第一条为加强本市土地管理，依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域内闲置土地的处理，适用本办法。
第三条市土地行政主管部门负责本市闲置土地的处理工作，组织实施本办法。县级市土地行政主管部门负责本辖区内闲置土地的处理工作。
计划、规划、建设、农业等行政管理部门按照各自职责协助本办法的实施。
闲置土地所在地的镇人民政府、街道办事处应当协助土地、农业行政管理部门做好闲置土地的调查处理工作，并对复耕的闲置土地及复耕状况进行检查监督。
第四条市、县级市土地行政主管部门应当建立闲置土地检查制度，组织农业、建设、规划等部门对土地利用状况进行定期检查。
单位和个人可以对闲置的土地进行举报或反映情况。
第五条本办法所称闲置土地是指具有下列情形之一的土地：
（一）超过《国有土地使用权出让合同》约定或《建设用地批准书》规定的动工开发期限未动工开发建设的；
（二）《国有土地使用权出让合同》未约定或者《建设用地批准书》未规定动工开发建设日期，自《国有土地使用权出让合同》生效或者土地行政主管部门《建设用地批准书》颁发之日起满一年未动工开发建设的；
（三）已动工开发建设但开发建设的面积占应当动工开发建设总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足百分之二十五且未经批准中止开发建设连续满一年的；
（四）法律、行政法规规定的其他情形。
超过土地行政主管部门核发的通知用地单位办理建设用地手续各类文件的有效期或规定期限，用地单位未取得《建设用地批准书》的，视为闲置土地。
闲置土地分为国有闲置土地和经批准征用的农民集体所有的闲置土地。
第六条本办法所称动工开发是指房屋建设项目已实施基础施工，其他建设项目已实施通水、通电、通道路和场地平整工程。
前款所称实施基础施工是指经依法批准，实施建筑物向地基传递荷载的下部结构的施工。
第二章闲置土地的认定和处置
第七条闲置土地由市、县级市土地行政主管部门认定。
市土地行政主管部门可以将市辖区内闲置土地认定的调查工作，委托区土地行政主管部门进行。
认定和处理闲置土地以宗地为单位。
第八条市、县级市土地行政主管部门开展闲置土地调查工作，可以采取下列措施：
（一）询问当事人及其他证人；
（二）现场勘测、拍照、摄像；
（三）查阅、复制被调查单位或者个人的有关用地审批文件、土地权利文件和资料；
（四）要求被调查单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。
第九条市、县级市土地行政主管部门开展闲置土地调查过程中，应当向用地单位发出闲置土地调查通知书。
用地单位应当自闲置土地调查通知书送达之日起十五日内将土地开发利用情况及其相关证据，书面报送调查部门。
第十条市、县级市土地行政主管部门应当对经调查认定的闲置土地，向用地单位送达闲置土地认定通知书。
用地单位自闲置土地认定通知书送达之日起三十日内，可以按照本办法第十一条规定的方式向闲置土地认定机关提出闲置土地处置方式申请。
除本办法第十四条规定情形外，市、县级市土地行政主管部门可以根据闲置土地的具体情况，拟订闲置土地处置方案。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县级市人民政府土地行政主管部门组织实施并向用地单位送达闲置土地处置决定书。
闲置土地上依法设立抵押权的，市、县级市土地行政主管部门拟订闲置土地处置方案时，应当通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。
用地单位在闲置土地处置方案拟订前，已依法办理闲置土地转让手续的，应当告知市、县级市人民政府土地行政主管部门。
第十一条处置闲置土地包括下列方式：
（一）补充办理建设用地手续，领取《建设用地批准书》后继续开发建设；
（二）延长开发建设时间，但最长不得超过一年；
（三）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；
（四）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发；土地增值的，由政府收取增值收益；
（五）收回闲置土地，注销建设用地批准文件及土地使用权证。
第十二条本办法第五条第（一）、（二）、（三）项规定情形的闲置土地，用地单位申请延长开发建设时间的，按照以下程序办理：
（一）用地单位应当自闲置土地认定书送达之日起三十日内，向闲置土地认定机关提出延期申请，并提交开发建设计划、资金实力证明等相关资料。
（二）市、县级市土地行政主管部门受理延期申请后，对继续开发建设的计划、继续开发建设的资金实力证明等资料进行审查，并在三十日内提出审查意见，拟订闲置土地处置方案，报原批准用地的人民政府批准后实施。
第十三条本办法第五条第（一）、（二）、（三）项规定情形的国有闲置土地，用地单位申请安排临时使用的，经原批准用地的人民政府批准后，用地单位应当与市土地行政主管部门签订临时用地合同，领取临时《建设用地批准书》。
国有闲置土地临时使用期限最长不得超过两年。
临时使用期限届满，用地单位应当在十日内自行拆除临时建筑并动工开发建设。
第十四条本办法第五条第二款规定情形的闲置土地，市、县土地行政主管部门应当按照本办法第十一条第（一）项规定的方式拟订闲置土地处置方案。
用地单位应当自闲置土地处置决定书送达之日起六个月内，与土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同，缴纳相关税费并按照合同约定支付土地使用权出让金等有偿使用费，领取《建设用地批准书》。
征用农民集体土地闲置的，用地单位在与土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同之前，应当办结征地补偿安置手续。
用地单位未办理上述手续的，应当按照本办法第十六条第一款第二项的规定处理。
第十五条闲置土地自闲置土地认定书认定闲置之日起满一年的，由市、县级市土地行政主管部门按照本市土地闲置费征收标准向用地单位下发缴纳土地闲置费通知书。
土地闲置费按月计征，闲置期间不足一个月的，按一个月计算。
用地单位以出让方式取得土地使用权的，对其闲置土地闲置费的征收总额累计不得超过该宗土地使用权出让金的百分之二十。
用地单位应当在缴纳土地闲置费通知书规定的期限内缴纳土地闲置费。
第十六条闲置土地符合下列情形之一的，政府可以无偿收回，并同时注销用地规划许可文件、建设用地批准文件及土地使用权证：
（一）本办法第五条第一款第（一）、（二）、（三）项规定情形的闲置土地，闲置期间累计满两年的；
（二）本办法第五条第二款规定情形的闲置土地，用地单位未按照本办法第十四条规定补充办理建设用地手续，且闲置期间累计满两年的。
土地闲置是因政府或者政府有关部门的行政行为造成的，政府收回闲置土地后，应当给予用地单位适当补偿。
闲置土地被收回后，原用地单位仍然应当承担其原有的经济责任。
第十七条市土地行政主管部门应当按照下列程序收回闲置土地：
（一）调查取证，认定事实；
（二）拟订闲置土地处置方案；
（三）公告经原批准用地的人民政府批准的闲置土地处置方案；
（四）注销建设用地批准文件及土地使用权证。
在闲置土地处置方案拟订前，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，应当举行听证会。
第十八条收回经批准征用的农民集体所有的闲置土地，按下列方式处置：
（一）未进行征地补偿的，土地归原农民集体土地所有者；
（二）未全额支付征地补偿安置费用的，由政府征地机构对被征地单位进行补偿安置后，政府重新安排使用；
（三）已全额支付征地补偿安置费用的，由政府重新安排使用。
第十九条按照本办法第十八条第（二）项规定，由政府征地机构实施征地补偿安置的，政府征地机构与被征地单位重新签订补偿安置协议，征用土地应补偿总额小于用地单位实际已支付补偿费用的，政府征地机构不再向被征地的农村集体经济组织支付征地补偿安置费用。征用土地应补偿总额大于实际已支付补偿费用的，政府征地机构按征用土地应补偿总额与实际已支付补偿费用的差额，向被征地的农村集体经济组织支付征地补偿安置费用。
征用土地应补偿总额按照批准征用土地时的补偿标准和征用土地面积计算。
第二十条收回的国有闲置土地按下列方式处置：
（一）未实施房屋拆迁补偿安置的，土地由原土地使用权人使用；
（二）已实施房屋拆迁补偿安置的，由政府重新安排使用。
第二十一条已实施房屋拆迁，尚未完成补偿安置的，由市房屋拆迁主管部门责令原拆迁人在限期内偿付临迁费并补偿安置被拆迁人。原拆迁人在限期内仍未偿付临迁费并补偿安置被拆迁人的，政府可以指定拆迁机构对被拆迁人进行安置，并向原拆迁人追偿。
第二十二条依照本办法第十六条第二款规定收回闲置土地应当给予用地单位适当补偿的，可以采取以下补偿方式：
（一）政府收回经批准征用的农民集体所有的闲置土地，应补偿总额大于用地单位已支付的征用土地补偿费用的，按照最高不超过实际已支付补偿费用的百分之七十补偿给用地单位；征用土地应补偿总额小于用地单位已支付补偿费用的，按不超过征用土地应补偿总额的百分之七十补偿给用地单位。
收回国有闲置土地，按照不超过用地单位支付的建筑物、构筑物和地上附着物补偿投入总额的百分之七十予以补偿。
（二）置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设。
（三）用地单位与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原用地单位需要使用土地时，政府依照土地使用权交还协议等文书的约定供应土地。
（四）用地单位已支付部分土地有偿使用费或者征地拆迁费的，按照规划要求和实际支付额占应支付总额的比例折算，确定相应土地给用地单位使用，其余部分由政府收回。
按照前款第一项进行补偿的，政府征地机构和政府指定的拆迁机构可以委托审计机构审计确认用地单位实际已支付的征地补偿费用和建筑物、构筑物、地上附着物补偿投入总额。所需审计费用从应当支付给用地单位的补偿费用中扣除。
第三章罚则
第二十三条闲置土地能够复耕，用地单位不履行复耕义务的，由市、县级市人民政府土地行政主管部门责令限期改正，逾期仍不改正的，可以处以每平方米十元以上土地复垦费二倍以下的罚款。
第二十四条用地单位拒不交出被决定收回的闲置土地或者临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由市、县级市人民政府土地行政主管部门责令用地单位在十日内交还土地，处以所占土地每平方米十元以上三十元以下的罚款。
第二十五条土地行政主管部门工作人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第四章附则
事实上，清理处置闲置土地一直是国土资源管理工作的重要部份。从上世纪80年代《土地管理法》的实施到2007年末国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》、2008年初《国务院关于促进节约集约用地的通知》出台，每个阶段都有不同层次的政策法规，推动闲置土地的处置和利用。
