关键词：社区居家养老；法律问题；对策
在当前老龄化社会背景下，社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注，在其发展已取得了一定成效的同时，也面临着来自各方面的掣肘，尤其是法律层面的诸多问题，已经成为了制约其发展的主要瓶颈，亟待解决。
一、社区居家养老服务法律规制的基本理论
（一）社区居家养老服务的内涵与优势
据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时，对养老服务体系也造成了极大冲击，社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起，其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足，门槛较高，老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题，获得了很多老年人及其家人的青睐。本文认为，社区居家养老服务包括两个层次的内涵，第一层次是老年人不需要离开家庭，而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络，享受养老服务；第二层次是政府积极主导，以居家为基础，以社区为依托，整合互联网+在内的各种资源，由政府提供基本公共服务，各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益性服务，满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合性服务。目前，我国各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015年社会服务发展统计公报记载，截至2015年，我国的社区养老服务机构和设施2.6万个，比上年增长36.8%，互助型的养老设施6.2万个，比上年增长55%，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。①2016年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况发布，根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015年，城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理②。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求，又能缓解传统家庭养老的压力，提高老年人生活质量，维系社会稳定，发展前景非常可观。
（二）社区居家养老服务法律规制的理论基础
社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务，在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值，有效分配养老资源，促进社会养老资源成果的公平分享，其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。首先，福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值，这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益，实现利益的普遍化才是根本，整体利益不是个体利益的机械叠加，而是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益，才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导，以社会整体利益为本位，才能理性提供政策支持，资金投入，引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。其次，社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预，是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡，促进社区居家养老产业的供需平衡，建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制，促进资源的优化配置。最后，需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论，作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖，满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。
二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题
（一）社区居家养老服务的法律制度现状
新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。”该法包括了“社会保障”、“积极养老”、“法律援助”等主要内容，是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。近2年来，我国众多省市都先后发布了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015年1月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例，上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。此外，在社区居家养老服务改革试点方面，民政部和财政部两部委于2016年7月19日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求，全国部分地级市（含直辖市的区）将逐步推开社区居家养老服务改革试点。
（二）我国社区居家养老服务面临的主要法律问题
如前所述，我国的社区居家养老服务体系起步较晚，处于初级阶段，法律制度还不完善，面临的主要法律问题有：1.从立法角度，当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足，尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系，且现有的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾，各项配套制度也不完善，很多没有落到实处。从规范的层级而言，目前，在国家法律③一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体，较为笼统，法律责任也不清晰，如其中第82条规定，“对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。并没有明确规定给予何种处分，可操作性较差。在地方层面，各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚，为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施，有的条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁规定，对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰，法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。在有关部门层面，曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001年6月，民政部在制定了名为“社区老年福利服务星光计划”的工作方案后，在全国启动了这一计划，而如今这项历时3年耗资134个亿的资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多甚至已经“面目全非”④。此外，与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业性服务中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可，扶持其发展的相关政策不够完善。此外，国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施，发展社区居家养老，但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托“互联网+”，以智能化手段为支撑，创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势，而相关规范标准尚不明确，无法有效保障老年人合法权益。2.从执法角度，政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位徒法难以自行，有了好的立法，如何突破现实中的执法难关，将法律政策落到实处，是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：第一，政府的引导和支持力度还不够，运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费，已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式，传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务，造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性，也使养老服务无法真正落到实处。第二，针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013年7月30日，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度，目前有些地区正在展开试点，制度化的评估和监督机制还不够健全，处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入机制还不完善，对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队，开展“智能化养老”，为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立，机构组建还基本处在政府推动主导的阶段，多渠道投入机制还不完善，针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。3.从司法角度，当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障在社区居家养老服务中，首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系，服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其代理人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中，再加之老年人自身属于弱势群体，普遍缺乏法律知识，经济能力也有限，一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题，如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。
三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议
法律是社会关系的调节器，社区养老服务要取得长远发展，必须重视其中存在的法律问题，营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则，紧密结合我国老龄化的实际需求，完善相关法律法规及政策，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。
（一）完善立法及相关配套制度
从国家层面，应做好顶层设计，避免制度碎片化，在完善现有法律法规的基础上，制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定；从地方层面，社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩，各地区应结合本地实际，加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益，明确监管制度。在有关部门层面，应整合政策，协调联动，改变目前有些部门在社区层面各成体系，缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免“星光计划”类似的事件再次发生。在配套制度建设方面，应做好如下工作：第一，制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非营利组织的结构转型，完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度，改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策，鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三，各地民政部门应就“智能居家养老服务”出台标准，明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索“医养结合”新模式，健全社区养老服务管理制度，积极推进社区志愿者登记注册制度，开展居家养老护工正规化制度建设，加强如养老服务协会等行业自律组织建设。总之，应循序渐进，逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。
（二）在执法层面，明确政府定位，加强政策
引导和政策落实在执法层面，政府应处于主导地位，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上，可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式，依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言，主要应做好如下几个方面的工作：第一，扩大政府财政投入，建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性，一方面，政府应保证财政配套资金及时兑现，另一方面，应建立居家养老服务运营经费保障机制，同时加大转移支付补助力度，一方面，通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性，另一方面，对经济特别困难的山区农村加大补助力度。第二，建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度，在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效，具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查，根据评估结果进行星级评定，并与运营奖励补助经费挂钩，促进服务质量改进，提高老年群体的获得感。第三，支持社会力量参与社区居家养老服务。以“走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化”的思路，通过政府购买、协调指导等方式，重点培育一批服务机构，支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模，形成品牌效应。第四，完善社区居家养老基础设施建设，依托“互联网+”建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设，搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台，将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容，广泛借助移动互联网、物联网等媒介，为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求，更方便的产品。
（三）加强司法保障与普法宣传
在司法层面，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行“回访制度”。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助，开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验，设立老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。同时，各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织，创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识，增强养老组织自身的法律意识，维护个人和他人合法权益的目的
四、结语
社区居家养老是一项新兴的事业，尽管我国起步较晚，但在政府的积极主导、社会各界力量的共同参与下，相关法律、政策、制度正在不断成熟，各地实践也在不断深化，我国的社区居家养老服务制度一定能获得长足发展，成为缓解我国严峻养老问题的重大战略选择.
