关键词：半熟人社会；移民新村；权威构建
一、研究背景
生态移民政策改变了传统自然村的居住格局，原有相对稳定的政治单元打破并在新地域重组。新建村委会亟需获得村民对的支持与肯定，积累村落共同的历史记忆，以稳定村民搬迁后故土重迁的情结，从而开展新村落经济、政治、文化建设。在新村落组建的动态过程中，“半熟人社会”背后的文化要素与民族背后宗教等要素影响着新政治权威的重建，二者之间既伴随着共生也存在着博弈。
二、研究综述
通过对相关文献的阅读与归纳，相关研究大致有以下三个分析视角：
1.以基层的视角总结与观察乡村政治选举、村民对村委会的态度、村民参政意愿等方面，贺雪峰在《乡村选举中的派系与派性》中对比大陆与台湾的乡村政治分析了不同地域的乡村选举存在的派系与派性，并进一步解释了为何当代农村会出现“村小选举难，大村选举易”的现象（贺雪峰，2001）。研究者提出虽然以基层视角分析了传统熟人社会的变迁以及传统乡村政治的变革，但其理论中未涉及到移民背景下新兴重组村落的基层政治状况。
2.以管理者的视角反思与探索乡村政治管理、乡村政治发展改革的重点难点、基层政治运作形态等，部分研究者以“开会”为视角，分析“开会”在乡村基层建设中的作用；温铁军则主张变五级政府为三级政府，把乡政府改为乡公所。在这一类的相关研究中侧重于从宏观政治管理的角度，探讨基层政治的治理及发展，未能解释移民新村基层政治建设中存在的“信任缺失”的原因。
3.以宏观历史发展的角度反思当下乡村政治模式或对已有的相关研究进行归纳总结，提出对当代乡村政治的看法，有研究者对基于‘国家政治权利内卷化’理论，论述我国村庄权利在不同时期的状况。（申瑞锋，2006）谢志岿则就公社体制下的乡村政治进行了较全面的描述，并试图从国家与社会关系角度对仍具有公社政治性质的乡体制进行探究，提出乡村政治对国家政治的重要意义。以上相关研究对于解释历史发展中国家权力为何以及如何加强对地方的管理以及对杜赞其理论的在思考有一定借鉴意义，但未能解释具有中国乡土特点的乡村政治所表现出的独特性。根据已有的研究成果，本文在关注生态移民背景的同时，引入半熟人社会这一概念，分析这一背景下基层政治权威构建现状。此外，考察民族地区基层政治建设过程中的个性，分析民族要素对当代乡村政治的影响，以民族政治与乡村政治相结合的视角，审视民族地区乡村政治所具有的特点。
三、基于地域差异背景下的多元“能人”领导核心
移民新村建设过程中，除国家以外的其它社会主体所具有的管理与治理村庄的权力即可称之为“社会权力”。移民新村社会权力的主体是多元的，它可以是村庄中的某些人或村庄中某些非政府的组织，也可以村中的宗教组织等。从法律上讲，他们本身并不具有行使管理他人的权力，但受中国传统乡土社会中血缘与地缘文化的影响，这些乡绅能人或宗教精英在一部分人群中却有着极高的威望。随着移民新村的不断发展，多主体的社会权力拥有者在移民新村的治理与发展中发挥着十分重要的作用。
1.原村落的内部团结
在“生于斯，长于斯”的中国乡土熟人社会，村民了解彼此的能力与为人，村落“能人”成为带领着村民共同发展主力，随着乡村发展与人口的流动，传统熟人社会逐渐演变为现代的半熟人社会，但村落中依旧存在“村落能人”，在推荐和选举中往往会得到大多数人的支持与肯定，拥有良好的群众基础且具有带头作用。尽管改革开放以后公社制的管理模式取消，但很多村庄依旧保留了生产队（生产组）的形式，组内成员依旧彼此十分熟悉，了解队内成员的能力和为人，这就造成了搬迁初期形成组内成员团结、互帮互助的小团体。朝阳村主要由南部山区彭阳县、海原县、泾源县、固原原州区搬迁移民组合而成，差异性的移民背景使朝阳村建设初期便出现多个小团体领导核心，每个人背后都有着原村落以及本宗族的支持，形成了原村落的内部团结。
一方面，多元“能人”领导核心为移民新村的村民选举提供了候选人，形成了彼此竞争的环境，为基层政治民主提供了可能，另一方面，受乡土人情社会的影响，拥有投票权的村民在选举中希望本村人当选，以方便自己未来办事。当选者需要通过实际行动不断积累自身权威的同时，也要面临着落选“能人”的抵抗与不满以及其他地域村民的闲言碎语。新生的基层政治权威在发展中需要不断解决村内出现的各种不满与纠纷。
2.经济乡绅的个人号召力
朝阳村是宁夏开展生态移民工程后较早一批形成的村落，安置过程中并未提供统一的住房。该村实行统一划地，自家建宅的政策，政府予以资金支持。正是在房屋建设过程中，村民逐渐了解彼此的经济、个人能力以的差距。随着现代化的发展，传统封闭的自给自足的农村逐渐消失，外出务工农民逐渐增多，人口流动量的增加，促使了农村贫富差距明显。富裕逐渐成为成就的一种象征，富裕背后代表着个人能力、家庭状况。“经济能人”通过社会经济活动营造和丰富自身社会关系网络和社会资源，对于找不到好工作的村民而言，“经济能人”很有可能为其提供一份“体面”的工作。拥有社会资源使其在村内建立了相当的社会权威。当“经济能人”普遍为村民所认同时，介于他个人所掌握的社会资源，村委会也会与其合作，促进村内经济发展，甚至“经济能人”成为村内领导，开展项目发展村内经济。
3.以宗教精英为核心的各门宦信众团体
朝阳村建设初期，清真寺一方面起着安抚搬迁的回族居民、积极引导的作用，另一方面在村落建设与村委会选举的过程中也有着举足轻重的地位，正是由于清真寺对信众的号召力，致使每当村落选举时，以宗教精英为核心的信众团体对村委会的选举结果有一定的影响。各教派的宗教精英会结合候选人与自己关系疏远程度以及对清真寺本身发展的影响，从而决定在日常生活中帮助谁提高在信众心目中的地位。多门宦的现状使得朝阳村出现了不同门宦有自己支持的候选人的状况。而当选的村主任面对民族地区移民新村多门宦的现状，也亟需团结各方力量，在维护地域民族团结的同时，不断增强自身的号召力。
四、村委会权威塑造过程中与社会权力中心的互动
村庄治理存在国家行政治理与社会权力治理交互的双方面力量。单方面的国家行政治理难以调动广大群众积极性，往往在治理中遇到瓶颈，此时，社会权力的配合变得尤为重要，宗族社会的社区自主治理，经济能人的个人魅力，宗教精英的思想引导等都是促进村庄治理的重要社会力量。移民新村村委会作为新产生的基层政府，面对资质尚浅，群众认可度、信任感欠缺的状况，需要在建构自身权威的同时逐渐协调与利用村内各种已有的社会力量。
（一）移民新村经济能人参与下的村委会选举
移民新村在地域差异背景下形成了“多元”能人的现状，新成立的村委会需要在这一现状下通过民主选举的方式遴选第一届村主任。影响选举的因素是多元的，良好的群众基础与个人能力是提名的基本条件，最核心的部分则是个人经济能力。“经济能人治村”是当下经济欠发达地区移民新村的主要现象，累积财富的能力是个人社会资源充足、人脉资源丰富的表现。在经济能人参与下的村委会选举，村民寄希望于经济能人将资源共享，促进移民新村的发展。
（二）族性因素在村委会权威构建中的作用
民族地区移民新村中，大阿訇结合村内生活对经文的解读对信众有一定的影响力，讲经以村内个人事件为例，结合经文内容向信众传递信息，对个人积极行为的解读极其有利于增强信众对其的认同感。针对这一状况，村委会换届选举时，个人会通过宗增加个人威信，获取回族信众的支持，各门宦依据候选人与自己的关系帮助候选人积累个人威信，族性因素在村委会权威构建中有一定的影响力。
（三）不断积累以公共建设为基础的团体记忆
如何团结来自不同地域的村民，增强村民对新生基层政府的认同感和信任感是村委会成立后的首要任务。面对移民初期存在的“多元”能人客观状况，村委会通过共同建设移民新村基础设施，实施惠民工程等方式，增强各地域村民对村落的认同感和对村委会的信任感，经济能人更是凭借所掌握的社会资源，试图招商引资，拉动村内经济发展。村民共同对社区建设使得个人对居住地产生了归属感，为稳定移民起到了心理上当的安抚作用。此外，朝阳村村委利用公共资源，在村内协商的基础上积极对村内搬迁困难户予以帮扶，为搬迁生活困难的住户提供生活补助，组织村民在干旱时期打水窖等，通过实际行动，获得各地域村民认可，增强在村民心目中的地位。
【关键词】新农村建设；基层党员；政治素质
基层党员是我国政府执政的重要基础，是践行我党思想和宗旨的最前端，与基层群众关系最紧密，因此，基层党员政治素质的高低，直接影响着党的凝聚力和战斗力，直接关系着我党执政基石的牢固程度。在新农村建设背景下，基层党员的政治素质更是需要提升，才能带领农民建设新农村，建好新农村。
一、政府加大投入力度，确保基层政治工作的展开和发展
1、加大财政支农投入力度
十以来，党和政府出台了城乡经济协调发展，切实推进我国社会新农村建设进程，达到生产发展，村容整洁和管理民主目标，贯彻落实工业反哺农业，城市支持农村等多项政策。想要提高基层党员政治素质，就需要促进农村思想政治教育的发展，因而政府需要加强公共服务职能，加大对农村和农业的投入，一方面，推进农村基础设施建设；另一方面加大对农业的科技投入。建设社会主义新农村，就要以农民群众最关心的利益为中心，提高农民生活水平，加强农村和谐社会建设。比如，对于有旅游资源的农村，或者具有红色革命资源的农村，可以积极发展乡村旅游业，因为只有农村经济上去了，才能顺利开展农民群众的精神文化活动，进而进行思想政治教育工作。
2、加大教育投入力度
要想提高农村基层党员的政治素质，就要加强农村基层教育。因此，政府应该加大教育投入力度，同时，建立一个完善的教育经费使用系统，确保经费真正用到农村的思想教育之中，还要充分利用法律法规来规范农村经费的投入，推进农村教育法律法规的完善，从而保障农村经费的合理使用。