然而，土地闲置现象却如一种顽疾，一直难以根治。2004年全国存量建设用地专项调查显示，全国闲置土地面积为108万亩；近期有资料显示，据不完全统计，到2007年年底全国清理闲置土地5.7万公顷（86万亩），尽管一些业内人士认为，由于种种原因，实际数字可能远不止于此，但这些仍能反映闲置土地的严重程度。
为什么会产生大量的闲置土地？众说纷纭。一些专家将其归咎于现行土地管理制度，而媒体则认为其源于开发商囤地行为。
听多了专家空泛的说教，看惯了媒体的跟风炒作，再回头听一听处在清理处置闲置土地前沿的土地管理工作者的声音，也许更有助于我们对闲置土地情况的了解。
利用一次会议的机会，记者有幸接触到了一些来自省区市国土资源系统土地利用处的负责人，听了他们对本省区市闲置土地清理处置情况的介绍以及对闲置土地处置的意见、建议，实有“别开生面”之感。
在这里，没有高深的理论，逻辑性也许还欠周密，但在字里行间我们会感到，长期以来，国土资源管理部门一直在为闲置土地的处置艰辛地努力着，而且取得了较大的成效；也感到土地闲置有其复杂的背景与原因，如城市总体规划的频繁调整、早期的毛地出让、司法查封等，每一宗地都能说出一段故事。这其中，因政府的原因造成的土地闲置就占相当比重，有些地区竟达40%以上。
复杂的产生原因决定了处置的艰难和漫长。有资料显示，截至2008年4月，全国处置闲置土地1.5万公顷，仅占闲置土地清理总量的26%。闲置土地“认定难、处置难、再利用难”似乎是这些处长们的共识。所幸，从村镇到省市，都在积极探索适应本地实际的闲置土地处置措施，且都积累了相当的经验，相信不久的将来，闲置土地处置将不再是难题。
北京市国土资源局赵蓬璐：
运用合同约束力处置闲置土地
2007年10月，北京市国土资源局、建委、规划委联合发出《关于对未形成实际供应的已出让项目进行深入清理工作的函》(京国土用〔2007〕802号）。北京市新一轮闲置土地清理处置工作全面展开。
本次清理在前期工作的基础上，对历年来形成的闲置土地，按照已经掌握的情况为线索进一步逐宗摸底分析，对每宗闲置土地的使用权人、位置、面积、用途、供地时间、使用现状、闲置状况、处置等情况逐宗登记造册。
处置闲置土地时，首先对各宗闲置土地形成的原因进行分析，再针对每宗地块的不同情况，分类制订处置实施方案，提出具体的处理意见，力求做到“启动一批，收回一批”。对于其中经审核可以保留，需加快推进拆迁、开工建设的项目，各区县政府应要求建设单位制订明确的进度和开工计划，严格限定时限，加大督促协调力度，推进项目尽快实施；对于其中经审核确实已不具备建设条件的项目，各区县政府负责实施收回工作。
在处置闲置土地的措施上，我们认为，完全通过闲置土地的认定等方式，对闲置土地进行处置，不论在政策上还是操作上都有一定的难度，且影响处置的效果和进程。而依照出让合同的要求来处置，则依法依规且有效。因为土地出让合同中的一系列条款本身就有一定的约束力。当事人违反了相关条款，就可以解除合同，收回土地。所以，对处置中能够通过合同解决问题的，都充分运用了合同的效力。
如京西北公司物业管理服务楼项目、森彦体育娱乐中心项目、骡马市大街南侧酒店项目等三宗土地经过多次调查了解，已经报市政府批准解除出让合同，收回了国有土地使用权。
通过加大宣传力度，营造良好的氛围，对处置闲置土地也有较好的作用。如对于因欠费等原因闲置的情况，收回国有土地使用权、解除出让合同的项目，通过媒体予以公示，使其公信力受到影响，一方面惩戒违约用地单位，另一方面对存在类似情况的用地单位起到震慑作用。从2005年起，北京市国土资源局已分三次公告解除出让合同，收回国有土地使用权共计48宗，规划用地面积67.8公顷。其中2005年收回38宗、规划用地面积59.6公顷；2006年收回7宗、规划用地面积7.4公顷；2007年收回3宗、规划用地面积0.3公顷。
但是，应当看到，无论是收取土地闲置费，还是闲置两年后无偿收回，都是事后查处，是对资源、资金、人力、物力的巨大浪费。所以，最好的办法就是监管前移。因此，北京市初步建立了各职能部门的联动机制，通过整合各部门信息资源，对闲置土地进行全过程、多层次的跟踪、督查。目前，已由市建委牵头建立《房地产开发项目手册》制度，拟在一个统一的平台上，实现对建设用地开发建设的实时监控。
上海市房屋土地资源管理局余 亮：
“控增逼存”推进闲置土地处置
依据2006年土地清查成果，在进行动态跟踪调查的基础上，上海市房屋土地资源管理局信息系统平台显示，上海市闲置土地总计1143幅、面积5640公顷。其中郊区闲置960幅、面积约5160公顷；中心城区闲置183幅、面积约480公顷。显然这对上海市而言，是个不小的数字，依法处置，对于盘活存量，节约集约用地有着显著的意义。
因此，上海市房屋土地资源管理局明确分工、建立台账、制定处置程序，对闲置土地开展了新一轮的处置工作。
为有效处置闲置土地，上海市采取了“控增逼存”的工作机制。即把新增建设用地指标与消化盘活存量土地相挂钩，按产业用地和经营性用地分别制订年度消化盘活存量闲置土地详细方案，并落实到具体项目和地块，明确时间节点、盘活方式、责任部门，同时加强对消化盘活的情况进行检查考核和评价，及时安排了用地指标和部分奖励指标，提高了区县政府对闲置土地处置的积极性。
这些做法有效地提高了区县政府的积极性，盘活消化了一批存量闲置土地。截至2008年4月底，全市已开工达331幅、收回29幅，占闲置土地总幅数的31.5%。已开工面积1706.59公顷、收回117.74公顷，占闲置土地总面积的32.3%。
应该看到，闲置土地处置中还存在着诸多问题。首先，闲置土地处置的政策法规尚需完善。导致土地闲置的原因复杂，如何认证和处置需要有明确的规定。比如非农建设占用耕地的，已发生了征地补偿如何处理?对原来划拨用地如何处置？等等。
其次，非企业自身原因引起的闲置土地处置难度大。集中反映在两个方面，一是“毛地”出让时，地方政府承诺拆迁，但不能在约定的期限完成；二是城市建设规划不断调整，使得原来批准的用地规划无法实施，造成闲置。如果超过两年依法收回，必然引起法律诉讼。
征收土地闲置费可操作性的规范还不够。按照国务院文件规定，对闲置土地征收出让土地和划拨土地价款的20%的土地闲置费，但没有明确具体的操作办法。
因此，建议调整、补充闲置土地处置有关政策规定，进一步明确闲置土地种类、范围和具体的操作办法。同时总结各地好的做法，并固定下来，形成长效机制。建议拟订非企业自身原因产生的闲置土地处置的指导性意见，为处置此类闲置土地提供依据。
浙江省国土资源厅 冯洪山：
闲置土地处置的“难言之隐”
闲置土地产生的“深层原因”
表面上看，造成土地闲置的原因是政府城市规划频繁调整、毛地出让、法院查封、企业经营不善和资金问题等因素。事实上，闲置土地的形成有其更深的“难言之隐”。
宏观机制层面的市场机制缺位是引发土地闲置的根本原因。由于前些年市场机制在土地资源配置领域作用未能得到有效发挥，加之在地方政府推动型的经济增长模式作用下，土地自身的价值规律和价格杠杆作用被人为扭曲，政府供应价与市场交易价之间存在的价差，成为各方主体寻租行为的内驱力，导致用地成本意识低下，形成了大量圈占滥占土地和土地闲置。
微观管理层面“重审批轻监管”的传统管理模式，必然产生闲置土地。就当前制度安排和管理模式而言，国土资源管理注重行政审批，且设置在农用地转用和建设用地供应等前置环节。各级地方政府和国土资源管理部门为了当地保障用地需求，均将工作重心放在用地报批和供地审批上，而对后续土地开发利用过程的监管，形成了不想管和不愿管的局面，加之监管力度不够，技术手段落后、基础数据不清等因素，产生土地闲置现象顺理成章。
闲置土地处置的“制度困境”
一是制度安排中土地存在着法定“刚性闲置”事实。由于现行法律对闲置土地处置作出了满二年后方可收回重新安排使用的规定，实质上已经造成了现实中土地 “刚性闲置”的事实，不利于土地的高效利用。
二是对闲置土地缺乏有效的市场引导机制。由于土地转让条件的法律限制性规定，土地闲置而又未达到法律转让条件的，土地使用者只有被动地接受缴纳闲置费及收回土地的处罚。在缺乏市场引导和退地机制的制度安排下，土地作为重要的财产权被无偿收回，显然土地使用者是无法接受的。
三是对闲置土地的起算时点和计算有效时段没有明确规定。在计算时点上，《土地管理法》第37条规定，占用耕地以用地审批批准之日起算；《城市房地产管理法》第25条规定，以出让合同约定的动工开发日期起算；而《闲置土地处置办法》以合同约定的动工建设时间、合同生效时间、建设用地批准书颁布之日等起算。显然，各项规定彼此之间的不统一，为闲置土地认定带来困境。
在闲置有效计算时段上，对于划拨决定书批准或出让合同约定分期开发的，因司法裁决而转移的未开发利用土地闲置等情形，以及对实际操作中遇到的“动工了，但随后又停止了，不满一年后又动工开发了”等情况，其有效计算时段都未作明确规定。
四是对土地闲置的责任主体未作界定。土地开发利用过程多数是涉及出让合同双方权利和义务的履约过程，现行法律只对闲置结果作出认定，而未界定闲置责任主体，只对使用者作出缴纳闲置费或收回土地的处罚决定，在法理上有失公平。尤其在非土地使用者因素造成土地闲置的情况下，强制征收闲置费或收回土地显然是无法执行的。
五是对闲置土地收回程序未作细化规定。现行《土地管理法》和《城市房地产管理法》只对收回情形作出了规定，未明确收回闲置土地使用权的执行程序。在依法行政前提下，程序合法性是十分重要的。另外，根据测算，按照《行政处罚法》的规定进行闲置土地处置，若当事人积极配合的话，需要十五个工作日；若国土资源管理部门申请法院强制执行，在作出收取闲置费或收回国有建设用地使用权决定后，则最起码需要4个月左右的时间。也就是说，闲置土地处置即使程序合法，也应有一个合理的期限。
重在闲置土地处置的制度体系
在闲置土地管理工作中，建议必须坚持“疏堵结合”的理念，通过不断完善相关的法律体系、管理制度以及运作机制，建立健全闲置土地的预防和处置体系。
建立健全土地闲置预防体系。核心在于加快推进土地使用制度改革和行政审批制度改革。一是要严格执行经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度，大力推进经营性基础设施用地的有偿使用进程，不断提高建设用地初始配置的市场化程度，建立起反映资源稀缺程度的价格机制、成本机制和利益约束机制，发挥市场机制对闲置土地的有效制约作用。
二是要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的改革要求，切实转变政府职能，进―步深化行政审批制度改革，梳理调整有碍于市场配置的行政审批事项和程序，彻底改变“重审批轻监管”的管理模式，建立起土地出让行为的事前、事中和事后的监督机制，从管理体制与模式上预防闲置土地现象的发生。
建立健全闲置土地处置体系。关键在于完善闲置土地处置的相关法律法规体系。一是修订统一的闲置土地认定标准。要在法律、法规和规章间形成统一的闲置土地认定标准，包括闲置起算时点、闲置有效计算时段、已投资数额或已开发建设面积确认，以及因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准。
二是修改完善现有闲置土地收回程序规定。收回闲置土地作为行政处罚行为，建议其程序应按照《行政处罚法》规定的法定程序操作，以避免执行过程中程序违法问题的发生。
三是增设闲置土地退出途径和方法的法律内容。对不符合法定闲置情形的低效利用的土地，可采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。
