扎实抓好省委、州委、县委历次全会重大决策部署和经济工作会议精神落实，准确把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局对审计工作提出的新任务新要求，依法履行审计监督职责，做好常态化“经济体检”，推动中央、省委、州委、县委重大决策部署落地见效，推进基层治理体系和治理能力现代化，为我县“十四五”开好局做出积极贡献。
二、总体目标
结合全县经济工作大局和总体要求，紧扣县委、县政府中心工作、审计年度计划、审计职能定位，正确把握审计全覆盖与突出审计重点的关系，落实全面从严治党要求，加强全县审计计划统筹、全过程控制和审计能力建设，进一步提高审计质量、审计工作效率、审计成果运用，实现“有重点、有步骤、有深度、有成效”的审计全覆盖，促进县域经济社会高质量发展。
三、审计项目
（一）重大政策措施落实情况跟踪审计（审计署定）
审计目标和重点：以推动党中央和省委、省政府重大决策部署贯彻落实，深化拓展“一屏四带、全域生态”“三地共建、五业同优”“四向通道、全域拓展”战略部署，促进高质量发展，构建新发展格局，全面推进社会主义现代化建设为目标，围绕“六稳”“六保”要求，将稳就业、稳投资、稳金融、保市场主体、保基本民生、保粮食能源安全、防范化解重大风险、积极财政政策、打好污染防治攻坚战、推动科技创新、深化国企改革等11个方面的重大政策措施嵌入各专业审计项目进行重点关注，促进政策措施落地落实。
在完成以上内容的基础上，根据州审计局要求，县审计局紧密结合县委、县政府2021年重点工作部署要求，增加2021年重点项目进度跟踪审计内容，一并将跟踪审计结果报州审计局。
组织实施方式：一、二季度政策跟踪审计的重点内容为治理“乱收费”审计，以“结合审”为主要方式，统一部署，由县审计局综合股执行审计工作。
审计时间：以季度综合报告需求为导向，县审计局按照省审计厅工作方案安排的内容和时间节点报送审计结果，县审计局于每季度末次月5日前报送季度综合报告，同时报送县委、县政府。
（二）巩固拓展脱贫攻坚成果跟踪审计（审计署定）
审计目标和重点：紧扣巩固拓展脱贫攻坚成果，大力实施乡村振兴战略，重点关注稳定帮扶、防止返贫、发展产业、稳岗就业、后续扶持及州级拨付到县的乡村振兴启动资金管理、使用情况存在问题及整改情况，确保充分发挥乡村振兴启动资金的使用效益，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。
审计对象：县财政局、县扶贫开发局等18个扶贫专项部门。
组织实施方式：根据州审计局统一安排，由县审计局综合股以“同级审”方式开展跟踪审计。
审计时间：6月初进点审计，8月20日前向州审计局农业农村审计科提交审计结果。
（三）县级预算管理审计
1.财政预算执行及决算（草案）编制审计
审计目标和重点：以促进国家重大决策部署贯彻落实、推动建立现代财政制度、提高财政资金使用绩效、防范化解重大风险为目标，重点关注政府过“紧日子”、预算管理绩效和财政收支质量等内容。围绕政府隐性债务化解、国库库款保障水平和财政保平衡等情况反映财政运行风险；围绕工业发展资金、“10+3”产业发展资金、粮油产业高质量发展资金等重点专项资金管理使用、项目实施及绩效，反映财政资金助推经济发展质量的效果；围绕财政支出标准体系建设、财政转移支付管理、政府综合财务报告编制等反映财政改革管理推进情况；围绕财政总决算草案的真实性、完整性以及编制的规范性深化财政决算草案审计；围绕国有资本经营预算，反映国有资本经营预算编制的真实性、完整性和合规性；围绕预算内基本建设投资，反映财政投资支持州委州政府、县委县政府重大战略、投资计划下达、投资绩效管理等情况。
组织实施方式：由县审计局财政预算审计股组织实施。
审计时间：3月初进点审计，县审计局4月30日前出具审计报告，同时报送县委、县政府。
2.县级部门预算执行审计
审计目标和重点：以促进严肃财经纪律，深化预算管理制度改革，强化预算约束和绩效管理为目标，在数据分析全覆盖基础上，对部分部门（单位）进行重点审计。重点关注预算执行和决算编制的总体情况，检查财政专项资金分配管理和绩效情况，资金资产管理、政府采购和经营性成本支出的规范性，一般性支出和“三公”经费压缩、存量资金清理盘活、年底突击花钱等情况，以及预算绩效管理情况等内容，同时根据2020年州政府印发的《关于进一步加强和改进内部审计工作的通知》，检查2020年内审计工作自查整改情况。
审计对象：县扶贫开发局、县民族宗教局。
组织实施方式：由县审计局财政预算审计股负责，利用大数据分析统筹谋划、分析确定重点核查对象，组织开展审计。
审计时间：4月初进场，5月31日前完成部门预算执行审计结果，同时报县委、县政府。
（四）政府投资审计
1.“8·8”九寨沟地震灾后恢复重建跟踪审计（省定）
审计目标和重点：以促进阳光重建、廉洁重建为目标，结合灾后恢复重建收尾阶段的实际情况，重点关注灾后恢复重建进度目标实现、项目投运使用、资金绩效等方面，及时揭示存在的问题，严肃查处违纪违规、损失浪费、失职渎职等问题，提出整改和加强管理的建议，保障九寨沟“8•8”灾后恢复重建任务圆满完成和总体目标按期实现。
组织实施方式：根据州审计局上下联动工作要求，县审计局投资中心人员负责配合州审计局开展跟踪审计。
审计时间：按省审计厅统一安排，省、州、受灾县审计机关上下联动，固定资产投资审计中心协同省审计厅组织实施跟踪审计。
2.固定资产投资审计（县定）
审计目标和重点：计划对2个投资额在1000万元以上已完工项目的政府投资建设项目进行固定资产投资审计，重点对建设项目履行环保、规划、验收等基本建设程序进行全过程审计，对项目资金使用情况进行全面监督。揭示我县政府投资建设项目中是否存在未按基本建设程序、项目推进缓慢和建设资金管理方面存在的问题。购买社会服务探索开展竣工决算复核审计。
组织实施方式：由固定资产投资审计中心组织实施。
审计时间：县审计局9月初进场，10月31日前出具审计结果。
（五）领导干部自然资源资产离任（任中）审计（省定）
审计目标和重点：实现美丽建设为目标，围绕贯彻落实绿色发展理念，促进领导干部认真履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，重点关注领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规、相关目标任务完成、相关资金征管使用和项目建设运行等情况。
组织实施方式：按照省审计厅统一安排，根据州审计局要求，由县审计局经济责任审计股对乡党委、政府主要负责同志开展自然资源资产任中审计，并报州审计局自然资源与生态环境审计科。
审计时间：县审计局8月中旬进场，10月31日前出具审计报告报州审计局，同时报县委、县政府。
（六）民生审计
1.社会保险基金审计（审计署定）
审计目标和重点：以促进社会保险基金高效运行、推动重大改革措施贯彻落实、促进更好实现民生改善与经济发展良性循环为目标。重点关注基本养老保险、基本医疗保险基金统筹管理使用、基金收支平衡及安全、养老保险统筹、医疗保险控费和医药服务供给侧改革等。
组织实施方式：根据州审计局要求上下联动实施。县审计局投资中心负责配合州局开展社保审计。
审计时间：2020年12月开始，3月下旬提交审计报告及相关材料。
（七）重点专项审计
1.信息化相关工程专项资金审计（审计署定）
审计目标和重点：以促进提高网络安全和信息化建设水平，提高资金使用绩效为目标，重点关注信息化项目建设管理、资金管理使用、网络安全建设和绩效等情况。
组织实施方式：根据州审计局安排，由县审计局结合部门预算执行开展审计，县审计局财政预算股负责执行审计。
审计时间：3月初开始，根据州审计局要求时间节点前提交审计结果及相关材料。
（八）经济责任审计
1.乡镇党委政府主要领导干部经济责任审计（省定）
审计目标和重点：以促进科学发展和领导干部履职尽责、担当作为、廉洁用权、干净干事为目标，重点关注贯彻执行党和国家经济政策及决策部署、本地本部门重要发展规划和政策措施制定及执行效果、重大经济事项决策及执行情况、财政财务管理和经济风险防范、民生保障和改善、生态文明建设、落实党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定等情况。
组织实施方式：县审计局经济责任审计股对乡党委、政府主要领导开展经济责任审计。
审计时间：8月中旬进场开展审计，10月31日前提交审计报告。
（九）藏传佛教寺庙财税监管审计（省定）
审计目标和重点：围绕全面贯彻落实中央治藏方略，推进藏传佛教寺庙财务监督长效机制建设，重点关注寺庙财务收支、寺庙经营实体情况，促进寺庙财务规范化管理。
组织实施方式：根据州审计局安排，由县审计局投资审计中心对所属铁布镇原热尔乡罗尔格寺、原冻列乡卡茸寺、原崇尔乡八玛寺、降扎乡甲格寺4座寺庙和铁布镇党委、政府及其职能部门和各专职机构、有关组织履责尽责情况开展审计。
审计时间：县审计局6月进点，8月31日前向州局教科文卫审计科提交审计报告。并上报县委、县政府。
（十）交办事项
1.将“三公”经费审计内容纳入统计部门预算执行审计和经济责任审计项目同步开展，县审计局12月10日前向州局上报报告和报表。
2.政法、统战、公安信息化专项资金审计；8月进点开展审计，9月底出具审计报告，由投资审计中心负责实施。
（十一）其他审计（调查）项目
