一、土地闲置的行政调查
《办法》第5条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出闲置土地调查通知书。国有建设用地使用权人应当在接到闲置土地调查通知书之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。《办法》第6条对闲置土地调查通知书包括的内容作了规定：1.国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；2.涉嫌闲置土地的基本情况；3.涉嫌闲置土地的事实和依据；4.调查的主要内容及提交材料的期限；5.国有建设用地使用权人的权利和义务；6.其他需要调查的事项。《办法》第7条规定，国土资源主管部门对闲置土地调查的方式包括：1.询问当事人及其他证人即证人证言；2.现场勘测、拍照、摄像即勘察笔录和视听资料；3.查阅、复制与被调查人有关的土地资料及其他审批资料即书证；4.要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明即当事人陈述。进行行政调查的主体是市、县国土资源主管部门，并非人民政府。行政调查对土地使用权人并未产生权利义务的实质影响，因此，土地使用权人对行政调查不可以申请行政复议也不可以提讼。
二、土地闲置的行政确认
根据《办法》第2条第1款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。为防止土地使用权人采取假动工手段而规避法律，《办法》第2条第2款规定，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。《办法》第30条第1款规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成1/3。《办法》第9条规定，经调查核实，符合闲置土地条件的，市、县国土资源主管部门对国有建设用地使用权人作出闲置土地认定书。闲置土地认定书是行政确认的一种表现形式，对相对人的权利义务产生实际影响，市、县国土资源主管部门应当向行政相对人送达该法律文书，其拒绝签收的，可以采取留置送达、公告送达、邮寄送达等有效方式进行送达。《办法》第10条规定，闲置土地认定书应当包括：1.国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；2.闲置土地的基本情况；3.认定土地闲置的事实、依据；4.闲置原因及认定结论；5.其他需要说明的事项。《办法》第11条规定，闲置土地认定书送达后，作出认定的国土资源主管部门通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。行政确认的主体是市、县国土资源主管部门并非人民政府。闲置土地的确认是行政处罚的前提条件，因此，该行政确认对行政相对人的权利义务产生直接影响，行政相对人不服可以依法申请行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼。
三、土地闲置的行政处罚
土地闲置是一种违法行为，根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，以人民政府名义对其进行制裁，因此，征缴土地闲置费和收回国有建设用地使用权属于行政处罚。《土地管理法》第37条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。《城市房地产管理法》第26条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《城市房地产开发经营管理条例》第15条也有相关规定。上述法律行政法规对处罚的具体形式和操作未做细化规定，《办法》第14条规定，因土地使用权人开发资金不足或者囤地、炒地造成土地闲置的，按照下列方式处理：1.未动工开发满1年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费，土地闲置费不得列入生产成本。《办法》第30条第2款规定，已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。2.未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。《办法》对处罚主体进行调整，规定市、县国土资源主管部门代替法律行政法规规定的人民政府，违反了法律行政法规规定。在职权的问题上，作为下位法的规章不得改变职权。事实上，国土资源主管部门报经人民政府批准后作出处罚决定区别于人民政府直接作出处罚决定，职权法定是依法行政的重要内容。因此，《办法》第14条规定的职权对执法实践是误导，将导致作出的具体行政行为超越职权，难以得到司法审查的支持。
《行政处罚法》第42条第1款规定，较大数额罚和其他较重的行政处罚应当进行听证，征缴土地闲置费和收回国有建设用地使用权都属于较重的行政处罚。听证主体即处罚主体人民政府向行政相对人发出拟征缴土地闲置费决定告知通知书和拟收回国有建设用地使用权决定告知通知书。而《办法》第15条规定，市、县国土资源主管部门作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。笔者认为，《办法》规定的听证主体违反行政处罚“谁处罚谁听证”原则。人民政府作出处罚决定之前应当：1.告知当事人有要求听证的权利；2.当事人在限期内提出听证要求，当事人应当在行政机关告知后3日内提出要求；3.告知当事人听证时间、地点；4.公开听证；5.非本案调查人员主持听证；6.听证委托；7.当事人进行申辩和质证；8.制作听证笔录；9.审查听证结果报告，作出处理决定。《办法》第16条规定，征缴土地闲置费决定书和收回国有建设用地使用权决定书应当包括：1.国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；2.违反法律、法规或者规章的事实和证据；3.决定的种类和依据；4.决定的履行方式和期限；5.申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；6.作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；7.其他需要说明的事项。