完善供地机制。现行土地出让制度对推动经济增长起到了较好的作用，但它已经难以适应经济发展的需要。如政策规定工业用地50年，但现实中没有几个工业企业能挺过20年的，有的不过十几年或几年。剩下的时间怎么办？只好闲置。所以，应当积极推行年租制。浙江义乌市的办法是，工业用地前期出让只限定5年，5年中企业各方面条件都达到了，再出让后续45年。将控制环节由投资强度后移到了产值效益，实质上也控制了土地闲置。
创新考核机制。由于不同地区经济发达程度不同，单纯的GDP/亩指标难以反映土地利用效果。所以，应当引入区域动态效益指标，将土地利用指标纳入考核。如供地量、出让金、开工时间等，以土地利用全程管理控制闲置土地。
江苏省国土资源厅 王黎明：
地方是处置闲置土地的主力
应当鼓励地方大胆探索
近期以来，江苏省共清查认定闲置土地928宗，总面积3043.0751公顷，其中因政府原因造成闲置的265宗，面积917.5645公顷。闲置满一年、不满两年的320宗，面积1012.0568公顷，已处置完毕87宗，面积261.2977公顷，征收闲置费1261.3607万元；闲置满两年和两年以上的589宗，面积1953.0818公顷，已收回197宗，面积848.3573公顷。其他尚在处置过程中。
我们认为，处置闲置土地的有效途径之一，就是鼓励地方在符合国家和省有关规定的前提下，探索符合本地实际、行之有效的办法。
江苏省盐城市探索实施了对照建筑系数反推其闲置土地的面积，来测算该宗地闲置情况的办法。例如，某一企业使用8580平方米土地，投资兴办塑料薄膜制造项目，而该企业实际建筑物占地1000平方米，堆场面积300平方米，那么该企业的建筑系数则为15%。而根据《江苏省塑料制品业建设用地指标》的规定，该项目建筑系数应为大于或等于40%，即该企业的建筑物占地面积加堆场面积应达到3432平方米以上，因此可认定该宗地有2132平方米的闲置土地。
无锡市国土资源局针对存量建设用地中，大量的是建设利用超过1/3、但绝对闲置土地面积仍然较大、且按现行法律又不能认定为闲置土地的实际情况，创新思路，规定建设项目用地面积小于50亩的，闲置未利用土地不得超过10亩；建设项目用地面积50～100亩的，闲置未利用土地不得超过20亩；建设项目用地面积大于100亩的，闲置未利用土地不得超过30亩，超过者界定为未充分利用土地。对未充分利用土地，在限制其向银行抵押贷款的同时，参照法定闲置土地的要求依法征收土地闲置费，并在《国有土地使用权出让合同》中加以约定。
在江苏省，不少地方在闲置土地的认定、查处、处置、征费等环节，都探索了一些新思路，想出了一些新办法，采取了一些新措施，且取得了较好的效果。
所以，地方是处置闲置土地的主力军，应当鼓励其大胆探索，有效推动闲置土地处置。
现实问题不容忽视
一是闲置土地查处的责任主体尚未明确。国土资源部《闲置土地处置办法》第三条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”由于条款中没有明确对已认定的闲置土地地方政府在批准过程中的责任，而目前闲置土地的处置主要是依靠地方各级人民政府的支持，因此国土部门虽然掌握了闲置土地情况，但因地方政府招商引资等一些复杂问题，在实际工作中很难按处置方案落实到位。
二是闲置土地的认定标准和手段尚未细化。目前执行的《闲置土地处置办法》第一条第二款规定：“已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%、且未经批准中止开发建设连续满1年的”认定为闲置土地，但在实际工作中很难把握。如对于建筑物分散、土地利用率不高的宗地，建筑物在宗地上满地开花，难以认定该地块为闲置土地。如以投资额达不到总投资25%来认定，如果没有投资审计报告和会计报表查验的环节是很难做到的。
三是闲置费征收标准和范围尚未统一。在《闲置土地处置办法》中闲置费收取的标准为：“征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费”，《国务院关于促进节约集约用地的通知》第六条中进一步作了明确的规定“土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价”。但“出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费”，到底是总地价款的20%还是闲置土地部分价款的20%？相关的文件资料中都没有明确的答复。地方实际操作中，大多是按闲置土地部分价款的20%计算和收取的，这明显降低了惩处力度和效果。
明确政策刻不容缓
建议补充“出让合同或建设用地批准书中已规定动工开发建设日期”情况下，闲置土地的认定时间标准。而“未规定动工开发建设日期”的情况只应是补充说明的情况。
建议明确“应动工开发建设总面积”和“已动工开发建设面积”的认定部门和认定依据。一是由谁来认定。是由规划部门、建设部门还是国土部门认定。二是怎样认定。首先建议明确是开发建设的土地面积还是建筑面积；第二是根据《出让合同》及补充协议进行认定，还是根据建设部门批准的总平面设计来认定。
建议明确“总投资额”和“已投资额”的内涵和认定依据。一是投资额的内涵，其中是否包含取得土地的费用；二是投资额的认定，是依据用地者委托社会中介机构出具的审计报告、财务报告，还是国土部门委托中介机构出具的审计报告、财务报告。
建议明确能够批准“中止开发建设”的部门和理由。
对已经开发建设并竣工，但长期未投入生产的，建议也可以认定为闲置土地。
建议明确闲置土地不得设定抵押权，避免今后处置中的矛盾和困难。
建议明确规定不可抗力、动工开发必需的前期工作等“除外情形”，并规定用地者在一定期限内对“除外情形”实行主动报告制度和及时认定制度。
对于闲置费用的收取，建议明确“按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费”中，是按总价款的20%还是闲置土地部分价款的20%。
关于闲置土地的处置，建议明确区分原因、分别对待。对由用地者原因造成闲置的，应当先处罚再处置；对因政府原因和不可抗力造成闲置的，应与用地者协商后处置。此外，要明确“政府原因”的内涵，只针对房地产开发用地的条款要全覆盖。
福建省国土资源厅 黄启才：
以用为先重在盘活
清理处置闲置土地难点多
征地难是造成闲置土地的一个重要原因。由于现行征地补偿标准偏低，农用地转用与土地征收报批获准后实施征地难的问题比较突出，有的付清补偿款后，农民仍未交出土地，导致土地征而未供，进而影响建设用地的开发建设，造成土地的闲置。
建设单位依法用地的意识淡薄。有些建设单位在获得城市批次建设用地批文后，在未办妥建设用地供应审批手续前，即进行“圈地”，存在“占而不用、开而不发”的现象；有些建设单位对闲置土地的调查和督促开工工作不配合，给此项工作的开展带来一定的阻力。
清理处置工作阻力大。有些土地闲置的原因比较复杂，难以认定；有些地块存在抵押贷款，债权债务纠纷难以处理；有些地块基础设施未配套，短时间内难以解决；有些是由于城市规划的调整，原项目用地也需随着变更。
项目开发建设的前期工作周期过长。有的单独选址项目进行“三通一平”或“五通一平”等基础设施配套，建设周期较长；有的是项目立项、规划许可、环境评价等审批手续缓慢，影响动工建设；有些项目上马后，资金筹措遇到困难，到位不及时，有的出现债权债务纠纷，影响了正常开发建设。
存在部分投机性圈地现象。由于工业地价较低，一些工业项目选址位于或邻近城镇规划区，项目业主以低价购买圈占后试图改变为经营性用途，或者坐等土地升值后进行倒卖赢利，由于审批手续难度较大，致使土地闲置未用。
依法认定，灵活处置
严格执行“净地”出让的政策。首先，今后建设用地出让必须严格执行“净地”出让的规定，对未落实好土地产权、补偿安置等经济法律关系，未完成必要的“三通一平”前期开发工作的，有关部门不得组织实施国有土地使用权招拍挂或协议出让，以防止出现新的土地闲置现象。
其次，合理确定建设用地使用权出让的宗地规模，缩短开发周期。未按建设用地使用权出让合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地使用证书，也不得按土地价款缴纳比例分期发放土地使用证书。
突出重点，疏堵并举。针对复杂的闲置土地情况，重点选择那些群众反映强烈、社会影响大的闲置土地作为突破口，集中力量逐宗依法处置，以此带动整个闲置土地的清理处置工作。在具体工作中，本着疏堵并举的工作思路，在督促闲置用地单位缴纳闲置费、限期开工的同时，对用地单位在规划、建设和拆迁安置等方面存在的问题，及时向有关部门通报和进行沟通，协助用地单位加快办理和完善项目用地手续。
以用为先、重在盘活。在严格依照国家土地管理法律法规处置闲置土地的同时，要以盘活消化闲置土地、拓展建设用地空间为目标，在不违反法律原则的前提下，采取灵活多样的措施，加大闲置土地的盘活力度，不断增强土地资源对经济社会发展的持续保障能力。
加强闲置土地清理后的跟踪管理。充分利用本次专项清理调查的成果，对每宗闲置土地的位置、面积、使用现状登记造册，建立一宗一卡制，并发放至项目所在地土地管理所，由土地管理所结合日常的土地动态监察，对项目建设情况跟踪检查，填写项目跟踪卡，发现问题立即处理，从而形成项目建设常态化管理。
严格土地供应管理。地方政府及其职能部门在用地管理中要严把“三关”――建设用地预审关、报批关、批后跟踪管理关。严格审查用地单位的用地效益和用地定额，按照投资额、投资密度、从业人员数量等，合理确定土地供应量；坚决执行经营性用地招拍挂出让制度，不断规范土地出让合同管理。储备土地出让前，要处理好土地产权、安置补偿、相关法律和经济关系等，同时完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止新的闲置土地。在供地文件和签订用地合同时，将投资强度、容积率、建筑系数、绿地率与土地利用控制性指标要求及相关违约责任，写入出让合同和划拨用地决定书中，防止日后处置产生纠纷。
广东省国土资源厅 张英奇：
盘活土地就是盘活经济
用事实说话
近年来，广东省各级政府和国土资源管理等部门积极推动土地利用方式转变，想方设法处置、盘活、利用闲置土地，既提高了土地利用效率，又满足了经济发展的需要。
集中消化了一批闲置土地，落实了节约用地政策。据不完全统计，全省累计处置闲置土地13702宗，面积47万亩。其中盘活利用8586宗，面积31.6万亩；收回土地使用权4202宗，面积12.2万亩；退地还耕743宗，面积3万亩。为落实节约用地政策、保护耕地、促进经济社会又好又快发展发挥了重要作用。
增强了政府管理调控土地的能力，缓解用地紧张的局面。全省各地通过对闲置土地的处置和开发利用，有效缓解了“有地无项目，有项目无地用”的结构性矛盾，增强了政府土地调控能力，保障了建设发展用地。如惠州市近年来共盘整闲置土地8.7万亩，仅2007年上半年就拿出了5.1万亩闲置土地用于招商引资，实际项目落户消化利用的闲置土地达2.5万亩，有效保障了中海壳牌石化、大亚湾石化园区等重大项目用地。
优化了土地利用结构和布局，提高土地利用效率。各地采取地块置换、整合、调整使用等措施，对闲置土地进行开发利用，土地利用集约高效，促进了土地利用结构的进一步优化。如广州市近年来依法收回闲置土地1366宗、面积3.88万亩，通过引进新项目利用这些闲置土地，不仅避免土地资源浪费，单位建设用地GDP产出2006年比2000年提高了102%，促进了产业结构调整和生产要素的重组，完善了城市布局和城市功能。