3、完善多层面关爱体系，让农村基层党员干部无后顾之忧
从政治上面来说，农村基层干部进入更高级别的职位是很难的。从经济收入上来看，农村基层干部的收入也相对较低。这样的情况，让部分农村基层干部无法安心开展基层工作，因此，政府要建立健全多层面关爱体系，第一，在政治上面，按照法律法规，推荐那些议政能力强和政治素质好的农村党员干部作为党代表、政协委员或者是人大代表，充分发挥这些党员干部了解农村的实际情况，从而传递出农民的心声，在招考公务员或选拔领导职务时，相关部门要有意识地倾向于这些素质较好的农村基层党员干部。第二，在生活上，政府要重视和完善对于农村基层党员干部的工作报酬、养老保险以及生活补助等，消除农村基层党员干部的后顾之忧。第三，在工作上，乡镇领导干部要多给予基层党员干部关爱，多指导和支持他们的工作开展。
二、加强理想信念教育
新时期，在新农村建设的背景下，基层党员需要不断加强理论学习，才能及时掌握时代的变化，坚持为人民服务的宗旨，跟上时展的步法，与时俱进，带领人民向小康社会迈进。因此，要想提高基层党员的政治素质，需要进行理想信念教育，对基层党员积极开展马克思基础理论方面的学习，特别是爱国主义、集体主义、艰苦奋斗的教育，让广大的党员树立正确的世界观和价值观，坚决抵制腐朽的思想，处理好国家、集体和个人的利益。
三、建立健全基层党员管理机制
1、完善相关的制度
定期开展党员讨论课，在课上，各党员积极总结相关的经验，开展批评和自我批评，并且针对问题采取有效措施加以改进，从而统一思想，加强党员的责任感和紧迫感，充分发挥模范作用。
2、完善基层党员民主评议工作
通过民主评议发现和处理不合格的党员，这是加强对基层党员管理和监督的重要手段。而对于要求退党且优秀的党员要尽可能地挽留，做好其政治思想工作。在民主评议的时候，最重要的是把握一个度，严格要求的同时注重保护好同志，不能上纲上线和形式主义，剔除那些不合格的基层党员，从而提升基层党员的整体素质。
3、推进民主法治方面的教育
要想提高基层党员的政治素质，就要加强党员的民主法治教育，让基层党员树立法治和民主意识。在新农村，积极开展基层党员学习法律活动，让党员都按法律办事。比如，抓住身边的良好典型，通过具体的实例或者现身说法的形式，强化基层党员对法律的认识。同时，引导基层党员积极依法行使民利，鼓励其积极参政议政，反映广大群众的利益诉求，提出相关的政策建议。
四、强化基层党员的自身建设
新农村建设是贯彻落实“三农”政策的重大举措，要求在政治、经济和文化等方面建设新农村，最终让我国社会主义新农村呈现经济繁荣、基础设施完善、环境优美、和谐文明的良好氛围。这对基层党员干部提出了更高的要求。所以，基层党员干部要不断提高自身的政治素质，从而提高综合素质。基层党员在继承良好传统和做法的前提下，学习更先进的经验和技术，要不断转变观念，进行大胆创新，比如，在新农村建设中，有机融合企业体制创新和政治思想工作，大胆采用大学生村官，为新农村建设注入新的思想和血液。同时，加强自律意识，在工作中自重、自省、自警、自励，不断提高自身的自律能力。
五、结语
党的十以来，提出了一系列新思想新观点新要求。他提出要从严治党才能治好党，指出一些党员、干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，部分党员先锋队意识淡化，组织纪律性不强，发挥作用不明显；他认为革命理想高于天，坚定的理想信念，是共产党人的政治灵魂，也是共产党人经受住任何考验的精神支柱，检验一个党员、干部理想信念坚定不坚定，主要看是否能在重大政治考验面前有政治定力，是否能树立牢固的宗旨意识，是否能对工作极端负责，是否能做到吃苦在前、享受在后，是否能在急难险重任务面前勇挑重担，是否能经得起权力、金钱、美色的诱惑。这些重要论述，具有很强的现实和指导意义，为共产党员政治素养的提升提供了重要遵循。总而言之，在新农村建设背景下，基层党员要不断提高自身的政治素质，才能更好地发挥模范作用，促进新农村建设。
【参考文献】
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[关键词]城镇化；农村治理；秩序
[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）05-0066-04
一、城镇化背景下的农村治理场域
改革开放以来，随着我国工业化进程的持续推进与市场化转型的逐步深入，城镇化成为中国发展的主流趋势。在这一进程中，物质资料、人力资源等迅速向城市积聚，带来了经济发展水平与社会结构方式的多元化变迁，社会复杂程度迅速提高。在政府主导的城镇化模式下，中国的城镇化呈现出现代化压缩与多层次并存的样态，不同城镇的现代化程度高低不同，不同地区的城镇化速度快慢不一。农村被城镇化强大的向心力所吸引，农村人口向城市单向度流动，城市文化与生活方式在农村社会迅速传播，农村社会结构发生多元变迁。农村呈现出空心化与农村精英外流的趋势，农村原有的生活方式与乡规习俗被抛弃，城市现念成为农村居民学习的范式。在城镇化的汹涌浪潮中，农村现代化与农民城镇化成为方向话语与发展目标。受城镇化的大潮挟裹，作为中国社会的基层场域，农村的基层秩序呈现出多元与分化的状态，农村的稳定与和谐面临着巨大挑战，带来了动荡与矛盾并存、问题与事件频出的秩序样态。
农村治理秩序作为中国社会治理体系中的基本环节，既受到国家权力生长方式的制约，也与农村社会的基层脉动必然相关，更直接受社会发展趋向的影响。受城镇化潮流的影响，农村的基层实践场域正在发生着多元变革，汹涌的城镇化浪潮给农村基层治理带来了多重影响。首先，在城镇化的影响下，城市现代文明成为社会的主流话语，农村原有的乡土性文化与村规民约被质疑与否定，农民在追崇现代文明的过程中，从原有的乡土制约中被解放出来，原有的秩序结构面临离散、解构的境地，而新的适应农村社会变化的秩序结构并未在农村真正建立。其次，在大规模城镇化浪潮的推进下，农村人口的城镇化成为主流趋势，通过常住人口的城镇化或户籍人口的城镇化，不断冲击农村现存的人口结构。大量农村人口外出务工，通过迁移与流动，不仅打破了农村人口目前的封闭状态，而且改变了千百年来传统的生存方式，农村的经济来源不再以农业为主，给原有的农村秩序格局带来了弹力与动荡。在农村人口大规模流动的过程中，农村人口不再局限于农村的农业生产，而与城市地域的现代产业紧密联系在一起。流动性特征使得农村治理秩序已经与城镇的秩序治理紧密联系在一起。再次，在城镇化与现代化的潮流驱使下，现代化与城市化的秩序体系建构成为国家话语。在这种背景下，原有的村庄秩序结构需要在国家的强力推动下，进行制度变革，以适应国家整体的治理体系变迁。
二、城镇化背景下农村治理的秩序冲突
（一）农村治理秩序中制度话语与实践逻辑的冲突
农村现代治理体系的建构成为改革开放以来农村基层治理的主要核心内容。作为国家的一项正式制度安排，“乡政村治”的制度包含了国家对农村基层治理的现代民主期待。作为自上而下的制度安排，凸显的是按照理性、民主的制度理念生成的“秩序图景”。制度的主旨是发挥农村的自治功能，通过民主选举、民主管理等形式，以民主的运作体系为基础，以现念为引领形成以村集体为核心的村民自治。在民主制度框架下，村民自治的核心内容是乡村秩序的自我维护，农村公共事务的民主解决。在这一制度体系中，乡镇政府对村民自治的具体运行起一种指导与监督作用。
农村作为中国社会的基础，在多年的发展中很多农村地区的经济文化还处于传统半传统的状态，以小农经济为代表的农村离现代化程度还相差甚远。大部分农村居民的文化程度在初中左右，谋生方式虽然脱离了传统农业，但是大部分农村都处于欠发达的状态，由于学历、职业技能以及农村现代化程度的制约，大部分农民的劳动形式仍停留在依靠体力的状态，与科层制的现代工业劳动模式差距很大。“半工半耕”成为很多农村家庭维持生计的主要形式，年轻人在外务工，年长者在家务农，家庭收入既依靠打工收入，也依靠农业收入。在这种情况下农民对现念的接受与民主制度的理解还非常有限，在生存理性和经济理性的作用下，农民的行为逻辑呈传统礼俗引导与理性思考牵引并存的状态。多年传统生活路径的惯习与乡村文化的内化使得村民自治的运行更多按照传统的逻辑。在这种背景下，以现代治理理念为基础的村民自治在运行过程中，体现出制度建构的初衷与实际运行状态相背离。在实际的治理秩序中，农民缺乏积极参与民主治理的内在意识，更多的是“被动式参与”和“表面式参与”。而代表村民利益的村委会，大多屈于上级的行政权威，不得不将更多的时间忙于乡镇政府交办的一些具体事务。村干部作为乡村人，在市场经济的大潮下，更多的是遵从个体经济收入提高的意愿，对于村公共事务缺乏全局性思考。在这种背景下，基于现代化理念的“乡政村治”体系并未同基层运行实际实现完美的契合。制度的设计理念与制度框架体系是现代话语，而基层实际仍处于传统人情逻辑盛行、居民规则意识淡漠的状态。最终导致乡政村治的模式在乡村秩序的运行中，更多的处于运行表面化、执行形式化、治理表层化的状态，并没有有效推动农村社会治理的高效运行。
（二）城市中心主义对原有乡村认同的消解与秩序的离散
