关键词：水利工程规划；防洪治涝；设计
雨水天气，低洼地区会产生渍水，甚至被淹没，从而出现洪涝。洪涝灾害严重影响了农业等领域的发展。洪涝灾害也会影响水利工程建设，造成工程结构的破坏，影响其正常使用。因而在水利工程规划中，工作人员应重视洪涝灾害的控制问题，加强防洪治涝设计，明确规划目标，进行合理规划，提高水利工程的质量，确保其具有更高的安全性与可靠性。
1水利工程规划中防洪治涝设计的原则
（1）从整体性出发。水利工程是关乎国计民生的重要项目，在进行规划设计时，要基于整体角度考虑，将综合利益置于首位。在防洪治涝设计中，工作人员应注重上下游和两岸的灾害抵御，在整体上考虑防洪治涝问题。规划人员要优先明确防洪治涝的整体任务，即对洪水的抵御和疏导[1]。以此为出发点，明确工程设计的重点。同时，工程建设要注重轻重缓急，特别关注重点要素，包括名胜古迹、交通枢纽、农田等，进行规划设计时，要注重对这些要素的保护，进行优先考虑。（2）结合相应的防洪措施。防洪治涝的工程项目规模较大，需要占据较大面积的土地，耗费较高的成本。工程建设中，存在一些非工程处理措施，能够以较少的人力与物力投资降低洪涝损失。这种措施是水利工程防洪治涝设计的要点之一[2]。例如，国家规范水利工程人员技术操作的相关法律法规、现代化防汛指挥系统等，都是此类措施之一。规划人员要将这些非工程处理措施应用到防洪治涝设计中，全面提高规划效率。（3）有效利用水资源。洪涝灾害带来的损失较大，但是洪涝过程中的水资源也可以被有效利用，对损失进行弥补。我国国土面积大，地形地势复杂且差异性较大，导致水资源的分布不均，具有一定的特殊性。洪涝地区的水资源可以被引至水资源缺乏地区，从而实现水资源的合理配置[3]。因而，防洪治涝设计要与水资源分配结合起来，在易出现洪涝的地区强化洪水疏导工程建设，在水资源匮乏地区兴建水库，实现储水。在防洪治涝设计中融入水资源配置思路，可以因地制宜地选择治理办法，降低成本，提高防洪治涝设计的有效性。
2水利工程规划中防洪治涝设计的对策
（1）细化调研。对于洪涝的高发地点，规划人员要进行细致的调研工作。首先要通过网络、书籍、走访等形式了解现场的基本信息，包括地形、地势、水文、气象等特点，根据资料分析可能引发洪涝灾害的原因[4]。其次，要根据历史信息掌握该地点出现洪涝灾害的情况，并分析原因，了解当时的解决方法，结合环境及现实条件的变化，研究制定新的防洪治涝方案。另外，除了施工地实际情况的调研，还应走访当地居民，了解居民实际需求，使得水利工程迎合民众需要，降低人为因素干扰。（2）制定标准。调研后，工作人员要对防洪治涝设计方案进行意见征集，制定标准。明确设计标准有利于加强水利工程建设的可行性，使之更符合当地的实际发展状况。针对该区域的地理和经济条件，工作人员要进行保护区的划分，明确保护区洪涝灾害的影响程度和发生几率，进而开展综合分析，详细制定防洪治涝设计标准，使得防治标准更加符合建设区域的实际，优化防洪治涝效果。（3）构建防治体系。调研和防治标准完成后，规划人员要建设防洪治涝的综合治理系统，使设计成为体系。防洪治涝是一项复杂的工程，需要规划人员系统地把握。防治体系的建设同样需要以自然条件为主要依据。在此基础上，还要对设计、建设等各部门的需求进行全面把握，分析防治过程中的影响因素及其影响程度，从而建设起完善的防洪治涝体系。在决定最终方案之前，要进行工程质量评估，必要时可适当牺牲局部利益，以保障工程整体质量，确保防治效果最优。（4）进行效益评估。水利工程建设的本质属性是环境工程，其作用指向抵御洪灾，保证生存环境质量。水利工程在防洪治涝的过程中也面临着一些挑战，包括移民安置、垃圾处理等，对环境和居民的影响较大。因而，防洪治涝设计中要进行适时地环境评估，降低工程建设对环境的不利影响[5]。另外，规划人员应对年均效益进行估算，以便反应防洪治涝的效果。这就要求工作人员结合历史数据，对典型洪水相关的数据进行分析和统计，判断经济发展与洪灾损失之间关系，将计算结果纳入防洪治涝效益的体系中。（5）编写报告。防洪治涝设计最终要以报告形式呈现。规划人员要在报告中阐释工程建设及投资、流域自然情况、历史洪灾分析、移民安置、水文资料分析、防洪工程建设情况、社会经济情况、非工程措施等内容。规划人员要确保报告的完整性，按照一定的逻辑结构编写。同时，编制设计报告的基本要求就是真实性，规划人员要确保数据信息真实有效，对相关问题进行客观分析，提高报告的专业性与科学性。报告编制完成后需接受相关部门和人员的审核，并进行质量检测，判断设计报告的可行性，审核通过方可投入使用，作为水利工程建设的指导文件，以防洪治涝设计提升水利工程的功能性。
一、解答技巧
自然灾害与防治部分的高考试题，一般会选择具体的事件作为案例，以分析某一突发事件的成因设计问题，命题特色明显。解题中考生首先要把握住考查的目标，是什么自然灾害？然后回忆所学知识，分析其原因或危害，推测防御措施。突破方法在于对试题所给信息的准确分析，找出试题中灾害的分布特征、推测其产生的自然与人为原因，说明其可能产生的危害与相应的治理措施。
遇到“自然灾害与防治”类试题，要有正确的分析思路。要把具体的灾害放到中国或世界自然地理背景之中分析，孤立地分析会导致答题不全面。如地面沉降的问题，需要与我国水资源的利用状况相联系；城市内涝问题，需要与我国目前的快速城市化导致的城市容量相对降低联系；地面塌陷，需要与工程建设不当相联系；煤矿坑道突水、突泥、突瓦斯既需要联系自然特征，又需要联系目前中国能源需求的增加。
二、分类解答
近几年“自然灾害与防治”类的高考地理题常见的设问主要有三种类型：成因（自然、人为）、影响（正面、负面）、措施（生物、工程、技术），其中关于自然灾害成因的考查方式最多。自然灾害就高频考点而言，以下两种题型和考法最多。
（一）主要地质灾害的成因及防治