促进了土地市场健康发展，有效遏制了囤地行为。对缺乏资金无法在限期内开发建设的闲置土地，各地通过采取依法计征土地闲置费、实行政府收购托管、甚至强制退地还耕等处置方式，促进了土地市场的健康发展。东莞市在闲置土地处置期间，已督促l8个闲置的商住项目开工建设，总面积3100亩，保障了房地产用地的供给，促进了房地产市场的稳定发展。
缓解了征地压力，减少了因土地问题引发的矛盾。随着大量闲置土地被有效盘活利用，大大减少了新征收土地数量，从源头上减少了涉及征地的矛盾，因土地问题而产生的案件也明显下降。据统计，2007年与2006年相比，省国土资源厅接待群众来访批次、人次分别减少l8%和36%，集体上访批次减少51%。
处置难点应引起重视
法律法规支持不足。《土地管理法》第三十七条规定已批非农建设占用耕地的闲置土地应处置，但未明确已批占用非耕地的闲置土地是否要处置。《城市房地产管理法》第二十五条规定在城市规划区内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发闲置的应处置，但对闲置的划拨土地或以出让方式取得土地使用权进行除房地产开发以外用途的闲置土地，未明确要求。为增强法律对闲置土地处置的支持度，建议首先从法律上进一步明确闲置土地处置方式和范围，增强操作性。
盘活闲置土地受城市规划影响较大。由于城镇总体规划的修编调整，常常导致已批建设用地与现实城规不符，使闲置土地难以开发利用，处置难度大，暂时只能挂账处理。所以，加强城镇总体规划与土地利用总体规划的协调，是落实闲置土地处置的重要保障措施。因此，建议在《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)第三条处置方案中增加“挂账收地”的处置方式：明确因政府、政府有关部门行为造成土地使用权人无能力开发、力收购的闲置土地，采用与土地使用权人签订协议，以挂账的形式由政府收回土地或由政府统一托管，再由政府统一规划、统一开发、统一出让。重新出让获得收益后再按协议给原土地使用者予以补偿。
盘活存量土地需加快政策创新。地块置换是处置闲置土地的有效措施，国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》允许位置调整，但缺乏可操作的程序和技术规范。建议出台规范和鼓励盘活存量土地的具体操作办法。实践证明，结合宗地实际情况，先采取经济手段，促使闲置土地尽快消化利用，更为可行。
不要为处置而处置
众所周知，闲置土地的形成是个历史过程，因此，闲置地处置也应是个历史过程。闲置土地的成因复杂多样，所以处置也应尊重历史，而不是简单的处罚了之，更不能为处置而处置。
首先，闲置土地处置与当地经济发展密切相关。珠江三角洲为什么处置闲置土地很积极？因为经济发展产生了巨大的土地需求。而有些地方，虽然土地有闲置，但政府无力收储，又没有人愿意投资，如何处置？只能随着经济的发展逐步消化。
其次，处置闲置土地要针对现实情况，更要把握时机。广东省虽然有十几万亩闲置土地，但占建设用地总量的比例却很小，并不影响土地利用大局。有些闲置土地不一定马上收回或处置，收回或处置不当可能会造成新的闲置。如，银行不愿意处置法院查封的土地，因为它不愿意看着土地资产价值减少。
再次，闲置土地处置应当与优化布局等方面结合起来，综合考虑各个方面，否则，很难说实现节约集约利用。同时，对闲置土地的清理处置应有优惠政策，从政策上鼓励处置和利用闲置土地。否则，处置利用闲置土地的难度远远大于使用新增建设用地，又没有优惠，谁会愿意利用闲置土地？
山西省国土资源厅宜东平：
处置是为了更好的利用
闲置土地大有潜力可挖
清理和处置闲置土地，盘活存量土地，实现土地节约集约利用，不仅是国家政策大势所趋，也是山西省后备资源紧张的现实情况要求。为此，按照国家有关文件精神的要求，山西省部署了一次全省的闲置土地情况调查清理。
据初步调查，全省闲置土地711宗，面积919.38公顷，其中国有建设用地504宗，面积655.82公顷，闲置一年的24宗，面积68.41公顷，闲置两年的l2宗，面积74.6l公顷，闲置两年以上的468宗，面积512.80公顷。在总调查的面积中，集体建设用地207宗，面积263.56公顷，闲置一年的18宗，面积33.95公顷，闲置两年的38宗，面积51.13公顷，闲置两年以上的151宗，面积178.47公顷。
此外，全省因取缔砖窑腾出土地约5～6万亩；关闭、取缔中小煤矿腾出土地约20万亩，其中部分属于违法用地，部分有合法手续，目前正在研究盘活这部分土地的办法。
为了更详细的了解闲置土地情况，山西省晋城市在国家规定的调查内容的基础上，对全市闲置土地包括国有和集体土地在泽州县进行了更为详细的调查。该县对六个乡镇进行了试点，调查结果约有4147.3亩闲置土地，其中关闭矿山447．6亩，关闭铁厂闲置土地588.8亩，其他破产企业闲置土地135.1亩，取缔砖窑526.9亩，废弃、闲置的土地1660.3亩，并且以乡镇、土地权属、性质进行了分类、入档，为下一步管理和分步利用奠定了基础。其试点做法有望在全省推广。
多渠道、多方式引导节约集约利用
针对闲置土地，山西省各市县都在积极探索处置和利用的措施与途径。如一些地方严格控制和引导企业提高建筑密度、容积率和投资强度；引导企业提高空间利用率，实行“零用耕地改造”、“零扩大范围改造”；积极盘活闲置厂房。鼓励企业通过收购、合并、转让及出租厂房等方式，盘活闲置土地。鼓励企业通过淘汰落后生产能力盘活土地，实施技术改造项目；大力盘活存量土地。对“已供未用”或“部分利用”的闲置土地，采取督促企业加大投资或进行转让、直至依法收回等方式分类进行处理，拓展工业发展空间。
运用调控机制处置闲置土地
应当看到，事实上山西省远不止900多公顷闲置土地。造成实际多、上报少的原因，一是怕盘活存量土地影响供地指标；二是闲置土地盘活可操作性政策少，怕担责任；三是盘活低效利用的土地鉴定难；四是盘活原企业用地，土地出让金与原企业的利益处理难；五是旧村改造，政府与旧村的用地关系处理难；六是土地整理成建设用地或整理成耕地抵顶建设用地指标难；七是由于新增耕地容易，价格低，盘活存量价格高，容易引起各种矛盾。这就需要转变观念，梳理思路，从调控机制上解决问题。包括：
监管调控。建立监管和处罚机制，实行严格的批地和供地备案挂钩制度，提高批地速度和供应率。
允许地价调控。在不降低市场价、不降低最低限价的基础上，实施浮动地价。
挖潜调控。城镇建设、旧村改造中，在不违反规划和用途的前提下，允许调整低效、闲置土地的位置，提高利用率。
盘活调控。历史上已经批准废弃的国有建设用地和集体建设用地，在符合规划的前提下，由当地国土资源部门备案，政府审批，盘活利用土地。
激励调控。企业自行节约集约用地的，利用原有土地的，土地出让金可减按60%收取；企业利用新增耕地进行技术改造的，加收40%的土地出让金。
实施耕地地价调控。使用耕地的加收40%的出让金，划拨土地使用耕地的加20%的价款；使用基本农田的，加80%的出让金；使用未利用地的，按60%标准收取土地出让金。对污染企业，当地政府可在出让价的基础上200%的收取土地出让金。
根据企业发展情况，在有批准权的政府批准的情况下，允许当地政府取消授权经营的土地，保持市场竞争力。在当地政府批准且国有资产不流失的情况下，允许企业改变用途、改变机制、改变性质、改变股份份额，国土资源管理部门根据现行供地政策办理手续。
相关链接
“药方”实证
江阴市：创新政策、机制、措施
政策创新。2004年以来，江阴市先后出台了一系列规范性文件，明确了对闲置土地的界定和处理办法。主要内容包括：
闲置土地未经批准，不得转让。对协议收回和批准转让的闲置土地，其土地使用权价格，参照同地同用途土地交易价格确定，原土地出让合同价格与交易价格的差价溢余部分，扣除土地款利息后的净值，由镇人民政府、开发区管委会与土地使用者按五五比例分成。闲置土地不得抵押。根据江阴市单宗土地面积较大、虽然开工建设但空闲的绝对面积仍然比较大的实际情况，按照地尽其用的原则，将已动工开发建设面积虽然超过应开发建设面积1/3但未达到4/5的，或者已动工开发建设面积虽然超过应开发建设面积4/5、但绝对空闲面积超过15亩以上的土地，界定为未充分利用土地。对未充分利用土地，在限制其向银行抵押贷款的同时，参照法定闲置土地的要求依法征收土地闲置费，并在《国有土地使用权出让合同》中加以约定，从而突破了大量的未充分利用土地难以收取闲置费的障碍。
机制创新。建立长效机制，确保职责到位。首先，明确规定各镇人民政府(街道、开发区)为处置闲置土地、盘活存量土地的第一责任人，国土部门对全市闲置土地实行重点动态监控。
其次，要求各镇(开发区、街道)每年都要根据闲置土地数量、地类、时间、原因等情况，提出具体的闲置土地处置方案，然后由市人民政府与各镇(开发区、街道)签订“处置闲置土地责任状”，明确年内盘活利用存量土地的数量和征收土地闲置费的金额；对完成和超额完成任务的镇(开发区、街道)，由市政府予以奖励；对未完成目标任务的，年度考核扣除相应的土地管理考核分和核减下一年度的建设用地计划指标。
措施创新。建立节约集约利用土地指标评价体系，在出让合同和划拨土地决定书中明确容积率、建筑密度等土地使用条件的同时，保留了政府对批而未用的土地进行分割的权力，对未达到条件要求的土地给以分割。如江阴经济开发区的南荣化学有限公司，因投资方向改变导致土地闲置，经市政府批准，将该土地分割给其他急需用地项目，江阴开发区按规定收取了土地差价和溢价部分计316万元。江阴新潮科技集团有限公司因改变投资方向等原因，导致452亩土地闲置，江阴市国土资源局会同江阴市经济开发区，将该宗土地分割给了帝斯曼、美康生物等l0家市重点重大项目，其中投资4000万欧元的荷兰帝斯曼电子科技项目已正式投产。据统计，近年来，江阴市共分割闲置土地4586亩，政府收取土地差价和溢价部分计5680万元，推动新上项目143家，总投资超过100亿元，增资不增地。
对被认定闲置土地和未充分利用土地的宗地，强力征收土地闲置费。对划拨土地，按每年每亩5000元征收土地闲置费；对出让土地，工业用地每年按土地出让金的15%计征土地闲置费，经营性用地和其他用地每年按土地出让金的10%计征土地闲置费。征收的土地闲置费全额归镇、开发区财政，专项用于土地开发。对未充分利用土地，同样依法征收土地闲置费，并在《国有土地使用权出让合同》中加以约定。据统计，近年来江阴市先后发出闲置土地认定书51份，涉及土地面积2081．58亩，收取土地闲置费6109.2万元。
对闲置二年或二年以上的土地，坚持原则，排除干扰，在市委、市政府的支持下，坚决依法收回土地使用权，重新进行配置使用。如外资企业意诺生化有限公司，由于资金不到位、项目不落实，在责成限期开发无效的情况下，于2007年6月依法收回了该宗国有土地使用权，收回用地面积达500亩。近年来，全市共依法收回闲置二年以上的土地使用权5宗，面积达1182．6亩，社会反响强烈，收到了良好的效果。
中山市：清理处置方式多样
截至2007年10月底，中山市共处置闲置土地1391宗，面积1735公顷(26025亩)，并通过有偿收购、引进项目、督促建设、协助施工等方式盘活了闲置地569公顷(8535亩)。集中消化了一批闲置土地，优化了土地利用结构和布局，缓解了征地压力，减少了土地问题引发的矛盾。