在传统的农业社会时代，农村社会的秩序主要靠传统习俗与乡土文化形成的内生性秩序来维持。传统农民的同质性非常强，依靠强大的集体意识与乡土认同，农村形成了稳定的社会秩序。城市化的推进与现代化的强势话语在给农村带来自由与发展的同时，也以强大的力量解构农村居民的共同体认同，冲击着农民淳朴的价值观念。外出务工、乡城流动、城镇文化、现代生活，处于城镇化背景下的农村居民的生活轨迹与价值观念处于激荡变革与迅速跃迁的时期，农民的生活方式、谋生方式、行为逻辑与传统乡村生活全面背离，呈现出城市化元素与现代化交织的新特征。在这场以现代化变革为主导、城镇化进程日益推进的发展路径中，城市生活中的享乐主义、个人主义、物质第一等等逐渐在农村社会蔓延开来，消解着农村传统朴素的生活观念与价值体系。受城市中心主义的影响，传统的乡土文化、道德观念以及简朴的生活作风被人们视为“愚昧”与“落后”的代名词，与之相反，现代城市文化所代表的行为规范与生活方式成为人们争相学习的典范。在这一过程中，农村居民呈现出价值多元化的样态，一部分居民渐渐失去了对乡土习俗、道德、礼仪等乡土文化的认同与遵从。[1]汹涌推进的城镇化浪潮不仅把农村人口不断地从农村地域中抽离出来，源源不断地涌入城市寻找就业与生存机会，而且城市的向心力不断消解农村的乡土文化与原有的乡土秩序。
（三）农村基层秩序运行逻辑的多元化
当前，农村社会呈现出政策变革与社会变迁双重叠加的特点。市场因素、城市文化、国家权力等在农村社会场域呈现出力量交集、交互影响等特征，这给农村社会基层的运作逻辑带来了诸多影响。随着城镇化的发展，农村青年离开农村到城市就业，与此同时，农村经济方式也发生了很大的变化，市场规则等多种规范快速地渗透到人们的生活实践之中，以直接或间接的方式影响乡村社会的秩序；另一方面，国家通过权力介入，把法治与政府意志直接带入乡村，影响着乡村社会的秩序；还有，传统社会文化的生命力使其成为影响乡村秩序的另外一股力量。过去的一个世纪，农村社会经过社会主义改造、家庭联产承包责任制的政策变革、市场经济的迅猛发展以及城市文化的冲击，当下的农村社会秩序已经与费孝通描写的“乡土中国”有很大的不同。传统的礼俗日渐式微，年长者的权威也被新生代的新知识引领。但是由于共同的历史记忆和乡同的生活经验，乡村“情理”仍然在乡村规则中起着一定的作用。[2]与此同时，在城镇化引领的现代化话语影响下，科学、理性等观念在国家的制度推动下不断进驻农村社会。随着农村居民进入非农产业，规则意识、契约观念也逐渐影响农民的思维与行为模式。尤其在现代治理话语与制度的宣传下，正式规则也逐渐被部分农民所接受。日渐推进的城镇化进程不仅给农民带来了现代的规则意识和行为逻辑，而且使得农民的理性思维开始发展，在行为逻辑上，一些农民不再盲从于乡规民约，而是从特定的需求出发，开始理性的考虑行动的后果，对多种行为路径进行选择。
从总体来看，当下农村社会的基层秩序运行呈多元规则并行的状态。城镇化与现代化的发展路径建构了农村的现代民主治理制度，在乡城流动的过程中，现代规则意识在农村具有了生长的空间，同时现代文化中的理性成为了部分农民的行为逻辑与农村的秩序基础之一。与此同时，与乡土生活相对应的传统行为逻辑日渐式微，但是由于农村共有的生活空间和生活经验在农民的行为中仍呈现出一定的印记。“乡村情理”在农村的秩序空间中仍发挥部分作用。在市场经济的大潮下，农民的交换逻辑也日渐增长。旧秩序与新逻辑、新制度与旧传统、乡村文化与城市文明的激荡辉映下，最终导致了在农村社会既存在现代的制度逻辑也存在被支离破碎的传统印记，农民既部分认同乡村情理也认可现代规则制度，“人情”与“正式规则”并存、“现念”与“传统逻辑”都起一定作用。
（四）基层诉求与上级的协商机制缺失
良好社会秩序的达成既需要与社会结构形态相一致的秩序整合模式，也需要公民将权利诉求上传的通达机制。改革开放以来，在现代文化的影响和市场经济的熏陶下，农民的权利意识日趋增强，迫切需要向公共决策部门传达诉求。但是由于组织方式抑或社会联结方式的变革，农民日益呈现出原子化与游离化的状态，难以通过正规组织方式表达个体或群体的诉求。在乡政村治的治理模式下，基于长期以来的行政惯性与治理逻辑，村委会只是被动的执行上级的行政命令，在与上级政府互动的过程中，缺乏话语权力与沟通的主导性。虽然村委会作为基层自治组织，但是却没有真实成为整合村民意愿的组织机构。在目前的治理体制内，缺乏农民与上级政府的协商机制，农民的意愿表达和权利诉求不能与公共服务部门或上级政府有效沟通。对于乡村组织的行为和公共服务不满意时，农民也无法表达自己的意见。[3]由于缺乏表达个体愿意与群体诉求的通达机制，在面临征地拆迁等问题上，农民的利益诉求被拦截屏蔽。村干部作为政府权力和民间意愿的中间人，处于信息枢纽的中心，但是由于缺乏公共监督，村干部一方面对国家的政策进行自由解读，另一方面作为村公共事务的人与上级政府讨价还价，寻求个人利益最大化。最终导致了部分农村上访事件多、复杂等局面，导致农村的基层秩序陷入困境。
三、城镇化背景下重构农村治理秩序的路径
城镇化是当前中国社会发展的历史趋势，面对城镇化进程，农村治理秩序的建立既需要夯实农村社会治理的文化基因又要从现代治理体制的未来需求入手更新政府与基层社会的互动模式，同时要跨越城乡对立的二维视野，将城镇化推进与共享共建的治理格局相结合，具体而言：
（一）夯实农村社会治理的文化基因
文化是一种历经社会变迁和历史沉浮而形成的历史血脉，有着超强的生命力，通过无形的、稳定的形式熔铸在文明发展的进程中，通过潜移默化的力量与内化的精神影响着社会个体的行为模式和价值信仰。[4]要重建秩序，必须要深入发掘农村社会治理机理背后所深埋的内在文化逻辑，从文化的根基出发，重构农村社会的乡土认同。多年以来，以传统的伦理道德、乡规民约为内容的乡土文化构成了农村秩序的内核基因。当前时期，面对城市文化的推进，农村社会要以传统乡土文化的传承为基础，构建乡村秩序的内在文化基因。要重新认识到传统乡土文化的价值内涵、重塑乡土文化的秩序基础。以媒体宣传为路径，重塑农村居民的互助精神、弘扬传统的伦理道德、强化乡土文化话语、重建农民精神家园，以乡土文化为依托，消解城镇化过程中农民行为无序化、交往功利化、关系疏离化的趋势。政府作为治理的主体要注意挖掘传统的文化形式，通过多种方式使得现代文化与传统文化相对接，整合乡土文化资源，培育乡土文化保留、传承的土壤。运用各种途径、多种方式使优秀的乡土文化代代相传，在对乡土文化的认同中，建设农村的公共性，增强农村社区的凝聚力与向心力，建立乡村“公共精神”。在当前的城镇化背景下，个体凸显、集体隐去的农民缺乏公共意识，缺乏社会治理的参与动力。重建乡土归属，不仅可以使得乡土文化作为行为有序的基础，而且可以有效激发农民的公共责任意识。在农村发展中，发挥农民的参与性，使得农民成为自觉维护乡村秩序的治理主体。
（二）更新政府与基层民众之间的互动模式
基于多年行政运作的逻辑，政府对基层的秩序达成一直是制度强势推进、群众被动接受的运作过程。但是农民个体作为有着自由意志的行动者，他们会运用自己的行动策略，与政府的政策进行迂回博弈，难免会有一些“上有政策、下有对策”的现象。导致在某种程度上的制度文本与制度执行不一致，正式的制度与运作的逻辑不一致，“秩序图景”与“秩序现实”不一致，制度“虚空化”状态明显。因此基于农村社会治理的现实，迫切需要转变政府与基层社会的互动模式，从“管控模式”走向“协商模式”。政府要尊重农民个体的权益诉求与价值需要，在互动中，要强调“尊重、合作”，让农民个体感觉到政府是农民权益的支持者、服务的提供者。政府要以促进农村的“公平、正义”为理念，关注农民诉求，对农村发展的要务与农民进行平等协商，以相互沟通、共同合作为渠道达成农村治理的秩序格局。在基层治理中，政府要尊重农民的主体性地位与意愿表达，在平等互动的基础上，要倾听农民个体的声音，关注农民的价值表达，视农村村民的生存、发展、权利为服务型治理的第一要务，实现治理的观念创新、服务理念创新。[5]在互动机制中，不仅要运用传统的互动方式，而且要运用新媒体等多种形式，让农民个体与政府机构之间平等互动、频繁互动。让治理制度深入农民内心、内化为行为准则，同时通过互动，达成政府要求与民众诉求之间通达的沟通机制。
（三）城镇化进程推进与农村共建共享的治理格局相契合
城镇化对农村的基层场域的影响不仅呈现出人口向城市的流动与聚集，而且表现为城市现代文化对乡村的全面影响、农村经济方式的全面变革以及农民组织方式的结构性转变。在持续推进的城镇化过程中，要以建立共享共建的治理格局为方向，将城镇化进程与农村治理相结合。具体而言，在农村治理体系的制度设计中，要对农村的未来发展进行前瞻性思考，从农村发展的未来出发，用契约精神、法治理念、规则意识统领治理体系与治理实践。在某种程度上要跳出城乡二维对立的思维框架，从农民的基本需求出发，在满足农民诉求的基础上，在农村建立以依法治理为框架的制度体系，做到有法可依，有法必依，提升农民的法治思维。在农村共享共建的治理格局中，以公平、正义为制度的基石，以农民作为农村治理的主体，维护他们的权益、提升他们的参与动力。以农民与政府的共同协商、平等参与为基础，激发农民的公共精神与参与意识，赋予农民个体参与基层治理的更多权能。在参与中增强农民对基层治理的责任意识，强化农民个体对集体的归属与认同。在农村共享共建的治理格局建设中，注重农民个体之间、村庄组织之间的合作与协商，提升农村的社会资本，使村庄成为农民的生活共同体、利益共同体、情感共同体。通过形式多样的公共活动以及公共服务，把分散的农民个体整合以来，共建村庄和谐秩序。
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[3]熊烨凌宁.乡村治理秩序的困境与重构[J].重庆社会科学，2014，（6）：26.