参考文献：
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一、2018年全年工作的主要成绩
1、全国农村社区建设示范创建活动成果显著。团结镇红光村被评为全国农村社区建设示范单位，受到民政部的表彰奖励，这也是哈市唯一一家部级农村社区建设示范村。
2、扎实做好养老机构安全监管工作。创造性的使用了“三网覆盖”实时视屏点对点安全监管体系，极大的提高了安全管理工作水平和效率，典型做法全市推广。
3、开创道外大党建新局面。我局组建道外区社会组织党建服务中心和慈善为民服务中心，这两个服务中心的建成，标志着我区大党建工作更加规范化，制度化。
4、积极稳妥的处理好几次突发事件，得到了区领导的认可，达到了群众的满意。
5、着力打造优质服务窗口，婚姻登记处荣获市级文明窗口。我局先后被市委、市政府评为创建全国文明城市先进单位和精神文明建设先进集体。
二、2018年重点工作情况总结
（一）社会救助水平不断提高
1、发挥社会救助保障作用，提高救助能力。各项资金按要求和匹配比例及时全额拨付到位。截止10月份，城乡低保发放10181人，4026.6万元；低收入发放176人，30240元；特困资金发放568人，488.6万元。临时救助金发放280人，62.6万元。
2、开展了社会救助专项清查整顿工作，加强动态管理。
按照政策取消低保327人，新纳入低保135人。畅通投诉举报渠道，健全违法违纪责任追究机制，开展低保等社会救助的宣传。认真处理信访问题，截止10月份，接待处理越级访15件，本级接访62人次，案件处理率100%。
（二）双拥优抚工作成效显著
1、进一步落实优抚政策。
认真落实优抚政策，提高优抚对象生活水平，四个镇全部兑现了“群众优待”。及时为2017和2018年入伍的义务兵发放家庭优待金，农村籍退役士兵自谋职业补助金。全面落实了重点优抚对象医疗保障工作。全年共发放义务兵家庭优待金516人，总金额为1740万元。发放伤残抚恤金269人，总金额为548.6万元。完成上报伤残军人、伤残警察评残、补证工作，共计11人。
2、积极开展双拥慰问活动，落实涉军维稳工作。
春节和八一建军节期间，分别深入驻区部队15支、2支跨区拥军部队，送去了节日的祝福和慰问品（金）。我局始终把涉军维稳工作作为一项政治任务来抓，对我区涉军上访30余人诉求逐一进行分析，约谈上访人共计25余次，力争把信访工作做到实处。
3、开展退役士兵普查登记工作。
对我区退役军人进行了普查登记，其中农村退役军人普查人口总数为584人，城镇普查人口总数为17362人，年末我区将全面开展退役军人和其他优抚对象信息采集工作。
（三）社会福利事业稳步发展
1、推进社会办养老机构规范管理
今年新审批养老机构5家，新增床位数195张，总床位数达到2455张。积极推进居家和社区养老服务试点项目，目前，我区已启动14个试点项目，其中中心2家，日间照料1家，三社联动6家，养老延伸服务1家，宜居社区试点2家，农村居家养老服务建设2家。积极筹划哈尔滨龙信达投资有限公司宜康养老公寓项目，项目总投资5亿元。目前已完成签约工作，且已办理完成土地征收预公告手续。
2、养老产业服务能力不断提高
一是加紧整合社会养老资源，规范养老服务行为，逐步形成城乡一体化、投资多元化、管理规范化、队伍专业化的养老服务体系。我区敬老中心被省民政厅评为二星级敬老院，永源镇敬老院被评为一星级敬老院。
二是充分利用智慧养老信息化平台，及时完成居家养老服务和高龄津贴发放，截止11月份，全区有28654名老人享受到高龄津贴待遇，合计发放津贴295.58万元 。享受政府购买居家养老服务113人，服务总计1263人次。 积极推进居家和社区养老服务试点项目，目前，我区已启动14个试点项目，其中中心2家，日间照料1家，三社联动6家，养老延伸服务1家，宜居社区试点2家，农村居家养老服务建设2家。
3、社会慈善事业取得全新突破
充分发挥道外区慈善公益为民服务中心的作用，通过慈善会平台共发放救助物资折合人民币23.6万元，惠及困难人员约3000余人。落实福利生产工作，做好日常管理、维权和处理信访等相关工作，
（四）基层组织建设逐步完善
1、加强社区建设，完成社区公益用房达标建设任务，
开展星级和谐社区创建活动，规范社区服务，打造社区品牌。
2、顺利完成第十一届村委会换届选举工作。参选率达到了79%。全区选出新一届的村民委员会成员177人。
3、在40个行政村开展了社区服务站建设工作。其中有500平方米以上活动广场的村达到60%。
（五）公共服务能力不断提高
1、婚姻登记工作。积极做好“情人节”、“5·21”等特殊日子的婚姻登记工作。截止目前，全区已办理结婚登记5580对，离婚登记3500对，补发婚姻证2150件，婚姻登记合格率100%。接待收养登记咨询人员三十余人次。
2、社会事务工作。优化18项“最多跑一次”事项。为新建小区铺设门牌228块，做好区域内主干路和次主干路门牌的更新补设工作。加大文明祭祀宣传力度，开展殡葬领域突出问题专项整治行动，加大源头治理，严格禁止焚烧冥纸冥币。
三、2019年工作安排
（一）完善社会保障体系。一是进一步优化社会救助申报及审批程序，加大政策宣传。二是继续落实“六精准”工作要求，做到不错报、不漏保，杜绝人情保。三是实现各项救助有效衔接，分类施救。四是落实因病致贫、突发事故致贫家庭的低保救助工作。
（二）创新双拥优抚工作。总结经验，发展典型，开展双拥共建工作，落实好拥军优属政策，做好退役军人普查工作。
（三）发展社会福利事业。一是进一步强化养老机构的行业管理，积极推进居家和社区养老服务试点项目。二是实开展志愿服务和慈善为民服务。
（四）推进基层社区建设
1、深化社区服务基础设施建设，打造服务平台，拓展社区服务领域，增强社区服务功能，积极推进社区信息化建设。
2、加强队伍建设，不断提高社区管理水平，组织指导好第六届城市社区换届选举工作。
（五）加强社会公共管理
1、提升公共服务水平，强化社会组织管理，充分发挥社会组织作用。
2、进一步优化营商环境，简化办事程序，优化审批流程，提升服务质量，打造文明窗口。
四、对区2019年的发展建议
（一）根据我区的经济发展水平，确定一些民生项目列入政府购买服务项目目录，纳入财政预算。
“一星期三次，每次都是两个小时。”
“都做些什么呀？”
“帮着整理房间、洗衣服，冬天还帮老头子洗澡，都是免费的。”
今年8月12日，杭州市上城区人大常委会组成人员视察居家养老服务工作时，南星街道美政社区88岁的赵奶奶紧紧拉着区人大常委会主任丁晓芳的手说：“我们老年人生活在上城区，真当是有福气啊！”
据了解，自上城区政府推出系列居家养老服务政策后，上城区已有2000多名老人，跟赵奶奶一样享受着由区政府买单的居家养老服务，安逸地过着他们的晚年生活。预计到“十二五”末，上城区居家养老服务政策的受惠老人将达6000余人。
而他们之所以能过上如此安逸的晚年生活，与上城区人大代表和人大常委会持续不懈的监督是分不开的。
数万老人无处养老
近年来，上城区的老龄化、高龄化形势日趋严峻，“十一五”期间老龄人口年均递增3%以上，成了全省老龄化程度最高的城区之一。
养老问题，一直困扰着上城区委、区政府，虽然也推出了系列养老政策，但始终难以满足日益增长的养老需求。
“我们敬老院40个床位，申请入住的老人却有上千人，真是一床难求啊！”上城区小营巷第二敬老院院长陈娟英说，小营街道70周岁以上的老人有2万多，他们现在只能让85岁以上的老人入住。
据了解，上城区作为杭州的“老、小”中心城区，寸土寸金，养老设施建设资源贫乏。2008年底，全区共有12家养老机构，床位数仅633张，最小的敬老院只有22张床位，根本无法满足社会养老需求。这些养老机构除了规模小，市场化运作和社会化服务水平也不成熟。结果致使一些国家、福利机构投资管理的老年公寓，供不应求，甚至出现了“千人求一床”的现象；而一些硬件设施、环境较好的民营养老机构，由于社会信任度相对较低，收费较高，又常出现入住率不高的现象，部分民营老年公寓经营初期的入住率仅30%左右。
为破解养老场地紧张和养老资源缺乏的困境，2006年，上城区在全省率先推出了居家养老服务模式，尝试打造一座没有围墙的“养老院”。可由于居家养老服务尚处起步阶段，还有诸多不完善之处，仍然难以满足广大老年人多元化的服务需求。
“服务人员整体素质不高，缺乏专业服务知识，无法为老年人提供较专业的服务。”在2009年的人代会上，贺晓卿代表直接指出了居家养老服务中存在的不足。
全面摸底养老现状
人大代表的强烈呼声引起了上城区人大常委会的高度关注，社会化养老问题被列入常委会2009年度的专题调研课题。
2009年上半年，上城区人大常委会组织常委会组成人员，深入全区6个街道的社区老年食堂、星光老年之家和老人公寓，进行了一次全面摸底调研。
在横河公园旁的益寿园，调研组成员走进一位老人的房间，发现一间10平方米左右的房子里，竟然放了三四张床铺，再加上多数老人的生活起居需要有人陪护，结果这么小的一个房间里竟然要住六七个人。“人一多，屋里的空气就差。”住在四楼的王大爷说，“有时候想出去透透气，又走不动，要是有电梯就好了。”当调研组成员问及：“住在这儿，还有哪些不方便？”老人勉强地笑了笑说：“能住进来，已经很好了。要说有什么不便，最大的不便还是如厕问题，因为公共卫生间里都没有坐便器，年纪大了要蹲下去如厕有点困难。”