以某地的地质灾害事件为切入点，考查“主要地质灾害的成因及防治”，是高考的高频考点。这类考题要从题目给出的材料中挖掘信息，结合具体地区的实际情况，由问题找对策，如采用工程措施或非工程措施。以下是地质灾害问题的分析思路：
1.地震的成因及防御
（1）形成原因：位于板块交界处，地壳活动剧烈。
（2）造成重大人员和财产损失的原因可能有：①震级大，破坏性大；②震中附近城市分布多，人口集中；③浅源地震；④地面建筑的抗震能力差；⑤发生的时间可能在夜间；⑥震区交通不便；⑦诱发其他灾害等。
（3）减轻灾害的措施：①积极开展防灾、减灾宣传教育，提高公众的防灾减灾意识；②建立灾害监测和预报体系；③建立健全减灾工作的政策法规体系；④提高建筑物的抗震强度；⑤加强国际合作等。
2.造成滑坡的主要原因
（1）组成山体的岩石是一些古老的岩系，如千枚岩、片麻岩等，经过多次地质构造运动的作用，破碎严重，容易发生滑坡。
（2）岩层的倾斜方向和山坡方向一致，往往会造成顺岩层滑坡的现象。
（3）地下水和地表水浸湿坡面物质，使其软化，降低了黏聚力，所以在大雨后的地区和地下水丰富的地区容易发生滑坡。
此外，风化作用、人为因素和地震等也会促使滑坡发生。
3.形成泥石流的主要条件
（1）山坡上有松散的土层和风化物质覆盖，为形成泥石流提供了丰富的固体物质。
（2）陡峻的地形，沟谷上游有一定的汇水面积，下游窄小，沟床纵剖面坡度较陡直。
（3）在中、上游地区有暴雨或冰雪大量消融及湖泊的溃决等形成补给水源。
此外，强烈的地震、植被的严重破坏等都可能引起泥石流的暴发。
例1（2014年高考全国新课标文综卷Ⅰ）图1所示区域地处青藏高原东部边缘的断裂带。2013年4月20日，这里发生了7.0级强烈地震。2013年4月21日夜至24日，震区出现多次降雨。本次地震后，图示区域发生了严重的次生地质灾害。
说明本次地震后图示区域次生地质灾害严重的原因。
【参考答案】图示区域（地处断裂带）岩石破碎，山高、坡陡、谷深，强烈地震造成震区岩体松动、破裂，形成崩塌、滑坡等次生地质灾害；降雨致滑坡、崩塌加剧，引发泥石流
【解题思路】根据材料可知，图示地区发生地震，导致岩层破碎，土层疏松；地震后出现了多次降雨，加上该地区地势起伏大，为滑坡和泥石流次生灾害的发生提供了条件。
（二）主要水文灾害的成因及防治
我国危害最大的两种水文灾害有洪涝灾害和风暴潮灾害，其中洪涝灾害是造成我国经济损失最严重的灾害。答题要牢牢把握洪涝灾害的答题思路，即从“天、地、人”三个角度综合分析：我国东部地区处在季风气候区，降水变率大，而西高东低的地形地势特点又决定了我国河流自西向东流的水文特点，因此东部季风区降水多，且暴雨集中，加上地势低平，河流排水不畅，洪涝灾害严重，而东部地区是我国人口密集区，乱砍滥伐，植被破坏，导致水土流失加剧，泥沙淤积，河床抬高，围湖造田，使湖泊对干流的调蓄能力下降，洪涝灾害越来越严重。我国东部海岸地带同时还受台风带来的风暴潮的影响，这里人口密集、经济繁荣，又加大了灾情的严重性。以下是洪涝灾害的成因与防御措施的分析思路：
1.河流洪涝灾害发生原因的分析
（1）来水量大。影响因素：气候――降水多，降水变率大，如季风气候；水系――流域面积大，支流多，入海口少；植被――植被覆盖率低。
（2）排水不畅。影响因素：地形――地势低洼，不易排出；河道弯曲，排水不畅；河道淤积；占用河道。
（3）调洪蓄洪能力差。影响因素：围湖造田；泥沙淤积。
2.洪涝治理措施的分析
可从拦洪、蓄洪、行洪、分洪、泄洪等方面来思考，具体要求是：上游――修水库蓄洪和植树造林，保持水土；中游――利用低洼地建蓄洪、分洪工程；下游――整治河道，开挖新河、加固堤坝、疏通河道，加快分洪、泄洪。但对黄河的洪涝治理还要与黄土高原水土保持和防沙治沙相结合，对长江的洪涝治理还要与荆江河段的裁弯取直、中上游退耕还林、中下游退耕还湖结合起来。
例2（2012年高考山东文综卷）图2为我国某区域图。读图回答问题。
（1）指出A地洪水灾害多发的月份，并分析其气候原因。
（2）指出A、B两地预防洪涝灾害应采取的不同措施。
【参考答案】（1）6月份。受夏季风影响，进入梅雨季节，降水量大，多暴雨。
（2）A地：植树造林；修建水库。B地：退耕还湖，疏浚湖泊；修建排水、分洪、堤防等水利工程。
【解题思路】第（1）题，首先根据图中经纬网判断该地位于我国东部季风气候区，属于长江流域，再结合我国雨带移动规律判断其气候成因。第（2）题，结合A、B两地的地形、地势特征差异，以及人类活动对湖泊的影响等方面，从造成洪涝灾害的原因差异方面进行分析，可总结得出措施。
三、能力测试
不同区域受自然灾害的影响是不同的，同一种自然灾害的危害程度也存在明显的地域差异。据此完成1～2题。
1.导致自然灾害危害程度地域差异的原因主要是（）
①社会经济发展水平不平衡②灾害强度的差异③自然灾害孕育在不同的地球表层环境中④个人对灾害的应急反应不同
A.①③B.②④
C.③④D.①②
2.在灾害强度相同的情况下，如果某一地区经济发展水平高且防抗灾能力强，关于其灾害危害程度的描述，正确的是（）
A.自然灾害的危害程度高
B.自然灾害的危害程度低
C.损失数量大，影响程度小
D.很难确定
读“自然灾害与中国奶牛业发展示意图”（图3）。据此回答3～4题。
3.关于草场自然灾害的叙述，正确的是（）
A.草原雪灾、火灾直接损毁草场资源，对奶牛业的发展没有影响
B.草原雪灾、旱灾直接影响奶牛业的发展，对草场资源没有影响
C.草原鼠害、虫害通过破坏草场资源，间接影响奶牛业的发展
D.草原病害、酸雨对草场资源和奶牛业的发展没有直接影响
4.关于我国奶牛业发展的叙述，正确的是（）
①过度放牧，使奶牛数量增多，促进奶牛业的发展②乱采、乱挖，导致鼠害猖獗，制约奶牛业的发展③奶牛业的过度发展，会加剧草原人为灾害的破坏④影响奶牛业发展的因素有草原灾害、社会化程度、奶牛品质等
