关键词：食品安全；利益博弈；信任关系；政府监管
一、食品安全是关系国计民生的大事。近年来，食品安全问题频繁出现，而且影响也越来越大。食品安全不仅是一个生物、化学、技术和管理问题，更是一个经济问题，其本质是食品原料生产者、食品加工企业、食品营销者、食品物流企业、政府监管部门及食品消费者等相关主体之间的利益博弈，同时也是一个系统工程问题，其相关利益主体之间的利益制衡、信任管理和风险监管体系等并不是孤立的，而应该是一个完整的、系统化的有机整体。但是，目前我国对食品安全问题的经济学研究和系统管理理论研究严重不足。事实上，近5年我国发生的重大食品安全事件并不是我国的基础技术落后，主要是因为食品安全的外部监管、服务体系缺失造成的。当前我国食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程，各大类食品均存在安全隐患，食品安全管理体制、食品安全标准体系、食品安全检测体系、食品安全风险预警系统等方面均存在着严重问题，同时，食品安全的诸多环节的监管不到位、利益博弈不均衡、信任缺失、法规条文不统一，导致食品链条成本和系统风险大幅增加，食品行业道德水平大幅下降，国民对政府和食品行业的信任度急剧下降，食品消费者时时处于担忧和恐惧环境中。食品安全问题得不到合理有效的解决，整个社会就无法和谐，经济发展将会受到严重制约。目前国内学诸多学着从不同的角度，利用不同的方法对食品安全问题进行了广泛研究，本文将目前学者研究的基础上从经济学视角出发对食品安全问题的利益相关主体之间的利益博弈、信任关系和食品安全问题的系统管理等三个方面研究进行了回顾和综述，并在此基础上有针对性地提出解决当前食品安全问题的对策建议。
二、食品安全的利益演化博弈研究
利益是社会主体在经济、政治、文化的外部条件约束和保障下进行存续、发展、实现自我的一种必要追求，是一切人类活动的核心。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。从某种意义上来说，人类对利益追求和动机是社会发展的原动力，也是人们实现社会资源优化配置、降低能源消耗和编织全球经济共同体蓝图的根本动力。可以说，没有人们对利益的需求和追逐，就没有了社会的一切。正是利益的存在，导致了利益问题的研究成为社会科学研究最重要的研究对象之一。它反映着人与其周围世界中对其发展有意义的各种事物和现象的积极关系，赋予了人们行为的目的性和内在动力。而也恰恰是利益，导致了社会各类事物之间具有着复杂性、统一性和矛盾性等特征。
在整个食品安全问题中，利益始终占据着绝对的主要地位和作用，它是整个食品链条的剂，也是整个食品链条发展和延续的源泉，更是各类问题和矛盾的聚集体。各种利益主体在谋利活动中，都会以实现利益最大化为目的，并运用各种手段尽可能地为自己谋取更多的利益。强弱双方会不断为各自的利益博弈，在这种利益博弈中，经济冲突和矛盾行为就产生了。有学者认为在这种利益矛盾和冲突中，消费者处于信息弱势地位，且对食品需求弹性小，总体上只能属于被动接受者，其对食品市场的影响微乎其微。而王虎、李长健认为这种看法存在着一定的片面性，他们认为整个食品供应链的终端，对食品安全存在天然的利益动力，对食品安全的关切度最为强烈。在食品安全领域中存在相关利益群体的利益对立和冲突，由此产生了生产者与消费者、监管者与生产者、生产者与销售者之间的利益博弈现象。但是，由于整个市场信息和个人信息的不对等性和非完全性、政府监管不到位及行政和链条中间环节信任的缺失等，在利益需求的实现过程中，不同的社会群体和利益相关集团或个人会存在着具有差别性的动机和实现路径。在其路径的实现过程中，道德风险、逆向选择、机会主义等行为应运而生。根据Akerlof和Arrow的研究结果，信息不对称会产生食品市场上的“逆向选择”——安全性差的食品把安全性好的食品驱逐出市场和“道德风险”——生产者隐藏或歪曲和误导食品安全信息等机会主义行为问题。在市场信息模糊不透明和市场监管不到位的情况下，食品链条中的各方的逆向选择、不道德行为和投机行为会随着各方追逐利益预期的增加而增加，最终会导致市场失灵、监管部门失信、国民恐慌和社会动荡。事实上，导致食品安全问题中的人为因素实质就是利益追逐的结果，生产者明知是有毒有害物质，却为了追逐自身利益最大化仍用于食品生产。回顾近几年来的重大食品安全事件，我国的食品安全问题绝大多数是人为因素造成，道德风险严重。相比之下，西方发达国家的食品安全问题主要是自然因素引起。因此，对于食品链条中的利益分配和行为监控等急需监管部门予以重视。王虎、李长健认为食品安全中存在的复杂的利益矛盾运动态势主要表现在生产者与消费者之间、生产者与监管者之间、生产者与销售者之间，为了实现食品领域的利益均衡与和谐局面必须重视对食品领域利益矛盾运动的分析并有效构建该领域的利益冲突与制衡机制、利益产生与分配机制、利益代表与利益表达机制、利益协调与利益保障机制，实现食品安全治理模式向政府、第三部门、法庭与私人多元共同参与的变迁。食品链条上的利益分配机制、利益制衡机制、利益协调机制和利益保障机制的有效性和可行性影响着食品安全中利益矛盾运动态势和市场均衡的变迁，影响着食品链条的有序性和可持续性。食品安全领域的利益追求不应该只是单个个体或群体一方利益的最大化，而是整个食品链条中所有群体和个人集体的利益最大化，这种利益的需求虽无法使个别个体或群体的利益最优，但能保障整个食品链条利益最优，使得食品链条的发展具有稳定性和可持续性。
食品安全问题的发展状况如何，主要取决于各方利益主体之间的博弈结果。食品安全问题中的利益博弈及其路径选择，反映了一个国家社会和经济的可持续性，反映了一个国家国民的素质、道德水平和政府对国民生命安全的关注程度和对人民的热爱程度。食品安全中的利益博弈及其演化路径、方向选择和监控机制关系着食品行业的未来，从某种意义上来说，更关系着国家的未来。因此，对于食品安全的利益关系分析及其机制设计至关重要，既能为降低食品链条的各种成本和交易费用提供指导，也能为国家行政监管提供理论借鉴。
三、食品安全的群体信任关系研究
食品安全是关系到消费者、食品企业和政府部门的一个重要问题。信任是食品安全链条中的关键影响因素，食品安全中的信任关系会影响消费者购买意愿。关于信任，不同的学者对其定义不同，尼克拉斯·卢曼把信任理解为“对产生风险的外部条件的一种纯粹的内心估价”，他认为信任是一种简化机制，是一个对未来的期望，通过信任机制能降低特定情况下的复杂性，最重要的信任因素是个人已取得的正向经验、在获取正向经验过程中形成的人际关系以及作为人际关系桥梁的沟通因素。Doney和Cannon在综合社会心理学、社会学、经济学以及市场营销学相关理论的基础上提出了信任发展的五大认知过程：计算过程、预测过程、能力过程、动机过程、传递过程。在这些过程中，信任的感知和认可程度将影响着信任关系演化的方向、路径和演变结果。信任作为人与人之间的一种关系认知过程，它是双方合作的基础。组织间信任是组织间成功合作的不可缺少的前提，这种关系已被许多研究所证实。
在人与人之间利益获取的过程中，个体的信任感知将左右个体的认知或感知结果，影响个体行为和双方合作的可持续性。信任不仅能带来双方的利益分享和价值实现，也能带来资源的最优整合，促进整体利益和资源价值最大化。良好的信任关系，将会节省利益相关主体的时间和交易成本、降低心理风险，进而增加双方的合作意愿，获取更大的利益价值。
四、食品安全的系统管理规制与模式
国内外关于食品安全管理的研究主要集中在以下几个领域：食品安全影响因素研究；食品安全管制的必要性及政府管制行为研究；食品生产者（供应商）行为研究；消费者食品安全行为研究；食品安全对国际贸易的影响；食品安全法律规制研究；食品安全管理理论与政策研究；食品安全管理体制比较研究等等，但对食品安全的系统管理和模式探索研究较少。食品安全问题具有市场信息不对称、外部不经济以及公共产品的特性，因此，需要政府来弥补市场失灵的缺陷，需要政府介入建立有效的信息制度和监管机制。AlanStone认为管制是“政府通过法律的威慑来限制个体和组织的自由选择”，其目的在于限制经济主体的决策行为。企业食品安全行为、消费者食品安全行为与政府监管关系密切，政府监管法律政策的正确制定和有效实施是基于对企业和消费者等微观主体行为的有效认知。研究表明，在市场失灵的情况下，应采取的监管方式主要有：诉讼；消费者安全教育和信息提供；发放各类生产许可证；行政法规和命令；进行处罚和奖励。我国国内对食品安全管理体制的研究主要集中在对国外经验的介绍和比较方面。朱允卫介绍了发达国家食品安全管理3种模式——美国模式、英国模式和加拿大模式，分析了我国食品安全体系与发达国家的差距，并提出了借鉴国际经验进一步完善我国食品安全体系的构想。韩俊分析了食品安全监管体制的国际现状，按照WHO的分类方法，食品安全监管体制大体可以分为多机构食品监管体系、单一机构食品监管体系、综合食品监管体系三种类型。分析了分散管理模式和集中管理模式的利弊，结论指出：就中国而言，食品安全监管机构宜少不宜多，应尽快对食品安全监管体系进行整合。当前实行的“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全管理体系，是造成食品安全监管体系效率低下，资源浪费、职责难以分清以致监管重复和监管空白均有表现的原因之一。当前国内外对食品安全的管理体制研究文献较多，但对于其系统管理方法和模式的研究文献较少。我国的实践证明，食品安全管理需要一种系统的管理方法和管理模式，当前我国分部门和分级管理导致不同部门之间的规则和文件条款冲突，利益矛盾严重，往往各个部门为了各自的利益，削弱了食品安全管理的有效性。因此，当前我国急需对食品安全管理进行统一，管理方法和模式需要系统化，法律法规需要高度的一致性。
食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。从食品安全监管领域考察，监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食品安全诸多问题凸显的原因之一。其根源在于食品监管法律体系、监管体制和监管保障体系的不完善。比较发达国家监管模式、总结其先进经验，从统一认识、完善法律体系、强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食品安全监管体系，是加强食品安全监管、实现我国食品安全的重要途径。
【关键词】食品安全监管 行政执法 问题 对策
【正文】
行政执法是现阶段我国建设社会主义法制过程中最主要的内容和环节之一。一个时期以来，特别是中共十五大和新宪法确立依法治国、建设法治国家的基本方略后，政府各部门在积极运用各种手段开展行政执法方面取得了很大成绩。但与社会预期相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。
在食品安全领域，2003年至2004年，阜阳劣质奶粉、龙口有毒粉丝、四川敌百虫泡菜等一批重大食品安全事件被媒体曝光；2005年，国内又出现了亨氏“苏丹红一号”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“变质奶”和“早产奶”等事件，件件触目惊心。一些老百姓用“蔬菜傍农药、陈米着靓装、面粉兑尿素、海鲜泡甲醛、硫磺熏银耳、激素喂甲鱼、火锅添罂粟、矿油喷饼干”描述我国食品安全现状。如何加强食品安全监管、实现我国食品安全，是对各级政府相关部门行政执法能力的严峻考验。
本文从食品安全监管现存的突出问题为例，通过分析、比较并提出相应对策，为解决现阶段我国行政执法中普遍存在的问题提供了一个典型标本。
一、食品安全监管概述
（一）食品安全的内涵
食品是人类赖以生存的基础。根据我国《食品卫生法》的规定，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。
食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。目前，食品安全已成为全球性的重大战略性问题，并越来越受到世界各国政府和消费者的高度重视。随着我国经济和社会的持续较高速度发展以及人民生活水平的提高，对食品安全提出了越来越高的要求。