调研组了解后才得知，原来上城区的很多敬老院都是80年代末90年代初由其他建筑物改建而成的，房内基本上没有单独的卫生间，配套设施不齐全，老年人生活很不便。
在与街道、社区以及养老服务机构的工作人员座谈交流时，他们也都谈到了养老服务设施少、散、档次不高，服务水平低，从业人员缺乏专业知识等问题。“上城区现有的养老院、敬老院，不仅数量少，规模也偏小，已远远不能满足辖区内老人在家门口就近养老的需求。”调研中，民政部门有关负责人直言不讳。
调研时，上城区人大常委会副主任王文成指出，“破解机构养老床位不足的关键在于投入，政府要下决心拿出一部分资源用于养老机构建设，还可以通过政策引导，鼓励民间资本、民营机构来投资经营养老院、敬老院”。
针对调研时发现的养老事业发展缺少规划，养老机构档次不高，养老服务社会参与度低等问题，调研组向上城区政府提出了统筹规划养老机构建设，加大对养老服务设施的投入，鼓励和支持社会力量参与兴办养老机构，逐步扩大特殊困难老人的养老服务面等建议。
收到区人大常委会的调研建议后，上城区政府高度重视，立即研究制定了推进养老机构社会化的实施意见，通过政策扶持，积极引导老年人福利事业向“投资多元化”方向发展。意见指出，凡社会投资兴办养老机构的，在每个床位给予一次性补助2000元开办费的基础上，还将发放每人每月60元的床位补贴，并在房屋租赁、水电气煤等方面给予优惠。
通过政策引导，一批“面向社会、自主经营、自负盈亏”的民办养老服务实体相继在上城区成立，社会办养老机构所提供的床位数占全区总量的70%左右。
监督催生养老新路子
“社会化养老任重道远，要依托区情，发展上城特色的社会化养老模式，让老年人共享上城区作为高品质中心城区的发展成果，这是政府和社会不可推卸的责任。”2009年11月，在区人大常委会对民政工作的评议会上，养老服务工作再次成为评议的热点。
评议会后，常委会向区政府提出了“迎难而上，突破瓶颈，积极推进社会化养老事业发展”的评议意见，并决定将跟踪监督评议意见的整改落实情况，将社会化养老事业发展情况列入2010年区人大常委会专题审议内容。
2010年7月27日，上城区第十三届人大常委会第二十七次会议听取审议了区政府关于社会化养老事业发展情况的报告。
“养老服务事业发展要有一个科学完善的规划，明确发展目标和要求，引导社会化养老事业发展。”
“目前一些零散的养老设施，是否可以通过资产置换，将小的集中置换成大的，或是通过一室多用来提高资源利用率。”
“养老也要分层管理，政府要重点关注80岁以上老人的养老保障服务。”
“可以考虑建一些中高档敬老院，主要面向那些‘以房养老’、有一定经济基础的人群。”
“要加强对养老服务管理工作人员的人才培养，为养老院配备专业服务人员。”
…………
会上，常委会组成人员、列席会议的人大代表共提出了20多条意见建议，最后整理成科学制定区“十二五”养老服务发展专项规划、加强养老服务基础建设、丰富养老服务内涵等五方面审议意见交由政府办理，要求破解养老资源不足、服务质量不高的矛盾，推进养老事业发展。
为落实常委会审议意见，上城区政府结合实际情况，在全国率先推出了居家养老全覆盖工程，并制定出台了《居家养老服务与管理规范》，走出了一条符合区情、极具特色的养老新路子。随后，有关部门还为居家养老服务内容制定了统一的“菜单”，包括生活照料、医疗服务、家政服务、司法维权、精神慰藉、紧急救助等6大类50个项目。同时，引进了一批信誉好、服务优的中介服务实体，培训了250余名专业护理人员，使养老服务质量有了明显提升。
据了解，2010年共有15807人次享受了上城区的居家养老服务。经调查统计，老人们对服务“很满意”的达82%，“一般满意”的为15%。
目前，上城区已被国家民政部确定为“全国居家养老服务社会化示范活动试点区”。
上城夕阳无限好
今年8月12日，上城区人大常委会再次组织常委会组成人员和部分人大代表，就居家养老全覆盖工程进行了一次专题视察。
“只要老人一按‘居家宝’，20秒之内信息处理中心即可接到信号，了解老人的需求后，再转接到服务网点，第一时间为老人提供上门打扫卫生、买菜、送餐等各类服务。”在上羊市街社区养老服务信息处理中心，负责人金涛边演示边介绍说，这个信息平台好比一个中心枢纽，上面既有所辖区域内服务老人的信息，包括居住地址、饮食喜好、家属联系方式、定点医院、健康状况等，也有家政服务、煤气站、法律援助服务队等各类服务单位的信息。
目前，上城区已为所有60岁以上的老人建立了一人一档的《养老服务对象信息表》，将分批向他们免费发放“居家宝”，通过养老服务信息处理中心连接后，这一“电子保姆”将可为老人提供24小时服务，有效破解了上城区区域面积小、养老机构扩张受限的困境。
另据了解，近两年通过政府投入、吸纳民间资本等方式，共投入6000余万元资金用于养老基础设施建设，新建床位200余张，改造提升星光老年之家71个，建立“日托所”65家。
“在这儿蛮好的，一楼有卫生服务站，看病配药很方便。二楼是文化活动室，可以和社区居民一起唱唱歌，写写字，有的时候还能画上一幅，日子过得很舒心。”在水一方老人公寓的傅肖云老师说，他们在这里住得很安心，也很舒心。而益寿园的老人们，也如愿用上了电梯和坐便器，天气好的时候都能下楼到横河公园走走。
视察组成员充分肯定了上城区的养老服务工作，尤其是信息处理中心的建设和运行情况，希望有关部门能加快“全覆盖”进程，争取让更多的老人享受到便捷的居家养老服务。
【关键词】村改居；社区居家养老服务；老年人
一、引言
随着我国经济发展速度与城市化进程的不断加快，很多地方掀起了“拆迁”运动，“村改居”已随处可见。“村改居”即将村委会改制为社区居委会，是地方政府根据本地实际情况扩大城区面积、推进新型城镇化的重要途径，是工业化、城市化进程的产物。在当前城市化进程与老龄化社会的双重时代背景下，“村改居”社区的养老问题成为关注的焦点，其关系着经济社会的顺利发展、社会的和谐稳定。
社区居家养老服务，是在城市养老实践中为了更好解决老年人养老问题而逐渐探索、形成的一种系统养老模式。社区居家养老是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠的一种养老模式。其主要内容是为居住在社区的老年人提供社会化服务，以解决他们的日常生活困难。目前，我国的“村改居”社区居家养老尚处于起步阶段，发展水平比较低，还面临着诸多问题。例如服务总量严重不足、服务专业化程度低、服务产品与需求不吻合、功能和方法相对单一等。
二、Q社区居家养老服务现状
Q社区位于合肥市的东北角，紧临北二环。Q社区辖区面积约7平方公里，常住人口约5000人。2003年，在政府政策的指引下进行村改居的变革并实现了成功的转换，Q社区由农村社区演变而来，目前的发展历史也很短暂。征地回迁后的失地老人，每个月会拿到一定的生活费（每人460元/月），作为主要的养老经济来源，可是该项保障金与城市居民最低生活保障存在很大差距。再加上一些老年人的子女在征地拆迁后由于学历、技能上等的缺乏面临就业的困难，自身存在着经济的压力，无法好好的照顾老人。在这种情况下，Q社区在上级政策的指引下，结合辖区的实际情况，开展了满足部分老年人养老需求的社区居家养老服务。
目前，以家庭养老为主、社区托老为辅是Q社区的居家养老服务的主要工作模式。其中，家庭养老主要是为社区内的低保老人、空巢老人、高龄老人等提供具体的上门服务。政府采用向第三方购买的方式，委托区域内的九久夕阳红养老院对符合条件的老人给予每月600元服务券，作为对老年人日常生活照料的费用，为老年人提供送餐服务、理发、沐浴等健康护理服务及为老年人提供一些情感、心理上的慰藉关怀活动等，享受对象是70周岁以上有困难的低保老人、70周岁以上的空巢老人及90周岁以上的高龄老人。另外，社区还有志愿者定期为老人进行家庭照顾照料服务，志愿者主要是社区内的工作人员及一些较活跃的低龄老人，也有个别聘用的社区中的下岗失业人员，在服务的过程中，社区适当的给予他们一定补贴。
Q社区的社区托老主要通过建立社区居家养老服务中心来实现。从2012年10月份以来，Q社区按照上级工作部署，结合辖区实际情况，高标准建设居家养老服务中心，中心内设各种功能室：老年人活动室（主要用于打麻将、打牌、下棋等）、日间照料室、残疾人康复室、四点半课堂和图书阅览室等。服务中心扩大了老年人的人际关系，丰富了老年人的生活，满足他们的精神文化需求和养老需求。但在实际执行中，图书阅览室、四点半课堂等文体功能室基本没有开设，社区老年人偏爱下棋、打麻将等娱乐方式。
三、“村改居”社区居家养老服务存在的问题
（一）社区养老服务资金投入不足
目前，“村改居”社区养老服务的的主要资金保障来源于政府的财政投入，资金主要用于三个方面：一是用于建设居家养老服务中心，二是用于居家养老服务人员的报酬支付，三是用于享受服务的老年人的服务费用的支付补贴。总的来说，当前社区的养老服务的资金总量还是比较少，主要由政府承担，缺乏相关社会组织的参与和支持。同时，因为失地老人每个月的生活费比较低，大部分老人无法支付社区居家养老的费用。
（二）社区养老服务设施不完善