A.①②B.②③C.③④D.②④
读长江流域水灾造成的直接经济损失年际变化图（图4）。据此回答5～6题。
5.从图中看，长江流域1950-1990年间水灾造成的直接经济损失较严重的两次是（）
A.1954年、1990年B.1989年、1990年
C.1954年、1983年D.1967年、1971年
6.长江流域成为水文灾害多发地区的人为原因是（）
①滥伐森林②围湖造田③位于我国经济核心地带④位于季风气候区⑤东部临海
A.①②③B.②③④
C.③④⑤D.①④⑤
GIS中，不同类型的地理空间信息储存在不同的图层上。叠加不同的图层可以分析不同要素间的相互关系。据此回答7～8题。
7.洪水前的某湖泊图层与洪灾期的图层相叠加，可以（）
A.分析洪水灾害的成因
B.预测洪灾期结束时间
C.了解洪水淹没范围
D.计算洪灾损失
8.在发生地震灾害时，利用GIS可以进行（）
A.预测地震灾害发生的时间
B.了解灾情状况
C.分析地震危害
D.计算灾害损失
9.图5为中国部分区域水土流失状况分布示意图。读图完成下列问题。
（1）图示区域中，水土流失地区的分布规律是什么？
（2）分别说明A、B两地区地质灾害类型及其成因；C地区为什么多洪涝灾害？
10.图6示意我国部分地区冷冻灾害发生频次分布，读图回答下列问题。
（1）指出冷冻灾害对农业生产的影响，并分析图中P区域冷冻灾害高发的原因。
（2）简述该区域农业生产预防冷冻灾害可采取的主要措施。
【参考答案及解析】
1.D2.C
第1题，灾情是由致灾因子强度、受灾体特性共同决定的。灾害强度越高，导致的灾情越大。第2题，在灾害强度相同的情况下，地区经济发展水平高，则损失绝对数大，对减灾防灾投入大则抗灾能力强，从而大大降低灾害影响程度。
3.C4.C
第3题，草场自然灾害对草场资源和奶牛业的发展均有影响。第4题，过度放牧会损毁草场资源，从而影响奶牛业的发展；乱采乱挖破坏草场，制约奶牛业的发展。
5.C6.A
第5题，结合图示可知直接经济损失较严重的两次是1954年、1983年。第6题，结合选项可知属于长江流域水文灾害多发的人为原因是①②③。
7.C8.B
第7题，洪灾期湖泊面积大于洪水前湖泊面积，因此可了解洪水的淹没范围。第8题，GIS的主要功能是空间数据分析，分析地震危害、计算灾害损失并非是GIS空间数据分析的范畴。
9.（1）多分布于第二级地形阶梯上；大致呈东北―西南方向延伸；最严重的地区集中分布在黄土高原地区。
（2）A地区滑坡、崩塌和泥石流等；土质疏松，降水季节变化大。B地区地震、滑坡和泥石流等；地壳活动强烈，岩石破碎；暴雨集中。C地区因黄河从纬度较低处流向纬度较高处，在春初和初冬有凌汛；降水集中在夏季；地势低平，河道淤积。
一、本预案适应于全街道范围内洪涝灾害的预防和应急处置。
二、洪涝灾情发生后，街道办事处防汛抗旱指挥部办公室应立即做出如下反应：
（一）立即向街道防汛抗旱指挥部的指挥、副指挥汇报洪涝灾情发生的时间、地点及发展的趋势和可能造成的危害等；
（二）尽快提出水灾发生地的群众撤离的时间、地点、范围、路线，上报街道防汛抗旱指挥部的指挥、有关副指挥，并密切监视洪涝灾情的发展趋势，不定时地洪涝预报、警报、紧急警报和汛情公报；
（三）尽快将洪涝灾情通报街道防汛抗旱指挥部各有关成员单位，各单位应按规定的职责，做好抢险救灾的各项准备；
（四）开启一切通讯、传输、遥控遥测设备，千方百计保持与险情、灾情发生地和各级防汛抗旱指挥部、街道党政办公室、各社区、各单位的通讯联系畅通，及时下达有关人力、物力及洪涝调度命令；
（五）立即组织有关部门、社区和单位进行抢险，进一步搜集更为详细的险情、灾情情况，及时向街道防汛抗旱指挥部和街道办事处报告险情、灾情情况。
三、洪涝灾情发生后，各社区和有关单位应立即按照既定的岗位职责，实施抢险救灾工作，保证与街道办事处和防汛抗旱指挥部的联络畅通。受灾情况和救灾进展情况要及时上报街道办事处和街道防汛抗旱指挥部。
四、洪涝灾情发生后，防汛抗旱指挥部按照上级防指和街道办事处的指示，统一指挥全街道的洪涝灾害应急处置工作，负责洪水通告，部署、协调、监督和检查办事处各部门、各社区、各有关单位的救灾工作；通报情况，调派力量抢险救灾；协调跨社区的救灾工作，解决救灾工作中的有关问题。指挥部下设机构及职责如下：
（一）防汛办公室：其主要职责是向指挥部提出工作方案；检查指挥部各项决策的落实情况；全面了解综合水情、救灾情况；负责向城阳区政府报告水情和灾情；起草文稿；负责宣传报道的统一组织管理；协调解决有关部门工作中的有关问题及通信联络工作。
（二）水情及洪涝调度组：街道党政办公室牵头，组织街道农业服务中心参加，街道党政办公室负责人任办公室组长，办公地点设在党政办公室；其主要职责是：负责全街道防汛重大事件的协调工作，洪涝预报、警报、紧急警报、汛情公报和气象预报；负责蓄滞洪区的洪涝调度，采取蓄洪、分洪、滞洪措施；负责组织河道工程抢险的有关具体工作。
（三）灾情调查组：由街道经贸办牵头，组织经管统计服务中心、企业服务中心招商部参加。街道经贸办负责人任组长，其他单位负责同志任副组长。办公地点设在街道经贸办，其主要职责是：负责对灾情进行快速调查、评估、统计上报。
（四）工程抢险组：由街道城建办牵头，市政公路管理服务中心、武装部、联通营销部、供电所、邮政支局参加。街道城建办副主任任组长，其他单位负责同志任副组长。办公地点设在街道城建办。主要职责是：负责对水利、交通、供电、通信、给排水等重点工程设施进行紧急抢修。
（五）物资调运组：由街道审计所牵头，组织税收处、社区居委会参加，街道审计所所长任组长，其他单位负责同志任副组长。办公地点设在街道审计所。其主要职责是：负责抢险救灾物资调拨和运输工作；管理援助物资的储运和分配。