关于食品安全，国内外不同的文献有不同的定义。伴随不同的社会生活水平，食品安全从最早的避免中毒、保护生命，继而发展为营养、卫生、有利于健康、有利于保持生态平衡的可持续发展，其内涵在不断地丰富和延伸。
1、狭义的食品安全概念，主要是食品卫生。即食品应该无毒、无害，保证生命安全、维持身体健康需要。
2、广义的食品安全概念，则是持续提高人类的生活水平，不断改善环境生态质量，使人类社会可以持续、长久地存在与发展。这个意义上的食品安全，包含了卫生安全、质量安全、数量安全、营养安全、生物安全和可持续安全等六大要素。
3、从我国现阶段行政执法的具体实践来看，食品安全的着眼点主要还是卫生安全、质量安全和营养安全；本文所指的食品安全，除了特别说明，一般都是指这个意义上的食品安全。
（二）我国食品安全的现状
1、食品安全明显改善
改革开放以来，我国食品安全有了明显改善。
卫生部的监测表明，食品卫生平均合格率不断提高。《食品卫生法(试行)》前的1982年，我国食品卫生监测总体合格率为61.5％；《食品卫生法》实施后，1994年、2000年和2002年，食品卫生监测总体合格率分别达到了82.3％、88.9％和93.4％。在2003、2004两年，全国食品卫生监测总体合格率继续保持稳步提高，在2003年一季度还达到97.1％。
农业部的监测表明，我国对蔬菜高残留和高毒农药控制取得了明显的成效，特别是对畜产品中“瘦肉精”（盐酸克伦特罗）的控制成效十分明显，出口食品质量不断提高。我国食品质量安全控制已经取得了明显的进展。
2、食品安全现状令人忧虑
长期以来，中国的食品供应体系主要是围绕增加食品供给数量问题而建立起来的。作为一个发展中国家，目前中国在农产品生产、食品加工以及销售等环节仍然存在安全隐患，假冒伪劣食品屡禁不止、重大食品安全事故屡有发生。食品安全存在的问题表现在以下几个方面：
（1）从总体上看。据卫生部卫生监督中心2005年3月出具的分析报告，当前我国食品安全存在的主要问题概括为以下五个方面：一是微生物引起的食源性疾病是影响食品安全的主要因素。二是种植业和养殖业的源头污染对食品安全的威胁。三是食品生产经营中严重使用不合格原料生产加工食品的问题。四是食品工业应用新原料、新工艺带来的食品安全问题。五是环境污染对食品安全构成的严重威胁。
（2）卫生安全方面。按照卫生部提供的统计数字，中国最近几年的食品安全问题呈现出波动趋势。2003年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告379起，12876人中毒，323人死亡。与2002年比较，重大食物中毒的报告起数、中毒人数、死亡人数分别增加了196.1％、80.7％、134.1％。2005年前三季度，卫生部又收到全国重大食物中毒事件报告202起，7124人中毒，196人死亡。
（3）质量安全方面。据国家质监总局的报告，从种养殖等初级农产品生产环节看，农户生产规模狭小，经营分散，农产品分级和包装技术水平低，溯源管理困难；在食品生产加工环节上，我国食品加工企业绝大多数规模比较小，全国现有的700多万家小型食品加工作坊、摊点中80%以上为10人以下的手工作坊，工艺落后，20%-30%没有达到行业标准，五分之一无标生产，三分之二不具备食品检验能力，近一半食品出厂不检验，四分之一对进厂原料不进行任何把关，60%不具备基本生产条件；在流通过程，由于包装、储藏、运输等设施落后和管理不善，造成食品的二次污染，难以保证食品质量安全。
（4）营养安全方面。据中国营养学会的调查显示，近10年来，我国居民营养状况虽有明显改善，但营养不良问题仍相当突出，表现为营养缺乏和营养失衡并存，营养缺乏同样是造成食品不安全的重要因素之一。2004年阜阳劣质奶粉所造成的“大头娃娃”事件正是突出的表现之一。
（三）食品安全监管概况
1、行政执法与食品安全监管
行政执法是行政机关依照法律、法规的规定，对相对人采取的直接影响其权利义务的具体行政行为，或者对相对人的权利义务行使监督检查的行政行为。在本文中，行政执法并非行政行为之全部，仅指监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等行政实务界习惯上认定的行政执法。
在食品安全领域，虽然行政执法已经逐步走出以政策代法、以命令代法、以言代法这类行政管理层次的执法，但由于历史沿革、业内惯例，本文仍然以“食品安全监管”代替“食品安全行政执法”来使用。即食品安全监管是指各行政执法机关对食品生产、流通和消费领域所进行的行政许可、行政处罚和采取行政强制措施等行政行为。
2、我国食品安全监管概况
（1）在中央，依照法律行使食品安全行政执法职能的行政机关有多个部门，包括卫生部、国家质量监督检验检疫总局、工商管理总局、农业部、商务部、公安部、科技部和国家食品药品监督管理局等。按照2004年中编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的生产加工环节的食品卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。职责分工的原则是“一个监管环节由一个部门监管”。
（2）在地方，现行食品安全实行由各省级政府相应主管部门对口管理，在本辖区形势相应的监管权限。2004年以来，为加强食品监管，北京、浙江等部分省市在地方政府食品放心工程领导小组的基础上，成立了由地方卫生、质监、工商、食品药品监督管理局等监管部门组成的食品安全委员会，由分管副省长担任主任，办公室设在省食品药品监管局，并将这一做法向各市、县延伸。在强化整治的基础上，各地进一步加强对食品生产、流通、消费各环节的监管。
（3）从总体上看，我国已基本形成了多部门、多层次分工协作的食品安全监管体制。政府各部门根据相关法律法规，以行政许可、行政处理、行政处罚和行政强制执行等方式对食品生产、流通、消费的各个环节进行着监督管理。具体监管部门、环节分工及法律依据见下表：
监督管理环节 监督管理部门 所依据的法律法规
种养殖等初级农产品生产环节 农业部门（负责） 农业法、农药管理条例、兽药管理条例、饲料添加剂管理条例
质检部门 动物防疫法
食品生产加工环节 质检部门（负责） 产品质量法、工业产品生产许可证试行条例、食品生产加工企业质量安全监督管理办法
卫生部门 食品卫生法
食品流通环节 工商部门（负责） 公司法、公司登记管理条例 、城乡个体工商户管理暂行条例、 城乡集市贸易管理办法、 广告管理条例、 无照经营查处取缔办法
质检部门 产品质量法
卫生部门 食品卫生法
商务（经贸）部门 生猪屠宰管理条例
粮食行政管理部门 粮食收购条例
餐饮业、食堂等消费环节 卫生部门（负责） 食品卫生法
质检部门 产品质量法、标准化法
工商部门 消费者权益保护法
进出口 质检部门 进出境动植物检疫法
卫生部门 食品卫生法
海关 海关法
综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故 食品药品监督部门 尚无法律可依。按国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》及中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》获取职责。
（4）除此以外，从食品安全监管保障制度上看，我国已经形成食品安全监测体系基本构架；已初步建立了包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准的标准体系框架。
二、我国食品安全监管现存的突出问题及其原因 （一）我国食品安全监管现存的突出问题
据国家食品药品监督管理局统计，2004年全国共查处有关食品违法行为39万多起，货值超过14亿元。其中，立案查处12万余起，移送司法机关1585起，涉案人数5640人。一方面，这些数字表明我国食品安全监管的绩效；但另一方面，也说明了食品安全形势的严峻。
食品生产企业（包括农户）、食品经营企业、消费者等食物链中的各个环节都可能造成食品安全问题。但从行政执法角度，从食品安全监管领域考察，监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食品安全诸多问题凸显的主要原因。
第一，“七八个大盖帽管不了一头猪”——监管冲突问题严重
理论上，作为政府的职能部门，负责食品安全监管的各个部门不论在纵向间，还是在横向间都应当为实现食品安全这一管理目标而共同努力、相互配合与支持。而在现实中却并非完全如此，监管重叠、缺位、推诿等形式的冲突严重影响了食品安全监管的整体效能。有关我国鲜肉监管的一份调研报告指出，鲜肉流通市场目前是一个主体经营，多个主体重复监管：卫生部门负责肉品的卫生检查；质量技术监督部门负责肉品的质量检查和认证；农业畜牧部门负责肉品的检疫工作；工商部门作为市场的主管部门对上市鲜肉进行复检，对掺杂使假行为予以处罚。但对于存在严重安全隐患的生产领域，对非法屠宰加工行为监管常常因各种困难而缺乏监管，出现监管真空。一旦生产、加工领域的众多问题凸现在鲜肉流通市场内时，各个监管部门则经常出现相互推诿的情况。“七八个大盖帽管不了一头猪”是现行食品监管体制的生动描述。
第二，“十几个执法的管不了一个违法的”——监管不力现象突出
1、从监管环境看，近几年由于各地政府为招商引资，发展地方经济，但没有正确树立以公众生命与健康利益为本的科学发展观，将安全监管和发展地方经济对立起来，对招商引资企业，重保护，轻监管，甚至人为地设置食品安全的执法障碍，有的甚至不管其产品及质量，只要能上税，就发给当地党委、政府的保护“绿卡”或牌匾。在实行领导负责制后，有的地方给各监管部门施加压力，出现问题不得向外界上报、公布，间接导致部分违法犯罪分子逃脱惩罚。
2、从监管条件看，部分部门和地区食品安全监管专业人员少、检验设备落后、执法费用没有保证，无法对违法行为实施必要的监控，难以追究违法责任。据调查，截止2003年底，全国食品药品监督管理系统具有食品类专业学历的人员仅有83名。据卫生部有关资料，基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作的开展，有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测设备，就连销毁不合格食品的费用都难以支付。而在部分地区的工商部门连简单的检测手段也没有，只能查“三无”、商标侵权和过期食品。
3、从监管力度看，对食品违法犯罪行为的惩处，《食品卫生法》、《产品质量法》等都缺乏应有的力度，没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力，没有对相关责任人追究连带责任，法律的威慑力没有充分发挥出来。
“十几个执法的管不了一个违法的” 是现行食品监管体制的又一真实写照。
（二）监管冲突、监管不力的原因分析
第一，现行食品安全立法上的原因。
1、立法空白。
尽管我国治理食品安全的基本法律框架及其基本法律制度已经初步形成，在保障我国的食品安全方面发挥了重要作用。然而，在经济发展、公众需求不断提升的背景下，立法上的空白一定程度上导致的监管冲突、监管不力的局面。
（1）从食品安全监管的范围来看，现有的有关食品安全方面的法律法规散见于《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》和《动物防疫法》和《进出口商品检验法》等几十部法律法规中。这些法律欠完善，相互间协调和配套性差，未能涵盖从农田到餐桌的各个环节，留下了许多执法空隙和隐患。例如对于分散的农户食品生产的监管法规、对因食品安全问题致人财产与人身损害的归责原则等方面，都尚属空缺。
（2）从各政府部门监管职能的分工来看，有些部门开展监管工作并没有有关法律的授权，其监管行为尚无法律依据。例如，2003年3月10日，国务院宣布组建的国家食品药品监督管理局时希望该局能履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处等职责，但目前尚没有法律予以规范与保障，以至于难以发挥预期效能。
