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一、辩证地看等国际税收竞争
随着经济全球化的深入，主权国家所面临的国际经济环境发生了深刻的变化。各国政府在运用宏观政策管理经济的过程中，必须面对变化的社会、技术、经济等方面的约束条件。这些约束条件中的一个重要内容就是国际税收竞争，它的存在使得主权国家自主改革税收制度和运用税收政策的能力遇到新的挑战。国际税收竞争的一个直接效应就体现在对一国宏观税负水平的影响上。二十世纪九十年代以来的世界税制改革普遍采取减税政策和经济全球化下的国际税收竞争趋势有直接的关系，国际财税理论界也加强了对国际税收竞争理论与实践的研究。因此，必须对国际税收竞争的这些影响深入加以分析。
一方面，国际税收竞争尤其是恶性税收竞争的目的在于吸引非居民税基，把生产要素与经济活动引向本国。优惠的税收措施将会影响跨国企业的投资决策和经营地点的选择，从而使富有流动性的资本、金融及其服务业从高税负国转移到低税负国。如果各国都竞相参与减税竞争而未受到任凭约束，流动性较强的经济活动将从各国税基中消失。进而，国际税收竞争会扭曲税负的分布，引发新的不公平。在现代社会中，税收不仅是对政府提供公共产品的补偿，同时也是作为政府实施宏观经济调控的必要财力。因此，在经济活动国际化的背景下，各国必须确保税收收入的相对稳定。如果不是通过减少财政支出来弥补上述税基受侵蚀造成的财政损失，则只有对流动性弱的生产要素及经济活动课以重税。显然，这种税收负担的转移降低了税收制度的公平性。
另一方面，利用包括减税在内的税收竞争手段参与国际竞争属于一国主权。一国有权自主地决定自己的课税安排，包括其税收优惠措施的设置。尤其是在全球资本市场已基本形成，各国货币政策运行受损的情况下，税收政策更是成为各国实现短期稳定和长期结构调整的重要工具。因而，主动减低税收负担参与国际税收竞争，以吸引更多的外国投资同时防止本国资本外流，发展国内经济，也是提高一国国际竞争力的有力手段。研究发现，那些选择通过向其他企业和公民征收较少税收收入进行竞争的国家里，经济增长得更快，而选择由高税收筹集资金的大政府和更多服务的国家，其经济增长就要慢一些。可以说，国家之间合理的税收竞争已成为一国有效分配资源的可选择的重要手段之一。此外，适度国际税收竞争也将有利于税收中性原则的贯彻。通常认为，高税率、歧视性的课税范围和不规范的税制内容都将作用于经济，影响纳税人的决策和行为，从而破坏税收中性。而在税收竞争潮流的冲击下，各国纷纷实行了一系列扩大税基、降低税率的改革，这在一定程度上削弱了税收对经济活动包括对劳动、储蓄和投资的扭曲作用。如果基于全球视角，将全球视为一个共同市场，税率的降低带来的全球性税负减少从整体数量上削减了税收的额外负担，从而使资源配置在全球范围内得以优化，提高了国际经济效率；扭曲作用的削弱还源于税基的扩大。税基的扩大拓宽了税收政策工具调节的范围，在一定程度上弥补了歧视性课税范围对纳税人经济行为的诱导作用。
因此，必须坚持对税收竞争进行客观、全面、辩证、发展的理解：税收竞争是经济全球化进程下国际税收关系发展的一种必然现象，这是税收国家主权在经济全球化过程中的一种表现形式；但过度的税收竞争将反而阻碍经济全球化进程。因而走“税收竞争----税收协调”之路是未来国际税收关系应取的趋向。简言之，坚持国际税收竞争的辩证观是考察宏观税负问题的重要也发点。
二、当前国际税收竞争新态势
当前国际税收竞争已出了不少新动向，而这与国际资本流动新特点与国际经济形势日趋严重这两方面密切相关。最近几年，国际资本流向最突出的特征是全球资本持续、大规模流入美国，导致美国金融市场长期繁荣，并为美国经济增长提供源源不断的资金支持。但自2000年下半年以来，国际经济出现了许多变化。美国近年来持续的经济增长开始放缓，所谓“新经济”乐观氛围下带来的股票市场价格上扬开始了价值回归的过程，金融市场动荡不断。欧洲国家的经济受制于各国自身经济结构上的深层次矛盾以及欧洲一体化进程的有确定性而增长乏力。日本则由于“泡沫经济”的破灭而陷入长时期的衰退，对于新兴工业化国家和地区来说，金融危机造成的阴影还未退去，出口乏力和内需不足依然严重。
在这种全球经济增长放缓的情况下，国际资本市场也面临着新一轮的调整。无论是发达国家还是新兴市场经济国家都在谋求通过各种方式吸引国际资本，刺激国内投资和需要，拉动经济增长。而税收工具则成为各国宏观经济调控手段的重要组织部分。当前的世界经济正在引发新一轮的大规模减税运动。可以说，在经济全球化的现实背景下，税收竞争已成为提升一国国际竞争力的重要环节。
就发达国家而言，其减税的主要目标是刺激国内市场消费和投资，振兴经济。美国国会于2001年第5月底通过了今后10年内减税1.35万亿美元的法案，其重点是削减个人所得税。在全部减税金融中，个人所得税占近65%。这一减税法案希望不仅能拉动消费而且将对技术创新和中小企业发展产生促进作用。加拿大在2000年的财政预算中制定了一个五年的税收计划，这项计划将减税580亿加元。其主要措施包括降低税率与其他减税的措施，期待在未来5年内使加拿大公司税率与西方主要工业国税率大体持平。法国在2000年9月开始在今后三年中采取一系列减税措施，减税总额估计高达1200亿法郎。减税涉及到个人所得税、公司税、汽车印花税、石油内部产品税以及社会保险分摊费等五个税种。德国在2000年5月通过了一揽子措施来降低个人所得税和公司税的方案，规定到2005年为止，每年削减450亿马克的税收，以此来促进德国的经济增长。而日本也于近期考虑采取包括减税在内的各种措施，以刺激低迷的股市和增强消费信心。
就新兴市场国家与地区而言，其减税主要是为了吸引外资流入，以解决金融危机过后经济重建过程中出现的资金供给的巨大制品和产业结构调整需要大量资金的问题。东南来国家的减税和税收优惠的实施力度尤为强劲。印尼政府在2000年提出了以税收优惠为核心的新的外资政策。新加坡对生产和研究开发领域的设备投资采取了减税政策，较大幅度地降低了外资企业的税负。菲律宾、马来西亚等国政府吸引外资的新政策也基本上是围绕新一轮减税的竞争而展开的。其他新兴市场经济国家如巴西、匈牙利、俄罗斯等也纷纷制定了一系列鼓励外商投资的减税和税收优惠政策。发巴西允许地方政府为吸引外资而制定自己的税收优惠政策，各州可根据实际情况向外资提供高于联邦政府确定的优惠政策等。
总而言之，随着经济全球化的日益深入和现代世界市场经济所固有的供求矛盾的加剧，无论是发达国家还是新兴市场经济国家都在进行新一轮的减税改革，一求吸引外资，二求刺激国内经济。这种减税运动客观上造成了国际税收竞争的加剧。这说明，在新的经济环境中，税收政策越来越成为政府对经济管理的重要工具。但必须注意的是，这种减税是和税制规范和优化结合在一起的。税收中性、收入公平分配以及对经济进行宏观调控等多重原则之间的有效结合日益成为各国在市场经济深入发展过程中所致力实现的目标。
三、应对国际税收竞争和积极财政政策的持续性
研究当前国际税收竞争态势的现实意义是多重的，这不仅包括我们应积极应对国际税收竞争挑战，合理适度地运用税收竞争政策，也包括应加快税制改革与完善的步伐，合理地确定宏观税负水平。笔者在这里要说明的主要观点是，我们应结合国际税收竞争的新态势，从税收在我国积极财政政策运用中的内在作用和实施积极财政政策的国际财税背景这一新角度，来研究当前积极财政政策的可持续性问题。
什么是积极财政政策可持续性？不少学者都发表了很好的观点，在笔者看来，积极财政政策的可持续性至少可以包括以下三个方面：一是这一政策在执行时效应的最大化，二是这一政策在执行时风险的最小化，三是这一政策的适时调整乃至转换。从总体上说，我国自1998年以来执行的积极财政政策在这三方面都取得了良好的效果或已在实践中不断总结经验并加以完善。其一，关于积极财政政策的效应是有目共睹的，从中国特定历史条件出发，以发债作为主要形式的积极财政政策在扩大内需、遏制通货紧缩趋势方面已经取得了重大成果。这既表现在我们对这一政策实施妆对当时形势的准确判断，又表现在我倦该政府执行中对政策取向与政策组合的合理选择。其二，关于积极财政政策的风险控制，这几年的实践也已证明是成功的。中央对于这种带有阶段性、应急性特点的财政政策，已经明确指出并充分考虑到这一政策可能带来的财政风险，在发债空间的把握、国债项目建设质量的保证、抑制通货紧缩趋势与防范通货膨胀新苗头并重、短期财政政策运用与财政资源长期可供给性的协调等方面取得了令人信服的成绩。其三，关于积极财政政策的适时调整是一政策持续成功的重要方面，这几年成功的实践包括了对这一政策力度的控制、具体措施的选择、与稳健货币政策等相关政策的配合等。与此同时，我们对积极财政政策运用与长期财政平衡观的辩证关系有了更清楚的认识，并逐步根据不断变化的国内外形势来研究在一一历史条件下积极财政政策的转换问题。
在充分认识我国积极财政政策所取得巨大成就的基础上，我们也应看到，从如何保持积极财政政策可持续性这一特定角度出发，特别是随着积极财政政策运用的外部环境因素的变化，现有的政策组合选择中仍存在一定的改进空间。许多学者已从不同角度对积极财政政策的完善提出了不同的建议。笔者认为，作为一种完整的财税政策组合，积极财政政策必须充分考虑税收作用。只有充分发挥税收作用的积极财政政策，其可持续性才是完备的，因此应将税收制度和税收政策内在化于积极财政政策之中，并结合税收这一内在因素的外部环境变化来调整积极财政政策。应该说，税收在近年来我国积极财政政策的运用与宏观调控中已经发挥了相当重要的作用。税收收入的稳定增长为积极财政政策的运用提供了财力支持，我们实行了鼓励投资与消费的一系列税收措施，出口退税体制的不断改进与运作也收到了良好的效应。与此同时，我们也认识并论证了在一定历史阶段上暂时不采用减税手段作为积极财政政策方式之一的客观性。但是，现在的问题在于，从税收角度来考虑积极财政政策的可持续性，我们要充分注重国内外经济形势变化对积极财政政策进行调整的必要性，清醒认识以举债为主要手段的积极财政政策可能积聚的财政风险，认真探讨对宏观税负水平进行必要调整是否会有助于积极财政政策发挥最大效应。