作为城镇化进程中出现的新兴社区，“村改居”社区参照城市社区建设规划，兴建绿地园林、文体及娱乐活动中心等一系列的配套公共服务设施，以保障社区养老服务水平。但是其与老城市社区居家养老服务的硬件相比，存在明显差距，包括社区卫生服务中心的建设和管理等。“村改居”在社区建设和服务方面都处在起步阶段，已经建成的社区公共服务设施不完备，且老年人基础服务设施也不完善，亟需进一步建设和完善。
（三）服务供给与老年人的需求存在差距
社区的服务供给与老年人的养老服务需求之间存在较大的差距是“村改居”社区推行居家养老服务过程中的一个突出问题。具体表现在两个方面：一是服务供给总量不足，在老年人生活照顾、服务信息建设、文化娱乐服务等方面的服务供给仍然较缺乏，不能充分满足老年人的需要；二是服务产品的设计与社区老年人的实际需求存在错位现象，现有的部分社区养老服务仍然停留在面上，无法满足老年人的实际需求，老人急需要的服务不足，甚至没有，“里子”有待完善和丰富。
（四）服务队伍及质量有待提高
一方面，改制后的居民委员会的大多数成员都是由改居前的村民组织成员转任的，他们的受教育水平、技能水平管理水平都不高，缺乏管理社区的经验，这会导致他们在推进社区老年人工作时积极性不够，缺乏综合性的指导意见，从而造成社区老年人工作管理体系不完善、工作机制不健全等。另一方面，社区志愿者队伍的服务水平也有待提高。目前“村改居”社区的志愿者组织仍处在起步阶段，组织建设、组织体系不完善，组织人员专业素质与技能水平不高，志愿者人数不多。这些问题都使得服务质量有待进一步提高。
（五）老年群体参与度不高
“村改居”社区的老人主要是征地拆迁后的失地农民，他们由村民直接转变为市民，身份的转变并没有带来思想的转变，传统的家庭养老模式在他们的思想观念中根深蒂固，大多数老年人依旧认为子女是他们养老的唯一保障。另外，社区中的很多老年人文化教育水平较低，甚至有一部分都没有接受过教育再加上先前多年农村生活的影响，他们因循守旧，对新生事物不感兴趣，对社区居家养老服务的具体政策了解甚微或者不了解，这都导致了老年人缺乏参与的积极性，不能享受这一项惠民政策。
四、影响“村改居”社区居家养老服务的原因分析
（一）失地老人群体的复杂化
“村改居”社区居家养老服务的对象是由村民直接转变成市民的“新型老人”，他们既不同于城市老人，又有别于农村老人，正因为他们的这种特性致使居家养老服务对象的复杂化，主要表现在：一是失地的社区老人虽然在身份、生活模式上实现了从农民到市民的转变，但因为其在失地群体里具有特殊性，其对房屋、土地以及先前的生活方式具有比其他群体更大的依赖性，他们短时间内无法改变之前的生活模式，将延续原先的生活模式。再加上社区转型的长期性、制度改造的滞后性等原因，失地老人这个群体将固化并长期存在。二是失地老人对养老服务的需求一方面希望与现代城市社区居民保持一致，另一方面又保留着传统农民时期的特点。大部分老人更希望过传统老年农民的生活。就比如在“村改居”社区中较常见的一种现象，老年人私自利用小区内或周边公共绿地种植蔬菜。三是在“撤村建居”政策的执行过程中，各地政府采用不同的农民市民化的处理办法。比如因拆迁的时间顺序或者各地的具体情况不同，老年人所获的补助方式和金额也不同，这就导致了失地老人社会保障体系的混乱。
（二）社区组织体系的复杂性
“村改居”社区是我国城市化进程中形成的产物，它是一种介于农村社区与城市社区之间的特殊社区类型，具有明显的二元特点。当前的“村改居”社区正处于转型期，居委会组织的成熟度还不够高。很多社区党组织及居委会组织都是两套班子，一套人马。“村改居”社区的组织体系相对老城区较复杂：原来的村委会经合并或者调整后转变为社区居委会并继续扮演着管理公共事务的角色，但是这个衔接过渡的过程需要时间的积累。同时村改居后要实行社区化管理，因此物管公司、业主委员会等新兴的管理和服务机构在社区内出现了。但是，当前的“村改居”社区只有居委会组织及党组织相对成熟，业主委员会、物业公司及志愿者组织等在组织建设及影响力方面都处于伊始阶段。这不仅影响居家养老服务的社会化程度，而且给“村改居”社区推行居家养老服务带来一系列的问题。
五、进一步完善“村改居”社区居家养老服务的建议
（一）拓宽资金渠道，实现投资的“多元化”
当前“村改居”社区的居家养老还处在起步阶段，要实现其的不断发展与完善必须拓宽资金来源渠道，大力引进资金投入。一方面，政府要增强财政资金的保障力度，建立“村改居”社区居家养老的专项基金，保证居家养老的顺利开展。另一方面，政府要引导和鼓励社会资金的流入，在居家养老服务过程中引入市场机制，积极引进和支持各种服务性企业按照市场规律参与社区居家养老工作以及鼓励企事业单位、社会团体、个人向社区养老服务机构捐资、捐物。从而，实现社区居家养老投资的“多元化”，为社区居家养老服务提供强有力的资金保障。
（二）完善社区基础设施建设
一方面，很多“村改居”社区在建立之初把资金都投入到回迁安置房上，对社区基础设施重视程度不够，在加上社区居民素质不是很高，随着年数的增加，很多硬件设施已有所损坏，因此，要加大对社区公共基础设施的投入，完善小区的公共基础设施。另一方面，要依据社区老年人的实际需求，制定养老服务基础设施建设规划，努力实现社区居家养老服务的全面覆盖，为社区的广大老年人提供更加优质便捷的服务。
（三）科学设计居家养老服务产品
由于“村改居”居民本身的特殊性，要通过深入调研，发现社区老人的真正养老需求，从而制定符合其需求的服务产品，实现供需的完美对接。根据老年人的日常生活需求、精神文化需求、医疗保健需求、交往需求等科学设计养老服务项目，增加服务产品的种类，形成服务产品的多样化，满足老年人的多样化需求。同时，在设计服务项目时，要根据社区老人的不同利益诉求及不断发展的服务需求进一步使之细化，开发符合老年人全方位、多层次需求的居家养老服务新项目。总之，要根据实际情况，因时因地设计服务产品，防止一刀切。从而，提高服务的水平和效能。
（四）加大对社区居家养老服务人员队伍的建设
社区居家养老服务人员的专业素质、技能水平等影响着他们提供服务的水平与质量，从而影响整个社区居家养老服务的发展。当前，“村改居”社区居家养老服务队伍主要由专业服务保障人员、养老服务管理人员、志愿者服务人员组成，应加大这三方面人才队伍建设。特别要加大志愿者队伍建设，比如可以通过与高校合作，招募大学生志愿者。实行“社工+义工+志愿者”的模式，社工对志愿者进行组织、培训与评估，志愿者辅助社工开展日常工作，从而确保服务专业性与持续性。另外，要加强对服务人员队伍的培训及激励、法律保障与制度保障。
（五）加强居家养老服务的宣传
当前，大部分“村改居”社区的老人对居家养老模式缺乏深入了解，对其的认可度和支持度不高，所以要加强对其的宣传工作。一是在社区大力开展关于居家养老的政策法规宣传活动，让社区群众及时了解国家及本地政府涉及社区居家养老服务的新政策、新规定。比如通过在社区举行相关公开主题讲座、向居民发放宣传页、在小区橱窗展览相关政策、举办相关主题的文艺演出等方式。二是引导社区老人及其家庭成员了解社区居家养老服务并鼓励老年人积极主动参与。深入老年群体或者通过走访入户宣传居家养老的服务项目、服务标准、服务优点，从而转变居民的养老观念，提高老年人参加居家养老服务的积极性。
参考文献：
[1]朱虹.关于中国社区居家养老发展状况研究的文献综述[J].城市建设理论研究（电子版），2012（23）
[2]曾海雪.我国城镇居家养老问题研究[D].天津财经大学，2010
关键词：老年社区、太阳城
Abstract ："Elderly Community " in the past few years sadly arisen a kind of new mode of providing for the aged and residential development concept. It is different from the traditional old-age home, nursing home, elderly apartment in the Hyundai Residence, community development and construction process, in endowment concept and function, will " passive endowment " into " active retirement", essence is a new concept of community living movement. The older community limits, while the western economy developed country development are summarized, and the Beijing Sun City, Sun City and the United States to carry on the research analysis, to provide a reference for the development of Chinese elderly.