（六）灾民生活安置组：由街道社会事务办牵头，组织园林环卫服务中心、计划生育服务中心、安监办、食安办、动物防疫监督站、工商、教委参加。社会事务办副主任任组长，其他单位负责人任副组长。办公地点设在街道社会事务办，其主要职责是：灾情消息；接受救灾物资；监督食品流通；转移安置受灾群众，解决吃、穿、住问题；协助做好抢险、医治转移伤病员及人、畜尸体处理事宜。
（七）治安保卫组：由街道综治办牵头，组织城管中队、派出所、边防所、交警中队、交通管理所参加。综治办负责人任组长，其他单位负责同志任副组长。办公地点设在街道社会治安综合治理办公室，其主要职责是：负责灾区的社会治安、交通安全管理，临时治安管理和交通管制通告；保卫党政领导机关等要害部门和重要器材物资；严厉打击各种扰乱社会治安秩序、趁灾打劫等不法分子。
（八）医疗救护组：由劳动保障服务中心牵头，组织规划部、城阳二医部门、卫生监督与疾病防控工作站参加。劳动保障服务中心主任任组长，其他单位负责同志任副组长。办公地点设在街道劳动保障服务中心，其主要职责是：组织医疗、防疫机构人员进入灾区；设立临时抢救中心，及时抢救医治伤员；做好灾区消毒和控制疫情工作；组织运转伤员；采购、储运、调配药品等。
（九）财务组：由街道财政所牵头。街道财政所所长任组长，办公地点设在街道财政所。其主要职责是：筹集和解决抗洪救灾经费；统一管理上级和外援救灾经费，负责向上级申请救灾经费；统一安排解决抢险救灾指挥部及所属办事机构的办公经费，负责抢险救灾物资的采购。
（十）宣传组：由宣传科牵头。组织科教文卫服务中心、工商联、科协参加，由宣传科责任人任组长，其他单位负责同志任副组长。办公地点设在宣传科。其主要职责是：负责向社会报道雨情、水情和灾情；宣传报道抗洪救灾中的先进事迹等。
各社区、各单位都要建立抢险救灾指挥机构和办事机构，负责组织指挥本社区、本单位的抢险救灾工作。
五、在抢险救灾中应采取的紧急措施和遵循的原则:
（一）灾情一旦发生，各社区和各有关单位都要根据本预案和既定的部门岗位职责立即展开抢险救灾工作。街道抢险救灾指挥部及所属机构的各成员，要立即赶赴工作岗位开展工作。各社区、各单位要全力以赴、协同合作、奋力抢险救灾。
（二）洪涝灾情发生后，首要职责是抢救受灾群众，保护国家财产和重要器材物资，就地、就近组织自救互救。
（三）洪涝灾情发生后，街道办事处防汛抗旱指挥部办公室要继续履行防汛调度指挥职责，为避免灾情的进一步扩大和引发新的洪涝灾害，在组织水利工程抢险、堵复决口的同时，继续做好洪涝调度，采取一切蓄洪、滞洪、分洪措施，调蓄错峰，必要时应牺牲局部，保全整体，尽最大努力，减少灾害损失。
（四）为确保抢险救灾工作指挥无误，要建立社区、单位、街道逐级上报制度。报告的主要内容是：受灾范围、人员伤亡、房屋倒塌以及铁路、公路、桥梁、电力通信等设施毁坏情况等。在通讯联系中断或遇有障碍时，要派人直接报告。
[论文关键词]防汛工作 防汛为主 防治结合
冷空气弱、副热带高压偏北、赤道幅合带活跃是台风频繁登陆我国沿海的重要原因，尤其台州位于浙江省东南沿海，特殊的地理位置决定了台风经常袭击台州地区。台州市政府防汛指挥部门及其成员单位在船只避洪、河道疏浚、河面保洁等工程措施在防汛（包含防台和抗旱，下同）预防中严格贯彻环境和资源保护法学中“预防为主、防治结合”原则。由于台风频繁对于东南沿海地区来说并不完全是件坏事，尽管台风带来的暴雨以及洪水可能会对当地的农业、渔业、林业、畜牧业等基础设施造成一定程度的影响，但是因它产生的充沛降水也增加了当地的水资源，对缓解东南地区的高温干旱，有着非常大的作用。“预防为主、防治结合”原则在防止洪涝、台风灾害以及保护人身、财产安全中起着举足轻重的作用，浙江省2007年颁布的《防汛防台抗旱条例》第三条首次明确了该原则。本文试图以台州市在抗击台风和洪水中的经验总结，来论证“预防为主、防治结合”原则在我国防汛工作的重要性。
“预防为主、防治结合”原则是指各级防汛责任主体采取各种预防措施，加强对有关基础设施进行检查活动，做好全面隐患排查工作，消除事故隐患，或者把自然灾害破坏控制在能够保护人身、财产安全及保障经济、社会可持续发展的限度之内。这项原则，明确了预防和抗击的关系，确定了抗击自然灾害与破坏的途径和方式。它要求抗击自然灾害的破坏，要以预防为主，做到“防患于未然”，从根本上消除产生自然灾害带来的损害，减轻事后抗击所付出的代价。
一、“预防为主、防治结合”原则在防汛工作中的重要性
（一）台风、洪涝问题一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性
由自然活动所造成的洪涝和台风问题不象其他社会问题或法律问题一样具有较快的逆转性，许多自然灾害，特别是等级高、强度大的自然灾害发生以后，常常诱发出一连串的其他灾害接连发生，这种现象叫灾害链。自然灾害发生之后，破坏了人类生存的和谐条件，由此还可以导生出一系列其它灾害，这些灾害泛称为衍生灾害，比如因去年因山洪发生的湖南平江大桥倒塌事件导致人员失踪、人员死亡、财产损失。大多数因自然灾害损害都是在人们无法察觉的情况下发生，在发生洪涝情况下，即使人类采取一切办法应对灾害活动，但由于洪涝灾害破坏范围极大，其他衍生的灾害会不断缓慢的释放出来。
（二）事后防汛费用巨大，在经济上不合算
事前防汛与事后防汛相比，不仅在费用支出上合理、合算，而且在社会效果上会起到把自然灾害降低到社会和公众可以承受的范围内，这如同在治理环境污染中的原理一样。以“先污染后治理”的一些发达国家为例，在二十世纪六七十年代，这些发达国家曾经作了一个估算，如通过事后治理解决环境问题，总投资需占国民总产值的3%，若以正常国民经济增长率为5%计算的话，大部分要花到环境投资上去。在中国，据80年代初的不完全统计，环境污染部分和自然生态破坏造成的经济损失两项合计高达955亿元，占工农业总产值的14%左右。其实事后治理环境支出的费用比例与事后防汛费用支出比例存在同样的道理，有可能事后防汛承担的代价比事后治理环境更大，因为台风和洪涝造成的损失不仅是公众和国家的财产损失，而且很有可能涉及群众的生命和健康安全，费用和损失无法估价。记者对一些大桥倒塌事件的调查表明，重则人员死伤惨重，轻则给当地经济产生巨大损失，这些损害难以用金钱的计算来抚慰遇难者家属。
