一、进一步推进卫生监督体系建设
1、加强各级卫生监督所建设。各级卫生行政部门要积极落实卫生监督经费，使卫生监督所的执法装备、办公用房、执法车辆达到国家和本市的有关规定标准。
2、加强卫生监督队伍建设。推进各级卫生监督所参照公务员管理改革。各级卫生行政部门要结合实际需求，充实一线卫生监督员，不断优化人员结构，确保日常工作顺利开展。通过多种形式加强对卫生监督员的培训，不断提高卫生监督队伍的综合素质。
3、进一步加强卫生监督稽查工作。各级卫生行政部门要落实卫生监督稽查工作经费，加强卫生监督稽查队伍建设，认真开展卫生监督稽查工作。
5、加快学科建设和人才培养。加大对卫生监督学科及学科带头人的扶持力度，加强优秀青年人才的培养，注重对现场执法技术等卫生监督重点领域的研究，努力提高卫生监督工作的技术含量。
6、做好行政审批制度改革相关工作。根据本市有关行政审批制度改革文件要求，优化建设项目预防性卫生审核以及公共场所卫生许可的审批程序，做好建设项目预防性卫生审核工作以及公共场所卫生许可并联审批工作，提高审批效率。
二、做好世博会公共卫生监督保障工作
三、加强职业卫生监督工作
9、进一步加强职业卫生监督工作。按照本市职业卫生监督管理职责分工，加强对用人单位职业健康监护工作和职业卫生服务机构的监督检查。加强医疗机构放射防护监督管理工作，切实保护放射工作人员、受检者和公众的健康权益。
10、加强职业卫生服务机构建设。建立全市统一的“上海市职业卫生管理信息系统”。建立职业卫生服务机构质控中心，加强对职业卫生服务机构的指导和培训，规范职业卫生服务行为，提高职业卫生服务的能力和水平。
11、扩大基本职业卫生服务试点工作。在本市开展卫生部基本职业卫生服务试点工作的基础上，稳步扩大基本职业卫生服务试点工作，加强基层职业卫生服务网络建设，探索本市基本职业卫生服务和监管模式。
12、进一步加强法律法规宣传。开展多种形式的《职业病防治法》等法律法规宣传、培训工作，提高全社会对职业病防治工作重要性的认识，增强用人单位对职业病防治的责任意识，提高劳动者的自我保护意识。
四、加强公共场所、生活饮用水、涉水产品和消毒产品卫生监督工作
13、加强公共场所卫生监督检查。积极推进本市公共场所卫生监督量化分级管理工作。开展本市重点公共场所集中空调通风系统的监督检查工作。
14、加强生活饮用水卫生监督检查。加强对集中式供水、二次供水、现制现售水和管道分质供水单位的监督检查，确保本市生活饮用水卫生安全。继续推进本市生活饮用水监测网络试点工作，在嘉定、奉贤两区开展本市生活饮用水监测网络试点工作的基础上，进一步扩大本市生活饮用水监测网络试点区县范围，同时完成卫生部城市生活饮用水监测网络试点工作。
15、加强涉水产品和消毒产品的监督检查。继续开展涉水产品、消毒产品和生产企业的监督检查，认真做好《消毒产品生产企业卫生规范（2011版）》和《省级涉及饮用水卫生安全产品卫生行政许可程序》的贯彻执行工作。
五、加强传染病防治和学校卫生监督工作
16、加强传染病防治工作监督检查。继续做好以甲型h1n1流感为主的重点传染病防控工作的监督检查。结合季节特点，开展冬春季呼吸道和夏秋季肠道传染病防控工作的监督检查。
17、加强对医院感染控制工作的监督检查。重点加强对医疗机构感染性疾病科、口腔、内镜等科室消毒隔离措施落实情况的监督检查。
18、进一步加强对医疗废物处置工作的监督检查。严格医疗卫生机构对医疗废物的管理，严防医疗废物流失、泄露、扩散。加强对村卫生室和家庭病床的医疗废物监管，进一步规范其医疗废物处置工作。加强对医疗机构污水处理的监督检查。
19、加强对病原微生物实验室生物安全监督检查。继续做好病原微生物实验室的备案工作。开展病原微生物实验室日常监督检查和专项监督检查，重点加强对高致病性病原微生物实验室的监督检查。
20、加强对学校和托幼机构的监督检查。依据《学校卫生工作条例》和《学校和托幼机构传染病疫情报告工作规范（试行）》等有关规定，加强对学校和托幼机构监督检查和宣传指导，督促学校和托幼机构进一步规范传染病防治管理工作，切实保障广大学生身体健康。
六、加强医疗服务和血液安全监督管理
21、加强医疗机构监督管理工作。结合卫生部《医疗机构校验监督管理办法（试行）》的实施，加强对《上海市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法》实施效果的评估，进一步完善《上海市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法》。严格按照相关法律法规开展大型医用设备、医疗技术的监督管理工作，加强临床检验质量的监管。探索中医医院科室设置及名称的规范管理。继续开展医疗广告和互联网医疗保健信息服务的专项治理和整顿，规范医疗广告和互联网医疗保健信息服务。
22、加强对医务人员的监督管理。拟定本市《医师定期考核实施细则》、《上海市医务人员不良执业行为记录管理制度》，规范从业人员的执业行为。
23、提高医疗服务监督管理信息化水平。探索建立医疗服务监管信息管理系统，为医疗服务监管提供信息支持平台。
24、加强对医疗机构依法执业的指导和培训。通过举办专题讲座、培训班等多种形式，开展对医疗机构及其从业人员法律法规和相关政策的宣传培训，增强其依法执业的意识和自觉性，规范医疗执业行为。