《办法》第8条规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形包括：1.因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；2.因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；3.因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；4.因处置土地上相关群众事项等无法动工开发的；5.因军事管制、文物保护等无法动工开发的；6.政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。属于政府原因或者不可抗力原因导致土地闲置的，土地使用权人应当向国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，市、县国土资源主管部门经核实后应当与土地使用权人协商一致，选择下列方式处置：1.签订补充协议，重新约定动工开发期限、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。2.按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款，改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。3.待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。闲置土地由政府安排临时使用，从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。4.协议有偿收回国有建设用地使用权。5.对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。6.市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《办法》第13条规定，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。土地出让合同定性为民事合同，出现政府原因或者不可抗力原因导致土地闲置的，按照变更、解除合同原理处理。
《办法》第13条第2款规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。闲置土地业已设立抵押权，征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权有害于抵押权保护。拟订闲置土地处置方案或者作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权处罚决定不仅仅是书面通知相关抵押权人的问题，而是应当衔接好抵押权的有效保护。根据税收征收管理法及企业破产法原理，税收优先于民事债权，民事债权优先于行政处罚。人民政府作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权处罚决定不得对抗抵押权。
《办法》第17条第2款规定，国有建设用地使用权人对征缴土地闲置费决定书和收回国有建设用地使用权决定书不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》和《行政处罚法》规定，行政相对人和利害关系人对具体行政行为不服，有权申请行政复议和提起行政诉讼。这既是对行政相对人的权利保护，也是对政府依法行政的监督。
四、土地闲置的行政强制执行
《办法》第17条规定，国有建设用地使用权人应当自征缴土地闲置费决定书送达之日起30日内，按照规定缴纳土地闲置费；自收回国有建设用地使用权决定书送达之日起30日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。《办法》第18条规定，国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：1.逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；2.申请人民法院强制执行。
众所周知，《土地管理法》没有赋予人民政府或者国土资源管理部门强制执行权，行政强制法对行政强制执行权的设定进行了规范和限制，因此，以部门规章的形式设定注销登记强制执行权缺乏法律行政法规依据，在相应的司法审查中难以获得法院的支持，因此，收回土地使用权应当由法院强制执行，即法院作出执行裁定后国土部门再行注销登记；征缴土地闲置费属于金钱罚，法律没有明确授权的情况下，金钱罚的强制执行主体也是法院。根据《行政强制法》规定，在处罚决定期限届满后3个月内依法申请人民法院强制执行。
二、*市集体闲置土地的处置适用本意见第十条，其余规定适用国有的闲置土地的处置。
三、市国土管理部门按国土资源部《闲置土地处置办法》和省政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》的规定对闲置土地予以认定，督促用地单位拟订《闲置土地处置方案》（下称《处置方案》），并按规定报批后，组织实施。
四、闲置土地使用者应按《关于印发*市土地闲置费标准和征收工作意见的通知》（汕府办[*]192号）规定的标准交纳闲置费。
五、闲置土地可选择以下方式处置：
（一）延长开发建设期限，但最长不超过1年。
（二）符合城市规划要求可改变土地用途的，给予办理有关手续后，继续开发建设。但改变为经营性房地产用地的，依法收回闲置土地使用权。
（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发建设。
（四）依法收回闲置土地使用权重新安排使用，对原土地使用者给予适当补偿，补偿金额不得高于原土地使用权人已交的地价款（不计息），但重新出让时收取的地价款在扣除有关税费后的余额低于原土地使用权人已交地价款的，在该余额幅度内给予补偿。