Key words: Elderly Community, Sun City
1．老年社区
在老年社区内开发老年住宅，针对不同层次老人的需求开展养老服务。以专业服务和管理营造健康的老年社区，不但给老年人提供更好的服务，也减轻了家庭负担和压力。
1.1老年社区的概念
老年社区与一般住宅小区的相同之处是，都是一个大小不等的住宅小区；不同之处是，老年社区主要入住的是老年人，并允许老年人带亲人住在一起。因为社区主要是为老年人服务的，所以设有周全、专业的医护、家务服务、社会交往和文娱体育活动等设施。比起普通老年住宅，它的设施更为齐全，服务更为及时周到。老年社区往往由几栋老年公寓组成的住宅群，加上比较完整的社区配套构成。
1.2老年社区中的老年住宅
随着社区养老模式的深入开展，老年社区的建设也逐渐兴起。作为老年人生活的场所老年社区的建筑景观、设施服务、文化氛围等直接影响老年人的生理、心理及精神状况。社区中的老年住宅和老年公寓对老年人来说，不仅仅是安身的场所，它除了可以提供睡觉、用餐、娱乐和消遣的功能外，同时也是照料和为老年人进行必要服务的场所。老年住宅是发展社区养老的前提和基础，如何设计老年住宅、促进老年社区的建设和社区养老服务的发展是当前最值得探讨的话题。
2．各地区社区养老的发展状况
西方发达国家社区发展已有上百年的历史，他们在应对老龄化问题方面有不少成功的做法，尤其在社区养老服务和管理方面积累了比较丰富的经验，包括我国的香港、澳门特别行政区在养老服务方面，都有不少值得借鉴之处。
2.1英国的社区照顾
社区照顾的产生与英国的非住院化运动息息相关。它包括由政府、社区甚至市场化的企业等各种非营利和营利的社会服务机构提供的专业服务，也包括由社区内居民提供的非正式服务。通过充分发挥家庭成员、亲朋好友、邻居及志愿者等“非正规照顾”资源的积极性，再由“正规照顾”资源中专业人员多样化的服务方案对其进行必要补充和支援，最终使社区的老年人拥有“正常化”和积极的老年生活，使他们的权利和尊严得到体现，需求得到满足，价值和人格得到尊重。
2.2日本的老年社区
日本老年人的生活质量是在良好的社会保障体系基础上实现的。高度的技术化和电器化体现在老年住宅和公用设施上，使得老年人能够在生活中实现自助和自理。比如，提供无障碍设施的、具有看护性质的、能和家人共同生活的住宅产品，通过这三种产品在社区内的共存，形成满足各类型老人基本生活需求的老年生活社区。
2.3美国老年住宅
在美国，人们不把老年人称作夕阳，而叫作太阳。坐落在佛罗里达西海岸的“太阳城中心”始建于1961年，是美国较大的老年社区之一，目前也是全美最好的老年社区之一。社区内有适应不同老人需要的多种居住组团，社区生活积极活跃，让人们能够建立密切的联系和交流。社区有专为老年人考虑的建筑规划，同时，社区内的空间导向性被强调：对方位感、交通的安全性、道路的可达性均做了安排，实施严格的人车分流。太阳城的康乐设施包括室内和室外游泳池、网球的推圆盘游戏场、草地保龄球、健身和娱乐中心、会议室和剧场。社区内有各种各样的俱乐部，开设的课程和组织的活动超过80种以上。
2.4丹麦的老年住宅
丹麦为老年人提供居住和福利的基本政策有三个概念，即“居住连续性”、“自行决定”、“充分发挥自立能力”。这种80年代初建立起来的要领被称为“老年福利三原则”。而丹麦的《老年人住宅法》对住户标准作了规定：老年住宅应设有厨房、浴室、卫生间，住宅内部必须是无障碍设计，必须保证平均每户建筑面积在67平方米以上，必须有24小时紧急通讯联络装置，必要时设有公共娱乐室，方便老年人交往。
2.5国内老年住宅市场
老人住宅的开发才刚开始，虽然市场上隐隐约约有老年住宅的影子，但从住宅设计的本质上来说，能够称得上是老年住宅的可谓凤毛麟角；而从规模上来说，纯粹作为老年住宅来发展的楼盘国内只有北京的东方太阳城，另有成都、嘉兴等地东方太阳城的住房类型既有欧陆风格的高档别墅和酒店式公寓，也有中国传统的四合院和众多普通公寓式住宅。
3．案例借鉴――美国太阳城
太阳城是美国较大的专供退休老人居住和疗养的城市。始建于1961年，坐落在佛罗里达西海岸，占地37.8km2，1200亩的高尔夫球场，所以又被称为“高尔夫爱好者的天堂”。太阳城不仅阳光明媚，气候干燥少雨，适合于老年人居住，而且拥有方便老人生活的一切设施和法规。
3.2.1社区特点：
（1）环境氛围，适宜老人：阳光充足、气候好、适宜老年人居住；设计合理、以方便老人为第一宗旨。
（2）设施完备，档次分明：城区除了拥有几所大的专为老人服务的综合性医院外，心脏病中心、眼科中心等数百个医疗诊所遍布大街小巷，疗养院和老人照顾中心鳞次栉比，老人可以根据自己的身体状况和经济承受能力选择各种水平的服务；社区内设计建造了各种户型以适应不同类型老人的要求。
（3）老有所乐，老有所为：社区内很多公共服务由老年志愿者担当。在这里是一种生活，一种不孤独、不依赖、不满足温饱型的老年生活，充实、健康。
3.2.2启发借鉴：
美国太阳城的模式是以活力退休老年居住和度假为特点，以养老社区为内容的“退休疗养新城”。它针对老年人的退休疗养需求，丰富社区活动和多彩的体育活动，打造专业老年服务和老年设施而获得巨大成功的经验，是值得借鉴的。同时依托良好的自然生态环境，打造完善的养老、疗养配套设施，进行一定量的高端养老社区的开发，成为独具特色的退休疗养新目的地。
4．结语
本文借鉴国外经验，从老年住宅的室内外设计、老年设施、为老服务及文化教育、休闲娱乐等各方面进行老年社区的规划和开发设计，将创新社区卫生服务与发展老年产业融入其中，力图建设真正适合老年人需要的生活乐园和温馨家园，做好社区养老的基础，为全社会解决老龄问题提供一点有价值的建议。
参考文献：
翟德华. 老龄产业的概念与识别. 《老龄问题研究》.2003 年第 11 期
关键词：社区 养老服务 社会化 场域 权力模式
k社区坐落于海淀区学院路，是原学院之一。社区机构众多，功能完善，分布有办公区、教学区、居民区、菜市场、餐厅、健身中心、体育馆、便利超市、银行、邮政储蓄、书店、印刷厂、校办工厂、科技创业园区、社区医院、保卫处、后勤集团等。人员复杂，老龄人口比重大，人口流动大。高龄老年人80以上，享受居家养老补贴的有177人，其中百岁以上老年人3人，60岁以上老年人共有1897人，占社区总人口的21.7%。孤寡老人9人，空巢老人141人。需要社会救助的有51人，其中低保人员15名、无工作重残人员7名，低保重残人员6名，遗补9名，困补14名。1
k社区还有社区服务管理中心、社区服务站、志愿服务基地、法律服务室离退休干部处、关心下一代工作委员会、来京人员出租房屋服务站、96156社区服务热线街道k社区服务站等心服务组织。社区服务管理中心隶属于居委会，主要负责社区的卫生绿化、房屋装修、辅助居委会日常工作、跟保等工作；社区服务站……开办的社区服务项目主要有：百货超市、美容美发、擦洗油烟机、早点餐饮、菜市场、修鞋、修车、缝纫、干洗、维修电器、打字复印、社区医疗等。
停车场地归保卫处负责管理，基建属于后勤，零售维修属于后勤集团管理，卫生是社区服务管理中心负责管理，地下室属于国有资产管理处管理。
在限制性困境下，如何进行适应性调整，并且进行创新性管理，是k社区目前的管理中面临的巨大挑战。也直接关系到社区权力的有效运行，社区养老社会化的良性实现。
一、社区“老年饭桌”服务项目的由来