（三）对自然灾害损害的事后救济得不偿失
洪涝灾害产生损害的特点是损害范围广、损害具有持续性和反复性，有可能产生人身生命危险，难以用金钱填补各种损失等。因此，靠事后的法律救济一方面在经济分析上对受害者不利，另一方面因生命无价，没办法用金钱赔偿给受害者。这两方面的原因不符合以人为本的科学发展观，共同阻碍了经济发展和社会进步。自然灾害事件发生后，对灾害造成的工程损失可以用重新设计、施工，但对死难者家属来说用再多的钱也无法使死者起死回生。
（四）台风和洪涝问题在时间和空间上的可变性很大，对它的认识也具有科学的不确定性
以台风和洪涝为例，因自然灾害发生的不可确定性，科学家也无法准确预测出几级台风和洪涝以及造成多少程度的损害。正如科学家对气候变化认识一样，有些认为工业活动排放的二氧化碳等气体会导致“温室效应”，使全球变暖；另外一些则认为这些气体会产生“阳伞效应”，从而使全球气候变冷。实际上，无论怎么预测台风和洪涝，在台风和洪涝多发区的自然环境下，台风和洪涝的发生都会对社会和公众造成严重影响。本文认为，尽管存在一些不确定性，但是，从预防的角度出发，对于人为活动相关的措施如海塘江堤、水库、水闸、河道清障等水利工程措施和渔港、船只避风、地质灾害整治、城防工程、农业防台等工程措施，以及体制、机制、法制、预案等非工程体系建设，无论如何都会对维持现存和改进环境生态系统有益，而不能等到台风和洪涝的出现。否则，后悔也为时已晚。台州市政府防汛有关部门在事件发生前积极采取工程措施和非工程措施等预防手段，每年都把自然灾害产生的损失控制在最低限度。
因此，将环境和资源法学中的“预防为主、防治结合”作为台州市政府防汛实践工作中的一项基本原则，是对过去防汛问题深刻教训的一种总结，也是科学技术发展对防汛认识的提高所提出的要求。
二、“预防为主、防治结合”原则在台州防汛工作中的贯彻与实施
（一）全面规划与合理布局
全面规划就是要求台州市政府各级防指成员单位、基层防汛组织对工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展与防汛工作各方面的关系作统筹考虑，进而制定防汛体系和预案，使各项事业得以协调发展。合理布局主要是指在台州工业及其发展过程中，要对工业布局的各个建设工程合理性作出专门论证，并且对老工业建设工程不合理的布局予以改变，使得工业布局不会对周围环境和人民生活环境在台风和洪涝发生时造成不良影响。
（二）增强风险意识，并以防范风险作为决策的直接依据
由于预防的本意在于防患于未然，因此增强公众的风险意识尤其是决策者和管理者的风险意识是非常重要的。对于大型水利建设项目、改造项目（如在河川筑坝、江河、湖泊和地下水源上兴建等项目），更应将可能因台风、洪涝造成的长久不良环境影响放在首位考虑。
关键词：洪涝灾害 防洪 工程措施 非工程措施 对策
中图分类号：P331 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2013）04（c）-0241-01
定陶县为黄河冲积平原，属于淮河流域，总面积846 km2，地势较为平坦，但微地貌较为复杂。总的趋势是西南高，东北低。60年代以来，定陶县投入大量人力、物力，对全县水系进行了大规模调整，先后开挖了东鱼河、东鱼河北支、菏曹运河、定陶新河。近年来，由于河道淤积，三沟不通、水利投入不足，加上近几年的雨量偏大等，防洪除涝形式比较严竣。
1 影响洪涝灾害因素分析
1.1 气候水文因素
定陶县属暖温带半湿润大陆性季风气侯，冬季气侯干燥、寒冷，雨雪稀少，春季多风缺雨，夏秋高温多雨，降雨集中。全县多年平均降雨量为708.6 mm，降雨量年际变化明显，最大降水量（2003年）1173.38 mm，而最小降雨量（2002年）仅为275.1 mm，多雨年的水量为少雨年的4.3倍。
1.2 法制观念淡薄
虽然我国先后颁布了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等，山东省颁布了《山东省河道管理条例》，但一些单位和个人法制观念淡薄，有法不依，人为致使水土流失。随着城市建设的发展，乱向河道倾倒垃圾、废弃土石，远远超出了农村，有令不行、执法不严、打击不力、法规不尽完善、授权不够具体和明确，影响了法规的执行效果，致使水土流失更加突出。
1.3 防汛准备不足
一是受多年抗旱影响，防汛麻痹思想和侥幸心理在干部群众中广泛存在，致使防汛措施落实不力，缺乏对暴雨洪水的足够警惕。二是防汛经费严重不足。由于财政紧张，致使看闸人员工资低，挫伤了他们的积极性，看闸人员无责任心，不能及时提落闸。三是交通、通讯、水文预报等设备数量少、状况差、技术落后，直接影响着防汛信息的及时准确传递。
1.4 人类活动影响
人口的增加，改造自然的能力提高，对资源的需求增多，生存空间扩大，进一步激化了人与生存环境的矛盾，一方面，人类向可能发生洪水的地域不断侵入，变成自己的活动空间，对河道的围垦，当大洪水到来时即成了受害者。
2 洪涝灾害特点
2.1 随机性和连续性
我们虽知道雨季发生大暴雨的大致周期和季节性，但人们难以准确预测暴雨的具体量值，暴雨中心位置和走向，也就是说每次暴雨灾害的产生时间、数值大小及地点，都是随机的，且涝灾具有连续性。
2.2 周期性和季节性