（3）从食品安全监管的内涵来看，我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。食品数量安全、卫生安全和质量安全的定义不够完善，食品营养安全、生物安全、可持续安全等重要内容尚未纳入法律的调整范围。因此，涉及食品安全的法律保障制度还存在很大的空白。
2、立法滞后。
在新形势下，现有法律中的部分对食品安全仅做了一些概要性规定，没能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求，因而在遇到一些实际情况时可操作性不强，造成难以追究违法责任的局面。
例如，《食品卫生法》及其配套法规构成了我国食品监管的法律基础之一，它的实施对我国食品卫生水平的提高起到了重要的作用，但《食品卫生法》部门立法的痕迹十分明显，单纯的“卫生”概念已无法涵盖当前食品安全的各类问题，法律滞后已显而易见。
又如，例如，我国早在1996年就针对食品添加剂的使用和剂量出台了国家强制标准《食品添加剂使用卫生标准》，但由于我国对滥用食品添加剂的法律责任缺乏明确的规定，食品安全监管部门无法对违法行为作出行政处罚，目前滥用食品添加剂已经成为产品不合格的重要因素。
3、立法冲突。
（1）从法律体系的层次角度看，法律结构层次不清造成监管冲突。一个科学、高效的体系应当由核心规范和配套规范构成，但食品安全法律的问题恰恰在于未能形成法律的核心。法律冲突尤其表现在《产品质量法》和《食品卫生法》之间。食品与产品的概念是种属关系，《产品质量法》是调整普通产品的法律规范，当属一般法；《食品卫生法》是调整食品卫生的专门法律，当属特别法，应当优先适用。但我国的现状却是《产品质量法》在法律适用上不断延伸，一步一步地介入食品安全的具体监管。而应当成为食品法律体系的核心的唯一一部调整食品生产经营的专业法，在实施过程中被不断地弱化，适用空间不断压缩，无法对体系内的其他法律规范发挥指导作用。两部并行的法律各自形成其配套规范和标准，从行政许可、行政处罚和标准体系，都在不断角力，一般法与特别法的层次完全打破。由此造成卫生部门与质检部门间的冲突不断。 （2）从各部门法律协调性较差造成监管不力：
例如《食品卫生法》规定，对生产不符合卫生标准的食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，依法追究刑事责任。而《刑法》规定生产、销售不符合卫生标准的食品，只要足以造成严重食物中毒或其他严重食源性疾患的，即构成犯罪。前者要求为结果犯，而后者要求为危险犯，两者的脱节容易造成监管部门无所适从，放纵违法犯罪分子。
又如，对市场上发现没有经过检疫的猪肉的处理，《动物防疫法》、《食品卫生法》、国务院《生猪屠宰管理条例》规定三种力度不同的惩罚措施，经常产生同类案例有不同处罚结果的情况。这就必然给执法带来困难。
第二，现行食品安全监管体制上的原因
根据本国现阶段情况合理设定监管体制是政府实施高效的食品安全监管的保证。监管冲突的产生，在很大程度上归咎于食品安全监管体制未能适应当前食品安全形势发展的需要。具体表现在：
1、部门间职能职责划分不清，权力交叉、模糊，缺乏协调配合。如上所述，分段管理下的管理格局，既可以形成“多头分散、齐抓共管”的局面，也不可避免地造成类似鲜肉市场的“多头有责、无人负责”的现象。
2、同一部门上下级之间职责不清。由于大多数法律、法规和规章对执法的级别管辖无明确规定，造成执法部门的职权上下一般粗，上级能管的，下级在本区域内也可以管，下级能管的，上级也可以管。这种职能、职责不清的状况，直接导致监管工作低效运作，甚至有利争着做、无利没人管、发生问题互相推责任的混乱局面。
3、部门内部工作制度不健全。一些地方的监管部门没有制定有效的监管制度，监管工作未做到经常化、制度化、具体化。对一些食品安全监管中出现的问题往往靠搞突击检查“紧急救火”。 这样，日常的监管工作不能正常开展，日常的违法行为也就难以得到有效的追究与遏制。
第三，现有食品安全监管保障上的原因。
食品安全监管是一项技术性很强的工作。监管的有效开展需要得到食品安全标准体系、检验检测体系的有力支撑。
1、从食品安全标准体系上看，标准欠协调、标准不完善是监管冲突、监管不力的重要原因。
（1）现行食品安全标准体系由各政府部门、各行业分别制定，形成了一个内容多个标准、多种要求、多方管理的局面。依据未能协调一致的各种标准开展监管，各监管部门间必然会发生监管冲突。
（2）现行食品安全标准体系未将一些重要指标纳入体系中来，造成食品安全问题出现后，监管部门无法追究责任人的现象。“苏丹红”事件就是在这样的情况下发生的。
2、从食品安全检验检测体系上看。多个监管部门各自执法、检测手段落后也造成了监管冲突、监管不力现象。
（1）我国有四个监管部门拥有食品安全检验检测队伍：卫生部门在全国拥有一支20万人的卫生技术支撑队伍，目前已在全国部分地区设置食品污染物监测网络；农业部建立了13个部级质检中心和179个省级质检中心；国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过3000个；目前，工商部门也考虑建立自己的检测队伍。多部门分工食品安全监测体系在缺乏强有力的协调时，就常常发生互不认帐的监管冲突。
（2）各部门检验检测部门虽然都拥有一定数量的检验检测设备，但在实施监测时，常常由于缺乏先进的检验方法和手段，无法快速对食品进行有效检测，造成监管人员无法取证、难以追究违法者责任。
三、国外食品安全监管的概况及经验
（一）部分国家食品安全监管体系概述
随着疯牛病、二恶英等一系列食品安全事件的发生，政府对食品安全的监管责任凸显。目前，许多国家分别结合本国食品安全形势，不断完善食品安全监管体系。
下表为部分国家食品安全监管体系的比较：
国别监管部门 监督管理的环节 所依据的法律法规
美国食品和药品管理局(fda) 负责肉类和家禽产品以外食品的安全 《联邦食品、药品、化妆品法(ffdca)》、《公共卫生服务法》、《正确包装与标示法》、《婴儿食品配方法》、《营养标识与教育法》、《膳食补充剂与教育法》
农业部（usda） 负责肉类、家禽及不带蛋壳产品有关的食品安全 《联邦肉类检验法(fmia)》、《禽类产品检验法》， 《蛋类产品检验法(epia)》
环保总署（epa） 负责饮用水的监管及相关标准的制定 《国家环境政策法》、《化学品安全信点和燃料释放法》、《清洁水法》
加拿大食品检察署 主要牵头复杂动植物健康和监督执法 《食品药品法》、《肉品监管法》、《鱼产品监管法》、《加拿大农产品法》、《消费品包装和标签法》、《植物保护法》、《种子法》、《清洁水法》
卫生部 负责与人体健康有关的工作 《加拿大卫生法》、 《食品药品法》
澳大利亚新西兰食品管理部长委员会 统一负责制定涵盖整个食物链的食品安全政策
奥新食品标准局(fasnz) 制订食品法典、食品标准；向奥新食品标准委员会提出合理的建议 《舆新食品标准局条例1991》、《食品标准管理办法1994》
卫生部 牵头奥新食品标准局的工作
农业部 负责进出口食品检验检疫
日本食品安全委员会 食品安全风险评价；建议、协调、监督各部门监管工作 2003年成立厚生劳动省 负责加工和流通环节农产品安全监督管理 《食品卫生法》
农林水产省 负责加工和流通环节农产品安全监督管理 《农林产品品质规格和正确标识法》《植物防疫法》、《动物防疫法》、《农药管理法》
英国食品标准局 负责从农场到餐桌全过程食品安全的监控 《食品标准法》
韩国农林部 负责种植业产品生产过程的安全管理，负责农产品、畜产品的进口检疫 《农产品质量管理法》、《植物防疫法》、
《畜禽传染病预防法》
海洋渔业部 负责水产品生产环节的安全
管理和进口水产品的安全性检查 《水产品质量管理法》
卫生部 负责进口和流通领域种植业产品的安全性检查，并指导上市水产品的安全性检查 《食品卫生法》、 《畜产物加工处理法》、
《农产品质量管理法》、 《水产品质量管理法》
（二）国外主要发达国家在食品安全监管方面起步较早，积累了值得我们借鉴的经验。
1、对食品安全监管责任的共同认识
（1）各国政府认为，食品安全首先是食品生产者、加工者和居于食物链中的其他人(包括消费者)的责任。政府在食品安全监管中的主要职责就是最大限度地减少食品安全风险。政府担负食品安全管理重任，各下属部门相互配合，对涉及食品安全的各个方面进行严密的全程监控，明确管理部门和食品生产经营者的责任，切实维护公众健康。
(2)政府有服务功能。当前的很多食品安全问题需要通过强大的科研力量、有效的控制措施和食物链中种植者、饲养者、加工者、销售者直至消费者间的充分合作来解决。这种充分的合作需要政府发挥主导作用。
2、各具特色的监管体系和中央、地方政府明确监管分工，加强监督检查
（1）各国根据本国的政治体制、经济发展水平、地域范围、人口数量和文化背景等具体国情，建立了以美国为代表的多部门型监管模式、以英国为代表的单一部门负责型、以澳大利亚为代表的综合型监管模式等不同类型的食品安全体系。
上述三种模式也在相互借鉴，不断完善。从国际经验来看，加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心。这种协调表现为两种类型：一类是以加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚为代表，为了控制风险，将原有的食品安全管理部门统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协调问题。另一类是以美国和日本为代表，虽然食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，但却通过较为明确的分工、设立专门的食品安全监管协调机构来避免机构间的扯皮问题。美国根据食品类别作部门分工，并于1998年专门成立了总统食品安全委员会作部门和地区间协调；日本按照环节进行分工保证对“农田到餐桌”全过程的监管，并于2003年通过了食品安全基本法，在内阁专门成立了食品安全委员，专门对农林水产省和厚生劳动省的管理工作进行协调，两者在应对日常监管和处理突发事件时都有不俗表现。
（2）各国中央政府负责指导政策和标准的执行，并设立有专门的监测机构进行全国性的和区域性的定期监督和抽查；地方政府及其下属部门直接负责食品安全的具体监督执法工作。
（3）加强监督检查。英国、美国、加拿大等国有关法律均授权监管机关可对食品的生产、加工和销售场所进行检查，并规定检查人员有权检查、复制和扣押有关记录，并可取样分析。对于检查中发现的违法食品，监管机关可以采取查封、扣押和禁止移动、禁止销售等强制措施。在严厉的法律责任下，通过这上述食品安全监管手段的运用，确保了有关法令、标准得到严格遵守。
3、相对完善的法律法规体系和严厉的法律责任
（1）相对完善的法律法规体系：各国政府都重视以风险分析为基础，建立互相配合而又各有侧重各项法律法规，覆盖了从农田到餐桌的整个食物链，形成比较严密的食品安全监管法律体系。这就为具体监管行为提供法律保障和执行依据。
（2）严厉的法律责任：在英国、美国、加拿大等国，食品安全的违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。这些制裁措施除罚款外，主要还有没收和销毁违法产品、责令停产停业和吊销营业执照等，违法情节严重的，还可能被判处监禁。在欧美国家，维护消费者权益方面有个“最低赔偿制度”。消费者哪怕仅仅是为了一包瓜子去投诉，也有可能至少获得数十美元的赔偿。以美国为例，各个州都建立了“最低赔偿制度”。夏威夷的最低赔偿金额是1000美元，一些经济不太发达的州，最低赔偿金额也达到25美元。
（3）这些制度与措施又在不断完善中，主要体现在削减不必要的、重复的、具体性的法规和标准；实现部门间、中央与地方间法律法规的平衡等方面。
4、不断完善标准、检测等监管保障体系。
（1）完善标准体系：当前，制定和完善食品安全标准并予以强制执行被认为是各国政府在食品安全监管中首要的和最广泛的职能。这些标准既包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，也包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制；既包括对产品本身的标准规定，也包括对加工操作规程标准的规定，具有一定的前瞻性和可操作性。