关键词：行政体制改革；核心；重点；政府
0引言
改革开放以来我国经济文化等各领域的发展都较为迅猛，在此现状下，企业的发展对于行政管理体制的运行，也提出了更多的要求。因此深化行政管理体制改革，成为我国当前发展中必经的路途。我国政府部门也投入了大量的人力物力。基于此背景，针对我国行政管理体制改革的核心和重点，进行简要的剖析研究，以期为我国行政体制改革的发展提供参考。
1深化行政体制改革的必要性
当前我国在发展的过程中，整体的经贸文化等方面发展都较为良好，其中政治体制的发展，也获得了较多的实践经验。在此过程中，民众对于参政议政的热度也逐渐提升。在此现状下，笔者针对深化行政体制改革的必要性，进行简要的分析介绍。具体涉及的分析方向为：社会体制发展的必经之路、有助于政治理念落实和提升政府公信力。
1.1社会体制发展的必经之路
人类社会在发展的过程中，政治团体的形成，乃至最终国家的形成。其中政治体制则为主要的核心问题，政治体制的发展能够有效地促进国家综合实力的提升。并且随着国家经济的增长，国民经济在发展过程中对于行政体制的改革需求也逐渐增大。在此背景下分析，当前深化行政管理体制改革，为社会体制发展的必经之路。在实际发展的过程中，行政管理体制的改革有利于政党对国家的治理，并且能够提升民主政治的发展，有效地改善了民众对行政体制发展的认知。
1.2有助于政治理念落实
政治体制在发展的过程中，由若干政治团体组成。行政管理体制则是政治体制发展的具体表现，行政管理体制发展的现状，对于政治体制的发展影响重大。当前关于行政管理体制的发展，整体的发展态势较为稳定。政府针对行政管理体制进行深化改革，有助于政治团体政治理念的落实。促进民众对于政治团体执政理念的明确，加强政治团体在后期发展中的基层力量。并且随着行政管理体制的改革，政治团体在发展的过程中，能够快速了解民众对行政管理体制改革的需求，并针对改革中存在的问题，进行及时地纠正和改善。
1.3提升政府公信力
当前国家在发展的过程中，针对行政管理体制进行改革。其根本原因为当前行政管理体制，在经济高速发展的背景下出现了滞后性，不利于经济发展的稳定。国家经济在发展的过程中，社会民众的稳定性，对于国家的发展以及政党的发展都有良好的促进作用。当前在我国政治体制发展的过程中，政府针对行政管理体制的改革，能够有效地提升政府的公信力，明确政府执政中对于问题的反馈。
2行政体制改革中存在的问题
当前我国政治体制为社会主义制度，在此背景下，我国各政治团体的发展现状较为稳定。国家整体的经济各领域发展也较为良好，当前政府部门为了保障行政管理体制与经济发展的同步进行，针对行政管理体制进行了深化改革，在此过程中整体的改革现状较为良好。但在细节方面，还存在较多的问题。例如“人治大于法治”现象严重、行政管理内容较多、市场经济改革不彻底等。
2.1“人治大于法治”现象严重
人类社会在发展的过程中，人治管理诞生较早。例如皇权制度，皇权制度在封建社会时期，对于社会的稳定以及国家的统治有着良好的保障作用。究其根本，可以看作人治管理现状。但随着社会文明的发展，人治管理已不能适应国家的发展现状。因此国家在发展的过程中，以法治推进社会的管理以及发展，在此背景下，我国当前主要的治理背景也为法治管理。但由于国情历史发展背景，以及我国当前人治大于法治的现象还较为普遍，对于行政管理体制的深化改革，也造成了一定的阻碍。
2.2行政管理内容较多
行政管理体制的推行，主要目的是确保基层社会发展的合法性、安全性和统一性。在此背景下，当前我国在深化行政管理体制改革的过程中，主要存在的问题之一为行政管理内容较多。行政管理内容较多，造成社会在发展的过程中，对于行政管理的要求极高。一旦出现策略性问题，即可造成较大的影响。并且当前在行政管理的过程中，部分行政管理内容较为广泛，执行准则与法律规定出现冲突，具体体现为地方政府规定与法律规定冲突等现象。此类现状的出现，对于行政管理体制的深化改革都造成了较大的影响。
2.3市场经济改革不彻底
我国当前在行政体制改革的过程中，整体的改革现状较为良好。但在市场化经济的改革方面，还存在较多的问题。例如当前政企不分、政资不分和政社不分的现象还较为严重。此类现状下，导致行政管理体制改革不彻底，并且相继出现了更多的问题，严重影响了行政管理体制改革的进程，并且使得行政管理体制改革在发展的过程中，面临了较多的风险问题。此类问题最终导致我国企业在对外竞争中，以及市场扩张中出现了较多的问题。
3深化行政管理体制改革核心与重点
当前我国在行政管理体制改革发展的过程中，整体的改革效果，以及改革手段都较为良好。为我国后期经济的发展，以及综合国力的提升，奠定了良好的基础。但在具体实施的过程中，还有较大的提升空间。针对此类现状，针对当前深化行政管理体制改革的核心与重点，进行简要的分析研究。其中具体分析方向为：转变政府管理理念、优化行政管理体系、积极落实权力下放、注重深化民主政治的发展、明确法治管理的权威性、加强反腐倡廉工作和注重政府行政管理体系的公开化。
3.1转变政府管理理念
随着当前科技的发展，信息全球化越来越快。在此背景下，各类信息在传播的过程中，政治信息则是主要的信息类型之一。因此民众对于政治信息的敏感度，以及政治体制发展现状，具备了一定的自我分辨能力。基于此背景，政府在深化行政管理体制改革的过程中，应转变政府的管理理念。由传统的管理理念转变为服务理念，以此更好地促进社会经济的发展，并增强民众对于行政管理体制改革的感受，转变政府形象，促进国民实力的整体提升。
3.2优化行政管理体系
当前我国行政管理体制在发展的过程中，主要凸显的问题之一是行政管理体制管理内容较多，并且审批程序复杂。此类现状下，虽保障了政府部门管理的权威性，但对于经济发展的效率性，以及当前社会的发展都造成了一定的影响。基于此类现状，我国行政管理体制在改革的过程中，应注重行政管理体系的优化，简化行政审批程序，减少行政管理内容，针对部分管理内容，以行业约束的方式，替代行政管理模式。以此促进我国经济的发展和市场化发展的进程。
3.3积极落实权力下放行政管理体制在改革的过程中，其核心与重点的改革内容之一为行政权力的下放。行政权力的下放能够一定程度促进市场发展的进程。当前在实际发展的过程中，由于区域经济发展现状，以及政策推行进度等方面的原因，我国在行政管理体制改革发展的过程中，权力下放现状还存在较多的问题。针对此类问题，上级政府机构应定期针对基层政府部门的执行状况，进行抽查巡检。严肃处理基层政府在执行政策过程中的违规现象，以此确保行政管理体制改革的效果。
3.4注重深化民主政治的发展
政治在发展的过程中，行政管理体制改革有助于基层政治的发展，对于国家未来的发展也有着重要的意义。当前在行政管理体制改革的过程中，重点问题之一为民主政治发展现状。行政管理体制改革在发展的过程中，为了有效地落实改革效果，发挥改革的作用，行政管理体制改革应更注重深化民主政治的发展，强调民主政治发展的重要性，明确政治民主化发展的根本目的，以此促进我国行政管理体制的深化改革和政治体制的良好发展。
3.5明确法治管理的权威性
“人治大于法治”为当前行政管理体制改革中面临的主要问题之一，此类问题的出现，使得地方行政管理体制在发展的过程中，针对具体事物的执行落实程度较好，但在权力下放和优化行政结构的发展中，还存在了较多的问题。针对此类现状，政府纪检部门应严格进行审查和管理，严肃处理政府干部在执行政策过程中的违规现象，明确依法治国的决心，以及行政管理体制改革的目的，明确依法治国的权威性。
3.6加强反腐倡廉工作腐败问题
为政党发展中主要凸显的问题之一，当前我国执政党在发展的过程中，腐败现象也大量出现，此类现象也成为当前行政管理体制改革的主要阻碍因素。针对此类现象我国政府也开展了大量的反腐倡廉工作，并且取得了良好的效果。在此背景下，为了良好地推动行政管理体制的改革，我国政府应继续加强反腐倡廉工作。以此提升政党的外在形象，提升政府公信力，推动行政管理体制的改革。
3.7注重政府行政管理体系的公开化
行政管理体制改革在发展的过程中，政务公开为主要的内容之一。因此当前在落实行政管理体制改革的过程中，政府机构应注重政务公开现状的落实。针对重大事项的处理结果，以及公开性政策的执行准则等内容，进行公开化、透明化。以此提升政府执政过程中的廉洁性，改善政府外在形象，提升政府公信力。
4结语
当前我国行政管理体制在改革的过程中，整体落实的效果较为良好。但在部分细节方面，还存在一些问题。针对此类现状，我国政府行政管理体制的改革应朝着转变政府管理理念、优化行政管理体系、积极落实权力下放、注重深化民主政治的发展、明确法治管理的权威性、加强反腐倡廉工作和注重政府行政管理体系的公开化等方向进行发展，以期推动政府行政管理体制改革的发展。
参考文献
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关键词：基层政府行为；应急管理；应急疏散；行为模式
中图分类号：D6308
文献标识码：A
文章编号：16710169（2014）04010008