据历史资料记载，建国前和建国后，全县洪涝灾害发生频繁，且灾情十分严重。据记载，建国前（1912-1949年）37年间，共发生涝灾10年，频率为27%。建国后（1949-2004年）的55年间，共发生31年，大约三年二涝，其中成灾10万亩以上的21年，频率为22%，大涝（成灾30万亩以上）9年，频率为20%。平均6年一遇。
根据历史涝灾年情况统计分析，涝灾具有十分明显的季节性，95%以上的年份发生在夏秋季。
3 防洪对策
针对我县的防洪现状和存在的问题，笔者认为洪涝灾害不可避免，但可以采取措施将之减轻到最低限度，因此，制订科学的防汛措施将是一项重要而艰巨的任务，防汛社会化是防汛工作的核心，工程措施和非工程是防汛工作的基本手段。
3.1 加大宣传力度，增强水患意识
大力宣传《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《河道管理条例》等法律法规，依法查处违章建筑，清除行洪障碍，减少防洪工程的人为破坏，保护防洪工程完整，减轻滞洪压力，依法治水，依法防洪。转变传统的防洪观念，让社会认识到防汛工作不仅是政府部门的职责，而是全社会的义务和责任，防汛效益是社会效益，形成全社会共同依法防洪的浓厚氛围。
3.2 保护水土、减少流失
根据《水土保持法》，加大水土保持工作的力度，保护我县的自然生态平衡。坚持水、田、林、路统一规划、综合治理、综合开发。工程措施、生物措施和农业耕作措施因地制宜、优化配置、宜农则农、宜林则林等。形成综合防护体系，发挥综合措施的群体效应。实践证明，水土保持的林草、塘坝等措施的拦蓄洪水、泥沙作用是非常明显的，而其中的林草措施遇超标准的暴雨洪水不会对其造成毁灭性的破坏，而工程措施在超标准暴雨洪水下，其减水减沙效益可为负值。
3.3 加强河道管理，提高河道行洪能力
当前的主要工作是做好现有工程的除险加固、质量检查、险情隐患的处理，并加强工程的科学管理。一是要下大力气做好河道清障工作，根据“谁设障，谁清除”的原则，实行领导负责、条块结合的办法，限期彻底清除河道内行洪障碍。今后任何单位和部门在行洪河道内一律不准再设新障，否则将依法严肃处理。二是河道堤防缺口汛前全部堵复，险工险段、重要交通路口、病险涵闸要落实防守责任，备足抢险物料。三是要发动群众对阻水卡口进行疏通，打通“三沟”，做到河沟相通，沟沟相连，确保排水畅通。
3.4 搞好防洪预案
（1）进行洪水保险，防洪保险是防洪体系中一项重要的非工程防洪措施。根据国外和国内实施和试点情况，建议在洪泛区的单位和个人实行洪涝灾害保险制度，洪涝保险属于灾害发生后的补救措施，主要是通过法定或合同方式，使受洪灾威胁的众多投保户参加保险，由保险公司按损失分摊原则，以预收保险费组成保险基金，对保户遭受的洪灾进行经济补偿，使受灾区能迅速恢复生产，重建家园。
（2）搞好防洪预案，科学调度洪水，认真抓好防汛各项准备工作的落实。一是要认真修订、完善、细化定陶县防洪预案，提高可操作性，根据工程管理权限，乡镇报县审批，县报市审批，各级要严格按照批准方案执行。二是要搞好组织发动，落实防汛队伍。
参考文献
关键词：洪涝，危害，损失，预防
中图分类号：C35文献标识码： A
洪涝， 指因大雨、暴雨或持续降雨使低洼地区淹没、渍水的现象。雨涝主要危害农作物生长，造成作物减产或绝收，破坏农业生产以及其他产业的正常发展。其影响是综合的，还会危及人的生命财产安全，影响国家的长治久安。洪涝成因研究是一个古老的课题。自从人类沿河定居,不时受到洪水的干扰和危害以来,人类就一直想认识洪水,并制服洪涝。
近年来，受全球气候变化的影响，我国水资源时空分布不均问题更为突出，强降雨、高温、严寒、干旱以及超强台风等极端天气灾害频发。在频频发生的自然灾害中，我国城市防洪的薄弱面和脆弱性也随之暴露了出来。城市洪涝灾害的发生不仅给城里的人们带来无尽的烦恼，还严重的影响了生产、生活秩序，威胁着人民群众的生命财产安全，制约了城市社会经济的发展。因此，如何有效防御、减少或根治洪涝灾害对城市的是摆在人们面前亟待解诀的问题。
1 洪涝灾害的分布［3］
就全球范围而言，洪涝灾害主要发生在多台风、多暴雨的地区，这些地区主要包括：孟加拉北部及沿海地区，中国东南沿海地区，日本和东南亚国家，加勒比海地区和美国东南部近海岸地区。此外，在一些国家内陆的大江大河流域也会出现洪涝灾害。
2 洪涝的危害
在各种自然灾害中，洪涝是最常见且又是危害最大的一种。其出现率高，波及范围广，气势凶猛，突发性强，破坏性极大。不但冲毁房屋、破坏基础设施还淹没田园庄稼，导致粮食大幅减产、绝收，引发饥荒、难民潮，造成社会动荡不安。此外，洪水还会引发泥石流、滑坡、疫情等灾害出现而造成人员伤亡，对生态环境、经济建设、生命财产安全威胁极大。
2.1 环境破坏 经济损失
洪水泛滥，淹没了农田、房舍和洼地，灾区人民大规模的迁移；各种生物群落也因洪水淹没引起群落结构的改变和栖息地的变迁，从而打破原有的生态平衡。野鼠有的被淹死，有的向高地、村庄迁移，野鼠和家鼠的比例结构发生变化；洪水淹没村庄的厕所、粪池，大量的植物和动物尸体的腐败，引起蚊蝇孳生和各种害虫的聚集。
2.2 水源污染
洪涝灾害使供水设施和污水排放条件遭到不同程度的破坏［3］，如厕所、垃圾堆、禽畜棚舍被淹，可造成井水和自来水水源污染，大量漂浮物及动物尸体留在水面，受高温、日照的作用后，腐败逸散恶臭。这些水源污染以生物性污染为主，主要反映在微生物指标的数量增加，饮用水安全性降低，易造成肠道传染病的暴发和流行。
洪水还将地面的大量泥沙冲入水中，使水体感官性状差，混浊，有悬浮物等。一些城乡工业发达地区的工业废水、废渣、农药及其他化学品未能及时搬运和处理，受淹后可导致局部水环境受到化学污染，或者个别地区储存有毒化学品的仓库被淹，化学品外泄造成较大范围的化学污染。
2.3 食品污染