困难群众救助补助资金审计，税收审计2个署定项目根据省审计厅、州审计局统一部署开展审计，县审计局第四季度开展审计工作。
四、工作要求
（一）进一步聚焦主责主业。认真落实州委、州政府和省审计厅对审计工作的部署要求，聚焦审计监督首先是经济监督的职责定位，严格依法履行审计监督职责。严格依据审计项目计划安排组织实施审计，把发现问题和推动解决问题作为审计工作的出发点和落脚点，着力揭示严重违纪违法问题和重大风险隐患，客观反映改革进程中出现的新情况新问题。
（二）进一步深入调查研究。坚持问题导向、目标导向和结果导向，紧盯有资金、项目和经济活动支撑的重大政策，加大研究力度，加强审前谋划，编制具有操作性的审计工作方案，加强过程中的业务指导，积极推进大数据审计，查深查透，牢固树立监督和服务并重的理念，助推县域经济社会高质量发展。
一、指导思想
坚持以科学发展观为统领，按照上级业务主管部门工作部署和县委、县政府总体安排，紧扣中心，服务大局，依法履行审计监督职能，重点对财政资金使用效益、重大政府投资项目、重点民生资金、领导干部履行经济责任情况进行审计，充分发挥审计“免疫系统”功能，为全县经济社会又好又快发展做出积极贡献。
二、工作任务
（一）审计署、省审计厅统一组织的审计项目。2012年审计署、省审计厅统一安排的审计项目9个，其中，审计署安排2个，分别为：社会保障资金审计，安居工程建设项目审计；省审计厅安排7个，分别为：三峡库区外迁移民资金决算审计，公共卫生专项资金审计，国外援贷款项目公正审计，计生事业费及计生政策落实情况审计调查，地方储备粮管理情况审计，支持中小企业融资政策落实情况审计，中小学校校舍安全工程审计。
（二）财政预算执行审计。组织对县财政局预算编制与执行情况及县地税局税收政策执行、税收征管、税收计划执行情况进行审计。同时，对县公安局、民政局、人社局、教育局、国土资源局等部门及所属二级单位的预算执行情况、财政财务收支情况以及相关财政专项资金使用情况进行延伸审计。
（三）财政财务收支审计。组织对县检察院、法院、总工会、人口计生局、第一人民医院、中医医院、妇幼保健院、车胤中学、第三高级中学、南闸中学、血防办、定点办、“双创”办、农科所等部门和单位的财政财务收支情况进行审计。
（四）经济责任审计。根据县经济责任审计领导小组的统一部署，对镇的主要负责人进行届中经济责任审计；对县科技局、住建局、司法局、供销社、体育局等部门和单位主要负责人进行届中经济责任审计。
（五）重点建设项目审计。对上级拨付、本级政府投资、部门自筹资金的投资项目，上级政府及部门明确规定由其授权指定的机构进行竣工决算审计的，按规定执行；没有规定的，一律由县政府投资审计中心进行竣工决算审计。
三、主要措施
（一）依法审计，严格执法。严格按照全国、全省审计工作会议要求，依法开展审计，提高审计工作的主动性和时效性，对审计中发现的问题，督促有关单位迅速进行整改，并依法依规进行处理，严格追究有关人员的责任，维护审计工作的严肃性。
中国前审计署署长李金华把审计称做“看门狗”，现在，这只“狗”要“咬”向省委书记了。
根据审计署日前公布的《“十二五”审计工作发展规划(征求意见稿)》，在“十二五”期间，中国计划在对副省级城市市委书记进行审计试点的基础上，探索开展省（自治区、直辖市）委书记的经济责任审计。
为何难对省委书记进行任中审计？
将省委书记纳入经济责任审计范畴，逻辑上说，应该并不意外。既然乡镇党委书记、县市委书记、副省级城市市委书记，乃至省部长都已成为审计对象，省委书记就没有理由不被审计。因为，无论从省委书记的权力性质及所担负的职责来看，本质上与其他书记并无二致，在各自的层级和范围内，他们都是最重要的负责人。
但是，现实来看，审计“剑指”省委书记们，某种程度上也可算是一种突破。
2010年年底，中办和国办《党政主要干部和国企领导经济责任审计规定》。按照要求，几乎所有部门的正职领导或主持工作一年以上的副职干部都在审计范围，包括中央和地方各级党委、政府、党政部门、事业单位、国企、人民团体、审判机关和检察机关。这些领导官员履行经济责任的情况将被记入档案，作为考核、任免和奖惩的依据。
对官员进行审计的重点，应该是提高被审计官员的级别，而在此之前，审计对象从县处级干部扩大到省部级干部，整整用了十年。1999年出台《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，确定党政领导干部经济责任审计的范围是县处级以下(不包括县处级)；2005年，经济责任审计的范围扩大到地厅级；到了2000年，审计署才按要求进行省部级官员经济责任审计的试点。
今后，审计能够直接“剑指”省委书记了，这在中国，算是突破了所谓“刑不上大夫”的传统――就经济责任审计所起的监督和约束作用而言，也可把它看作是一种“刑法”――像省委书记这样的高级官员，在中国政府和政治的层级构架中，算是“封疆大吏”，其权限非其治下的各级书记所能比拟。
一般来说，无论在何种政府结构下，层级越高、权力越大，所能享有的“特权”也就越多。这些“特权”有些是不合理的，有些是履职需要的，只是在一种非成熟的民主体制下，两种“特权”的界限很模糊，并有任意化的趋势。另一方面，在中国政府的分工中，各级书记一般不直接负责经济工作，而负政治责任。这就是过去审计只对省委书记进行离任审计而不进行任中审计的原因。
审计省委书记或具有治理变革的意义
不过，正因为省委书记们的权限非一般官员可比，审计剑指他们更有必要。对此，可从两个方面来看待。
首先，它是从更高的层面上对权力的一种制约，表明在法律之下，任何人都概莫能外，从而对从机制上、源头上预防和治理高官腐败，建设法治社会起着重要作用。
审计是对经济活动真实性、合法性和效益性进行审查和监督的活动，是从经济角度对个人和集体进行的监督。虽然在政府的工作分工中，党委书记一般不直接分管经济工作，但在实际操作过程中，人们发现，如果只对行政领导审计而不对书记审计，容易造成前者承担一些本应由书记承担的责任，出现权责不对等问题；同时，监督上的缺位，也不利于建立有效的权力制约机制。
因为在中国的权力体系里，书记实际是一个地方的第一责任人。权力和职责是相互配套的，有多大权力就要承担多大责任。在以经济建设为中心的时代，政府的主要工作围绕着经济而转，书记实际要对一个省的经济发展负最终责任，因而，对他的经济责任审计就必不可少。事实上，省委书记涉及到经济腐败问题也非常严重，一些被查处的省委书记，其腐败程度不亚于省长。
所以，对省委书记进行经济审计也是一种重要的监督方式。它能促使省委书记增强遵纪守法意识和自我约束能力，正确行使人民赋予的权力；同时，也促进了党政权力的相互制约，审计作为行政部门负责的一项工作，省委书记的经济责任考核能否通过，由审计署说了算，这是经济发展走向法治必要的一步，有利于从机制、源头上预防和治理腐败，加强党风廉政建设。从近年被审计揪出的一批落马官员看，对省委书记的审计完全有必要。
其次，审计省委书记还有利于从更大范围和更高层面遏制决策失误，提高决策的民主化和科学性。
历年审计暴露出的一个重要问题，是政府投资效益低下，很多政府工程存在决策随意、成本居高不下、资金管理粗放、质量不高，以及挤占挪用建设资金等情况。这里的原因是多方面的，如决策者认识水平低、决策能力差、信息不灵通，就会导致“好心办坏事”；但也不排除一些人主观故意为之，把错误决策作为牟取个人私利的手段。
我们目前的投资管理体制相当程度上还在沿袭计划经济的那一套，其投资、建设、管理、使用等基本被少数权力部门和个人控制，项目在高度垄断、封闭的状态下层层审批，缺乏有效的监督和责任追究机制，从而容易导致暗箱操作和层出不穷的腐败。表面看，项目投资一般是由行政部门操作，但实际上，重大投资项目都是由一个地方的党政主要领导拍板决定，行政部门只负责具体运作。在现有的考核体制下，书记甚至直接插手重大项目的细节，因为这关系到书记的政绩。另外，预算外资金的大量存在，为书记插手项目提供了资金上的便利。中国虽有预算法等相关法律，但在高度不透明的决策体制下，其预算决定权高度集中在少数领导手中，预算如何编制、怎样执行，往往靠的就是领导的一句话，法律形同虚设。这就使得预算外资金很容易被随意支配和使用，用于体现领导政绩的工程，或被用来大盖楼堂馆所，购买高级轿车，滥发奖金以及大吃大喝等。审计显示，预算外资金往往成为监督盲区，一些地方还故意把预算内资金改变为预算外资金。
然而，对决策失误，社会包括决策者本人，往往存有一种错误认识，认为只要不贪不占，就没什么了不起，不过是交一次学费。从实际来看，因决策失误受到的处罚，也远远少于腐败。一个官员受贿几万，从法律来说是要判刑的，但如果他决策失误，即使让国家财产损失了几百上千万，可能啥事都没有。这样一种评价机制客观上会促使官员草率决策。所以，不能以“决策失误”为借口，免于处罚。事实上，一项决策失误造成的经济损失，绝非一般行为所能比。而且官员级别越高，决策权越大，失误造成的损失也越大。到了省委书记这一级别，其决策失误，无论政治影响还是经济后果，决非县、市委书记们可比。这就有必要通过对经济责任的审计，让省委书记对自己的决策行为负责，从而促进决策的民主化和科学化。
(一)我国审计体制的现状
l．领导体制
审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制，它具有三个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。
