发展造成巨大影响，反过来经济金融格局的演变也必定会作用于货币政策，引起货币供求、货币政策传导机制乃至政策效果的变动，所以无论如何货币政策的制定都必须以现实的经济金融结构为前提和条件，否则货币政策可能将受到极大的制约甚至出现错误决策，从而对经济金融的发展造成巨大动荡。中国加入WTO之后，如何维持本国金融系统的稳定，以及如何提高国内金融系统配置货币资源的经济效率等问题的理论阐述和政策含义已经是国内经济理论界和政府相关部门关注的重点。 一、基本理论解析 （一）货币政策相关理论解析 货币政策是货币当局或中央银行为实现宏观经济调控目标而采用各种方式调节货币供应量和货币运行环境，并以此影响宏观经济变量的方针和政策总称。货币政策实际上是中央银行通过货币政策工具对宏观经济进行控制的别称，它是一个国家经济政策的重要构成部分，服从于总的经济政策的要求。 第一，货币政策目标。货币政策目标是货币政策所包含的首要内容，它包含两个层次的内容：最终目标和中介目标。最终目标是指货币政策在一个较长时期内所要达到的最终目的与要求，它的确立与经济社会所发生的经济问题密切相关中介目标应具有可测性、可行性、相关性等条件，它是指为了达到最终目标，货币当局必须先掌握的一些指标，这些指标在一定时期内应达到一定数值。 货币政策作为宏观经济政策之一，通常有四大最终目标：物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡，它们的提出和确立是经济形势变化和经济政策转变的结果。对于货币政策中介目标，各经济学派理论分歧颇大，远未取得一致意见，但实际操作机制中，西方货币当局主要以利率和货币供应量作为货币政策中介目标。 第二，货币政策工具。货币政策工具是指货币当局用以控制货币供给量和货币运行环境，并经由中介目标去逼近最终目标所借助的方法和手段。货币政策工具分为两大类：一般性货币政策工具和选择性货币政策工具，前者指以整个商业银行系统的资产运用与负债经营活动为对象，影响整个经济社会的信用和货币状况的货币政策工具；后者指以某些个别商业银行的资产运用与负债经营活动或整个商业银行系统的某种资产运用与负债经营活动为对象，只影响某些特殊经济领域中的信用和货币状况的货币政策工具。西方国家一般性货币政策工具包括公开市场业务、法定存款准备金率、贴现率政策。通常采用的政策工具是公开市场业务，即货币当局在金融市场上公开买卖有价证券的活动。公开市场业务通过控制货币供应量的变动，几乎可以实现货币当局的任何中介目标，因此为许多经济学家所推崇。法定存款准备金率的调整直接影响商业银行可贷资金的多少，对经济作用的威力巨大但弹性效果低下，故不常采用。贴现率政策使货币当局只能被动等待，不能主动出击，同时还会产生难以测度的告示效应，干扰货币政策目标的实现。选择性货币政策工具包括道义上的劝告、法定保证金比率、消费信用管制、房地产信用管制和利率最高限额等，它们对经济的调控作用微弱且存在一些难以避免的弊端，因此许多也已逐步取消。 第三，货币政策传导机制。货币政策工具的实施，如何引起社会经济生活的某些变化，最终实现既定的货币政策目标，就是所谓的货币政策的传导机制。对货币政策传导机制的分析，在西方主要分成凯思斯学派的传导机制理论和货币学派的传导机制理论。 凯恩斯学派认为，从局部均衡观察，货币政策的作用首先是改变货币市场的均衡，然后改变利率，通过利率变动，改变实际生产领域的均衡，其基本传递过程为：中央银行货币政策的实施，首先是引起商业银行的准备金数量发生增减变动，然后引起货币供应量发生增减变动，这必然会引起市场利率的变动，进而引起投资发生增减变动，通过乘数效应，最终将影响到社会总支出和总收入的变化。 货币学派强调货币供应量变动将直接影响名义国民收入的变动，其基本传递过程为：中央银行运用一定的货币政策工具，如在公开市场上购入证券，则商业银行准备金增加，使商业银行贷款能力增强，于是利率降低，扩大投资和放款。利率降低，使金融资产价格上升，这就相对地降低了耐用消费品和房屋等真实资产的价格，从而增加了人们对这类真实资产的需求，使其价格上涨，并且会波及到其他的一些真实资产，这样循环下去，又增加了新的货币需求，使其社会的名义收入提高。 （二）股票市场相关理论解析 股票市场是指股票发行和买卖的场所，股票市场是金融市场的重要组成部分，在金融市场中居于重要地位。股票市场分为股票发行市场（一级市场）和股票流通市场（二级市场），前者指发行人经证券承销商包销或代销，将未公开发行的股票上市以供交易的市场；后者指已发行的股票在投资者之间相互转移的市场。股票发行市场和股票流通市场的发展互为条件，相互促进，共同组成了一个有机整体。 第一，股票价格。股票市场的行为通过股票价格得以定量反映。股票价格是股票市场上最为重要的概念之一，它代表了股票市场的一切走势和行为特征。股票价格包括股票发行价格和股票交易价格。股票发行价格是指股份有限公司将股票公开出售给特定或非特定投资者所采用的价格，通常由发行人依据股市行情及其他有关因素决定。它受发行人的收益状况、社会声誉、地理位置、股市供求状况、二级市场股价状况、政府政策等因素影响，常见的发行价格有面值发行和溢价发行两种。股票交易价格是指在股票交易市场上流通转让时的价格，它能够对货币政策做出直接的反应和变化。股票交易价格是股票的持有者(让渡者)和购买者（受让者）在股票交易市场中买卖股票时形成的股票成交价格，目的是完成股票交易过程，实现股票所有权的转移。与其他商品的价格一样，股票的价格也是由其内在的价值和外在的供求关系所决定。 第二，股票市场的作用。股票市场作为资源配置、产权交易、风险分散和公司治理的市场机制，对经济增长和其他经济变量的影响日益突出。