（2）健全检验检测体系。例如，欧盟国家政府着重是围绕haccp（危害分析与关键控制点）建立检验检测系统，监管部门可以在可能发生危害的任何一个环节进行食品检验检测。又如，加拿大食品监督署拥有22个实验和研究机构，负责提供科学咨询、发展新技术、提供检测服务和进行研究。
四、规范和改进食品安全监管的对策
通过分析监管冲突、监管不力等问题出现的原因，借鉴上述其它国家的经验教训，我们可以从统一认识、完善法律体系，强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食品安全监管体系，以此加强食品安全监管、实现我国食品安全。
（一）统一认识，树立服务公众、服从全局、依法监管食品安全监管的理念
1、从政府角度，各级政府和各相关监管部门应统一认识，认准前提和目标，服务公众，围绕切实维护公众生命与健康这一宗旨来开展食品安全工作，摒弃地方保护主义对食品安全监管的干扰，克服现有体制上、法律上仍然存在的不完善所带来的弊端。
2、从监管人员队伍角度，食品安全监管队伍应加强自身的素质建设。监管人员要学习相关法律法规，研究当时当地食品安全的现实状况，树立“违法必究、依法监管”的观念，通过自身实践和同行交流提高业务能力和执法能力。有了正确观念的指导，有了应对实际问题的经验，再隐蔽、再难查处的违法行为都将得到更有效的监管。
（二）从法律层面上，要进一步完善立法程序和立法质量、完善已有法律法规体系。
1、制定统一的基本法。
立法部门应该参考日本等国的经验，及早制定统一的《食品安全基本法》。基本法要明确食品安全的定义，能涵盖从农田到餐桌的各个环节，要对食品安全监管作出原则性的规定，明确各监管机构的权力和责任，明确协调办法和协调机制。这样，我们就能确保立法空白、立法冲突等现象的产生，并在根本上防范监管冲突与监管不力的现象产生。
2、制定相应的部门法。
在行政部门积累一定实践经验的基础上，立法部门应以宪法和食品安全基本法为依据，制定专门的法律保障国家食品药品监督管理局、食品安全委员会等部门履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处等职责。
3、整合修改现有法律，提高立法质量。立法部门应以基本法为基础，结合实际操作中出现的问题对现有与食品安全相关的法律法规进行认真清理、补充和完善。对于不利于实际操作的概要性规定作出进一步的阐释，增强其可操作性；解决法律规范的冲突，保持规则的统一性和完整性，尽可能减少和避免因立法冲突造成的执法上的相互冲突。
4、加大惩处力度。
提高惩处力度至少是三个方面：第一、加大违法经营者的刑事责任，第二、加大违法经营者的行政责任，第三、加大违法经营者的民事责任。通过加大惩处力度，监管威慑力将大大增强，有效减少监管不力现象。
（三）改革食品安全监管体制
在体制层面，鉴于美日两国新设的食品安全协调机构在应对日常监管和处理突发事件时的不俗表现，我们有必要尽快成立食品安全委员会，或尽早组建由相关政府职能部门组成的食品安全委员会。这一机构专门负责组织协调政府各主管部门对中国食品安全的监管，并为政府制定食品安全政策提供建议，为企事业单位培训食品安全管理人才和提出食品安全保障机制，进行食品安全政策法规知识的宣传和普及，调查评估食品安全状况并提出改进措施。
1、现阶段，从我国国情出发，在部分省市试点的基础上，在国家层面上成立相对独立的、由相关政府职能部门组成的食品安全委员会，统一组织、协调与食品安全有关的全部工作。委员会由一位负责同志担任组长，各相关部门负责同志参加，以强化食品安全工作的领导；下设办公室，可放在国家食品药品监督管理局，负责具体实施。同时，在部分省市地方现有的食品安全委员会联络员制度、例会制度的基础上，进一步强化建立由国家食品药品监督管理局牵头、相关部门参加的监管机制，包括各部门定期召开会议统筹监管力量的联席会议制度和在行动中加强信息沟通，实施紧密、有效的协调机制，遏制监管冲突、监管不力的问题继续出现。
2、在食品安全委员会的协调下，对食品安全监管部门进行明确分工。首先，对监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，一个环节或一个类别只能由一个部门负责，其他部门必须退出；其次，要对无人管理的盲区进行明确的分工，确定哪个部门负责哪些尚无人监管的盲区，以此防止新的监管冲突、监管不力现象的出现。
3、充分发挥地方食品安全管理体系的作用。
中国地域辽阔，地区间差异明显。应借鉴美国经验实行食品安全机构联合监管制度，建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网，在县市、省区和全国全面监督食品的生产与流通。由于中国尚缺乏完整的由上到下独立的垂直监管系统，只有质检总局的商检系统属于垂直管理，其余的均为分级管理，各级监管机构的组织和任命由本级政府决定，因此必须充分发挥地方食品安全管理体系的作用，由各级政府负责所辖区域的食品安全监管工作，实行主管领导负责制，以此防止地方上新的监管冲突现象的产生。
4、从提升食品安全、节约监管成本的角度，中远期我国应整合执法力量，将卫生部、农业部、商务部、质检总局、环保总局、工商总局、海关总署等执法部门承担的食品卫生安全监督管理任务合并，在国家食品安全委员会的基础上，建立统一的食品监管部门，全权负责、统一指挥协调食品卫生安全监管工作，从根本上杜绝多头管理的弊端、大大降低因重复执法形成的监管成本。
（四）统一食品安全标准体系、检验检测体系和信息网络。
1、按照上述思路，国家食品安全委员会应首先着手整合中央和地方、食品行业各项标准，制定符合公众对食品安全需求的统一的标准体系，确保各监管部门在所依据的食品安全标准上保持良好的协调。国家标准的领先性和及时修订是确保全国各地食品安全监管机构相互配合的重要前提。凡是存在国家标准的，地方监管机构必须按照国家标准进行检验监测。食品在地区间的流通，以国家标准或国际标准进行监管，各地不能变相设置阻碍或降低标准。没有国家标准的，各地可以按照地方标准进行监管。
2、加强对食品检验检测机构的建设和管理。合理布局、布点，充分利用利用全国有关的实验室、检测中心、大专院校、科研单位的设备、情报、技术、人力资源，积极开展食品检验检测标准实验室认证工作，整合、完善监控监测网络，在投入较少的情况下达成提高现有检验检测水平和检测效率的目的，确保检验检测结果的公正性、科学性和准确性。
3、组建全国范围内的食品安全信息网络。可以在卫生监督员制度、《食品安全监管信息暂行管理办法》、部分省市最近试行的联络员制度的基础上，加强对食品安全生产与消费的各个环节的信息收集和处理，保证对食品的生产，加工、包装、运输、储存、销售和进出口等各个环节，即对食品从农田到餐桌实行全程监控和管理，以便能对食品突发事故及时反应并准确追查到事故来源和相关责任人。
（五）依法监管
在法律体系、监管体系和监管保障体系调整的同时，在操作层面上，各食品监管机关和监管人员应通过以下工作防范监管冲突、监管不力的现象：
1、 加强对监管工作的综合管理，推行监管责任制，规范各项监管行为。
（1）责任是法律的生命，也是政府管理的核心。各级政府应依照相关法律规定和监督管理权限，把法律责任逐级分解到负责组织实施的所属各级食品安全监管部门、监管人员，并进行监督、考评，以此加强执法工作，提高行政执法水平，保证法律、法规、规章正确实施，促进食品安全监管工作的责任心。
（2）各级监管部门应从公众健康与国家安全的利益角度出发，建立健全执法责任制，避免越权执法、相互推诿，防止监督工作出现“盲区”，切实做到任务明确，责任到人，各司其职，保障食品监督执法工作正常、有序地开展，在法定的权限内合理运用法律手段打击各种食品制假、销假等违法行为，保护消费者的合法权益。
2、加强行政执法队伍建设，培养监管人员依法办事、依法监管的能力。在食品安全执法过程中，应尽量排除外来压力和不必要的干涉，不以小失大，严格按照法律程序和要求，保证执法的独立性、公正性和严肃性。
3、食品安全监管既有很强的法规政策性，又有很强的专业技术性。在现有监管队伍技术水平有限的情况下，必须要积极培养、引进人才，提高业务技术水平，以适应食品安全监管的需要。
结语
国以民为本，民以食为天，食以安为先。随着社会经济的发展，公众对食品安全的要求越来越高，关注重点已从数量安全过渡到卫生安全、质量安全和营养安全上来。加强食品安全监管，保障公众的生命和健康，已经成为各级政府的基本职责之一。
近几年来发生了多起重大的食品污染中毒事故，对中国民众的身体健康产生了严重的危害。食品安全问题中国民众所关注的焦点问题。中国政府应该借鉴西方发达国家的食品安全监管的经验，结合本国的实际情况，加强食品安全监管，减少食品污染事故的发生，杜绝重大恶性的食物中毒事故的发生。
本文就我国的食品安全监管体系与发达国家的作了比较，针对我国食品安全监管尚存的突出问题，借鉴国外经验，从政府行政及行政执法所追求的统一、效能、正义和服务等目标出发，从统一认识、完善法律体系，强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食品安全监管体系，以此避免监管冲突和监管不力现象的出现，有力地保障我国食品安全。
本文结稿之时，我国食品安全监管工作又向前迈进了一步：食品安全行动计划付诸实施，部分省市的食品安全委员会、食品质量安全专家咨询委员会开始试运行。随着监管体系的进一步完善，我国食品安全的形势必定会朝着好的方向转化。
在社会主义计划经济向市场经济转型过程中，食品安全监管中存在的监管冲突、监管不力等现象在文化出版、城市管理等行政执法中也普遍存在。本文所提出的健全法制、改革体制、提供保障等对策，为解决其它领域行政执法上现存的问题与矛盾提供一个借鉴，具有典型意义。但由于经验不足、时间仓促和理论水平有限，在这里只能进行初步的探讨。
致谢
大专毕业10余年后，我为能够成为中国人民大学（网络教育学院）的一名学子而庆幸、而忐忑。经历了近两年的辛苦，我由衷地感谢中国人民大学对我的培养和帮助。通过网络课堂上的理沦学习，结合自己在工作中的实践，我提高了日常工作中解决和处理问题的能力。这一切均得益中国人民大学（网络教育学院）老师谆谆教导。
在毕业论文写作结束之时，谨借此机会感谢所有曾经帮助过我的老师、同学：
首先要感谢我的指导老师——李传军博士。本论文从论题的确定、论文框架的设计到文稿修改与定稿，均得到了李传军老师的悉心指导和帮助。
同时要特别感谢《管理直接下属》、《哈佛管理导师》、《组织行为学》、《公共政策导论》、《行政领导学》的各位辅导老师。虽然素未谋面、不知姓名性别年龄喜好，但你们热情洋溢的教诲和认真及时的解答让我感受到了网络学习的魅力。
还要感谢其他任课老师，你们渊博的知识和治学严谨的态度，踏实的工作作风和认真负责的教学，为写好该论文打下了扎实的理论基础。
同样，我还要感谢现所在工作单位曾经倾听我的论文写作思路、指导我如何完成写作的老师和朋友们！感谢辅导站的老师！感谢人大网院俱乐部各位热心版主！感谢提供过支持与帮助的其他同学！
网络无极限，情意永相连。授业之恩、师生情谊将化作我美好记忆，永留我的脑海。
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关键词：食品安全 监管 检测技术
近年来，食品安全问题频现，成为百姓最为关心的民生问题之一。此事一方面是由于近年来媒体对此的高度关注及放大作用，但更主要的是我国目前的食品安全形式确实存在一定的问题。细数近年来出现的食品安全问题，瘦肉精、塑化剂、地沟油、染色馒头、苏丹红、三聚氰胺等一系列令人色变的事件无疑都是在触动我国食品安全的脆弱神经，不仅让食品龙头企业失去了市场，更让群众产生焦虑情绪，谈“吃”色变，从而引发如“香港抢购奶粉潮”等情况。食品安全问题与百姓的切身利益息息相关，我们在斥责“诚信缺失”、“道德滑坡”的同时，如何预防和制止这是危害问题发生，成为当务之急。除了政府部门不断完善食品安全监管法律体系、标准体系、诚信体系等制度之外，食品生产企业、加工者也应对食品生产、加工、流通等各个环节加强质量控制，在源头上保证食品源的安全性，减少食品安全事件的发生。
一、我国食品安全存在的问题