25、继续加大血液安全监督力度。加强对采供血机构和临床用血单位的监管，确保临床用血安全。严格规范采供脐带血行为。应加强部门联动，加大打击非法组织他人卖血、冒名顶替献血等不法行为的力度。
七、继续开展打击无证行医和整治“医托”工作
26、继续开展打击无证行医工作。重点打击固定场所无证行医行为，特别是非法接生、非法开展终止妊娠手术的行为。建立健全由政府牵头、多部门联动的工作机制，加大对无证行医处罚力度，并认真做好相关司法衔接工作。
27、继续开展整治“医托”工作。根据《上海市整治“医托”工作方案》要求，通过采取部门联合、上下联动、综合整治、疏堵结合等措施，严厉打击“医托”违法行为，维护医疗服务秩序。
八、认真做好卫生监督信息公开和投诉举报处置工作
“维权在线”记者在报道事实真相的同时，也采访了该市人民法院的李法官。
法官说法：
根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（1988年4月2日）第22条“监护人可以将监护责任部分或全部委托给他人”的规定，小峰的父母外出打工，将小峰交由爷爷奶奶看管，小峰的爷爷奶奶就是小峰的委托监护人。所谓监护就是指依照法律规定，对特定自然人的人身权益和财产权益进行监督和保护的法律制度。按《民法通则》第18条“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产”的规定，作为委托监护人乃至于监护人，都无权因怕得罪人等原因，放弃全额赔偿请求，损害未成年人小峰的财产利益。对于委托监护人(包括监护人)，这种非为未成年人的利益而处分其财产的行为，应认定为无效。委托监护人（包括监护人）出于怕得罪人放弃全额赔偿，不是为了孩子的利益处分其财产权利，属于无权处分，因而调解协议没有法律效力。小峰父母代小峰要求撤销协议，给予全额赔偿的请求，应当得到法律的支持。至于学校、肇事学生家长的分担比例，可由法院根据具体情况判定。
近年来我院发现团体式医托在门诊各个楼层流窜，以发放报纸、小广告、和患者打招呼套近乎，让人放松警惕，之后再现身说法，声称自己或是亲属也有类似病，是在某某地方治好的，言语恳切，不由得你不信。也有些"医托"往往会说诸如挂不上专家号、今天这位专家休息、专家在别的地方坐诊等等谎言欺骗就诊患者。
1.现存问题
1.1 医院范围较广，人员不足，门诊格局^分散；
1.2 医院保全系统较不完善，呼叫后无人回应；
1.3 医务人员团结意识不强，旁观太度；
1.4 医托呈团体性，分工明确，一发现问题，马上混入人群，难以辨别；
1.5 无孔不入，十分猖獗，与医务人员“你退我进，你进我退”；
1.6 医托往往有专门人员接应，有人放风；
1.7 病人及家属文化程度低，容易受他人游说；
1.8 病人及家属看病急切，往往病急乱投医；
1.9 患者自我保护意识簿弱，自感利益受伤害，仍然不敢报警或通过法律方法保护自己利益；
1.10 患者及家属抱着破财免灾的想法，最终不了了事；
1.11 医院领导医托不够重视，上报后无专门人员来解决；
1.12 医院没有制定相关规定解决方法；
1.13 国家没有专门有关医托法律。
2.解决方法
2.1 医院制专门应对医托方案；
2.2 医院在显著地方列出醒目的防骗警示；
2.3 利用漫画、图片等通俗的形式，把案例、相关骗术介绍清楚；
2.4 病人及家属就诊前提前查好相关医院医生情况；
2.5 医院加派保全人员，派专门人员巡逻；
2.6 医疗机构平时加强自查，卫生部门应时常监督、掌握情况；
2.7 医院设置预约挂号平台、医院医生情况等求医信息；
2.8 年龄较大的患者应由家属陪同前往医院就诊。
3.总结
“医托”不但侵犯了患者的合法权益，患者在上当受骗后不仅经济上受到损失，还延误了病情。同时，对正规医疗机构名誉造成了损害。所以，整治医托刻不容缓，我们需要卫生、工商、公安及药监等职能部门共同综合治理，加强医院周边日常巡查，及时发现并依法查处“医托”违法行为。
参考文献
⑴王振东，任绪功，医院“医托”现象的SWOT分析及其对策，中国医院管，2006，7；26-7
非法行医为什么屡打不尽、屡打不死呢?
_、医疗服务资源不足，不能满足群众的需求据陕西省统计局开展的“015年全省万户居民新年愿望”大型社情民意调查结果显示：收集到的28388条愿望中，“提高医疗水平和服务质量，减少看病费用”的占到了5307%[1]。2014年乡镇卫生院和社区卫生服务中心(站)门诊量所占比重比上年降低0.2个百分点2，这说明目前提供的医疗服务不能满足群众的需求。究其原因，主要有以下四点：
1.城市三级以上的医疗机构收费高，就医程序复杂，一号难求，让患者望而却步。社区服务中心以公共卫生服务工作为主，有医疗服务的极少设置夜间门诊;.多年的“医改”没有真正解决县以下医疗机构人事和薪酬问题，医疗机构引不来人才、留不住人才，经济条件较差的地区尤为严重，临床人才紧缺。—些乡镇卫生院基本的内、外、妇(产)、儿科都难以设全，设置口腔、五官等科室的更少。X射线、B超、检验等科室有名无实，难以满足患者的医疗服务需求。医务人员薪酬制度落不实，干多干少一个样。收入和医疗风险不对称;3.正在不断完善的“药品三统_”、“新农合”制度，使医生不仅要根据患者的病情，更重要的是要根据配送的现存药品和次均费用给病人开处方、下医嘱，医生看病前先要算账、查药;4.人民群众尤其是一些低收入者，希望能得到象村卫生室、诊所这样紧贴群众、便捷廉价的医疗服务。但按照原卫生部《医疗机构基本标准》的要求，1名医学类本科生毕业后要取得个体行医资格最快得用7年，专科则需要9年。建筑面积不少于40平米，要有护士、药剂等有资格的专业人员。一个合法的诊所要支出房租、水电、物业、人员工资等开支，致使一些人不愿意申办合法的诊所而沦为非法行医。