处置闲置土地是一项系统的社会工程，由于闲置土地形成原因复杂，沉淀问题较多，涉及各方面利益的再调整，必须将其作为市委、市政府一项重要任务，由市委、市政府统一部署，实行镇区主要领导负责制，分管领导具体抓落实，才能确保盘活处置闲置土地取得成效。
调查摸底建立台账是基础。中山市根据2004年闲置土地调查工作数据，进行了新一轮的调查核实，对于已经处置的闲置地，经村、镇区政府、国土资源局审核确认后，予以删除；对于新发生的闲置地，予以补充登记，确保处置台账准确、详实，为开展闲置土地处置工作打下扎实的基础。
明确政策依法处置是保障。处置闲置土地政策性强，中山市严格按照国家法律法规要求，结合实际情况，研究制定了操作性强、实用性强的配套措施，从而有效地避免了不必要的诉讼和纠纷。
因地制宜灵活处置是关键。闲置土地处置工作政策性强，也有较复杂的历史背景。所以，中山市在制定政策、落实处置措施时，遵循实事求是、因地制宜的原则，不搞一刀切。同时充分考虑原土地权利人、新土地使用者以及村民小组各方的合法利益，实行分类处置。从而确保闲置土地处置工作顺利推进，并且确保当地社会的稳定。
海口市：走出房地产泡沫重灾区阴影
20世纪90年代的海南省房地产泡沫，不但对海南省是个噩梦，对全国的影响之大，至今也时时让一些专家谈虎色变。海口市是房地产泡沫的重灾区，到过海口市的人，无不为其遍地的半截子工程、大量闲置、荒芜的土地所震惊。然而，可能许多人并不了解，海口，这个“劫后余生”的城市，自1999年年底起就开始了闲置土地的处置工作。
截至2007年12月底，海口市共清理出1998年年底前供应形成的闲置土地1110宗，面积84657.323亩，已全部落实处置。
其中，无偿收回479宗，面积24301.79亩；以核发换地权益书收回239宗，面积25000.82亩，预计核发价值量为18.621亿元。已核发189宗，面积17183.1亩，价值量16.04亿元。回收换地权益书2.452亿元；政府出资收购9宗，面积3823亩；限期开发305宗，面积13054.92亩，征收土地闲置费1837万元。以核发换地权益书的方式处置47宗原琼山征地遗留问题，土地面积10850.58亩。目前正在办理相关手续。以取消征地协议并退还土地的方式处置31宗原琼山征地遗留问题，土地面积7626.213亩。
同时，海口市还无偿收回1998年年底后供应形成的、符合收地条件的闲置土地1宗160.05亩。
这些数据告诉人们：海口市已摆脱昔日的阴影，复苏并发展起来。
海口市何以取得如此成效？又是如何操作的？
成立专门工作机构，加大处置力度。为保障处置工作的顺利完成，市政府设立闲置土地处置工作领导小组，由市长亲任组长，市纪委负责人和主管土地的副市长任副组长，各区和各职能部门参与处置工作。同时，下设闲置土地专项处置办公室，从国土、监察、法院、民政、法制等部门共抽调42名工作人员，分组开展处置工作，将处置工作落到实处。
注重立法，保证处置工作有法可依。现行的国家、省土地法律法规、规章对闲置土地的认定和处置，只作了一般性规定。而在实际处置工作中闲置土地的认定、政府原因的具体界定、司法查封土地的处置、基础设施补偿用地的处置、涉及银行和金融机构权益闲置土地的处置以及企业改制的闲置土地处置问题等等，则需要地方根据实际情况制定具体办法措施。因此，海口市先后出台了《海口市处置停缓建工程若干规定》、《关于进一步加强土地管理的若干决定》、《海口市处置闲置土地若干规定》等地方规范性文件、政府规章，为处置工作的顺利开展奠定了基础。
建立工作制度，确保处置工作规范运作。 一是建立了分组流水作业的工作制度。将处置工作分为外业调查、内业审核、监督检查、内务管理等部分，配备专门的工作人员，各组之间相互联系、相互制约，提高处置效率，避免出现处置错误。二是建立成批量集中处置制度，并在省、市媒体上予以公告，取得良好的社会效果。三是建立处置工作会审制度。对闲置土地的认定，具体的处置方式，一律通过集体会审的方式决定。
认真细致调查，确保依法处置。一是闲置土地的认定注重证据的收集，包括土地现状的勘察证据、闲置有无存在政府原因的证据、投资是否达到法定25%标准的证据，确保在事实认定上准确无误。二是针对不同的闲置事实和形成原因，运用正确的法律条文予以处置，确保在法律适用上准备恰当。三是注重处置程序。处置工作全部履行调查、告知听证、审核、报批、处置、送达等程序，力求做到程序完善，防止处置程序缺失或违法。
加强收地档案的管理。建立闲置土地宗地档案和数据库，对已纳入处置范围的闲置土地予以电脑“冻结”，禁止办理土地转让抵押等流转行为，避免出现一边处置一边流转的问题。同时，对收地手续已完备的宗地（必须是行政复议、行政诉讼程序已经终结），方能将土地归转储备中心入库。
建立用地监管数据库，将规划使用条件、动工期限、竣工期限等情况录入数据库，超过出让合同书或划拨决定书约定期限的，系统将自动提示。通过建立闲置土地预警系统，对建设用地的开况进行动态监测。
南头镇：开发建设与盘活闲置土地结合
中山市南头镇是中山市区域面积最小的镇之一。长期以来，土地资源相对缺乏成为南头镇经济发展的瓶颈。然而与此同时，自上世纪90年代起，南头镇一批房地产项目中途停建、部分企业停产，造成了大量土地撂荒、闲置。
企业“死火”导致土地闲置。 南头镇原来有一部分企业，开始发展很快，但后来因为经营管理不善被迫停产，导致土地和厂房闲置。三荣空调器厂和索华空调器厂是其中最大的两家企业，均创办于上个世纪90年代初，在短短几年时间里迅速发展为较大规模的股份制企业。然而后来由于股东内部和经营管理等问题，导致资不抵债，1998年先后被法院查封，造成200多亩土地和几万平方米厂房闲置。
房地产开发“购地不开发”造成土地丢荒。上世纪90年代初，广东粤海建设开发公司、佛山市建设财务公司、顺德工业置业有限公司、顺德华宝房地产有限公司等房地产开发公司，在南头镇购买了大量土地，但却一直没有开发。所购土地约1500亩大部分被闲置。
投资停止留下“烂尾楼”。1993年，中国银行下属的中顺实业公司在南头镇投资兴建南中酒店，占地近100亩，但因故停工，以致土地荒废长达8年。另有一块约70亩的商住地，开发商购买后准备开发建设成国际商贸城，但建了几万平方米的商业楼后，再也无力开发，已建楼房成了烂尾楼，土地也闲置、荒废。
经过深入调查分析，南头镇决定把进行开发建设和盘活闲置土地结合起来，针对不同类型的闲置土地，采取不同的处理方法，通过灵活多样的措施，有效解决闲置土地问题。
先破后立，破产企业引来家电巨子。部分镇属企业或镇占有股份的企业，因其经营管理不善，长年处于半死不活的状态，既没有效益产出，又存在巨大的经营风险。镇政府决定将这部分企业通过破产方式引入新企业进行盘活。处理原三荣空调器厂及索华空调器厂这两个较大规模的股份制企业是这项工作的突破口，考虑到这两个企业是南头规模最大、最有影响的企业，启动这两个企业对南头的经济发展将起到关键作用，因此决定一方面运用法律手段启动破产程序，分别向法院申请对这两个股份制企业进行破产处理，对其原有资产进行整体拍卖；另一方面，又积极寻找知名度高的大集团、大企业来分别收购这两个破产企业。
在债权人的支持配合下，经过艰苦的工作，最后完成了拍卖这两个企业的法律程序，同时争取到国内两大家电巨头TCL集团和长虹集团，分别收购了原索华空调器厂和原三荣空调器厂的资产，成立了TCL空调器(中山)有限公司和广东长虹电器有限公司。
积极协商，收回闲置土地。2000年以后，南头镇经济发展开始加速，土地不断升值。一些房地产开发商想把上世纪90年代初在南头镇购买的土地变现。镇政府及时主动找开发商协商，要求他们要么按合同规定马上开发，要么按原合同的交易价格由政府收回土地。
由于工作做得深入细致，与开发商的协商取得成效。据统计，南头镇先后以较低价格从佛山市建设财务公司、广东粤海建设开发公司、顺德工业置业有限公司、顺德华宝房地有限公司手中收回了商住地、工业用地1500多亩，现在这些土地大部分已被开发利用。
回购商住用地，用作发展工业。为了处理历史上的债务问题，南头镇在2000年曾经把一部分土地按照以物抵债的方式，抵偿给金融机构。从2003年开始，随着城镇建设步伐不断加快，原有的城镇规划已作相应的调整，原先用作抵债的商住区域，很多被规划为工业用地。镇政府主动与有关的金融机构协商，提出回购抵债的商住用地用作发展工业。经过努力，用回购的方式已收回该类抵债用地200多亩。
招商引资，激活沉淀资产。南头镇注重把处理闲置土地与招商引资紧密结合，通过招商引资，激活了一批沉淀资产。如：盘活南中酒店、引资解决原国际商贸城问题、引资消化闲置厂房等。
成立专门机构，整合零散土地。在总结几年来处理闲置土地经验的基础上，为了进一步提高土地利用率，2007年南头镇成立了资产投资经营有限公司，专门负责整合土地资源，实现土地的保值增值。公司自成立以来，已收回各类零散土地(物业)12宗，面积181亩。
2000年至今，全镇共收回闲置土地约2000亩，盘活空置厂房约10万平方米，并依靠这些资源引入了一批工业企业和房地产开发商，为南头经济发展提供了强大的依托。
东莞市：五个环节层层推进
截至2007年年底，东莞市累计处置闲置土地1355宗，面积4．34万亩，占应完成任务的94.2%。其中限期开发836宗，面积2.6万亩，占56.9%；地块置换32宗，面积1860亩；退地还耕392宗，面积7038亩；协议收购或托管92宗，面积8126亩；强制无偿收回3宗，面积375．5亩。已征收土地闲置费4.366多亿元。
同时,通过采取地块置换、协议收购或托管等方式处置闲置地，增加市镇两级政府土地储备量1.3万亩，切实提高了政府对土地的调控能力。通过采取限期开发等方式，促使1.5万亩闲置土地动工建设，全市用地紧张的局面得以缓解。仅2006年全市共有18个闲置地商住项目加快了开发建设，总面积3100亩，在平抑房价、促进房地产市场平稳健康发展方面发挥了积极作用。
确立多种闲置土地处置方式。在调查摸底的基础上，该市制定了《加快处置闲置土地工作方案》，明确了“以用为先、依法进行、分类处理、集约利用”的基本原则，提出了计征闲置费、限期开发、地块置换、退地还耕、协议收购或托管、强制无偿收回等六种处置方式。除无偿收回外，其他所有方式都必须先征收土地闲置费，再由用地单位与所在镇街商定相应处置方式，报市审定。
鉴于东莞市大部分闲置土地实际闲置时间已超过两年，为减轻工作阻力，该市不盲目强调一律无偿收回，而是根据闲置时间长短先计征土地闲置费。闲置1年以上5年以内的，计征12个月；5年以上10年以内的，计征18个月；10年以上的，计征24个月。征收标准为经营性用地每月每平方米5元，工业及其他非经营性用地每月每平方米3元。
层层推进，抓好“五个环节”，完善配套措施。 一是“引”，即操作指引。东莞市先后颁发了《关于加快收回闲置土地纳入政府土地储备的通知》、《关于闲置土地处置有关问题的处理意见》、《关于加强土地闲置费征收使用管理的通知》、《关于收取土地闲置费须领取收费许可证问题的通知》等18个专项文件，为处置工作提供了明确的操作指引。
二是“促”，即利益促进。为调动地方积极性，市政府采取了一系列优惠措施，如市财政提供低息借款5000万元鼓励收地，闲置费收益实行市镇五五分成，允许地块申请位置调整，重新配置最高土地使用年限，优先安排经营性用地指标等，促使各镇街政府加快处置工作。
三是“限”，即权利限制。对拒不接受处置的闲置地块，东莞市国土部门不办转让、不办出租、不办抵押；市发改、建设、金融部门分别不予立项、不予贷款。