具体说来，适时考虑运用一定减税方式来完善积极财政政策的组合，一个重要的因素就是前述国际税收竞争加剧带来的外在压力，这一环境变化要求我们要适当降低宏观税负水平。笔者认为，结合国际税收竞争的新态势进行税制改革和适度减税是保证积极财政政策可持续性的重要环节。其一，适当减税将有利于积极财政政策效应的更好发挥，税制设置是一种相对稳定的制度因素，一个良好、有效的减税方案可以增加企业的活力，从而在增加产出扩张经济的同时，使政府的财政收入取得动态的同步增长。其二，应将减税和规范税制的改革同步进行。针对我国当前现实，减税有可能在短期进一步加万里我国的财政困难，因此，必须深化税制改革，规范税制，加强征管，有效保证必要的税收收入。其三，考虑到国际税收竞争的压力，适当减税，参与合理的税收竞争可以使我国在国际竞争中处于相对有利地位，是我国在经济全球化下对经济进行宏观管理的重要手段之一。通过减税、规范税制和扩大公共开支相互配合、同步实施的做法将会加强政策实施的有效性与可持续性，体现政策工具相机选择的稳定性，从而提高财政安全度，并达到在中长期有效发挥财政调控职能的作用。
在合理适度减税和规范税制改革的具体操作上，一是应减轻企业所得税负；二是加快将生产型增值税转为消费型的步伐；三是减免高新技术产业税收负担；四是适当降低消费税税率，鼓励汽车和住房等耐用品的消费；五是完善个人所得税制，扩大征收范围，实行分类和综合所得税相结合的个人所得税体系；六是在降低税率和取消个别税种的同时，适时开征一些新税种，加强税收对经济的调控职能。■
参考文献：
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10.邓力平陈涛：“当代西方国际税收竞争理论评述”，《亚太经济》，2001年第7期。
11.邓力平陈涛：“研究我国宏观税负的国际背景”，《亚太经济》，2001年第4期。
12.陈贺菁：“关于税收竞争的若干思考”，《税务研究》，2001年第2期。
（1）中关村示范区企业技术创新税收政策的发展现状
国家先后下发了《财政部、国家税务总局对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关研究开发费用加计扣除试点政策的通知》（财税〔2010〕81号）、《财政部、国家税务总局对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关职工教育经费税前扣除试点政策的通知》（财税〔2010〕82号）、《财政部、国家税务总局关于对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关股权奖励个人所得税试点政策的通知》（财税〔2010〕83号）和《科技部、财政部、国家税务总局关于完善中关村国家自主创新示范区高新技术企业认定管理试点工作的通知》（国科发火〔2011〕90号）等四个文件，将示范区先行先试四项税收政策予以明确。中关村试点税收政策的积极效果表现在，带动了北京市高新技术企业认定管理工作，并为全国范围内完善高新技术企业认定政策积累了先行先试的宝贵经验。
（2）中关村示范区企业技术创新税收政策存在的问题
①政策门槛过高。在中关村试点四项税收政策中，其前提和基础政策是扩大中关村高新技术企业范围，但是由于审核门槛限制，预计新增1万家村高新技术企业享受优惠政策，在反复开展各种宣传工作，并将办理减免税手续的最后期限从次年的5月31日延期至次年10月31日的基础上，最终实际审核通过的仅17家。②政策设计缺陷中关村四项试点税收政策中，一方面，中关村股权奖励延迟纳个人所得税政策，实际优惠政策力度还不及科研机构、高等学校转化职务科技成果暂不征收个人所得税优惠政策；另一方面，现实中企业员工普遍存在短期行为，企业大多采取现金激励以及费用报销方式。由于政策本身的缺陷，最终导致中关村试点两年以来，没有一家企业申请享受股权奖励延迟纳税政策。③政策中心分散为了支持和促进自主创新发展，我国提出了一系列发展战略和政策措施，比如战略性新兴产业、高新技术产业、国家自主创新示范区、首都经济圈、西部大开发等等，相关发展战略、行业划分、产业目录等交织重叠、重心分散。不少企业，因为在政策申请上拿不准、吃不透，基本都要求助于中介机构协助。
（3）中关村示范区企业技术创新税收政策的应对策略
处理好促进自主创新旳政策细节。在激励研发上，参照国际其他国家成功经验，允许企业按照销售收入的一定比例提取“研发准备金”，鼓励企业留足研发资金，用于企业研发、引进技术消化吸收再创新、知识产权的保护和利用、技术培训等。这样可为科技创新活动提供一个重要的资金保障。在股权激励方面，加强各部门政策规定的衔接，真正方便纳税人享受税收政策办理上的衔接。完善税收政策激励政策。因为支持重点的分散并与现行已有政策重叠，自国务院作出关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定至今，决定中提出了“完善税收激励政策：在全面落实现行各项促进科技投入和科技成果转化、支持高技术产业发展等方面的税收政策的基础上，结合税制改革方向和税种特征，针对战略性新兴产业的特点，研究完善鼓励创新、引导投资和消费的税收支持政策”。
二、武汉东湖示范区企业技术创新的税收政策
（1）武汉东湖示范区企业技术创新税收政策的发展现状
技术先进型服务企业的税收减免。按照《武汉市技术先进型服务企业认定管理办法》，从事信息技术外包、技术性业务流程外包、技术性知识流程外包的这三类企业，可向武汉市科技局申请认定为技术先进型服务企业。获认定后，自认定年度至2013年底，企业所得税减按15%征收；企业发生的职工教育经费按不超过企业工资总额8%的比例据实在企业所得税税前扣除，超过部分，准予在以后纳税年度结转扣除；离岸服务外包业务收入免征营业税。高新技术企业认定标准放宽。针对示范区内企业按照新的《企业所得税法》申报高新技术企业难度大的状况在国家财政部、税务总局的支持下，高新区管委会拥有高新技术企业认定权，并完善相关认定办法，把一些因财务指标、专利数量或其他原因未达到现有审批要求，但实际上从事高新技术行业的企业，适当放宽要求，给予“三免两减半”的企业所得税优惠政策。
（2）武汉东湖示范区企业技术创新税收政策存在的问题
税收政策厚重创新结果轻创新过程。税收优惠政策过于强调创新的结果，属于投资后的鼓励，对企业的引导作用不明显，影响了税收政策的效果，且易造成税收流失，难以显现税收优惠力度。譬如，企业在被确认为高新技术企业或研发实施科技成果转让时，才可享受有关优惠政策；加速折旧、投资抵免等扶持科技产业化的间接税收优惠政策由于种种因素的干扰没能得到全面落实；受居民管辖权、税收抵免等因素的束缚，外商投资企业获得的税收优惠部分被发达国家财政获取。税收优惠政策表现形式单一。当前扶持自主创新发展的税收政策主要是直接优惠，间接优惠不多。税收直接优惠虽然便于操作、易为征纳方掌握，但也有明显的不足之处：一是税收直接减免只适用于有限的时期，因此对高新技术企业发展中创新活动缺乏长久的激励；二是税收直接减免通常适用于高新技术企业成立初期，而根据高新技术企业发展历程，企业初期难以获利或获利较少，企业不易从税收直接减免中获得实际利益；三是对自主创新示范区的企业只规定减税起始日期，未规定减税终止日期，无助于企业创新机制的打造，不利于企业研发投入的增加。
（3）武汉东湖示范区企业技术创新税收政策的应对策略
在当前经济形势处于浑浊不清的状态下，预测未来是一件风险很大的事情，对赌未来的税收也如出一辙。CFO需要辨别清楚积极财政政策背景下减税的性质、涉税风险、税收管控以及企业机会。
减税的性质和特点
中国新一轮税收的结构性调整稍早于近期所点明的积极财政政策的实施。当时的市场远没有今天这般糟糕，并缺少应有的征兆。上述政策调整具标杆意义的是新企业所得税法的推出。新企业所得税八个百分点名义税率的降低，与眼下保GDP无关，是酝酿已久的事情。当时为了避免政府的岁入“俯卧撑”，政府在其他方面又采取了多项增税减支措施，包括企图使出口退税归零、提高资源税、从房地产业中用税费工具寻租，印花税的“半夜鸡叫”也是在此背景下发生的。
不过从性质上讲，当时的税收调整设计，总体偏重于解决企业高税负和经济结构扭曲问题，有减法也有加法，前提是财政盘子不能因税收调整而变小。属于“保守疗法”，政策上也谈不上什么积极。
采取包括转型在内的积极增值税政策、降低资本市场印花税、取消利息所得税、全面调整关税、清理房产业税费、消费税改革、提高出口退税率和个税起征点等，构成了政府新近提出的积极财政政策中“结构性减税”的主要内容。从性质上看，目前实施的积极财政政策是以政府的公共财政投入和结构性减税对冲已经完全失去使用方向感的岁入――由于经济活动长期受制于财政拖累而作出的纠正，属于一种零和式自我救赎。
2009年，各级政府或将还会推出某些结构性减税组合。包括再调出口退税率和关税、下调甚至临时取消房地产业大部分税费、下调包括银行在内的服务业营业税和其他税收优惠政策。自2009年小规模纳税人增值税征收率统一调低至3％后，最值得企业关注的是一般纳税人17％增值税税率问题。17％的增值税税率与大多数国家相比都属于高的，自1994年税制改革以来，增值税率偏高的问题一直有些争论，只不过在当前形势下这个信号被放大了。人们对降低增值税率作为政府可能动用的最后手段仍然有一些期待。
减税力度低于预期
目前积极财政中税式支出（某些收入的放弃）的实施远比政府直接财政投入的大手笔来得保守。中央决策部门估计，目前已出台的所有减税、让利、减费措施，大约可以为企业减负5000多亿元。据此推算，剔除其中的减费因素，这个数字不足税收年收入的7％。而2008年在下半年税收增速有所放缓的情况下，全年税收收入仍然保持20％以上的增长率，远远超过GDP增速。
新出台的很多减税让利缺乏实质内容，作用也会有限。比如，增值税本身具有保持中性的内在要求，但为保收入，增值税长期在扭曲的状态下运行。后来，转型又成了对特定地区和行业的特惠政策工具。病入膏肓时，增值税转型的利多早已被消去大半。
比较特别的就是针对房地产的税收新政。毫无疑问，目前体现在房地产上的很多税费都是被相关权力部门用“抢劫”的形式加上去的，反过来又催生了整个产业的泡沫。现在推出的多项房地产减税减费政策大有回到2006年之前的趋势。不过，这个“还乡团”回来得实在晚了点。其实，购房的欲望冲动不但来自谋生的需要，还有一种收益预期，看跌心理一旦形成，减多少税费也不会发生实际的余额效应。直至今天，整个房地产市场结构的严重扭曲现象并没有回到从善如流的路上来，涉及到结构性问题，上帝也拿不出“速效药”。
密切留意税收风险
