2009年末全区户籍总人口66．42万人，其中非农业人口12．42万人；全区GDP为114．73亿元，人均GDP为2．09万元，城镇人均可支配收入14329元，农民人均纯收入5944元。根据南川区的地形地貌、生态环境特点和产业规划，南川区可划分为三大类区：北部生态农业示范区，主要以大观、兴隆、木凉、河图、黎香湖为核心的20个乡镇；中部城乡一体化示范区，主要以东城、南城、西城三个街道为核心的5个乡镇（街道）；南部金佛山区，主要以金佛山为中心的金山、头渡、德隆等9个乡镇。南川区的土地利用总体战略目标是在努力改善生态环境的前提下统筹土地利用。稳住耕地的基础地位，保住农业生产地位；以上级下达的建设用地指标为控制，保障基础设施用地，特别关注城市和工业用地的健康发展。目前，南川区的土地利用总体规划编制工作已经接近尾声，鉴于其特色生态旅游区和现代农业发展区的发展目标，本文选取南川区作为研究区域，对其土地利用总体规划的生态环境影响进行评价，评价结果对规划方案的科学性和合理性进行验证，对南川区规划期间的生态环境保护都具有重要的实践意义。
2研究方法
2．1栅格单元
采用栅格单元作为评价单元，可以把行政区内部各指标在空间上的差异性列入其中，打破了行政界线的限制和约束，使指标具有空间性，能结合GIS把评价结果落实到每一个栅格单元中［9］，从而对土地利用总体规划的生态环境影响进行评价。在土地利用类型矢量数据栅格化过程中，通常采用主要类型法、中心点法、重要性法、长度占优法和比例分成法对栅格进行赋值［10］，综合比较这几种方法，为了保证栅格内各土地利用类型无面积信息损失，本文采用比例分成法对栅格单元进行赋值。比例分成法最大的特点就是针对每个土地利用类型单独生成一个栅格数据，各栅格数据中每一个格网的值源于该类型要素在本单元中所占的面积比例。
2．2生态系统服务价值法
生态系统服务功能是指生态系统服务与生态系统功能的综合［11］。土地利用总体规划引起的土地利用结构和分布格局的变化必然会影响土地这个陆地生态系统的生态环境，进而影响包括农用地、水体、草地等在内的生态功能，因此对这些用地类型变化导致的生态服务功能和价值的变化进行核算，可以定量评价土地利用总体规划对生态环境的影响程度。在土地利用规划用途分类的基础上，综合考虑各地类的生态服务价值，将南川区的土地类型整理合并为耕地、园地、林地、草地、建设用地、水体6大类。由于裸地和交通用地的生态价值很小，故本文中不考虑其生态服务价值。参考Costanza［12］、冉圣宏［6］、陈仲新［13］等人对土地利用生态系统服务功能的研究结果，并根据式（1）进行适当修正，确定南川区各种土地类型生态系统服务功能的单价，并将南川区的生态系统服务功能分为10项。
3数据来源及数据处理
3．1数据来源
本文所采用的数据主要来自于《南川区土地利用总体规划（2006—2020年）》。本轮规划基期年为2005年，规划的基础数据采用的是2009年南川区第二次土地利用现状调查数据，规划年数据采用规划方案确定的2020年土地利用数据。评价选取的数据主要包括基期地类图斑、土地规划地类、基期线状地物等面状和线状矢量数据。
3．2数据处理
3．2．1比例分成法评价模型根据南川区区域特征和区内各土地类型的空间分布特点，在ArcGIS9．3平台中按平面坐标和区域范围建立大小为100m×100m的格网，建立格网单元编号字段，并通过Fieldcalculator计算赋值。采用Overlay空间叠加分析工具，将格网图层与基期地类图斑、土地规划地类分别进行叠加，计算各图斑内各土地利用类型所占的比例。通过属性选择工具输出各土地利用类型的栅格图层，利用格网面积、地类所占比例和该地类单位生态服务价值计算各格网该地类的生态服务价值。最后通过外部表格连接法将各土地利用类型的生态服务价值累加赋值给各格网单元，在此基础上根据生态服务价值对格网图层栅格化，得到基期年和规划年各格网单元的生态服务功能价值的栅格图层。
3．2．2规划前后生态环境状况
分别计算各格网单元规划基期年和规划年的土地利用类型生态服务功能总价值，并据此将生态环境状况分为优、良、一般、将各格网单元规划年与基期年的土地利用类型生态服务功能价值相减，并求得其所占基期年值的比例，得出土地利用总体规划实施后生态环境状况的变化幅度。
4评价结果与分析
对研究区域基期年和规划方案规划目标年的土地利用类型的生态环境状况进行了综合评价。评价结果表明，在土地利用类型数量与结构上，研究区域在规划方案实施后整体的生态环境状况明显变好，全区土地利用类型生态服务功能总价值从基期年的101157．13万元上升到规划年的108936．49万元，提高了7．69％（表5），说明该规划方案对南川区建设特色生态旅游区和现代农业发展区的发展目标具有重要的指导和推动作用。通过相关系数分析得出规划期间各土地利用类型的面积变化值和其生态服务价值变化值的相关系数达到了0．95，说明区域土地利用结构和布局的调整对其生态环境状况能够产生非常大的影响，同时也说明了该规划方案中土地利用结构调整和布局优化对生态环境改善的积极作用。该规划方案中通过生态绿地和防护绿地等生态工程建设、土地整治、金佛山水库建设和为建设现代特色生态农业园区进行的农业产业结构调整大大增加了园地、林地、水体等生态用地的规模，生态用地总面积比2009年增加了7790．73hm2，总规模扩大到108756．15hm2，尤其是林地规模的扩大对生态环境状况的改善起了重要作用，其面积增加了12361．12hm2，生态服务价值贡献值增加了6722．87万元。同时，该规划方案中城乡建设用地总规模减少了603．65hm2，通过土地整治，有3136．93hm2的农村居民点得到综合整治，其中规划至耕地1591．22hm2，林地826．62hm2；且新增农村居民点控制在1948．53hm2，新增城镇用地控制在741．65hm2，新增城乡建设用地占用耕地控制在1012hm2。城乡建设用地总体规模的减少，新增建设用地规模和占用耕地面积得到合理控制，有效地增加了耕地和林地等生态用地的规模，并很好地促进了建设用地的集约节约利用，这也很好地促进了全区生态环境状况的改善。
南川区在规划基期年生态环境状况一般的地区占全区面积的44．24％，52．28％的地区生态环境状况低于一般水平，生态环境状况优良的地区仅占全区面积的3．48％。规划目标年生态环境状况低于一般水平的地区下降到45．32％，生态环境状况一般的地区占51．03％，并且生态环境状况优良的地区所占比例上升到3．65％。同时，比较基期年与规划目标年，生态环境状况变化幅度R为正的地区占全区总面积比例高达92．32％，生态环境状况明显变好的区域更是达到了13．09％；而生态环境状况变化幅度R为负的地区仅占全区面积的7．68％，只有2．65％的区域生态环境状况明显变差，说明该规划方案对全区的生态环境整体状况产生了极大的有利影响。从图1—2可知，基期年和规划年南川区的生态环境状况均以南部金佛山特色生态旅游区为最佳，北部现代生态农业示范区次之，中部城乡一体化示范区最差；这主要是因为方案中南川区规划前后生态服务值最大的林地主要分布在南部金佛山区，生态服务价值次之的耕地、园地等主要分布在北部现代生态农业示范区，生态服务功能较低的建设用地则相对集中分布于中部城乡一体化示范区。全区生态环境状况优良的地区则主要集中在龙岩河、黎香湖水库、肖家沟水库、金佛山、楠竹山、山王坪、黎香湖等主要河流、重大水库、自然保护区、风景名胜区以及城市规划的绿心绿带等生态环境保护的重点区域。由图3可知，南川区大部分地区的生态环境状况在规划期间无明显变化，但明显好转的区域占了很大比例，尤其是在新规划的金佛山水库、退耕还林等生态工程建设的重点区域如金佛山区、城镇和场镇规划确定的永久性生态绿地区等体现的最为明显，这主要是由于林地和水体等生态用地的增加给这些地区带来了有利影响；生态环境状况变差的地区主要分布在新增建设用地占用耕地等生态用地的地区，尤其是新增的龙岩河、水江、南平等工业园区和南涪铁路、渝湘高速等交通用地周围表现的最为明显。
5结论
一、关于建设用地审批的前提条件
各级人民政府要按照《土地管理法》的有关规定，积极做好土地利用总体规划的修编和审查报批工作。在修编的土地利用总体规划未正式审批和年度用地计划未正式下达之前，农用地转用和各类建设用地审批应以经过验收的土地利用总体规划为依据，统筹安排，确保重点，用地指标的预安排不得突破上报计划数的1／2，并在上报用地请示中出具本地年度用地计划的承诺。
各级人民政府要按照《土地管理法》和国土资源部《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔1999〕39号）要求，认真落实占用耕地补偿制度。
二、关于建设用地审批的范围
在年度用地计划下达前，下列项目可按法定的权限和程序报批用地：①不属于“冻结”范围内的国家和省重点项目、经济适用住房项目（包括搬迁、移民、救灾等）。②投资拉动项目（国家确定的6个方面投资建设项目）。③城市规划区外建设项目（《条例》第二十三条规定的能源、交通、水利、矿山、军事设施等）。
三、关于建设用地审批的权限
建设占用土地为农用地的，按《土地管理法》第四十四条和第二十一条规定执行；涉及征用土地的，按《土地管理法》第四十五条规定执行。使用国有土地的建设用地，按《土地管理法》第五十三、五十四、五十五条规定执行。其中，划拨土地的，原则上由市、县人民政府批准；出让土地的，仍按原规定执行。企业改制中土地估价确认和资产处置方案仍按原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（第8号令）执行。改变用途的项目用地按《土地管理法》第五十六条规定执行。使用集体土地（主要指乡镇企业用地、公益事业用地和农村宅基地）的建设用地，按《土地管理法》第四十四、五十九、六十、六十一、六十二条的规定执行。临时用地，原则上由市、县土地管理部门按《土地管理法》第五十七条规定执行。收回国有土地可按《土地管理法》第五十八条规定执行，收回集体土地可按《土地管理法》第六十五条规定执行。
四、关于建设用地报批的程序
建设用地的报批程序严格按《条例》第二十、二十一、二十二、二十三条规定执行。
五、关于建设用地报件的要求
规划区内用地应按规定上报农用地转用方案、征用土地方案、补充耕地方案和建设项目用地呈报说明书；规划区外用地，除报上述三个方案和一个说明书外，还须上报供地方案。具体内容要符合国土资源部颁布的《建设用地审查报批管理办法》（第2号令）。
我受省政府委托，现就《浙江省海域使用管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