（五）政府为闲置土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设。
（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，对将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
六、闲置土地经处置后继续由原土地使用权人使用，如土地发生增值，应当补交差价。
七、下列情形之一的闲置土地，依法收回土地使用权：
（一）连续闲置满2年以上的工业用地。
（二）机关事业单位划拨或以优惠地价出让的土地，连续闲置满2年以上，且项目资金不落实的。
（三）连续闲置满2年以上，土地使用权人拒不拟订闲置土地处置方案的。
（四）连续闲置满2年以上，闲置土地使用权人拒不缴交土地闲置费的。
上述第（三）、（四）情形的闲置土地，无偿收回其土地使用权。
八、闲置土地处理程序
（一）国土部门依据规定对用地的闲置情况进行初步认定。
（二）国土部门向闲置土地的土地使用者发出《土地闲置通知书》，土地使用者须在接到通知书之日起10日内到国土部门接受处理，并可对闲置的原因进行陈述。
（三）国土部门接受用地者的陈述，进行调查，认定是否为闲置土地以及闲置的时间。
（四）经确认为闲置土地的，由国土部门按照规定进行处置。
1、按照国土资源部《闲置土地处置办法》规定的六种处置办法拟订《处置方案》的（其中属区政府管理的工业区以及区政府安排出让用地范围内的闲置土地，其《处置方案》应由所在地政府加具意见）。
《处置方案》应包括以下主要内容：闲置土地的位置、面积、用途、土地利用现状；土地闲置的主要原因（附相关证据材料）；闲置土地的处置方式；具体处置方式的实施措施等。
2、连续闲置满2年的或涉及改变土地用途的闲置土地，必须拟订《处置方案》，由市国土部门报市人民政府批准后组织实施。
3、依法收回土地使用权的，按国土资源部《闲置土地处置办法》的规定：由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。当事人查无下落或无法书面告知的，以登报形式收回土地使用权；土地权利已经依法登记的，注销登记，一并登报公示。
九、特殊问题的处理
（一）土地闲置费原则上不得分期缴交。确因特殊情况经批准同意部分缓缴的，缓缴期限不得超过半年，且首期缴交款额不得低于50%。
（二）已在金融机构设定抵押权的闲置土地，抵押权人应参与拟订《处置方案》；闲置土地转让时，应当进入土地交易中心以公开交易方式处置，土地转让收入在依法扣除税金、土地闲置费和交易费用后（如未缴清地价的，应先扣除未缴清的地价），用于清偿抵押人所欠的贷款本息，若有余款，归政府财政收入。此类闲置土地按本意见第四条规定的标准减半征收一次土地闲置费。
（三）对金融机构以物抵债土地闲置费的收取和土地使用权的收回，按《关于加快进入机构抵债土地处置的若干意见》（粤国土资发[*]73号文）的规定执行。
十、集体建设用地的闲置土地的处置工作按照以下规定执行：
（一）国土部门按规定对集体闲置土地进行认定，并通知闲置土地使用者。
（二）村（居）集体经济组织和集体闲置土地使用者按规定拟订该宗闲置土地的处置方案，报该宗集体土地原批准机关批准实施。
第二条凡在本市市区范围内的闲置土地处理，均适用本办法。
第三条市人民政府土地行政主管部门负责本辖区内闲置土地的处理。
区人民政府土地行政主管部门负责对闲置土地及地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和登记，并报市土地行政主管部门。
第四条本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
第五条具有下列情形之一的，也认定为闲置土地。
（一）国有土地使用权出让合同或建设项目用地批准书规定动工开发建设日期的，自动工开发建设日期之日起满12个月未动工开发建设的；
（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满12个月的；
（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的；
（五）原划拨的国有存量土地，使用权人无能力自行开发改造的；
（六）法律、法规规定的其他情形。
第六条市人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟定该宗闲置土地处置方案，闲置土地依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟定工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、区人民政府土地行政主管部门组织实施。
处置方案选择下列方式：
（一）延长开发建设时间，但最长不得超过12个月；
（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；
（三）以出让方式取得土地使用权无力开发建设的，对原土地使用权人进行补偿收购后作为政府储备用地；
（四）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者对现有建设用地进行开发建设；
（五）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者,对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；
（六）土地使用权人申请交回土地使用权的，土地使用权人与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府；
（七）依法无偿收回土地使用权。
第七条依法征用的非农业建设占用耕地，12个月内未用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；12个月以上未动工建设，造成土地荒芜闲置的，按照该宗土地前3年平均年产值的2一3倍缴纳荒芜闲置费；连续24个月末使用的，经原批准机关批准，无偿收回土地使用者的土地使用权，作为政府储备用地。