股票市场的作用主要表现在：为企业筹集资金，促进企业快速发展；促进企业技术改造和更新，增加其市场化程度，促进国民经济的结构调整；促进社会资源的优化配置；深化金融改革，改善宏观调控手段；改变人们的思维方式和行为模式等。 二、我国货币政策与股票市场发展的相关性分析 当中央银行变动货币政策时，就通过货币政策有关手段促使货币供应量和市场利率水平波动，使流入股票市场的社会信贷资金、社会游资和储蓄分流资金相应增多或减少，从而引起股票市场规模和股票价格指数相应变化。股票价格决定于股票的内在价值和市场上的供求关系，货币政策对股票市场的影响主要是指货币政策对股价指数影响。从股票价值角度看，当松动性货币政策启动，社会货币供应量增加时，企业和居民所持有的货币资产总额相应增加。增加的货币数量打破了原先货币数量供求的均衡状态，导致货币资产短期内收益下降。由此，社会货币资产和实物资产价格比例引起变化，企业和居民负债和资产结构也要发生相应变化。就是说，随着人们手中货币数量的增加和货币收益率的下降，人们必然把更多的资金投向实物资产，从而引起实物资产价格的随之上涨。股票价格是实物资产价格的缩影。确切的讲，股票价格体现代表着实物资本的价值，当实物资本价格因货币数量增加而上涨时，其价值的虚拟代表股票价格因其敏感度强，早就发生了变动；另一方面，从资金面角度看，任何货币政策的实施，在使社会货币总量变动的同时，不可避免地会影响股市中资金量。股市中增量资金的增加会改变股市供求关系，引起股价指数上涨。松动型货币政策一旦实施，既使是企业和个人的投资倾向没有发生变化，人们的资产结构也保持不变，股市中的资金绝对量也会相应增加。这是因为，社会货币供应量的增加，将按照原先股市资金与外围资金相同比例流进股市和其他领域。同样，紧缩型货币政策又以相同比例和方式减少着股市资金量。当然，不同的货币政策手段，或货币政策实施长短，对股市资金量影响特征会有区别。因此货币政策的实施可以同时改变股票内在价值和股票市场上的供求关系，从而对股票价格也有明显的改变作用。（一）货币供应量对股票市场的影响 第一，调节货币供应量对股市的影响。中央银行可以通过法定存款准备金率和再贴现政策调节货币供应量，从而影响货币市场和资本市场的资金供求，进而影响股票市场。如果中央银行提高法定存款准备金率，这在很大程度上限制了商业银行体系创造派生存款的能力，并通过货币乘数的作用，使货币供应量大幅度地减少，股票行情趋于下跌。同样，如果中央银行提高再贴现率，商业银行资金成本增加，市场贴现利率上升，社会信用的收缩，证券市场的资金供应减少，使股票行情走势趋软；反之，如果中央银行降低法定存款准备金率或降低再贴现率，通常都会导致股票行情上扬。 货币供应量对股票价格的影响有三种表现，一是货币供应量增加，可以促进生产，扶持物价水平，阻止商品利润的下降；使得对股票的需求增加，促进股票市场的繁荣。二是货币供应量增加引起社会商品的价格上涨，股份公司的销售收入及利润相应增加，从而使得以货币形式表现的股利会有一定幅度的上升，使股票需求增加，从而股票价格也相应上涨。三是货币供应量的持续增加引起通货膨胀，通货膨胀带来的往往是虚假的市场繁荣，造成企业利润普遍上升的假象，保值意识使人们倾向于将货币投向贵重金属、不动产和短期债券上，股票需求量也会增加，从而使股票价格也相应增加。由此可见，货币供应量的增减是影响股价升降的重要原因之一。 第二，公开市场业务对股票市场的影响。公开市场业务是指中央银行在金融市场上公开买卖有价证券，以此来调节市场货币供应量的政策行为。当中央银行认为应该增加货币供应量时，就在金融市场上买进有价证券(主要是政府债券)；反之就出售所持有的有价证券。当中央银行大量购进有价证券时，市场上货币供给量会增加，从而推动利率下调，资金成本降低，企业投资规模扩大和居民消费增加，生产扩张，利润增加，这又会推动股票价格上涨；反之，股票价格将下跌。我国中央银行的公开市场业务的运作是直接以国债为操作对象的，这会直接影响到国债市场的供求变动和国债行市的波动，进而影响股票市场的行情变化。公开市场业务包括债券正回购和逆回购。正回购是指央行在向商业银行卖出债券的同时，约定在未来某一时间、按照约定的价格再买回上述债券的业务，其实质是央行用债券做抵押借入资金，目的是为了回笼货币；逆回购则与正回购相反，目的是为了投放货币。由于正回购和逆回购的操作会影响市场的货币供给量，往往对股市会产生一定影响。如2002年的6.24井喷行情后，央行公开市场业务立刻由投放资金的逆回购转成回笼资金的正回购，长达半年，总计回笼资金2430亿元，其间行情一路下挫。可见公开市场业务的调控工具最先、最直接地对股票市场产生影响。 （二）利率政策对股票市场的影响 作为货币政策的重要工具，利率并不是单向地通过商业银行和货币市场来传导其作用过程，它还会通过股票市场这一中介传导其对实质经济的调节作用。利率是股票市场的一个敏感指标，中央银行的每一次利率调整，甚至投资者对利率走势的预期或市场对利率变动的谣言都极易造成股票价格的波动。利率对股票价格的影响主要是通过以下几个途径实现的：首先，利率发生变化会使不同投资工具的收益结构发生相应的变化。当中央银行降低利率时，持有债券所得到的收益相对于股票而言就会降低，那些债券持有者将卖掉债券转而投资股票，从而推动股票价格上涨，而股票价格的上涨必然会为企业的股票筹资活动提供更加广阔的市场空间。随着企业股票发行和筹资量的增加，企业的投资会相应扩大，通过投资乘数的作用，进而会带动社会投资、消费和收入的增长。