2009年11月12日京政办发文件《北京市人民政府办公厅转发市民政局市残联关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法的通知》，为构建北京市城乡一体化社会化养老助残服务体系，完善“9064”（90%的老年人居家养老、6%的老年人在社区养老、4%的老年人集中养老）养老服务模式，提出了九条关于推进居家养老服务工作的要求。根据第三条“建立城乡社区养老助残餐桌。利用城乡社区公益性用房、单位内部设施、居民空闲房屋等社会资源建立养老助残餐桌。采取政府适度补助租金、项目补贴等方式引导社会力量参与，由各级居家养老助残服务工作主管部门，选择有资质且具有一定规模的品牌餐饮企业提供社区餐饮服务。用3年左右时间在全市具备条件的城乡社区建立养老助残餐桌，为老年人提供安全的配餐、就餐服务，并为行动不便的老年人(残疾人)提供家庭送餐服务。”以及第二条：“建立居家养老（助残）券服务制度和百岁老人补助制度。向符合条件的老年人（残疾人）发放养老（助残）券，以政府购买服务的方式，为老年人提供多种方式的养老助残服务，以满足老年人和参加人在生活照料、家政服务、康复护理等方面的基本生活服务需求。”根据北京市九养政策，老年饭桌项目是由各区县政府负责组织实施的，所需的资金由福利彩票公益金、残疾人就业保障金、失业保险金承担，不足部分由财政予以补足。
k社区“老年饭桌”项目自2010年3月10日通知启动，主要针对社区空巢老人提供送餐服务，老人每周确定下一周的订餐情况，交现金或居家养老服务券来领取午餐。可以说，一定程度上解决了社区空巢老人的就餐问题。从社区订餐老年人角度讲，项目运行两个月，老年人对送餐活动普遍评价不错，认为在一定程度上解决了他们不方便做饭的麻烦，满足了他们订餐的需求，从价钱角度来讲，也很实惠；居委会方面，配合街道开展老年饭桌活动，是按照上级的指示，利用社区设施、场地、人员将老年饭桌项目开展起来，也在一定程度上是居委会的本职所在，居委会每天派人到送餐现场进行监督、甚至参与实际的分餐工作，方便直接了解项目开展的情况，及时了解老人的需求以及发现项目开展过程中的问题；从志愿者的角度来说，志愿者参与老年饭桌项目，为该项目运作提供了大量的人力，送餐上门服务得到了老人的认可，减少了陌生人送餐的不安全隐患，学生自身也可以通过参与该活动而获得社会实践的课时任务，多接触人，也对学生自身增强了锻炼；从社区其他居民的角度去看，居民普遍认为这是件好事，期待活动能够长期有效的开展下去，同时期望转变运行方式，让更多的老年人和其他居民也可以享受到这项服务。
总的来说，k社区老年饭桌项目在运行了两个月后，得到了居民们的认可和赞许。但是，k社区老年饭桌项目是政府行为的结果，并非社区自发自愿的行为，社区居委会作为执行者，只是例行落实，显现出很大的被动性。大多数居民对老年人饭桌项目并不是很了解，对享受该服务的对象，认识不是很明确。按照老年饭桌项目的由来，享受这项服务的对象是有限制的。但是居民的认识和理解更多的停留在一般社会服务，认为每个社区的老年人都可以也都应该享受此项服务。这对政府开展此项活动的初衷形成了挑战。同时，绝大多数居民对该项活动是否能持续开展下去产生了质疑，有居民认为这又是居委会的“一场秀”，期望居委会可以真真正正为居民做些实事，要做就做出个样子来，并长期持久的去做。这对居委会的执行能力与政府开展此项活动的愿景提出了质疑。
从k社区老年饭桌项目的由来、经费的使用、送餐公司的确定、外部形象的宣传，本文认为这一项目是政府购买公共服务的行为，政府以此来实现其政治愿景，需要通过居委会去具体实施。
在满足老年人的养老保障与需求方面，政府、各类服务机构、居委会可以分别为老年人提供服务，这三者与老年人可以形成直接的服务与被服务关系链条。但是，根据实际的老年饭桌的运行情况来看，政府是通过居委会去实现其为老服务的，是“政府牵头、商家参与、社区配合”的模式。
在这个公共服务的模式中，本文认为会引发三种问题：一是各类服务机构，具体到老年饭桌项目中主要是供餐商家，其提供的服务能否满足老年人的需求，其服务质量能否达到政府的要求，能否达到居委会的认可，能否满足老年人的特殊饮食；二是政府制定的供餐单位在这项活动中能否实现利益最大化，作为盈利性机构的商家是否为了追逐利益而忽略公共服务的目标，在与街道、与居委会的互动中其策略选择如何规避这些问题，这直接影响到政府公共服务目标的有效实现；三是由于公共服务经由居委会落到老年人身上，居委会在其中的协调作用就得很重要，政府的意志能否完全贯彻，居民对供餐单位的意见能否反映到政府耳中，解决策略能否真正保障老年人的利益，这对居委会执行这项政府职能提出挑战。
中国论文联盟 转贴于中国论文联盟
二、从不同的服务主体看k社区养老的运行机制
（一）居委会：自治场域的特征
1982年宪法规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条明确规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
城市社会的基础是社区，居民委员会在我国城市管理方面发挥着重要的作用。因此，研究居民委员会的自治权的权力来源及相关问题，正确定位居民委员会的职能与法律性质，努力探讨在新的形势下如何更好地体现居民委员会的自治性，发挥居民委员会的作用与积极性，对于当前和谐社会的构建，以及更好地促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展，都具有重要而深远的意义。 中国论文联盟
按照宪法与组织法对居委会性质的界定，居委会是自治组织，其权力来源于社会。
（二）学校场域、街道场域制约下的居委会权力运行
通过居委会群众性自治组织的性质，代表一个场域，是一自我管理、自我监督、自我服务的场域内，其场域特征应当自由性与自主性。
通过了解居委会的日常工作内容，本文将分析居委会与其上级主管单位街道的关系、与居民的关系、与社区其他组织的关系，以此了解居委会在整个社区的权力运行状况。
在居委会与其上级主管单位街道的关系方面，首先，行政机关对居民委员会是指导与监督的关系，1954年通过的城市街道办事处组织条例第四条规定的街道办事处的任务中有一条就是指导居民委员会的工作；居民委员会作为一种自治组织，其享有的公共事务管理的权力具有公权力的特点，即权力的支配性和权威性，权力容易成为脱缰的野马，从而富有扩张性和侵略性，所以居民委员会的自治权有可能侵犯居民和其他主体的合法权益，因而需要政府的规范和监督。
其次，居民委员会对政府是依赖的关系。居民委员会虽然是居民自治组织，但是居民委员会又不能脱离政府而生存，甚至存在着很强的依赖性。这也造成了居民委员会目前的尴尬境况。这种依赖主要体现在《城市居民委员会组织法》第六条和第十七条中关于居民委员会的设立、撤销、规模调整和工作经费来源等方面的限制说明中，规定表明居委会在这些方面对政府都存在着很大程度的依赖，目前中国的居民委员会仍不能脱离政府而存在。
再次，居民委员会对行政机关是协助与监督的关系。协助主要体现在居委会的任务中有一项是协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；监督主要体现在居委会作为本社区利益的代表可以通过提出意见、议案和参加听证等途径参加政府的决议、决策，维护居民的参政议政权。
在居民委员会和居民之间的关系方面，居委会与其成员之间的关系主要是管理关系、教育关系和服务关系。居委会的自治性，决定了其享有充分的行使自我管理的权力，使公共利益得到及时的维护；居委会是城市建设的基层推动力量，承担着宣传法律法规政策、开展社会主义精神文明建设活动等教育任务，同时，居委会形式各异的教育方式可以弥补政府被动教育与说教式教育的不足；居委会作为一种自治组织，必然具有为成员提供服务的天性。
在居委会与社区其他组织的关系方面，其共享资源，更好的开展服务与管理，则体现出博弈的一面。
本文从场域的角度分析，认为k社区居委会作为自治场域的运行过程中，同时还受学校场域与街道场域的制约。三种场域交叉运行的结果，依照目前老年饭桌项目运行的实际情况看，街道场域的力量对居委会形成直接影响，学校场域方面形成重大影响。
（三）三种场域结合下的社区养老服务