第八条在城市规划区范围内，以出让或划拨方式取得土地使用权进行开发建设的，超过规定动工日期6个月未动工开发的，应书面通知督促动工开发；满12个月未动工开发的，征收相当于土地使用权出让金20％的土地荒芜闲置费；满18个月未动工开发的，列为政府储备计划用地；满24个月未动工开发的，无偿收回土地使用权，作为政府储备用地。
第九条依照本办法规定收回国有土地使用权的，由市、区人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，并依法下达《收回国有土地使用权决定书》，中止土地有偿使用合同或者撤消建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。
第十条市人民政府土地行政主管部门应当根据本行政区域内闲置土地状况，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划及各种建设对土地的需求，优先使用闲置土地。
建设用地能使用闲置土地的，必须使用闲置土地.
第十一条市人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。
收回的闲置土地，应当采取以下方式开发利用：
（一）根据西宁市土地利用总体规划确定为城市建设用地的，应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途，近期无法安排建设项目的，作为政府储备用地并设定他项权利；
（二）根据西宁市土地利用总体规划确定用途为农业用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种，不适宜耕种的，应当改为其他农业用地。
第十二条市、区人民政府土地行政主管部门应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，查清闲置土地位置、面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。
第十三条闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记，重新核发土地证书。
第十四条市辖县闲置土地的处置可参照本办法执行。
（一）促进一批新的项目及时开工建设，缩短投入产出周期；
（二）调整使用一批土地，提高土地的利用率；
（三）依法收回一批土地，减少闲置土地；
（四）确保经济、社会有序发展。
二、规范方式
对被认定的闲置土地，根据不同情况按下列方式处置：
（一）土地转让
经所在镇、街道、办事处主要领导同意，管委会审核，市政府批准，企业可以将闲置土地转让给急需开工建设的项目单位。土地转让价格参照评估价确定（工业用地不得低于最低保护价）。管委会、镇、街道、办事处按管辖范围向原土地使用者收回国土局土地出让价与原土地实际成交价的差额部分，及高出国土局土地出让价部分的50%。
（二）收回土地、调整供地
由于自身原因或其它原因，无力开发利用已批土地的企业，主动申请退回土地使用权的，管委会将及时收回其土地使用权。收回后的土地，及时调整给急需的用地项目，可以对原土地使用权者给予一定的经济补偿。经济补偿有三部分组成：原土地成交价+银行贷款利息+已投入的基础设施费。
由于企业自身原因闲置土地已满两年以上，如果企业既不主动申请转让、又不申请退回土地使用权的，由镇、街道、办事处提出方案，经管委会同意，报请市政府批准，依法收回其土地使用权。
（三）收取土地闲置费
对闲置时间满一年不满两年的土地，将按照《调整土地闲置费征收政策促进土地资源保护有关问题的通知》（国土资发〔〕437号）文件标准，收取土地闲置费，即工业用地每年按土地出让金的15%计征，经营性用地和其它用地每年按土地出让金的10%计征；划拨土地每年每亩按5000元计征。
未充分利用土地，根据《市人民政府关于进一步加强土地利用和管理的意见》（发〔〕104号）文件规定，按前款规定标准的三分之一收缴土地闲置费。
三、实施程序
（一）调查认定。国土部门会同所在地政府对闲置、未充分利用土地进行调查认定，并向有关土地使用者发出《闲置土地认定书》或《未充分利用土地认定书》。
（二）处置申请。土地使用者应当在收到相关认定书之日起一个月内，向所在地的镇、街道、办事处提出处置申请。
（三）报批方案。镇、街道、办事处审查土地使用者的处置申请后，会同国土部门拟定处置方案，报管委会审核，最后报市政府批准。
（四）组织实施。报批方案批准后，由各镇、办事处会同国土部门组织实施。
四、其它规定
（一）闲置、未充分利用土地利用现状情况，由国土分局每季度向管委会报告一次。闲置、未充分利用土地，严格控制转让、出租，原则上不准抵押，确需转让、出租、抵押的，必须经所在镇、街道、办事处主要领导审核，并报管委会审核后，由国土部门办理相关手续。
（二）城镇土地使用税的收取。城镇土地使用税收取严格按照属地收取的原则，由地税部门按照《城镇土地使用税暂行条例》收取。每年的10月底，由所在地国土部门和财政部门，详细统计辖区内所有土地证的发放情况，汇总后及时报送地税部门，并配合地税部门做好城镇土地使用税的征收工作。各镇、街道、办事处应负责辖区范围内所有用地单位城镇土地使用税足额缴纳的协调工作。
（三）对闲置、未充分利用土地的企业，各镇、街道、办事处要按照当时投资协议的约定，对其建设进度、投入产出情况进行对照检查。如果企业没有按照投资协议的约定履行承诺到位的，管委会将取消其各项政策优惠。
五、有关要求
（一）提高认识，强化责任。保护土地资源、合理开发利用有限土地、确保经济社会科学发展，是各级政府义不容辞的责任。因此，各镇、街道、办事处、有关部门要切实提高思想认识，充分挖掘内部潜力，合理利用可利用的土地资源，使之发挥最大效能。
（二）加强领导，健全组织。管委会成立处置闲置、未充分利用土地的领导小组，由管委会分管领导任组长，，监察审计局、财政局云、经发局、招商局、规划建设局、国土分局担任领导小组成员。处置闲置、未充分利用土地工作的办公室设在国土分局。各镇、街道、办事处要成立处置闲置、未充分利用土地的领导小组，由党委书记负总责，党委成员分片包干到企业，相关部门密切配合，做到组织健全、领导有力、制度完善、措施到位，确保闲置、未充分利用土地的处置工作顺利进行。