基金项目：国家社会科学基金重大项目“社会管理创新与社会体制改革研究”（11&ZD028）；国家自然科学基金重点支持项目“新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构”（91224009）；中国博士后科学基金面上资助项目“基于整合模式的灾害公共预警管理研究”（2013M540978）
作者简介：陶鹏，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地博士后（北京 100084）；童星，南京大学政府管理学院社会风险与公共危机管理研究中心教授、博士生导师（江苏 南京 210093）
一、问题的提出
基层政府作为灾害危机事件应对的“第一响应者”，也是国家整体应急管理体制与机制的前端环节。新时期我国应急管理体系的顶层设计需要在体制和机制层面分别破解体制下延与机制深化两重困境，既要解决基层应急管理体制中的架构、资源、权威问题，又要解决基层应急管理机制中的协作、有序、细化问题。如此，基层政府应急能力建设成为国家整体应急管理制度深化改革的“深水区”，而基层政府应急疏散制度正是宏观与微观之体制机制的联结点。应急疏散作为应急管理的核心环节，旨在通过人员与财产转移消减灾害损失风险。从灾害周期过程来看，应急疏散可以分为事前预防型与事后救援型人员与财产的疏散转移，前者注重灾前风险信息研判而展开转移行动，后者注重灾后紧急转移；从应急疏散的强制性角度而言，又可将应急疏散划分为自愿型疏散与强制型疏散。
2013年的“青岛黄岛输油管线爆炸事故”以及“辽宁抚顺南口前镇洪灾”等事件，使基层政府应急疏散行为成为舆论焦点，早年唐山大地震中的“青龙县现象”却又成为基层政府防灾减灾的“国际典范”。基层政府不仅是上级政府应急疏散决策的执行主体，也是不确定条件下本地应急疏散的决策主体。换言之，基层政府既要履行既定行政角色，又要实现不确定环境下的组织自适应（Adaptation），这就为基层政府间的应急疏散行为差异性提供可能，更为学术研究提供空间。当前我国应急疏散研究仍以“工程-技术”传统主导，社会科学对政府应急疏散行为研究尚待发展。本文探讨我国基层政府应急疏散制度运作现状与重构，归纳分析基层政府应急疏散基本模式与影响要素及作用机理，以期为我国基层政府应急管理能力提升提供相关参考。
二、研究述评
（一）应急疏散的社会科学研究：从多重竞争性解释到中层理论建构尝试
其一，多重竞争性解释。在群体应急疏散过程分析上，最具典范意义的是将疏散决策过程分为：风险确认―风险评估―风险消减―防护行动选择（P515-523），在不同阶段受到多元复杂要素影响。在应急疏散决策影响因素分析维度上，体现出从灾害事件要素向灾民特征要素并进而向社会背景要素拓展的过程。由灾害类型、规模、频率、空间分布和时间等构成的外部要素，以及由个体灾害经验、知识、社会人口特征等构成的社会要素，共同组成了影响个体应急疏散行为决策的复杂要素网络。在对于社会要素的分析中，社会科学家们则提出和检验了多种要素及要素之间关联的假设，他们的分析结论依然存有分歧。如有学者认为拥有灾害经验会使个体更容易关注灾害预警信息（P92-104），有研究则指出越依赖过去经验则越会无视疏散预警，灾害经验与应急疏散之间没有关联（P237-252）；再如在社会人口特征变量对于有效预测应急疏散行为的影响上也有争议。其二，中层理论建构尝试。由于研究所聚焦的灾害事件差异显著，且描述性研究居多，导致应急疏散行动领域缺乏中层理论建构。随着应急疏散决策要素向社会层面的拓展，作为一种突生规范（Emergent Norm）下的疏散决策行为也受到个体社会资本水平的影响（P295-321），应急疏散与应急制度的整合度、社会结构、社会关系、信任状况、社会心理、资源可得性等成为应急疏散决策的影响要素，由此提出“保护行动决策模型”（Protective Action Decision Model）正是中层理论建构的一种尝试（P616-632）。
（二）政府应急疏散行为研究：视域转换与学科整合可能
灾害社会科学的应急疏散决策研究聚焦个体、家庭层面居多，对政治―行政系统的疏散决策及其执行缺乏足够关注。而公共部门的预警信息对于公众应急疏散有着最为显著的影响，公众更为信任来自官方的预警信息（P137-147），基层政府在公众应急疏散决策中起核心作用。因此，应打破对政府危机决策的脸谱化认知，重视危机中的复杂府际关系，将政府层级维度引入疏散决策分析，以展示不确定条件下的战略（Strategic）层级与操作（Operational）层级的不同危机决策类型，考察不同层级政府危机决策特征（P12-15）。尤其在中国基层政治背景之下，应急疏散具有高度政治化特征（P303-313），可以将灾害应急疏散决策与执行的主体定位于基层政府，摆脱对政府抽象认知并注重制度与行为互动，从而获得超越个人与家庭应急疏散行为的研究。
三、中国基层政府应急疏散行为：一个分析框架
基层政府及其下设机构作为正式行政体系范畴，它们是国家权力末梢，也是国家与社会的边界。基层政府扎根于社会，代表国家利益，执行国家政策，向群众提供公共服务，维持社会安全、稳定与发展，在基层公共治理体系中居于重要地位。在城镇体系下，随着单位制被打破，人们从“单位人”走向了“社会人”，以社区为基础的社会管理逐渐占据主导，镇（区）政府及其下设与外派机构构成了城市社会管理与服务的主体，深入到城镇社会的方方面面，正所谓“上面千条线，基层一根针”，它体现了中国政府结构中基层政府的基本属性。在农村社会，20世纪80年代后，随着体制的废除，中国农村村民自治制度和家庭联产承包制的推行，2003年中国政府宣布取消农业税，这些重要改革使得国家权力在农村社会出现变化，传统高度集中动员体制受到新分权体制的冲击，农村社会基层组织的自主性增强。在中国村治结构中，村级正式组织作为国家政权组织的延伸，主要由村党支部、村民委员会、村民小组和群团组织构成（P350），村党支部作为村级权力组织的运作核心，对村庄事务具有决定权。乡镇政府财政、职能转型等维度成为理解当前农村基层政治运行的新维度（P122-143），从乡镇政府与农村社会的关系来看，乡镇政府存在“悬浮”于农村社会的现象，公共服务水平与能力滞后于农村社会需要，这也是理解当前农村基层应急管理制度的重要背景。
在应急疏散过程中，基层政府作为压力型体制之下的灾害预警信息传递的主体，也是当地应急疏散决策的主体，扮演着双重角色，即相对确定性条件下的疏散政策执行以及不确定性背景下的疏散决策，这二者构成了基层政府应急疏散行为的基本形式。基层政府在应急疏散政策执行以及不确定性条件下的应急疏散决策中存在执行约束与自由裁量空间，这也为基层政府的疏散行为差异性提供了可能。
本研究所建立的框架旨在摆脱以传统高度集中动员视角来分析基层应急疏散，强调改变对基层政府的抽象认知。在此认知前提下，具体解决两个关键科学问题：（1）基层政府应急疏散行为差异性表现及其来源；（2）基层政府应急疏散行为影响要素与机理。
图1基层政府应急疏散行为分析框架
该框架以我国基层政府应急疏散行为差异性为切入点，依据“上级疏散命令”与“基层疏散行动”两个维度将基层政府应急疏散行为类型进行划分，前者指上级政府部门下达的应急疏散命令，后者指基层政府为应对灾害风险所采取的转移人员财产行为。如此，可将基层政府应急疏散行为划分为四种理想类型（如图1所示）：Ⅰ表示灾前存在上级政府的疏散命令，同时基层政府依照上级命令执行疏散行动；Ⅱ表示灾前上级政府有疏散命令，但基层政府却没有按照上级指令进行疏散；Ⅲ表示灾前上级政府并无疏散命令，但基层政府却自主实施应急疏散行动；Ⅳ表示灾前上级政府无疏散指令，同时基层政府亦无实施应急疏散行动。
若追溯基层政府应急疏散行为差异性的根源，它与基层政府应急疏散行为影响要素及其作用机理有关。灾害社会科学的知识演进过程表明，对于灾害动力学的分析，从传统聚焦“天灾”层面要素走向综合的“人―灾”互动系统分析（Pxvi），灾害事件、制度环境、个体特征则成为分析灾变行为的核心要素。
其一，在灾害事件层面，灾害危机的影响时间、范围、强弱、急缓、类型等具有不确定性特征（P10），它是导致基层政府应急疏散行为差异性的事件根源。科层制作为公共行政体系的核心机制，在灾害危机高度不确定的背景下，其带来的制度冲突与压力不会减少，而更有可能加剧。在常态科层体系与动态灾害危机特征之间存在的差距，使得基层政府需要在不确定性条件下做出应急疏散决策与执行。也就是说，灾害类型、范围、强度、时间等特性以及不同的政府层级共同构成了灾害不确定性内容。基层政府常常能够真实体会到不确定影响的种种真实证据与直观体验；对于更高层级政府而言，多数危机事件产生信息膨胀，来自基层的信息常常模糊并需要验证，给关键决策者造成决策信息困境（P1-22）。不同层级政府在不确定性信息接受与现实体验上存在差异，而高度集中的应急疏散决策体制却限制了基层政府危机决策的主动性与有效性。