积极财政政策至少在表面上使大环境变得相当宽松，机会自不待言，而潜在的税收风险更应随时被CFO所关注。这种风险很大部分来自现实中敞开了不按常理出牌的窗口，人们很容易在“天文数字”面前失去警觉或对细节变得懈怠。比如，企业所得税降至25％以后，众多企业可能试图寻求获得更低税率的税收优惠安排。最常见的是对高新企业兼并收购。这似乎也是税收筹划师力推的最佳“节税”方案组合之一。但是，如果与集团相关联的公司把不能列支的一般性研发费用通过财务手段大量流向低税率的高新企业，可能就会在“不经意”间翻船。
即使是现代经济国家，税收违规与否的边界也并不总是那么清晰，何况处于转型期的中国。周正毅税案中的“关联企业间串开”行为在时下的企业中远非鲜见（实际比较普遍）。笔者曾把上述特定行为称之为“税收木马”，换句形象的说法就是政策的“山寨化”。当企业遭遇税收木马时，罪与非罪的最大可能已经超出税收之外。
在财务实践中，过于保守的税收策略并不为大多数CFO所接受。人们摒弃税收保守主义的主要原因在于它不能确保企业利益最大化。何况政策性过强也并非意味着税收零风险。一个典型的例子是，某些企业的CFO总喜欢把所有的涉税权揽于一身，认为这样能提升执行政策的高度，降低纳税成本。其实税权过于集中意味着税收风险会在一个更高层级上积聚，一旦有风吹草动，就会伤及筋骨。与其让集权的幽灵发号施令，倒不如分散税权风险来得更安全。在积极财政背景下，分散税收风险也有结构性调整的内在要求。
CFO税务管理的目标是在防范税务风险的同时为企业创造税务价值。CFO既要确保税务风险被控制在政策底线内，又能使企业各环节衔接，以实现税收利益最大化。按照新颁布的在上市公司中实施的《企业内部控制基本规范》，CFO税收控管重点应该侧重税收风险评估、风险控制活动的过程和包括环境在内的企业内部的信息与沟通以及内部监督体制。其中较重要的是税收风险评估。税收风险评估可以准确识别与税收相关的内部风险和外部风险，确定企业能够承受的最大风险底线，包括整体税收风险承受能力和业务层面的可接受风险水平。
随着经济全球化步伐加快，人们对资源、能源的需求急剧加大。自《联合国海洋法公约》生效后，沿海国家纷纷调整国家海洋发展战略，我国也在“十二五”规划中提出了发展海洋经济的具体目标和要求，海洋经济的发展必将在我国整体经济发展中发挥积极的作用。财税政策作为一国经济政策的重要组成部分，研究其促进海洋经济发展的实施机制，具有重要的政策参考意义。海洋经济的突出特点是资源依赖性强，环境约束程度高，开发利用及保护的难度大、风险高。目前相关的财税政策尚不完善，且多是采用行政手段，缺乏利用经济杠杆进行调整的政策。具体说来，已有的政策存在着以下几方面的问题：
（1）我国目前还没有系统的海洋经济相关财税政策。以税收政策为例，现行税法中涉及海洋经济方面的相关规定散现于各类税收政策中，如农产品相关增值税税收政策，水生动物的疾病防治免营业税政策，海上特定地区石油、天然气开采作业等项目的规定设备、仪器等免征关税政策，石油、天然气的资源税征税方案，渔业生产用地、盐场的盐滩、盐矿的矿井用地、港口的码头用地等免征城镇土地使用税政策，港口、航道占用耕地减征耕地占用税政策，捕捞、养殖渔船免征车船税政策以及从事远洋捕捞以及渔业养殖业的企业减征企业所得税等相关政策。
（2）现有政策对海洋经济发展的支持范围不够全面。以海洋渔业发展为例，渔业生产面临的主要风险即是疾病和自然灾害。目前，财政已投入一定资金用于良种培育、疾病防治和防灾减灾工作，对于疾病和自然灾害损失的相关保障工作则较为有限。尽管对这些损失不可能完全通过国家财政来消化，我们仍可以通过引入巨灾保险机制，通过资本市场运作，对风暴潮等发生频率低、损失重大的灾害进行再保险，增强渔业生产的抗风险性，促进海洋渔业发展。鉴于我国目前资本市场仍有待完善，建立巨灾保险机制所需的灾害损失数据亦有待整理完善，这一市场的建立必然需要借助财政税收等政策的支持。
（3）现有政策对海洋经济发展的支持方式不够完善，除行政手段外，还应采用多种市场调节手段。以战略性新兴海洋产业发展为例，就企业融资角度来看，需要多种政策支持手段。在产业发展初期，将会有大量的研发投入，从而需要国家财政税收的相关扶持；在由研发成果的技术转化的过程中，则需要国家开发资金、企业研究开发资金或个人注资，从而需要国家财政税收以及金融资本市场的相关扶持；在科技成果商品化的环节，主要是以风险投融资方式为主，从而需要金融资本市场的扶持；在产业化中后期以及生产经营规模化阶段，企业多以商业信贷、有价证券买卖以及资本市场融资方式为主，此时同样需要金融资本市场的扶持。
（4）现有政策对海洋经济发展的支持效果不够显著。以深水网箱养殖的推广为例，我国于20世纪90年代末引入该项技术，以期提高海水养殖抗风浪能力，促进海水养殖业的大力发展。国家科技部也将深水抗风浪网箱技术的研究与开发先后列入高技术研究发展计划（863计划）、国家科技攻关计划以及科技部新产品计划等予以重点支持，先后投入经费上千万。然而，尽管国内深水网箱的技术已经达到国际进口网箱标准，同时价格降低了数倍，但目前国内有深水网箱的生产企业仍只有10多家，深水网箱养殖业有待进一步发展，相应的财政税收等支持政策有待加强及优化。为促进海洋经济发展，提高政策效力，势必要对可行财税政策及其适用性进行研究。如林光纪（2006）[1]、郑奕等（2008）[2]、韩立民（2008）[3]研究了渔业生产及资源保护中的税费等相关制度，孙颖士（2008）[4]、徐小怡（2010）[5]、赵晓宏（2006）[6]讨论了渔业领域的财政补贴及政策性渔业保险问题，陈蓝荪（2006）[7]、苏昕（2006）[8]、闫杰等（2007）[9]讨论了渔业发展的财政投入机制，邝奕轩等（2011）[10]、王伟伟（2011）[11]则主要研究了渔业或海洋财政的国际经验。
尽管目前的研究已经取得了一定的成果，但至少存在着以下两方面问题：（1）多为定性研究或对国外实践经验的分析，缺乏对于各种财税政策工具实施机制的分析。（2）多集中于渔业、滨海旅游业等产业，缺乏对于海洋经济主要产业的全面分析；同时没有区分政策的行业差异性。首先，政策工具是具有多样性及差异性的，在建立健全海洋经济的财政宏观调控体系时，必须要“因材施教”。其次，在不同性质的行业中，如海洋战略性新兴产业和传统产业，其产业发展基础、发展程度、发展特征均存在较大的差异，对此的政策方式、力度等肯定是不同的，相应地政策也应有一定的针对性。忽略了这些差异，而采取“一锅端”的政策，必然导致政策效力的下降。有鉴于此，本文从通过财税政策工具对海洋经济发展进行指导及管理的角度出发，研究海洋经济优化发展的财税政策实施机制，并尝试结合产业特征及政策工具作用机理给出我国海洋经济发展的政策建议。
1财税政策工具的特征分析
财税政策作为主要经济政策之一，在经济发展中发挥着重要的作用：政府可通过预算、税收、补贴、政府采购等财税政策工具对经济行为进行调整，实现一定的宏观经济目标，其主要作用是对市场失灵的调节，如提供公共物品或其他外部性较强的产品、改善信息不对称情形等。财税政策对一国经济的影响主要体现在以下几个方面：一是通过财政投资的分配，对民间投资进行结构引导，优化资源配置；二是通过收入的再分配，调节收入不平衡问题；三是，通过国家财政来汇集资金，建立健全预算、税收、国债等财政宏观调控体系，发挥财政宏观调控作用，促进经济协调、健康发展。财税政策主要分为四类：一是收入，主要体现在税收政策；二是支出，主要体现在财政补贴（直接补贴或贴息贷款等）、财政投资以及政府采购等；三是财政预算；四是国债。此外，政策性的金融支持也发挥着重要作用，如政府专项扶持基金、信贷担保等。本文主要关注税收、补贴、财政投资以及金融支持这四种财税政策工具。
在实际作用过程中，税收、补贴、财政投资以及金融支持这四种财税政策工具在激励方式、激励对象、反应速度等特征方面存在较大差异。税收优惠作为目前来说应用最广的政策之一，具有以下几方面基本特征：一是税收优惠主要是通过市场来配置资源，即，企业的投资活动完全是自主决策的；二是税收优惠可以对符合条件的所有企业起到激励作用，覆盖面较广。从目前的实施情况来看，税收政策得到了世界范围的广泛应用。然而，就税收对经济的作用效果而言，其反应速度相对较慢，同时存在着“强者愈强”的作用结果，因为税收优惠只有纳税企业起作用，未纳税的企业则无法享受，而未纳税企业往往是中小企业或新进入产业的企业，正是最需要优惠政策的群体。此外，税收优惠的执行成本相对较高，这些成本包括税务机关的行政成本，纳税人的申报成本及其效率损失等。相反地，财政补贴尽管是通过政府来配置资源，政府而非企业对资助范围进行选择，覆盖面较窄，但财政补贴的反应速度较快，其执行成本也较低。更重要的，政府由于其信息方面的优势，对资助项目的选择往往更科学合理，更能体现政策导向，当然，一旦政府决策失误，其后果也是更为严重的。此外，财政补贴政策有可能会产生挤出效应，即没有获得补贴的企业会减少该项目的投资，从而导致产业的整体投资水平下降。然而，财政补贴与税收政策面临同样的困境，其往往也不能惠及中小企业或新进企业。就这一点来看，财政投资及金融支持政策很好的解决了这一问题。#p#分页标题#e#
首先，财政投资对中小企业和新进企业的优惠主要体现在公共品的投资方面。一方面，政府可投资于外部性较强的项目，如研发投入等，这一正的外部性是惠及产业内所有企业的，当然就不排除中小企业和新进企业。另一方面，财政投资于产业初始所需设施建设可在一定程度上改善产业投资环境，对于中小企业，特别是新进企业而言可在一定程度上降低投资的沉没成本，刺激企业进入。其次，就金融政策而言，一方面，政府可为中小企业融资提供信贷担保等，降低其投资成本，而投资决策依然是由企业自主选择，风险由企业承担，这避免了政府选择资助项目的主观性。同时，正如我们前文所述，企业发展的不同阶段的资金需求是不同的，而金融支持政策可以较好的实现灵活调整。需要注意的是，税收、财政补贴都属于事后激励，即主要对企业进入该产业进行生产后的行为给予优惠，而财政投资属于事前激励，即无论企业是否进入该产业，财政投资都在进行，金融支持则属于全过程激励。这就意味着财政投资及金融支持与税收、补贴政策的作用机理存在着一定的差异，在第2部分我们将对此进行进一步的分析。
综上所述，税收政策覆盖面较广，且通过市场来配置资源，具有一定的市场化特征；财政补贴支持对象为政府重点发展和扶持的产业，政策作用反应快，但可能存在挤出效应；金融支持可以激励支持产业发展的全过程，且充分尊重了企业的市场选择行为，特别是对中小企业的投资行为起到主要的激励作用，应该是将来政策选择的重点。财政投资则对于基础设施建设及其他公共品投资而言具有重要的意义，在未来的政策制定中也应予以重视。