（三）调查摸底，弄清情况。各镇、街道、办事处、有关部门一定要对已批土地的利用情况、企业的发展情况，深入进行逐个调查摸底，做到一个不漏。对闲置土地或未充分利用土地的企业，要切实摸清原因，积极做好思想工作，做到依法处置。
（四）动态掌握，源头抓起。由于闲置、未充分利用土地是动态的，因此，要切实掌握闲置、未充分利用土地情况，就必须要从源头抓起。要从招商选资入手，以投入产出规模、周期来确定其用地面积，防止企业圈地、抛荒现象的发生。
（五）公平公正，依法行政。在处置闲置、未充分利用土地过程中，坚持公平公正原则，做到依法行政，依法办事，一视同仁，不徇私枉法，不为之说情，切实推进此项工作的开展。
（六）建立考核和通报制度。建立定期统计报告制度和考核制度。闲置、未充分利用土地实行季度统计报告制度；企业用地、投入产出情况实行年度统计报告制度。每年年初，由监察审计局牵头，对上年度处置闲置、未充分利用土地工作，进行专项检查考核。对清理处置闲置、未充分利用土地表现突出的个人，对亩均投入、产出情况达到要求且在前三名的单位，给予一定的经济和精神奖励；对在清理闲置、未充分利用土地中，表现不积极甚至为其说情的，要给予相应的经济处罚，必要时给予一定的行政处分。对闲置、未充分利用土地的企业，对亩均投入、产出情况达不到要求的单位，取消其政策优惠并在一定范围内给予通报批评。
一、加强领导，成立机构。由市政府成立清理处置闲置土地领导小组，分管副市长任组长，监察局、国土局、建设局局长任副组长，下设办公室，从监察局、国土局和建设局抽调6名人员组成，办公室挂靠在市国土局，具体负责全市清理处置闲置土地的指导、核查工作。
二、组织力量，调查摸底。市国土局已印发有关处置闲置土地文件，要求以乡镇为单位全面开展调查摸底。对征而未供、供而未用的土地，逐宗调查登记，摸清闲置的原因，并填表造册，上报市国土局。
三、区别情况，依法处置。对清理出的闲置土地，要依据国土资源部《闲置土地处置办法》（国土部5号令）、《省人民政府关于处置闲置土地的若干意见》（政[]24号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[]3号）和国土资源部关于贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》的通知（国土资发[]16号）等文件精神依法进行处置，对闲置土地，区别不同闲置情形，分别采取无偿收回、委托交易、延长开发期限、安排临时使用、协议收回和法律法规、政策规定的其他处置方式进行处理。具体有以下几种方式：
(一)土地闲置满二年依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用。
(二)因不可抗力、政府及政府部门的行为，造成土地中止开发的情形已排除，且土地使用者有继续开发建设意向和能力的，经市政府批准，允许延长不超过二年的开发建设期限，延长期自批准延长之日起计算。
(三)因不可抗力和政府的行为，造成土地中止开发的情形不能够排除，则由市国土资源局与原土地使用者签订收回闲置土地的协议，纳入政府储备用地。
具有下列情形之一的也可以认定为闲置土地：
1．国有土地有偿使用合同或建设用地批准书未规定动工日期，自国有土地有偿使用合同生效或行政主管部门建设用地批准颁发之日起满一年未动工建设的。
2．已动工但建设的面积占应建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且没经批准中止连续满一年的。
3．法律、行政法规规定的其他情形。
二、闲置土地的处置方式
（一）土地闲置满一年的依法征收土地闲置费。
（二）土地闲置满两年的经依法批准后。且必须收取土地闲置费。但具备下列条件的经市人民政府批准，可以申请延长开工时间，延长期限最长不得超过一年。
1．以出让方式取得的国有土地使用权，土地使用者已经支付土地出让价款，开发建设前期工作准备就绪，资金落实，已基本具备开发建设条件的
2．以划拨方式取得的国有土地使用权，开发建设前期工作准备就绪，资金落实，已基本具备开发建设条件的
延长期限届满仍未开工建设的应当依法无偿收回土地使用权。
（三）由于不可抗力等因素造成土地闲置的经市人民政府批准可申请延长开工时间或暂缓处置，也可由市国土部门会同镇人民政府（开发区管委会）与土地使用者签订收回闲置土地协议。
土地使用者无力开发建设，且主动向镇人民政府（开发区管委会）申请收回土地使用权的镇人民政府（开发区管委会）可会同市国土部门与其签订收回土地协议，收回土地使用权。
三、土地闲置费征收标准及方式
（一）征收标准
土地闲置费的征收标准，根据省物价局、国土资源厅和财政厅《关于调整土地闲置费征收标准问题的通知》价服330号、财综78号）精神。统一按划拨或出让土地价款的20%征收。
（二）征收方式
根据国土部门提供的台帐资料，市地税部门负责土地闲置费征收工作。开具专用缴款书，要求用地单位限期缴纳。未按规定时间缴纳的自逾期之日起按日加收0.1%滞纳金；逾期拒不缴纳的由市国土部门、地税部门申请人民法院强制执行。
由市财政负责结算，依法征收的土地闲置费。其中一半直接拨付镇（开发区）财政，专款用于土地复垦整理、拆迁安置及基础设施建设等投入。
四、依法处置土地使用权
1．无偿收回土地使用权
依法应当无偿收回的由各镇人民政府、开发区管委会提出无偿收回土地使用权的建议，对土地闲置满两年。市国土部门按照法定程序组织实施。
对依法收回的闲置土地，此外。原则上统一纳入金坛市土地储备发展中心管理，进行市场化配置。对闲置土地收回时所在镇政府（开发区管委会）已有意向单位的经市人民政府批准后，其土地使用权可以按照转让方式办理相关手续。
不得办理转让、出租、抵押登记等手续。被认定为闲置土地的依法处置前未经市政府批准。
2．协议收回土地使用权
就补偿标准、支付方式和期限等协商确定补偿方案。对补偿款暂不能落实的由用地单位提出采用“挂账收地”方式，对符合协议收回土地使用权条件的由用地单位主动与所在镇人民政府、开发区管委会进行协商。待确定新的用地单位并取得相关土地收益再办理相关手续。