2．机构设置
我国审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是我国的最高审计机关，它具有双重法律地位：一方面，它作为中央政府的组成部门，要接受国务院的领导，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，以独立的行政主体从事活动，直接审计管辖范围内的审计事项；另一方面，审计署作为我国的最高审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。
3．审计机关的派出机构
审计法第十条规定：“审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”按照该条规定，我国审计机关设立的派出机构有两类，即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前，审计署在地方18个城市设立了驻地方派出机构，称审计署驻xxx特派员办事处。一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构，是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院25个部门设立了派出机构，一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。
审计机关派出机构是审计机关派出的工作机构，其审计职权依靠派出的审计机关授予。因此，它不是一级审计机关，而是审计机关的内部机构，只能在审计机关授权范围内以自己的名义开展活动，作出具体行政行为。
4．审计机关负责人的任免和人员配置
为保证审计机关及其审计人员依法独立行使审计监督权，我国遵循国际惯例对审计机关负责人的任免程序、撤换以及审计人员的任职条件等，都作了严格规定。审计署审计长的任免程序是：由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由国务院任免。全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关负责人的任免程序是：正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。另外，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。
在任期内撤换审计机关负责人，必须符合下列条件之一：一是审计机关负责人因犯罪被追究刑事责任；二是因严重违法失职受到行政处分；三是因身体健康原因不宜继续担任审计机关负责人的；四是有不符合国家规定的其他任职条件的。否则，不得随意撤换审计机关负责人。
审计监督是一项原则性强、业务要求高的工作，要求审计人员要有较高的政治、业务素质，具备与其所从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。具体来说，审计机关配备的审计人员既应当熟悉有关的法律、法规和政策，掌握审计及相关专业知识，有一定的审计或者其他相关专业工作经验，具有调查研究、综合分析、专业判断和文字表达能力，又要遵守依法审计、客观公正、职业谨慎、实行回避、保守秘密等职业道德。
5．经费来源
审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的条件。在我国立法中，行政机关的经费问题一般不在法律、行政法规中作出规定。但考虑到审计机关的主要职责是对政府的财政收支进行审计监督，与政府财政部门存在着直接的监督与被监督关系，这与其他行政机关是不同的。因此，审计法规定，审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。
(二)对我国现行审计体制的评析
在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序，加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康发展方面的作用。主要体现在：一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。二是时效性比较强。在各级党委、政府领导和有关部门的积极配合下，审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规问题，积极配合有关部门查处大案要案，较好地发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政，加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。三是有利于各级人大更好地支持和监督审计工作。按照我国《审计法》的规定，审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。四是地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上一级审计机关领导，审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这种领导体制有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设，使全国审计工作形成一个有机的整体。
审计机关成立以来，特别是党的十五大以来，全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心，认真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，取得了显著成绩。同时，审计事业也得到了很大发展，初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。因此，从总体上讲，我国现行审计体制是符合现阶段国情的，能够较．好地保障审计机关依法独立行使审计监督权。这些年来，从中央到地方，各级党委、政府越来越重视和支持审计工作，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到，在实际工作中，由于一些地方党政领导依法行政意识和水平还比较欠缺，对审计工作的重要性认识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。具体表现在：
1．审计工作的开展受政府领导同志的认识的影响
由于一些地方政府领导同志对审计工作重要性认识不足，法制观念淡薄，在一定程度上影响了对本级政府预算执行情况的审计监督，少数地方政府和有关部门甚至干预这项工作的正常开展。主要原因是，这些地方政府领导在指导思想上，伯揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的I司题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对审计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描谈写。这种现象越到基层审计机关越是比较突出。
2．政府一把手领导审计工作还未完全到位
按照宪法和审计法的规定，审计工作应由各级政府首长直接领导。但全国目前大约还有1／3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导。不少地方的审计工作名义上由政府首长直接分管，但实际上一把手很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管，而且往往是审计和财政工作由同一位领导分管，关系很不顺，不利于审计机关对财政部门履行。正常的审计监督职责。
3．在配备地方审计机关领导干部时相应的素质与能力要求得不到保证
地方审计机关接受上一级审计机关的业务领导，同时又是政府的职能部门，其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府，各级政府是审计机关的主要领导，审计机关不得做出偏向同级政府的选择。在审计机关领导干部配备上，一些地方较少考虑审计工作的特殊性，经常未经上一级审计机关的同意，就将一些不懂审计业务的干部安置到审计机关任职，从而造成审计机关领导外行多、职数多的不正常现象。
4．审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证
这在一定程度上影响了审计工作的正常开展。无论是按照世界各国的通行做法，还是从我国审计工作的发展趋势来看，今后审计工作的重点是监督国家财政收支。很显然，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系。但目前我国审计机关的经费又由同级财政部门审批，两者关系明显不顺，审计工作不可避免地会受到制约，客观上势必会影响审计机关对财政部门的监督力度。尽管我国《审计法》及其《实施条例》对审计机关履行职责所必需的经费作了明确规定，要求列入财政预算，由本级政府予以保证。但从实际情况来看，由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力紧张，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出，影响了审计工作的正常开展。