1、环境污染致食品源头污染
随着工农业生产发展和城市人口的加剧，水资源污染、工业固体废弃物污染、重金属污染、化学农药、肥料污染和农用塑料污染等污染也随之加剧，严重影响我国粮食、饲料作物、农作物、畜牧产品和水产品的质量，以致在食品安全的源头上带来隐患。特别是今年以来屡次出现的婴幼儿奶粉中黄曲霉素M1的情况，一定程度上就是由于喂养奶牛的饲料发霉所导致。而生产众企业在此方面的自律情况仍然让人不乐观。
2、食品加工环节存在的问题
食品加工环节的主要操作对象是食品生产企业和加工者。为了追求经济利益，降低成本，不少食品生产企业和加工者使用劣质原料来加工食品，例如最近发生的“老酸奶”、“明胶猪耳朵”等事件，一再挑战公众的信任底线。此外，超量使用食品添加剂和违法滥用非食品加工化学添加剂，尤其是食品生产加工小作坊问题更为突出，给食品安全造成极大隐患[1]。
3、食品流通环节的问题
目前在食品安全的保障体系中，流通领域是个薄弱的环节，仓储、储运不规范，病原微生物控制不当,都会致使许多出厂合格的产品，在流通环节变成不合格的食品。同时，由于安全监测和质量控制管理不善，一些假冒伪劣产品流入市场。监管部门在最近的监查过程中发现，一些食品经营者没有按照相关要求对食品进行储存，例如冷藏巴氏灭菌乳的冷藏柜在白天开门营业的时候是开着的，一到晚上关门歇业时即停机等现象普遍存在
二、我国食品安全监管体系存在的问题
1、法规缺乏完整性和逻辑性，监管部门职责不清
我国目前在食品类方面的专门法律大约20余部，法规40余部，部门规章150余部，这些食品安全法律法规初步构建了食品安全保障的法律框架，缺乏逻辑和以食品安全为核心和整体性、统一性，而且部分法规相互矛盾、重复现象多且内容不全面、内容较旧。由于法律和监管体系上的漏洞，也造成了各监管部门职能模糊问题[2]。食品安全法概括的将食品链分为生产、加工、流通、消费四个环节，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质监部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；食品药品监管部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管[3]，但在实际监管过程中，一方面由于缺乏法律体系的背景及法定的解释，具体监管部门的权责不明晰，另一方面监管部门众多，各标准不清晰，具体食品到底归属于哪个环节，很难有明确的界定[4]。
2、检测技术落后
食品安全分析是保证食品安全的基础手段。传统的方法虽然不需要昂贵的设备和仪器，但是存在着费时费力、自动化程度低、提取效率低、试剂消耗量大、环境污染严重等缺点，给分析检测带来了一定的困难，己经无法满足现代食品安全分析的要求[5]。另外,由于政府对食品安全的多头管理，检测结果可比性差，且不能跨行使用[6]。
三、建立食品安全体系
确保食品安全是一个系统工程，有其复杂性和长期性，需要系统施策、多措并举，逐步加以解决。
1、建立健全食品安全监管综合协调机制
食品安全监管责任重于泰山，健全的食品安全监管体系，能够促使各部门、各环节监管措施有效衔接，形成监管合力，堵塞监管漏洞，提高综合监管水平和监管效能。
2、建立食品安全信用体系，落实企业主体责任
企业是食品安全第一责任人，真正有良心、有社会责任感的企业都会把食品安全执行在生产的第一线[7]。政府应改进监管手段,严格监管举措，加快建立激励和约束机制，建立食品的安全信用体系，对企业入市把关严格，提高企业的违规成本，推动企业改进食品安全管理，进一步落实企业主体责任，切实筑牢食品安全的基础。食品行业是一个良心行业, 建立食品安全信用体系,需要依靠食品链上的种植、养殖业主, 食品生产企业, 食品经销企业等的共同努力[8]。
3、加强群众的舆论监督作用。
要通过多种形式、多个角度、多种途径的宣传活动，进一步增强社会公众的食品安全意识，引导全社会共同参与食品安全工作。
食品安全事件暴露出我国食品安全体制问题和道德的缺失。确保食品安全, 涉及到各领域，上至政府各部门，下至各企业和人民群众, 只有得到社会各方面的共同关注, 高度重视, 才能真正为消费者把好食品安全关, 为百姓的食品安全保驾护航。
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关键词：食品安全；监管体制；现状；不足；合作治理
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号： 16723198（2013）13004002
1 问题的提出
俗语说“民以食为天”，食品安全问题是关乎国计民生的重要社会问题。然而，日益庞大的食品工业并没有变得更加规范安全，不断暴露的食品安全事故显现出巨大的食品安全风险。在“从农田到餐桌”的食品产业链条中，食品安全在每个环节都可能受到不同形式、不同程度的威胁和破坏。2004年的阜阳劣质奶粉事件，2006年的“苏丹红”事件，2008年“三聚氰胺毒奶粉”事件、双汇“瘦肉精”事件、“地沟油”事件，以及近期曝光的剧毒农药种植生姜事件和狐狸肉老鼠肉等假冒羊肉事件等等，无一不牵动着百姓的心，使百姓谈“食”变色。
自2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）实施至今已有近四年时间，该法通过确立统一食品标准、适用惩罚性赔偿制度、废除免检制度、建立食品安全委员会等等试图改善食品安全现状，但为何食品安全事故频发、食品安全现状令人堪忧呢？究其原因，《食品安全法》并没有对我国食品安全的中心环节——食品安全监管体制做出实质性变革，我国食品安全监管仍然延续“分级分段、综合协调” 的监管体制。而该体制无论是在其制度设计或是实践执行方面均存在许多不足之处。另一方面，食品安全治理不能仅依靠以“事后”监管为主的威权监管，为了弥补市场和政府双失效，向社会多元主体协作治理的监管模式转型才是最终化解食品安全问题的有效途径。
2 我国食品安全监管体制现状
经过2008年国务院进行的“大部制”改革，卫生部接手原由国家食品药品监督管理局承担的食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职能，同时原国务院直属的国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》正式实施，同年7月20日出台了《食品安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）。经过一系列的机构改革和《食品安全法》、《实施条例》的颁布，我国食品安全监管模式总体上没有太大变化，仍然是“分级分段、综合协调”的监管模式。
所谓分级，就是分为中央和地方两级监管。所谓分段，就是按照食品的生产经营环节进行分段监管，四个主要环节由四个主要监管部门监管，即农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，食品药品监督部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。所谓综合协调，就是为了加强部门配合和消除监管空隙，在中央设立食品安全委员会作为全国性的、高层次的议事协调机构来协调、指导食品安全工作；具体到地方，则由县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，并承担制定食品安全监督管理协调机制、指挥应对食品安全突发事件、建立食品安全监督责任制、评议考核食品安全监督管理部门等职责。总体来说，依据相关法律法规的规定和要求，食品安全监督管理部门要对食品安全实施“从农田到餐桌”的全程监管，各环节要做到无缝对接。
3 我国食品安全监管体制的不足
3.1 监管主体过于分散，监管行政权配置不合理
我国食品安全监管模式按照食品生产经营的不同环节将监管权切割分配给不同部门，表面上看是“多管齐下”，事实上却没有一个最终能够对食品安全负责的部门，无法形成绝对的权威管理。而且，这种人为的、静态的割裂食品生产经营链条的方式是不科学、不实际的，实践中必然存在一些无法被准确划分到某个环节的模糊地带。如果这些模糊地带有利可图，那么监管机构就会趋之若鹜争着管，导致重复执法；如果这些模糊地带无利可图，那么监管机构就互相推诿，导致监管盲区的出现，给生产经营者留下空子可钻，例如“前厂后店”类食品企业尖锐的监管矛盾。此外，监管部门间关系的“碎片化”会大大增加监管部门的合作成本，导致监管部门间本来就不通畅的信息分享机制更加闭塞；机构的冗杂也会导致人财物的浪费、行政执法效率低下，与精简机构的大趋势不相符。再者，虽然《食品安全法》确认卫生部门综合协调主体的地位，但是卫生部如何处理与其具有相同行政级别的监管部门的关系呢？卫生行政部门实行分级管理体制，而其他监管部门实行垂直管理或半垂直管理，此中关系如何协调？
3.2 综合协调机构地位虚化、作用难以发挥
食品安全综合协调机制可以有效整合行政资源、消除部门冲突、提高行政效率、改善食品安全的监管状况。纵观许多实行多部门分管的食品安全监管体制的发达国家可以发现，它们大多都成立了具有高度权威的专门化的食品安全综合协调机构，并在很大程度上实现了食品安全监管体系的完善。例如，克林顿总统于1998 年成立的美国的总统食品安全委员会协调负责食品安全工作的主要六个部门的职能，实现了严格的联合监管制度，使美国成为公认的世界上食品安全最为放心的国家。日本食品安全委员会的建立及其良好的制度设计也使得其食品安全状况良好。
我国的《食品安全法》规定在国务院设立食品安全委员会这样一个综合协调机构对食品安全监管进行总体协调和指导。但无论是《食品安全法》还是《实施条例》都没有对该综合协调机构的工作职能和权限以及它与其他监管部门的关系、分工协作作出明确规定，这样的“三句话”职能导致操作性、权威性不足。此外，实践中，普遍存在机构人员和经费保障不足的现象，这也不利于协调机制的作用发挥。
3.3 食品安全的法律法规体系不完善、部门立法色彩浓厚
法律是保障食品安全的最强有力的手段。我国目前已颁布的涉及食品安全的法律有20余部、行政法规60余部，虽已初步形成食品安全监管法律体系的基本框架，为保障食品安全奠定了良好基础，但总体来说，该体系并不完善。首先，其不能涵盖食品安全的全部内容。有不少人大代表和学者均提出要加快食品安全的整体性立法、食品安全的基本法、核心法——食品安全法的出台。例如日本就在2003年将原《食品卫生法》修订为《食品安全法》。其次，食品安全法律法规的部门立法色彩浓厚，为部门间的选择性执法、部门“机会主义” 行为提供了制度空间。再次，众多的部门立法也加大了部门之间协调合作的难度和成本，许多法律法规规章之间的相互冲突和矛盾更是给执法实践带来很大困难。《食品卫生法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》等实际上是由相关的部门法规上升为法律的，因此在其制定过程中，部门之间的沟通不够，这不可避免地产生矛盾。例如，对市场上发现的未经检疫的猪肉，《动物防疫法》、《食品卫生法》、《生猪屠宰条例》就有三种不同的规定 。
3.4 监管主体的权力与责任不统一
“权力易于腐败，绝对的权力易于绝对的腐败”，因此在授予行政机关权力的同时必须使其承担对等（统一）的责任，以保障人民的权利不受侵犯。当前的食品安全监管，尤其是受到地方利益和部门利益驱动的地方监管部门存在有法不依、执法不严、渎职、腐败、权力寻租现象。这归结于监管机关权大于责以及行政问责制度的缺失。《食品安全法》对生产经营者的责任和惩罚做出了更加严格的规定，引进惩罚性赔偿制度，但是对监管主体的责任设置仍不够严格。第95条规定在食品安全事件发生后，相关监管部门和监管人员有渎职等行为时，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行记大过或降级处分；造成严重后果的，给予撤职或开除处分并要求主要负责人引咎辞职。该规定对责任人渎职行为的界定标准不明确、处罚力度轻。而且只追究主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任；对监管部门自身的责任却没有提及。这样的规定无法对监管部门切实保障食品安全起到良好的监督制约作用。