2财税政策作用机理分析
除了政策工具特征的差异外，财税政策工具的作用机理也是不尽相同的。特别地，税收政策由于其应用的广泛性，在财税政策中占据重要地位，而财政补贴由于作用迅速而直接，且执行成本较低，也得到了广泛的采用。鉴于二者同属于事后激励机制，本文尝试统一的建立静态局部最优化模型，对这两种工具的作用机制进行对比分析。考虑到随着市场化程度的提高，财政投资及金融支持政策应是政府财税政策的主要着力方向之一，且二者均具有事前激励的作用，本文也将在统一框架下对这两种政策的作用机制进行简要分析。
2.1税收政策
税收政策对经济的影响，特别是对产业结构的影响主要是通过基本的税收制度设计（如税种、税率、课税范围、计税依据等）以及税式支出手段（如税收豁免、税收抵免、优惠退税等）来设置差别税费，从而改变不同产业或经济行为的比较利益，引导资金、劳动、技术等资源优化配置，实现产业结构调整和经济增长。在基本税收制度设计中，税种设置以及课税范围都是从外延的角度设置差别税负，税率及计税依据则是从内涵角度设置差别税负。就税式支出手段而言，其主要是通过对特定行为给以背离基本税收制度规定的让渡来设置差别税负的，如税收豁免是通过直接减免应纳税额提供税收让渡的，而加速折旧、税收抵免等则是通过改变课税要素而间接提供税收让渡。
2.2财政补贴政策
从财政政策工具的性质来看，影响产业结构调整的财政支出中，财政补贴、财政投资及金融支持等投资性支出①（下文称之为财政投入）都属于供给调节型支出，政府采购则属于消费调节型支出。鉴于供给调节型支出对产业结构的影响更具激励性，对经济发展的影响也更为持久，本文着重讨论这一政策的影响机制。
2.3财政投资及金融支持政策③
对于财政投资而言，基于政策性的要求，其投资目标主要是基础产业、公共基础设施、技术研发等有利于改善产业投资环境的项目，因而其主要目的是提高企业投资回报率从而吸引更多的社会投资进入，由此达到支持产业发展的目标。对于金融支持而言，其主要目的与此一致，即提高产业内企业的投资回报率，吸引企业进入。不同之处在于支持方式，金融支持并不直接投资于项目建设，而是对企业投资行为进行支持，如贴息贷款等。二者的作用机理类似：假设产业原来的资本需求曲线和资本供给曲线分别为DD1和SS，均衡点为A，均衡投资数量为K1。在政府进行财政投入或优惠贷款之后，企业投资相同额度时其成本会降低，从而引致投资回报率升高，资本需求曲线变为DD2，均衡点为B，均衡投资量为K2，产业内总投资增加。由此可见，当政府财政投入和金融支持某产业以后，受其直接的拉动作用以及间接的外部性及政策引导作用的影响，产业内的总投资额增加；但随着投资支持幅度的增大，其对产业内总投资额的带动效应呈现递减趋势，即单位投资所引起的资金回报率的增加是递减的，这符合边际收益递减原则。从企业角度来讲，由于产业内各企业的融资等成本不同，要求的资金回报率也是不同的，当产业的实际资金回报率大于企业要求的资金回报率时，企业就会进入该产业，因而当政府投资和金融支持提高了产业的资金回报率时，就会吸引具有更高要求资金回报率的企业进入该产业，从而使得产业内的投资总量增加。
3海洋经济发展的财税政策选择
3.1基于海洋产业特征的政策选择
基于政策工具特征及政策实施效果的分析结论，结合海洋产业特征，本文认为：首先，对于新兴产业（包括海水利用业、海洋生物医药业、海洋电力业等）及其他投资经营风险较大的产业（包括海洋矿业、海洋油气业等），主要面临三大问题：一是目前产业内企业数目不多，需要鼓励企业进入该产业；二是考虑到这些产业未来的利润是较丰厚的，目前较少企业进入的主要原因在于初始沉没成本较高、经营中面临的不确定性较多、风险较大；三是这些产业（特别是新兴产业）的技术水平都亟待提高，而企业的研发力量往往不够。因而应综合采用税收优惠政策、财政补贴及金融支持政策，调动企业投资积极性，降低企业投资经营中面临的不确定性风险，同时采用财政投资及金融支持，直接投入研发活动或间接支持企业投入。结合政府期望的政策效果，若政府希望均衡要素价格不变，则应考虑利润税优惠，或财政补贴。若政府希望提高均衡要素价格不变，则应考虑采用从量税优惠。同时鉴于利润税的税收优惠政策作用力度更显著（变动幅度大于从量税），且达到同样效果所支付的直接成本④低于财政补贴，应主要考虑采用利润税政策。对于传统产业（主要指海洋渔业等）及其他需要技术改造升级的产业（如海洋船舶工业、海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋化工业等），面临的主要问题是产业发展较成熟，但技术水平不高、发展结构不合理，亟待进行技术改造升级（如深水网箱养殖的推广、高端滨海旅游业发展、高端装备制造等），但技术升级的投资成本较高、风险较大，鉴于此时政策的对象是特定企业（进行技术改造升级的企业），因而应主要采取财政补贴及金融支持政策。注意到，尽管财政补贴见效快，但需要的资金量较大，可考虑主要运用金融支持政策，同时在专项扶持基金的设立中，可考虑发行海洋经济建设债券，募集公众资金支持海洋产业发展。对于公共基础设施及其他保障性机制建设，包括海洋工程建筑业、防灾减灾工程建设、渔业良种培育、病虫害防治以及海洋经济巨灾保险机制、危机管理机制的建立等，面临的主要问题是利润率较低或外部性较强，企业投入生产建设及研发的积极性不高，难以运用市场化机制促使企业自主投资，因而应主要采取财政补贴政策、财政投资政策，敦促大企业投入建设，同时协调使用金融支持政策以通过多种途径募集资金，保证基础性及保障性设施的建设，保障海洋产业健康快速发展。#p#分页标题#e#
3.2基于海洋产业面临问题的政策选择
目前海洋产业普遍面临的两大问题是：（1）环境污染严重；（2）技术效率亟待提升，包括加快新技术研发、推动技术应用改造升级、提高产业集聚度等。基于政策工具特征及政策实施效果的分析结论，本文认为应从以下几个方面协调政策以解决上述问题。
3.2.1针对环境污染的政策选择
针对环境污染这一问题，鉴于这是一项长期任务，且应发挥事前激励作用，避免企业采取高污染的生产工艺等，根据我们对四种政策工具特征的分析，应该使用税收政策进行调节。西方发达国家利用税收政策来加强环境保护始于20世纪70年代。许多国家的探索和实践证明，利用税收手段治理环境已经取得了明显的社会效果，环境污染得到有效控制，环境质量有了进一步的改善。美国在上世纪70年代就开始征收硫税，从征收方法上看，一般根据主要能源产品的含硫量或排放量计算征收。碳税最早由芬兰于1990年开征，碳税一般是对煤、石油、天然气等化石燃料按其含碳量设计定额税率来征收的。经济合作与发展组织（OECD）成员国在环境政策中应用经济手段取得了可喜的成果。在这方面，丹麦堪称“楷模”，推行生态税收制度不仅有效地保护了丹麦的环境，而且为符合环保要求的企业发展积累了资金，产生了明显的经济效益，使丹麦在欧盟国家中成为经济增长率最高的国家。利用征收资源税也可以达到节约能源的使用，提高资源的利用效率，限制高能耗产品的使用等目的，一定程度上抑制了资源的浪费和过渡消耗。开采税是美国对自然资源主要是石油的开采征收的一种税。开采税可以通过影响资源开采的速度和数量来影响环境，它会抑制处于边际上的资源的开采和经营活动，促使减少资源的开采。荷兰的土壤保护税是由省级部门对抽取地下水的单位和个人以及从土壤保护中直接获益的单位或个人征收的一种税。其目的是为保护土壤提供资金。瑞典的一般能源税是对石油、煤炭和天然气征收的一种税。综上分析，我国海洋经济发展中，应尝试开展污染税征收，同时对海洋矿业、海洋油气业等资源的开采征收资源税，提高资源利用效率，减低污染水平。
3.2.2提升技术效率的政策选择
在技术效率方面，我国海洋产业发展主要存在以下三方面问题：一是研发动力不足。这主要是指我国现有技术落后，亟待进行技术研发，如海洋生物医药业、海洋风电并网技术等战略性新兴产业发展以及深海资源开发等所需的高新技术。这些技术一旦研发成功，其利润是客观的。目前较少企业进行研发的主要原因有两方面：一是投资成本高、风险较大，多数企业无力单独承担；二是研发的正外部性较强，信息溢出会使得企业研发成功后极易被模仿，从而利润降低，无法弥补成本。要解决这一问题，应综合采用税收、补贴以及金融支持三种政策。首先，鉴于财政补贴政策执行成本低、反应快、效果最为直接，财政直接投入一直是公共财政促进科技创新最主要的手段，通过财政预算安排的各项科技计划、服务平台的建设、以及对企业的直接补贴等对研发活动基础性的支撑作用、人才储备和培养的作用、实现科技创新战略的政策支撑作用。因而应首先积极对重点企业或重点项目的研发活动所采用的仪器设备等进行补贴，降低企业研发的投资成本。
在企业研发成功之后，则可对研发产品进行政府采购、销售补贴等，以避免出现企业将资金投入研发后无力生产的局面，促进企业进行大规模生产，满足社会消费需要。需要注意的是，财政投入资金在管理中存在着诸多难题，要有效解决总量与结构、财政支出资金使用效率问题。而在政府采购方面则应构建科学、合理的促进自主创新的政府采购制度体系，要完善其组织和规划，如建立政府首购和订购制度，优化自主创新产品评标方法，编制政府采购自主创新产品目录等，并加强部门协同全方位落实。其次，税收政策方式对研发促进作用的扭曲效应较直接财政支出小，因而可同时辅以税收优惠政策，以惠及所有企业的研发活动。税收政策在遵循科技自身发展规律的基础上，可在一定程度上加快研发活动的进程，但税收政策作用是有限的，应以最小的税收优惠成本取得最大的促进研发的效果。针对我国研发活动中所面临的突出困难，未来研发活动税收政策要在税收激励的原则、方向和方式上进行重大变革，实现我国税收激励政策设计总体考虑和各项政策的有效配合，如明确税收激励政策对接国家科技发展战略的定位，加强对科技人才培养的税收支持，税收激励的方式要突出税收中性，实现优惠税种以流转税优惠为主，对所得税的优惠实现企业和个人所得税优惠并重。