相反，中央银行提高利率，则会导致股票价格下行，进而降低企业的股票市场筹资能力和实物投资积极性，在投资乘数的作用下，进一步引起社会收入、消费和投资规模的收缩。其次，利率的变化会对公司的利润产生影响。当利率提高以后，公司贷款成本提高，公司利润下降，这会影响到企业的生产经营，从而降低股票价格。再者，对于投资者而言，利率的提高会给靠银行信贷进行股票抵押买卖或实行保证金买卖的短期股票交易带来较大影响，增大交易成本，引起股票需求下降，从而使股票价格下降。 股票市场的存在和发展使储蓄分流成为可能，而利率下调则使储蓄分流由可能性转变为现实。我国中央银行自1996年5月至2002年2月8次下调了存贷款利率，使一年期定期存款的名义利率降为1.98%，扣除利息税后的收益率仅为1.584%。在预期股票价格在较长时间内持续上涨的情况下，由于股票投资的预期收益率远远高于存款的报酬率，部分居民将一部分存款转化为股票和基金投资。 实践表明，中央银行的利率调整极易造成股票价格的波动。从1996年至2002年，为扩大内需，刺激消费和投资，中国人民银行连续八次下调人民币存贷款利率。1996年5月1日，央行首次降息，上交所股市对这一利好做出了积极反应，步入持续上升的态势；1996年8月23日，央行实施第二次降息，企业一年期存款利率降低1.71个百分点，幅度之大超出了人们的预期。受此消息刺激，股指屡创新高，并在当年年底冲上804的高点。1998年3月25日和7月1日，央行再次降息，虽然力度没前三次大，但对准备金利率做出大幅下调，下调幅度分别为2.34和1.71个百分点。1998年12月7日，央行第六次宣布降息，一年内三次降息的间隔之短，在我国银行利率调整史上也实属罕见。但降息当日，上交所股指从前番降息时的1316点下跌到1260点。2002年2月21日，中国人民银行第八次宣布降低人民币存贷款利率，上交所股指也于消息宣布后开市首日应声而涨。 （三）银行同业拆借利率对股票市场的影响 银行同业拆借利率指的是银行同业之间的短期资金借贷利率。它有两个利率，拆进利率表示银行愿意借款的利率；拆出利率表示银行愿意贷款的利率。一家银行的拆进（借款）实际上也是另一家银行的拆出（贷款）。同一家银行的拆进和拆出利率的利差就是银行的收益。 在20世纪初80年代开始的金融体制改革只能感，金融组织结构进行了大规模调整，通过“分立”和“扩容”两条途径，改变了由中国人民银行“大一统”的局面。各家专业银行和各类非银行金融机构在客观上要求进行资金借贷，调剂余缺。1984年，中国人民银行专门形式中央银行职能后，实行“实贷实存，相互融通”的新的银行信贷制度，鼓励金融机构利用资金的行际差、时间差、地区差进行拆借。1986年，国务院颁布《中华人民共和国银行管理条例》，明确规定专业银行之间可以相互拆借，同业拆借市场得以真正启动，在全国范围内形成了以上海、武汉、广州等城市为中心的有形市场。然而，由于缺乏有效的规范，在经济过熟和通货膨胀的情况下，拆借市场上出现了严重的违规现象，大量短期拆借资金被用于房地产投资，炒股票，或用于在开发区上项目，进行固定资产投资，延长拆借期限，哄抬拆借利率，干扰了金融宏观调控，扰乱了金融秩序，而且市场内存在系统分割和地区分割，降低了融资效率。1995年，中国人民银行撤消了各商业银行及其分行开办的融资中心、资金市场等同业拆借中介机构。在此基础上，1996年1月3日借助于全国外汇交易中心提供的电子交易系统和信息服务，全国统一的同业拆借市场在上海建立由中国人民银行牵头成立的融资中心停止自营业务，并逐渐淡出市场。此后，中国人民银行在增加入市主体、完善相关法规等方面积极推进同业拆借市场建设。随着我国金融体制改革的深化和金融发展水平的提高，同业拆借市场成员的数量不断增多，类型更加广泛，资金供求趣同的矛盾有所缓和，交易规模日趋扩大。 银行同业拆借说明资金的流向和需求，当市场资金需求大的时候银行同业拆借的利率就会上涨，利率上涨将会导致股市看淡，但这都是技术上理论。对股市实质的影响并不大，要结合其他很多因素一起看，比如远期利率，或导致银行同业拆借利率上涨的真正因素或汇率等。单研究银行同业拆借利率意义不大，只能知道市场近期的资金需求情况和是留入还是留出，那对股市的影响也不直接的指导作用。 三、提高我国股票市场货币政策传导效率的对策 随着我国证券市场的进一步发展，股市在转化储蓄、刺激消费、优化资源配置和传导货币政策，进而促进经济增长等方面的功能将会逐渐显现出来。因此，积极借鉴国外已有的理论与成功经验，构筑股票市场传导货币政策的基础条件，提高货币政策的传导效率，是我国股票市场发展和货币政策实践中的重要内容。 股票市场发展对货币政策影响分析:股票市场发展对货币政策的影响研究 摘要：伴随着我国股票市场的发展，货币需求已不再相对稳定；货币供给结构和数量已发生变化；货币政策传导更趋复杂；货币供应量与实际经济变量失去了稳定的联系；货币数量不再简单地与物价和收入呈比例关系。就中国股票市场的发展对货币政策的影响进行定性分析，着重分析财富效应对货币政策传导的影响，得出现阶段我国货币政策应关注股票市场发展，但不应完全依据股票市场的发展。 关键词：股票市场；货币政策；传导机制 一、引言 中央银行要使货币政策的效用最大化的一个重要条件是必须完全充分地掌握货币政策的传导机制。在过去相当长的时期里，市场经济国家的银行主导着金融体系，银行信用的成本和可得性是中央银行货币政策传导的主要机制，但是，随着股票市场的深化和发展，银行体系在一国融资体系中的地位和作用相对下降，股票市场作为融资渠道、资源配置和产权交易的地位和作用日渐增强，使货币政策的传导机制更加复杂；另外，传统上大多数国家都把抑制通货膨胀即保持商品和服务价格水平的稳定作为中央银行货币政策的主要最终目标，甚至是唯一目标。