4 多元主体协作治理模式之构建
治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合 。食品安全治理不同于食品安全监管，从主体上来看，后者的主体主要是政府及其相关机构，而前者的主体是多元化的，它包括政府以及企业、消费者、社会团体等等。事实上，食品安全监管是传统食品安全治理理念最重要的方面。然而，由于地方保护主义肆虐、监管者与被监管者的勾结等原因，政府也会像市场一样出现失灵，面对政府和市场的双失灵，传统食品安全监管的威权管制模式的缺陷暴露无遗。在改善这种制度设计自身缺陷的同时，构建多元主体协作治理模式，实现市场、政府、社会的互动与合作对于化解食品安全问题具有重大意义。
例如2009年在美国发生的沙门氏菌感染花生酱事件，食品中的毒物是由一些科研机构首先发现，然后向政府监管部门发出预警信息的。可见，食品安全离不开社会监督。在丹麦，包括农业部、卫生部、食品管理机构、兽医管理机构、公共卫生机构等政府公共机构、科研机构、食品生产供应企业以及社会团体之间展开密切合作与交流。在美国，政府大力推行第三方监管体系，建立了许多包括行业、消费者、独立专家系统与行政官员组合的监管机构，法律赋予其信息披露的权力，其中各种食品行业协会和消费者是重要的执行者。
事实上，解决食品安全问题需要政府、食品生产经营者、社会公众扮演不同角色、共同协作。这种合作治理企图把社会力量放在与政府平等合作的位置上加以考虑，在我国也具有重要的现实意义和可行性。例如武汉鼓励市民举报地沟油、设置现金奖励的尝试就收到了很好的成效。根据相关国家的实践来看，合作治理要求建立多元主体之间多维度的合作关系；建立层次分明的责任体系，明确各主体的权限和职责；建立完善的信息共享和协作制度，加强信息披露。
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【关键词】食品安全；公共选择理论；监管机制；食品链
4月14日，新华社报道，国务院办公厅发出的《2017年食品安全重点工作安排》，强调用“最严谨的标准、最严格的监管、最严峻的处罚、最严肃的问责”，严把从农田到餐桌的每一道防线，这关系到我国13亿多人的身体健康和生命安全，必须抓得紧又紧。这些年食物安全形势不断好转，但问题仍教严重，食品安全监管机制存在诸多问题，老百姓仍然有很多期待，必须再接再厉，确保人民群众“舌尖上的安全”。本文主要分析食品安全监管机制存在的问题，从公共选择理论的角度入手来分析为什么安全监管体制会出现问题，以及对于食品监管机制提出的三大建议，从而让中国老百姓能对每天吃到的食品真正放心。
一、我国食品安全监管存在主要的问题
从目前来看，我国各个级别的食品安全监管部门有卫生、质检、工商、食品药品监管管理局等九个部门。经过多年的不懈努力，我国已经初步已建立起一个相对比较完善的食品安全监管机制，形成以各项法律法规为依托，多个监管部门相协调，共同监管的格局。然而近几年来食品安全问题层出不穷，逐渐地暴露了食品安全机制存在的问题。（一）法律法规不完善，缺乏执行力目前，我国食品安全法律体系框架已经起步，但是，食品安全监管应该是一个”从农田到饭桌”的全过程监控。包括食物的种植养殖、加工、包装、储藏、运送、销售、卖出等的监管。但是在我国因分段立法监管到目前为止还没有形成一系列的覆盖”从农田到饭桌”食品链的食品安全相关法律。目前的法律法规主要侧重于食品产生、生产环节的卫生监管。而且有些法律法规条文或因过于笼统难以执行，或因标准欠缺难以执行。现有食品安全的相关法律法规无论是从法律法规还是法律震慑力都是不强的，这些年来，食品安全问题的严峻性在很大程度上于对事故的处罚力度和威慑力不够有关。（二）政府监管机制存在“漏洞”，监管效率底下我国食品安全监管分工的总体思路是“分段监管为主，不同种类监管为辅，多部门共同监督和管理”。此监管机制有一定的合理性，让食品制造的各个环节都能充分得到政策主体的管理和指导。但是其机制也存在缺陷。各个部门不相互配合、管理重复和管理欠缺等现象突出政策实施的通道被切成不相连接的几段。当食品安全事件需要追究法律责任时，牵扯的各有关方面都会本能地相互推卸责任。这种情况往往导致管理活动的反复，管理活动一致性低和管理盲区的出现等诸多“政府失灵”的现象。这恰好是我国食品安全事故不断发生的根源之一，导致监管效率低下。（三）检验能力和质量标准体系不完善食品安全标准是食品安全监管的技术支持和依据，是必须执行的国家标准。我国的食品安全检测技术力量分散，资源不能有效共享和利用。我国食品安全监管的各级政府部门的设计是一个多分支多级别架构的机制，因此各种各样的检验室、监测站分布在卫生、农业、质检、工商等多个部门中，既独立又封闭，造成了人才的浪费和资源的损失。我国质量标准体系整体普遍落后于其他发达国家,呈现出“少、老、低”的趋势。目前这一情况直接致使了质量标准不能很好的与国际实施标准接轨。我国食品行业国际标准的采标率只有14.63%,严重制约了食品行业技术水平的提高。
二、食品安全监管问题产生的原因
食品安全监管必须以整个食品供给链的监管为根本，私营公司、消费者、政府构成食品链的三大主要行为主体。公共选择理论将“经济人”引入政治市场，用经济学的方法来研究和探讨政治过程。政府是食品监管的主体，政府本身也是理性的经济人，同样也可能产生政府失败。“经济人”范式是一种相当有用的分析工具，是一个人类行为动机的简化的假说，它可以用来解释社会经济活动中一系列相当广泛的问题。“经济人”假设，就是“人是关心自身利益的，是理性的，并且使效用最大化的追逐者”。（一）政府行为的分析“政府失败”是公共选择理论的主要部分，来分析政府行为效率。所谓的“政府失败”，是指政府的行为并不总像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够那样“有效”。在布坎南看来，政府作为公共利益的保证人，其作用是避免市场经济的不足并使各经济人所做出决定的社会效应比政府干预以前更高，否则，政府的存在没有意义。但是政府存在着这样的“缺位”、“错位”和“越位”的情况。对于一些底层监管者而言，在经济建设“锦标赛”模式下，基层干部升职与GDP和财力增长有关，比起食品安全市场监管等“生效慢、难出彩”，政府部门这种趋利行为，他们自然喜欢为招商引资这些看得见的政绩忙碌。如“三鹿奶粉事件”不法分子在从奶农到奶站的途中往牛奶中添加三聚氰胺却一直无人监管，就是一个很明显的例子。（二）利益集团的行为分析奥尔森曾在《国家的兴衰》中提到，特殊利益集团为了达到它们的目的，采取最为明显的方式就是影响政府政策的制定过程。利益集团可以凭借自己庞大的资产为政府人员提供创租的机会。利益集团可以由普通民众、非政府组织、公共部门组成，也可以由寻租的利益集团组成。企业、厂商与地方官员来往的过程中，避免不了会出现利益勾连的现象，浮现出“官”与“商”勾结，在这种千丝万缕的官商勾结中，食品生产商只要不出太大问题，就会出现“选择性失明”即睁一只眼闭一只眼。于公可以交税，于私可以交钱。厂商会通过采取游说、示威、威胁、行贿等合法或非法等方式来达到自己的目的。官商的相互勾结是理性经济人通过结成利益集团来追求和实现他们的共同利益要求。（三）消费者的行为分析消费者首先是个理性的经济人，人是关心个体利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。每一个活动经济人面临选择时总会倾向于选择给自己带来最大利益收益的机会。这表现为在行动的时候必然进行成本—收益分析，在经济活动中既注重收益，也关注成本，或是取得最大收益，或把支付的成本降到最低。有些消费者在购买有问题的商品时，当自身的权利受到伤害时，往往忍气吞声，不能引起重视，通过法律的手段作为有利抗争，而且消费者原本就存在搭便车的心理，再加上投诉成本太高或没有相应的奖励来鼓励他们的行为，由于食品消费一般涉及的数额不高，如果问题产品没有给消费者带来明显的健康威胁。
三、健全我国食品安全监管机制的措施
（一）完善法律法规，加强法制建设完善食品监管的相关法律法规是食品安全监管的重要基础。应该加快其修订完善的步伐，尽快的完善其配套的法律法规及实施细则，落实处罚到人为人民群众的健康保驾护航。重拳整治非法添加、超范围超限量使用添加剂、滥用农药兽药等农业投入品、制假售假、私屠滥宰等违法行为，所有食品安全违法行为均应追究到人，并向社会公开被处罚人的信息，保障消费者的知情权。推动地方食品厂生产经营小作坊、小摊贩、小餐饮管理办法的出台。规范执法行为，强化执法监管，开展执法检查，做好行政复议和诉讼工作，让失职部门承担起相应的民事甚至是刑事责任，来避免“政府失败”。（二）完善检验检测，提高监管能力推动食品安全标准与国际标准对接，继续完善食品安全标准体系。美国为了满足食品市场的基本需求，在全国范围内成立大量安全检测机构，也结合各州地区的实际发展状态，对食品安全检验标准进行全面调整，把每年的9月确定为“食品安全教育月”加强对食品监管人员的检验训练。借助美国经验，考虑我国现状，我国应该克服行体制的问题，通过改革创新，推进现有机构结合。推动监管行政部门与检测技术部门分开，给予食品安全检测机构独立的地位，来提高检验检测公信力，实现检测和监管分开。加快食品安全监管信息化工程项目建设，建立全国统一的食品安全信息平台。（三）完善食品安全监管机制，形成多方位监管首先要整合食品安全监管机构，更加具体的确定监督管理部门之间的权责划分，要降低食品安全监督管理内部的部门侥幸心理，深层次地确定各监督管理部门的职责，要积极避免责任划分不明、权责不清从而导致监督管理空白。其次，要有分段式管理专向一体化监管。食品安全监督权越集中，监督部门的有效性和积极性越高。最后要加强部门之间的协调，在全局的视角下考虑，加强各部门的相互沟通与协作，从而实现各监督环节的无缝衔接，使监管工作更统一、协调、有效。食品生产者也承担着不可推卸的责任。对社会和公民负责，保证食品质量安全，接受社会监督，敢于承担社会责任。而且我国政府相关部门应采取加强风险教育、提供多样化的公共论坛这样的方法，进而提高公众应对和参与治理食品安全风险的能力。
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关键词：食品安全 检验检测 政府行为
通过长期的努力，我国已经初步的构建了食品安全检测网络体系，基本上能满足政府对食品安全的检验检测。从我国目前的食品安全检验检测体系来看，仍然存在着一些问题，无法实现政府对食品安全的监管。要想全方位的提高食品安全检验检测能力，就要科学系统的分析食品安全检验检测体系的构成要素，进而针对存在的问题展开工作，促进食品安全检验检测体系的全面发展，使食品安全检验检测体系能有效的运行。
一、系统论原理下食品安全检验检测体系的建构
系统工程是对系统科学进行整体的开发和设计的一种工程技术，它通过对自然科学与社会科学中相关理论的研究，以计算机为辅助工具，对系统信息进行有效的反馈，以此优化系统的规划、设计和管理。在食品安全检验检测体系建构中运用系统论原理，能完善食品安全检验检测体的性能，达到降低投资成本、优化系统设计的目的。食品安全检验检测体系比较复杂，通过对系统论工程原理以及系统论原理的研究，进一步分析出食品安全检验检测体系的主要构成要素，并对各要素之间的关系有了初步的了解，确立了食品安全检验检测体系中主要的七个子系统，即：网络信息系统、激励惩罚系统、检验检测机构、信用评价系统、资金保障系统、控制协调系统以及责任追究系统。七个系统之间相互作用和联系，共同完成了食品安全检验检测体系的构建。只有对食品安全进行全面的把握，各个系统之间能够协调发展，这样才能使食品安全检验检测体系发挥其应有的作用。
二、食品安全检验检测体系子系统建设发的现状及发展要求
1、提高物理支撑系统的能力
检验检测机构主要工作就是检测、验收及认证食品是否有安全问题，并为食品安全管理工作的开展提供技术保障及信息支持。我国的食品安全检验检测机构在分布上出现了严重的问题，经济落后的地区缺少食品安全检验检测的资源，并且检测工作职责不明确，检验检测的效率低。因此，怎样合理分布检验检测机构，成为必须要解决的问题。在进行检验检测机构的分布时，既不能减少机构数量，又要优化检验检测机构。