我省是海洋大省，海域总面积约26万平方公里，是陆域面积的2倍多，辽阔的海域为我省发展海洋经济提供了得天独厚的条件。发展海洋经济，离不开对海域合理开发的规范，我省在1998年就制定出台了《浙江省海域使用管理办法》。该办法的实施对加强海域管理，规范海洋开发，发挥了重要的作用。近年来，我省海洋经济呈现可持续发展的好势头，2011年全省海洋生产总值4500亿元，继续居全国前列，海洋产业已经成为我省国民经济的重要产业。但同时也应该看到，随着海洋开发密度和强度的加大，我省海域使用管理中出现了一些新情况新问题，现行的海域使用管理规范跟不上海洋经济发展新形势的要求。主要表现在：一是我省的经营性用海仍以审批取得为主，海域作为国有稀缺资源的市场价值没有得到充分体现，直接导致了海域资源的利用率低下，产生了圈海等问题。二是海域使用管理法针对填海后形成的土地，规定可以以海域使用权证换发国有土地使用证，但由于缺少衔接规定，两证没有能够成功换发，需要通过地方立法解决此问题。三是我省现有海洋功能区划的内容仍过于粗放，需要通过立法进一步细化和明确相关要求，以加强海洋功能区划对海域保护和合理使用的指导作用。四是海域使用审批程序需要进一步规范和完善。需要简化审批环节，加强职能部门之间的合作，降低相对人审批成本，优化涉海投资环境。五是海域有偿使用制度已实施多年，海域使用权的转让、抵押、出租等市场行为增加，为维护二级市场的交易安全，体现海域使用权的用益物权属性，需要对海域使用权登记、流转要求、生效要件作进一步规范。
省委、省政府站在全局和战略高度，十分重视我省海洋经济的发展，2011年浙江海洋经济发展示范区、舟山群岛新区建设相继列为国家战略。为保障海洋经济发展战略的实施，促进海域的合理开发和可持续利用，制定条例不仅必要，而且十分迫切。
二、制定条例的主要依据
一是海域使用管理法、物权法、海洋环境保护法、土地管理法、拍卖法、招标投标法、行政许可法、行政处罚法等法律。
二是《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》（国发〔2004〕24号）、《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》（〔2002〕36号）。
三是经国务院批复同意的《浙江海洋经济发展示范区规划》、《浙江省海洋功能区划》。
三、条例草案的起草过程
2006年9月1日《浙江省海域使用管理办法》修订后，省海洋与渔业局即着手《浙江省海域使用管理条例》立法前期调研工作，并争取列入省人大立法计划。2009年、2011年先后被列为省人大二类立法项目，2012年被列为省人大一类立法项目。为推进立法进程，省海洋与渔业局先后在我省沿海地区进行调研，对《浙江省海域使用管理办法》的执行情况和工作中遇到的难点问题进行调查、了解，并征求对《浙江省海域使用管理条例》起草工作的建议；同时还搜集整理了辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、福建、广东、广西、海南等沿海省份的立法资料，进行学习借鉴。在分析、研究、借鉴兄弟省份立法经验及广泛征求系统内意见的基础上，形成条例草案征求意见稿，并征求了省发改委等有关单位意见，最终形成条例草案送审稿，上报省政府。
省法制办收到送审稿后，书面征求了5个沿海市政府和省发改委、省国土资源厅、省水利厅、省财政厅、省编委办、省建设厅、省交通运输厅、浙江海事局、省军区等单位的意见；在舟山、宁波、温州、台州等地进行调研，根据调研情况及各方面的意见，对条例草案送审稿进行了反复讨论、修改。2012年8月17日省政府第96次常务会议审议通过了条例草案。
四、条例草案的主要内容
条例草案共六章四十八条，分为总则、海洋功能区划、海域使用权的取得、海域使用与保护、法律责任和附则。现将主要内容说明如下：
（一）关于适用范围。海域使用管理法第二条确定的适用范围是：中华人民共和国内水和领海的水面、水体、海床、底土；内水是指我国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。这一规定，从法律上明确了海岸线是海洋与陆地的法定分界线。因此，条例草案第二条规定，在本省管辖海域内持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动适用本条例。第四十五条规定，海陆分界线按照国家标准执行。国务院另有规定的，从其规定。河（江）海界线由省人民政府划定。
（二）关于海洋功能区划。海域使用管理法对海洋功能区划的编制、审批等作了明确规定。条例草案在上位法的基础上作了以下补充规定：一是要求统筹安排各有关行业用海，确定渔业养殖海域最低保有面积。二是要求确定生态保护海域最低保有面积和填海围海规模，划定可围区、限围区和禁围区。三是要求沿海土地利用总体规划、城乡规划、港口规划与海洋功能区划衔接；海洋功能区划中已经明确填海造地的范围和规模纳入土地利用总体规划；养殖、盐业、交通、旅游、围垦等行业规划涉及海域使用的，要符合海洋功能区划。
（三）关于海域使用权的取得。条例草案根据海域使用管理法在实施过程中遇到的问题，结合我省海域使用权取得的实际情况，作了以下规定。
一是明确公开方式出让海域使用权的范围。条例草案第二十三条规定，工业、商业、娱乐、旅游等经营性项目用海，应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权。国家另有规定的，从其规定。
二是明确审批权限。海域使用管理法授权省级人民政府规定省及省以下各级人民政府的用海审批权限，根据这一规定，下发了《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》（〔2002〕36号），省政府在规章中对三级地方政府的审批权限作了明确。条例草案第十三条沿用了规章对三级地方政府审批权限的规定。
三是完善审批程序。条例草案第十六条对编制海域使用论证报告书的范围作了明确。第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条分别对审批公示、不予批准的情形、法定听证、审批期限等作了规定。
四是建立用海管理的合作机制。条例草案第十八条规定，海洋行政主管部门在审查海域申请时，要征求相关部门意见；对填海项目，国土资源部门应当提出书面审查意见。第二十四条规定，填海项目的海域使用权的出让方案，由海洋、国土资源部门共同编制，共同实施。按照国家有关投资管理规定需要履行审批、核准手续的，海洋行政主管部门要会同投资主管部门将投资要求纳入出让方案。
五是下放海域使用权的登记发证权限。条例草案第二十八条规定，海域使用权由海域所在的县（市、区）人民政府登记造册，颁发海域使用权证书。第二十九条明确县（市、区）海洋行政主管部门承担海域使用权登记的具体工作。
六是规范海域使用权的流转。条例草案第三十条规定，海域使用权人可以将有偿取得的海域使用权依法转让、抵押、出租、继承，海域使用权的变更或者抵押自变更、抵押登记时生效。
（四）关于海域使用与保护。条例草案主要从明确海域使用权人的权利义务、规范海域使用权证换发国有土地使用权证、加强对海域的保护三个方面作了以下规定。
一是明确海域使用权人的权利义务。条例草案第三十一条规定，海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，明确用海项目依法需要凭权属证书办理建设工程规划许可、施工许可等手续的，海域使用权人可以凭海域使用权证书办理。此外，在第三十二条对海域使用权人不得改变海域用途等义务作了明确。
二是规范海域使用权证换发国有土地使用权证。条例草案第三十七条规定，以招标、拍卖、挂牌出让方式取得海域使用权的，海域使用权人凭海域使用权证、出让合同等，换发国有土地使用权证；以审批方式取得海域使用权的填海项目，填海形成的土地符合划拨用地目录或者属于协议出让土地范围的，海域使用权人凭海域使用权证，填海竣工验收批复文件等，办理划拨土地或者协议出让土地相关手续，换发国有土地使用权证。
三是加强对海域的保护。条例草案第三十二条对海域使用权人保护海域生态环境等义务作了明确，并规定海域使用权人应当自取得海域使用权起二年内开发使用海域。第三十四条规定，海域使用终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。第三十九条规定，海洋行政主管部门及其所属的海洋监察机构加强对海域使用的指导和监督检查，依法查处违法行为。
关键词：实验教学改革；实践技能培养；《土地利用规划学》；GIS技术
中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2017）04-0116-05
一、序言
《土地利用规划学》是一门跨度大、综合性和实践性很强的学科，涉及自然科学与社会科学的诸多领域的课程。它是“土地资源管理”、“自然地理与资源环境”、“资源环境与城乡规划管理”等专业的核心课程，现阶段已有100多所高校在土地资源管理、自然地理与资源环境等专业开设《土地利用规划学》课程[1-3]，在专业课程设置中具有重要地位。各高校相关专业积极开展《土地利用规划学》的课程改革和建设，探索改进教学目标、教学内容和教学模式，建设有自己特色的创新型、技术型、研究型的教育教学模式。本研究基于GIS技术及其应用，从教学目标设置、课程建设基本思路以及实验教学内容设置这三大方面对《土地利用规划学》进行深入的分析和讨论，以期为《土地利用规划学》教学改革的课程理论体系建设、知识结构完善、技术方法应用等的更新和发展提供参考，最终培养出更多优秀的高素质土地利用规划人才，满足社会对人才的需求。
二、教学目标设置
教学目标是课程内容和任务的重要衡量标准，是教学目的的具体化和形象化[4]，在教育教学中起着十分重要的作用。教学目标与教学的内容相结合，可以更好的达到学习效果，提高《土地利用规划学》整体的实际运用能力，让学生更好地领会《土地利用规划学》的基础理论，从而掌握土地利用规划的整体思路，灵活应用相关技术和技能[5]，充分发挥《土地利用规划学》素质和能力教育的功能，大大提高教学的质量和水平，使得《土地利用规划学》更加贴近生活和实际，促进其更好的进步和发展。
课程在教学目标上影响和制约的因素比较多，而且相互之间有着密切的联系，因此在教学目标的设置上需要综合考虑各方面的因素。《土地利用规划学》的教学目标不仅要求学生能够灵活的掌握各种知识和技能，同时也需要与时俱进的融合各种知识，提高动手能力和实际操作能力，提高实践的水平和本领。我们针对《土地利用规划学》的课程特点、社会对这方面人才的要求以及综合了多年来在《土地利用规划学》上的教育教学经验，制定了适应专业培养特点的教学目标，主要从知识目标、能力目标以及实践目标这三方面来设置，促进广大学生能够更加全面的发展。
1.知识目标。（1）理解和掌握土地利用规划的研究目的、研究任务以及研究内容，能够灵活的掌握和运用相关的知识，对基本的知识有深入的认识和了解。（2）熟练地掌握《土地利用规划学》的理论和原则以及各种土地利用规划的一般方法和步骤，对土地规划的一般步骤以及相关规划工作的基本流程和方法做详细了解。（3）系统掌握土地利用规划编制和制图的相关知识，提高自身编图和制图的能力和技能。（4）理解和掌握土地利用总体规划、专项规划和详细规划的流程和基本方法，并且能够与时俱进的自觉关注和学习相关规划流程的变化。（5）熟练地掌握与土地规划相关的法律法规，在进行土地利用规划的学习或是工作时能够灵活的运用相关法律法规解决规划上遇到的难题。（6）理解3S技术与《土地利用规划学》相关技术和软件的理论和实际操作的知识，灵活的运用GIS等技术和方法，提高自身的操作水平和操作能力，全面提高自身素质和能力。