最后，金融支持政策主要体现在：一方面政府可为企业的研发行为提供信贷担保，或设立专项扶持基金，用于支持具有广泛使用性和正外部性的研发活动，已有的成功案例包括深水网箱养殖技术的研发等；另一方面政府可发行相关的债券或衍生品，募集公众资金投入研发活动，同时将研发风险分散到资本市场，由此可解决企业无力单独承担大规模研发活动的问题。最后，由于研发的外部性较强，对于企业的研发成果，政府除税收减免或补贴外，更重要的是完善知识产权保护，保障研发企业的利润，从而激励企业进行研发。二是技术升级困难。这主要是指我国已经具备某些先进技术，但由于新技术的采用所需初始投资大、经营风险高，企业采用新技术的积极性不高，如我国目前深水网箱养殖技术虽然已较成熟，但仍未得到广泛推广。究其原因，一方面是技术升级的初始投资一般较高，另一方面是由于海洋灾害频发，技术升级也并不能保证完全不受灾害影响，这就使得技术升级带来的利润不一定能弥补成本，即一旦灾害发生，带来的经济损失加上技术升级投入的成本将远超技术升级前的损失。
要解决这一问题，首先可对技术升级活动进行补贴，如对购买新设备进行补贴，降低企业技术升级的投资成本；其次可财政投入海洋经济危机管理机制及巨灾保险机制的建立，一方面完善海洋灾害预警机制，提高灾害预报技术，帮助企业防范风险，另一方面，当灾害发生后，根据所建立危机管理机制，及时对企业或渔民损失进行补贴以及保险理赔。三是产业集聚度不高、产业集群发展不成熟。当前我国海洋产业集群多属于劳动密集型企业，产品档次不高，技术含量较低，规模较小。以浙江省为例，全省产值亿元以上的产业集群达五百多个，诸如海洋渔业传统优势产业的提升和集群化建设项目47项，总投资123.81亿元，计划投资47.6亿元（王宁，2008）[12]。黄瑞芬、苗国伟（2010）[13]利用区位熵法⑤对环渤海和长三角经济区的海洋产业聚集度进行实证分析。结论表明，海洋第一产业（海洋渔业）存在明显的聚集性。但也说明了较多的资源聚集在低层次的初级生产上，海洋产业集群结构不合理。要解决这一问题，财税政策应着重改善产业发展的经济环境同时鼓励创新。创新这一问题我们在上文中已进行了讨论，在改善产业发展环境方面，相关财税政策一方面可投入于相关基础设施建设的完善，如在财政预算中设立园区发展专项基金，为园区基础设施建设和发展提供稳定可靠的财政支持和财力保障，另一方面可投入建设信息平台，提供企业和经济发展的信息和数据：有关市场、消费者、竞争对手和技术发展趋势的信息数据，以及有关对集群参与者的建议与咨询报告等等。#p#分页标题#e#
4结论
本文通过建立财税政策作用机制模型，对税收、财政补贴、财政投资以及金融支持四种财税政策工具的特征及其作用机制进行了分析，结论认为：
关键词:自主创新;财政政策;税收政策;国际比较
中共中央关于国民经济发展的“十一五”规划中指出:必须提高自主创新能力。要深入实施科教兴国战略和人才强国战略,把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系,形成自主创新的基本体制架构。中小企业不仅是经济增长的主要推动力,还在增加就业、推动技术进步、扩大出口贸易、促进公平竞争、活跃市场经济等方面具有大企业无法替代的作用。因此,借鉴国际经验,完善财政政策以促进中小企业自主创新,对于推动我国经济持续、快速、协调发展有着十分深远的意义。
一、中小企业自主创新财税政策的国际比较
(一)财政科技研究与开发经费投入多,科技进步贡献大
世界各国对中小企业的科技投入,主要从R&D占GDP的比例及人均R&D经费来分析。最近几年,世界各国都把科技投资作为战略性投资,美国联邦政府、英国政府都提出了这些国家历史上最大的科技投入预算,欧盟提出到2010年要把研究开发的经费占GDP的比重增加到3%,韩国提出要增加到4%。从表1可以看出,当今世界经济发达国家花在研究与开发上的钱在GDP中所占的比重都比较高,说明其经济对科技进步的需求都十分强烈。很明显,发展中国家在经济发展上的差距,也同样在科技经费投入上表现出来。表中所列数据已明确显示,美、日、英等经济发达国家的R&D经费投入,是印度、中国等发展中国家的好几倍。
表1R&D经费的国际比较
R&D经费(亿本国币)R&D/GDP(%)人均R&D经费
美国227.9(1998)2.79(1998)720(美元)
日本14794(1997)2.92(1997)685(美元)
英国14.70(1997)1.87(1997)362(美元)
法国184.8(1996)1.23(1997)477(美元)
德国—2.29(1996)485(美元)
瑞典—3.59(1995)627(美元)
韩国12185.8(1997)2.87(1997)379(美元)
印度68.2(1995)0.81(1995)—
中国57.56(2000)0.64(2000)44(人民币)
注:美国R&D经费不包括大部分资本性支出;括号内数字表示年份数据来源:引自夏杰长《经济发展与财税政策》,中国城市出版社(2002)
(二)运用政府采购和财政专项补贴,促进中小企业技术创新世界各国的财政支持体系主要包括财政补贴和政府采购等手段。其中,政府采购的应用主要是为了保护中小企业,政府部门将其一定比例的采购合同给予中小企业,以维护市场的公平竞争,如美国、法国、加拿大等国都有类似的规定。而财政补贴的应用环节主要是鼓励中小企业吸纳就业、促进中小企业科技进步和出口等方面,不是普惠的。各国政府对中小企业科学研究与技术开发资助的主要形式是制定各种技术创新与开发计划,并设立政府专项基金,由专门的中小企业主管部门来管理与实施,对符合条件的给予专项补贴。如美国政府为中小企业提供研究创新补贴,科研鼓励基金,科研成果显著的企业还可得到25～250万美元奖金。法国对中小企业提供技术咨询补贴、研究人员聘用补贴及招工、培训补贴等,其中技术咨询补贴额相当于企业咨询费的50%;印度甚至对优秀小企业家提供补贴,如1963年以来,印度中央政府实行承认和奖励小企业家的国家裁定计划,对有重大发明或在经营管理方面有突出成绩的小企业家颁发部级小企业家证书并给予一定的奖金。
(三)提高固定资产折旧率,加速中小企业技术设备更新换代。各国提高中小企业固定资产折旧率的幅度不一样,如德国从10%提高到20%;法国对新建企业的固定资产折旧率由原来的5%提高到25%。提高中小企业固定资产折旧率,有利于加速技术设备的更新换代。
(四)运用税收政策,扶持中小企业自主创新。一些国家对中小企业技术创新的税收扶持方式主要包括:科学研究与技术开发(R&D)投资减免税以及对一部分中小及微型企业实行单一税制。在税收优惠方面,其是最直接的向中小企业提供资金援助的方式,是普惠的,有利于促进中小企业的成长。如加拿大联邦政府为鼓励个人和企业进行R&D,提供投资减免税收政策。对中小企业R&D支出的第一个200万加元,可以有35%的额度来抵扣应缴税款,每年经常性支出的第一个200万加元,通过投资减免税收政策全部返还,其他经常性支出和资本性支出则返还40%。在对部分中小及微型企业实行单一税制方面,主要是简化纳税手续,适当降低税额,从而减轻中小企业的税收负担。如阿根廷把企业或个体经营者需缴纳的所得税、增值税以及多项社会福利税金合并为一。巴西从1997年起就建立了微小企业单一税制,将微小企业原来要缴纳五种联邦税费、两种地方税统一合并为一个税目,使税收负担平均减轻50%,其平均税负大约相当于企业产值的5%～6%。
二、我国中小企业自主创新的财税政策分析
(一)财政科技拨款不足,中小企业自主创新能力弱我国财政科技拨款支出,从总量和相对值而言都是很低的。从表2可以看出,我国的财政科技投入在总量上虽是逐年提高的,但从相对指标上看,科学研究支出占财政GDP的比重虽然有上升的趋势,但是一直没有超过1%,且距发展中国家还有很大差距。占财政支出的比重自1997-2002年逐渐下降,2003年在国家政策的大力调控下回升至4.01%,而2004年又下降到了3.8%。这一现象一方面说明了财政支出结构存在有不合理之处,另一方面也说明了由财政承担科技投资主体存在许多不尽如人意的地方。
表2我国财政科研支出及其比重一览表
年份财政科研支出(亿元)占GDP比重(%)占财政支出比重(%)
1997408.860.553.67
1998438.600.563.34
1999543.850.663.60
2000575.620.643.28
2001703.620.733.36
2002816.220.783.32
2003975.500.844.01
20041095.300.803.80
数据来源:历年《中国财政年鉴》
(二)财政融资渠道不畅,中小企业自主创新资金有限
我国由于没有专门针对中小企业的信贷政策,中小企业贷款困难,而通过财政渠道拨付资金又存在种种问题。一是财政资金和银行资金的划分不严格,具有财政资金性质的货币发行收入留在了中央银行,又通过再贷款和再贴现给了商业银行;各级政府财政又自办一些商业性机构,把一部分财政渠道的资金投入这些机构循环使用。二是分配制度跟不上。财政拨付了资金,但是负责资金分配的企业和行业主管部门还没有制定出具体的分配和管理办法,也没有解决防止分配环节中产生腐败的问题。三是政府产业导向不明确,对中小企业的界定没有具体的规模标准,缺乏享受财政资助的企业资格认定。
(三)税收优惠政策不合理,企业科技创新成效不明显
1.税收优惠形式单一,优惠效果不明显。税收优惠通常表现为直接优惠,如定期减免所得税,适用低税率,税额扣除等,其特点是对应纳税额的直接免除,政策透明度高,便于征纳双方操作,偏重于对科技成果的优惠。目前,我国的科技税收优惠大多以减免流转税和所得税的形式存在。由于流转税和所得税均属于终端税种,就科技进步而言其优惠的给予是在研制开发出新产品、新技术、新工艺并实现了成果转让取得收入以后,即优惠政策的重点主要集中在生产和销售两个环节,实际上是针对结果的优惠。在这样的政策激励作用下,企业必定把重点放在引进技术上,而对建立科技创新体系和研究开发新产品投入不足,同时也造成生产线的重复引进和最终产品生产能力大而中间产品、配套产品及一些重要原材料开发能力不足等问题。
2.科技人员的税收优惠不够,缺乏鼓励人力资本投资的税收政策。目前,我国现行税法一直比较注重对企业的科技税收优惠,而缺少对科技人才的税收优惠政策。受制于财政收入的压力,在我国的个人所得税税基中,不仅未考虑居民家庭负担状况、人均收入水平等合理因素,而且更未涉及个人的人力资本支出问题,对科技人员技术创新所获得的收入的减免税也仅限于省级以上政府发放的“科技奖金”和“政府特殊津贴”。显然,由于缺乏对科技人员的税收优惠激励,使得中小企业在实际发展中缺乏必要的人才激励机制,难以调动科研单位和科技工作者的积极性,不利于促进个人人力资本投资,从而也不利于科技市场的形成和发展。