洪涝灾害期间，食品污染的途径和来源非常广泛，对食品生产经营的各个环节产生严重影响，常可导致较大范围的食物中毒事件和食源性疾病的暴发。
3 洪涝的预防及应对措施［1］
城市是一个地区政治、经济、科学技术、文化教育的中心，人口密集、社会财富集中，一旦发生洪涝灾害将造成人员、财产的巨大损失。而目前我国大多数城市的防洪规划做的还不够好，随着城市化速度的加快，人口和财产的日趋集中，发生同样水灾时的损失日益加重，所以必须提高我国城市的防洪标准，完善城市防洪体系
3.1要确保城市防洪工程体系建设资金的落实
这是建设强大城市防洪工程体系的保证，也是前提。城市防洪工程建设是纯公益性事业建设，在保障人民生命财产安全和社会安定、促进城市经济社会发展等方面发挥着不可替代的作用。政府是城市防洪工程建设的投入主体，因此应加大投入力度。
3.2提高防洪标准
我国大江大河防洪工程标准普遍较低，这是是造成1998年大水灾的原因之一，因此水灾之后各地都陆续提出提高防洪标准的要求。甚至有些地区未经统一规划就提出将堤防标准提高到100年一遇，甚至200年一遇。实际上，防洪标准并非越高越好，防洪标准越高，单位投资的效益越低，资金积压的风险越大。随着防洪水位的抬高，工程风险也加大，出现超标准洪水时洪水灾害的潜在风险也将加大。同时，对流域内的自然生态环境的负面影响也将增大，因此要从流域可持续发展的角度，综合多种因素，确定适合流域基本特点的防洪标准。
3.3城市洪水预报系统的建设
作为防洪的重点区域，城市应该有一套独立的洪水预报预警系统，并设立相应的水文站来监测降雨深、降雨量等，根据上游流域雨情和其他有洪水预警系统的城市的河流特征，经过科学合理的分析，并作出正确的洪水预报，这对于城市的抢险救灾有着重要的意义。
3.4结合城市的具体条件，开辟滞洪区
滞洪区可以分散在公园、大型平坦屋顶、水塘、湖泊、枯井等处，公园的高程要低于周围地面，平坦屋顶和停车场可以植草皮，建喷水池等，以适应滞洪的需要。采用宜于下渗的多孔或砾石建筑材料铺砌道路、停车场和排水沟管等，以增加下渗，减少雨洪。另外束狭落水管，建造坡状屋顶。山城可沿等高线铺设绿地，以延长洪水滞留时间，增加蒸发迟滞径流。
4 总结
洪水是自然界中水循环的基本现象，也是维持自然界生态平衡的环境要素，洪涝灾害的孕育、发生、发展、和消亡的演化过程受天体背景、气候、气象、海洋、水系、地理地貌、土壤植被和人类活动等众多因素的作用牵引和制约，这些因素不确定性多，人类难以控制，洪涝灾害不可避免，只能预防。建设强大的城市防洪工程体系和非工程体系是抵御洪涝灾害、防灾减灾的根本所在。
参考文献：
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关键词：洪水管理 问题
1998年大水后的 “32字“方针标志着我国洪水风险区管理的正式启动，结合城市化和土地制度的改革进程，通过移民、土地规模化经营、规范土地利用模式，是减轻洪水高风险区洪水灾害、实现蓄滞洪区正常运用、达成可持续发展等目标的有效手段。
在河道洪水得到有效的控制之后，内涝，尤其是城市内涝灾害问题变得更为突出，内涝治理将成为我国洪水管理的重点之一。
1998年大水之后，社会各界层对我国洪水管理正处于战略转折时期已基本达成共识，在此形势下，国家基金委、长江流域委员会联合设立基金重大项目“洪水特性与减灾方法”研究，以期为未来洪水管理决策提出方向性建议。
关于防洪工程建设
洪水风险区管理
内涝治理
4
结 语
1 关于防洪工程建设
1.1 控制洪水策略的困境
我国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，与其他国家一样，该策略所面临的一系列问题逐步凸显出来。
①水灾损失仍呈攀升趋势
尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水淹没区经济发展、资产增值，导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素之一。
②兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄
近期黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，我国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完，大型防洪枢纽的建设将告一段落。
③防洪水库的建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重
虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建设防洪水库的自然条件，但在现阶段，由于其经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行。
④堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约
我国现有堤防约26万km，是防洪工程体系中最主要的成分。我国河道洪水年均损失约250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水灾害，可行的投入如表1所示。
年均损失（亿元）
减灾比例（%）
减灾值（效益）（亿元）
可行的工程投入（亿元）
250
10
25
30
75
50
125
我国江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是经数十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患，在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以渡汛，但若进一步加高，则在更高的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准。