其二，在制度环境层面，基层应急管理所存在的制度环境涵盖了基层政治生态、行政体系、社会背景等，它们为分析基层政府应急疏散行为提供了制度路径。在基层政治生态层面，基层政府强调“向上”导向与强调“向下”导向的应急管理服务工作存在一定程度的背离。在行政体系层面，基层政府担负着双重角色，既是中央政策的执行者，也是地方治理的决策者，使得基层政府具有相当程度的决策自和“因地制宜”的政策执行的灵活性。政治生态与行政制度环境的变化为基层政府应急疏散行为多样性提供了空间。在社会背景层面，政府与民众之间形成了灾害信息方面的不对称情形，应急疏散长期高度依赖政府的政治化动员，社会力量尚未被激活。在应急管理制度层面，自2003年中国应急管理制度改革中，注重构建宏观运作架构，实际建立起了涵盖各级政府的应急管理体制与运行机制，而基层应急管理制度与资源体系依然面临困境，一些地方应急管理体制甚至处于“空壳”运转状态。制度环境因素导致基层政府应急疏散管理行为并非完全是传统高度集中动员式的“命令―控制”型疏散执行情形，而其行为表现应当更加多元。
其三，在基层官僚层面。基层官僚行为与其所处工作环境特征存在重要关联（P391-401），随着基层官僚理论的发展，个体心理与价值、官僚互动对象特征等要素也被认为是形塑基层官僚行为的重要因素。在应急疏散语境下，政府应急疏散常常是依靠基层官僚来实施，基层官僚应急疏散行为受到其心理、环境以及民众的影响。基层官员的应急疏散行为受到来自个体风险感知的影响，而其灾害风险感知又受官员自身的多重身份影响，不仅仅是作为普通自然个体，还是行政体系的行政人，更是基层社会的一员。个体社会经济特征、灾害经验是普通个体应急疏散行为的影响要素；个体在行政体系中的行政角色是其应急疏散行为的制度基础，否则容易出现“角色放弃”（Role Abandonment）现象（P47-61）；个体与社会互动而形成的种种社会网络也是促成其应急疏散行为变化的原因。总之，在复合型要素驱动下的基层官员应急疏散行为与其社会经济特征、灾害经验、行政角色、社会互动网络特征有着紧密联系。
四、比较案例研究
本研究建构了与地方基层政府疏散行为类型相匹配的比较案例设计方案，资料来源于学术文献、报刊资料、新闻报道、政府报告等，从比较分析角度验证所提出的理论假设体系。本文分别选择了“GX乡灾民疏散事件”、“南口前村暴雨事件”、“青龙县地震疏散事件”、“青岛输油管道爆炸事件”作为比较分析的案例，通过展示事件背景、事件过程，分析回答基层政府应急疏散情形有怎么样的特征，并以此为基础进一步回答这些应急疏散模式出现的原因。
一、社会发展对法律硕士教育的需求
(一)法律硕士教育的培养目标
法律硕士专业学位是在借鉴国外培养高层次、应用型法律专门人才经验的基础上，结合我国国情和教育实际而建立起来的一种专业学位。法律硕士教育与以培养学术性人才为主的法学硕士教育培养目标不同，以培养应用性法律人才为目标，尽可能地为法律实务部门培养实践型法律人才。国务院学位委员会办公室转发的《法律硕士专业学位研究生指导性培养方案》明确指出，法律硕士专业学位教育是一种精英教育，培养目标是为法律职业部门培养具有社会主义法治理念、德才兼备、高层次的复合型、实务型法律人才。
(二)法治中国建设对高素质应用型法律人才的需求
法治是国家发展的重要保障。依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。[1]习近平同志曾强调指出：努力建设法治中国，以更好发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。[2]但我国当前所培养法律人才的实践能力与现实需求还有很大的差距。据司法部门反应，毕业生到法律实务部门后，至少要三至四年以上的时间才能具备审理案件、代理各种法律事务的能力;实务界普遍反映法学院校毕业生缺乏实际运用能力，对法律实务运作方式不了解[3]。因此，现有法律硕士培养模式下的毕业生与法律实务部门及社会发展的实际需要存在脱节，无法满足于法治中国建设对高层次、高素质、复合型、应用型法律人才的需求。
(三)卓越法律人才教育培养计划对法律硕士培养目标的引领作用
2011年4月，教育部启动了卓越法律人才教育培养计划 (下文简称卓越计划)，旨在改变我国现有的高等法学教育尚不能完全适应社会主义法治国家建设需要的现状，力求加强社会主义法治理念教育，创新人才培养模式，提高法学学生的实践能力，注重培养应用型、复合型法律职业人才。几年来，各高等法学院校在卓越法律人才教育培养计划的引导下，积极更新教育理念，创新教育模式，加强实践环节，以求缩小培养目标与现实需要之间的距离，培养出适应社会主义法治国家建设需要和法律实务部门需求的高层次法律人才，初步取得了一定的成效。
从高等法学院校毕业生的实际就业情况来看，法律人才呈结构性过剩：低端法律人才供过于求，高端人才却相当紧缺[4]。笔者认为，法律硕士是我国卓越计划的主要实施对象之一，也是该计划所追求目标的主要载体和承担者，但法律硕士毕业生并未在就业市场上显示出其应有的优势。因此，立足于新时期法治中国建设的需要，根据法律硕士自身的专业背景、个性化特点、自我发展需要及对未来职业的规划，科学制定高层次法律人才培养计划，完善高素质法律人才培养体系，创新复合型法律人才的培养模式，达到培养应用型法律人才的培养目标，进而探索出一套能够满足法治中国需求、突出个体专长、适应职业取向的高层次法律人才培养模式，已是当务之急。
二、对当前法律硕士培养模式的审视
目标问题是法学教育的基本问题。如不对中国法学教育正确定位，法学教育就会迷失方向，误入歧途，制约我国法学教育的发展，就不能培养出适应法治国家建设要求的合格法律人才[5]。因此，在卓越计划的引领下，把法律硕士培养成为应用型、复合型法律职业人才，是该计划实施的重点。在全面推进依法治国、实施法治中国建设战略的时代背景下，法律硕士应是具备扎实的法律知识功底、完善的人文知识背景、严密的逻辑分析能力、突出的语言表达能力、恪守法律职业道德精神品质、国际性视野与全球观念的复合型、实用型的卓越法律人才与治国之才[6]。相较于这一高标准、高层次的培养目标，笔者对当前法律硕士培养模式存在的不足做以下分析：
(一)法律职业目标不够明确
法学教育的职业性是包含和超越一般素质教育的职业教育，具有十分鲜明的导向性。党的十八届四中全会明确指出： 坚持立德树人、德育为先导向，推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂、进头脑，培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。[7]因此，对法律硕士的培养必须坚持知识传授与职业能力训练相统一的模式。由于招生规模过大和管理的行政化倾向等原
因，大多数高等法学院校对法律硕士采用大班授课的方式，招生规模大的高等法学院校甚至有二百人同堂授课，授课过程中的师生互动和交流完全成为奢想。在教学方法上，同样受到学生人数过多的限制而采用灌输式，即使在教学中穿插案例教学，也难以做到让学生当堂进行讨论和分析，把教学过程沦为授课教师自问自答的自我互动模式。这在很大程度上阻碍了教学目标的实现。另外，大多数授课教师不仅仅承担着为法律硕士授课的任务，还承担着法学本科、法学硕士甚至是法学博士等不同层次和类型教育对象的教学任务。限于精力和现行的教学科研考评机制，教师们往往难以针对不同学生采用不同的教学方法。在对法律硕士的授课过程中，授课教师会有意无意地忽视法律硕士的学科背景和个性特点，弱化了法律硕士教学的应用型特点，模糊了其与法学本科教育和法学硕士理论教育的界限，进而把课堂沦为一般性的法学知识讲授。
(二)人才培养理念更新缓慢
卓越计划主要是针对现行法律人才培养模式的弊端而提出来的。传统的教育模式偏重学生基础理论知识的养成，忽视对学生应用能力的培养，导致学生实践能力不足，与社会实际需求脱节。在培养理念方面，很多高等法学院校对法律硕士的培养理念更新不及时，重视程度不够， 重课堂、轻实践，重理论、轻实务的现象普遍存在。这种传统法学教育理念的存在不可避免地导致法律硕士毕司法部门反应，毕业生到法律实务部门后，至少要三至四年以上的时间才能具备审理案件、代理各种法律事务的能力;实务界普遍反映法学院校毕业生缺乏实际运用能力，对法律实务运作方式不了解[3]。因此，现有法律硕士培养模式下的毕业生与法律实务部门及社会发展的实际需要存在脱节，无法满足于法治中国建设对高层次、高素质、复合型、应用型法律人才的需求。
(三)卓越法律人才教育培养计划对法律硕士培养目标的引领作用
2011年4月，教育部启动了卓越法律人才教育培养计划 (下文简称卓越计划)，旨在改变我国现有的高等法学教育尚不能完全适应社会主义法治国家建设需要的现状，力求加强社会主义法治理念教育，创新人才培养模式，提高法学学生的实践能力，注重培养应用型、复合型法律职业人才。几年来，各高等法学院校在卓越法律人才教育培养计划的引导下，积极更新教育理念，创新教育模式，加强实践环节，以求缩小培养目标与现实需要之间的距离，培养出适应社会主义法治国家建设需要和法律实务部门需求的高层次法律人才，初步取得了一定的成效。