2.能力目标。（1）能够系统的掌握土地利用总体规划、土地利用专项规划和详细规划、土地利用规划方法和规划实施的步骤和方法，提高自身的能力和水平，把学习到的知识运用到实际生活和工作之中，促进自身的能力和水平的提高。（2）具有较强的数据收集、数据分析、数据管理、规划方案制订、规划实施措施提出、规划文本的编辑以及规划技术的分析的能力。全面提高自身掌握GIS的水平和技能，通过技术的提高和学习的深入来更好的适应国家和社会的需求。（3）能够利用GIS技术及其相关软件进行案例分析、规划布局、图件制作、技术分析以及数据分析制图等。在不断发展的土地利用规划学领域，需要不断的提高自身GIS的操作和运用的能力，灵活的学习相关的知识和技能，做一名高技术的人才。（4）能够熟练的运用所学的知识去分析土地规划现状存在合理的地方和不足之处，同时对编制的规划方案进行各种用地的分析和未来的数量预测。（5）能够初始模拟某地区土地利用规划，真正掌握土地利用规划编制程序、思路及技术要领。（6）熟练的掌握地理信息系统、环境学、数据库等学科知识和方法，综合的分析土地利用规划以及完成对各类用地的分析和评价。
3.实践能力。（1）对土地利用总体规划、土地利用专项规划和详细规划等土地利用规划有较强的实际操作水平和实践能力。在实际的案例和事件当中能够充分的运用自身的知识和技能去处理相关规划方案，提高实际处理问题的方法和能力。（2）能够通过收集的资料和数据模拟某地市或乡镇的土地利用规划。在日常的教育教学中，需要加强在这方面的教育教学训练，增强学生对土地利用规划学的案例分析和模拟运用的能力。在课程设置上可以通过引导学生收集或者是教师提供数据的方式让学生在指导和帮助下进行土地利用规划的模拟和分析，增强实践能力的培养。（3）利用GIS技术能够对某地区土地利用现状和土地供需进行预测与分析。在科学和技术不断发展和进步的今天，更加需要在技术层面不断提高土地利用规划学的分析和研究，才可以更好的适应社会和相关部门的需求。GIS技术与《土地利用规划学》有着密切的联系，许多土地利用规划的相关的分析和研究需要在GIS的基础上进行。在实践目标上需要学习并且不断提高自身的GIS实际操作的水平和能力，掌握对地区土地利用现状分析以及对土地利用未来的规划和土地供需的预测，真正适应未来对高素质人才的要求。（4）理解和掌握某地区土地利用结构调整和空间布局优化的基本方法和步骤。在《土地利用规划学》的实践目标设置上，需要更好的理解和掌握某个地区的土地利用结构调整和优化空间布局的方法和技术。在实践的层面加强对其的要求和分析，全面提高实践能力，适应发展的需求。（5）能够解决实际的问题的能力。《土地利用规划学》所涉及的知识和能力范围较广，同时十分贴近生活和日常的规划，因此，在学习过程中尤其需要提高自身解决实际问题的能力和水平，如掌握土地整治的方法和技术，掌握分析和提高土地集约利用的方法和步骤等。（6）培养综合能力强、技术水平高、实践能力强的适应社会发展和国家需要的高素质人才。通过对各种技术和能力的培养，提高自身全面发展的能力和水平，增强实践能力和技术水平，适应社会的需求。
三、课程建设基本思路
为了更好的适应学科的发展以及结合教学的目标的要求，逐步的培养和提高学生的创新能力和实践能力，结合多年的教育教学的经验，归纳总结得出《土地利用规划学》建设的基本思路，来更好的进行教育教学的探讨和改革。基本思路包括以下的几个方面。
1.注重基本概念。在《土地利用规划学》的教学中应注重对基本概念的掌握，实现各种知识之间的融会贯通。对基本概念的理解和掌握是解决复杂问题以及相关疑惑的基本点，进而有利于对学科精髓的把握和理解。同时，基本知识的掌握也是学习《土地利用规划学》的重要理论保障和关键之处，只有打好基本概念学习的根基才可以更好的进行以后的学习以及进一步提高自身的能力和水平。学习土地利用规划的核心在于对土地利用在时空上实现优化配置，最大限度地发挥土地的总体功能，实现土地的优化布局。掌握《土地利用规划学》的基本概念，了解土地规划及土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划的知识，掌握土地利用规划学的一般方法和流程，从而为以后综合利用和规划打下坚实的基础。
2.理论和实际相结合。在学习《土地利用规划学》的课程内容上，需要掌握相关的理论知识，提高自身的理论水平和功底，形成一套土地利用规划学的体系，适应社会发展的要求，并且要求学生能够在有一定的理论水平的基础上灵活的把理论运用到实际当中用于指导实践，提高整体的实践水平和实践能力，成为综合发展的高素质人才。只有把理论和实际相结合，才可以更好的促进自身的全面发展，真正的掌握《土地利用规划学》的方法和技术。
3.灵活掌握GIS技术。《土地利用规划学》的涉及面广，知识点多，灵活性要求高，技术性强，根据课程特点和专业的教学要求，以及与社会发展相结合，需要建立新的高效率、高技术的课程内容体系。《土地利用规划学》涉及土地利用总体规划；地域的土地利用现状分析；土地供给和需求的预测；基本农田保护以及规划建库；某地区土地利用优化布局；某建设用地集约节约利用研究；土地整治规划研究等方面的内容，这些内容都是离不开对GIS技术的学习和运用。随着社会发展和土地利用规划对技术水平要求的不断提高，学生只有灵活地掌握GIS技术才能更好的适应发展的要求，基于GIS的《土地利用规划学》的教学改革具有现实性和实践价值。
4.建立多层次高效率的课程体系。在《土地利用规划学》的课程教育上具有灵活性和实践性强的特点，因此在进行教育教学之前应从整体规划好课程体系。在课程的设计和安排上，需要注意科学性和灵活性的原则，同时需要从整体的角度出发，根据学生的课堂反应以及相关的政策措施等方面灵活调整课程，使得《土地利用规划学》的教育教学以及培养的人才更具有科学性和实践性。加强课程的管理体系建设，从不同的层次满足多方面的需要，提高整体的教育教学质量，培养满足新时代社会需求全面发展的优秀人才。只有把《土地利用规划学》的立足点放得更远、更全面，才可以真正达到灵活的掌握和运用《土地利用规划学》相关知识和方法的目的。
5.采用案例教学进行引导性教育。案例教学是一种把理论和实践相融合，把知识和动手能力相协调的新的教育教学方式。通过这种方式可以更好的引导学生去学习和理解相关的理论知识，从案例中学会如何灵活的运用和操作，因此在《土地利用规划学》的教育上十分有必要增加案例教学去引导学生更好地学习。通过有代表性的具体的案例分析来让学生深入的学习这门课程的精髓，将课程的理论和相关的知识通过案例学习较为灵活地运用到实际的工作当中。同时，在教育教学的过程中需要增加更多的实践环节，可以利用一些土地规划的案例，让学生自己当一回规划师去真正动手规划某个区域，通过教师的指导和点拨去深刻认识规划学的相关内容以及在实践当中的操作要领，掌握相关的制图软件和制图规则，真正增强自己的动手能力和实际操作能力。
四、实验教学内容设置
《土地利用规划学》的课程是依据一定时期社会经济发展对土地的要求，根据土地规划的自然属性和社会属性，在时间和空间上进行土地资源优化分配和合理开发土地资源的过程，涉及到多门相关课程的知识，需要用综合的全面的眼光去分析和解决问题[6]。珠三角地区的经济快速发展，在各级国土、城市建设、城市规划、农业、水利设施、交通等职能部门以及相关的企业对土地利用规划的人才需求不断增加，要求也是不断提高[7]。在新的形势下，对《土地利用规划》的实验教学环节建设的创新性、技术性和可操作性提出了新的更高的要求[8，9]，因此，在实验教学的内容设置上需要与时俱进，结合当今社会的需求，提高学生的创新能力和动手实践能力，能够灵活的运用各种知识和技术，更好的适应时代的发展和社会的需要[10-12]。
1.实验教学目标。《土地利用规划学》课程实验是以《土地利用规划学》专业课程学习内容为基础，教学目标配合资源环境与城乡规划管理、自然地理与资源环境专业课程，利用实验室资源，加强学科知识应用层面的培养，提高学生的综合素质，培养学生的创新精神。该实验课程由基础性、综合性和设计性三组实验构成。其中基础性实验课内容紧紧围绕土地利用规划学实践中所涉及的土地利用现状调查与分析、基础数据预测等重要环节而展开；综合实验以地理信息系统在土地利用规划中的应用为主，采用ArcGIS为平台培养学生利用计算机技术开展土地利用规划成果图件编制的工作能力；设计类的实验则结合基本农田数据库建设实际需求开展有针对性的课题研究和设计。基础实验要求学生掌握土地利用规划学的关键技术环节，在实验技术人员的指导下，学生完成实验项目，撰写实验报告。设计试验要求学生根据土地利用规划的技术要求和社会实践的需求，设计并合理调整、完善基本农田规划数据库，完成数据更新和发展，掌握数据库建设相关专业知识的应用；综合实验要求学生结合项目全面的了解、理解、掌握，并灵活应用土地利用规划专业知识，加强地理信息技术的应用实践和管理，编制完成土地利用规划成果图件，增强从事土地利用规划管理工作的实际操作能力。主要依据在室外进行调查的数据，在实验室内利用ArcGIS等相关信息化管理软件进行分组实验。学生在教师指导下完成相关实验内容，主要采用演示法、讲授法、模拟法、DIY制作等教学方式。实验完成，随堂邀请学生对实验成果进行展示和讲解，充分讨论和吸收优秀成果的经验，不断丰富完善成果内容，掌握先进方法技术，实现学生学以致用和培养自主创新能力。
[4]杨小艳，雍新琴，陈龙高.《土地利用规划学》实践教学环节建设的探讨[J].安徽农学通报，2007，13（21）：119-120.
[5]杜国明，雷国平.“土地利用规划实习”的任务与内容[J].中国农业教育，2011，（2）：63-65.
[6]陈银蓉，梅昀.土地资源管理专业课教学方法改革的研究[J].华中农业大学学报，2004，（2）：100-103.
[7]吴大放，曾娟，刘艳艳.县级功能片区土地利用规划编制研究[J].国土与自然资源研究，2013，145（4）：55-59.
[8]吴大放，杨木壮，姚漪颖，等.《土地利用规划学》课程教学改革的现状分析[J].才智，2014，7（19）：101.
[9]吴大放，姚漪颖，冯艳芬，等.基于GIS的《土地利用规划学》课程教学实践能力培养分析[J].教育教学论坛，2015，（2）：138-139.
[10]吴大放，刘艳艳.浅析《土地经济学》课堂教学中学生实践能力的培养[J].青年与社会，2013，（16）：111-112.
[11]吴大放，刘艳艳，林媚珍，等.《土地经济学》课程教学现状及改革实践效果分析[J].教育教学论坛，2015，（13）：270-272.
[12]吴大放，刘毅华，曾娟，等.GIS技术在《土地经济学》网络课程教学中的运用[J].教育教学论坛，2013，（39）：77-78.
[13]欧名豪，王万茂.《土地利用规划学》课程体系建设探索[J].中国农业教育，1999，（4）：24-25.
[14]汤江龙，李大军.土地利用规划课程体系的优化与重组[J].理工高教研究，2005，24（4）：115-117.
[15]付梅臣，王金满，王广军.“土地利用规划学”课程体系设置与教学改革探讨[J].中国地质教育，2007，（3）：88-92.
[16]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].第八版.北京：中国农业出版社，2013.
[17]王占歧，张丽琴，刘建华，等.关于土地资源管理专业建设的思考[J].中国地质教育，2000，（3）：23-24.