五、具体操作程序
1．市国土部门负责全市范围内的闲置土地摸底调查；
2．市国土部门会同有关部门及各镇（开发区）共同核查、认定。
3．市国土部门根据初步处置意见拟定闲置土地处置方案。
4．闲置土地处置方案经批准后。会同国土、地税、财政等部门及有关镇（开发区）加强督查，推动闲置土地处置工作。
六、切实加强对闲置土地处置工作的组织领导
1．健全领导机构
分管市长担任组长，市政府成立闲置土地清理处置工作领导小组。市监察、财政、发改、经贸、地税、规划、国土、建设等部门作为成员单位，负责对相关制度执行、闲置土地处置等工作的组织协调，并定期组织开展形势分析和政策研究，领导小组下设办公室（设在市监察局）具体负责闲置土地处置的牵头、协调、督促检查工作，相关部门明确分工，各司其职，形成合力，确保清理处置工作有效开展。各镇（开发区）同时成立相应的闲置土地处置工作领导小组。
2．明确责任分工
做好闲置土地的认定及处置工作；市地税部门负责土地闲置费的征收工作；市财政部门负责相关资金使用情况的监管，闲置土地处置实行属地负责。各镇（开发区）负责本辖区范围内闲置土地处置的相关工作；市监察局负责牵头协调和处置督办工作；市国土部门负责建立闲置土地基础台帐。其余成员单位要按照责任分工，积极配合做好闲置土地处置的各项工作。
3．加强监督考核
一、闲置土地的成因及其引发的问题
闲置土地之所以一直难以根除，可将原因归结于对于闲置土地认定的问题，包括以下四点：
一是闲置土地的认定存在法律上的障碍。法律对于闲置土地的认定存在一些含糊之处，对于哪些属于不可抗力，或者属于政府及有关部门在动工开发前必需的前期工作等没有明确。对于政府及其有关部门的原因造成动工开发迟延的是否算闲置，对于土地使用者反复修改规划延迟开工或司法查封造成的闲置是否属于法律规定的除外情形，存在诸多争议，在执行过程中存在较多障碍。
二是闲置责任难以界定。由于闲置土地的成因错综复杂，对闲置土地的调查取证往往需要涉及到发改、规划、建设、环保、水利、供电、通讯等众多部门，而所涉及部门对于闲置土地处置工作意见不统一，会导致闲置土地的责任认定以及处置流产。
三是关于土地闲置费征收的问题。土地闲置费属行政收费，不属行政罚款。因此，对拒不缴纳土地闲置费的，土地监察部门无法采取行政处罚的强制手段予以征收。同时国家法律法规政策规定的土地闲置费的征收标准也不一致，也影响了土地闲置费征收的效果。
四是关于闲置土地处置方式的问题。传统的处置方式没有区分闲置土地的性质，对于何种闲置性质选择何种处置方式没有做细分，显然不科学、不合理。
二、现阶段应对闲置土地的措施
目前，针对闲置土地的相关问题，现阶段主要从以下方面采取了处理措施，包括法律、合同、舆论监督以及安排临时使用等方面。
2004年国土资源部出台《闲置土地处置办法》，其中规定下列六条处置方案：1.延长开发建设时间，但最长不得超过1年；2.改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；3.安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；4.政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；5.政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；6.土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。法律其他条款还规定1年未开发的，征收土地使用权出让金的20％作为闲置费；2年未动工的无偿收回等强制性措施。
对收回的国有闲置土地、集体所有的闲置土地，法律分别进行了规定。主要手段是恢复耕种，不得恢复耕种的根据土地利用总体规划优先利用闲置土地，重新明确闲置土地性质再开发使用，鼓励优先开发闲置土地。闲置土地再利用时，对其利用情况进行跟踪、监督，建立闲置土地档案。
由于政府及有关部门无法衡量定额征收的城镇土地使用税与闲置土地可能产生的投机收益的比值大小，土地因闲置的收益随土地资源市场的供求和价格机制波动，事先预定的税收定额对此未必有效。而且从《物权法》角度来看，强制性收回土地属于对于私权的介入，与《宪法》存在一定的抵触。故除了制定闲置土地处置的相关法律外，通过合同约束开发商是目前避免土地闲置的一个重要手段。合同有其较完善的法律作支持，哪一方违反合同，就根据《合同法》处理是既依法又容易落实的一个举措。
此外，运用新闻媒体提高闲置土地的曝光率，加强了关于土地闲置处理的案例报道和法规普及教育。如适时征收土地增值税、严格管理土地开发资金等举措也在闲置土地处理的问题上起到了一定作用。
对于农业闲置用地，可以组织耕种短周期的速生作物创造经济价值，同时也保护了土地和生态环境；对于城区以及城乡结合部土地，可以临时规划为停车场所以及流动人口的暂居地，缓解城市压力。
三、处理闲置土地的思考
我国以GIS为代表的市域闲置土地系统采用动态管理，将闲置土地空间数据、属性数据和现状图形有机结合起来，通过AreGIS平台管理图形信息。对于属性数据以及文档的管理，则采用大型关系数据库系统和三层架构的体系结构，利用AresDE进行图形数据访问和管理，实现图形一体化管理，
整体系统分为3个层次：数据层、数据访问层、应用层，各层之间相互协调完成系统的功能。以管理杭州某高校闲置土地为例，通过数据层，将该桩闲置土地的地理位置土地信息写进大型关系数据库；采用ArcsDE协同管理空间数据库以及数据访问组件，建立该桩闲置出让土地的数据访问层，实现数据库的访问和管理；建立便捷的操作界面，提升对于不同闲置原因以及地理位置的土地数据的查询管理能力。
此外，金融部门应尽快介入。对开发商而言，土地不是软肋，资金才是命门。国土部门在清理整顿闲置土地上的艰难可想而知，金融部门的滞后性己严重影响到了整顿闲地、楼市调控的力度和效果。尽管国务院规定对存在建设用地闲置的房地产项目禁止发放贷款或以此项目用地为抵押物的各类贷款，但金融部门的协助似乎没有见效。既然国土资源部己将囤地“黑名单”移交银监会、证监会等金融部门，试图通过部委联动来限制开发企业贷款和上市融资，那么金融部门是否可以效仿，将贷款明细公布于众呢?