从高等法学院校毕业生的实际就业情况来看，法律人才呈结构性过剩：低端法律人才供过于求，高端人才却相当紧缺[4]。笔者认为，法律硕士是我国卓越计划的主要实施对象之一，也是该计划所追求目标的主要载体和承担者，但法律硕士毕业生并未在就业市场上显示出其应有的优势。因此，立足于新时期法治中国建设的需要，根据法律硕士自身的专业背景、个性化特点、自我发展需要及对未来职业的规划，科学制定高层次法律人才培养计划，完善高素质法律人才培养体系，创新复合型法律人才的培养模式，达到培养应用型法律人才的培养目标，进而探索出一套能够满足法治中国需求、突出个体专长、适应职业取向的高层次法律人才培养模式，已是当务之急。
二、对当前法律硕士培养模式的审视
目标问题是法学教育的基本问题。如不对中国法学教育正确定位，法学教育就会迷失方向，误入歧途，制约我国法学教育的发展，就不能培养出适应法治国家建设要求的合格法律人才[5]。因此，在卓越计划的引领下，把法律硕士培养成为应用型、复合型法律职业人才，是该计划实施的重点。在全面推进依法治国、实施法治中国建设战略的时代背景下，法律硕士应是具备扎实的法律知识功底、完善的人文知识背景、严密的逻辑分析能力、突出的语言表达能力、恪守法律职业道德精神品质、国际性视野与全球观念的复合型、实用型的卓越法律人才与治国之才[6]。相较于这一高标准、高层次的培养目标，笔者对当前法律硕士培养模式存在的不足做以下分析：
(一)法律职业目标不够明确
法学教育的职业性是包含和超越一般素质教育的职业教育，具有十分鲜明的导向性。党的十八届四中全会明确指出： 坚持立德树人、德育为先导向，推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂、进头脑，培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。[7]因此，对法律硕士的培养必须坚持知识传授与职业能力训练相统一的模式。
由于招生规模过大和管理的行政化倾向等原因，大多数高等法学院校对法律硕士采用大班授课的方式，招生规模大的高等法学院校甚至有二百人同堂授课，授课过程中的师生互动和交流完全成为奢想。在教学方法上，同样受到学生人数过多的限制而采用灌输式，即使在教学中穿插案例教学，也难以做到让学生当堂进行讨论和分析，把教学过程沦为授课教师自问自答的自我互动模式。这在很大程度上阻碍了教学目标的实现。另外，大多数授课教师不仅仅承担着为法律硕士授课的任务，还承担着法学本科、法学硕士甚至是法学博士等不同层次和类型教育对象的教学任务。限于精力和现行的教学科研考评机制，教师们往往难以针对不同学生采用不同的教学方法。在对法律硕士的授课过程中，授课教师会有意无意地忽视法律硕士的学科背景和个性特点，弱化了法律硕士教学的应用型特点，模糊了其与法学本科教育和法学硕士理论教育的界限，进而把课堂沦为一般性的法学知识讲授。
(二)人才培养理念更新缓慢
卓越计划主要是针对现行法律人才培养模式的弊端而提出来的。传统的教育模式偏重学生基础理论知识的养成，忽视对学生应用能力的培养，导致学生实践能力不足，与社会实际需求脱节。在培养理念方面，很多高等法学院校对法律硕士的培养理念更新不及时，重视程度不够， 重课堂、轻实践，重理论、轻实务的现象普遍存在。这种传统法学教育理念的存在不可避免地导致法律硕士毕念、立法目的及立法背景，才能突破法律条文的困扰，做到运用自如。
(二)构建以法律职业为目标导向的法律人才培养模式
国务院学位委员会1995年发布的《关于设置法律专业硕士学位的报告》批准我国若干所高等法学院校借鉴美国法律硕士教育模式，从1996年开始进行以职业为导向的法律硕士教育改革试点。当前，坚持法律硕士教育的法律职业导向是改善法律硕士目前严峻的就业现状，提升其专业优势和竞争力的必经之路。从本质上来说，法律硕士的培养不可能无视法律职业的内部需求和社会变化，而成为纯粹的象牙塔艺术。
按法律职业导向进行改革是法学教育面临的时代环境，具有重要的引导作用[14]。对法律硕士的培养必须以社会转型和职业需要为切入点，以服务国家发展和社会需求为目标，以法律职业活动服务于市场经济为导向，以法律的实施过程为关注和研究对象，以推动国家依法治国的进程、促进法治中国建设为目的。
需要指出的是，全日制非法本法律硕士有不同的学科背景，在法律硕士学习阶段必然有着不同的职业兴趣和取向，和全日制法本法硕一样，存在着个体发展需求上的差异性。因此，对有着不同发展需求的法律硕士学生应加以区别对待，突出其不同学科知识融合的先天优势，鼓励其向有利于自身发展的法律学科方向发展，结合自身的职业取向进行未来职业规划。
(三)司法实践能力的提高是解决三脱节现象的不二法门
法律硕士教育在中国经历了十多年的发展，面临的最大挑战仍是如何实现理论知识传授与司法实践能力培养的有效结合。而设置法律硕士的初衷正是要改变我国法律教育与法学职业相脱节的现状，但从目前的实际来看， 三脱节的难题仍未得到有效解决，法律硕士教育的培养目标强调实践的重要性，实际培养过程中却只注重对理论知识的学习而忽略了实践。
从法的历史渊源上来讲，中国是成文法国家，传统的法学教育模式基本上参照了大陆法系国家的模式，以理论知识的系统传授为主，相对忽略了对实践能力的培养。提高法律硕士的实践能力，在夯实其法学理论基础的同时，必须充分发挥其主观能动性和客观有利条件，使法律硕士培养模式回归到理论素养与实践能力并重的轨道上来，开创提高法律硕士实践能力的有效途径，如法律谈判课与模拟法庭实训课的开设、情景模拟与法律诊所的设置、观摩审判、到法务部门实习等。
(四)塑造法律硕士的法律职业人格
一、公共事业管理的内涵
社会生活不可能是单个人的孤立的生活,人们必须成为“社会人”,依靠以生产关系为基础和核心的社会关系的联结,组成一定的社会共同体才能生存和发展。公共事业,从本质上说,它是为社会公众实现和维护公共利益的活动,它应该属于社会自身的事业,因此,社会自组织参与和承担对公共事业的管理是天经地义的事情,也是社会自组织得以发展的必然要求。应该由国家承担的公共事业管理职能由相应的行政组织承担起来,应该由社会承担的公共事业管理职能由社会自组织承担起来,这也是重构国家与社会合理关系模式的重要内容。根据以上分析,我们可以完整地揭示出公共事业管理的明确内涵,即公共事业管理是指部分行政组织和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决策、组织协调和监督控制活动。
二、公共事业管理主体的界定
从以上对公共事业管理内涵的分析中,我们对公共事业管理的主体已经有了清晰的认识,我们认为,所谓公共事业管理的主体是指不以盈利为目的,依照法律规定专门从事对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护并进行有效管理的行政性组织和社会性组织的总称。可以从以下几方面来理解公共事业管理的主体:
1.公共事业管理的主体有两种类型,一种是行政性组织,它们是掌握行政权力,承担着公共事业管理的行政职能,如承担教育事业管理的教育行政部门,文化事业管理的文化行政部门,医疗卫生事业管理的卫生行政部门等等;另一类是社会性的组织,我们通常也把它们称为类行政组织,它们承担部分公共事业管理的职能,但它们不是政府的构成部门,不掌握行政权力,如社会中的各种行业协会、慈善机构、红十字会、城市(镇)公用事业部门(自来水、电力、煤气、公交)等等。
2.公共事业管理的主体是以为社会提供公共产品、公共服务和公共安全及秩序为主要职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、服务、安全和秩序,是公共事业管理组织存在和发展的依据,是其存在和发展的合法性基础。另外,需要注意的是只有为社会公共生活提供直接支持和保障的管理部门才是公共事业管理的主体,那些起间接作用的组织(如政府办公厅等行政辅助机构),从严格意义上讲,不属于公共事业管理的主体。
3.公共事业管理主体在从事对社会公共产品和服务的组织生产和提供的过程中,绝对不允许以盈利为目的。公共事业管理的“公共性”决定了公共事业管理主体,其活动实质是对社会承担应尽的责任和义务,而不能像私人机构那样要以盈利为目的。公共事业管理尽管不能以盈利为目的,但这种管理活动也需要付出管理成本,那么这个成本费用由谁来支付?我们认为公共事业管理主体的活动经费来源主要有三个方面:一是政府财政拨付;二是有偿服务收入(按产品和劳务的成本收取的费用);三是通过社会的赞助、资助、捐赠、彩票收入等筹措的资金。
4.工商组织、行政组织与公共事业管理组织的区别与联系。工商组织与公共事业管理组织的区别是显而易见的,工商组织是绝对的社会性组织,它主要从事社会商品的生产、销售和服务,以赚取更多的经济利益为目的。而公共事业管理组织既有行政性的也有社会性的,其存在的目的是规划、组织、监督、协调公共产品的生产和公共服务的提供。它不能,而且也不允许以赚钱为存在的目的。必须注意的是,有些工商组织也承担某些公共产品和服务的生产和提供,但它们属于公共事业的作业层,而不是管理层,它们与公共事业管理主体往往是业务委托关系,自然也就不能成为公共事业的管理主体。行政组织具有很强的政治性,它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志,优先保证统治阶级政治利益的实现。而公共事业管理主体,无论作为行政性组织,还是社会性组织,其主要职责不在于维护和实现统治阶级的政治利益,而在于为社会公众的社会生活提供必须的公需产品和服务,它的政治色彩已经大大降低了,比如行政性公共事业管理组织,尽管它在从事公共事业的管理过程中仍然要坚持统治阶级所确定的政治方向,贯彻统治阶级的政治意图,但它所涉及的具体事务,大量的是管理的技术层面的问题,而不是政治层面的问题。根据以上分析,我们认为公共事业管理主体应该具有服务性、公益性、社会性、职能性、法制性的特征，这里不一一解说。