Based on GIS of TCM Experimental Teaching Reform and "Land Use Planning" and Analysis of Practical Skills Training
LIU Yan-yan 1，YAO Yi-ying 2，WU Da-fang 1，LIN Mei-zhen 1，YANG Mu-zhuang1
（1.Institute of Land Resources and Urban-Rural Planning， School of Geographical Sciences， Guangzhou University， Guangzhou， Guangdong 510006， China；2.School of Geography， South China Normal University， Guangzhou， Guangdong 510631， China）
关键词：房地产开发企业 土地增值税 纳税筹划
纳税筹划是指纳税人以税收政策为依据，在对企业发展战略和经营情况全面分析的基础上，从多种纳税方案中进行科学、合理的事前选择和规划的一种财务管理活动。税收筹划不等同于偷税和避税，偷税要受到法律制裁，避税要受反避税制约，而纳税筹划则不然，它是在国家税收法律允许的范围内实现纳税人税负合理化。随着我国市场经济体制的日趋完善，纳税筹划正成为企业经营不可缺少的重要组成部分。因此，房地产开发企业应根据自身情况和现行税收优惠政策，通过合理选择和运用纳税筹划策略，尽可能地节税，以提高税后收益。
一、开发方式的纳税筹划
1、以房地产进行投资联营
对于以房地产进行投资、联营的，投资、联营的一方以（房地产）作价入股进行投资或为联营条约，将房地产转让到投资、联营的企业中时，暂免征收土地增值税，对投资、联营企业将上述房地产再转让的，应征收土地增值税。
2、合作建房
对于一方出地，一方出资金，双方合作建房，建成后按比例分房自用的，暂免征收土地增值税，建成后转让的，应征收土地增值税。例如，某房地产开发企业2010年欲征用甲单位总面积5万平方米商铺住宅开发，并且甲单位2011年打算购买其中的1万平方米商铺用来出租。
方案一：直接销售方式
房地产开发公司购买甲单位土地进行商铺住宅开发，并将其中的1万平方米商铺销售给甲单位，销售价款为4000万元，扣除项目金额2800万元，增值额1200万元，增值率30%，则销售甲单位商铺应缴纳土地增值税330万元（1100*30%=330万元）。
方案二：合作建房
甲单位与房地产开发公司签订《合作建房合同书》，合同规定：甲单位提供建房用地，房地产开发公司提供建房所需资金，甲单位与房地产开发公司双方按合建面积20:80的比例分成。按上述规定甲单位应分得商铺1万平方米，其属于按比例分房自用，根据合作建房优惠政策免征土地增值税。
两个方案比较，采用合作建房方式，房地产开发企业可节省土地增值税330万元，不考虑其他因素，应采用方案二。
3、企业兼并转让房地产
企业兼并中，对被兼并企业将房地产转让到兼并企业中的，暂免征收土地增值税。
例如，A房地产开发企业是内资企业，2009年为B公司开发3万平方米得商业大厦。
方案一：直接销售商业大厦
A房地产开发企业待商业大厦建成后销售给B房地产开发企业，销售额为15000万元，扣除项目金额为9000万元，增值额为6000万元，增值率为40%，则销售商业大厦应缴纳土地增值税额为6000*30%=1800万元
方案二：采用兼并转让房地产
A房地产开发企业将大厦建成后，首先分立一个C企业，而后，C企业被兼并到B房地产企业，B企业支付给C 企业的交换价款中，非股权支付额不高于股本账面价值的20%。根据现行税法规定，C企业通过上述兼并将商业大厦转移到B企业，不征收土地增值税，
方案二与方案一相比，A房地产开发企业转让商业大厦可节省税金为1800万元（1800-0=1800万元），不考虑其他因素，应采用方案二。
4、房地产的代建房行为
房地产开发公司代客户进行房地产的开发，开发完成后向客户收取代建收入的行为，对于房地产开发公司而言，虽然取得了收入，但没有发生房地产权属的转移，其收入属于劳务收入性质，故不属于土地增值税的征税范围。
根据税法规定，如不采用代建房方式开发，则房地产属于该房地产开发企业，销售时既要缴纳土地增值税又要缴纳营业税。房地产开发企业可利用代建房方式减轻税负，但前提是在开发之初就能确定最终用户，实行定向开发，从而避免开发后销售缴纳土地增值税。
二、房地产开发费用的纳税筹划
房地产开发费用，按《实施细则》第七条一、二项规定（即取得土地使用权所支付的金额和房地产开发成本，下同）计算的金额之和的5%以内计算扣除，凡不能按转让房地产项目计算分摊利息支出或不能提供金融机构证明的，房地厂开发费用按《实施细则》第一、二项规定计算的金额之和的10%以内计算扣除，计算扣除的具体比例，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。
1、纳税人能够按转让房地产项目计算分摊利息支出，并能提供金融机构的贷款证明的，其允许扣除的房地产开发费用为：利息+（取得土地使用权所支付的金额+房地产开发成本）*5%以内（注：利息最高不能超过按商业银行同类同期贷款利率计算的金额）
2、纳税人不能按转让房地产项目计算分摊利息支出或不能提供金融机构贷款证明的，其允许扣除的房地产开发费用为：（取得土地使用权所支付的金额+房地产开发成本）*10%以内， 其中利息的上浮幅度按国家的有关规定执行，超过上浮幅度的部分不允许扣除，对于超过贷款期限的利息部分和加罚的利息不允许扣除。#p#分页标题#e#
3、财政部规定的其他扣除项目（适用新建房地产转让） 从事房地产开发的纳税人可加计扣除）=（取得土地使用权所支付的金额房地产开发成本）*20%
其中，此项加计扣除仅对房地产开发企业有效，非房地产开发企业不享有此项政策，取得土地适用权未经开发就转让的，不得加计扣除，扣除项目金额=扣除项目的总额*（转让土地使用权的面积或建筑面积 / 受让土地使用权的总面积）=扣除项目的总金额 * 转让比例。.
例如，某房地产开发公司与某单位于1997年3月正式签署一写字楼转让合同，取得转让收入15000万元，公司即按税法规定缴纳有关税金（营业税税率5%，城建税税率为营业税税额的7%，教育费附加征收率为营业税税额的3%，印花税税率为0.05%）。已知该公司为取得土地使用权而支付的地价款和按国家统一规定缴纳的有关费用为3000万元；投入房地产开发成本为4000万元；房地产开发费用中的利息支出为12000万元（不能按转让房地产项目计算分摊利息支出，也不能提供金融机构证明）。另知该公司所在省人民政府规定的房地产开发费用的计算扣除比例为10%
1、确定转让房地产的扣除项目金额：
（1）取得土地使用权所支付的金额为3000万元
（2）房地产开发成本为4000万元
（3）房地产开发费用为：（3000+40000）* 10%=700万元
2、转让房地产有关的税金为：15000*5%+15000*5%*(7%+3%)=825万元
3、转让房地产的扣除金额为：3000+4000+700+825=8525万元
4、转让房地产增值额为：15000-8525=6475万元
5、应纳土地增值税额=6475*40%-8525*5%=2163.75万元
如果进行纳税筹划，那么企业的增值税核算为：
1、确定转让房地产的扣除项目金额：
（1）取得土地使用权所支付的金额为3000万元
（2）房地产开发成本为4000万元
（3）房地产开发费用为：（3000+40000）* 10%=700万元
2、转让房地产有关的税金为：15000*5%+15000*5%*(7%+3%)=825万元
3、从事房地产开发的加计扣除为：（3000+4000）*20%=1400万元
4、转让房地产的扣除项目金额为：3000+4000+700+825+1400=9925万元
5、转让房地产的增值额为：15000-9925=5075万元
6、增值额与扣除项目金额的比率：5075/9925=51.13%
应纳土地增值税额=5075*40%-9925*5%=1533.75万元
两种方案应纳土地增值税差额=2163.75-1533.75=630万元
可以看出如果开发房地产主要依靠负债筹资，利息费用所占比例比较高，可提供金融机构证明，据实扣除；反之，主要依靠权益资本筹资，利息费用很少，则可不计算应分摊的利息，这样可以多扣除房地产开发费用，对实现纳税筹划有很大的意义。
三、销售的纳税筹划
房地产企业纷纷打出精装修房的策略，来吸引购房者的目光。对毛坯房的纳税筹划关键在于遵循税法与企业会计准则的前提下，对毛坯房进行精装修再进行销售，以此尽可能减轻企业的纳税负担。根据税法规定，土地增值税实行预征制度，因此这部分装修收入在预征时要按一定的预征比例缴纳土地增值税。例如，某开发商开发一个住宅项目，为此支付的土地出让金为3.5亿元，含借款利息400万元，可售面积为10万平方米，单价19000元/平米，假设开发过程中各项费用支出为开发成本的30%，其他应交税金为营业税（含城建，教育附加）5.5%，如果毛坯房出售，那么总销售金额为19亿元
其土地增值税为：
1、取得销售许可证预征税费：190000*2%=3800万元
2、项目结算清缴时：
不含息建造成本=35000+50000-400=84600万元
扣除项目金额=84600*130%+19000*5.5%=120430万元
增值额=190000-120430=69570万元
增值率=69570/120430=58%
应缴土地增值税=69570*40%-120430*5%=21806.5万元
如果改为精装出售，精装标准为2000元/平米，销售单价上调至21000元/平米，那么总金额为21亿元
其土地增值税为：
1、取得销售许可证预征税费：2100000*3%=6300万元
2、项目结算清缴时：
不含息建造成本=35000+50000-400+20000=104600万元
扣除项目金额=104600*130%+210000*5.5%=147530万元
增值额=210000-147530=62470万元#p#分页标题#e#
增值率=62470/147530=42%
应缴土地增值税=62470*30%=18471万元
两种方案应缴土地增值税差额为21806.5-18471=3065.5万元
可以看出如果为精装销售，虽然在土地增值税预征中要增加2500万元的资金压力，但这毕竟是“预征”，在项目结算清缴土地增值税时却能够节省税费达3065.5万元。因此适度加大建造成本，提高房屋售价，使增加的建造成本得到补偿，可以降低土地增值税的增值率，在项目开发建设前，良好的纳税筹划可以使得土地增值税适用于较低税率，从而达到少缴土地增值随的目的，而不应该仅仅从销售单价上考虑。
纳税筹划的市场空间很大，理论空间更大，每个纳税人都应该加强对纳税筹划的关注，以实现企业的长远发展。
参考文献：
[1] 兰峰.房地产开发与经营[M] 北京：中国建筑工业出版社， 2008年
[2] 施建刚.房地产开发与管理[M] 上海： 同济大学出版社 2004年
[3] 中国注册会计师协会. 税法[M] 北京：经济科学出版社 2010年 243～246
一、确权划界的必要性
岗南水库自1956年开始规划，1956年12月由北京勘测设计院编制出“滹沱河岗南水库初步设计意见书”，1958年3月10日岗南水库主体工程开始动工兴建，中间经过多次设计变更，致使大坝坝顶高程修筑到今天的209高程，1969年9月主体工程基本完工，转入水库工程管理。由于当时的政策和法规不健全，只重视建设，对于管理较为松懈，征地手续不全，占地权属不清，管理单位很难行驶管理职权，致使侵占工程管理范围，垦种堤脚、渠坡，破坏水利设施的事件不断发生，严重影响了水利工程效益的发挥，为切实加强水利工程的管理，确保工程设施的安全完整和综合效益的充分发挥，又因农业学大寨高潮的造田运动，致使岗南水库工程保护区逐渐被当地村民开垦耕种，造成水库缺乏应有的管理范围和安全保护范围，给工程管理带来很大的困难，使工程安全受到严重威胁。村民私自开垦的土地被淹，而引发村民和水利管理单位之间纠纷事件时有发生，这在很大程度上影响了工程的管理和效益的发挥，水库工程确权划界工作迫在眉睫。
二、水库工程确权的依据
《中华人民共和国水法》、《大坝安全管理条例》、《河北省水利工程管理条例》、《关于划定水利工程管理范围和安全保护范围意见的报告》为水库工程划界提供了法律依据和政策保障。
三、水库工程确权划界基本情况
岗南水库工程划届共涉及11个行政村，每个村均与岗南水库管理局签订划届协议书、划届会议纪要、土地移交证书各8套，工264份，埋设正号届桩96个， 负号届桩52个，1：2000比例的管理范围带状图8套112张，坝区建筑物周围划入管理范围内土地总面积为4600亩。库区内200米高程线以下水面面积7.93万亩。此次划入届内的土地面积4600亩，即为坝体建筑物及连接坝的山体和丘陵总面积。库区面积7093万亩，为库区内200米高程以下水面面积。
四、做好水库工程确权档案的管理
水库工程确权档案是水库工程技术人员和有关部门的人员， 通过对水利工程的实际调查、核实，以水利工程建设时期的历史资料为依据，确定水库工程的权属。并依据土地、水利行业的有关法律、法规再进行实地测量，划定工程管理的保护范围， 并得到法律行政部门批准，水库工程确权档案是在实际确权工作中形成的具有保存价值的文字、图表、音像等不同载体的原始记录，水库工程确权档案能够依法保护水库工程管理单位的合法权益，应按照档案业务要求和水库工程确权的特点进行归档。
1.水库工程确权档案的内容
水库工程确权档案的内容主要包括：所有水利工程管理保护范围划定文件资料;划届工作会议纪要;水利工程权属协议书、合同等;土地证明材料;土地登记申请书;地籍调查表、审批表;土地使用证;确权划界证;界内土地权属移交证书;接收作为档案保存的该类档案验收文件;水库工程管理范围和安全保护范围说明书;水库工程管理范围和安全保护范围界限协议书;上级水利工程确权部门下达的任务。
工程确权划界后的水利工程管理范围，国有土地使用证，形成的水利工程确权档案。
2.确权档案的管理范畴
水利工程确权档案是水利工程技术人员和有关部门的人员，以水利工程建设时期的历史资料为依据，通过对水利工程的实际调查、核实，确定水利工程的权属。并依据水利、土地行业的有关法律、法规再进行实地测量，划定工程管理的保护界限，同时得到法律行政部门批准，能够依法保护水利工程管理单位的合法权益，具有保存价值的文字、图表、音像等不同载体的原始记录，并按照档案业务要求和水利工程确权的特点进行归档。水利工程确权档案属科技档案范畴。
3.整理
（1）收集
档案部门应参加水库确权划界活动，以确保水库确权划界文件材料的完整、准确、系统。档案部门应从归档的角度对确权划界文件材料标准执行情况进行监督、检查，主要包括：形成的划界材料是否齐全、完整、成套、准确;划界材料的幅面、格式、名称、编号、更改等是否符合有关标准，责任签字是否符合规定要求;内容填写是否符合有关标准，签字手续是否完备;书写是否规范，字迹是否工整、清晰;图纸的折叠方法是否符合规范、标准。
（2）组卷
划界材料的组卷要求按照GB/T11822-2000《科学技术档案案卷构成一般要求》进行;组卷要遵循科技文件材料的形成规律，保持案卷内科技文件材料的有机联系，便于档案的保管和利用。组卷方法一般按问题组卷。卷内文件材料的排列先按逻辑关系进行排列，再按时间顺序。例如：11个村的土地移交证书放在一起，再按照签订时间先后排列。
（3）编目
案卷编目工作的内容有：编写页号;编制卷内目录（顺序号、文件题名、文件编号、责任者、日期、页号）;填写备考表;编制案卷封面（案卷题名、立卷单位、编制日期、保管期限、密级、档号）。
4.确权划界档案的利用
土地制度改革方向日渐清晰，被解读和期待的重点之一是农地入市。集体所有的土地通过使用权出让用于城镇建设，这将可能引发土地法律制度的重大改革。顶层设计中，符合规划和用途管制作为农村集体经营性建设用地入市大前提被一再强调。这也就意味着是否属于经营性建设用地允许入市交易首先有赖于政府制定的城乡规划和土地利用总体规划，而不仅取决于集体土地所有权人的决定。此问题引发了以周其仁教授和华生教授为代表的激烈争论。周其仁教授主张土地是否进行开发建设应由市场决定。而华生教授则主张由政府通过规划决定。这一有关土地制度改革的争论在经济学界的话语体系中关涉的是市场与政府的关系问题。转换到法学体系中，核心问题就在于土地是否可建设这一土地利用行为是否需要规划的行政规制以及规制到何种程度。然而，对以上问题行政法本身并无法作出完整回答，因为这涉及行政规制的正当性基础和边界问题，须回到宪法层面进行思考。
我国宪法第10 条是有关土地问题的直接规定，第1、2 款规定了土地的国家与集体所有的形式和范围，第3 款规定了土地的征收和征用，第4 款限制了土地所有权转让，规定了土地使用权可以依照法律的规定转让，第5 款提出了必须合理利用土地的要求。如果认为必须实现的合理利用是需要制度保障的，这可成为行政规制法律制度的基础，然而合理利用本身也将构成对该法律制度的限度。
在我国现行的《城乡规划法》所建立的规划体系总体上可以看作是对土地具体建设用途和规模的行政规制，《土地管理法》确立的用途管制则是作为土地使用行为( 包括建设行为) 的用途规制，两者共同确定了土地可否建设和如何建设的大致范围，客观上构成土地利用的限制。基于合理利用的宪法要求，在此仍需继续追问土地合理利用的状态是否只能以通过法律设置和执行规划、用途管制的方式加以实现? 是否存在其他的土地使用规制法律方式? 怎样的土地使用规制法律制度( 包括其动态运行) 不会由于过度约束组织和个人的土地使用从而导致土地的不合理利用? 进一步说，如果依据法律转让的土地使用权是落在宪法财产权保护范围之内的话，如何保证土地使用规制对于私有财产权的限制是在合宪的尺度之内?