村医待遇低，服务能力不足，从另一个侧面刺激了非法行医的滋生。现在的村医一年的收入年初就能算出来，一是基本公共卫生服务经费，按服务人口计算。二是基本药物制度补助，每年1万〜1.2万元。三是初、复诊共5元的诊次费，使医疗水平较高的村医不愿意从事风险较大的医疗工作，而服务人口较少的村医收入微薄，另谋职业，导致空白村增多。与上年比较，全国村卫生室数减少04万个，2014年村卫生室诊疗量达19.9亿人次，比上年减少03亿人次2。大医院医疗费用不断增高，基层医疗机构无论从数量还是质量满足不了患者的需求，造成了看病难、看病贵。以至于一些患者图方便、图便宜，明知是黑诊所，还要去就医，为非法行医提供了很好的市场，也为非法行医提供了可观的利益，在利益的驱使下，非法行医铤而走险，屡打不止。
二、执法机构未穷尽职责，难以形成长效机制
各级卫生计生部门在安排部署打击非法行医时，有卫生计生、科技、公安、监察、中医药管理、总后卫生部等部门，有的地方根据工作实际也将食药监、工商、检察等部门列入其中，但这些部门未能穷尽自己的职能、职责，给非法行医留下了生存的空间。
(―)卫生计生部门
各级卫生计生部门在推进医药卫生体制改革时，没能有效的解决人民群众看病难、看病贵的问题，“黑诊所”就诊程序快捷、费用低廉是任何公立医疗机构无法做到的，而能做到的村卫生室、诊所得不到政策的有效扶持，“轰轰烈烈的新医改并没有达到让人更期待的目标。
作为打击非法行医的牵头部门和行政执法主体，在“打非”工作中只是进行安排部署，没有很好地组织、协调各相关部门为打击非法行医工作创造_个良好的工作环境，而是将需要采取综合措施、多部门联动的“打非”工作交给_个受委托的事业单位——卫生监督所来实施，使打击非法行医的力度大打折扣。
(二)食药监部门
非法行医能够存在的根本原因是有药品可用、有利可图，一些药品经营单位无视《药品经营质量管理规范》，违规将药品销售给非法行医者。无论是药品经营单位违规给非法行者配送药品，还是非法行医者违反《药品管理法》违法销售药品，都是严重的违法行为，但食药监部门很少查处。
(三)公安机关
按照《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和《刑法》第三百三十六条的规定，卫生计生行政部门对涉嫌犯罪的非法行医进行案件移送时，公安机关往往以各种理由不予受理，明知一些非法行医者涉嫌非法行医罪，很少主动进行立案侦查。
(四)工商部门
—些非法行医者利用国务院不将《医疗机构许可证》作为《营业执照》的前置审批，办理《营业执照》后从事非法行医。卫生监督所进行查处时，以已取得《营业执照》不属于无证行医，不属于卫生计生部门监管为由拒绝检查。而工商部门对这些超出登记范围从事诊疗活动的单位和人员，很少对其进行监管和查处。
三、行政执法得不到保障，执法者不能尽职尽责
全国基本上都是各区县卫生监督所在打击非法行医，但区县卫生监督所是受卫生计生行政部门委托执法的事业单位，在打击非法行医时，从受理、立案、处理、告知、处罚到决定书的送达都要经过卫生计生部门的审批，等审批完了，非法行医人早就转移地点了。卫生监督所还承担饮用水、学校、公共场所卫生，医疗机构、传染病防治等繁重的监督任务，但人员严重不足，经费要靠收费和罚款来维持。在打击非法行医时，妨碍执法、暴力抗法、群体事件时有发生，甚至省、市卫生计生委领导、新闻媒体参与时，都出现暴力抗法。但是，肇事者往往得不到应有的惩罚，使一些卫生监督人员出现畏难情绪。区县卫生监督人员较少，人员交流不畅，一些执法人员多年从事打非工作，因人情、利益驱使，不能认真地履行职责。
四、消除非法行医的措施
通过近10年打击非法行医的效果和以上对非法行医屡打不止原因的分析，笔者认为卫生计生行政部门没有能力牵头组织开展打击非法行医活动。要切实保护人民群众的身体健康，有效解决非法行医的问题，需通过以下措施来解决。
(—)成立机构，综合治理
由国务院统_安排部署打击非法行医工作，成立国家打击非法行医领导机构，由国务院副总理担任组长，国家卫生计生委、公安、工商、食药监、科技、中医药管理、总后卫生部等部门的主要领导为成员。
(二)依法定责，各司其职
依照相关的法律法规，明确相关部门在打击非法行医工作中的职责。
1.卫生计生部门。对无《医疗机构执业许可证》、《医师资格证书》、《医师执业证书》擅自开展诊疗活动，医疗机构超范围执业和聘用非卫生技术人员从事诊疗活动，医疗机构出租、承包科室，非法从事疾病诊疗活动等违法行为进行查处。
2.公安部门。负责受理非法行医涉嫌犯罪的案件;对在打击非法行医中暴力抗法、妨碍依法执行公务的违法行为进行查处，对构成犯罪的，依法追究其刑事责任;加强房屋出租和流动人口的管理，对以行医为名进行诈骗的予以打击。
3.工商部门。负责依法查处擅自医疗广告及虚假医疗广告的行为;查处无照经营和超出登记范围从事经营活动的行为。
4.食药监部门。负责查处无《药品经营许可证》从事药品经营的“黑诊所”并及时通报卫生计生部门;查处药品生产经营企业向非法行医人提供药品的行为;查处零售药店违规销售终止妊娠药品的行为;查处以“义诊”、“健康咨询”等形式为名促销药品器械、保健食品的行为;对零售药店未取得《医疗机构执业许可证》行医的行为及时向卫生计生部门通报，并配合卫生计生部门进行查处。