5．中央审计力量严重不足
按照现行财务隶属关系或国有资产监管关系划分，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个。从绝对量来看，还不到全国80万个被审计单位的40%，但这些单位的资金量约占全国的70％左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10％左右，有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。以中央预算执行审计为例，一级预算单位有100多个，每年只能审计50％左右，二三级预算单位的审计面只有20％；县以上国税局有3000多个，每年审计不足5％；海关系统有250个分关，每年只能审计20％。1998年机构改革后，审计任务繁重与审计力量不足的矛盾越来越突出。
二、改革1完善我国现行审计体制的必然性和现实可能性
(一)我国审计体制改革的必然性
应该看到，相对于立法型审计体制而言，行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政模式审计体制，国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身，力度肯定会受到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，或者发生区域利益、行政级次利益、部门单位利益冲突时，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观、公正地进行审计监督便无从谈起，审计重要作用的发挥则属奢望。因此，对我国现行审计体制进行改革具有其必然性。
如何对我国现行审计体制进行改革，当前主要有如下几种观点：
1．对现行审计行政领导体制进行结构性调整，也即“改良”观
“改良”的具体设想主要是审计署仍隶属于国务院，但在国务院内升半格，使审计长具有相当于国务院副总理或国务委员的地位，同时延长审计长的任期，使审计长职务不受政府任期的影响，在客观上保证审计监督组织的独立性；审计长由人大任命，其业务归总理领导，从法律上规定审计长既向国务院报告工作，又向人大报告工作，当二者矛盾时，以人大为主。
这种观点，看似提高了审计的地位，保证了审计组织的独立性，但也会存在一定问题，因为只要审计机关是政府的组成机构之一，则在进行审计工作时就会不可避免地受到政府行政行为的影响。而且审计机关夹在政府与人大之间，就会象夹在媳妇与公婆之间的丈夫一样，两难做人，甚或导致落于双方均不予以信任的尴尬境地。
2．独立模式观
这种观点的设想主要是将各级审计机关从政府中分离出来，独立于政府同时也独立于人大，依据法律独立行使审计监督权。
这是一种非常理想化的设想，似乎是最超然独立的。然而纵观审计的历史和考察所谓审计独立型模式的德国和日本的情况，绝对的独立是不存在的。审计监督主要是依法对政府的财政、财务收支进行监督，其实质是为立法机关服务。德国和日本的独立型模式，从其实际发挥作用情况看，也还是为立法部门服务。同时，从我国国情出发加以分析，我们国家是在中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家行政机关，发展社会主义民主，健全社会主义法制是社会发展的重要目标。审计作为一种经济监督，要为党和国家的中心任务服务，服务于改革开放和社会主义经济建设大局。特别是国家审计，是一国政权组织建设中的重要组成部分，国家法律往往赋之于极大的权威性，依照法律独立行使审计监督权是应该肯定的，但在具体实施中很难处于中立地位，它必定要在党所规划的经济建设与经济发展的统一蓝图下，开展工作。往往不是服务于国家最高权力机关，就是服务于国家最高行政机关。
这种模式也不切合我国政治经济实际与传统文化习惯。
3．完善现行审计体制观
这种观点认为现阶段我国市场经济不发达和法制建设尚未到位，审计体制改革的重点是完善行政型审计体制，特别要理顺双重领导体制的纵向与横向关系。认为现行审计体制出现的有碍审计独立性的问题，症结不在于审计体制的隶属关系，而是源于双重领导的内在矛盾性，因此要改革地方双重领导体制为垂直领导体制，切断审计机关与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系。
这种观点也是一种治标不治本的方法。仅改变地方审计机关双重领导体制为审计机关垂直领导体制，看似好象解决了审计机关受政府行政行为影响的问题，其实仍未逃脱政府的影响与干预。行政模式审计体制的根本弱点，就是政府对审计独立性的影响。最高审计机关——审计署仍在国务院的领导之下，最高层机关没有摆脱政府行政行为对独立性的影响，下属的地方审计何谈不受影响。所以也不可行。
4．立法模式观
这种观点认为如果国家审计向立法型体制转变，即隶属于立法机关，从国家宏观经济调控体系中脱离出来，成为对国家宏观控制的再控制，亦即从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段时，其作用必将得到最大的发挥。
这固然是目前国际上的一种通行作法，也是被公认为最理想的模式。从我国现实情况看，也不是没有实现的可能性。(如以下(二)中所谈及的“可能性”)但是这种可能性转变为现实性，尚需一段时期。因为任何一个国家审计模式的确立，并不是人为强加于它，而是顺应国情、民情，符合社会发展的规律，有水到渠成之感。真正立法模式的审计机构需要国家具备强有力的立法机构，和人民在观念上对立法机构重要性的认识。认识转变决不是一朝一夕的事，需要一个过程。况且，我国国家审计机构如果改为立法型还需宪法和有关法律的修订，也需要一个时间和过程。
(二)“立法模式”审计体制改革的现实可能性
笔者认为最为可取的还是应将我国国家审计体制适时地由行政模式向立法模式转变。这种转变，虽然需要一段时间、需要一个过程，但是是一种较为理想的模式，且有其可行性，主要包括以下几方面：
1．人民代表大会制度为我国实行立法模式审计体制提出了要求，也提供了条件。
国家各权力机关已经形成科学的分工机制。全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关，宪法规定人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关职务。这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督，同时在组织上如果也保证了监督手段这种监督工作就不会流于形式。从某种意义上讲，这也是我国现行政治框架对国家审计机关行政型模式向立法型模式转变提出的要求，同时也提供了先决条件。
2．社会主义民主政治建设进程的加快发展为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了政治基础。
党的十五大报告提出，要有步骤、有秩序地推进社会主义民主政治建设，把发展社会主义民主政治作为政治体制改革的总目标，在论及今后政治体制改革任务时，将发展民主，加强法治，完善民主监督制度作为五个重要任务中的三个。可以预见，自从1982年修改宪法以来，特别是在十五大报告中明确发展目标和任务后，民主政治建设的进程正在进一步加快。发展民主必须完善人民代表大会制度，加强立法及法律监督工作。从客观上说，社会主义民主政治的进一步发展必然要求立法部门拥有有效的法律监督机制和手段，否则，人民代表大会监督权就不能充分落实。因此，将国家审计由行政型向立法型转变，既符合社会主义民主政治的发展方向，也是完善人民代表大会制度的重要途径和手段。
3．社会主义市场经济体制的逐步确立为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。
国家经济管理体制的不同决定了政府在经济生活中的作用大小，从而也决定了国家审计在经济生活中的作用范围和程度。计划经济国家中，政府的大量直接管理经济工作导致了国家审计机关作用范围的扩大和任务量的增加，它们一般不是服务于立法机关控制行政机关因行政行为而发生的公共资金上，而是直接服务于行政机关对国家经济的直接管理上。市场经济下，资源主要靠市场配置和调节，国家审计相应将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上。随着我国经济体制改革步伐的加快，市场经济管理体制已逐步确立，政企职能将彻底分开，为建立小政府大社会的管理模式奠定了基础，也为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。当初建立行政模式审计体制的经济原因——经济管理方式上的大政府小社会，自然不存在了。
4．我国国家审计已经进行了成功的尝试。