3.税收优惠定位于企业,而非具体的科研项目和开发环节。科技事业的发展是以全民族的科技活动作为推动力的,因此,税收优惠应定位于科技活动过程和科研成果。而我国现行科技税收优惠措施大多定位于企业,对符合优惠条件的企业简单地以其总体收入作为优惠基础,对所有结果都进行税收减免,而不考虑具体的科研项目和开发环节。如此根本无法区分企业收入中真正属于创新收入的部分,在企业多元化经营的条件下很难刺激具有实质意义的科技创新行为。
三、借鉴国际经验,完善我国中小企业自主创新的财税政策
(一)增加财政对科研的投入,从资金上扶持中小企业技术创新。首先,增加预算内投入。在财政预算上,打破基数法,采取一年一定的方法,增加预算内投入,压缩一般性行政开支,把节约的资金用于科技开发,在不影响国家正常运转的条件下,使预算内科技投入增长速度超过GDP的增长速度。其次,合理利用预算外资金。把财政部门管理的小型技改贷款、文教卫生行政周转金,向科技开发倾斜,保证技术改造资金的需要。最后财政拨款应该具有针对性,重点支持中小企业技术自主创新的项目。
(二)提供财政担保和财政资助,扩大政府采购和补贴支出。财政担保主要是针对一些真正具有良好前景但面临较高风险,因而难以募集到资金的科技创新项目。财政资助则针对不同企业的不同需求,或直接提供设备与服务的资助或提供银行信贷资助,适用面较广、操作简单的则是鼓励银行低息贷款的间接资助。
扩大政府采购自主创新产品支出。在市场经济条件下,通过需求拉动科技创新比单纯的资金供给的效果更为直接。我国的政府采购行为不规范,采购范围大,针对科技创新产品的采购很少,有必要在每年的财政支出中,专门划出一块针对科技创新产品特别是中小企业自主创新产品进行政府采购。
调整财政补贴的范围。财政补贴作为政府的政策工具,不仅具有“四两拨千斤”的功效,更具有明显的方向性,在促进企业自主创新方面也大有可为。一方面,对用自有资金创建中小企业和对现有中小企业增加投资进行补贴,旨在鼓励居民对中小企业进行投资,启动民间投资;另一方面,对有成果的科研开发项目支出进行补助,旨在鼓励中小企业技术创新,推动社会科技进步。
(三)完善税收政策,加强对中小企业的税收服务
1.完善税收优惠政策,鼓励中小企业自主创新。第一,税收优惠应直接与间接并重,并适当加重间接优惠的比例。运用加速折旧,投资抵免,亏损结转,费用扣除,特定准备金等多种间接优惠方式,适当向创新过程的优惠倾斜,形成“政策引导市场,市场引导企业”的有效优惠机制。第二,实行鼓励人力资本投资的税收优惠政策。发展经济学家A.P.瑟尔瓦尔说过,促使技术进步的主要因素之一是本国的人力资本投资。通过个人所得税给予科技人员的减免优惠,促进个人多接受教育、培训,增加个人人力资本投资。如对科技人员有关科学技术收入(技术援助费、版权费)的个人所得税减免,对科技人员从事科技研究工薪收入的所得税给予较高的起征点或减免额等。第三,针对具体的科研项目进行优惠并跟踪管理。可考虑建立科技投资项目立项登记,并进行跟踪监督,根据国家的产业政策适时予以调整。对最终成果不符合要求或将资金挪作他用的,可及时取消其享受优惠的资格,并追回所给予的优惠。
2.优化税收环境,加强对中小企业自主创新的税收服务。针对我国中小企业社会负担重的问题,要通过规范税收制度,在清理不合理收费项目的基础上变费为税,使企业的负担稳定在合理的水平上。在现阶段,我们有必要建立中小企业税务服务中心,税务部门应加强对中小企业的税收宣传与纳税辅导,在税务咨询、建账建制辅导、税务、税务处罚等方面尽量向其倾斜,大力推广税务制度。提高税务部门的工作效率,降低纳税人的纳税成本。对诚实建账的中小企业,我国可完全借鉴阿根廷、巴西等国的成功经验,实行单一税制。
(四)完善相关配套政策,营造良好的企业自主创新的环境。为了促进企业自主创新和高科技产业化,财政政策、税收政策、投资融资政策和进出口政策应当互相配套,相应的财政、税收、金融、进出口管理制度也应作适当调整和改革。如取消对企业的不合理收费项目,减轻企业的非税收负担,加大各级政府对企业自主创新和高科技产业化的支持力度,对高新技术企业用于研究开发和固定资产更新改造的贷款实行贴息,加速固定资产折旧等等,以优化企业自主创新环境。
参考文献:
[1]夏杰长.经济发展与财税政策[M].中国城市出版社,2002.
【关键词】财税政策 高新技术产业 技术创新
高新技术产业以其资源利用率高、产品附加值高、企业收益高等产业特点已成为各国国民经济体系重要的支撑力量，同时也成为各国政府全力支持发展，以图转型成为创新型国家的产业选择。因为依据内生经济增长理论的结论，经济增长的源泉是技术进步，因而主要依靠技术进步发展的高新技术产业应该说是各国经济增长的推动力。就我国而言，高新技术产业中的技术创新和研发活动是对于引导我国经济模式从“投资驱动型”向“技术驱动型”转变具有重要作用。因此，我国在“十二五”规划中强调应加快建设创新型国家的步伐，发展高新技术产业是我国在此期间进行加快转变经济发展方式，开创科学发展新局面的重要举措之一。
由于我国对高新技术产业的发展逐步重视，先后推行了一系列优惠政策，这不仅包含技术创新的技术支持，也包含财税优惠政策。财税政策的不断完善，促进了高新技术产业的不断壮大，同时，在促进技术创新层面，也发挥了其应有的作用，我国的技术创新成果的水平上升，在国际社会中的地位得到进一步加强。
一、技术创新对于高新技术产业的增长效应分析
技术创新为高新技术产业的发展提供了技术支撑。高新技术产业的发展，主要通过技术创新带动生产，产生效益。从这个角度看，技术创新是高新技术产业发展的源泉，只有技术创新的不断实现，才能确保高新技术产业发展中技术支撑的稳固性，进而提升产业发展的速度和质量，其增长效应显而易见。
技术创新为高新技术产业生产力的提升奠定了基础。在国家及政府不断支持技术创新与改革的今天，技术创新的效率和质量，也成为高新技术产业发展的基础和保障，成为生产力提升的主要依托点，技术创新为高新技术产业发展产生增长效应提供了保障。
技术创新为高新技术产业的扩大化生产提供了保障。技术的创新，实现了产品科技含量的高度密集，使得产品的商业价值不断提升，为企业带来效益提升的同时，刺激了社会的需求量，在这种情况下，企业亟需扩大再生产，技术创新成果的不断实现，使得企业扩大化生产成为现实。
二、财税政策对高新技术产业技术创新实施的影响因素
通过对以往研究的梳理，在影响高新技术产业技术创新的财税政策方面，其最重要的三个因素就在于财政科技投入、政府采购政策和税收支出政策。
（一）财政科技投入
1.财政科技投入降低了高新技术产业技术创新成本
财政科技投入的相关制度，降低了企业的创新成本，不仅包含资金投入，还包含科研基础设施建设。同时，为鼓励高新技术产业实施技术创新，建立创新成果产业化的国家支持系统，提升企业创新成果奖励的宣传效果，促进创新成果转化。
2.财政科技投入帮助高新技术产业规避技术创新风险
技术创新具有一定的风险存在，其风险不仅体现在成果的不确定性，还体现在资金吸纳、生产过程之中。在资金方面，财政科技投入除资金投入外，对于风险投资者制定优惠政策，提升风险投资者的利润空间，解决了科技创新资金问题;在生产中，鼓励企业之间形成联盟，形成完整产业链条，确保生产材料供应，产品销售渠道畅通，激发了创新成果的转化速率，规避了创新成果转化困难的风险。
（二）政府采购
1.政府采购政策为高新技术产业技术创新指明了方向
政府采购是一项重要的商品需求指标，不仅体现社会对于商品的需求指向[1]，也代表着政府对于整个国民经济的宏观调控。在政府采购政策中，政府对于市场产品的需求预期，明确了技术创新的方向和产品生产方向，使得高新技术产业创新目标明确，促进了技术创新的有效实施。
2.政府采购政策促进高新技术产业技术创新成果转化
企业在经营的过程中，更为重视利润回报，政府采购政策对于创新产品的倾向，不仅提供了商品销售渠道，同时为新产品提供更大利润空间，企业创新成果转化获得的利润较原产品将可能翻倍甚至好几倍，在利润驱动下，企业就有可能将生产重点放在技术创新成果的转化上。从这个角度讲，政府的采购政策也促进了技术创新成果的转化。
（三）税收支出
税式支出的概念最早出现在1967年，是由当时的美国哈佛大学教授斯坦利？萨里提出，主要是针对当时传统财政政策的不足提出来的，此理论在西方国家引起较大反响，并迅速成为财政改革的重要内容之一。在西方国家的观念中，所谓的税式支出是指在现行税制结构不变的条件下，国家对于某些纳税人或其特定经济行为，实行照顾或激励性的区别对待，给予不同的税收减免等优惠待遇而形成的支出或放弃的收入。这一概念得到西方国家的认可，并迅速成为西方国家财政理论研究中的重要内容，有些国家甚至将税式支出纳入到法律范畴之内。
税收支出政策是促进高新技术产业技术创新中对于企业及风险投资者最为优惠的策略。税式支出的存在，其目的是刺激纳税人，尤其是从事企业活动的纳税人从事政府支持的行业，这种刺激主要体现在优惠待遇层面，即通过给予从事政府支持行业的纳税人或纳税人的经济活动一定的优惠待遇，激发起参与及深入发展的欲望，从本质上讲，税式支出激励创新的机理就在于通过影响总供给和总需求的方式，达到影响市场机制的目的。在在税收支出政策实施下，不仅高新技术产业自身对于技术创新重视，而且也使得风险投资者更乐意于投入到技术创新的活动之中，确保高新技术产业技术创新产出的同时，降低了高新技术产业发展的风险。
三、促进高新技术产业技术创新的财税政策建议
我国采取的这几项政策整体上讲，均对高新技术产业技术创新有着正向的影响作用，即实现了政策的初衷。但是在政策效果上讲，在研发投入阶段，财政科技拨款与税收优惠影响较大，而拨款效果优于税收政策;在产出阶段，政府采购效果好于财政科技投入，这可能与采购直接为创新产出创造市场需求有关。
虽然财税政策发挥着对高新技术产业技术创新巨大的推动作用，但也存在问题，政策本身的设计缺陷、政策实施的法律制度保证等都使得政策效果不尽如人意，但我们仍然要在借鉴创新型国家经验的基础上继续不断完善我国的财税政策，因而相关财税政策的研究有待进一步地推进与拓展。
鉴于财税政策对于高新技术产业技术创新的影响，要促进我国高新技术产业技术创新的突破性发展，可以从政府创新投入、政府采购和税收优惠三个方面进行财税政策的优化。
（一）细化财政创新投入，凸显财政的激励作用