如果不在土地所有、保护私有财产权与合理地利用土地的宪法要求之下深入具体地进行土地使用行政规制法律制度的研究，而仅限于土地发展权这一概念，在理论上无法根本回答以上有关土地使用与合理限制的问题，在实践中也无法指导土地法律制度改革。事实上，法治先行国家中土地开发的规制普遍存在，并且基于各自的体制对规制及其运行进行不同方式的合法性包括合宪性的检视。考虑到我国土地制度改革封闭实验的现实，把眼光投向外国法，不失为一种方法。本文接下来以德国为例，对其土地开发建设规制中的基本方式及其法律控制进行考察，在此基础上对中国问题展开初步思考。
在进入论述前，要说明两个问题: 一是为什么选择德国? 二是如何选择德国法的考察时期? 选择德国法作为考察的对象，基于以下两方面的考虑，一是现代土地建设规制普遍采取的区划法律制度首先起源于德国;二是德国具有完备的土地规划和控制制度，其创造了清洁、宜居的城市，有效控制了城市的无序扩张，建立了有效的道路交通系统，同时又保持了大量的开敞空间、农地和林地，成为发达国家城镇化的成功典范。关于域外经验借鉴，本文并没有对德国法研究做时间阶段上的切分。这是因为我国正在短时间内经历其他国家花费百年时间走过的城市化历程，广阔地域内中同时并存着不同阶段的城镇化问题，简单用全国城镇化率作为判断也可能存在偏颇，因此选择土地使用与规制在现代法治中的到达点进行考察，这可能将有助于为我国理论研究和制度建设提供更为丰富的方案和视角。
二、土地开发建设的双重规制
在德国，土地所有权作为宪法上财产权的重要形式受到了《基本法》第14 条第1 款的保护。土地对于权利人的可使用性一方面是财产权的核心，另一方面是其市场交易价格的来源。其中土地的开发建设是在现代社会最为重要、价值较高的使用方式。然而，土地作为不可或缺的、不可再生的资源，不仅对于财产权人，同时对于整个社会也有重要的意义，也由此赋予了其特别的社会义务。这一特别社会义务宪法要求的法律表现之一就是以土地开发建设规制为主的土地使用的诸多规制。
( 一) 建筑物规制与土地开发规制
在德国，土地开发建设的规制大致来自于两个方面，一是以联邦颁布的《建设法典》( Baugesetzbuch) 为核心规范来源的土地使用规制，二是来自于联邦各州制定的建设秩序法( Bauordnungrecht) 为主体所确定的建筑物规制。之所以有两个方面的规范来源，从形式上来看，主要是由于联邦和州立法权的分配。《基本法》将土地法( Bodenrecht) 归入了联邦和州的竞争立法范围。1954 年，联邦宪法法院基于联邦参议院、联邦众议院和联邦政府的请求进行了解释，认为土地法是指那些直接将土地和地产作为法律秩序的对象，因此规定了土地和地产之间的法律关系的法。城市建设性规划、建设土地重划、土地合并、土地评估、土地开发准备和土地交易法就归入了土地法的范畴之下。基于此， 1960 年，联邦制定了包括了城市规划立法在内的《联邦建设法》，以此为主体发展出土地空间的规制体系。然而，警察和秩序法( Polizei - und Ordnungsrecht)作为各州的传统权力，《基本法》并未将其纳入联邦的专属立法权或者联邦和州的竞争立法权，因此对应的建设秩序法就归入了州立法权范畴。联邦各州参照联邦协助各州达成的标准建筑秩序( Musterbauordnung)，制定了各自的建筑秩序法。
除了立法权限分属联邦和州之外，《建设法典》和各州建设秩序法为代表的体系之间还有这实质性的区别，在规范对象和功能有着明显的不同。
建设秩序法，源自于传统的建设警察法( Baupolizeirecht) ，最基本的功能是防御对于公共安全或者秩序的危险，特别是保护人身、健康和自然生活环境不受威胁。除了危险防御的功能外，建设秩序法还规定了建筑物的社会性和生态性标准，同时还赋予了对建筑物外观是否损害了街道、地方风景和自然风景的审查权力。为了实现上述的目的，建设秩序法对于建筑物所在土地上的出入口、建筑间距进行了规定，然后对建筑物本身的牢固性、防火、保温、防噪音、防震动和交通安全，建筑物具体局部( 比如墙、顶) 、配备设施( 比如消费设备、残障设施) 以及建筑材料、建筑方式加以规范，并且还针对建筑物建造中的业主、设计者、开发企业、具体承担建设者的相关义务进行了设定。
《建设法典》则是作为城市建设法( Stdtebaurecht) 或者说建设规划法( Baupalnungsrecht) 的最主要法律渊源，是从城市化建设的角度出发为了引导城市空间使用和空间形态而针对土地使用( 最主要是开发建设) 所做的规制。其包括了一般城市建设法和特别城市建设法。一般城市建设法建构了F 规划( Flchennutzungsplan，土地利用规划) 和B 规划( Bebauungsplan，营建规划) 组成的城市规划体系，并且规划体系基础上进一步确定了在一块土地上是否能够建设和如何建设的问题，比如具体用途和规模的建设项目在什么条件下是被允许进行。此外，其还设定了为了实现城市规划的土地法工具，比如征收、土地重划、土地交易的限制等。特别城市建设法则关注解决特别的城市建设难题，比如制定城市更新措施解决城市破败。从建设秩序法的目的和实体内容上看，建设秩序法最主要为了实现公共安全和公共秩序，防御危险，规范的对象主要针对建筑物，适用于所有区域的每幢建筑物，当然除了规范单体建筑物，也会涉及建筑物和建筑物之间的关系，比如由于设定建筑物到其所在的土地边界的间距，实际对建筑物之间的间距产生影响; 城市建设法是从城市化的空间使用和空间形成的角度，希望形成有序健康的城市发展，规范的主要对象则是土地开发，是针对土地的，设置了不同类型的土地间的差异性规制。
所以概括来说，建设秩序法形成的是建筑物规制，而《建设法典》所代表的城市建设法针对的是土地规制。建设秩序法主要是为了实现消极的危险防御功能，而城市建设法则是为了实现引导城市发展的积极的整体空间形成功能。
( 二) 建筑许可中的双重审查
建设秩序法和《建设法典》虽然规范针对的对象、目的和功能有所不同，但是从行为角度出发，都是直接作用于土地开发建设行为。土地开发建设行为规制的重要执行手段包括事先批准和事后监督。根据《基本法》的规定，无论是作为联邦法的《建设法典》或作为州法的建设秩序法，其执行的主要任务由州来承担。基于此，城市建设法和建设秩序法实体部分的执行在组织机构上也并没有设置联邦和州的两套系统，而是将对于土地开发建设行为规制的程序性要求留给了各州的建设秩序法，这也包括由各州根据自身情况设置的建设管理机关负责。原则上，在任何设施的建设、改建和改变用途之前，业主都需要向建设管理机关申请取得整个土地开发建设项目的建设许可( Baugenehmigung) 。只有获得建设许可，土地开发建设项目才合法。建设许可的要件通常被表述称为没有与任何公法的规定相冲突。这就是说建设管理机关在决定一项具体的建设行为是否可以颁发许可时，需要审查各方面的公法规定，包括城市建设法和建设秩序法这两方面的公法建设法的规定以及其他的公法规定，比如环境保护方面的公法规定。建筑物规制和土地开发规制被统合到了同一个许可程序中。
建筑物规制审查和土地开发规制的审查从形式上看是一个许可审查两个方面，但实际上有时两者会出现重叠甚至冲突，比如建设秩序法规定了建筑物外墙与其所在土地的边界间的距离，而具体的B 规划中又规定了土地可建设面积的要求确定了在土地的边界上是必须或者可以建设的，那么此时土地边界上是否建设就会有不同答案。根据《基本法》第31 条关于联邦法和州法冲突时，联邦法优于州法的规则和《标准建筑秩序法》第6 条第1 款第3 句的规定来看，城市建设法的规定具有优先性。
颁发的建设许可作为行政行为，不仅确定了土地开发建设行为的合法性，同时基于其存续力( Bestandskraft)对该土地开发建设项目有持续的保护效果。只要建设许可没有被废止，即使后来该土地开发建设项目事实上不合法了，或者根据后来的法律情况，建设行为不被允许了，依据该许可建设的项目形式上就是合法的，并且允许继续使用。可以说，通过建设管理机关颁发建设许可程序将有关土地开发建设行为的多方面合法性的审查统合在一起，通过市镇自治体的参与、相关机关的参与、上级机关的参与解决了多环节的整合问题。
三、不同开发强度区域的规制及审查
正如前文所述，《建设法典》规定的城市规划制度是基于引导城市发展的角度对土地开发建设行为进行规制，其通过城市规划体系促成城市空间的形成。城市规划主要是分为两个层面，一个是土地利用规划( F规划) ，另一个是营建规划( B 规划) 。F 规划作为B 规划的上位规划是内部行政规定( Verwaltungsvorschriften)，约束着B 规划的制定; 而B 规划则是具有外部约束力的规章( Satzung) ，直接约束私人土地开发建设行为。在功能上，F 规划更接近于我国的总体规划，而B 规划则基本相当于我国的控制性详细规划。
B 规划之所以可以约束私人土地开发建设，主要是在于在建设许可中，需要对于土地开发建设行为是否符合B 规划进行审查，但事实上《建设法典》对于具体土地开发的规制并不限于规划区之内的许可。该法将建设许可中土地开发规制的审查分为了三类。这三个类型分别为第30 条所规定的合格的B 规划区内的审查、第34 条规定的( 无规划的) 建成关联区( der im Zusammenhang bebaute Ortsteil) 内的审查以及第35 条的( 无规划且非建成区的) 地区( Auenbereich) 的审查。