但是，在20世纪90年代，对经济增长日益重要并且与消费价格水平相关的资产市场价格股票价格是否纳入货币政策的目标之中引起了经济学界的激烈争论和中央银行的极大关注，这就使以稳定币值作为货币政策的最终目标受到挑战；以及随着证券市场深度与广度的扩大，股票市场成为银行信贷渠道以外的影响货币政策的又一重要渠道，从而对传统货币政策工具再贴现、准备金制度和公开市场操作产生了影响；最后还包括以货币供应量作为货币政策的中介目标的有效性在下降。 二、股票市场的发展对货币政策传导的影响 一般而言，货币政策传导经历如下过程：当中央银行运用货币政策工具（如公开市场操作）将影响商业银行的超额准备金。超额准备金的变化一方面通过影响银行的贷款扩张能力直接使企业和消费者增加支出从而增加总需求，另一方面，通过银行的信用创造功能引起货币供给的变化，从而引起金融市场利率以及金融资产收益率的变化，进而影响支出和总需求。在银行为主导的金融体系中，银行信贷渠道是货币政策传导的主通道，银行信用的成本和可得性是货币政策传导的主要机制。但随着股票市场的深化和发展，大企业以及原来主要依靠银行信贷才能获得资金的大量中小企业都能低成本地进入股市直接融资，银行信贷渠道传导货币政策主通道的地位将大打折扣，而股票市场传导货币政策的功能则日益突出。在货币政策的传导过程中,传统的、教科书式论述的是凯恩斯的理论,即央行的政策调整先影响市场短期利率,再传导到长期利率,影响投资水平，进而影响实际经济。股票价格的上涨会通过财富效应影响消费,从而影响社会信用规模和实际经济活动。财富效应，根据生命周期模型，居民的消费支出由居民的毕生财富决定，人的毕生财富由人力资本、真实资本及金融财富组成，而金融财富的一个重要组成部分就是普通股；当股价上升时，金融财富增加，在边际消费倾向一定的情况下，居民的消费支出将增加，从而对实体经济产生影响。当然股价的短期爆发性上扬，对消费者而言只是暂时性收入的变动，对消费的刺激作用较小。但如果股市的繁荣是长期而稳定的，居民的金融财富将持续增长，居民的消费支出将会增加。此外，长期稳定发展的股市还会改变人们对未来的预期，从而增加人们的边际消费倾向而增加消费支出。从最近几年的情况看，新经济的出现使劳动生产率持续提高，带动股市持续上涨、活跃，这在一定程度上削弱了利率对消费与投资需求的影响。一般地讲，升息会增加企业的利息成本而减少投资需求。但劳动生产率水平的提高使公司盈利和价格——收益比率上升，同时投资者从股市的回报率高于利息成本，这必然会削弱利率对消费和借债入市需求的影响。从这几年美国经济走势和货币政策操作结果来看，利率对股市价格的影响已有所改变，表现在:一方面利率对股市的影响在下降，另一方面股市对货币政策的影响在加大。以前，美联储调息对股市影响很大，当利率上调，股市价格通常是大跌；当利率下调时，股市价格上涨。而近几年从美国联储利率调整的影响力来看，股市投资者是透过利率的变动来预期美国经济走势而非利率本身的含义，也就是说，当利率上调时，股市也同时大涨（个别情况除外），因为利率上调意味着经济的增长趋势；如果利率下调，其意味着经济的疲软，股市也随之下跌。利率与股价的关系已经有所改变，美联储的利率政策对股市的影响力已在下降。相反，美国的货币政策调整经常要考虑股市走势的因素。如2001年3月20日美联储调整利率多少与股市的发展动向有关，尤其是考虑到调整前股市财富缩水对消费支出造成了一定程度的负面效应。又如2001年4月18日，美联储在降息的公告中表示，持续下跌的股票价格、制造业疲软以及全球经济环境的不景气是促使联储今日降息的主要原因。 三、股票市场的发展对货币政策最终目标的影响 传统的货币政策立足于保持币值稳定，多将商品和劳务的一般价格水平作为目标。但随着证券市场的发展，股票价格的变动已经开始对一般价格水平产生越来越大的影响，并直接关系着投资者的生活水平(在此意义上与商品价格的作用一样)，因为股票价格对货币政策的最终目标具有重大影响。一方面，股票价格的上升会改善企业、居民的资产负债表，从而通过财富渠道带来一般商品和劳务价格水平的膨胀，同时，股票价格的膨胀与消费品价格的膨胀一样会歪曲价格信号，误导实体经济的投资与决策，从而造成实体经济中的资源配置不当。股票价格的快速攀升还可能会促进企业过度投资或促使投资者过分贷款投资股市，助长股市泡沫。从理论上说，股票价格的膨胀有可能造成一般商品和服务价格水平的膨胀，因为财富效应会增加居民的资产负债表，刺激消费者花费他们的股票收益。即使在产品市场的买方条件下，股票价格的猛涨对商品和服务价格的膨胀没有什么影响，中央银行也仍然应该关注股票价格的膨胀。因为股票价格的膨胀与消费品价格的膨胀一样会歪曲价格信号，从而造成实体经济中的资源配置不当。股票价格的快速攀升可能会促使公司过度投资或促使投资者过分贷款，因为他们可能在未来的资本收益上下赌注。股票价格膨胀的另一个巨大风险在于它的高度波动性。这种高度的波动性在更大的范围内引起金融与经济的不稳定。历史的经验证明，股票市场持续的泡沫时间越长，它爆破的声音就越大，对实体经济的损害就越严重。另一方面，一旦股票价格剧跌，则会使企业和个人的财富大幅缩水，从而动摇投资者和消费者信心，并大量减少投资和消费支出，同时，由于银行抵押品价值的缩水而使银行陷入财务危机之中，诱发信贷危机，这些情况在极端的情况下会引发严重的通货紧缩。股票市场和房地产市场的急剧下跌引起的通货紧缩才是真正可怕的通货紧缩。因为股票市场和房地产市场的价格剧跌意味着个人和企业财富的急剧减少，严重动摇人们的消费信心，减少消费支出。