四是“迫”，即政策逼迫。提请市政府组织市委督查室等部门，分片督导各镇街处置工作；集中公告欠缴闲置费名单、送达处置文书，积极应对行政复议和行为，迫使用地单位主动接受处置。对拟采取限期开发方式的，迅速与用地单位签订保证书，重新约定开发期限，促进项目建设。
五是“罚”，即处罚问责。对逾期未缴清闲置费的，按日加收3‰的滞纳金；对拒不配合处置的，经报请市政府同意后，强制无偿收回土地使用权；对未按时完成处置任务的镇街，严肃追究相关责任人的责任。
讲究方法策略，确保稳步有序。 依法认定，严格程序。一是对每宗闲置土地，均现场勘查确认，对照法律法规，明确界定是否属闲置土地。二是对经认定的闲置土地，依程序核发《处置闲置土地告知书》、《征收土地闲置费通知》等文书，确保程序无瑕疵。三是对无法联系用地者的宗地，采取公告送达等形式，确保公正公开。
今年6月7日，国土资源部了《闲置土地处置办法》，再次明确了闲置土地的定义，并规定对未动工开发满1年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满2年的，无偿收回国有建设用地使用权。该办法自2012年7月1日起施行。
一 城市土地闲置现状
目前，由于我国房地产企业依靠土地升值已作为一种主要的盈利模式，因此捂地待建现象非常普遍，土地闲置现象非常严重。
根据《中国统计年鉴（2011）》统计数据显示，全国32个省、自治区、直辖市，2010年度待开发土地面积达31458万平方米。2010年8月，国土资源部《有关房地产开发企业土地闲置情况统计》名单向媒体披露。根据名单显示，列入闲置土地面积约为9772万平方米。据媒体报道，位于北京通州京杭大运河畔的“运河岸上的院子”别墅项目，由泰禾地产公司在10年前就已拿到该项目的土地，而10年后项目才开始天价销售。由此可见，捂地待建、土地闲置现象的普遍性和严重性（见表1）。
造成土地闲置或待开发的原因很多：一是政府原因。由于城市规划调整、基础设施配套不完善等造成土地闲置或待开发；二是开发商自身原因。等土地升值以获得更高的收益、资金紧张无法开工等导致土地闲置或待开发。大面积的土地闲置影响了宏观调控的效果，又使土地资源未充分利用，因此，依法治理土地闲置势在必行。
二 治理土地闲置的意义
在当前房地产市场调控的关键时期，治理土地闲置不仅是落实我国土地利用的基本国策和实现土地资源节约集约利用的有效措施，而且是政府依法行政的具体体现，能有效地调整房地产市场结构，平抑房地产市场价格，因此治理土地闲置具有十分重要的意义。
治理土地闲置能有效调控房地产市场供应结构。土地是房地产开发的载体，由于房地产开发企业掌控着大量的土地，因此可以轻松掌控市场定价权。治理土地闲置可以有效增加土地供应量，从而调整结构，平抑房地产价格；可以有效防止国有土地资产增值中应属于国家所有收益的流失；。同时通过收回房地产企业大量囤积的土地，可以削弱开发企业掌控的定价权，让市场调节机制充分发挥其调控机能，从而促进房地产市场理性回归，最终达到房地产市场宏观调控目的。
治理土地闲置在我国早就有法可依。《土地管理法》第37条明确规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地……一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机构批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”1994年颁布的《城市房地产管理法》和1999年颁布的《闲置土地处置办法》也同样对闲置土地的处置作了明确的规定。但是，土地闲置问题却一直未得到真正解决。究其原因，一是在于有关处理土地闲置的法规政策刚性不够，尚未形成责任追究制度。比如，闲置土地未收回，有关部门和责任人应如何处罚，并没有明确规定。因此，执行力度大大下降。二是由于开发企业和政府间紧密的利益关系，无偿收回闲置土地难度相当大，而闲置税费相对于开发企业取得土地的增值收益来说，又显得微不足道。因此，治理土地闲置缺乏的不是法律、法规和政策，而是一种令行禁止的监督和管理。
三 治理土地闲置关键在于执行
[关键词]农村 土地闲置 原因 对策
作者简介：刘高见（1983-），男，湖南农业大学农业遥感与资源利用专业研究生。
土地是民生之本、发展之基、财富之母，关系国计民生，支撑千家万户，影响千秋万代。我国土地，尤其耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，我们面临的人多地少的矛盾是极为尖锐和突出的。“寸土寸金”，在我国广为流传、家喻户晓。一方面说我国土地稀缺，应当珍惜；另一方面，土地却被任意浪费。土地闲置现象就是当前其中一个突出的问题。
土地闲置加剧了土地市场混乱无序和耕地非农化趋势， 严重威胁子孙后代和社会经济可持续发展。它不仅浪费宝贵的土地资源和加剧人地矛盾，而且会使农田基础设施的价值得不到体现，农业投入浪费，耕地质量和生态经济功能衰退，阻碍社会经济的发展，也给构建和谐社会和建设社会主义新农村带来严峻的挑战。
一、闲置土地的概念和研究目的
（一）闲置土地的概念和内涵
根据国内外关于闲置土地利用研究的相关文献资料，目前对闲置土地（Wasteland Resources）概念的界定主要有两种不同观点。国土资源部在《闲置土地处置办法》（1999年4月28日国土资源部令第5号）的第二条明确指出：闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：①国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；②已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；③法律、行政法规规定的其他情形。
而有的专家学者认为所谓“闲置土地”，是指空闲搁置而未得到利用的土地。通俗地说， 闲置即抛荒。农村闲置土地又可分为农业闲置土地和非农建设闲置土地。衡量农地闲置与否， 一般以主要农作物的生长周期为准。假若某块农田已抛荒半年以上， 则就可称其为闲置地。
（二）闲置土地研究的目的
开展闲置土地利用研究，在分析研究区域闲置土地的数量、质量及其分布和利用现状的情况下，为闲置土地科学利用与管理提供可靠的资料；是全面贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求；是推进城乡统筹发展，保障国家粮食安全和促进社会稳定、保护农民利益等工作的重要内容；是编制国民经济和社会发展规划加强国民经济宏观调控，实施科学决策的重要依据；是贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定，提高政府依法行政能力和国土资源管理水平的迫切需要；是科学规划、合理利用、有效保护国土资源和实施最严格耕地保护制度的根本手段；也是做好第二次土地调查的一项重要任务。
二、土地闲置的危害
土地闲置不仅浪费了宝贵的土地资源，同时也加剧了人地矛盾。土地闲置将会导致耕地的质量下降，因为一旦农业生产停止后，裸露的田土抗蚀能力减弱，土壤物理性质变差。一旦自然灾害发生，不仅使闲置土地的生产功能衰退甚至损失，同时对周边非闲置土地资源也产生严重的影响，生态环境受到严重的破坏，也给农业生产带来极大的危害。
土地资源的闲置使人均耕地更少，加剧人地矛盾，影响社会经济的正常发展；粗放经营和投入的减少造成农产品减少、农民减收，整个农村经济发展缓慢，经济水平上不去，农业生产总值下降，严重地影响农业在国民经济中的基础位置。
土地闲置使农民的经济收入减少，影响整个农村经济的发展和农村生活水平的提高；山区农村土地资源的闲置，造成乡村集体经济收入减少，严重影响乡村集体公益事业，使生产条件无法改善，间接加重农民的负担，严重挫伤农民种田的积极性；土地闲置使农产品收入减少，土地闲置多的村，基本口粮都得不到保障，农村社会的安定团结也受到潜在的威胁[1]。
三、农村土地闲置的原因分析
（一）农村土地闲置的经济因素分析
由于城镇化，近来城镇打工、经商或举迁到城镇生活的居民，仍然保留着原来的房产而无人居住，造成宅基地的闲置。部分地区在旧村改造过程中，村民搬进了新住宅，而旧宅基地依旧存在，形成宅基地闲置。还有些农村地区在靠近主要公路、街道搞开发区建设，所处地段村民可以以很低的价格得到一块土地盖房经商。其新房产一般是既作商业用房，同时兼作生活用房，使原来的房产闲置。这样，村民名正言顺的避开了政策规定而占有更多的宅基地。农副产品价格下跌，经营成本相对较高， 农民负担依然过重，农业基础设施薄弱，抗灾能力较差。
（二）农村土地闲置的制度因素分析
家庭联产承包责任制虽然在最初取得了很大成效，但是产权主体不明，新时期农村的生产方式仍处于小农状态，分散经营，生产效率低下，农民的收入不高，很快农业生产就陷于缓慢发展状态。土地流转不畅导致土地的投入产出效益太低，土地法律法规不健全，执法不严，管理失控。加之小农经济最本质的缺陷，造成农村土地闲置的机制上的弊端。还有一些土地因权属纠纷长期得不到有效解决而未耕种。
（三）农村土地闲置的文化心理因素分析
农村传统意识难改，轻农弃耕严重。农民既不愿意种地，又不想轻易放弃土地，部分转移了的农民把承包的责任田留作后路，把土地作为养老保障。家庭传统的分家方式也使得一部分宅基地荒废。许多农村子女考入大、中、专院校，学业有成之后大部分都留在城市里安家落户，他们将父母接到城市里，使原来家里的土地没有人耕种，这也在一定程度上造成农村土地的闲置。有些村民受所谓“风水先生”的蛊惑，把某些地块说成是“凶宅”，长时期无人盖房居住而使得少部分宅基地废弃。
（四）其它原因
某些土地被厂矿征用后，但长期未投入使用；一些农户因婚丧嫁娶等原因导致地多人少，无力耕种；一些农民为逃避计划生育政策的惩罚，长期在外，造成自己的土地无人耕种而闲置；一些农用地被工程，如修路、采石、厂矿等临时占用一定时间或者破坏后，通过简单的措施就可以耕种的，但是没有对其开发利用；大量土地退耕还林(草)后，由于无人管理，树木成活率低，因此很多退耕还林的土地变成荒地。
四、减少农村土地闲置及有效利用农村闲置土地的对策
减轻农民负担，完善耕地流转机制，健全土地承包责任制，加强基础建设，改良土壤，因地制宜谋发展，多种经营创效益，改变利用方式，解决山区土地闲置问题。收回的闲置土地，在现有法律允许的范围内，让宅基地的所有权和使用权分离，所有权是集体的，但使用权在一定的年限内属于家庭个人，在法律确定的期限内允许村民依法进行自由转让。也就是把使用权明晰化，宅基地所有权的集体属性不改变，但使用权明确到村民使用者头上，从而减少农村土地的闲置。
摸清闲置土地底数，落实责任，盯紧闲置土地，严格执法，规范闲置土地。因地制宜，复垦闲置土地，盘活闲置土地，经营好闲置土地。管紧用活闲置土地，实现土地资源优化配置，盘活土地，带动相关产业，创造就业机会。
为防止新的闲置用地出现，利用经济杠杆来优化土地资源的配置。建立土地集约利用机制和建立退地机制，多层面地完善闲置土地处置政策，在工作实践中灵活、有效地处置闲置土地，使得土地资源得到及时高效地利用[10]。
按照《中华人民共和国土地管理法》规定收回闲置土地使用权，对土地使用权人不给予补偿[11]，集体和个人闲置、荒芜基本农田的，应无偿收回土地使用权，重新划入基本农田保护区[12]。
五、结束语