三种场域结合下的k社区养老服务是社区社会化管理、养老社会化探索的体现。“政府投资组织、商家参与、社区承办”的为老服务模式在一定程度上有其现实性与必要性。但是，如何能协调好各方利益，在各方对共享资源存在利益博弈的情况下，如何切实保障老年人的需求，对居委会提出严峻挑战。
政府希望整合各方力量共同完成一件事情的初衷是好的，但是运用政治经济学的观点看，这样加大了政府的管理与运营成本，如果服务直接落到居民头上，反而会得到更多的居民认同。因此，本文认为，资本的概念可以作此解释。除了经济资本、社会资本、文化资本对于场域运行起到直接的影响外，象征资本的意义也同样重要。在老年饭桌这个项目中，政府所要努力构建的是一种共同参与的和谐局面。这决定了只要参与即可，效果好坏先不去追究。这种愿景是好的，但是如何把这种愿景完美的实现，规避集体行动的困境，是政府应该思考的问题。
三、结论
本文通过对k社区主要权力机构居委会的组织分析，以老年饭桌项目为实例，详细考察了社区养老社会化过程中的权力运作机制。认为，管理社会化对当代中国的政治改革意义是非常重大的。应该说这种草根政治战略在中国城市中运用既有适应性又有前瞻性。老年饭桌项目就是这样一种政府社会化管理的产物，是社区养老社会化的实践，关乎社区建设与社区发展的良好运行。
在我们大力倡导社区建设与社区发展的时候，我们不应该忽略对于当代中国国情最需要解决的问题是政府与社会的关系问题。建立一种合理、规范的管理体制是总体建设工程的基础。社区管理社会化的基础是社区权力模式的重构，而模式的构建又以权力的基础——权力资源的调适为条件。权力资源从制度文化到人力、物力、信息无不决定着权力形式。
现代社会对权力资源的调适要遵循两大原则：市场原则和层序原则，使权力经过市场化与制度化两个阶段，从而形成竞争的、规范的权力体制。目前中国社区权力模式是多种模式的杂合物，这种特征是转轨时期中国社会所独有的，它存在一些问题，如社区权力资源与权力结构的不完全、社区权力制度化的不彻底、社区权能不足等。要改变这些问题，就必须对社区权力模式进行重构，必须整合社区地域，扩大自治范围，修改社区自治法规，妥善处理社区二重责任主体的关系。
本文认为需要仔细考虑如下问题：老年人的养老需求是什么？政府该做的事情是什么?居委会是老年人权利与义务对等的关联点作用如何发挥？把这些问题考虑清楚了，明确了责权义务，才能形成良性的互动，才能保证老年饭桌的有效实施，实现其真正的应有之义。
参考文献：
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注 释：
1.资料来源：居委会公开栏
一、家庭养老模式
家庭养老是我国沿袭几千年的传统养老模式。在我国传统家庭伦理及社会道德文化的支撑下，家庭养老模式具有很强的生命力，直到今天我国大多数老年人仍然延用这种模式养老，尤其是在农村。这种模式具有独特的伦理价值和社会功能。从社会的角度看家庭养老的社会成本最低，基本不需要社会什么投入，养老成本主要由家庭成员承担。而且其独特的伦理功能就是能使老年人与家人尽享孝道和天伦之乐。家庭养老不足之处在于，一般情况下，在家庭养老过程中，老年人难以得到专业细致的护理，医疗保健也无法及时满足。另外，随着我国产业化进程加快，社会竞争日趋激烈、生活节奏加快，人口老龄化加剧的背景下，家庭养老这一模式更是受到很大的冲击。尤其是在城市，这种模式在养老过程中更是显得力不从心。家庭养老面临严重的挑战，传统家庭养老模式越来越难以保持与发挥其社会功能与作用，城市家庭养老出现逐渐削弱和社会化变化的趋势。
二、社会养老模式
从现阶段中国国情和发展趋势看，养老院、老年公寓等形式的养老模式仍不可能成为目前我国现阶段的主要养老模式。因为，第一，社会本钱巨大。修建养老院、老年公寓等社会养老服务设施，除包括居住、就餐、起居、活动等在内的硬件设施是必不可少的，必须进行巨额基建投资，而且还要有相应的专职养护职员队伍和配套的养老服务管理系统，这些都将加大城市建设负担和重新占用社会资源。第二，现有资源的浪费。老人原来都有自己的住所和完善的生活设施，老人进到养老院以后，这些都将闲置，而养老院要重新占用土地资源和水电资源，造成浪费。第三，养老院的收费相对来说是比较高的，并非多数家庭能够承受得了，尤其是广大农村老人。再加上越来越庞大的老年人口规模也是养老院难以容纳的。第四，最关键的是尽大多数老年人目前并不愿意往养老院。老人离开了自己熟悉的家庭环境，来到相对陌生的地方，和原来并不熟知的人朝夕相处，这将增加他们的失落感。第五，管理不到位。养老院里大多是能活动的老人与患病的、卧床的、痴呆的老人混居，这就对管理相对要求较高，由于大多养老院的管理缺失， 使人一进养老院就闻到一股浓浓的异味，让人产生一种压抑感。老人进到养老院，对于子女来说可能是一种解脱，但对老人来讲，往往是迫不得已而为之，这也是目前大多数老人不愿入住养老院的原因。
三、社区居家养老模式
社区居家养老模式是近几年来兴起的一种新的养老模式，社会居家养老能有效节约社会资源，减轻机构养老服务的压力，而且投资少、本钱低、收费少、服务广、效益佳，是一种很受老年人欢迎、很有发展前途的城市养老模式。其基本做法是：在城市各社区建立养老护理服务中心，由社区养老服务中心的专业养老护理员为社区居家养老的老年人提供服务。包括上门做饭、照料及护理等养老家政、医疗护理及心理咨询服务，以及社区日托、短期照料护理等服务。社区居家养总是家庭养老与社会机构养老的有机结合，兼有两者的优点又避免了两者的短处，是一种扬长避短的理想养老模式。其优越之处主要有：第一，社会本钱低，不需要进行专门的基建投资，社区现的有几间房屋略加改造即可设立养老护理服务中心。第二，原有资源得到充分利用。老人居家养老，饮食起居的一切物品都可继续发挥作用，通过社区养老服务一定程度上使老人家居住房变成了“家庭养老院”。第三，社区居家养老所需费用较低，服务内容及方式老年人可以根据自己的经济承受能力自由灵活选择，经济条件好的可以选更多一些的服务，条件差的可以选择最基本的服务。第四，社区居家养老使老人既不需离开自己熟悉的住所与社区，又能得到专业细致的养老护理服务，不会产生陌生感、失落感和压抑感，而且不会减少来自家庭亲人们的亲情关怀与精神慰籍。第五，社区居家养老需要大量的专业养老护理职员，从而为社会提供了大量的就业岗位，对于提高第三产业的比重提供帮助。
【关键词】居家养老;现状;问题;对策
随着我国日趋明显的人口老龄化趋势，以及“4+2+1”结构的家庭数量日益增多，社会对养老服务的要求日益提高，传统的机构养老已无法满足我国剧增的养老需求，社区居家养老服务顺应时代的潮流、应运而生。党的十八届三中全会提出，“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度”，把推行和完善社区居家养老服务放在了重要位置。
一、社区居家养老服务的现状
（一）社区居家养老服务的内涵
所谓居家养老服务，即在适合的环境中养老，自20世纪60年代在英国推行以来得到了其他国家的纷纷效仿。社区居家养老服务是以政府为主导、以社区为依托、以家庭为核心的为居住在家的老年人提供解决日常生活事宜的社会化服务。我国的社区居家养老服务是一种结合传统家庭养老和机构养老为一体的新型养老模式，在这种模式下，老年人可以在家庭这个熟悉的环境中享受由政府购买、社区负责提供服务的社会化养老服务。社区居家养老服务的服务内容主要有两个方面：其一，生活照料，如为老年人采购日常生活用品、为老年人做饭、打扫卫生、洗衣、洗头、洗澡、陪老年人看病就医、游玩等;其二，技术护理，包括为老年人做心理疏导，关注老年人心理健康、为老年人提供集体的休闲娱乐场所，培养老年人的兴趣爱好、帮助老年人重新树立生活目标等。
（二）社区居家养老服务的总体情况