对于财政创新投入政策的优化，需要细化技术创新不同阶段的需求，并提出针对性方案，方能凸显财政激励作用。
在创新准备阶段，重视将资金投入转化为相关设施建设。伴随着科技创新的深入，资金投入的作用有限，相关配套设施及技术创新成果信息系统发展反而成为最为关键的要素，因此，财政创新投入有必要转移重点，解决企业创新准备活动的需要。
在技术创新实施阶段，重视相关配套设施的不断完善。从资金投入转为关注创新技术人才和创新技术实施中相关条件的落实，将重点放在构建产、政、学、研的结合上，为创新实施提供必要支撑。
在创新产出阶段，构建创新成果管理体系，促进成果转化。逐步建立完善的创新成果管理体系，为企业创新成果转化提供便利，如提供指导专家，提供相应技术等等，这些才是企业最为需要的，也是企业可持续发展中亟需的。
（二）优化政府采购法规，强化制度落实
在政府采购方面，可以从制度完善、强化预算和采购体系监督三个角度进行优化。
首先，不断完善政府采购政策。鉴于我国政府采购法律制定不够细化的现状，在未来发展中，政府采购应该根据区域差异及实际，尽快出台相应的解决策略，通过采购政策的完善，确保高新技术产业所占比例，并促进技术创新的不断实施。
其次，强化预算管理体系建设。确保地方政府在制定政府采购预算时有据可依，同时预算体系的构建，也便于政府在采购预算管理中，及时发现问题，解决国家和地方政府在实现采购预算中“两张皮”的现状，确保政府采购实施与预算管理的同步。
最后，完善采购的监督体系。通过体系的完善，监督政府采购行为的落实，以达到政府采购行为对于国家经济的宏观调控，对于高新技术产业的引领作用，实现其对技术创新的促进作用。
（三）重视税收优惠差异化，促进创新成果产出
首先，重视间接优惠在税式支出中的应用。随着研究成果逐渐增多，技术创新要获得新的突破，困难程度有所增加，针对这种情况，实施税收间接优惠策略，使技术创新有所成就的高新技术产业获得更多的优惠，才能从根本上激发技术创新动力。
其次，重视税收优惠的因地制宜。技术创新优惠标准的不够细化，使得税收优惠在技术创新深入的过程中难以体现其价值。鉴于此，在未来税收支出优惠政策制定的过程中，有必要因地制宜，根据高新技术产业实际，技术创新领域实际，制定差异化税收优惠策略，以确保税式支出的直接激励作用。
参考文献：
[1]戴晨，刘怡.税收优惠与财政补贴对企业R&D影响的比较分析[J].经济科学，2008，3.
[2]马伟红.税收激励与政府资助对企业R&D投入影响的实证研究―基于上市高新技术企业的面板数据[]科技进步与对策，2011，28，17.
[3]许强.激励企业技术创新的财税政策：国际经验及启示[J].国际税收，2014，7.
关键词:财政税收；管理制度；创新
财政税收制度在不同社会制度和不同国家存在差异，作为社会主义大国，我国财政税收政策制度建设在借鉴西方国家先进经验的基础上，主要靠自身摸索，不断改进和完善。随着社会经济发展速度越来越快，技术革命带来的社会形态和经济形态的巨变频率越来越高。而国家经济政策的制定设施却需要一个较为漫长的过程，因此逐渐地暴露出财政税收管理制度跟不上社会经济发展的脚步的问题。这迫切要求各级从事财政税收管理制度建设的管理者和参与者，要积极地与时俱进，跟上时代的脚步，在保证中国经济特色不动摇的前提下，锐意进取，勇于革新。
一、财政税收制度创新的时代背景
随着大量新兴技术的快速涌现和普及，社会生产方式和经济组织方式不断发生着颠覆性变化。如互联网技术植入国家的每一寸土地后，大量的新兴业态、新产品和新服务，以线上为基础涌现出来。同时也有大量的传统经济业态消失或者转型。对于财政税收制度最直接的冲击是，原先的管理对象消失了或者数量上，形式上发生了巨大变化，财政税收的管理指标、科目都随之改变。同时大量新对象出现，需要制度快速刷新，将其纳入到管理系统中。其次，不同产业和不同区域在互联网等信息技术的带领下，突破了彼此之间的地理或者物理的阻隔，行业间的互相融合、线上无地理区域差异等都是的经济行为的交错更多，辐射区域更广。财政税收制度原本清晰的管理边界变得模糊，如何理顺和协调不同地区、不同行业、不同类型经济活动的税收管辖权和义务，是财政税收制度创新的核心内容之一。最后，从宏观上看，国家竞争力的提升必然需要产业和区域竞争力的不断提升，财政税收制度在其中扮演着至关重要的作用。而最优化地配置财政税收，促进国家经济命脉的健壮，区域经济协调发展，需要财政管理制度能够顺应甚至引导时代的发展方向。在快速变迁的经济社会环境中，财政税收制度应在征收、流转和使用的各个环节进行持续创新，与产业经济和区域经济的变化保持协调前进。
二、现有财政税收制度存在的突出问题
第一，民主公开制度没有得到有效得贯彻。国家高层在很早前就已经出台规定，要求政务公开透明，但几年来的执行情况不尽如人意。一方面公开的内容太粗，概括性的总结无法进行深入分析，无法作为监督的依据。另一方政策从上到下执行力度逐渐减弱，尤其是在一些中小城市及县级政府，而这些地区又恰恰是最贴近老百姓，尤其是生活水平亟待提高的群体。因此，尽管国家层面倡导甚至强制执行，上访或者投诉的事件仍大量存在。我国一个国家机关执政下，国家机构不需要因为政党之间的纷争而影响执行力，而只需要面对权利的赋予者，即广大人民群众。因此，政务的公开透明，一方面是必然的义务，财政收入来源于社会，必然要让所有社会成员清晰了解这些收入的去向，原因及其意义。另一方面也是可以将问题摆在广大百姓面前，集思广益，借助群众的智慧，促进财政税收制度的优化和完善。因此，财政税收制度创新的前提要素之一，就是要破除观念，打破利益群体的阻挠，坚决执行政务财务公开透明。第二，现有财政税收的制度得不到有效执行，以及执行得不到有效监督。财政税收管理对于普通群众而言，没有直观的感知。因此财政税收到底是如何进行征收、转移和使用的，很大程度上是靠税务系统内部从业人员的执行和监管。由于财政税收涉及经济社会的方方面面，而这些方方面面又在不断地变化。很多领域长期存在制度执行不到位，或者乱执行得不到监督等现象。如何通过创新来减少和消除这些现象，需要财政税收制度的制定者从规则、技术手段等多个角度同时着手。第三，财政税收制度制定和执行组织，是群众口中的国家机关，确实存在这组织经营管理制度和技术落后的问题。从财政税收的公开透明，到财政税收制度的创新，都是在从管理型财政税收制度到服务型财政税收制度的转变。财政税收制度的制定和执行者在进行组织建设时，万不可固守在以前的思维和姿态中，而必须按照现代企业或公共服务组织的建设要求进行组织规章制度、人才队伍建设等多方面的创新。第四，财政税收的配置效率是制度创新的核心问题。我国的财政税收一直以来都在经济变迁中扮演着舵手的角色，财政税收如何使用才能持续地保障经济社会发动机的高效率运转，是摆在财政税收配置者面前的头等大事，也是老百姓最为关注的问题。目前来看，国家的经济政策在很长一段时间内都在经济社会发展中起到了积极的作用，取得了辉煌的成就。单不可否认，现在的高房价、实体经济衰弱、区域经济差距得不到有效解决，收入差距扩大等经济社会问题，也是一直以来财政税收配置带来的后果。财政税收的配置以宏观经济政策的形式体现，从指定到落地存在一定周期，在互联网经济以前，这个周期内社会经济形态变化不大，因此财政政策能够较好地匹配。但在快速发展的今天以及未来，财政税收配置必须具备较高的灵活性和前瞻性。
三、财政税收制度创新的突破方向
（一）提高资金配置效率是第一要务
多年的经济高速发展以及宽松的货币政策，不仅为全社会积累了大量的财务，也使得财政税收有充盈的资金储备。如何运用好这些资金，将直接决定经济社会的发展轨迹，同时也影响后续财政税收的来源和数量。经过几轮大规模的经济刺激计划后，我国的基础设施建设、房地产行业、大宗商品等领域都出现了产能过剩和资产泡沫的问题，而这些曾经带来拉动经济增长强劲动力的领域，如今却在反噬实体经济，进而腐蚀着国家竞争力的根本。面对牵一发而动全身，甚至是摧毁式的转型关键期，财政税收必须通过最科学的配置，将游走在危险边缘的社会经济拉回到正轨当中。建议通过以下几个方面提升财政税收配置水平：首先，积极应用大数据和云计算技术，通过最全面和最深入的数据挖掘，为财政税收配置决策提供最真实、最直观的依据。财政税收的经营管理机构可以通过与互联网企业如阿里、百度等合作，直接采购大数据和云计算服务，以最快的方式获取可视化的数据分析结果。并通过共享的方式在各级单位进行传播。同时在决策和讨论时，可以利用现代信息通讯技术，跨区域进行视频研讨会议，扩大意见的采集面。最后结合智囊的建议，获得最优选的解决方案。
（二）提高从业人员专业能力
财政税收的征收、转移和配置直接关系着经济社会的发展，因此不论是基层的税务人员还是高层的管理者和监督者，不仅需要具备税务本身的知识和能力，还必须在宏观经济、产业经济、新技术领域都有建树。从业人员不应仅将眼光聚焦在税收资金本身，还应从实际的经济活动、百姓生活和科技发展中思考财政税务工作中的问题。提高财政税收从业人员的能力，可以通过：优化组织人才结构，吸收更多在宏观和产业经济领域、互联网等新技术领域有见地或者专业技能的人才，降低不具备专业能力的人员比例；通过改进管理工具来帮助从业人员专业能力的提升，例如开发智能化的管理和决策软件，减少人为的主观臆断，提高管理和决策的准确性和效率；
（三）坚决执行财政税收工作的公开透明
公开透明对财政税收制度的创新的作用是最为长远的。原因在以往缺乏公开透明，一方面各层级、各地区的财政税收工作信息得不到准确有效的传递和共享，因此权、则、利的协调缺乏准确可靠的事实依据；另一方面，缺乏公开透明，也滋生了大量的腐败、执行不到位、执行偏差等问题，人为主观对财政税务工作的影响十分明显。而一旦大范围深度地公开透明，信息不完全和不对称大大减少，无论哪一类信息使用者，都可以基于可靠的事实来进行分析判断，而以此退出的建议和解决方案也将大大贴近实际，更具有可行性。此外，人为干涉减少，拍脑袋的现象得到缓解，将有效地降低财政税收的重复配置、过度配置、错误配置，这对于一些重大的财政措施而言，具有深远的意义。
四、结语
财政税收制度的创新不仅需要从自身内部找突破口，更需要国家其他领域如政治制度改革创新配合，并通过法律法规的方式明确落地和执行。从一定层面上讲，制度的创新不存在技术上的障碍，而在于如何破除固化的利益网络，建立有效的监督机制，才能为创新成长提供土壤。
作者:初咏春 单位:山东省烟台市牟平区财政局监督检查处
参考文献:
[1]罗上奎，财政税收工作存在的问题及深化改革建议[J]，企业改革与管理，2016（6）