5.检察院。负责对各种非法行医犯罪行为的批捕、公诉工作，并对相关部门职责落实情况进行法律监督。
其它相关部门，依照相关法律法规，谁审批，谁监管。谁法定，谁监管。谁有职能，谁监管。
(三)深化改革，简政放权
不断深化医药卫生体制改革，尤其是在人事和分配制度上要简政放权，真正开通医疗机构引进人才“绿色通道”，给予医疗机构一定的自主权，为基层引进适宜卫生技术人员。建立合理的薪酬制度和激励机制，体现多劳多得，优质优待，调动专业技术人员工作主动性和积极性，提高县、镇两级医疗机构的服务能力。降低诊所准入门槛，给予县级卫生部门村医资格的准入权，合理设置村卫生室。建立健全符合实际的乡村医生补助和养老制度，稳定乡村医生队伍。满足群众医疗服务需求，为有效地实施分级诊疗制度奠定坚实基础。
(四)完善制度，降低费用
不断探索和完善基本医药和新农合制度，及时为基层医疗机构配送价格低廉、疗效较好的基本药物，使村卫生室、乡镇卫生院有较全的基本药物，有廉价的特效药物。将个体诊所列入医保定点单位，提高诊次费用，保证合理的收入，使基层医务人员想为患者服务，为患者服好务。
(五)保障执法，追究责任
按照各级部门“关于卫生事业补助政策的意见”，将卫生执法监督机构履行卫生管理和监督职责所需公务费、业务费和发展建设支出由同级财政预算支出，解决卫生监督要靠收费、罚款来维持自己的经费的被动局面。按照辖区人口万分之一配备卫生监督人员。给予乡镇卫生监督协管室适当的处罚权。同时，加强内部监督和同级监察，查处失职渎职等违纪违法行为，确保打非工作收到实效，保证就医者的身体健康。
(六)加大宣传、舆论引导
逃跑的医托将医护人员腿部撞成骨折，大学生勤工俭学却误入医托歧途，数名医托“围攻”医院放射线科、肿瘤科……记者昨日走访发现，年关将近，沈城医托又猖獗，数家医院的正常就诊秩序受到困扰。
黑镜头1 狂逃医托撞折医生腿
“医托，你别跑，给我站住！”中国医大二院病房楼的走廊内突然传来一阵喧闹。一名年轻男子奋力摆脱保安人员的追赶，向附近的楼梯口冲了过去。就在男子狂奔之际，一名医护人员出现在他面前。狂奔的医托躲闪不及，将她重重地撞倒在地。“哎呀！”医护人员痛苦地发出一声惊呼，便躺在地上起不来了。众保安将医托当场抓获，并向公安机关报案。经过诊断，这名受伤的医保科工作人员腿部骨折。
黑镜头2 大学生误入医托迷途
坐在一家医院保卫科的椅子上，大学生李刚（化名）流下悔恨的泪水。由于缺乏对医托行为的认识，这名勤工俭学的大学生竟然误入医托的迷途。面对记者的镜头，李刚慌忙用手遮挡住镜头。他哽咽地表示：“我这样做对不起那些上当受骗的患者，更对不起我的家人。”他向记者透露，他每天将领取的千余份传单在指定医院发放，收入一般靠患者购买药品的提成，每月可以得到千余元的收入。
黑镜头3 7名医托现场被抓
昨日上午7时，接到举报的中国医大二院保安人员守候在放射线科的走廊。不一会，医托们的身影便出现在人群中。原来，医托们刚刚从医院门口的一名中年妇女手中领取了大量的非法印刷物。“看看这种药物吧，我家人用后特别好使！”“这里看病不行，我带你去别的医院吧。我的病就是在那家医院治好的。”当医托们正在向患者和家属们大肆宣传的时候，保安人员立即上前将7名医托抓获。
医护人员发现，在这7名医托中，有5人曾经多次散发非法传单，并向院方写过几次保证书。看到医托“落网”，患者及家属们无不拍手称快。几名家属向记者表示：“我们曾经因为轻信这些医托的话，而浪费了患者宝贵的治疗时间和大量的医疗费用。希望有关部门能够加大对医托的打击力度，给患者们创造良好的就诊环境。”一名院方负责人告诉记者：“这些医托不仅使患者们误入歧途，而且严重扰乱了医院的就诊秩序。”
律师出招 上当患者可以报警
辽宁省同方律师事务所张博律师认为，这些医托的行为已经触犯了《治安管理处罚条例》，属于医疗服务欺诈行为。张律师表示，这些医托们的行为已经扰乱了市场经济秩序，根据有关法律规定，药品监督部门可根据群众举报，对药品的经销商进行经济处罚。患者们一旦发现自己上当，应立即要求对方予以赔偿。由于这些药品可能存在质量缺乏保证、扩大药品功效宣传等问题，市民可以拨打报警电话或卫生部门的举报电话。
关键词：完善 送达 实践 体会
1.背景与目标
作为基层卫生监督单位，深圳市南山区一直面临着执法人手少，任务多的困境。在行政执法尤其是非法行医行政处罚案件实施过程中，执法文书常规送达方式往往由于当事人刻意躲避或拒绝签收而耗费大量监管资源或送达失败，在司法层面陷于被动境地。而2008年5月9日《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》颁布后，“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的”， 应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“情节严重”，进入刑事追究阶段。因此行政处罚文书是否成功送达，使行政处罚正式生效，便成为能否充分利用上述“处罚二次以后上升为刑事案件”的《司法解释》武器打击无证行医的关键。为提升工作效率和执法效能，南山区卫生监督所结合实际对传统执法文书送达做出了改良尝试。