我国目前的养老服务主要由市场提供、社会机构有偿提供和政府购买无偿提供，养老方式主要有家庭养老、机构养老、社区居家养老等，社区居家养老只是众多养老方式中的一种。家庭结构的变迁以及人口流动频率的加快，传统家庭养老已不再是老年人养老的首选方式。中国儒家传统文化的根植和养老成本的居高不下导致机构养老也逐渐失去市场主导作用。在这种形势下，大力发展以家庭为核心的居家养老就成为必然选择。综合全国各地近年来社区居家养老服务的发展情况，普遍方式是由政府出资购买、社区负责招募人员对符合条件的老年人提供养老服务。社区居家养老以上门服务和社区日托为主要形式，即家庭养老加社区服务于一体。社区居家养老提取了家庭养老与机构养老二者的优点，是未来我国养老事业的发展方向。
政府于2001年实施的“星光计划”，我国开始了社区居家养老服务的试点探索工作。2005年在全国开展了养老服务社会化示范活动，提出了社区居家养老服务的发展思路和目标。2008年全国老龄委联合多个部委下发了《关于全面推进居家养老服工作的意见》，进一步推动了社区居家养老服务的发展。十八届三中全会提出养老服务的相关要求，全国各地纷纷参与养老行业的实践。比较各地的发展情况，苏州市的社区居家养老服务体系发展比较成熟，为推动社区居家养老模式更快发展，苏州市提出了机构运作、虚拟养老、集中居住、应急服务、志愿服务等五大养老体系，推动了苏州市社区居家养老工作的顺利进行。
二、社区居家养老服务存在的问题
（一）相关法律法规不健全，尚需进一步完善
目前，我国正处于经济转型的关键时期，尚处于社会主义初级阶段的我国应对人口老龄化问题缺乏明确的法律法规作支撑。首先，除了1953年颁布的《劳动保障条例》可作为我国的社会保障法律外，我国没有明确的社会保障法律。相关的制度条款缺乏法律权威，致使大多社会保障制度不能有效实施。其次，由于缺乏相关法律法规的约束和推动，社区居家养老服务主要由政府提供，没有有效带动市场和非盈利机构的积极参与，缺乏市场力量，阻碍了社区居家养老服务的规模发展。
（二）基础设施建设薄弱
随着人口老龄化进程的加快，我国老年人口数量越来越多，对养老服务的需求越来越高。目前，市场上所存在的养老服务多由政府和社会组织提供，无论是在数量上还是规模上都不能满足日益增加的养老服务需求;另外，养老服务的准公共产品属性，致使企业提供养老服务数量不足;再次，我国居家养老服务处于发展初期，规模不大，缺乏统一的运作标准，社会影响力不足。各方面的原因导致我国发展居家养老服务的基础设施薄弱，老年人的晚年生活缺乏保障，阻碍我国社区居家养老服务的顺利发展。
（三）基金筹集渠道单一，覆盖范围小
目前，我国社区居家养老服务的资金来源主要是政府拨款、财政补贴、慈善捐助、福利彩票等，养老行业缺乏多元化的筹资渠道。我国正面临着经济转轨和基础设施建设的关键时期，大量的财政预算将用于基础设施的建设，政府没有充足的资金投入于养老行业，福利彩票和慈善捐赠波动性大、缺乏稳定性也不能充分保障社区居家养老服务的资金来源。因此，社区居家养老服务只能小范围开展，先满足生活极度困难的老年人的养老需求，不能大范围开展，形成规模效应。所以，为保障社区居家养老服务的顺利开展，必须拓宽融资渠道，保证资金来源，扩大服务范围。
（四）服务内容单一，优质居家养老服务供给不足
现阶段，我国的社区居家养老服务处于发展初期，服务内容相对单一，缺乏有针对性和差异化的养老服务。所提供的服务多为照顾老年人的日常生活、帮老年人料理家务、陪老年人看病就医等。对老年人的精神生活关注较少，陪老人聊天解闷、社区集体休闲娱乐这样的服务却少之又少。这样的服务内容不能满足老年人的多样化养老需求，优质、全方位社区居家养老服务的缺乏阻碍了我国养老行业的持续健康发展。
（五）管理经验不足，资源整合程度不高
社区居家养老服务虽然在加速发展，但仍处于发展初期。缺乏统一的管理和服务标准，管理水平低下，基本无经验可循，无法充分整合社区原有资源，如充分利用社区休闲场地为老年人提供丰富多彩的集体娱乐活动，丰富老年人精神生活、充分利用社区闲置的人力资源，保障社区养老服务提供者的高素质和专业化。在各方面条件都不成熟的情况下，社区无法充分发挥管理优势，充分整合资源，无法提供优质的社区居家养老服务。
（六）缺乏专业化的服务提供者
目前，从事居家养老服务行业的人员普遍缺乏系统化和标准化的培训，专业化程度低。从事居家服务行业的人员物质报酬较低，甚至不如一般家政服务人员待遇好，导致许多专业人士不愿进入居家养老服务行业。居家养老服务的提供者多为下岗职工和文化程度较低的农民工，这些人大多没有经过正规的培训，不具备从事居家养老服务的专业素质。社区居家养老服务人员的短缺和专业化素质低在一定程度上也限制了社区居家养老服务的发展。
三、社区居家养老服务问题的对策建议
（一）健全和完善相关法律法规
目前，我国社区居家养老服务缺乏专门的法律法规的支持和约束，健全的法律法规是发展居家养老的重要保障。为推动社区居家养老服务持续健康发展，必须建立居家养老服务专项法规，把社区居家养老服务纳入法制化的范畴，充分利用法律的稳定性和强制性，调动社区资源、整合社区力量，推动社区居家养老服务的法制化建设。当前应积极筹建国家养老保障相关法律法规，通过法规政策进一步明确老年人享受养老服务的权利、财力保障机制、社会参与、服务准入、服务资源分配、服务模式等内容。
（二）推进居家养老服务的公共治理水平
健全和完善政府主导、社会化运作、家庭参与的居家养老服务模式是社区居家养老服务持续健康发展的重要保障。积极强化政府、社会和家庭的责任和义务，坚持政府为主导、社区委依托、家庭为主体的服务模式。政府加大财政拨款力度，拓宽资金供给渠道，建立多元化的资金供给渠道和运作机制。采取国家、社会和个人等多种投资渠道，实现居家养老服务的可持续发展。社区加强基础设施建设，提高社区管理水平，充分整合社区资源，加强社区养老服务资源的整合、提高社区服务资源利用率。社会群体加大监督评估力度，建立标准化的养老服务评估机制，建立高水平的服务指标体系。服务过程中采取统一的计量和考评标准，建立操作性强、适应性强的规则体系，实现居家养老的规范管理和规范服务，推进居家养老服务的公平治理，保障居家养老服务持续健康发展。
（三）参照市场化标准，强化服务的多元化和针对性
社区居家养老服务以政府为主导、社区为依托、家庭为主体的新型养老模式。把传统的家庭养老与机构养老相结合，推进养老服务的社会化发展。在提供养老服务时，要参照市场化标准，强化养老服务的多元化与针对性。充分整合社会资源，调动一切可以调动的社会力量开展社区居家养老服务，提供包括生活照料、家务料理、医疗服务、聊天解闷、集体娱乐在内的多元化、全方位的社区居家养老服务。针对老年人的服务需求和个体差异化，对不同年龄阶段和生活层次的不同老人提供个性化的服务。根据老人的实际需求，可以提供居家上门服务、社区集体服务等多样化服务。通过实现服务过程的社会化，服务对象的个性化和服务内容的多样化，推进社区居家养老服务的多样化发展。
（四）强化服务人员的培训，提高服务队伍的服务水平
提高养老服务人员的标准化和专业化程度是保障居家养老服务持续健康发展的重要保障。目前，从事居家养老服务的人员主要是专业化素质较低的下岗职工和农民工，在一定程度上阻碍了社区居家养老服务的发展。推动居家养老服务持续健康发展可以从以下两个方面进行：一方面，建立一支专业化素质高的居家养老服务团队。首先，建立一系列人员培训和考核标准，对现有的养老服务人员进行专业化培训，实现养老服务人员全部持证上岗。其次，通过公开招聘等方式吸引专业化程度高的专业服务人员，引进优秀人才。另一方面，大力发展志愿者队伍，鼓励年轻人在空闲时间加入社区居家养老服务志愿者行列，利用自己的空闲时间为生活困难的老年人提供志愿服务，弥补老年人子女不在身边的缺憾，让老年人安享晚年。
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