这三类审查的要件中都包含了一项共同的要件，即审查计划开发建设的土地是否已经具备了可开发的条件，所谓可开发的条件并不是指土地权利人方面的条件，而是指公共道路网、电力、给排水设施等公共方面的保障已经具备。除此之外，三类审查的其他要件则有所不同，形成了不同类别土地的不同强度的审查。
( 一) 规划区内的合规划审查
法律赋予了市镇认为对于城市发展和秩序有必要时制定B 规划的权力。在合法有效的B 规划范围内，允许土地开发建设的核心要件在于，具体的土地开发建设计划不违反( nicht widerspricht ist) 营建规划( 这还包括尚未正式生效但是已经成熟的营建规划)的规定。
在具体的规划许可要件判断中，存在对于不违反的两层解释。第一层次是指，营建规划中必须确定土地的使用用途和规模，具体来说通常是以确定使用用途和规模的范围的方式进行的。比如被划定为纯住宅区或者工业区，即意味着要适用不同的纯住宅区或工业区的允许用途列表。再比如设定了市镇范围内不同区的底层面积率( Grundflchenzahl，简称GFZ) 、楼层面积率( Geschossflchenzahl，简称GFZ) 、底层面积建筑体量率( Baumassenzahl，简称BMZ) 等比率以及底层面积数( Gre der Grundflchen) 、楼层面积数( Greder Geschossflche) 和建筑体量数( Baumasse) 等数值的最值，那么土地使用者可以在规划确定的最值范围内进行选择，也就是只要不超过规划确定的范围即可。
第二层是指规划如果不是确定一个范围，而是为了建筑物的具体楼层、部分指定了确定的某项用途，为了分区指定楼层数和建筑物的确定高度，不违反就意味着建设计划必须按照规划的制定进行，没有选择空间。
有学者对于上述的两种规划所做的最值规定和指定规定进行了学理上的归纳，认为前者是一种容忍性规划，后者是发展性规划。学者还指出指定规定于20 世纪70 年代在法律中的出现，意味着城市政府不仅可以指出城市发展的方向，甚至可以要求所希望的用途出现在指定的地点之上。
这变化实际上是不违反规划的内涵有了进一步的扩展，不再单纯指消极的不违反规划设定的框架，而是要积极地符合规划的规定。这实质是土地开发建筑与规划权之间关系变化的结果，意味着城市政府对城市发展的干预、土地的开发建筑拥有了更多的干预权力。
事实上符合规划并不意味着绝对化的形式服从。《建设法典》的第31 条规定了规划约束的例外( Aus-nahme) 和免除( Befreiung) 。具体来说，例外是规划中明确规定可以偏离规划的一般规定，而免除则是符合具体规划的基本特征的情况下，如果规划执行遇到了制定规划时没能预计的困难，或者城市建设的需要或者公共利益的原因需要许可时偏离原先的规划，那么就可以在不符合规划具体规定的情况下许可建设计划，当然这个决定的做出必须尊重邻里的利益并且和公共利益相一致。
( 二) 建成关联地区的现状相容性审查
在德国，B 规划的覆盖率是有限的。在没有制定B 规划或者只有简单B 规划的建成关联区( der imZusammenhang bebauten Ortsteile) 内，建设许可机关同样要进行土地开发规制的审查。根据统计，德国大约30%的住宅建设计划和40%的其他建设计划都是无规划的建成关联地区内的。
《建设法典》第34 条规定了这类审查是否允许的要件，即在没有B 规划的建成关联区，土地开发建设计划的用途、规模、建设方式和土地的可建筑面积是能够融入周围的环境的; 在只有简单的B 规划的建成区时，需要符合简单B 规划的要求，同时现存的建筑状况成为对简单规划不足部分的补充。该条还要求必须保证健康的居住条件和劳动条件，不允许地方风光损害，不允许对本市镇和其他市镇的核心保障区构成损害。
关于周围环境的融入发展出两步审查法。也就是根据周围环境中现存的建筑用途种类、规模和建设方式归纳出一个框架范围，然后以这个范围为基准进行审查。举例说，周围存在2 层、3 层和5 层的建筑，那么就设定一个楼层数2 - 5 的范围，接着审查建设计划是否符合这个范围。再比如说，B 规划中会使用分区的方法，分为纯住宅区、一般住宅区、商业区、工业区、混合区等区域，在无规划的建成关联区，也会判断周围环境属于哪一个分区，若周围的建筑都是住宅，则申请许可的土地用途也只能是纯住宅区允许的用途。
上述这种方法并不是僵化的，建设管理机关可以对范围进行限缩性修改或扩张性修改。如果建设计划如果没有考虑附近已经存在的建筑，即使是在上述范围之内也不能被认为与周围环境相融，比如附近已经存在大面积的零售企业，但是如果计划进行建设的大面积的零售企业给附近造成无法忍受的进出口交通的影响，说明没有做到考虑的要求( Gebot der Rcksichtnahme) ，因此计划不应该被允许。这实际是一种对于上述范围的一种限制性修改。对于超出环境所提供的范围做一些扩张性的判断，也不是绝对不允许，但是如果建设计划造成了需要克服的紧张关系，又或者加重了现存的紧张关系的话，则不应当允许这一计划。比如一个风力发电设备虽然超出了环境所提供的范围，但如果所在区域是很宽阔并且建设松散的，那么它也可以融入; 如果这个设备是建在建筑物数量多的高密度的区域内，比如是在连排式房屋的居民区，就可能产生需要克服的紧张关系，这个紧张关系将使该设备不能融入这个地区。
当然法律也是认可与周围环境相融性的特殊例外，第34 条3a 款针对已经存在的商业企业和手工业设置的扩建、改建、修缮和用途改变，如果从城市建设角度是有利的，并且在尊重了邻里利益的前提下与公共利益不相冲突，建设管理机关在个别情况( im Einzelfall) 下可以允许。
( 三) 地区普遍禁止下的例外审查
除了上述的B 规划区内和与无规划的建成关联区之外，《建设法典》还规定了另一类审查，即地区( Auenbereich) 计划的审查。联邦行政法院在标志性的判决中通过消极的方式定义了地区的概念，其认地区并不是一个自然意义上的，而是指不多也不少的等于不适用于第30 条和第34 条的地区。它客观上与城郊或者农村的未建设区域有重合，但并不完全等同，因为如果在城郊或农村未建设地区制定了B 规划的话，那么该地区的土地开发建筑就适用第30 条的规定，而不适用地区的规定。这一解释使得《建设法典》所规定的土地开发建设的计划审查覆盖了市镇范围内的所有土地。
地区的审查又分为两类，适用各自的要件。一类是《建设法典》第35 条第1 款第1 - 7 项所规定的特许计划( privilegierte Vorhaben) 的审查; 另一类是适用第35 条第2 款除特许计划之外的其他计划( sonstige Vorhaben) 的审查。
特许计划的审查是指第35 条第1 款第1 - 7 项中明文列举的使用类型，如果没有违反简单营建规划的规定或者满足第31 条例外或者免除，且没有与公共利益相对立( nicht entgegenstehen) ，可允许实施申请这些用途的土地开发建设计划。第1 - 7 项列举的用途类型主要包括: 农林企业设施、公共事业企业设施、对环境的不利影响因此对选址环境有特别要求设置在地区的建筑、风力水利设施、特定的生物能利用设施、合理研究利用和发展核能的设施或者放射性物质清除的设施。对于特许计划之外的其他计划，审查的要件是计划的开展和使用将不损害( nicht beeintrchtigt) 公共利益，审查结果是可在个别情况下允许进行。在第35 条的第3 款中，立法者列举了妨害公共利益的情形，包括了违反土地使用规划，违反了环境保护法等法律中的专项规划，造成了公共设施不经济的使用，损害了环境保护、风景保护和土地保护、文物古迹保护等损害地方的自然特征和风光，对农业的结构、计划用水或者防洪造成了威胁，导致产生了碎片化的开发，干扰了无线电通讯。
联邦行政法院法官在解释《建设法典》关于特许计划的规定时，认为立法者在地区认可了列举的特定用途类型，实际类似于在规划中确定土地使用的方式，但这并不意味着只要是申请实施这些用途就当然有了许可颁发的请求权，因为这个规定并没有对这些用途在具体的选址问题做出判断，因此个案中需要进一步审查选址是否与公共利益冲突。
由于在法律条文中，特许计划和其他计划的审查要件中出现了不与公共利益相对立和不损害公共利益的不同表述，并且其他计划是只有在个别情况下才被允许的。与特许用途类型相比，其他用途并没有获得普遍一般的认可，因此其他计划不仅选址而且在用途类型上必须在个案中具体衡量，事实上通常在审查中建设管理机关非常例外地进行批准允许，尽可能保持其他计划不在地区进行。
四、土地开发规制的合法性与土地所有权
正如上文所述，德国全境的土地，无论城市土地还是乡村土地，无论是规划区内还是规划区外，只要进行土地开发建设就需受到《建设法典》的调整，在建设许可中接受是否允许开发以及如何开发的审查。以规划及许可为手段的土地开发规制对土地使用进行了全覆盖式的控制，然而土地开发规制作为一种行政活动，也受到了来自于具体法律和宪法的控制，其关键点不在于土地开发规制是否需要法律的约束，而是如何以及怎样约束。特别是在《基本法》第14 条第1 款和第2 款的框架下，《建设法典》的土地开发规制是对于土地所有权内容和限制的确定，土地所有权作为宪法所保护的财产权具有基本权利的性质，另一方面其又负有社会义务，一般认为需要在比例原则之下达成财产权保障和社会义务之间的平衡。在土地开发规制领域这一要求如何展开，又呈现出怎样的特点?