我国目前的检验检测机构比较独立，无法实现信息资源的共享，导致重复检验检测现象严重，这样不仅加大了检验检测机构的负担，也提高了检测成本，甚至对政府的执法产生了严重影响。这时，网络信息系统建设就显得尤为重要。在我国政府中对食品安全问题进行监管的部门较多，各个部门之间缺少交流和沟通，使检验检测体系不能及时的做出反应。因此，必须加强各个检测机构的协调建设。
2、弥补管理支撑系统中的空白
食品安全检验检测体系的有效运行需要信用评价系统、激励惩罚系统和责任追究系统之间的协调发展做支撑，目前，这些系统的建设并未受到重视。我国食品检验检测效率低的主要原因是检测的成本较大，进而导致一些企业没有能力进行自检。由此可见，必须加强自检机构的建设，奖惩并重。食品是否安全关系到人民群众的切身利益，政府有责任保证是食品的安全。政府要落实各部门食品监管工作的职责，确保分工明确，并构建系统的责任追究制度，保证食品监管工作的高效进行。信誉评定体系的构建是建立检验检测信用评价体系的关键，公平公正的对检验检测机构进行评定。
3、优化资金的投入与分配
检验检测机构的资金来源于政府经费预算，所以，政府的预算金额及分配对检验检机构有直接的影响。政府预算金额不足，在一定程度上限制了一些地区检验检测机构的发展。此外，政府对一部分检测机构和自检机构的资金投入较少，受到资金投入的制约，使其检验检测机构很难生存和发展。这就是我国食品安全检验检测水平长期无法得到提高的主要原因。因此，要优化资金的投入与分配。
三、促进食品安全检验检测能力提升的政府行为
1、以系统论、系统工程理论为指导
食品安全检验检测体系的建构十分复杂，需要系统论和系统工程理论提供理论依据。不仅要提高物理支撑系统的能力，还要注重管理支撑系统的构建。同时，政府还要保证资金的投入和资金的合理分配，加强人才队伍、检测标准等相关保障措施的建设。
2、食品安全检验检测资源的整合和共享
食品安全检验检测资源的整合和共享是政府的主要工作重心，也是检测能力得到提高的重要途径。食品安全检验检测资源的整合包括硬整合与软整合，其中软整合分为计划整合、经费整合及信息整合。计划整合需要食品检测专家对食品检测计划进行考证，去掉重复的检测计划，加强比较弱的检测环节并适当调整不合理的检测计划，促进计划整合的有效进行。经费整合需要政府财政部门统一的进行预算，并合理的分配检验检测经费，为检验检测的进行提供资金保障。信息整合需要对食品安全检验检测信息进行信息共享的建设，实现各地区检验检测信息的共享，为食品安全的监管提供信息支持。
3、发展食品安全检验检测社会机构
只有加强食品安全检验检测社会机构的发展，才能促进食品安全检验检测体系的建构。政府还应该制定相关政策，促进食品安全检验检测社会机构的发展，使社会机构朝着专业化的方向迈进。食品检验检测社会机构应该享有开展政府食品检验检测计划工作的权利。
4、加大资金的投入力度
资金是进行检验检测的保障，食品安全检验检测必然需要资金投入，在资金投入不足的情况下，会出现重复检测和提高检测收费标准的现象。这会导致企业的负担加重，甚至影响检验检测机构的正常工作。由此可以看出，政府资金投入的合理分配，对食品安全检验检测机构有着直接的影响。
结论
总而言之，食品安全问题关系到人民群众的切身利益，科学系统的食品安全检验检测体系对提高食品的安全性、加强食品安全监管工作、提升企业信誉有着重要的作用。食品安全监管工作需要食品安全检验检测体系提供技术支持。食品安全检验检测体系的构建及检验检测能力的提高，是我国政府工作的重要内容。
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关键词：食品安全；单项规章；管理条例；法制建设
中图分类号：D922.290.4 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）011-0103-03
一、我国食品安全法制建设的历史演进
随着我国食品工业的高速发展，人们物质生活水平的不断提高，我国已从温饱型社会走向享受和发展型社会，人们开始普遍关注食品安全问题。进入21世纪后随着经济全球化和国际食品贸易的日益扩大，危及人体健康、生命安全的重大食品安全事件屡屡发生，为了更好地解决食品安全领域的突出问题，保障公众身体健康和生命安全，我国开始持续推动食品安全领域的大量立法工作，不断完善食品安全立法。回顾新中国建立60多年来我国食品安全法制建设的历史进程，大致可将其划分为以下三个阶段：
1.萌芽时期（1949—1963年）。这一阶段，是新中国食品安全法制建设的萌芽时期，也是我国食品安全监管工作的起步阶段。这一时期新中国刚刚成立，农业生产能力和食品供应都非常有限，当时的社会生产力根本不足以解决全社会的温饱问题。同时在这一阶段我国的立法理论、制度和技术，都处于非常落后的状态，该阶段立法的主要任务都集中于为建设新政权而提供基本的国家制度，因此食品安全方面的法制建设不是立法的重点。期间，国家对食品安全的监管工作主要集中在国务院卫生部和有关部门通过一些单项规章和标准对有关食品卫生和食品中毒的突出问题进行监督管理上。其可细分为两个阶段：（1）1949—1953年从新中国建国到政务院第一次机构重组时期。当时全国食品卫生管理主要由卫生部承担。 1950年中央政府为了应对大量的食品卫生和食品中毒事件在卫生部下设了我国第一个食品检验机构——药品食品检验所，开始正式对食品进行化验和制定食品标准。1953年卫生部颁布了《关于统一调味粉含麸酸钠标准的通知》和《清凉饮食物管理暂行办法》，该《办法》是我国建国后第一部食品卫生规章，目的就是为了扭转因冷饮不卫生而引起的食物中毒和肠道疾病频繁暴发的状况。[1]同年经国务院167次会议批准在全国建立各省、市、自治区直到县级的卫生防疫站，开展了食品卫生监督检验和管理工作，至此卫生防疫站作为我国地方食品卫生主管部门被确立。同时轻工、商业等食品生产经营部门和单位也建立了一些保证自身产品合格出厂销售的食品卫生检验和管理机构。由于从中央到地方食品卫生管理部门的建立，卫生部开始通过部门规章对食品卫生工作进行管理，如1954年卫生部下发了《关于食品中使用糖精含量的规定》、1957年又下发了《关于酱油中使用防腐剂问题》。[2]（2）1954—1956年我国第二次政府机构改革时期。该阶段由于政府部门职责和业务范围进一步得到明确，1956年后卫生部按照职权划分开始联合相关部门管理涉及多部门分管的食品问题。在食品安全法制建设的萌芽阶段，当时人们对现代意义上的食品安全还没有明显的需求，再加上计划经济时代国有企业并非以盈利为唯一目的，在政府的直接指挥和监督下，食品假冒仿冒问题十分少见，政府部门也只是对由食品卫生问题引发的疾病进行管理。因此我国并没形成对食品安全的监管体系，对食品安全的监督管理也比较简单。
2.发展时期（1964—1979年）。这是新中国食品安全法制建设的发展阶段，与前一阶段相比我国食品卫生管理工作正在逐步走向正规化。这一阶段也是我国食品安全管理工作迈向法制化的前期准备阶段，同时也是由萌芽阶段的单向管理、单一渠道管理向全面管理、多渠道管理的过渡。这一时期我国食品供应和粮食生产主要经历了1963—1965年的国民经济调整时期、1966—1970年的十年“”时期和1976—1978年的经济建设恢复阶段。 [3]
受萌芽阶段和发展阶段我国食品供应的现实情况决定，前后两个阶段我国针对食品卫生工作需要解决的问题虽没有实质改变，都是集中在防止食物中毒和肠道传染病上，但与其前一阶段相比所表现出的立法层次、立法内容却发生了很大改变，主要集中在以下几个方面：（1）由单项管理到全面管理。1964年国务院转发了卫生部、商业部等五部委的《食品卫生管理试行条例》。该条例的标志着我国食品卫生管理进入到了全面管理阶段，其明确规定食品生产、经营包括生产、加工、采购、贮存、运输、销售等各环节，将监管范围、层次进行了扩大。[4]该《条例》初步确定了我国早期食品管理的主要内容，对食品生产者经营者及主管单位的食品安全工作提出了明确要求，初步构建了我国食品卫生管理的模式，第一次确立了卫生部在食品管理中的地位，明确了其管理职责及与相关各部门的关系。特别需要指出，该条例首次提出在我国要建立食品卫生标准和确定惩罚责任和办法，这标志着食品卫生管理从单项行政管理向法制化管理的迈进。到1979年，国务院正式颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，同时卫生部与全国工商行政管理局联合颁发《农村集市贸易食品卫生管理试行办法》。新条例是对1964年《食品卫生管理试行条例》的补充和完善，表明我国在不断加强食品卫生法制化管理的力度。（2）各部委大量推出食品标准和检验方法。由于1964年《食品卫生管理试行条例》明确指出卫生部门应当根据需要，逐步研究制定各种主要食品、食品原料、食品附加剂、食品包装材料（包括容器）的卫生标准（包括检验方法），同时规定制订食品卫生标准，应当事先与有关主管部门协商一致。故卫生部及相关部门大量推出食品标准和食品检验方法，使得我国这一时期在食品卫生管理方面有了相当数量的依据，食品生产也有所遵循，这对提高食品卫生质量，保障人民身体健康起到了重要的作用。特别是1979年，国务院颁布了《标准化管理条例》，标志着我国食品管理法制建设迈上了新台阶。
3.走向成熟时期（1981—2009年）。这一时期我国食品安全法制建设趋向成熟，主要表现为从《食品卫生法（试行）》到《食品卫生法》的颁布，再到对《食品卫生法》的不断修改和完善，最终制定《食品安全法》，总共经历了两个不同的发展阶段。
（1）1981—2001年食品卫生法阶段。该阶段我国食品工业基本由过去的供不应求、凭票供应，发展为供求状况大致平衡。特别是20世纪90年代后，食品工业稳定快速地增长。伴随着食品工业的高速发展，为了更有效地对食品问题进行管理，该阶段成为我国最终确立食品监管法制化的重要时期。这一阶段的主要立法工作表现为：第一，大量食品卫生及相关法律诞生。首先，1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第25次会议通过《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，标志着我国食品卫生管理全面步入法制化、规范化的轨道。这是在总结我国食品卫生管理前两阶段工作经验和教训的基础上制定的一部比较完整的食品卫生法律，作为国家颁布的正式法律，其以主动防止食品污染和有害因素对人体的危害为目标，规范了食品卫生标准的制定，使食品执法队伍建设步入正规化，强化了法律责任，同时在附则中明确了与食品有关的相关概念。其次，到1995年《食品卫生法》正式颁布，新中国诞生了第一部卫生法律，从而形成了由食品卫生法律、行政规章、地方性法规、食品卫生标准以及其他规范性文件有机联系的食品卫生法律制度体系。经过13年的总结和积累，1995年颁布的《食品卫生法》改变了执法主体，理顺了监管体系，行政处罚规定更加明确具体，也加重了处罚力度，同时增加了对保健食品的规定。这一时期为了适应市场经济的发展需要国家还颁布了大量涉及食品安全的相关法律。第二，食品标准制定更加科学、规范。1980年国家标准局组建食品添加剂标准技术委员会。1981年卫生部成立了我国卫生标准技术委员会，同年食品卫生标准技术分委员会也相继成立。继《食品卫生法（试行）》规范了卫生标准的制定后，所有国家食品卫生标准逐步走上了法制管理的轨道。至1998年底我国已制定并颁布的食品卫生国家标准236项，和标准相关的检验方法227项，合计463项，还包括行业标准18项，其中食品卫生标准类别标准涵盖面约占90%以上。[5]