审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从操作角度看，政府向人民代表大会提出的审计工作报告实际上是由审计机关代拟，经政府同意后，由审计机关代作报告，并在现场回答人民代表大会常务委员会质询。这种做法突出了国家审计服务于国家最高权力机关和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和权威性，认清了国家审计机关与行政机关和立法机关的关系，以及国家审计在国家行政与立法职能相互关系中的地位与作用。这种做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式转变的尝试，也可看作是向立法型模式的过渡。
三、完善现行审计体制、加强审计工作的对策
审计工作中实际存在的问题，有的是因现行审计体制本身的弊病造成的，有的与现行审计体制并无直接关系，而是随着审计工作发展而逐步显现出来的，值得认真研究和改进。为了进一步改革完善现行审计体制，加强和改进审计工作，笔者认为，无论从思想上还是从理论上都应从现在开始着手做好行政型审计模式向立法型模式转变的准备。
改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院(即“一府三院制”)，向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。
我国现行的审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。从机构设置的角度来看，审计的独立性没有充分地得到保证。因此，从我国的根本政治制度——人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看，我国的审计体制应当走立法模式之路，彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生问题的根源。在各级人民代表大会下设立审计院，直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导：审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定：任免国家审计将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专司对国家财政资金的审计监督。这样，国家审计机关与政府行政机构完全剥离，而直接对各级人民代表大会负责，审计机关作为独立的经济者——人民代表大会的委托者，对被监督者——各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理责任承担者之间的审计关系，真正体现国家审计“政府花钱、人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则；改变现行审计体制的内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。独立性是审计工作的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，只有组织独立性得到保证，才能保证审计在工作上、人员上、经费上的独立地位。在立法型审计模式下，笔者认为以下几项是值得注意和研究的：
(一)改进现行审计经费预算编报制度，审计经费单独列入国家预算
在立法型审计体制下，审计机关接受各级人民代表大会的委托，依法独立对政府进行财政监督，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，审计是监督部门，而经费来自于被监督部门，经费不独立、得不到保障，审计工作不可避免地受到影响和制约。
经国务院同意，2000年审计署及派出机构首先实行了审计经费全部由国家财政负担的办法，这对于维护审计机关的独立性，保障审计机关依法有效地履行审计监督职责，具有重要的现实意义。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。
(二)调整中央审计机关与地方审计机关的关系，实行立法型审计体制下的省以下审计机关垂直领导体制
随着我国政治体制与经济体制改革的深入，中央政府与地方政府财权与事权划分的不断变化与明确。为适应新形势下对国家财政进行有效监督的需要，在立法型审计体制下，我们应实行省以下审计机关垂直领导体制，即省级以下审计机关实行垂直管理，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级年度预算，系统管理、系统下按；省级审计机关接受审计署(即最高审计院)的业务领导。现实的情况是，在现行领导体制下，审计署下达的统一组织项目和其他需要地方审计机关完成的项目较多，地方审计机关自己安排的项目较少，而在分税制财政体制下，中央与地方划分财权，则在有限的审计资源下，地方审计机关对本级财政收支活动的监督力度不够。实行省以下的垂直领导体制，审计署与地方审计机关可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督，各司其职，强化监督力度，而同时省级审计机关又接受审计署的业务领导，这样，即有利于对中央、地方两级财政资金的监督，又有利于审计系统加强业务建设，在全国形成一个有机的整体。
(三)在立法型审计体制下，强化驻地方特派员办事处的职能 驻地方派出机构的设立，便于最高审计机关对中央财政、财务收支活动进行审计。为了加强对重点地区中央单位的审计监督，审计署在地方设立特派员办事处，代表审计署行使审计监督权，负责对派驻地区的审计监督工作。国外许多国家也都设立了驻地方审计机构。如美国审计总署人员众多，机构庞大，设有16个地区分部，并在国外设有3个国际分部，这一方面是美国的相关法规赋予了它众多职责，另一方面则充分体现了美国对国家审计的重视。
当前我国分税制体制的实行，以及审计署和地方审计机关职责的划分，都使审计署面临巨大的挑战，即相对于审计资源来说，面临数字庞大的被审计单位的挑战。面对如此众多的被审计单位，审计署机关审计人员相对较少，而且还担负着一定的专业管理的职责，就不可能开展大量的审计工作，而要更多地依靠驻地方特派员办事处的力量。这就要求我们在建立立法模式审计体制时，应强化驻地方特派员办事处的职能，一方面应增加驻地方特派员办事处的数量；另一方面，列入审计署审计管辖范围内的审计事项应当主要由驻地方特派员办事处审计，而审计院专业司将主要审计中央部委、重大投资项目和专‘项资金，以及统一组织有关行业审计和专项审计。
(四)制定审计组织法，将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化
在审计组织法中，除应明确县以上设立审计机关，各级审计机关对本级人民代表大会负责并报告工作，在人大闭会期间向其常务委员会报告工作，省以下审计机关实行垂直领导体制外，还应明确审计机关负责人员的任免程序、撤换和审计人员的任职条件等。与立法模式审计体制相适应，应规定：地方各级审计机关负责人由上一级审计机关负责人提名，由本级人民代表大会决定任免，并报上级审计机关备案，在地方各级人大闭会期间，由地方各级人大常委会决定任免。同时应延长审计长的任期，使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计长能够独立地开展工作。在任期内不能随意撤换审计机关负责人，只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。
1983年8月20日，中华人民共和国审计署成立前夕，国务院转发了审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》，报告提出建立内部审计监督制度问题。文件指出：建立和健全部门、单位的内部审计，是搞好国家审计监督的基础。根据国务院的指示精神，我国的部门和单位开始边组建、边开展内部审计活动。1983年9月，中国石化总公司率先成立审计部，开展了内部审计监督活动。1985年8月，国务院《内部审计暂行规定》，为内部审计提供了法律依据。《内部审计暂行规定》要求政府部门和大中型企业事业单位实行内部审计监督制度。1985年12月5日，审计署颁布《审计署关于内部审计工作的若干规定》（以下简称规定），这是审计署成立后第一个关于内部审计工作的法规文件，对我国的内部审计工作进行了规范；1989年12月5日审计署重新颁布《审计署关于内部审计工作的规定》，废止1985年的规定，此次规定是对1985年规定的查缺补漏；1995年7月14日，审计长郭振乾颁布中华人民共和国审计署令第1号《审计署关于内部审计工作的规定》取代1989年的规定，这次规定较之以前有了较大的改变，目前我国的内部审计工作大多都是按照此进行的；2003年3月4日，审计长李金华签署了中华人民共和国审计署令第4号《审计署关于内部审计工作的规定》，要求自2003年5月1日实行新规定，此次规定是在总结1995年规定的经验教训基础上，适应新的形势需要而制定的，体现了与时俱进的时代要求，是我国内部审计未来发展的蓝图。
二、四次规定的比较。笔者对四次规定中的四个主要的方面作了简要的比较。