( 一) 土地开发规制的权衡特征
在规划区内的土地开发规制中，B 规划发挥着核心作用。学者们对于约束规划这一行政活动的法律规范进行了研究，多数认为《建设法典》中设置的关于规划的规则与传统的行为规则有所差异。他们认为传统的规则可以概括为条件程式( Koditionalprogramme) ，即通过要件和效果( 当什么时候然后如何的模式，Wenn - Dann - Schema) 给予法律适用者一个确定的指令。而立法者制定的规划规则，则是目的程式( Finalprogramme)的，通过目的手段关系( Zweck - Mittel - Schema) ，给予法律适用者实现特定目标的义务( 比如《建设法典》第1 条第5 款确定了规划的目标) ，由他决定为此采用怎样的行为( 比如《建设法典》第9条确定了包含特定内容的B 规划的方式) 。之所以规划规则呈现出目标程式的结构是由于规划需要处理有关空间形态的大量丰富而复杂的问题，并且作为未来导向需要进行大量的评估和预测，如果没有规划者判断和形成空间是无法想象的。目标程式开放出更多的决定可能性，构成了规划的形成空间或者说规划裁量。在规划裁量中，《建设法典》的第1 条第7 款所确定的权衡( abwgen) 是观点发现和规则形成的最主要方式，在公共利益之间，私人利益之间以及公私利益之间权衡成为了规划裁量最主要的法律特征。
在B 规划区之外的建成关联区和地区的审查也被认为是规划法上的审查。在没有制定规划的地区，立法者通过《建设法典》第34、35 条的规定代表了那些在规划制定方面表示沉默的地方规划者，第34、35条被认为具有规划替代功能。学理上还进一步发展出了替代性规划学说，称此二条款为准B 规划，建设许可中的计划审查行为实际包含了一个小的规划行为。但联邦行政法院后来的判例试图区分规划替代和替代规划，指出《建设法典》第34、35 条的规定并不是一个完全的B 规划的替代，它只是规划替代条款，而不是替代性规划。
虽然规划区的土地使用规制并不是一个标准的规划行为，但是其审查行为的核心是权衡的过程。在建成关联区内，以融入为审查的基本标准，是在尊重建成区的现状特征基础上，对现状形成的框架范围进行限缩性或者扩张性调整，这是对计划开发建设的土地权利人的利益与周围邻里的利益进行的一种权衡和决策。审查还必须保证健康的居住和工作环境、保护地方风光等，这实际是将具体土地权利人的利益与公共利益进行权衡。在地区，联邦行政法院认为《联邦建设法》第35 条( 《建设法典》第35 条的前身) 中发展出所谓的理解性权衡( nachvollziehende Abwgung) 。虽然其与规划制定中的形成性的权衡并不完全相同，但理解性权衡与规划权衡有着相类似的结构。
无论是以依据规划或是直接依据法律进行审查，无论是基于裁量的行使还是不确定法律概念的判断，在判断是否允许开发建设和如何开发建设的规制中核心的活动或者说过程就是权衡。
( 二) 规划裁量的权衡要求与土地所有权保障
在B 规划区范围内的具体土地开发建设的审查是规划符合式的，对于此类土地开发规制的法律控制重心往往需要前移到B 规划本身的法律控制。基于前述，规划规范的目标程式特点证明了规划的本质在于形成自由，规划者由于其任务的特殊性必须给予规划裁量，由此也意味着对于B 规划的法律控制也有其特殊方式。对规划裁量最核心的控制规范在于《建设法典》第1 条第7 款的权衡要求: 需要对公共利益和私人利益相互之间和内部之间做公正的权衡。这一规定被认为是宪法上的比例原则在规划法中的体现。
这一简洁的条款被大量的判例所注释。1969 年联邦行政法院的标志性判决确定了司法控制的框架，判决指出如果出现以下四种情况即是违反了公正权衡的要求: 一是如果权衡根本上没有发生 二是如果在权衡中各种利益本应当被按照其各自具体的情况被纳入，但却没有被纳入 三是相关的私人利益被错误认识; 四是以一种方式平衡了规划涉及的公共利益，这个平衡方式是与单个利益的客观重要性不相关的。这个框架在1975 年判决中进一步扩展，法院指出对于利益的错误认识不仅包括私人利益也包括公共利益，平衡不仅包括公共利益的平衡，也包括公共和私人利益的平衡。要求对于权衡的控制标准，联邦行政法院在判决中还强调，权衡要求是同时针对权衡过程和权衡结果的。对过程进行控制的想法在2004 年《建设法典》的修改中进一步体现，修改后的第2 条第3 款规定在规划制定中，要求对于权衡有意义的所有利益应当被查明和评估。
在判例和学说的互动中，权衡要求发展出一系列具体要求，包括: 克服利益冲突的要求、值得保护利益的考虑等等。权衡理论复杂的体系在此无法展开。B 规划直接塑造了具体土地的所有权，规定了具体土地是否允许建设或者其他的用途，它给予了所有权新的质地( neue Qualitt) 。因此，下文特别关注的是基于宪法上土地所有权及其社会义务所受到的法律限制。
首先是土地所有权作为私人利益的首要形式具有相当权重，在利益权衡中有着平等性的要求。土地所有权以及土地使用所产生的利益是私人利益的首要形式，规划区内的土地所有权人的利益在权衡中是相当重要的。除了私人的所有权之外，判例还承认物的使用权人的利益，比如租借人的利益，此外还承认了法律所没有保护的利益，比如由于规划划定交通用地首次产生了交通噪声或者噪声有了非常显著的增加，相关人有保持不被噪声打扰的利益。
私人利益的权衡中，土地所有权总的来说是相较于其他的私人理由有更高的位阶价值。并且，公正地权衡私人利益之间利益要求尽可能地同等对待，只有出现了不同的情况才允许区别对待。比如为了保证一个未开发地区的开发建设需要新建道路，在规划中确定道路土地时，必须对于相关土地的所有权人尽可能地进行同等对待，也就是尽可能将划定为公共道路的负担同等地施加到各块土地所有权人之上，除非由于自然的地形关系，只能在其中一些土地上给予这个负担。此时，土地所有权人之间的均衡负担的要求是作为规划权衡中重要的审查标准。
其次，在利益权衡中比例原则提出了对于过程的正当性进行控制的要求。在私人利益之间权衡和公私利益之间权衡，虽然土地所有权为宪法所保障，但这并不意味着对于建设自由负担的最小化，而需要符合比例原则的要求。立法并没有直接给出利益的优先顺序，土地所有权作为私益并不存在当然的优先性，同样公共利益也并不绝对优于私人利益。只有公正和充分的理由，才能够在利益冲突时，将一个利益放置在另一个利益之后。如果城市建设的显著的公共利益越重大，B 规划中对于所有权者权能的限制越多甚至能够完全排除私人使用性的。
一般而言，土地所有权相对于公共利益具有不同的权利地位，因此所有权对于权衡有着特别的重要性。如果有合适的公共土地用于公共使用，B 规划确定私人土地用做这种公共使用就是违反比例的。根据宪法学通说的一般认识，即宪法保护的财产权的本质特征是私的可使用性、原则上的使用权能。但是法院在判例中对于土地的可使用性进行了分类，赋予其在权衡中不同的重要性。法院对于已经存在的土地使用的限制必要性进行了最为严格的审查，但这并不意味着不能够对已有使用进行限制甚至剥夺，而是要求规划者至少要对后果做大致的核算，并且要体现在规划决定内，在规划的理由中明确标示出来。也就是说比例原则在此首先表现为深化的论证和提供论据的义务。相对而言，对于是否限制或者给予现有使用之外的扩展可使用性则赋予规划者相对较大的空间，当然这并不是没有限制，而是此时将更注重平等原则。除了所有权一般而言的重要性之外，规划必须查明具体规划中的特定情况。比例原则在此体现为对权衡过程的具体要求。法院将权衡过程分解为利益的查明、利益的陈列、利益的估量以及平衡决定等阶段，要求权衡过程必须是实际发生了的，所有必要的观点在权衡过程和结果中都被收集、查明、预测、估量和考虑，所有利益的平衡必须合比例地进行并得出最终规划，否则将构成权衡瑕疵。
此外，比例原则还发展出另一个重要的程序性要求，即要求规划权衡对每个规划个案中规划的其他可能方案进行必要审查。《建设法典》第3 条第1 款规定了B 规划制定中早期的公众参与，要求市镇告知市民考虑了地区新形态或者发展但在本质上不同的其他解决方案。这一程序性要求，在规划权衡审查中还将进一步严格展开。如果在规划权衡中不将规划的其他方案纳入考虑中的话，在规划过程中过早将规划其他方案排除，这将被认定为违法的规划权衡。
一般认为建设自由从基本法第14 条第1 款中推导而来，具有基本权利属性，但是其又负有社会义务，而基于社会义务所施加的限制也有限度。规划是土地领域的社会义务的具体表现，基于土地所有权宪法保障，规划的限度至少应当在于比例原则下的正当程序的要求以及土地所有权在同等条件下的负担均等。
( 三) 规划区外审查权衡中土地所有权人利益的不同权重
《建设法典》第34、35 条关于无规划的建成关联区和地区的许可规定是立法者妥协折中的方式，它既没有将所有土地开发都保留给市镇规划决定，也没有完全留给土地所有权人的自由意志。在地区有限列举的特许用途的许可以及其他用途计划的基本禁止，形成了建设是例外、禁止是一般原则的状况。保护自然的功能使得在地区形成了不建设的原则，而在建成关联区域则是在符合现有特征的情况下允许进一步建设。在两个区域内是否允许建设则呈现出不同的局面: 在地区一般禁止、例外允许，而在建成关联地区符合条件后允许建设，这反映了在个案许可中不同区域的土地所有权被赋予了不同地位。
在建成关联区，没有类似于立法在地区积极确定的许可的建设用途，也没有市镇制定的规划，替代这些的是周围环境事实情况的约束，实际是允许建成区的空隙地块开发，以及在和谐性要求下缓慢推进开发，逐渐稠密，进行持续的而不是突变式的城市发展。此时，与周围邻里土地的使用保持协调，实际是要求在区域内土地所有权大致平等地被对待，也就是说区域内土地的使用权能是大致均等的。
在地区，立法者区分了特许用途和其他用途。法院认为《建设法典》对于特许用途进行了普遍的用途指定，这说明特许用途相对于公共利益有着更强的执行可能性。也就是当出现负面影响时并不是当然不许可，而是必须对申请的土地开发建设计划和公共利益进行权衡，必须对有利于计划的法律规定的特许性进行应有的考虑。而法院通常认为，其他计划如果也和特许计划一样出现了相同的对公共利益的负面影响，特许计划也许会被允许，但其他计划通常不应被允许。基于此学者承认了其他计划只能在极其例外的情况下才颁发许可的事实，认为不与地区的自然特性相容的用途是基本禁止的。
特许用途外的其他用途由于非自然特性被几乎完全排除在了土地可使用性之外。然而这并不代表土地所有权不包括特许用途之外的其他用途，也不意味着这是行政裁量空间，也就是说不能由行政决定土地开发建设的权利大小。《建设法典》第35 条第2 款规定，其他计划在个别情况下能够( knnen) 被允许，当其开发条件被保证，其建设和使用没有损害公共利益时。虽然立法在表述上使用了能够，从文意上赋予了建设管理行政机关以裁量权，能够选择给予或者不给予许可，但是联邦行政法院将能够解释为必须( mssen) 。法院认为对其他用途的计划是否损害公共利益的审查是一个针对不确定法律概念的决定，但法律在此对给予不给予许可没有设定裁量权。也就是说，一旦计划没有损害公共利益，建设管理机关就不能拒绝审查通过。这种解释在此否认了行政裁量权，虽然与文意解释不一致，却是符合《基本法》第14 条第1款第2 句的要求，否则给予行政裁量权，那么财产权的内容就不是由立法而是由行政确定的了。这实际是基于土地所有权保护对法律做出的解释，这种解释增加了对于土地开发规制权力的限制。
可见，在地区，特许用途作为自然赋予的土地使用，对于公共来说休养生息的使用，被法律所保护的，除此以外的建设用途则被严格限制。当然这种土地开发规制的限制并不在行政裁量权的范围内，而是基于《基本法》所确定的土地所有权保障理论，受到了法律的约束。地区的土地所有权的权重则是在申请人的建设愿望和涉及的公共利益的权衡中产生的。在土地开发规制的个案审查中，建成关联区内的所有权人利益的权重要大于在地区的权重。
五、代结语: 土地开发规制方式及其法律控制的启示
( 一) 不同强度土地开发规制的体系与合理利用的制度保障
在德国，基于规划的合规划审查，以及在无规划区基于《建设法典》的直接规范形成的建成关联区的现状相容性审查以及地区普遍禁止下的例外审查织就了土地开发规制的细密网络，几乎覆盖了所有的土地开发建设行为。这是针对不同的目标，进行不同强度的控制，形成的土地开发规制模式。
具体来说，市镇基于其所拥有的处理地方事务的自治权力，在法律框架下自主决定是否有必要制定规划引导城市发展。B 规划是作为未来土地开发具体而深入的限制，涉及建设用途、建设的规模( 高度、占地面积、容积率、体积率) 以及建造方式。根据规划的各项限制，建设管理机关进行审查颁发许可。而对于建成区是允许其按照已形成的特征缓慢发展，因此为建成区中的间隙土地以及与建成区融为一体的土地设置了以融入为主要标准的行政许可，土地开发建设原则上被允许的，但需要和周围环境相和谐。地区是指除了规划引导开发建设的区域和已经自行发展的区域之外的地区。自然状态的保护是原则，因此禁止开发建设成为一般原则。只有法律列明的特许用途才有优先权，在选址上不得和公共利益根本对立才能够解禁。而其他用途则必须不造成对公共利益的损害才可以被例外批准。开发建设受到了严格的限制，事实上地区土地是不允许开发建设的。
我国现行土地开发规制的直接手段是规划许可和农转用审批。根据《城乡规划法》的规定，在规划区
内，即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域的土地开发建设必须符合规划方可建设。对于出让和划拨国有土地，该法要求依据控制性详细规划( 相当于德国B 规划) 颁发规划许可证。在划拨和出让土地之外，该法第41 条对于乡镇企业建设、乡村公共设施和公益事业建设设定了许可，但该条并未对许可颁发要件进行设定。即使结合《城乡规划法》总则中建设活动应当符合规划要求的规定，但同时政府既没有义务也事实上没有对规划区内的所有土地实现控制性详细规划、乡规划、村庄规划的全覆盖，因此符合规划的许可要件仍是不够明确的，规划区内能否获得许可存在不确定性。而根据《土地管理法》，农转用审批受到了在土地利用总体规划以及农用地转用指标的约束。然而，土地利用总体规划相对是大比例尺，总体布局式的，因此在具体的农转用审批中关键的是通过政府自上而下逐级分配的指标，其与具体土地的区位、周围环境并无直接关系。因此，农转用审批更接近于土地开发建设权利的一种行政分配和赋予。
由于长期以来大规模城市化主要由政府征地出让模式主导，因此上述土地开发规制模式中的矛盾并不主要在土地使用权人和规划行政机关之间，而表现在规划许可的相邻人等利害关系人与行政机关之间。然而，随着集体建设用地使用权转让制度通道的逐步打开，基于转让土地使用权收益的刺激，集体组织及其具有受益权能的集体成员可能将对于规划区内规划许可控制、规划区外依赖指标控制的土地开发规制展开更多挑战。如，规划区内但在控制性详细规划、乡规划或村庄规划覆盖区域外若要转让土地使用权应当符合什么规划许可要件? 规划区外，符合什么要件后可获得转用审批并转让使用权?