8月3日,一则“国土部出炉1457宗闲置土地‘黑名单’”的报道成为财经新闻的一大焦点。有媒体爆出,国土资源部已将一份涉及全国1457宗闲置土地的统计表交予银监会,银监会将根据这份“黑名单”做一次全面的风险排查。其中80%的闲置土地可能被收回。
据称这份“黑名单”是前段时间国土资源部第一次全国大规模调研后总结出的。此次调研共派出31个调研组分赴31个省区市。“黑名单”详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。其中北京、广东、海南、江苏等地成为闲置土地“重灾区”,四地闲置土地数量占全国的近四分之一,70%以上闲置土地性质为住宅用地。
8月19日,国土资源部召开“房地产用地专项整治工作”新闻通气会表示,截至目前,闲置土地在房地产违法用地中占比高达9成,共计2044宗,已结案的各类违规用地826宗,共收回土地使用权面积1.2万亩,收取罚款或闲置费4.8亿元。
土地监管可用好“黑名单”
早在2008年,国土资源部就要求各地建立土地违法记录通报公示制度,将发生两次以上违法行为或违法行为性质恶劣、后果严重的单位或个人列入“土地违法记录单”,通过金融业统一征信平台向当地金融机构通报,并向社会公示。然而,土地违法现象常见,至今却不见一份完整的“黑名单”。上述“黑名单”也只见数字而且普遍认为只是“冰山一角”。
在土地资源紧缺、巨量土地闲置的中国,建立并用好“黑名单”是土地监管的重要组成部分,但现实中并没有建好和用好。因而,土地市场有很多传奇,如某开发商的土地储备可供开发143年。这类传奇说明,包括“黑名单”在内的打击囤地的制度,看似严厉实则“纸老虎”。
早在去年2月3日,国土资源部通报的一份调查结果显示,中国闲置土地的房地产用地多达1亿平方米,约占中国年度出让房地产开发用地总量的七分之一。
可随后上海易居房地产研究院高级研究员回建强撰文披露,1998-2008年间,全国范围内用于房地产开发的土地购置面积达到31.3亿平方米,而截至2008年年底,全国土地开发量仅为19.4亿平方米,占购置总量的62%,仍有近40%的土地滞压于发展商手中。
国土部的1亿平方米和民间研究机构的12亿平方米,形成了巨大的反差。这也许与所谓的统计标准不无关系。
国土资源部令〔1999〕第5号《闲置土地处置办法》(下称《办法》)规定,闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的,也可以认定为闲置土地:
(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;
(二)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者己投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;
(三)法律、行政法规规定的其他情形。
《办法》被认为在界定“闲置土地”上是漏洞百出,毫无约束力,由此极大地保护了开发商的“囤地”行为。很多土地闲置多年,也没有听说被征集过“土地闲置费”,更没有听说有多少地块因闲置而被政府“无偿收回”。
此外,即使国土部制定了“黑名单”,但处置闲置土地的权力在地方,在“土地财政”的背景下,要想让地方监管部门收回大量闲置土地,似乎并不现实。
而在向国土资源部相关部门的求证中得到的答复是所谓“黑名单”不存在。不久后,各大网站财经频道中的“囤地黑名单”亦集体消失。在房地产市场处于深度观望的胶着状态下,“黑名单”的报道触动了各方的敏感神经。
企业囤地之实何以通行
《中华人民共和国城市房地产管理法》对闲置土地处置做出了规定:满两年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;在2008年,国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》规定,土地闲置满一年不满两年的,按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
随着“黑名单”事件的持续发酵,其中榜上有名的泛海建设4宗土地,6年闲置却以数次规划调整为名逃避相关的监管和查处,备受质疑。据业内人士估算,这6年间泛海建设仅靠坐收土地和房地产自然升值的利润就超200亿元。
8月4日,泛海建设澄清公告称,公司负责开发的4宗土地未能按原计划开工建设主要是因为项目功能、规划调整所致,不存在被政府收回的风险。而前期规划的调整工作量较大,因而调整时间较长。