（一）定义。1985年：“内部审计是部门、单位加强财政财务监督的重要手段，是国家审计体系的组成部分……内部审计机构依照国家的方针政策、财政经济法规和有关规章制度，在本部门、本单位主要负责人的直接领导下，对本部门（行业）、本单位及所属单位的财政财务收支及其经济效益，进行内部审计监督，独立行使内部审计职权，对本部门、本单位负责并报告工作。”1989年：“内部审计是我国审计体系的组成部分……内部审计机构在本单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策，对本单位及下属单位的财务收支及其经济效益进行内部审计监督，独立行使内部审计职权，对本单位领导人负责并报告工作。1995年：”内部审计是部门、单位实施内部监督，依法检查会计账目及其相关资产，监督财政收支和财务收支真实、合法、效益的活动。“2003年：”内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济日标。“
（二）内部审计的领域。1985年：“国家行政机关、国营企业事业组织应建立内部审计监督制度”。1989年：“政府部门、全民所有制企业事业单位实行内部审计制度”。1995年：“国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织，以及法律、法规、规章规定的其他单位，依法实行内部审计制度”。“非国有经济组织开展内部审计工作，可参照本规定的有关条款执行。”2003年：“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。”
（三）与审计机关的关系。1985年：“部门的内部审计机构，业务上受同级国家审计机构的指导，并向其报告工作；企业事业组织的内部审计机构，业务上受上级主管部门内部审计机构的指导，并向其报告工作。”1989年：“审计署负责指导全国的内部审计工作；地方各级审计机关负责指导本地区的内部审计工作；审计机关驻政府部门派出机构负责指导直属单位和行业的内部审计工作；上级内部审计机构负责指导所属单位的内部审计工作。”1995年：“审计署负责指导和监督全国的内部审计工作，地方各级审计机关负责指导和监督本地区的内部审计工作；审计机关驻部门派出机构负责领导所属单位和指导、监督本系统内部审计工作；部门和单位的内部审计机构负责领导所属单位的内部审计工作……内部审计机构应当接受审计机关的业务指导和监督。”2003年：“内部审计机构应当不断提高内部审计业务质量，并依法接受审计机关对内部审计业务质量的检查和评估……内部审计协会是内部审计行业的自律性组织，是社会团体法人……内部审计协会依照法律和章程履行职责，并依法接受审计机关的指导、监督和管理……内部审计应当按照内部审计准则、规定，按照单位主要负责人或者权力机构的要求实施审计。”
（四）内部审计机构的主要职责。1985年：“对资金、财产的完整、安全，进行监督检查；对财务收支计划、经费预算、信贷计划、外汇收支计划和经济合同的执行情况及其经济效益进行审计监督；对内部控制制度的健全、有效及执行情况进行监督检查；对会计报表、决算的真实、正确、合规、合法，进行审计并签署意见；对严重违反财经法纪的行为进行专案审计；贯彻执行国家审计法规，制定或参与研究制定本单位有关的规章制度；办理本单位领导、上级内部审计机构交办的审计事项；配合国家审计机关对本单位进行的审计。”1989年：财务计划或者单位预算的执行和决算；与财务收支有关的经济活动及其经济效益；内部控制制度的健全、有效；国家和单位资金的管理情况；专项资金的提取、使用；国家财经法纪的执行情况；承包、租赁经营的有关审计事项；所在单位领导人交办的和审计机关委托的其他审计事项。1995年：财务计划或者单位预算的执行和决算；财政、财务收支及其有关的经济活动；经济效益；内部控制制度；经济责任；建设项目预（概）算、决算；国家财经法规和部门、单位规章制度的执行；其他审计事项。2003年：内部审计机构按照本单位主要负责人或者权力机构的要求，履行下列职责：对本单位及其所属单位（含占控股地位或其主导地位的单位，下同）的财政收支、财务收支及其有关的经济活动进行审计；对本单位及其所属单位预算内、预算外资金的管理和使用情况进行审计；对本单位内设机构及其所属单位领导人员的任期经济责任进行审计；对本单位及其所属单位固定资产投资项目进行审计；对本单位及其所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审；对本单位及其所属单位经济管理和效益情况进行审计；法律、法规规定和本单位主要负责人或者权力机构要求内部审计工作报告。
三、比较后的结论
以四次规定颁布的时间作为划分的界限，可以把我国内部审计划分为三个阶段。第一次和第二次的规定变化并不大，本质上并没有区别，这两次可以作为一个阶段-我国内部审计的发展初期；目前，我国的内部审计大多按照第三次颁布的规定进行，可以说是它造就了我国内部审计的现状；而第四次即2003年颁布的规定对我国内部审计未来的发展做出了规划和展望，是我国内部审计的发展方向。从上述四个规定的比较中，不难看出我国的内部审计发展的与时俱进，随着时代的发展，内部审计出消极防弊转向积极兴利再到价值增值。
（一）内部审计的昨天（1995年以前）
我国内部审计的过去侧重于包括揭露错误和舞弊行为在内的财务会计事项的审计，属于消极的防弊功能。我国的内部审计的产生建立不同于西方国家，并非起源于内部受托责任，而是强制性建立，是国家审计的有利补充，它从属于国家审计，是国家审计职能的延伸。国家审计是对各级政府及部门的财政收支及公共资金的收支、运用情况进行审计监督，更侧重于错误舞弊行为的揭露以及法律法规的遵循审查。因而，此时我国内部审计的主要职责就是监督控制，对部门、单位的财务收支、财务决算进行审计，即通过稽核单位财务状况和经营成果，评价内部控制效果，履行监督职能，维护本部门、本单位的合法经济效益，维护国家经济利益。另外，内部审计也开展经济效益审计，但这种经济效益审计更注重的减少损失浪费，防止国有财产流失，而非促进企业管理。总之，在此阶段内部审计作为国家审计的辅助力量发挥了巨大作用，协助国家审计进行审计监督，为维护财经法纪、减少损失浪费、加强廉政建设等方面立下了汗马功劳。
（一）现行审计体制和机制存在问题
现行审计体制构建于改革开放之初，在制度设计上带有明显的计划经济烙印和先天性不足，无论是体制、领导干部任免、还是经济利益上都无独立性可言。虽然《审计法》第九条、第十一条规定审计机关在本级政府和上一级审计机关的领导下行使审计监督权的双重领导体制，但地方审计机关的人、财、物等都依赖地方政府，特别是审计机关主要负责人的任免、调动、奖惩都取决于地方政府，导致实施审计监督的主体与被审计监督对象共处一个利益主体之内，同时接受同一首长领导。大大降低了经济责任审计监督的独立性、加大了审计工作运转对地方财政的依赖性。
（二）经济责任审计组织体系及架构存在问题
我国现行经济责任审计监督主体——六部门联席会议制从实质上看只是一个临时性过渡机构，与现行审计体制很难融合，同样也不可能进入其他五部门的监督体系。所以从长远看，由于经济责任审计固有的本质特征，经济责任审计组织体系必将以独立形态进入我国监督制度体系，也就是说，独立、专职的领导干部权力制约监督机构将是合理选择。
（三）经济责任审计制度建设方面存在的问题
主要包括经济责任审计法律依据不足；经济责任审计的组织委托与责任确定无配套制度予以规范；经济责任审计联系会议制度及成员单位、部门之间协作机制亟待优化；经济责任审计评价标准体系虽已初步建立，但操作性较差。
（四）经济责任审计内容及风险控制方面存在的问题
主要包括经济责任审计内容、审计对象不完整的问题；评价不规范的问题。风险控制方面主要包括经济责任审计风险防范措施不到位，检查风险较大。
（五）经济责任审计组织实施及结果运用方面存在的问题
主要包括审计力量严重不足与任务重的矛盾较为突出；立项与授权程序不规范问题；实施过程中取证工作存在较大困难；审计结果利用方面存在有选择、有限制的利用审计结果，对其向社会公告尚未纳入法制化轨道。
二、国家治理框架下经济责任审计制度的设计与完善对策
（一）改善经济责任审计在国家治理中的内外部环境，使其具有足够独立性
要使作为国家审计组成部分的经济责任审计具有足够独立性，至少具备四个条件：一是法理上的独立，二是体制上的独立，三是审计部门领导干部任免上的独立，四是经济利益上的独立。因此，对现行审计体制和机制进行创新很有必要，具体设想：一是对省以下审计机关实行由省级审计机关垂直管理试点，待各方面条件成熟时，再对宪法和审计法中关于审计体制的规定修改为审计机关由中央直接垂直管理，不再由地方政府领导；二是对省、市、县级审计机关主要领导干部任免程序改为征求当地组织部门意见后，由上级审计机关考察决定任免；三是先行对省及以下审计机关经费实行由中央财政负担为主，地方财政为辅，过渡到全部由中央财政负担，切断与地方政府的经济联系。
创新经济责任审计在国家治理中的外部环境，提高领导重视水平和社会各界认知水平。经济责任审计受外部环境影响较大，诸如领导的重视程度、部门的配合情况、社会各界的认知水平都会对审计工作产生影响。在诸多因素中党委政府领导对审计监督的影响显得尤为重要，因为现实中组织、纪检部门接受领导指令委托审计项目，审计结果最终要报告领导进行决策。如果党政领导从行动上重视经济责任审计工作，并把审计监督与干部廉政监督及反腐败联系在一起，那么各职能部门的重视程度和工作积极性必定会提高，经济责任审计工作的力度必定会加强。同时，要向社会、新闻网络媒体多宣传经济责任审计工作，形成监督合力。必将对经济责任审计在国家治理中功能的发挥起到强有力推动作用。