2.作 法
在基层工作中，“送达难”基本出现在打击非法行医领域，需要克服的的主要是事主逃避时文书送达的法律效力不足问题。因此，南山所主要围绕丰富文书送达辅助手段和固化送达证据两个方面细节内容开展工作。
2.1构建“15分钟步行圈见证人”网络
近年来，深圳市政府为了解决老百姓看病难问题，市内每个社区设置了1家社康服务中心，隶属于各区卫生局下属公立医院，为社区居民提供“15分钟步行圈”的基本医疗和公共卫生服务。此外，辖下南山区2010年开始建立起卫生、街道办事处、工商三位一体的“打非联动机制”，赋予了基层组织“社区工作站”（即居委会）打击非法行医的义务。遍布全区各社区的社康中心工作人员和社区工作站人员负有不可推卸的协助义务，是担任文书送达见证人的合适人选。南山所通过区卫生局层面与社康中心及各街道办事处充分协调，建立了紧密合作关系，在辖区构建“15分钟步行圈见证人”网络，使文书送达见证人能够在15分钟内到场，方便快捷。
2.2 完善送达取证细节
做法有：一、对送达行为全程录像以及拍照留证。区卫生监督所各执法队为此均配置了高清数码录像机。二、要求房东到场见证送达。在深圳市，各街道办是房屋租赁的主管部门，利用构建的合作关系，我所通过熟悉情况的社区工作站联系非法行医经营场所房东出面见证送达，并签名留证。由于经营场所业主身份，房东见证法律效力相对较高。
2.3 引入公证机关实施送达
实际上公证送达是是留置送达的一种创新。南山所与区内公证机关建立固定合作关系，在遇到当事人拒绝签收或躲避见面情况下，请公证机关派公证员到现场公证，并出具公证词。公证机关的公证无疑具备较高法律效力，法院一般会采纳。
2.4 引入信息化处理段
具体做法；在办案调查取证阶段，取得当事人或其人同意接受以短信方式进行送达，并签署《短信送达方式确认书》存底备案，确认当事人或者受委托人手机号码。在送达阶段办案人将处罚案由、处罚内容、当事人权利和义务等事项以短信方式通知对方，案件承办人可通过短信平台接收并打印电讯部门对方已经收到短信的提示信息，并在限定的期限届满前二日通过短信平台向当事人或者委托人重复发送有关诉讼文书或者告知事项指定的剩余期限。
目前深圳市罗湖区人民法院已经创新性的开始以该种方式送达传票，取得了良好的效果。但是作为一种新生事物，在卫生行政处罚程序中引用电子送达到底是否有效，有待商榷，因此该种手段仅仅作为增强送达行为法律效力的一种辅助手段。
3.探讨
3.1 行政处罚文书在直接送达时遭遇当事人刻意躲避或拒绝签字时，采取邮寄、留置、公告等传统送达方式不仅费时费力，而且面临被法院不予采信的风险极大。但是自2010年采取以上方法以来，南山所较好地解决了上述问题：
首先是节省了大量送达时间和人力消耗。遇到躲避或拒签当事人，送达监督员需要多次往返耗费数日，如果以公告送达方式则须耗时2个月，邮寄送达也要耗数天，并且需要多名监督员协力完成。现在借力“15分钟步行圈”内社区工作站或社康中心人员支持，则只需2位监督员半个工作日一次送达即可完成。
其次是有效规避了送达失败的法律风险。传统的留置送达，法院强制执行的时候，当事人会以没有收到卫生行政处罚决定书而进行抗辩，尤其是对于被处罚对象避而不见这种情况更有可能狡辩说并不是拒绝签收处罚文书而是由于恰好有事外出才造成的。邮寄送达则同样面对处罚对象拒签而无法对送达取证难题；公告送达前提是受送达人下落不明，如果当事人只是拒绝签字或暂时躲避，就不能适用公告送达。引入改良手段以来，该所至今未尝有一宗申请法院强制执行案件因为送达失败而被退回。此外，南山所还就部分文书送达情况请教了资深法官，得到了法官高度认可，认为送达取证具备较高的法律效力。
因此，如果文书直接送达由于送达对象躲避或拒签导致失败，顺势转为留置送达原则上是最佳选择，在辅助手段的支持下，留置送达既保障了较强的法律效能，又节省人力和办案时间。
深入贯彻落实科学发展观。由市委、市政府统一领导，坚持标本兼治、综合治理、依法监管的原则，加大打击非法经营行为的工作力度，切实保护广大乘客的生命财产安全和客运经营者、驾驶员的合法权益，推动我市客运出租车市场健康稳定发展。
二、工作重点
（一）重点打击非法经营的组织者。打击非法从事出租车经营的牵头者和组织者。带有黑社会性质的非法经营和扰乱市场经营秩序的团伙。
（二）重点查处“黑车”查处非法运营的黑车”伪造营运证照的小客车、驻点经营的异地出租车以及摩托车、客货两用车和其它车辆等非法经营的行为。
（三）重点治理的区域。重点治理全市主要道路、客运路线、火车站、汽车站、宾馆、医院、集贸市场、停车场、旅游风景区、城乡结合部、主要乡镇等地段和区域非法经营车辆和倒卖客源。
三、组织领导
确保专项治理活动的顺利开展并取得实效，为切实加强组织领导。成立市打击“黑车”等非法从事出租车运营专项治理活动领导小组，领导小组成员名单如下：
组长：略
副组长：略
成员：略
领导小组下设办公室和3个工作专班（专项治理专班、新闻媒体专班、后勤保障专班）办公室设在市交通局5楼。从市纪委、宣传部、市政府法制办、交通局、公安局、建设局、信访局等单位抽调专人组成工作专班。各相关部门及工作专班要根据各自职能，明确分工、落实责任、密切配合，依法依规对非法运营行为进行监管和处罚。领导小组各成员单位分工如下：
交通局：负责做好对“黑车”等非法从事出租运营汽车的调查摸底工作。对非法运营的黑车”进行查处和处罚。