同时，由于银行抵押品价值的缩水而使银行陷入财务危机之中，这会引起整个社会的恐慌。因此，至少从理论上看，将一般物价水平作为货币政策最终目标是不完全的。实践中，人们还发现，股票价格的过度上升往往出现在一般价格水平比较稳定的时期，股票价格与实体经济价格水平的背离往往使央行的货币政策处于两难局面。 四、股票市场的发展对货币政策中介目标的影响 目前，被大多数国家金融当局采纳的主要是以弗里德曼为首的货币主义学派的货币数量理论，即货币供应量与名义收入成有规则的正比关系，比如，每年增长6%～7%，以保证经济在无通货膨胀下按自然率水平稳定增长。但随着货币流通速度变化、金融市场自由化与国际化、电子信息技术发展，收入型货币数量论的准确性和可靠性日益下降，人们发现货币数量不再简单地与物价和收入呈比例关系，而是与经济体系中所有需货币媒介的交易（包括金融市场交易）有重要相关性。特别是在一个开放的市场化的经济中，货币总量作为货币政策的中介目标，其可控性、可测性和相关性都越来越令人不满意。股票市场的发展使货币需求函数发生变化，使实际货币需求与货币政策的数量目标之间出现较大差异，而在我国现行的货币政策框架中，货币总量作为货币政策的中介目标仅仅考虑的是货币总量与一般价格水平之间的关系，没有充分考虑股票市场发展对货币的需求，因而货币总量与一般价格水平间的关系并不能反映整个经济的全貌。从货币供给看,货币供给量是由央行、金融机构、企业和个人的行为共同决定的，而后三者对信用创造的影响在日益增强，而股票市场的发展状况也是影响这三者行为的重要方面。股票市场的发展改变了货币的供需，使以货币供应量作为货币政策中介目标的做法受到挑战。 五、股票市场的发展对货币政策工具的影响 再贴现、准备金制度和公开市场操作是中央银行传统货币工具的三大法宝，这三个工具都可以通过影响商业银行的融资成本有效地影响商业银行的信贷规模，从而影响消费、投资乃至整个宏观经济。近年来，随着证券市场深度与广度的扩大，股票市场成为银行信贷渠道以外的影响货币政策的又一重要渠道，金融结构的变化使再贴现、准备金制度的作用弱化，而公开市场操作则以其更富弹性、更具市场化而受到各国央行的青睐，因此，可以说股票市场的发展使公开市场操作在央行货币政策工具中的作用更加突出。 六、小结 随着股票市场的发展，股票市场在金融体系中的地位越来越突出，股票市场对货币政策的影响也越来越大。同时，也对货币政策提出了一系列新的挑战，尤其在货币政策传导，货币政策的最终目标，货币政策中介目标，货币政策工具等方面，然而对其影响的深度与广度是我们需要关注的。 股票市场发展对货币政策影响分析:探讨股票市场发展对货币政策的影响 【文章摘要】 随着市场经济的发展，我国的股票交易市场呈现新的发展态势，货币的需求也不是稳定不变的，货币的流通量以及供给结构也不断变化，货币政策也顺应市场需求而不断变化，实际的经济变量与货币的供应量不再有着稳定不变的联系，货币数量也不单纯的以收入与物价的关系而变更。本文就目前股票市场的现状进行分析，就目前中国股票市场的不断发展对货币政策的影响进行了相关阐释。 【关键词】 股票；发展；股票市场；货币政策 随着我国股票市场不断发展，货币政策逐渐成为产权交易、资源配置和风险定价的市场监督机制，并不断推动着经济的增长。同时，股票市场越来越成为货币政策的传导渠道，不断深化了其对货币政策的影响。我们还要注意到，股票市场的发展不仅对货币政策产生直接的影响，而且它还会产生间接影响。虽然这种影响程度还不够深，但是在将来一定会呈现出不断增强的趋势，我们需要不断的了解和剖析股票市场的发展，这样有利于我们对货币政策的深入了解。 1 股票市场发展对货币政策目标的影响 1.1 股票市场发展影响货币政策的最终目标 始终保持物价的稳定是我国实施货币政策的最终目的。我国的中央银行需要加强对货币流通量的控制，保持货币供给量的稳定，最终才能保持物价相对的稳定。当企业的潜在生产要素未被发现及充分利用时，可以适当增加货币投入，充分发挥潜在生产要素的作用，实现经济的不断增长。许多国家在反复实践的基础上得出，股票市场的发展对实现国民经济的增长有着积极的促进作用。一般情况下，股票市场的发展规模越大，股票价格影响宏观经济的程度越深。许多经济学家认为，要加大对股票市场的重视力度，股票价格在一定时期内的变动会对GDP、物价等产生深远影响。股票价格的变动是由很多方面因素共同影响导致的结果，价格的异常波动可能给金融市场及国家经济带来严重威胁，一定程度上阻碍国家宏观经济目标的实现。第一，股票价格的上涨，会促使劳务价格及商品价格的持续上扬，劳务价格及商品价格的上扬又会促使生产企业不断扩大再生产。生产部门要扩大企业生产规模，必定会投入大量资金，那么企业需要不断拓宽融资渠道，例如：银行贷款、发行股票或债券以及内部融资等等，容易给股票市场造成假象，从而导致股市泡沫；第二，股票价格在一定时期内大幅下降，会给企业及居民带来巨大的经济损失，那么他们将减少投资，消费能力也会进一步下降，使他们对股票市场大大的失去信心，进而阻碍了国家经济的快速发展。除此之外，股票价格的下降，还会减少企业的资产价值，从而增加了逆向选择的风险，极其容易引发银行业的危机，可能诱发金融危机，这样一来后果就会比较严重了。 1.2 股票市场发展影响货币政策中介目标 我国货币政策的中介目标一直以来都是稳定货币供应量，其主要表现为M1和M2。目前，市场经济处于一个比较开放的平台，货币供应量的可测性、可控性以及相关性越来越难以把握，而且随着证券市场的不断发展，货币供应量的内生性也随之不断强化。 我国的中央银行，金融机构以及居民和企业的经济行为共同决定了我国的货币发行量，而且后三者在信用创造方面的价值越来越明显。