[2]王小龙，方金金，财政“省直管县”改革与基层政府税收竞争[J]，经济研究，2015（11）
一方面，推出了全面实施消费型增值税、实施成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费等新的税费减免举措。另一方面，继续执行2008年已经实施的提高个人所得税工薪所得减除费用标准、调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、降低证券交易印花税税率并改为单边征收、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、降低住房交易税收等一系列税费减免政策。从而，拿出了涉及9个税费项目、共减轻企业和居民负担约5500亿元的“减税大单”。
将如此减税规模与我国的财政收支盘子联系起来并以2009年的预算数字为依据，可以发现，5500亿元的减税规模，大体占到全国财政收入（66230亿元，不含从中央预算稳定调节基金调入的505亿元）的8.3%和全国财政支出（76235亿元）的7.2%。不论从哪个角度看，这都不是一个小数。透过如上的大致清单，我们所看到的新一轮积极财政政策，已不再是停留于理论上的抽象概念，而是看得见、摸得着，具有实实在在内容的一系列具体行动。
诸如此类的各项扩张性财政举措的陆续推出并逐步到位，无疑是促成当前我国经济呈现转折性积极变化的重要力量。如果说，中国经济率先实现总体回升向好势头、有效遏止了经济增长明显下滑态势这一难得成绩的取得，主要来源于宏观经济政策的拉动，那么，在此基础上，还可以补上一句话：其中的主要政策力量，就来源于新一轮积极财政政策。
盘点以往实践经历的目的，当然是谋划未来。当我们大致把握了过去一年多来新一轮积极财政政策实践的基本特点和基本轨迹之后，如下的问题便接踵而来：2010年乃至更长一段时间的新一轮积极财政政策之路该如何走？
按照中央经济工作会议的部署，如下的两条显然已在定论之列：
其一，鉴于当前全球经济仍存在着相当大的不确定性，国际金融危机的影响依然存在；鉴于当前中国经济回升的基础尚不稳固，仍然离不开宏观经济政策层面的拉动，保持积极财政政策的连续性和稳定性至关重要。这就是说，已经实施了一年多的新一轮积极财政政策的扩张性取向必须坚持，不应也不能改变。新一轮积极财政政策还有相当长的一段路要走。
其二，宏观经济政策本身的特点就是“逆风行事”，它是要随经济形势的变化而适时调整的。取向不变，并不意味着2010年要全盘“照搬”或“复制”过去一年多的政策内容。事实上，即便在过去的一年多的时间里，新一轮积极财政政策的具体内容也是处于不断调整之中的。也就是说，在保持取向不变的前提下，2010年的新一轮积极财政政策，必须根据变化了的新形势和新情况，在力度、节奏、重点等诸方面作相应的调整。
“不变”之中有“变”，在“不变”的取向之下酝酿并实施“变”的内容，可以说是2010年乃至更长一段时间内新一轮积极财政政策的一个重要特点。
不妨大致勾勒一下2010年新一轮积极财政政策的总图景。
从“不变”的角度看，进入“不变”之列的，当然首先是财政上的扩张性取向。既然要延续财政上的扩张性取向，在宏观经济大势未有根本性改变的条件下，便仍然需要“增支”、“减税”两个工作同时并用、协同作战。即是说，两翼并举的“全方位”财政扩张格局，也应在“不变”之列。进一步看，既然要保持宏观经济政策的拉动效应，在宏观经济政策搭配格局未有根本性改变的条件下，便仍然需要新一轮积极财政政策在宏观调控体系中发挥主要作用。即是说，新一轮积极财政政策的“主攻手”角色，也应是“不变”的。
从“变”的角度看，进入“变”的序列的，应首先是政策的实施重点。迄今为止，就“增支”和“减税”的主要举措而言，其基本的着眼点，大都放在了直接增加公共投资或间接拉动民间投资方面。这固然是必要的，但是，既然当前宏观调控的重点已经由全力保增长转移到促进发展方式转变上来，并且，也只有最终的消费需求被真正拉动起来并步入正常轨道，我国经济的回升才会有坚实的基础。故而，无论“增支”还是“减税”，当前最需要调整的，便是把新一轮积极财政政策的实施重点，由以往相对偏重投资适时转移到着力拉动消费需求上来。除此之外，随着全球经济逐步走出低谷，最困难的时候已经过去，并且，通货膨胀预期的压力已经日渐增大，致力于扩张的新一轮积极财政政策，也应审时度势，适时地降低扩张力度，相应地放慢实施节奏。
无论是“不变”，还是“变”，对于我们来讲，如下的基本事实是不可回避的。那就是，政策的实施成本―――财政收支的暂时困难。因为，在反危机的年代，不仅经济不景气甚或经济增速的下调会带来财政收入的减少和财政支出的增加，而且，基于财政扩张需要而实施的“增支+减税”的政策安排，更是以财政收支不平衡为前提的。
然而，面对此状，更需强调放眼全局而不计局部得失的道理。从历史的轨迹看，必要时宁肯以财政收支的不平衡来换取经济社会的稳定发展，毕竟是我们在财政政策选择问题上始终遵循的基本原则。这次也不例外。算经济社会发展的大账，若能以财政收支困难的暂时加大换得一个经济尽快回暖和尽快回归平稳较快发展轨道的局面，无论从哪方面看，都是值得付出的代价。否则，倘若我们满足于尚不稳定的经济回升势头且顾虑财政收支困难的进一步加大而动摇继续实施新一轮积极财政政策的决心，或者，在新一轮积极财政政策的继续深化和完善问题上裹足不前，那么，且不说经济增长乏力甚至经济萎缩的形势很可能进一步发展，即使单就财政本身的日子而言，由经济不景气所带来的收入下滑、支出上扬的局面也难以根本扭转。换言之，以财政收支的暂时困难所带来的，将不仅是经济的较快平稳发展和经济发展方式的转变局面。而且，有了这个基础，财政本身的日子也才会逐步好过起来。
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要布局好结构性减税棋子
在过去一年多的反金融危机实践中，作为积极财政政策的两大工作线索之一，结构性减税一词不胫而走且扮演了十分重要的角色。进入2010年，在继续实施的积极财政政策的棋盘上，显然少不了与结构性减税有关的棋子的布局。
问题是，2010年的结构性减税，不仅要立足于已经发生重大变化的经济形势这一新背景，而且，要同已经密集出台的一系列减税举措相衔接，故而，它肯定要凸显出一些不同于以往的新特点。
梳理一下过去一年多来的结构性减税举措可能是必要的。这可以分别对2008年和2009年两个预算年度来说。
2008年推出的减税项目共有10个，涉及大约2800亿元的税收收入规模。这包括：内外资企业所得税法合并、提高个人所得税工薪所得减除费用标准、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、降低住房交易环节税收负担、调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、下调证券交易印花税税率并改为单边征收、调整汽车消费税政策、允许困难企业阶段性缓缴社会保险费、降低四项社会保险费率等。
在此基础上，2009年推出的减税项目共有9个，涉及大约5000亿元的税收收入规模。其中包括，全面实施消费型增值税、实施成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费、进一步完善新企业所得税法、继续调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、继续实施降低证券交易印花税税率及单边征收政策、继续暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、继续实施降低住房交易税收政策等。
可以看出，迄今为止的减税项目，大致可以分作两个层次：一是植根于既有税改方案而实施的减税，另一是着眼于应对金融危机而实施的减税。前者如内外资企业所得税合并、全面实施消费型增值税；后者如降低住房交易环节税收负担、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税。前者早已写入了新一轮税制改革方案，属于制度安排性质。无论有无金融危机的发生，它们都要启动、实施。只不过，或是金融危机的发生拨快了它们的启动、实施时间表，或是金融危机的发生与它们的启动、实施具有了时间上的巧合；后者则属于权宜之计、临时措施。完全是因金融危机的发生、基于反金融危机的需要而推上了启动、实施的平台。
注意到两个层次减税项目的差异，可以认定，对于它们，在2010年，应当根据变化了的形势而“区别对待”：植根于既有税制改革方案的减税项目，不仅要继续实施，而且要长期实行下去的。着眼于应对金融危机的减税项目，则要随着形势的变化和实施期限的结束而做“相机安排”。这就是说，在我国经济已经率先回升向好、宏观调控的目标已经有所调整之时，单纯用于反金融危机目的的减税项目是可以也应当随之取消或做出新的安排。
其实，除了上述的两个层次之外，还可有第三个层次的减税项目：伴随于新形势、新变化的减税。2010年毕竟不同于2008年、2009年，后金融危机时期也毕竟不同于金融危机之前、金融危机之中，因而，根据2010年以及后金融危机时期的新形势、新变化而对既有的税制改革方案做相应调整，或推出新的适应新形势、新变化的减税项目，不仅是必要的，而且是必需的。照我看来，相对于前两个层次而言，起码在2010年，我们关于结构性减税的讨论重点或重心，应当放在第三个层次上。在这方面，我们可做的文章不少。
比如，基于更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整的需要，可以着手研究并谋划推进增值税的“扩围”行动：在全面实行消费型增值税的基础上，将增值税的覆盖范围扩大至建筑安装和交通运输业领域，甚至扩大至所有服务业领域。从而，实现不同产业之间税收负担的大致均衡。
再如，基于更加注重改善民生、保持社会稳定和谐的需要，可以着手研究并谋划推进个人所得税的“综合制”行动：采取实质性的举措，尽快增大综合计征的分量，加速奠定实行综合计征的基础。以此为契机，实施“个性化”的所得费用扣除并将其调整制度化。从而，让高收入者比低收入者多纳税并以此调节居民之间的收入分配差距。
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