三、公共事业管理的学科属性和社会背景
1.公共事业管理的学科性质。公共事业管理属于公共管理的分支学科，因此公共事业管理的学科性质是由公共管理的学科性质决定的。那公共管理的学科性质是什么呢？目前，在教育部的学科分类中，将公共管理列为管理学的二级学科；在我国哲学与社会科学规划基金项目的申报中，则将公共管理归属为政治学，属于政治学其他学科。讨论其学科性质，是讨论公共事业管理的基本概念，特别是公共管理主体与客体的理论基础。
2.公共事业管理的社会背景。从公共管理的政治学属性看出，研究公共事业管理的主体必须依据特定的社会背景，因为不同社会背景中政治活动的主体与客体是不同的。从上述讨论中已经看到，目前，学术界对公共事业管理的社会背景存在两种选择：一是中国现阶段公共事业管理的实际状况，二是中国公共事业管理改革（主要是指“政事分开”）的预期前景。从公共事业管理理论体系的包容性分析，上述两种选择都有一定的内在合理性：前者是基于公共事业管理理论解决社会问题的现实针对性，体现了公共事业管理理论现实意义上的应用性学科性质，也使公共事业管理理论具有“实践是检验真理唯一标准”意义上的科学性；后者是基于公共事业管理理论解决社会问题的未来预测性，体现了理论研究相对社会实践的超前性与指导性。同样，从公共事业管理理论体系的包容性分析，上述两种选择也都有一定的局限性：仅以中国现阶段公共管理的实际状况为研究背景，会使公共事业管理理论研究缺乏系统的理论体系和“前瞻性”的学术视角与方向；仅以中国公共事业管理改革前景为研究背景，会使公共事业管理理论既脱离中国国情现实、又由于预测不可避免的误差而无法完全符合中国公共事业管理改革的前景。因此，公共事业管理的社会背景应该是上述两种选择的有机结合且以中国现阶段国情实际为主。
四、公共事业管理主体的本土化分析
从公共事业管理的学科性质与社会背景出发，可以得出对公共事业管理主体的认识：公共事业管理主体是由政府、执政党、民众与非政府公共组织构成的系统。
1.政府是公共事业管理的主要主体。政府作为公共事业管理的主要主体，是由政府代表国家行使的公共权力决定的。公共事业管理的目标是有效地提供公共物品与使用公共资源。为了避免个体理性所导致的集体非理性，必须建立与使用公共权力。所以，公共事业管理的核心问题是如何建立与运用公共权力来满足社会公共需要、实现社会公共利益。不同等级的公共事业管理，需要不同等级的公共权力，但就全社会而言，只有政府才具有管理社会的公共权力。因此，政府必然要管理公共事业并成为公共事业管理的主要主体，这不仅是为了履行政府职能的需要，也是公共事业管理的必然要求，更是实现社会公正、公平与和谐的必然途径。
2.中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。对于政党组织，按照学术界的一般划分，它不包含在公共管理主体之内，自然也就不包含在公共事业管理主体之内，只有极少数学者提出公共管理的主体包括政党组织。中国共产党作为执政党，掌握着管理国家与社会的基本权力，这是由我国的政党制度决定的，按照我国的国情实际，公共事业管理的主体应该包括作为执政党的中国共产党。众所周知，我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制，中国共产党通过领导全国人民代表大会制定法律并向国家机关输送干部来实现对国家与社会的管理。从这一意义上说，中国共产党是具有公共权力并管理公共事务的公共权力组织，应该是公共事业管理的主体。与政府不同的是，中国共产党对公共事业的管理主要是通过政治领导来实现的。因此，中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。同样理由，我国的各派不具备中国共产党所具有的公共权力不能纳入公共事业管理的主体范畴。
一、坚持把优化基层党组织设置
与引导社会组织发展结合起来
灵活多样的党组织设置形式，是基层党组织实现有效覆盖的重要途径，也是发挥基层党组织在基层社会治理中作用的重要保证。在社会结构发生深刻变化的背景下，基层党组织的设置，必须适应社会组织迅速发展的实际，把优化基层党组织设置与引导社会组织设置结合起来，从而为基层治理现代化提供组织基础。
创新基层党组织设置。随着我国市场经济的发展，经济结构和经济成分日趋多样化，各种非公有制经济组织和新社会组织大量涌现，党员的流动性显著增强，流动党员在党员队伍中的占比有较大提高，这无疑是基层党员管理服务和社会治理面临的新课题。传统的以属地为基础建立党组织的方式，已不能适应新形势的要求。为此，必须扩大基层党组织覆盖面，深入探索完善基层党组织设置形式，拓展其生长空间，使之扎根于新的经济社会结构之中。要按照“纵向到底、横向到边、上下贯通、立体覆盖”的原则，以经济关系、社会关系为主轴，依托产业链条和各类经济社会组织，建立党组织，把基层党组织设置到产业化链条的各个环节，覆盖经济社会活动的各个角落。基层党建工作的重点应放在非公有制经济组织和社会组织上，在这两类组织当中开展党建工作是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政基础的当务之急。
创新社会组织党建工作，引导社会组织有序发展。随着经济体制变革、社会结构变动，在深化社会改革的进程中和构建服务型政府的时代背景下，现代社会治理模式呈现出多元主体合作治理的发展趋势，公共服务需求多样化要求积极引导社会组织参与社会治理。社会组织包括基金会、社会团体与民办非企业单位，已经成为社会治理的重要主体之一，在公共服务、政策倡导、公民参与等方面发挥着重要的作用。因此，党和政府在推进基层治理现代化的实践中，要顺势而为，引导规范、管理、扶持社会组织健康发展，并将其纳入基层社会治理体系之中，积极探索发挥其治理功能的有效途径。与此同时，执政党如何引导和协调社会组织有序发展，也已成为基层党建领域的重要课题。目前我国社会组织的党建工作严重滞后于非公有制组织，面临缺少法律依据、功能定位模糊、管理相对混乱等多重困境。党的十报告明确提出：“要加大社会组织党建工作力度，全面推进各领域基层党建工作。”社会组织党建工作应该明确规定社会组织中党组织的功能、定位和作用；树立科学的工作理念；把握科学的工作原则；科学定位社会组织党组织的功能；构建社会组织党建工作落实体系，从而引导社会组织有序发展。
二、坚持把加强基层党组织服务功能
与整合公共服务资源结合起来
服务是基层治理的核心要素，也是加强基层党组织建设的内在要求。但仅仅发挥基层党组织的服务功能是不够的，还要充分整合政府公共服务、群团组织、志愿服务组织等其他社会组织的服务资源，以满足人民群众多样化的需求。
公共服务供给主体多元化是基层治理现代化的重要特征。2014年政府工作报告中提出，要推进社会治理创新，实行多元主体共同治理，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。社会组织在提供社会服务方面有着自身的特点和优势。这些组织植根于社会、贴近于基层，按照章程开展活动，它们机制灵活、反应迅速，能给群众提供各种个性化、专业化的服务。在当前我国深化政治和社会改革的背景下，积极引导社会组织参与社会治理，推进公共服务中多元主体合作，使政府、企业和社会三者在公共服务领域中发挥各自的作用，并实现相互合作，优势互补，是回应公共服务需求多样化的重要战略。公共需求的多元化要求公共服务供给主体结构多元，强调政府、企业、社会组织都可以成为公共服务的供给者，从而把多元竞争机制引入到公共服务的供给过程中来。公共服务供给主体的多元化正是基层治理现代化的重要特征。
基层党建创新有助于公共服务供给与需求之间的衔接。基层党组织是党直接联系社会的桥梁和纽带，加强基层党组织的服务功能是当前和今后一个时期基层党建创新的重要抓手。同时，基层党组织肩负着把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责，在创新基层社会治理中发挥着重要作用，是推进基层社会治理的领导力量。目前，我国公共服务的供给主体结构多元，包括政府、企业和社会组织，而社会服务的需求主体是公众。加强基层党建创新有助于整合各种公共服务资源，在加强政治功能的前提下充分发挥公共服务供给主体中各基层党组织的服务功能，把服务群众、做群众工作作为主要任务，加强服务能力建设，实现公共服务供给与需求之间的有效衔接。