金融市场的不断发展逐步削弱了其它控制因素的作用，金融创新也在一定程度上改变了货币的供求关系，中央银行在货币总量的控制方面作用日益削弱，对经济的反映能力也下降了。主要受以下因素的影响： （一）金融市场直接融资的现象不断普及，使得金融“脱媒”现象愈演愈烈。同时，目前的金融制度主要采取分业管理、分业经营的模式，证监会直接控制了企业直接融资的规模，中央银行对直接融资领域的货币量及货币供应量的变更无法在第一时间进行预测和把握。 （二）基础货币受证券市场的影响。由于证券市场吸引了大量流动货币，从而导致货币供应量的实际增长无法与名义需求相符。证券市场的不断发展，逐步影响了社会大众及金融机构对货币的需求量，进一步导致基础货币在社会公众及金融机构中的比重变化，阻碍了基础货币创造力的发挥，进一步加大了相关部门的调控难度。 （三）证券市场的进一步发展导致制约货币的相关参数不断变化，并加剧了其不稳定性。货币市场进一步强化与资本市场的互动，能加强金融市场上资金的运作能力，同时银行的资金运用及来源也会相应的受到影响，从而导致货币乘数的变化，削弱了货币供应对货币政策的影响，加剧了货币参数的不确定性。货币供应量的可控性能否较好的实现，在很大程度上取决于货币乘数的稳定与否。[1] 2 股票市场发展对货币政策工具的影响 货币政策工具的三大制胜法宝即准备金制度、开放市场业务以及再贴现，它们通过对商业银行融资成本的有效控制，能合理控制银行的信贷规模，最终逐步影响消费、投资以及宏观经济。目前，股票市场不断扩大了深度与广度，他们已逐渐成为影响货币政策的重要因素，同时，金融结构的不断变化逐步削弱了再贴现以及存款准备金的作用，公开市场业务由于其更符合市场需求且具有较大的弹性，正逐步为世界各国所认可。由此可见，股票市场的进一步发展，进一步强化了公开市场业务在货币政策业务中的作用。[2] 2.1 股票市场发展对存款准备金和再贴现政策的影响 货币市场不断强化了与资本市场尤其是股票市场的互动，不断增加了社会公众在股票交易市场上的资金运作，增加了商业银行和证券公司的资金流量，从而不断影响商业银行的准备金。股票市场规模的进一步扩大，逐渐改变了社会的融资结构，所以中央银行不得不调整存款准备金率，实现货币参数的改变，同时扩张或者收缩商业银行的信用创造能力，进一步强化商业银行对货币量的调节能力，而且金融机构可以逐步削弱对再贷款和再贴现的依赖程度。 2.2 股票市场发展对公开市场业务的影响 股票市场的进一步深化加快了资本市场和货币市场的一体化进程，从而为实现公开市场业务的良好运行奠定了坚实的基础，并且进一步拓宽了公开市场业务的影响范围，大大提高了公开操作的效率。中央银行不断调整货币政策，在公开市场进行有价证券的买卖，实现基础货币的有效吞吐，优化市场的货币供应量，同时提高市场利率水平。股票市场的发展，可以实现利率的及时调整，而且股票市场与实体经济是相互联系的，所以货币政策操作目标变量的变更对实体经济会产生直接而深远的影响，能逐步提升货币政策的强度和传导效率。[3] 3 股票市场发展对货币政策传导机制的影响 货币政策传导机制作为一种货币政策传递过程，能通过相应的货币政策手段对经济变量进行控制，从而对社会经济活动产生深远影响。 3.1 股票市场的发展导致了全新的货币政策传导机制的出现 货币政策传导机制经历了一个漫长的发展过程，传统机制主要以银行信贷为主要渠道，即中央银行通过相应的政策变更，不断缩紧或放松银根，合理控制商业银行的可贷资金规模和成本，对各经济主体的消费活动及生产活动产生深远影响，促进货币政策预定目标的实现。股票市场的出现以及发展，极大地改进了传统的货币政策传导机制，金融机构对原有的机制进行创新，催生了新的货币政策传导机制即“中央银行——市场——企业与社会公众”的产生和发展。在新的货币政策传导机制的影响下，证券市场逐渐以中介的地位出现，证券市场能及时反映中央银行的相关货币政策，并能实现金融价格的调整，调控社会公众和企业的消费行为及投资行为。新型货币政策传导机制传导效率高且政策效益好。随着证券市场的进一步发展，新型货币政策传导机制对实体经济的作用日益显著，正作为一种重要的传导渠道被广泛运用。[4] 3.2 股票市场的发展导致货币政策传导机制复杂化 两个互相关联的传导环节构成了完整的货币政策：（1）证券市场进行货币传导的过程；（2）证券市场将货币传导到实体经济的过程。首先，证券市场的跨越式发展加快了整个经济的市场化进程，从而增强了货币政策的传导效用。目前，金融公司、广大居民以及养老基金等正逐渐成为证券市场的重要导体。而且随着国际市场的不断发展，证券市场的一体化及全球化进程不断加快，外国投资者越来越成为货币政策传导的重要力量，发挥着不可或缺的作用。其次，各经济变量在传导过程中的关系日趋复杂，货币政策在经济主体上的反应越来越不稳定，导致预期目标的改变，加剧了货币当局对微观经济主体的管理难度。除此之外，证券市场的进一步发展，逐步改变了传统的货币政策传导机制，使得其方式、功能及效率发生显著变化，削弱了传统货币政策传导机制的实效性，致使货币政策传导过程中的经济活动与中间目标脱节，加剧了货币政策的不可预测性。[5] 随着社会主义市场经济的进一步发展，我国的股票市场不断完善和进步，由此提升了其在金融市场的地位。目前，货币政策在很大程度上受股票市场的影响，所以货币政策必须不断顺应经济发展趋势。由此，我国在制定相关的货币政策时，对金融资产价格有一个全面具体的考核过程，不断提升利率市场化的改革力度，并建立健全货币市场与证券市场的资金流动渠道，为货币政策的有效运行奠定了坚实的基础。