中国人民大学土地规划中心主任、公共管理学院副院长严金明表示,“一般来说,政府有关部门不到万不得已或者不是极其特殊的情况,都不应该随便批准修改规划。”他说,即使出于公共利益的需要进行规划调整也要经过严格程序,要详细说明进行调整的原因、依据以及可能带来的结果,比如从居住改为商业用途,地价就会涨很多,那么对地价增值部分应该如何处理等问题都要进行慎重思考,否则就会造成国有资产的流失和浪费。
中国房地产学会副会长陈国强表示,每一次调整规划的确都会涉及到土地出让金的变化,补缴土地出让金的数额会根据调整规划的时间、地块所在位置以及容积率、面积、用地构成的变化而定,但具体怎么补缴、补缴多少甚至到底是否补缴都只有开发商和出让方才清楚。
中国社科院城市发展与环境研究所研究员牛凤瑞指出,一般的开发商拿地之后都有通过调整规划获得更大收益的冲动。“企业要修改规划必须提出充分的理由,要经得起推敲,要兼顾企业利益和社会公众利益,如果只是企业为了获利而对社会无益甚至导致公众利益受损那就不应被允许。”
此外,“黑名单”显示,上海无一块土地位列其中,引起业内一片哗然。事实上,就在上述“黑名单”曝出的前一周,中国房地产信息集团了最新的研究报告称,截至今年7月,上海去年6月以来出让的33幅地块中只有3幅地块部分或全部开工,其余30幅地块目前尚处在未开工阶段。
有分析称,从拿地时间看,上海部分地块已接近或达到闲置1年的囤地标准,将面临征收土地闲置费或收回土地的风险。之所以相比北京的160幅、广州54幅闲置土地,上海“超然世外”估计和世博会的举办有关,目前这些地块仅是暂时过关。
“上海闲置用地肯定也是有的。”国土督察系统人士称,“可能是由于国土部里头和地方对于闲置土地的认定方式不同造成的。”随后,上海市规划和国土资源管理局召开新闻通气会公布,截至7月30日,上海已收回及已启动收回程序的土地为15幅,已督促开工土地315幅。 尚有44幅土地待查 。
亡羊补牢未为晚矣
囤地、捂盘是开发商抬高房价、赚取暴利屡试不爽的手法。根据万得资讯的数据,自2000年至2009年10年间,全国房企土地购置面积共32.87亿平方米,但完成开发的土地面积只有20.6亿平方米。2009年全年,开发商完成开发的土地面积只有2.3亿平方米。按照这一开发速度,即使全国停止出让土地,闲置的土地也足够开发5年的。
但与企业方面的原因相比,“黑名单”显示,在闲置原因中,由于政府原因造成的土地闲置达849幅,占全部闲置土地量的58.2%。 一方面,是政府对囤地高压严管,另一方面,政府竟然是囤地推手。
对此,国土部土地利用司司长廖永林指出,“造成囤地的主要原因,一个是企业自身由于资金的不到位、开发政策的调整造成了土地闲置,这样我们就应该严格按照土地闲置处置办法来做。还有就是企业拿了地以后由于政府原因没法进行开发。”
由于政府原因没法进行开发的闲置土地主要有两种类型:一类是已经供应的土地并非“熟地”,即征地拆迁尚未完成,无法直接开发;另一类就是卖地以后,涉及到城市规划的调整,导致土地无法如期开工等。他介绍,在全国2815宗闲置用地中,因拆迁、调整规划等政府原因造成闲置的约占6成以上。
国土部的这一表态,将地方政府推到囤地事件的前台,但业内人士也指出,所谓政府原因,其实跟开发商不无关系,但关键还在地方政府。在现有财税体系下,地方资金捉襟见肘,只能通过卖地来赚钱,很多开发商便是看中这一点,通过不断买地-改规划-囤地来达到坐等升值的目的。
北京大学房地产研究所所长陈国强亦认为,一直以来难以彻底解决囤地问题的主要原因,还是地方政府的执行力不够以及土地情况比较复杂。“有些是政府规划变更,还有的地块涉及方方面面的利益,若处罚就会影响很多方面,所以当地政府往往睁一只眼闭一只眼。”
此外,廖永林明确表示,超过合同规定时间一年以上不开发的,都叫做闲置土地。是企业原因,闲置满一年的,将收取土地出让金的20%作为闲置费;闲置满两年以上的,将通过收回土地的方式来处理。如果是政府原因,将采用包括有偿收回土地、延长开工时间以及改变土地用途等6种办法处理,长期不改的进行行政问责等。
据悉,国土部的问责时间表是:7月督察、8月约谈、9月问责。违规用地的查处任务则在10月底前基本完成。“‘约谈’只是预警,如果大量土地违法违规问题仍得不到解决,国土部就可能动用其他手段。”国家土地总督察办巡视员张璞表示,“即使调走了,但如果这个土地违法违规发生在任期内,也要追究责任。”
有消息透露,国土部最近约谈了部分土地违法严重地区的市政府主要负责人,挂牌督办一批重大典型案例,“这里所说的主要负责人就是指当地政府的‘一把手’,如果具体到一个城市,就是市长。”分析认为,国土部意图通过施压地方政府,以期尽快解决囤地现象。
华远地产董事长任志强近日发表文章《别用土地闲置转移目标》指出,在地方政府垄断和控制土地供应的大势下,囤积土地必然成为企业一种经营行为和获利的方式。而在当前土地供应制度不改革,通货膨胀预期不减的情形下,土地资产的保值功能会被再度推高,“囤地”现象将难以避免。