（二）在国家治理框架下经济责任审计体系、组织架构进行转型
1.在保持现有的经济责任审计组织体系和机构的基础上，对其地位和职能予以提升和强化，对其人员编制进行扩充。地位上主要是国家层面：国家审计署设立经济责任审计局，局长由审计署副审计长兼任，级别为副部级，可考虑下设两个司、4个职能处室；地方层面是地方审计机关的经济责任审计部门上升为经济责任审计局，局长由地方审计机关副职兼任，也可由正职兼任。职能上主要是赋予经济责任审计局独立地经济责任审计监督职能，同时要增加经济责任审计局能直接启动对领导干部的行政问责程序和责任追究及处理机制（违法犯罪要移送其他部门除外）。人员编制上要在现有的基础上根据中央及地方审计对象的增加和职能扩充的实际，按照三定方案相应地调增机构编制，以适应经济责任审计工作发展的要求，以有利于其在国家治理作用功能的充分发挥。
2.参照国家预防腐败局建制。国家预防腐败局是列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子，其局长由国家监察部部长兼任，其行政级别为正部级。那么经济责任审计的组织体系完全可以参照这一建制：（1）在中央层面设立国家经济责任审计监察局，列入国务院直属机构序列，在审计署加挂牌子，由审计署审计长兼任局长；在地方层面设立地方经济责任审计监察局，列入地方政府直属机构序列，在地方审计机关加挂牌子，由地方审计机关一把手兼任局长。（2）经济责任审计监察局的职能由国务院和地方政府单独设定，但应赋予其独立地对领导干部的经济责任审计监督和经济责任问责职能，同时要赋予其独立地行政监察职能。（3）经济责任审计监察局在地位上要相对独立，中央和地方都要根据三定方案的要求，相应地设置内部职能部门，定岗定编定员，独立地开展经济责任审计工作。
（三）不断规范审计制度安排，强化其在国家治理中监督作用的发挥
论文提要目前，我国国家审计机关在审计结果公告工作上做得卓有成效，但一轮接一轮的“审计风暴”过后一切便又归于平静，公众已不满足“有审计无问责”，更期待“审计风暴”之后有“问责风暴”。由此，审计问责应运而生，并快速发展。
一、审计问责制
问责制的法律术语称为法律责任的追究。根据宪法和法律的规定，政府及其公务员必须承担应由它（他们）承担的责任，包括道义责任、政治责任和法律责任；同时，政府还必须接受来自内部和外部的监督，以保证责任的实现。审计问责是指通过审计，依据相关规定对该作为而不作为、乱作为的责任人给予相应的党纪、政纪和经济方面的处罚，是制度文化建设的重要组成部分。
二、审计问责制产生的背景
自1983年国家开始设立审计署开始，审计工作的开展一直是波澜不惊，并未在民间及下层民众之间引起什么样的“风暴”。直到政府的审计报告开始向公众公开伊始（2002年6月25日），一轮又一轮声势浩大的风暴年年如期而至，一张张列满了从中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行税收征管、专项资金使用、财政资金投资效益以及金融机构投资资产负债损益、原国家电力公司巨额经济责任等问题的“审计清单”让人触目惊心。
1、尴尬的“审而无问”。中国国家审计署2008年9月6日2008年第7号审计结果公告，公布了49个部门单位2007年度预算执行和其他财政收支审计结果。49个部门中仅5家完全执行审计决定，其中相当一部分在审计报告中屡次被点名，凸显出问责制的缺乏。
2、公众期待“审而有问”。在李金华的2006年度审计报告中，有这样一组数据：“2005年度审计发现的106起重大违法犯罪案件线索移送司法机关和纪检监察部门查处后，有94人被逮捕、或判刑，177人受到党纪政纪处分。”只要做一个简单的除法，就可以大致得出以下结论：在106起重大违法犯罪案件中，平均每一起案件，只有0.9人受到法律惩处。
我们必须反思，“审计风暴”刮了数年，为什么没有吓住那些蓄意违规、违法的人。问责风暴的威慑力，体现在对于当事人责任的追查到底，并依据有关法律法规给予惩处，它让违法官员丧失政治前途，丢掉官职与权力，并且将虚无的“集体问责”、“部门问责”，转化为切实的“个体问责”。
3、问责更重于审计公告。根据惯例，每年审计报告之后，追讨资金的行动一般都会接着展开。从某种程度上来说，问责比要求违规单位归还资金更为重要，因为倘若问责到位，问责足够严厉，违规单位自然会迅速归还资金，并且以后轻易不再违规。
三、审计问责制的产生与发展
1、2006年第1号审计公告：审计走向“问责”。审计署公布的2004年中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果时，通过审计有213人受到处分，76人被依法逮捕、或判刑。根据金融审计查出的问题，中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国信达资产管理公司4家金融资产管理公司共对191名责任人给予开除、降职、警告、罚款等处分。审计发现的各类违法犯罪案件线索40起也已移交有关部门立案查处。
2、尽快修订《审计法》，加大审计问责力度。随着社会主义民主与法治不断向前推进，审计工作的监督职能得到了越来越充分的体现。每年国家审计署审计报告公布时，总会引起波动。但就资金闲置、私设“小金库”、乱收费、挪用资金等屡审屡犯的“老大难”问题这一点而言，现有的《中华人民共和国审计法》有必要尽早修订。
（1）进一步规范审计结果的公布制度。现行审计法第三十六条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。目前，在这方面国家审计署已经“率先垂范”，遗憾的是，省、市、县三级审计部门这方面的“公布”还严重滞后。
（2）实施事前审计程序。任何对屡审屡犯“老大难”问题的公布和处理，都已是“马后炮”。鉴于此，新修订的审计法似应新增“审计预警”的相关条款。
（3）加大审计后对“一把手”的处罚力度。大凡审计出的经济问题，单位“一把手”有着不可推卸的责任。那些屡审屡犯的“老大难”问题，大多是一种“集体腐败”。而“集体腐败”，最大的受益者是“一把手”。所以，新修订的审计法，对所有审计出来的经济问题，都应追究“一把手”的责任，必须件件“具体而严肃”；同时，还得将对“一把手”追究的结果向社会公布，使得那些对国家经济财产造成重大损失的领导者成为“过街老鼠”，令其不敢再“屡审屡犯”。
3、国务院研究部署审计问题整改工作。2008年9月3日主持召开国务院常务会议时指出，2008年上半年，有关地区、部门和单位对审计查出的问题高度重视，认真整改，及时、主动纠正存在问题，并着眼治本，加强建章立制工作，中央预算执行和管理情况有了较大改善。会议强调，审计监督是《宪法》和《审计法》赋予审计机关的重要职责，是规范政府运作，提高资金使用效益的重要机制保障。一是建立整改工作责任制。审计署要将促进整改作为一项重要工作来抓，逐步建立促进整改的长效机制；各地区、各部门和单位主要负责人要亲自过问、督促和检查整改情况，把整改措施落到实处。二是大力推进预算公开。要根据政务公开的要求，在2007年11个中央部门预算公开的基础上，继续扩大公开范围。三是加强制度建设。及时修订和完善有关法律法规，用制度规范管理，不断提高预算执行和财务管理水平。把审计监督与行政监察、行政问责结合起来，建立健全预算执行和管理问责制度。四是继续深化改革。从完善体制、机制角度，认真分析和研究审计查出的问题，做到标本兼治。会议要求，有关地区、部门和单位在10月底前将整改情况报告国务院。
4、人大常委会共识：审计之后重在严格问责。审计效果的真正体现仍然有待于后续的问责制落实。十一届全国人大常委会第四次会议上，全体全国人大常委会委员代表们在肯定审计报告准确务实、敢于直言的同时，希望政府对审计所揭露的问题进一步追究。
强化审计后问责制。我国已制定了一系列有关问责的法律、纪律规定，如《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等，但由于历史原因、机构改革尚未完成等原因，我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，成为了实施问责制的主要障碍，同时问责法制及程序不完善，影响问责效率。从审计的本质来说，仅仅是揭露问题显然是不够的，设置审计报告并强化从宏观层面提出整体评价，将有助于立法机构和决策机构有一个总体把握。
5、审计问责体系逐步转型。（1）审计问责体系从行政问责转向法律问责。相对于法律问责，行政问责带有太多的弹性或不确定性，容易留有操纵空间。加大法律事后惩戒在审计中的介入，能够起到足够的事前威慑作用。（2）审计问责体系从组织问责走向个人问责。近年来，对于个人责任追究的数量在提升，逐步“形成审而有问”。（3）审计问责体系从行为问责到后果问责的突破。行为问责与后果问责两者之间，存在一种递进关系。行为问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，而后果问责为进一步的纪律追究和法律追究扫清障碍。
参考文献：
［1］毕舸，审计问责体系需实现三大转型，来源：新京报.
［2］任鹏飞，蔡金曼，审计问责应走出“屡审屡犯”怪圈，新华网.