语文知识来源于文学创作以及生活感悟，与现实生活有着千丝万缕的内在关联，因而教师可以推动语文作业设计走向生活化、实践化以及主体化，以此积极践行“双减”政策。教师要立足“双减”政策积极考量语文作业设计的人性化创设之路，努力为小学生提供更多更好的智慧启迪与思想点拨，促进小学生课下探究环境的提质增效与人文转型。这样，学生就会拥有更加充足的体育锻炼时间以及社会实践空间，科学优化自己的课余生活质量。 一、“双减”政策的内容简介 2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”）。“双减”政策是教师设计与实施语文课堂教学以及家庭作业设计的指南针，也是教师审视、完善、拓展、创新教学活动与作业设计的评价尺度，更是小学生高效学习、积极锻炼、快乐生活、健康成长的理论保障［1］。 二、“双减”政策对语文作业设计的要求 第一，“双减”政策要求语文作业设计在体量上要短小精悍，不能过多地占用小学生的课下时间，确保小学生拥有体育锻炼与社会交往的自由时间，实现小学生的品质生活［2］。因此，“双减”政策要求语文作业设计目的明确、数量较少、耗时较少，确保小学生拥有一定的闲暇时间，能够随心所欲地完成一些自主事情。第二，“双减”政策要求语文作业设计在内容上要丰富多彩，集趣味性、新奇性、生活性、探究性于一身，不能再出现机械重复的抄写性作业任务，大力推进小学生的主体实践、感悟认知［3］。因此，“双减”政策要求语文作业设计要走向品质化与体验化，切实推动小学生的生活化探究与实践性感知，实现深度学习。第三，“双减”政策要求语文作业设计在难度上要适可而止，不能超越小学生的主体能力，适合小学生通过独立思考与自主探究而完成。因此，“双减”政策要求语文作业设计具有较高的简易性，能够推动小学生在家庭生活中将语文知识应用于亲子互动或自主成长之中，避免出现因难度过大而将小学生推向课外辅导机构。第四，“双减”政策要求语文作业设计在定位上要高瞻远瞩，立足小学生的能力提升、素养发展以及主体成长而科学设计与实施语文作业探究任务，借助课下探究活动培养小学生的思维习惯与探究意识［4］。因此，这就要求语文作业设计要具有较高的诱导性、养成性与有效性，加速小学生课程素养的发展。 三、立足“双减”政策设计语文作业的重要性 首先，立足“双减”政策设计语文作业能够提升教书育人活动的指向性，为小学生的知识学习与能力训练提供有指导、有设计、有目标、有成效的智慧导引，推动小学生去主体实践、生活认知、切身体验与顿悟成长［5］。因此，立足“双减”政策设计语文作业，能够为小学生提供非常优质的智慧导引信息，加速小学生主体认知。其次，立足“双减”政策设计语文作业能够提升教师进行作业设计、内容选择与活动预设的规范性、合约性与有效性，为小学生输送高品质的探究任务与心智启迪，展示教师的角色功能与职业内容［6］。因此，立足“双减”政策设计语文作业能够提升教学活动以及启迪活动走向科学规范、务实高效与合约提升，实现优质育人。最后，立足“双减”政策设计语文作业能够推动科学育人观在课下探究任务中的有效落实，提升课下作业的品质性与实用性，推动素质教育工作在小学生课业实践中的贯彻执行，提升小学生的核心素养［7］。因此，在设计语文作业的时候，能够帮助教师以新课程改革理念为科学指导，融入拓展意识与创新思维。 四、立足“双减”政策设计语文作业的要点内容 “双减”政策是教师进行语文作业设计的指导思想，教师应着力提升语文作业设计的趣味诱导、体验强化、能动催发与效果提升，打造高品质的课下育人环境。 （一）立足“双减”政策提升语文作业设计的关联性 语文作业设计源于课堂教学内容，是对小学生认知内容的再实践、再强化与再提升。教师应自觉强化语文作业设计与课堂教学内容之间的关联性与实践性，以“双减”政策为指导提升语文作业设计的品质性与设计性。语言素材与文学作品均与现实生活息息相关，因而语文作业设计恰好能够为教学内容走向生活化与实践化提供良好的活动平台，帮助小学生更好地理解与掌握教学内容［8］。因此，教师应立足“双减”政策提升语文作业设计与教学内容的关联性与实践性。在部编版六年级下册第一单元第1课《北京的春节》的作业设计中，由于课文内容为小学生提供了“北京的春节”中的一些趣味故事与传统习俗，因而教师应在作业设计中针对“传统习俗与重要节日”做文章，以此提升作业设计与教学内容之间的关联性。这样，教师可以让学生在作业探究中全面总结我国的传统节日以及主要习俗，如，元宵节吃元宵、看花灯、猜灯谜等；中秋节家人团聚、吃大餐、吃月饼、赏月等；端午节吃粽子、赛龙舟、挂艾草等。于是，学生就会在网络信息的辅助下较为全面地总结出我国的传统节日与主要习俗，从而能够立足课文内容综合掌握我国的传统节日与主要习俗，实现学生传统文化知识的多维积累与有效拓展。因此，教师设计的作业探究任务能够以课文内容为基点推动小学生向外进行拓展探究，指引小学生积累更多更好的传统文化知识，也切实体现作业探究活动与语文课堂教学内容之间的关联性。 （二）立足“双减”政策提升语文作业设计的主体性 语文作业设计的活动指向是小学生，需要学生在课下活动中独立完成，因而语文作业设计需要具有较高的主体性，不仅借助趣味元素有效吸引小学生参与其中，还要推动小学生成为语文作业任务的活动主体［9］。教师提升语文作业设计的趣味性、诱导性与可行性，不仅能够为小学生所接受与完成，还能够有效促进小学生的实训化认知，帮助小学生有所积累，切实践行“双减”政策要求。因此，教师应提升语文作业设计的主体性，打造一个主体参与、实践认知的科学化平台。