公安局：组织力量对从事非法运营的黑恶势力进行侦查和打击。暴力抗法行为，对构成犯罪的由司法机关依法追究其刑事责任。要充分利用路面交通管理监控系统和监控摄像设备，加强对出入城区非法运营车辆的监控，与交通运管部门联合开展路面稽查“黑车”工作。同时，做好群体性事件的处置预案和应急处置工作。
信仿局：负责专项治理的信访稳定工作。疏导和化解矛盾，接待上访人员。
纪检监察、法制部门：负责监督各职能部门在专项治理活动中的工作落实情况。受理好行政复议案件，对各部门的整治结果做出评估。
宣传部门：负责专项治理活动的舆论引导和新闻媒体工作。要通过电台、电视台、网络等媒体加强宣传。曝光非法经营行为，大力宣传打击“黑车”等非法经营行为的意义和违法经营行为的危害性，引导群众自觉抵制乘坐非法运营车辆。
建设局：负责按照文明城市创建标准。并积极配合治理专班，做好相应的治理工作。
四、实施步骤
分为3个阶段。
（一）宣传发动阶段
一是充分利用各种宣传媒体大力宣传打击“黑车”等非法经营行为的意义和非法营运的危害性。引导群众自觉抵制乘坐非法营运车辆。二是统一印制宣传资料，制作横幅、标语，有计划、有组织、有针对性地大造声势，震慑不法车主。三是重点地段设置宣传点。特别是车站、集贸市场停车场等无证经营车辆相对集中的地方，开展大规模的宣传行动，对车主广泛发放宣传资料和通知。宣传有关法律、法规、政策和文件精神，力求让非法车主在宣传发动阶段自觉停止非法经营行为。
（二）组织实施阶段
1.深入调查。全面掌握情况。治理工作专班要对辖区内非法从事出租客运经营活动的黑车”摩的进行调查摸底，掌握其活动区域和规律，特别要注意黑恶势力操纵非法经营团伙的基本情况，为开展整治工作提供第一手资料。对违规聚集，滞留在车站主要路口、医院、客流集散地有非法营运嫌疑和迹象的黑车”摩的进行摄像备档，先期做好取证工作。
2.突出重点。集中治理整顿。治理工作专班可成立若干个稽查小组，针对“黑车”猖獗的地区，采取定点检查与流动检查，定时检查与不定时检查，交叉检查与联合检查，明查与暗查相结合的方法，实施阶段性的集中整治，进一步加大打击非法营运的力度，维护出租车正常市场秩序，对非法营运轿车、摩托车、客车和其它从事非法营运的社会车辆等进行彻底清理。
3.打防并举。加大执法力度。对非法营运车辆，要严格按照有关法律法规进行处理，实行信息共享，形成合力。
（三）总结巩固阶段
并建立打击非法经营行为的长效机制，领导小组办公室要对此次治理活动进行全面总结。要总结治理过程中取得的工作经验和工作成效。巩固好治理工作成果，防止非法经营行为反弹。
五、工作要求
（一）各单位要统一思想。树立全局观念，专项治理工作中做到责任、领导、人员、措施四落实。
[关键词] 假药;制造;销售;防范措施
[中图分类号]F203[文献标识码] C[文章编号] 1673-7210(2009)08(b)-113-03
目前我国制售假药活动屡禁不止,其制假手段更加专业、先进,制造地点、销售渠道(方式)更加隐蔽。近年来时有因使用假药(如亮菌甲素、人血白蛋白、降糖宁等)致死的事件发生。为了防止假药危害人民群众,打击制售假药违法行为,将我们近年查出和收集的假药信息进行了整理归纳、综合分析,并提出了防范措施,现报道如下:
1当前假药制造特点
1.1制造假药品种以高价格、市场畅销药品为主要对象
近年我们查出的假药人血白蛋白其成本仅4元(用葡萄糖或氯化钠注射液换贴标签、包装),销售价格高达500元。假药贺普丁(拉米夫定)成本仅3元,销售价高达240元以上等等。又如我们查出的花红片、康泰克胶囊、康必得片、头孢氨苄胶囊、再林干糖浆、斯达舒胶囊、吗叮啉片、达克宁霜剂、力补金丹等近百种假药都是应用量大、市场畅销的品种[1]。此外,目前的假药有以民族类药增加趋势,如我们查出盗用内蒙古蒙药有限公司生产销售的蒙圣丹、蒙雄起、蒙鞭宝等,假冒医学院药厂生产销售的蚕蛾公补胶囊等等。
1.2中成药中非法添加化学药成分
近年查出的假药降糖宁胶囊非法加入了格列本脲(优降灵),梅花K(黄柏胶囊)非法加入了四环素,银屑敌胶囊系非法加入了化学物质松香酸,天麻胶囊非法加入了盐酸罗通定等。
1.3假冒(套用或编造)生产厂家及药品批准文号制造假药
近年我们将可疑药品与标示生产厂家或当地药监部门联合核实,确认了近百种假药,现将几类假药品种列出,见表1。
1.4编造药品商品名、夸大功能主治和疗效
我们查出的假药回春丹胶囊(标示延边大学仙草药业有限公司),功能主治中标注用于治疗“生殖器短小等”。又如查出的假药天迈星、速欣(利巴韦林氯化钠注射液,标示山东华贵制药有限公司),正品商品名为达畅。再如查出的假药枣尔康、百科洛维(标示山东百科药业)均为一个批准文号,且包装、标签、说明书均未标注药品通用名称(诺氟沙星注射液)等。
1.5利用药品标准缺陷制造假药
目前一些不法分子利用某些药品标准中无定性或定量的缺陷,随意改变处方或法定标准检什么就加什么,其他成分可少加或不加,蒙混过关,谋取暴利。如查出的假药壮骨关节丸,经药检所检验符合法定标准。原因是某些药品成分特征专属性不强,很多植物特征相同或相近。经与标示生产厂和生产地药监部门核实,并结合包装比较鉴定,证实为假药。又如速效伤风胶囊中的人工牛黄,标准未规定检测含量,制造时只要加入少许即可符合法定标准。再如三七片标准无定量要求,制造时无论加入三七或三七根均符合标准,但价格相差悬殊等等。
1.6利用高科技手段制造假药