现行法律对上述问题并未做出明确规定。这是否说明以上情况下并不会发生不合理利用土地的可能，无须设置土地开发规制呢? 如果答案是肯定的话，那么建成地区内相邻土地间的负面影响的限制平衡以及为保护耕地进行的农转用控制均无必要。从德国土地开发规制的现状来看，现代社会土地有限性和不可或缺性的进一步增加，公共利益的损害在土地开发中均会存在，只是程度会所有不同，需要不同强度的全覆盖控制。因此需要设置比现有方式更为多元的土地开发规制方式和更为确定的要件，否则将无法为土地合理利用的宪法要求提供充分保障。
当然在中国语境下，设定保障合理利用的法律制度可以从以下三方面进一步展开思考: 首先是在制定控制性详细规划地区如何通过规划程序设置对规划权衡加以约束，如何实现对规划许可个案权衡的控制，以此保障规划以及许可个案的正当性; 其次是对尚未制定规划但又与周边正进行或已经完成的城镇化可一体发展的土地的规制问题，比如城中村的土地开发规制，这些土地的开发建设需求一方面不能以没有规划而绝对禁止，另一方面也不能因为没有规划而全无限制，可建立参考周围土地开发建设特质进行个案权衡的开发许可制度; 最后，对于既无规划也暂无城镇化可能的农地规制问题，需要思考建立既为未来整体规划预留余地，同时又尊重土地权利人当前开发需求的规制制度。总之，规划并不是土地开发规制的唯一手段，避免出现有规划方可建设的不自由状态，也避免出现无规划即可随意建设的完全自由状态，建立不同强度层次的土地开发规制体系，以适度的土地开发规制为合理地利用土地的宪法要求提供制度保障。
( 二) 土地开发规制的法律控制与合理利用的限度
为保证合理地利用土地，宪法要求对土地开发规制建立法律制度。如果这种对《宪法》第10 条第5款的解读初步成立的话，加之依据法律转让的土地使用权若被认为是私有财产权的一种，那么基于对私有财产权的保护，还应当为将规制法律制度本身附加上限制，即以保证合理的土地利用为限，适度的土地开发规制法律制度方才合宪。
在德国全覆盖高强度的土地开发规制体系下，德国学者提出了所谓的建设不自由理论。他们认为不存在作为基本权利的建设自由，建设权能是国家授予的。虽然到今天为止，相对于建设不自由说，建设自由说仍然居于主导，但即使是持该建设自由观点的学者也指出宪法上的建设自由在没有被土地开发规制所肯定的情况下仍然是潜在的。也无怪乎福尔斯特霍夫( Ernst Forsthoff) 感叹，从客观上来看，可以说土地所有权在宪法上的保护，其恒常的不安定性与弱化是很明显的。但即使是在这样的情况下，法院和学者通过对法律进行注释实现对于土地开发规制的控制，特别是对于最具有塑造功能的规制手段B 规划中的权衡控制，保证建设自由这一基本权利不被过度限制，而是合乎比例的。
在规划权衡的控制中，对于权衡过程司法提出的审查标准尤其值得关注，通过将权衡过程分解成利益的查明、利益的陈列、利益的估量以及平衡决定等阶段，同时在平衡决定过程中又包括说明理由、阐明论证的要求，以及要求规划时必须对于其他规划可能方案进行考虑。这一系列的程序控制将丰富我们对于规划正当性保障的认识，提供了在土地开发规制体系中程序控制的可资借鉴的方案。
国土面积仅占全国的1/50，而土壤流失总量却占到了全国的1/5！作为全国经济欠发达的省份之一，陕西省的水土流失现象十分严重。为此，陕西省结合现阶段经济、社会、生态发展的新形势、新情况、新特点，制定了《陕西省水土保持条例》（以下简称《条例》），并于2013年10月1日起正式实施。
这个7章58条的《条例》，囊括了规划、预防、治理、监测和监督、法律责任等方面内容。与上位法相比，因其进一步补充、细化和完善了相关内容，更符合陕西省的实际，更具有操作性，对进一步推进陕西省依法防治水土流失、保护水土资源、改善生态环境、保障经济社会可持续发展，具有十分重要的现实意义和深远的历史影响。
有分析说，该《条例》具有4个突出亮点――
第一，强化了政府和部门的水土保持责任。《条例》规定了政府和部门的水土保持工作职责，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，保证水土保持专项资金和工作经费；建立和完善水土流失防治目标责任制，将水土保持工作纳入目标责任考核体系，对所属部门、下一级人民政府水土保持责任落实情况进行考核奖惩。
第二，强化了水土保持方案编报制度。《条例》进一步明确生产建设项目水土保持方案的范围和效力，强化了水土保持方案的法律地位和作用。
第三，强化了水土保持监督管理手段。《条例》明确了县级以上水行政主管部门所属的水土保持监督管理机构负责本行政区域内水土保持监督管理和行政执法工作；规定了水土保持监测、监理工作，生产建设项目水土保持初步设计以及相关的备案和报告制度，明确了生产建设项目水土保持设施验收的具体规定；落实了水土保持工作职责，夯实监督管理责任，避免了职责不清、监管缺失的问题。
第四，强化了水土保持补偿费的规定。《条例》明确了水土保持补偿费计征标准和计征方式。
有评论认为，《条例》的颁布实施，体现了陕西省社会各界对依法治理水土流失、改善生态环境的强烈要求，有利于水土保持工作目标任务的落实，标志着陕西省依法防治水土流失有了更为锐利的法律武器，使陕西省依法防治水土流失、保护生态环境建设进入了一个新的历史阶段。
强化了规划的重要性
《条例》比上位法增加了“土地开发整理、工业园区、水电梯级开发、旅游景区等方面的规划”，而且由“征求意见”明确为“征得同意”。
《条例》规定：“坚持谁开发利用资源谁负责保护、谁造成水土流失谁负责治理和补偿的原则，在全省范围内实行严格的水土保持方案审批制度。”
扩大了适用范围
《条例》对上位法的适用范围、水土保持方案编报范围进行了扩展，将适用范围规定为本省行政区域内从事水土保持活动或者从事可能造成水土流失的自然资源开发利用、生产建设等活动的单位和个人，将方案编报范围明确为“涉及土石方挖填、扰动地表的生产建设项目，以及其他规模较大的取土、挖砂、采石等扰动地表等可能造成水土流失的生产建设活动。”
明确了宣传教育任务
从树立生态文明理念、增强全社会的水土保持意识角度出发，《条例》规定新闻媒体应当做好水土保持的公益性宣传，中、小学校应当将水土保持基本知识纳入教育内容。自此，新闻媒体开展水土保持公益性宣传成为法定义务，中、小学校必须开展水土保持基本知识教育，这将对陕西全省水土保持生态环境建设起到积极的作用。
明确了治理规定
《条例》明确了退耕还林（草）、封山禁牧及坡地的开发利用和防治要求；明确了淤地坝、沟道造地等工程项目建设应当符合水土保持专项规划，工程项目设计文件由县级以上水行政主管部门审核后，按照审批权限报投资主管部门审批，并经县级以上水行政主管部门组织验收合格后交付使用。
《条例》规定： “水土流失治理应当坚持自然修复与人工治理相结合，植物措施、工程措施与水土保持耕作措施相结合，治理与农民增收致富相结合的原则，兼顾生态效益、经济效益和社会效益。”
实现了城镇水保的突破
《条例》明确城镇建设、改造项目必须编制水土保持方案，采取措施，有效控制水土流失，使城镇水土保持工作有了法律依据，可有效地控制城镇建设、改造过程中扬沙、排水管道淤积等问题，合理处置建筑垃圾和弃土（渣），防治水土流失，营造良好的生态环境。
《条例》规定：“城镇水土保持以生态措施为主，并采取必要的工程措施。城镇建设、改造项目，可能造成水土流失的，应当编制水土保持方案，采取措施，有效控制水土流失。”
明确了设施管护责任
《条例》进一步明确了水土保持设施及保护范围，并依其附着的土地权属鉴定所有权；规定了对破坏水土保持设施的处罚办法。同时，根据所有权的不同类型，规定了相应的管护方式，明确了管护责任。
明确了生态补偿制度
《条例》明确了实施水土保持生态效益的补偿制度，充分体现了上位法将水土保持补偿定位为功能补偿的含义。
《条例》规定：“水土保持生态效益补偿金征收管理办法，由省人民政府制定。省人民政府可以从用水受益地区收取一定比例资金，作为水土保持生态效益补偿金，用于江河源头区、水源保护区和水源涵养区水土流失预防和治理，扶持绿色农业和产业发展。对因退耕还林（草）、封山禁牧、减施或者不施化肥农药而减少收入的农户给予适当补偿。”
强化了监测工作
《条例》确立了由省水土保持监测机构负责管理全省水土保持生态环境监测工作，建立水土保持生态环境监测信息系统和监测评价体系，组织对本行政区域内监测成果质量进行评价认定；汇总和管理监测数据，编制水土保持生态环境监测报告。
明确了监管职责
《条例》授权省水土保持工作机构履行省水行政主管部门的水土保持工作职责；设区的市、县（市、区）人民政府确定的水土保持工作机构、水土保持监督管理机构履行水行政主管部门的水土保持工作职责；县级以上水行政主管部门所属的水土保持监督管理机构负责本行政区域内水土保持监督管理和行政执法工作，负责对下级水土保持监督管理工作督察和水政监督检查人员的培训、考核和管理。