目前，国内外政府职能部门和学术界已经对闲置土地利用问题进行了不同角度、不同程度的研究，而且这些研究在解决闲置土地利用问题的实际工作中起到一定的积极作用。但是，目前研究重点主要偏重于解决闲置土地利用实际工作中现存问题的方法论，研究的视角与体系相对分散和零碎，且多为实践工作与经验总结性质的研究，研究的深度和详细程度也还很不够，尚未形成完整的研究体系，亟待进一步完善。
随着全国第二次土地调查和闲置土地清理处置工作的开展，可以此为契机，采用量化的方法来研究闲置土地的面积，综合运用因子分析法、信息技术方法、数学建模等多学科理论与技术集成研究方法来研究闲置土地的分类，科学的揭露闲置的的成因，为处理闲置土地进行提供科学的、详细的理论基础。
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一、工作开展情况
（一）提升政治站位，凝聚思想共识。全省批而未供和闲置土地处置工作会后，我县立即召开专题会议，对全县批而未供和闲置土地处置工作进行安排部署，要求全县上下牢固树立“寸土必惜、寸土必用、寸土不弃、寸土不闲”的集约理念和底线思维，充分认识做好处置工作的极端重要性，立足全县高质量发展全局，迅速采取有效措施，全力攻坚突破，扎实细致开展批而未供和闲置土地处置工作。
（二）加强组织领导，夯实工作责任。成立了由分管副县长任组长，县资源局主要负责人任副组长，县发改、财政、住建等相关单位负责人为成员的工作专班，抽调部门骨干力量负责日常办公，印发了《深入开展批而未供和闲置土地处置专项行动实施方案》，明确了2021年3月底批而未供处置40%以上、闲置土地处置60%以上的目标任务，层层夯实责任，倒排工期，确保工作稳步推进。
（三）坚持问题导向，分类处置处理。坚持“全面清理、分级负责、分类处理、依法处置”的原则，建立责任清单，实行销号管理，对批而未供和闲置土地逐宗开展研判，认真分析原因，精心制定方案，对xx家项目单位进行了约谈，下发督办函10份，全面传导压力，跟踪问效。xx年，省市下达我县批而未供土地基数xx公顷，闲置土地基数xx公顷。截至目前，消化批而未供土地xx公顷，消化率达xx%；向省政府申报核减无效用地两个批次xx个地块xx公顷，2021年上半年计划核减无效用地xx公顷。
（四）完善工作机制，坚决遏制增量。按照自然资源“批、管、用、补、查”综合监管要求，建立遏制新增批而未供和闲置土地长效机制，修订了《关于建立自然资源管理共同责任机制的意见》，确立了“党委领导、政府负责、部门协作、公众参与、上下联动”的自然资源管理工作原则，明确25个部门和单位管理职责和责任追究办法，强化了自然资源管理行政执法相互监督和社会监督，形成了自然资源工作“大家管、大家用”共同管理责任机制。
二、存在问题
虽然我县在批而未供和闲置土地处置方面做了大量工作，也取得了一定成效，但与上级要求和群众期盼相比还存在一定差距。一是土地征迁难度大。群众土地情结较重，加之近年来城镇化速度加快，土地资源更加稀缺，群众对征地补偿的期望值远远高于土地征收片区综合地价，给土地征收工作带来压力和阻力。二是规划体系不完善。因历史原因，除县城新老城区编制了总规外，其他建制镇规划相对滞后，城乡规划体系不健全，正在编制的国土空间规划短期内难以落地，为部分土地规划指标的合理设置带来困难，不利于项目用地供应。三是政策衔接不紧密。随着相关领域的政策有所调整，个别已报批地块的原申报用途与现规划用途不一致，不适宜新的行业政策要求，导致土地无法供应。
三、下一步工作打算
下一步，将以本次督导为契机，认真贯彻落实督导组各位领导的意见和建议，进一步强化措施、夯实责任、主动作为、加压奋进，确保如期完成批而未供和闲置土地处置任务。
一是进一步强化督导排查。以督导组反馈问题整改为抓手，对批而未供及闲置土地处置工作进行全面“回头望”，细化完善工作清单，建立销号管理台账，对项目用地再研判，问题原因再找实，处置措施再精准，相关责任再压实，时限要求再卡紧，确保工作高强度、高效力推进。
二是进一步强化分类施策。对已经省政府批准且确实无法落实的项目用地，下决心核销一批。对供地条件成熟的项目用地，加大项目策划和招商力度，优先使用批而未供土地。对未供即用的项目用地，属于划拨类型的，积极协调用地单位，加快立项审批和建设用地规划许可证办理；属于出让方式供应的，限期完善用地手续，对限期不完善的，依法依规进行查处。
关键词：土地资源；抵押权；闲置土地；监管；冲突；协调
中图分类号：TL372文献标识码： A
引言
土地是人们赖以生存的必要环境资源，是一种稀有资源，必须要对其加以保护。同时土地也是一种资产，在社会经济的发展中起到关键性作用，若对土地进行合理利用，必然能够带动经济的快速增长。因此，加强土地抵押权保障与闲置土地监管的冲突与协调，进一步节约集约利用城市土地。
一、土地抵押权保障的概述
1、土地抵押权的概念
土地抵押是指土地使用权人在法律许可的范围内，在不转移土地占有的情况下，将土地使用权作为债权的担保；当债务人不履行债务时，债权人有权依法处分该土地使用权并由处分所得的价款优先受偿。
2、土地抵押权的法律特征
首先，土地抵押权具有担保物权和土地他项权利双重性质。其次，土地抵押权的标的为土地使用权。第三，土地抵押权附属于土地使用权，土地抵押权的效力对土地使用权有着重大影响。第四，土地抵押权的设定属于要式行为。我国对土地抵押权登记实行强制登记制度，其效力经登记而确定。第五，土地抵押权具有担保物权的功用和效力。
3、土地抵押权的客体范围
3.1 划拨国有土地使用权。由于通过划拨方式取得土地使用权是无偿的，以土地使用权作抵押应符合下列条件。第一，土地使用者须领有国有土地使用证。第二，具有地上建筑物，其他附着物合法产权证明。第三，以抵押划拨土地使用权所获收益抵交土地使用权出让金。第四，经县级以上人民政府土地管理部门或者房产管理部门批准。
3.2 出让方式取得的国有土地使用权。出让方式取得国有土地使用权人是有偿取得使用权，对土地使用权有权作出处分，包括抵押。
3.3 抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山，荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权[1]。
3.4 乡（镇）村企业的建筑物占用范围内的土地使用权。乡（镇）村企业的土地使用权不得单独抵押。只能随其地上的建筑物一同抵押，而不能单独抵押。
二、闲置土地的的概述
1、闲置土地基本状况
闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：第一，国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；第二，已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；第三，法律、行政法规规定的其它情形。本文中所涉及的闲置土地也包括空闲土地和批而未供的土地，即建设用地内部的无主地、废弃地，因单位撤消、迁移和破产等原因停止使用的土地；在已完成城镇地籍调查的地区，主要指按照《城镇地籍调查规程》确定的“其他用地”；依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。
2、闲置土地的主要影响
2.1 影响城市卫生，破坏城市景观
闲置的土地往往无人管理，杂草丛生，尘土飞扬，甚至成为垃圾收集地，长期如此，细菌病毒繁殖，危害市民健康。另外，现代化的城市建设与闲置的土地形成强烈反差，严重影响城市形象。
2.2 造成客观浪费，影响城市经济
买地皮，拆迁、前期开发，每项都是巨资投入，如果不能按期完成项目获得利益，闲置的土地光每年的投资利息损失就相当可观。对整个城市来说，宝贵的土地资源没有得到很好的利用，也是一种潜在损失，对于那些占用耕地的闲置土地来说，带来的损失更是加倍。同时它的客观存在，必然给人某地段的萧条之感，从而吓退不少潜在的投资者，不利引进外资[2]。
三、土地抵押权保障与闲置土地监管的冲突分析
1、土地抵押与土地转让权之间的冲突
在以土地为抵押物执行土地抵押权时，土地必须要有转让权。如今土地管理部门的做法有两种：一是设定抵押权时要求具备土地转让权，若债务人无法将债务还上时，土地就会依法转让给债权人，为避免恶意炒卖土地，要求无转让权的土地不能作为抵押物。二是设定抵押权时不实质审查土地投入。也就是说，土地是权利人的个人资产，其有权用自己的资产做抵押来盘活资金，因此土地转让条件是否达到都不影响其将土地作为抵押物。目前较为常用的抵押登记方式主要是后者，这就与闲置土地监管中土地转让权的相关条例有所冲突。
2、闲置土地收回时，是否对土地抵押权人予以补偿
对于这个问题的处理，一种做法是政府收回闲置土地不对抵押权人补偿。原因同上述后者。另一种做法是政府收回闲置土地时给予补偿。因土地资产价值巨大，土地作为抵押物具有稳定可靠的特点，如若政府对闲置土地满两年的土地实行优先和无偿收回，抵押权人的债权会因此无法偿还，这对无过错的抵押权人显失公平。
四、土地抵押权保障与闲置土地监管冲突的协调对策
1、规范土地登记，大力促进土地金融信息共享
土地抵押不登记不生效。凡按出让合同约定缴清土地出让价款并办理土地使用权证的土地，依据《担保法》等法律法规，可以依法进行抵押登记。国土部门在办理抵押登记时着重审查土地出让价款缴纳、土地权属来源、抵押人及抵押权人主体资格等情况，防止虚拟抵押、重复抵押。土地投资建设情况尽管在抵押登记实质审查范围，但对于正在接受有关部门土地闲置处理的土地，不宜再设定抵押权。对于闲置一定时间，但尚未构成土地收回条件的，处于闲置风险较高的地块，国土部门应逐宗登记造册，对进入名册的企业审慎贷款和核准融资，对违法用地项目及企业不批准贷款和上市融资[3]。
2、加强土地供后监管，严防新增闲置土地
加强土地供后监管，提高参与房地产市场宏观调控的能力，主动预防土地闲置行为。一是加强土地出让合同履约管理。二是依托土地执法检查的日常巡查检查，加强土地开发利用的检查、督查，全程跟踪监控，及时发现闲置苗头，及时促工建设。三是对不构成土地闲置，但又有延迟支付土地出让金，未按时开工、竣工的行为，采取民事诉讼措施追纠土地使用人的违约责任。四是加强诚信管理，对违反规定的恶意囤地、无故闲置土地的，列入用地单位诚信档案。
3、准确认定事实，依法依规处置闲置土地
其一，对土地闲置时间的认定，出让合同有约定的，按约定时间确定;出让合同没有约定的，按政府批准文件的时间确定。其二，对投资额度的确定，由有资质的单位比如会计师事务所和审计师事务所出具鉴定报告;对开发面积的认定，通过现场丈量认定。其三，要正确界定闲置原因，区分不属于用地单位自身原因造成闲置的违约责任。
4、积极制度创新，有效防控闲置土地处置风险
土地作为债权担保，在抵押土地造成闲置面临政府收回土地的风险时，政府部门和金融机构应积极依据现行相关法律法规和闲置土地处置政策，进行制度创新和机制创新，有效化解土地风险和金融风险。
结束语
综上所述，基于我国当前的基本国情，土地抵押与闲置土地监管这两种制度都需要执行，以最大程度的实现地尽其利和地尽其用。但是在具体的执行过程中，这两者却往往表现出严重的冲突和矛盾，解决和协调这两者之间的冲突与矛盾对于促进土地资源利用效率最大化，稳定土地市场秩序都有着重要意义。
参考文献：
[1]袁健,李炯.让资源配置和流动性实现双赢――土地抵押权保障与闲置土地处置的冲突及协调[J].中国土地,2012（08）:31-33.