在部编版五年级下册第四单元第11课《军神》的作业设计中，由于课文内容为小学生展示了“军神刘伯承”在不打麻醉剂的情况下接受外科手术的感人故事，而且，小学生都有去医院打针的“痛苦经历”，因而他们都能够想象到“七十二刀”的极端痛苦。这样，教师可以为学生设计“读后感”作为作业探究内容，以此推动学生去积极研读课文内容、主动思考中心思想、自觉悦纳思想教育。而且，教师还要组织学生在第二天将个人的读后感进行大声朗读活动，既展示小学生的文本信息处理成果，也展示小学生的探究深度与思维广度，更实现小学生之间的相互启迪、相互教育。由此可见，小学生能够在文本信息处理中成为探究主体，也能够在自主议论、抒发情感中展示个性、表现自我。因此，学生在语文作业活动中真正成为探究主人，在研读文本、归纳思想、提炼主题、积累信息、形成素材、展示自我中积极行动起来，充分展示个人的主观能动性。 （三）立足“双减”政策提升语文作业设计的能动性 语文作业设计不仅具有主体性，能够为小学生量身定做一个主体实践空间，还要有效催发小学生的主观能动性，借助高端设计、智慧诱导、人文释放的语文作业设计充分体现小学生的能动性［10］。可见，教师在进行语文作业设计中应注意探究活动的个性化、拓展化与创新化，能够为小学生展示认知潜能预留充足的探究空间与表现途径，有效释放小学生的生命活力。因此，立足“双减”政策，教师应提升语文作业设计的能动性与拓展性，充分展示小学生的主体能动与创新思维。在部编版三年级下册第一单元第3课《荷花》的作业设计中，由于课文内容为小学生描绘了美丽高雅的荷花，而且，清新秀丽的优质语言具有非常强的画面感与形象感，教师就可以让学生立足课文内容在作业探究活动中亲手画一幅“荷花图”，鼓励学生将自己对于“荷花”的信息积累、主观想象以及个性处理表现在绘画之中，充分展示小学生的主体能动性。这样，学生就会将荷花池、荷叶、小莲蓬、白荷花引入绘画内容之中，自由展示自己对于文本信息的阅读所得与主体想象。而且，小学生为了提升绘画作品的品质性与立体感，还会在水中画出蜻蜓、小鱼与小虾，以此提升画面的动静结合、趣味盎然，也能够展示出小学生的主观能动性。绘画活动具有非常高的开放性、自主性与能动性，小学生可以自主展示个人对文本信息的处理结果，充分展示小学生的想象力、艺术力、表现力以及认知力，并且能够直接表现出小学生的主体能动。教师设计的“绘画活动”，能充分展示小学生的能动性与创造性，直接表现出小学生的艺术表现力与主体核心素养。 （四）立足“双减”政策提升语文作业设计的实效性 语文作业设计的活动价值在于实现小学生的主体实践与能动发展，有效促进小学生的信息诠释、知识集聚与能力进阶，真正体现语文作业设计的实效价值与促进作用。这样，教师应在教学内容与主体实践之间找到一条彼此互通的信息桥梁，帮助小学生在作业探究活动中缜密思考、细心推敲、学有所成，切实体现小学生的生命认知潜能。立足“双减”政策，教师应切实提升语文作业设计的实效性，科学推动语文作业设计走向定制化、诱导化、能动化与实效化。部编版六年级上册第二单元第7课《开国大典》中，课文内容主要介绍了“开国大典”的雄阔气势与壮观场面，也谈到了“毛主席”“朱总司令”“聂将军”三位国家领导人。然而，由于时间过于久远，小学生无法亲眼看到这些伟大的新中国缔造者以及其他开国元勋，在这个时候，教师可以帮助小学生解决这一遗憾。作业设计时，教师可以将“收看彩色版开国大典”作为小学生的作业探究任务，让小学生在浏览器内输入“开国大典彩色修复完整版”，就可以亲眼看到上述三位国家领导人以及其他重要开国元勋，如周恩来、刘少奇、陈毅以及贺龙等。这样，小学生就会获得课文内容与视频信息的双重认知机会，自然能够积累更多关于“开国大典”的文本信息与感官信息，帮助小学生更好地认识“开国大典”，尤其是要记住视频信息中国家领导人的面容，以此加深对革命先辈舍生忘死、以身许国的认知，提升小学生英雄主义和爱国主义教育的效果。 综上所述，“双减”政策是教师建构品质课堂与高效教学的行动指南，督促教师将质量意识与创新思维应用于课堂教学与作业设计之中，立足“双减”政策将减负、提质、增效、创优落实于语文作业设计之中，实现育人环境走向品质化、高端化与实效化。教师在语文作业设计中，要提升语文作业设计的关联性、主体性、能动性与实效性，为小学生的课下实践、主题探究、生活认知提供高品质的能动平台，助力小学生知识重温、实训认知与素质进阶。 参考文献 ［1］李英杰．基于学习立场提高小学语文作业质量［J］．小学语文，2022（6）：62-66． ［2］徐丽清．核心素养下小学语文作业优化设计策略［J］．天津教育，2022（12）：170-172． ［3］何捷．让作业成为“减负提质”的有力保障——小学语文作业设计与评价研究［J］．新教师，2022（1）：24-26． ［4］陈俊霞．“轻负高质”背景下小学语文作业设计研究［J］．名师在线，2022（2）：36-38． ［5］甘迁．“双减”政策下小学语文作业设计的实践研究［J］．教学管理与教育研究，2022（9）：7-9． ［6］林峰，林鹭菁．“双减”背景下小学语文作业设计路径探究［J］．中小学教学研究，2022（1）：7-11． ［7］秦梦瑶．“双减”政策下，小学语文作业设计与阅读指南策略研究［J］．小学阅读指南(导学版)，2022（6）：62-64． ［8］李迎霞．“双减”政策下小学语文作业设计的新思路［J］．教师，2022（11）：24-26． ［9］方君．“双减”政策下小学语文作业设计与多学科整合有效策略［J］．安徽教育科研，2022（20）：53-55． ［10］曾秀珠．基于高阶思维的小学语文作业设计研究［J］．读与写(下旬)，2022（10）：190-192． 作者:徐雯 单位:甘肃省庆阳市宁县南义乡中心小学