目前一些不法分子利用先进设备和技术,租用厂地或租用合法生产企业车间或委托生产加工仿制知名品牌药品。如我们查出的吗叮啉片、斯息敏片、安必仙胶囊、西比灵胶囊等,其药品外观和包装与真品非常逼真。如果没有专业技术人员和相应的鉴定手段很难识别真假,达到了以假乱真的程度。另外,一些造假者制造的假药(特别是中成药)包装精美,有的药品包装内再添加精美小包装,药少包装大,且精制华丽,价格高昂,尤以补肾壮阳药较为突出。
1.7利用监管部门信息空缺制造假药
目前一些不法分子利用国家食品药品监督管理局(以下简称国家局)网站数据库的数据信息由于种种原因(如GMP认证、改制等)没有及时更新的空子,冒充这些企业制造假药。如查出的假药七鞭参茸丸,标示玉溪药业有限公司,在国家局网站能查到该企业数据。经当地药监部门证实,该企业已整体被收购,该企业已经不存在了。又如假药锁阳固精丸,批号:20051101,标示张家口市中药厂。经当地药监部门证实,该厂家已于2005年4月改名,也未生产过该药品等等。
1.8制造假药地点更隐蔽,呈现分散化、农村化现象
目前一些不法分子为逃避药监部门检查,利用城镇民宅、农村边远地(特别是行政区域交界处)制造假药的现象较为突出。如在武汉市洪山区青菱乡丰收村一栋民宅查获制造假药甲基硅油软膏、维生素E霜等,价值20余万元。在四川闵中保宁镇某住所查获用于制造假药的印戳机、数字铅钉机及印台和假商标。又在西充县金龙镇三路日杂仓库(20 m2)查获假药62个品规,71 270(盒),价值1 000余万元。在湖南邵东廉桥某住处查获制造的假药101种,共150余件,价值20余万元。又在双峰县青树坪镇界峰村与邵东交界处查获假药216件及大批假冒药品包装材料,总价值27.6万元。在双峰县三塘铺镇义丰村与邵东交界处查获假药人血白蛋白成品、半成品及包装,价值370万元。
2当前假药销售特点
2.1制造假药者贿赂相关人员销售假药
如四川某厂医院采购人员收受回扣2万元,购进了数种假药。又如查出的假药贺普丁,其不法销售人员给河北某医药药材公司经理贿赂2万元,并与该公司签订了每年挂靠费2万元和按4%提取开票费的协议。该公司提供了《营业执照》、《药品经营许可证》、《GSP认证书》、增值税票、银行账号、法人委托书等一系列合法证明。使得数种假药(贺普丁、洛赛克、立止血、痔根断等)顺利“合法”进入湖北、福建、重庆、河北、天津等地市场销售。
2.2伪造证件,远离生产地销售假药
如我们查出的回春丹(标示甘肃某厂)、前列舒畅宁(标示广东某厂),金鞭补肾丸(标示青海某厂),藏天槊(肾脾两助丸、标示山西某厂),藏哥旺胶囊(标示某厂)等,其包装精美华丽、有关文件齐全,无可质疑。但与标示生产厂和生产地药监门联系获知,该药品无此生产厂或无此批文或无此批号或无此规格或该厂已停产或该产品无此商品名等(表1),确认纯属假药。这些假药生产地远离湖北公安,当核查清楚,售假者已逃之夭夭。
2.3违法虚假广告宣传销售假药[1]
这些不法分子伪造证明文件,大肆在当地广播、报刊、电视虚假广告,顾请专人发放虚假宣传资料,收买“药托”现身说法“本人患某疾病好几年,在某些大医院治疗过,花了不少钱没治好,用某药后全好了,能干活了”。利用高科技手段合成播放虚假广告片。如某科研机构或权威人士、专家、教授确认“独到效果、推荐使用”,甚至有“保证有效,无效退款。治一切男女疾病。无任何副作用”等不科学断言,欺骗、误导消费者。
2.4违规举办咨询会、健康讲座、义诊、赠药活动引诱患者[1]
一些不法分子在城镇和农村集市租用场地,违法举办推广会、咨询会、健康讲座、义诊和赠药活动,引诱群众上当受骗。他们精心策划、严密组织,有一整套选址、租场地、宣传、讲课、卖药、应对相关部门等的人员班子,并分工明确,各司其职。“专家”授课时大肆宣染某疾病对人体的危害(恶化)后果,使患者产生恐惧心理;夸大药品神奇功效,使参加者产生迫切需要使用某药的心理,以达到销售假药的目的。他们还给每天参加者赠送一天量的药品试用,甚至特邀参加免费旅游、义诊体检等引诱参加者上当受骗。最后以“特优价”销售药品。他们一般6∶00讲课,7∶00售药,8∶00撤离,活动10天。当药监等部门得知(投诉)检查时,他们已人去楼空,逃之夭夭。经查,大多数药品是假冒或编造生产厂家、药品批准文号、商品名或非法加入化学物质等的假药。有的比正品价格高出几倍。
2.5利用基层医院、诊所、药店识别能力有限,销售假药
一些不法分子利用基层医院、村卫生室、诊所、药店信息闭塞、识别假药能力有限和防范意识差的弱点,出示齐全的虚假证明,骗取基层单位和相关人员信任,用低价和铺底(将药品先置于药房、药店售后付款)方式销售假药。当经过几次铺底销售后,便以各种理由要求现款现货。当药监部门查出确定为假药时,他们已逃之夭夭。
2.6 利用网络、邮购销售假药
目前利用网络、邮购销售假药现象呈明显上升趋势。 2008年浙江查获利用网络、邮购销售假药神曲胃痛胶囊等400多瓶,涉案金额17.38万元。又如北京查获利用网络宣传和快递向全国26个省、市销售假药癣康宁胶囊等制造假药团伙,涉案金额60余万元。又在丰台区查获利用网络宣传和快递销售假药复方珍宝丸、双草复胰胶囊等,共计3 000余瓶,价值20余万元。河北石家庄破获打着“中国国防肿瘤医院”的旗号,利用网络宣传和快递向全国26个省市销售治疗癌症、白血病的假药格列卫士、易瑞沙、消癌平等,共448人次,涉案金额89万元余。
3防范措施[3]