关键词：审计机关地位；审计功能；国家治理
一、引言
随着现代社会的演变，委托机制下的国家治理，由于存在信息不对称、目标不一致和利益冲突等内在结构缺陷，导致政府官员、国家财政预算滥用等弊病，国家审计应运而生。党的十和十八届三中、四中全会以及《国务院关于加强审计工作的意见》对于国家审计关注度的提高，按照“反腐、改革、法治、发展”总要求，国家审计全覆盖将逐渐成为一种常态。国家审计作为外部监察力量，不仅发挥了监督政府权力和揭露事实问题的审计功能，而且能够促进国家治理系统建设，达成国家善治目标。国家审计机关是实现审计功能的重要载体，肩负着监督经济发展和维护经济安全的职责。我国现行国家审计机构设置分为审计署内设机构、驻地方特派员办事处、派出审计局和地方审计机关。从审计机构权威性来看，审计署内设机构主要是由办公厅及主管各审计业务司组成，独立组织和负责中央各部门及地方审计机关审计业务的实施情况，审计地位最高；驻地方特派员办事处根据审计署授权履行审计职责，审计地位仅次于审计署内设机构；由于我国行政型审计模式和双重领导体制对地方审计机关的干预力度较为明显，派出审计局和地方审计机关相对前两者地位较低。从理论上讲，国家审计机关地位影响审计公正性和权威性，容易产生审计效果差异；地方审计机关相对中央审计机关处于劣势地位，可能影响审计功能的实现。国家审计机关地位与审计功能实现相关研究主要围绕审计免疫系统理论、国家治理理论以及审计机关地位三个视角展开。
审计满足国家行政不可或缺的问责需要，也是使用频繁且有效的问责方式（Lovell，1996；陈淑芳和曹政，2012）［1－2］，有助于建立问责文化（Laffan，2003）［3］；审计能够减少权力滥用和促进政府治理（Aucion和Heintzman，2000）［4］，打击腐败，披露违规、违法的政府行为（Dye，2007；Kayrak，2008）［5－6］。国家审计依法用权力监督制约权力，是国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。郑石桥和尹平（2010）的研究结果指出审计机关地位和审计处理执行效率的悖论，解释这个悖论的原因是审计妥协［8］。我国行政型审计模式和地方审计机关的双重领导体制影响不同地位审计机关的审计决定（毕秀玲和刘玉玉，2013）［9］；地方审计机关对地方政府的审计妥协、委托人缺位以及审计整改联动机制实施存在问题（顾春和黄俊晨，2014）［10］。有鉴于此，文章围绕国家审计机关地位与审计功能实现这一研究主题，基于2009－2014年《中国审计年鉴》，实证检验审计机关权威程度对于国家审计效果的影响程度，为国家审计体制改革与制度优化提供经验证据，充分发挥国家审计在国家治理中的基石和重要保障作用。
二、理论分析与研究假设
随着我国经济体制改革的不断深化，国家审计功能和角色逐渐发生转变。从经济功能角度出发，随着“国家审计免疫系统论”的提出，国家审计功能从单一经济监督功能转变为“免疫”功能，即揭示功能、抵御功能、预防功能，从发现—解决—完善三个环节实现国家审计功能，更有利于维护社会经济健康发展；从国家治理角度出发，国家审计作为依法制约权力的制度安排通过对公权的分配和利用，实现社会经济监督职责，从而实现国家治理功能。审计机关通过检查被审单位经济违法违规问题来实现揭示功能。具体问题包括政府部门预算支出不合规性、社会民生专项资金挪用、国有资产运营混乱等。国家审计依法用权力监督制约权力，审计机关利用机构权威性检查公权行使和财政分配中的问题，进而揭示违法违规行为背后的行政管理及法律措施漏洞，从而将危害国家经济和人民利益的风险降到最低程度。针对揭露出的违反违规问题，审计机关采取纠正金额和挽回损失形式发挥抵御功能。审计监督和检查过程即是对公共权力滥用与否的确认和纠偏，审计机关通过监督调查，能够及时发现和控制地方政府财政资金的违法违规行为，纠正偏离规定的违法行为，规范财政资金分配与使用。如通过事中审计制止相关部门的财政资金私自挪用和浪费行为，通过跟踪审计督促相关部门及时收回流失的财政资金等。预防功能是审计机关为完成受托经济责任目标，有义务提早发现损害社会经济健康的风险，根据审计发现问题对本级政府和上一级审计机关提出建议（报告）。治理功能强调审计机关依法使用公共权力，揭露查处违法违规问题和发现经济犯罪线索，对存在问题的个人和部门依法进行查处，追究相关责任人的法律责任［11］。虽然审计机关对公共权力运行和经济发展的违法违规问题采取预防和抵御措施，并揭示违法违规行为，但是这些职权并不足以对审计发现问题形成有效制度约束，严重损害审计功能实现程度。移送审计线索则是审计对权力制约与监督作用的一种具体体现形式，对危害地方政府财政安全的行为直接处理处罚或者移送司法、纪委监察等部门，从而对政府经济活动中的违法违规现象发挥威慑效应。
国家审计的本质是对权力、经济的制约和监督。国家审计机关作为国家审计执行机构，其职责即为监督国家财政和公共资金配置决策权与执行权，分为中央审计机关和地方审计机关两类范畴。中央审计机关包括两类派出机构，即驻地方特派员办事处和派出审计局。审计机关派出机构是审计署派出的工作机构，主要职责是在审计署授权的职责范围内实施行政行为。从隶属关系来看，驻地方特派员办事处是审计署直属单位，履行审计署交办的一切职责与任务；派出审计局前期是地方政府的内设审计机关，由于历史渊源关系，后期行政上转交于审计署领导，但两者仍然存在密切关系。因此，驻地方特派员办事处较少受到地方政府或其他部门的行政干预，其审计权威性和客观性更能受到保护，而派出审计局地位相对特派员办事处较低。地方审计机关在维护国家财经纪律，保护国有资产，提高国有资产和公共资源的使用效益，保证地方各部门的财政收支，以及国有企事业单位财务收支的合法性、真实性和效益性方面做出了重要贡献。但是，地方审计机关的双重领导体制严重制约了地方审计机关工作的独立性，人、财、物都受制于地方政府，使得地方审计机关既要履行法定审计职责，又要维护地方利益，独立性大受影响，可能影响审计功能实现程度。国家审计最显著的特征是其权威性，依法独立行使审计监督权，对国家财政财务收支进行综合性专门监督，对经济行为尤其是经济责任在一定程度上做出评价和鉴证。审计机构权威性能够提高审计威慑力，避免审计工作受到外界干扰，保持审计独立、客观与公正；审计机关地位高低直接影响审计权威性，进一步影响审计工作效果和审计功能实现程度。基于此，本文提出以下假设：H1：审计机关地位越高，国家审计揭示功能实现越有效，即审计机关地位与揭示功能实现正相关。H2：审计机关地位越高，国家审计抵御功能实现越有效，即审计机关地位与抵御功能实现正相关。H3：审计机关地位越高，国家审计预防功能实现越有效，即审计机关地位与预防功能实现正相关。H4：审计机关地位越高，国家审计治理功能实现越有效，即审计机关地位与治理功能实现正相关。
三、研究设计
（一）样本选择与数据来源
本文选择四类国家审计机关作为研究样本。衡量审计功能的数据来源于2009－2014年《中国审计年鉴》，使用SPSS21．0进行数据分析处理。
（二）研究方法
本文采取单因素方差分析法（ANOVA）进行数据分析，通过测试不同控制变量变化水平对观察变量造成的显著影响进行分析。将国家审计功能作为观察变量，探讨审计机关地位影响审计功能实现的差异程度。
（三）变量设计
1．审计机关地位（PositionofAuditingOffice）根据国家审计机构设置，国家审计机关可以分为：审计署内设机构（HeadOffices）、特派员办事处（ResidentOffices）、派出审计局（AccreditedOffices）、地方审计机关（ProvincialOffices）。四类审计机关地位不同，分别以HO、RO、AO、PO标示。
2．审计功能（AuditFunction）通过理论分析得出，审计功能可以通过揭示功能、抵御功能、预防功能、治理功能来反映。（1）揭示功能（Reveal）本文选取平均每个被审计单位查出的问题金额数作为揭示功能替代指标。问题金额，即被审计机关存在的违规金额、损失浪费金额、管理不规范金额进行纠正的金额总数。国家审计机关通过查处问题金额，可以及时揭示财政活动中的不合法、不合理的财政资金使用行为。（2）抵御功能（Resist）本文选取审计（调查）处理结果落实金额比例作为抵御功能替代指标。审计处理结果落实金额，即审计机关通过揭示审计问题后，审计机关通过应上缴财政、应减少财政拨款或补贴、应归还原渠道资金、应调账处理等决定处罚的方式，已经得到具体落实的金额总数。国家审计机关依据审计处理结果，加强对重点领域和关键环节的审计监督，督促被审计单位积极整改。（3）预防功能（Prevent）本文选取审计建议（报告）被采纳比例作为预防功能替代指标，即被采纳和被批示的审计建议（报告）数与提交的审计建议（报告）数之比。审计建议采纳比例显示了审计整改意见处理效果，能够发挥审计的威慑作用。（4）治理功能（Govern）本文选取司法机关、纪检监察部门和其他有关部门处理的人员比例作为治理功能替代指标。司法机关、纪检监察部门等有关部门依据法律约束机制，对审计发现问题人员给予严惩，能够制约权力过度使用，达到审计治理功能的目标。
四、实证检验与结果分析
（一）审计机关地位与审计功能实现的方差齐次性检验
通常使用的判断多个样本方差是否齐性的检验方法是Levene检验。能、预防功能和治理功能的伴随概率分别为0．085、0．073、0．098和0．203，都大于显著性水平0．05。显然都通过了方差齐次性检验，认为各个组总体方差是相等的，满足前提假设的条件，从而可以进行下一步检验。
（二）审计机关地位与审计功能实现的单因素方差分析
揭示功能的F值为34．835，伴随概率为0．000，小于显著性水平0．05，因而支持原假设H1，说明国家审计机关地位显著影响审计揭示功能实现。
五、研究结论与政策建议