（2）对《食品卫生法》进行修改阶段。随着市场经济的高速发展，我国食品安全工作出现了新情况、新问题。2009年第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）完成了对《食品卫生法》的修改。这一阶段的主要立法工作包括：第一，全面修改《食品卫生法》，将食品问题上升到安全角度，扩大其保护范围，法律适用主体进一步扩大，监管模式变被动事后监管为主动全程监管，统一食品安全标准，解决了此前食品标准太多太乱、重复交叉层次不清的问题，同时首次建立食品安全风险评估制度。第二，健全相关管理机构。1978年9月中央工商行政管理局重新恢复，改称为中华人民共和国国家工商行政管理局。到2001年4月国家工商行政管理局升为国家工商行政管理总局，开始对生产领域和流通领域的食品质量进行管理。1998年，国家技术监督局更名为国家质量技术监督局，并开始介入食品安全领域。同时国务院决定将原国家商检局、原国家动植物检疫局，和国家卫生检疫局合并组成国家出入境检验检疫局，统一管理全国进出口食品工作。2001年国务院批准将原国家技术监督局和国家出入境检验检疫局合并，成立国家质量监督检验检疫局，至此我国食品安全的监管部门按职能合并完成，我国食品安全监管体系正式形成。[6]
二、我国食品安全法历史演进的启示
综上所述，新中国成立至今食品安全法共经过了三个基本发展时期，每个时期的发展规划都是根据时代的要求而制定的，旨在解决该阶段表现出的食品安全突出问题，而后经过科学技术和食品工业的发展，食品安全法律制度表现出一定的滞后性，进而食品安全法律制度进入新一轮的完善过程，总体看来各阶段的发展都符合当时的时代要求。但进入21世纪以来，随着食品工业的迅猛发展，新产品的层出不穷，食品安全问题已成为当前在全球范围内受到高度重视的公共安全问题。特别是我国正处于社会转型时期，食品安全监管形势尤为严峻，食品安全事件频发，因此对于食品安全法律制度的研究无疑是一个十分重要的方面。回溯总结我国60多年食品安全法制建设的历程，我们认为未来完善食品安全法制建设应做好以下几个方面工作：
1.不断推出配套法律法规。随着市场经济的高速发展，我国食品安全工作出现了新情况、新问题：假冒劣质、有毒有害食品大量充斥着市场；超量使用食品添加剂、滥用非食品用化学添加物；食品污染问题复杂、危害严重；转基因食品安全问题日益显现；食源性危害压力日益增加，食品安全事件屡屡引发社会公众对食品安全的恐慌，给国家和社会的稳定以及经济的良性发展造成巨大冲击，也正因为如此极大地催生了我国食品安全法制建设的成熟与完善。[7]由于《食品安全法》在保护食品安全和广大人民群众身体健康过程中的重要作用，使得该法的实施和落实涉及到宪法、行政法、刑法、民商法、经济法等多个学科。但受计划经济的影响，食品安全监管工作无论在什么监管模式下都形成了由各部门分别管理的体制，因而出现了大量重复的行政法规、部门规章以及规范性文件。因此《食品安全法》应进一步规定由专门的部门统一整理和制定食品安全领域的法律法规，废除已经被淘汰的各种规章和规范性文件，使各个行政部门在进行监管时做到有法可依，执法标准相一致。同时针对食品安全领域分段监管所必然出现的监管缝隙，还应继续加强食品安全领域的配套法律法规建设，使现有的法律法规更科学、更协调，并不断填补空白领域的法制建设，如有关对食品生产加工小作坊、对转基因食品、对食品安全信息等各方面的配套法律法规。
2.不断完善监管主体的监管能力。现阶段可以将参与我国食品安全监督管理的主体分为国家监管主体和社会监管主体。食品安全监督管理是关系到广大百姓生活的头等大事，单靠任何一个部门或任意一个主体监管都不会起到彻底遏制食品安全事件的效果，因此应发挥各主体全面监管的作用，不断完善监管主体的监管能力。（1）重新定位国务院食品安全委员会。2012年2月国务院决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，但由于该综合协调机构没有执法权，在省级和市级行政序列中没有固定的编制，其协调职能往往成为政策上的一句空话，因此自成立以来该委员会一直存在着定位不清的问题。现阶段应重新定位国务院食品安全委员会，确立食品安全委员会在行政序列中的地位，赋予其行政职权，以解决自成立以来该委员会一直面对着的定位不清的问题。[8]（2）统一监管模式。《食品安全法》颁布后，分段监管下形成了多头管理、分散管理格局，监管职能经常出现重复或空白现象，这在一定程度上造成了行政资源的浪费。因此应改革分段监管原则，将原先分段监管为主、食品监管为辅变为统一的监管模式，设立统一的食品监管处罚主体，以解决现阶段监管机构过于庞杂，机构之间缺乏协调机制的突出问题。（3）发挥食品行业协会监管功能。从现今食品安全事件的处理过程来看，我国的食品行业协会的总体力量还很薄弱，自律监管质量还有待提高。行业协会对食品安全的管理能力不仅与理论上关于行业协会自治机制所应有的功能存在很大的背离，也与社会民众对其的期望相差较远。因此应充分发挥行业协会的自律性监管功能，加强有效监管，赋予行业协会新的职能，建立行业通报平台，维护整个行业形象，充分引导发挥行业协会在企业间的协调机制。（4）加大社会监管力度。在市场经济条件下，社会监管作为食品安全监管主体的一部分，应越来越多地承担更多的社会责任，最终形成全社会共同监督的新格局。《食品安全法》应建立制度保障，使食品安全监管部门为广大社会参与监督主体提供更加便捷的服务和更加规范的服务机制，使公众、社会团体、消费者和媒体更加有意愿，更加便捷地参与到食品安全监督上来。
3.不断推动监督管理制度改革。现阶段我国食品安全监督管理制度包括：食品安全风险检测、食品安全标准、食品召回、食品安全事故应急四大基本制度。食品安全监督管理制度是食品安全监督管理工作的基础，其优劣直接关系到食品安全执法质量的好坏，因此我们要不断推进各项监督管理制度的改革。（1）食品安全风险检测制度。《食品安全法》中食品安全风险监测和评估制度的规定，标志着我国食品安全监管从经验监管向科学监管、从传统监管向现代监管逐步迈进。食品安全风险评估结果作为制定食品安全标准和政策的科学依据，其测试结果应具有较高的准确性，避免不确定性。为达到风险评估的准确性，我们要不断进行食品安全领域的科技创新，不断完善风险检测程序，增加其公开性和透明度，不断加强风险评估检测水平。[9]（2）食品安全标准制度。长久以来由于历史和现实的原因，我国食品安全标准一直表现出重叠和技术水平不高的特征。因此需要构建统一的标准制定机构，在制定标准时不仅要考虑其是否能适应食品生产技术发展的需要，还要参照国际标准化组织及国外有关国家、区域组织已有的食品标准，尽可能和国际接轨，确保我国食品质量安全法规、标准和世界先进的法规、标准同步。[10]（3）食品召回制度，该制度起源于国外的缺陷产品召回制度，是随着科学技术的进步和消费者利益保护的加强逐渐发展起来的，它是现代市场法制进步的重要标志。我国在实行食品召回中，未来应注意树立企业自主召回的责任意识，并实行制度改革充分保障企业自主招回的积极性，同时应完善政府强行召回的程序和填补找回过程中赔偿制度的空白。[11]（4）食品安全事故应急制度。不断加强食品安全事故应急体系建设，要建立各级政府、各级单位的食品应急预案体系，做到预案完备详实。同时要建立健全食品应急管理组织体系，建立一支统一领导、相互协作、跨部门的应急团队，真正做到资源共享、信息共享。
4.不断加强食品安全法律责任体系建设。在食品安全问题上，我国长期存在着“违法成本过低，维权成本畸高”的问题。正是由于这种问题的长期存在，致使《食品安全法》很难达到充分维护消费者权益，促使食品生产经营者承担社会责任的目的。特别是《食品安全法》第96条规定的10倍赔偿制度，对于一般食品、低价食品或免费食品的安全，所起到的惩罚和教育作用非常有限。因此我们应不断加大食品安全法律责任体系建设，充分发挥其作用，净化食品市场，更好地保障广大人民群众身体健康。（1）在刑事领域要完善食品安全犯罪罪状，将食品安全犯罪主体扩大到生产者和经营者。要完善食品安全犯罪刑罚设置，要逐步提高食品安全犯罪的主刑，完善食品安全犯罪的罚金刑，增设食品安全犯罪的资格刑。[12]（2）在民事领域要赋予普通公民食品安全公益诉讼原告资格，赋予社会组织提起公益诉讼的资格，明确检查机关提起公益诉讼的民事诉讼主体资格，建立对食品安全公益诉讼的补偿和奖励机制。[13]（3）行政领域要严格准入条件，严把准入资格。不断丰富监管手段，加大监管基础设备建设，建立统一的实验室，避免出现质监、卫生、农业、粮食、检验检疫等不同部门实验室重复建设现象，解决多个实验室开展相同品种和项目的检测工作，导致检品来源不足，相当部分检验仪器和人员闲置的双向矛盾。
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[10]李怀.发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[J].东北财经大学学报，2005，（1）.
[11]陶丽琴，陈佳.论《食品安全法》的法定召回义务及其民事责任[J].法学杂志， 2009， （11）.
关键词：食品安全 监管制度 调研 构想
一、食品安全对我国公民的健康及民族长远发展的重要意义
古语云：“民以食为天”，看见食品安全在人们生活中所占的地位是何等的重要，近年来，我国食品安全事件频发，“毒大米”“地沟油”“三聚氰胺”等新名词，逐渐走入公众的视线，使得公众对许多日常食品的安全系数报以担忧，食品安全问题受到越来越广泛的关注，食品安全问题的解决迫在眉睫。
二、我国食品安全监管体系中存在的问题与漏洞
通过问卷调研，我们发现，多数被调研者认为我国食品安全监管体系尚不完善，主要体现在以下几个方面：
（一）食品生产许可制度不够完善
我国食品生产许可制度尚不够完善，市场准入和审核标准不够严格。
（二）食品质量安全检验检疫制度不够完善
通过调研，我们发现我国的食品检验检疫制度不够完善，且实施力度和效果都远远达不到应有的要求。
（三）食品质量安全标准不够明确和严格
经查阅大量的资料，我们发现我国的食品安全标准的各项指标较其他国家而言标准非常低。
（四）食品安全犯罪的处罚方式及力度不够
我国当前法律规定中对食品安全犯罪的处罚力度过轻，导致许多制假售价的食品生产者和经营者抱着侥幸心理以身试法。
（五）公民食品安全意识普遍偏低
经过调查研究，我国公民的食品安全意识普遍偏低，许多消费者在购买食品时不会注意到包装上的生产厂家，生产日期，保质期等信息，在买到不合格的食品时，有苦无处诉，只能忍气吞声，很少有人找商家退换货，大多数被调研者认为经营者和生产者的社会责任感缺失，道德素质偏低。
另外，我们发现，我国公民对《食品安全法》及其相关规定的了解很少，对其的认知程度也非常浅，了解相关知识的渠道也是少之又少，缺乏相关专业知识的普及。
三、国外食品安全监管体系中值得借鉴和学习之处
（一）严格的食品检验检疫制度
（二）高标准的食品安全要求
（三）对食品安全犯罪的惩罚力度
四、我国政府在食品安全监管中的职能转变与策略选择
通过调研，我们发现，多数被调研者认为我国食品安全监管的模式应当采用多部门合作的方式，虽然两种监管方式都有着各自不可逾越的优势，但都存在着一定的弊病，单一部门监管容易出现监管不到位的现象，并且会加重相关单位的工作负担。而多部门监管又会造成责任不明，监管不到位，各部门间相互推诿责任，从多部门监管变成“无人监管”。但是权衡之后，多部门监管比较符合我国的国情，由于我国人口众多，地域广袤，食品安全问题繁复，解决难度大，只依靠单一部门进行监管，难以达到应有的效果，工作量和工作难度都较大，单一部门难以胜任，所以应该采用多部门合作监管，但应当明确各方责任，严格监管方法，以免出现相互推诿责任的情况。
另外，政府应当在食品安全监管的过程中逐渐转变职能和角色，食品安全监管是一个多层级，多因素影响的复合问题，应当依靠多方的努力来解决，不能依靠政府的严管。除了加强管理之外，政府应当注意发动经营者、生产者以及消费者共同来保证食品安全，加强消费者的食品安全意识，普及相关的专业知识。
五、关于完善我国食品安全监管制度的构想和建议
针对在调研中发现的问题，以及对我国食品安全现状，以及监管制度的分析，对完善我国食品安全监管体系，我们提出了如下构想和建议：
1.加大宣传力度，提升公民的食品安全意识，引导大家加入到食品安全监督的行列中来，全社会共同参与食品安全问题的解决。
2.制定严格的食品生产市场准入审批制度和程序，查处不合格的食品生产厂家。
3.制定严格的食品检验检疫程序和标准，提升进入市场的食品品质。
4.严格“食品安全犯罪”入刑，加大对食品安全犯罪的惩罚力度。
5.明确各部门间的责任，建立高效协调的食品安全监管机构。
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