[2]袁健,李炯.土地抵押权保障与闲置土地监管的冲突与协调[J].中国土地科学,2012（12）:12-15+21.
一、统一思想。深刻领会做好闲置土地清理处置工作的意义
各地对土地的需求越来越强烈。今年，随着我市经济社会的赶超发展。市委、市政府提出打好“三场硬仗”即“决战园区，跨越千亿”工业强攻战、一年一大步，三年大变样”城建大会战、产业招商、项目落地”招商争夺战。这“三场硬仗”胜利都依赖于一个重要的基础条件，那就是土地资源供应保障。现在面临的形势是国家的土地政策越来越严格，土地资源越来越紧缺。今年以来，市建设用地报批面积2.5万亩，居全省第一，创历史新高。8月30日，省政府奖励我市新增建设用地计划指标950亩，应该说用地报批成绩喜人，但是不少地方仍存在无地可用、项目落不了地。根据调查发现，一方面是项目建设用地紧张、计划有限；另一方面是有些地方尤其是工业园区土地闲置问题比较突出，甚至部分县市城区商住用地都存在闲置状况，相当一部分土地批后未供。底有多少土地闲置，座的各位领导，心中要有一本帐。
按照省里的统一部署，今年2月。市开展了土地领域突出问题专项治理工作，对国有建设用地使用出让情况、闲置土地清理处置情况、土地出让收支情况、房地产用地情况进行了全面清理。这些工作都取得了阶段性成效，但一些地方对专项治理工作存在认识不够高、工作不够到位、指导不够得力的问题，对闲置土地清理处置信心不足、工作畏难、措施不硬。清理处置闲置土地是确保项目落地、缓解用地供需矛盾的有效途径，加快工业化、城市化进程的重要手段。各地务必正确认识以土地供应政策和利用方式促进经济发展方式转变、推动全面协调可持续发展的重大意义，把思想和行动统一到省委、省政府和市委、市政府的决策部署上来，切实提高对清理处置闲置土地的认识。
二、精心安排。尽力确保闲置土地清理处置暨专项治理工作取得实效
市闲置土地清理取得了一定成效，去年以来。但仍然存在清理不彻底，收回不坚决等问题。市委书记谢亦森多次强调要实现进位赶超，一方面要积极向上争取用地指标；另一方面一定要转变传统的用地理念和方式，精细算账，惜地如金，最大限度地盘活和用好存量，最大限度地减少浪费和闲置土地的现象，最大限度地减少违规违法用地行为，为加快发展提供有力的用地保障。各地各部门要认真贯彻落实全省闲置建设用地清理处置暨专项治理工作现场会议精神，坚决贯彻执行国家最严格的土地管理制度和节约集约用地制度，坚决严肃查处土地领域违法违纪案件，坚决防止土地闲置浪费现象，坚决依法依规管好地、用好地、造好地，全力确保专项治理工作取得最大成效。具体要做好以下三方面工作：
对我市2003年以来全部新增国有建设用地、供应的全部国有建设用地以及查办的国土资源领域违法违纪案件情况进行全面清理，一要做好自查清理。认真按照省检查工作方案的步骤要求。逐宗核查、分门别类、建立台帐。针对清理出的闲置土地要核查清楚，逐宗登记，并按照“以用为先、依法进行、分类处理、集约利用”原则，结合实际情况，采取“一地一策、一企一议”方法，分类处置盘活。当前，闲置土地处置方法主要有以下五种：一是收缴土地闲置费；二是限期开发；三是等价置换；四是协议收回；五是无偿收回。各地要区别不同情况，依据政策法规灵活运用，如工业用地与商住用地要有所区别；开发商长期囤地要坚决收回；对闲置土地的处置要体现集约利用的原则，严格执行建设项目投资强度、容积率等控制标准，不能重走粗放用地的老路。
从工作实际出发，二要依法依规处置。各地各部门要坚持实事求是原则。参照历史变迁和实际使用情况，严格依照土地、规划、建设等方面的法律法规，按程序处置到位。一是定性质。根据每一宗地的外业核实情况，按照有关法律法规、逐宗地进行认真核对、分析、研究，对土地是否属于闲置依法进行认定，切实做到认定有事实依据，收回有法律保障。二是定类别。根据有关法律和政策的规定，按照开发现状、闲置原因，对每宗闲置土地进行分类登记，明确宗地的处置方式，确定是收回还是允许继续开发或规划控制等，做到分类指导，依法处理。三是定方案。严格按照“一地一策”原则，根据实际情况，制定切实可行的处置方案，保证处置工作的合法性和可操作性。四是定标准。根据相关政策法规和实际情况，合理确定征收土地闲置费标准和有偿收回闲置土地的补偿标准，加强闲置土地的认定标准、程序、处置方式的公开力度，接受社会监督。
推进速度快、效果也明显，三要构建长效机制。对闲置土地集中人力物力进行清理处置。但经常性的跟踪监管不可或缺，构建长效机制才是做好这项工作的根本。只有从源头上减少闲置土地的产生，才能使最严格的节约用地制度落到实处。要强化按规划用地意识，合理控制出让规模，严格按控制指标签订土地出让合同。要落实净地交易制度，缩短土地开发周期。要加强日常监管，做好规划条件控制和执行情况的监管。要深入分析闲置土地形成的原因，着力在健全完善制度和探索构建新机制上下功夫，不断促进土地的节约集约利用，推动闲置土地清理工作经常化、制度化、规范化。
三、政府推动。努力形成齐抓共管、强势推进的工作格局
一项系统工程。各地各部门务必树立大局观念，清理处置闲置土地是土地领域突出问题专项治理的重要内容。形成齐抓共管、强势推进的工作格局。
多次在全市综合性会议上强调闲置土地清理处置工作的重要性，一要强化组织领导。市委、市政府历来高度重视闲置土地清理工作。市委书记、市长多次召开会议进行部署。并就闲置土地作出重要批示。同时，市闲置土地清理工作领导小组制定出台了市闲置土地处置办法（试行）等一系列文件。应该说，市闲置土地清理工作具有良好的基础。这次全省闲置建设用地清理处置暨专项治理工作中，各地要尽快成立相关领导机构，从人员、经费、组织上给予全力支持。主要领导要亲自参与，统一协调指导和督促检查闲置土地处置工作。为此，市政府将建立责任考评机制。对行动不力、收地无果的不仅追究主要领导的责任，而且市政府还将直接清收；对闲置土地处置率达不到80%一律给予通报批评，并追究相关人员责任。
涉及面广，二要强化配合联动。闲置土地清理处置暨专项治理工作。工作难度大，既要政府主导高位推动，更要各方配合协同作战。国土资源部门要做好闲置土地处置的政策指导和监督把关；财政部门要做好各项资金的征收划拨和跟踪检查工作；审计部门要对用地过程中补偿资金的使用、土地出让金收缴情况进行审核；城建规划部门要核实宗地用途、规划指标情况；监察部门要加强对贯彻落实土地管理法律法规情况的监督检查，抓好违法违规用地案件的查处工作。各县（市、区）政府和市“三区”管委会要对闲置土地处置的全过程负责，采取领导挂点、分片包干、全面排查的形式，通过全程监管，确保清理处置落到实处。
一、清理范围及重点
本次清理的范围是年月日至年月日全县具体供地项目。重点是县城、新城区、工业园区和三个工业功能区内的供地项目。
二、认定标准
（一）闲置土地：根据国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令）规定，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设（进场施工）的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：
1、国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；
2、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资（不包括土地受让金额）占总投资不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的；
3、法律、行政法规规定的其他情形。
国有土地有偿使用合同约定分期开发的，按分期开发范围核定闲置土地面积。
因不可抗力或者新城区、工业园区、乡（镇）政府、有关部门的行为或因动工开发必需的前期工作造成动工开发建设迟延而闲置土地的，顺延计算动工开发建设日期。
（二）低效用地：指土地利用效率较低的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为低效用地：
1、已动工开发建设的面积虽然已超过占应动工开发建设总面积三分之一以上，但是仍有5亩以上面积空闲的土地；
2、企业实际投资占总投资(不包括土地受让金额)超过25%以上，但未达到总投资75%的土地；
3、前三年年上缴税收少于《关于切实提高土地利用效率的意见》（政〔2005〕49号）规定的亩均税收标准的企业用地；
4、未达到《土地出让合同》、《补充协议》及招商引资入园时约定的《投资协议书》标准的企业用地；
5、其他建而不产等项目用地。
三、工作步骤
本次闲置土地和低效用地清理工作分三个阶段进行：
（一）自查阶段（月-月）。各乡镇、园区、部门组织人员对有闲置土地和低效用地项目进行自查。主要内容有：项目供地基本情况、土地利用合同约定情况、土地利用合同履约和实际执行情况、建设进展情况、有无土地闲置和低效用地情况等，提出初步处置意见并征求企业意见。
（二）核查阶段（月-月）。县闲置土地和低效用地清理工作领导小组办公室组织人员进行核查，对调查出来的闲置土地和低效用地进行分类、提出处置方案。
（三）处理阶段（月-月）。根据企业用地的具体情况，按照有关法律、法规和政策逐宗确定处置方案；各乡镇、园区、部门根据确定的处置方案进行处置工作，并将清理情况、有关数据汇总上报县闲置土地和低效用地清理工作领导小组办公室。
四、工作要求
（一）统一思想，提高认识。全面开展闲置土地和低效用地清理工作，是实施"腾笼换鸟"，促进全县工业用地重整，有效缓解土地后备资源不足状况，保障经济社会持续健康发展的必然要求和重要举措。各乡镇、园区、部门要统一思想，充分认识清理工作的重要意义，坚持"依法依规、分类处置、以用为先"的原则，积极开展闲置土地和低效用地清理工作。