针对当前违法制售假药中出现的新情况、新动向,笔者认为应着眼于以下几个方面:
3.1提高药监队伍和相关人员的素质
一是要建立一支政治过硬、业务精良、行动敏捷的高素质的药监执法队伍,强化药品执法人员神圣的责任感、使命感,开展识别假药培训、打击假药办案经验交流与研讨,掌握当前不法分子制售假药新特点、新动向,提高监管能力和打击执法水平。二是要强化药品生产、经营企业和医疗机构从药业人员识别假药和防范意识的措施。要利用培训班、媒体(广播、报刊、电视)、实物和图片展览等形式,广泛开展识别和防范假药知识讲座宣传,提高涉药单位和人民群众自我防范能力。
3.2完善药品管理法律法规和药品质量标准
一是目前与《药品管理法》配套的法规、规章制度不健全,一些法律、法规的操作性不强,对有些违法行为无法给予有效整治。如基层药监局对不严格执行GMP、GSP认证的企业,只能是给予警告和责令整改,而这些企业对警告和责令整改根本就无所谓,生产、经营依然如故。目前湖北制订了“药品生产、经营企业退出规则”,对药品生产、经营企业违反药品管理法律法规以及GMP、GSP等作出相关规定,值得推广。二是目前对药品质量管理人员、药品销售人员的规范行为管理尚无完整的切实可行的法规。一些药品质量管理人员、药品销售人员在这个企业(地方)销售假药受到惩罚,又在那个企业(地方)应聘或重用或重新开业。《药品管理法》第76条“10年内不得从事药品生产、经营活动”和第83条“5年内不受理其申请”无从落实。因此,建议尽快制定从药人员(药品生产、经营企业法人、负责人、质量管理人员,药品销售人员等)的管理法规。并建立全国药品从业人员档案信息网络管理系统,防止药品违法人员在行政审批时蒙混过关。三是完善药品法定检验标准。国家有关部门应尽快完善现有的药品法定检验标准,力争对药品所含成分进行定性和定量检测,遏制偷工减料和专业性制造假药行为。
3.3加强对药品成分外添加物、包装、标识的分析鉴定
根据当前制售假药新特点、新动向,药检所不能放过有可能非法添加其他成分(物质)的检验。药检所或药监部门的稽查机构要指定专人或设专科对药品成分外(源头追踪、包装、标识)进行综合勘验鉴定。如运用计算机网络条件和信息通讯技术或通过文件传输、传真甚至数码成像传输技术等追踪、核查、确认药品名称(商品名、商标名)、批准文号、厂家名称、批号、生物制品和进口药品检验报告及批签件等药品的源头,对药品包装、包材、商标、标识(防伪标识)等进行分解、剖析、比较复核,从多个角度、各个环节、全方位的证实药品的真伪,防止造假者仿冒伪造。
3.4建立假劣药品信息网络系统
建议国家局在稽查局或药检所成立假劣药品信息研究交流中心,建立网站。并与各省、市、县药品监督(检验)机构的信息直通交换。通过建立药品生产(经营)企业生产(经营)的品种(商品名)、批准文号、批号、包装、商标、标识(防伪)等和各级药品监督(检验)机构提供查询服务的药品检验报告书、药品标准咨询、厂商确认、批准文号、品种生产情况确认等以及假劣药品样品展示档案库等数据库,发行假劣药品信息研究内参等。为各级药品监督管理机构的工作提供相关情报信息,实现远程监督核查。为打击假劣药品提供有力的技术支持。为药品监督管理人员识别、核查、打击假劣药品提供学习、交流、研究平台。
3.5建立打假联动机制
一是充分利用“药品信息网络”,沟通信息,通报案情,实现药品违法信息资源共享。二是药品监督管理部门应制定跨地区联合办案制度,与毗邻地区建立联合办案规则,建立地区间打假联动机制。及时打击制售假药和药品违法活动,让不法分子成为“过街的老鼠”,无立锥之地。三是药品监督管理部门应与公安、工商等部门制订联合打击制售假药、无证经营药品、违法药品广告等制度,建立大案要案统一协调行动机制,实现部门间联动打击,及时有力地打击药品违法行为。
3.6强化药品生产、经营规范管理
药品监督管理部门要加强对药品生产、经营企业的日常监管和GMP、GSP认证后的跟踪检查,督促药品生产企业严格执行委托加工相关规定,严格按照药品标准投料和审批的工艺流程生产。督促药品经营企业严格执行药品采购验收制度,严格执行首营企业和首营品种的审核制度,严禁出租柜台。严厉打击药品违法广告。要严格按照药品生产、经营企业“信用等级”和“退出规则”约束企业,增强企业自律行为,对违规企业应及时上网公布黑名单。斩断制售假药不法分子伸向合法企业(渠道)的黑手。
3.7开展针对性的药品抽验
药品检验机构抽验药品应突出广泛性与针对性相结合的原则。针对老百姓反映强烈的不良药品,应进行重点抽验,为打击制售假劣药品提供有力的技术支持。
3.8强化农村药品协管员、信息员职责
药品监督管理部门要筑牢县(区)、乡(镇)、村(居民委员会)三级药品监督网络,充分发挥药品监督乡(镇)协管员乡和村(居民委员会)信息员的作用,加强对协管员、信息员聘任、培训和例会制度、报告制度的检查和绩效考核,切实保证三级药品监督网络“上传下达”监督药品市场的功能,提高监管的有效覆盖。
总之,药品监督部门应创新工作思路,加大对制售假药和药品违法活动的打击力度,保护合法药品生产、经营企业的利益,严惩药品违法犯罪行为,保障人民群众用药安全有效。
[参考文献]
[1]曹鹤舰.全国医学优秀成果选[M].成都:中国国际图书出版有限公司,1996:249-251,288-296.
[2]潘学田.药品监督管理实务全书[M].北京:中国商业出版社, 1996:1977-1992.