⑤蓄滞洪区运用进退两难
我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km2，蓄洪总容量970亿m3，耕地约200万hm2，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的；其二是为防御特大洪水、保护重要地区预留的。
对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。
1.2 防洪工程建设方向
考虑到经济合理性以及社会、环境和公平性等因素，可以认为目前我国的防洪工程体系总体上与防洪区社会经济发展水平相适应。未来的防洪工程建设方向应侧重于工程的管理维护与局部调整，使其形成一个有机的整体，发挥综合防洪功能。
2 洪水风险区管理
2.1 “32字方针”与洪水高风险区管理
1998年大水后，国家出台的“32字方针”启动了我国洪水管理体系中最薄弱的环节——洪水风险区管理。
我国现有防洪工程体系基本可以防御常遇洪水，重要地区的防洪安全已得到较高程度的保证，洪水高风险区主要分布于沿江河湖泊的洲滩民垸以及行洪区和部分蓄滞洪区，人口约有1000万，这些区域是我国近阶段洪水风险区管理的重点。
根据“32字方针”，长江流域自1998年冬率先在1998年溃决的洲滩民垸开始了“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”的洪水高风险区减灾实践。截止到2000年，已移民94万人，退田面积1673km2，基本上覆盖了长江中下游常遇洪水、甚至较大洪水（例如1998年洪水）泛滥和回旋的主要场所。
2.2 人口迁移趋势与洪水风险区管理
我国目前正处于城市化快速发展阶段，据预测，到2010年和2030年我国的城市化率将由目前的32%提高到约40%和50%，届时农村人口将由目前的8.8亿分别减少到8.3亿和7.2亿左右，考虑到人口增长因素，这两个阶段相应大约分别有0.72亿和1.4亿农村人口脱离对土地依存进入城镇。
对于洪水风险区，特别是洪水高风险区，目前面临着左右洪水管理决策的三大问题：人口、发展与减灾。对于目前人均1～2亩地的洪水风险区农村生产模式，充其量也只能解决温饱，而无望提高承受灾害的能力和实现可持续发展。配合城市化进程，制定开发式移民政策是解决或有效缓解这三大问题的首选方略。
2.3 以开发式移民为主要措施的洪水高风险区管理模式
在未来20～30年内，开发式移民的重点应放在洪水高风险区（洪水淹没频率高于10%）和使用几率较高的蓄滞洪区。对于这些区域，有两种发展模式：规模经营型和湿地恢复型。
开发性移民指配合城市化进程并辅之以相应的激励政策，将上述区域内的大部分居民迁移到城镇，从事农业以外的其他职业，脱离对土地的依赖。
高风险区移民后，对于原有生产效率较高的土地，可采取低防洪标准下的规模化经营方式，使经营者的收入即使在某些年份蓄洪的情况下也和周边地区居民相当。对于高运用几率的蓄滞洪区，因面临着运用补偿问题，应以建设无人区、实现蓄滞洪区正常运用为目标，将其改造为湿地，发展集团化的水产业和旅游业，改善流域生态环境为宜。
淮河东风湖蓄洪区结合周边小城镇建设的开发式移民和区内农业规模化经营方式、世界自然基金会在洞庭湖一些“双退”圩垸开展的湿地修复、湿地经济项目、日本渡良濑蓄滞洪区的改造等是这两种模式的成功案例。
3.内涝治理
由20世纪90年代以来的水灾统计资料看，涝灾在水灾损失中所占的比例呈增长趋势，这一特点在南方流域中下游平原地区和城市表现得尤为突出。经分析，在我国水灾损失中，涝灾损失约为河道洪水的2倍。
涝灾态势日趋恶化的成因主要有两个方面，其一，平原地区天然水面严重萎缩，原有水面被大量围垦，成为低洼易涝耕地。1950年代长江流域中下游平原地区内湖天然水面面积约占圩垸面积19%，目前已萎缩到5%左右，蓄涝能力减少75%，虽然修建了大量的排涝设施，仍不抵因蓄涝区减少所增加的涝水量，加之平原区积涝之时多处于河道水位较高的汛期，一方面自流排涝困难，甚至可能出现河道洪水倒灌的情况而被迫关闭排涝涵闸，另一方面为缓解河道防洪压力，有时会强制性地停用机排设施，形成“关门淹”的局势。这种情况在各流域普遍存在。其二，随着城市化进程，城市向周边地区高速扩张，这些地区又往往是低洼地带，城市不透水面积的增加，导致地表积涝水量增多，加之在城市发展过程中对涝水问题往往缺乏足够的认识，排涝通道和滞蓄雨水设施不充分，而造成一旦发生较强的降雨出现严重内涝的情况。
由于存在内水与外水的冲突和防洪与排涝的矛盾，对于农业地区最有效的治涝措施是恢复部分天然水面和湿地。据长江流域水利委员会分析，若要有效地缓解长江中下游平原地区的内涝问题，内湖净水面面积应在10%以上，即需恢复3000～4000km2的水面。
蓄涝水面和湿地保持在多少是适宜的是一个利害权衡的问题。在国家粮食短缺和广大农村人口温饱问题尚未解决的时期，围湖造田、侵占湿地以求生产更多的粮食不可避免，在粮食和温饱问题基本解决之后，随着经济的发展，食物结构的改变和农业人口逐步向城市迁移，退田还湖，逐渐恢复部分湖泊和湿地在目前已成为可能。
以长江流域中下游地区400人/ km2计，若要增加内湖水面面积3000km2，迁移人口将达到120万人。按毛集镇移民模式将这部分人安置到附近城镇，国家和地方的总投入约需180亿元；设每户不能搬迁的固定资产价值为2万元，移民固定资产损失约60亿元；按长江流域中下游平原地区耕地率为50%计算，退田所造成的粮食生产损失约25亿元。假设减少的年均涝灾耕地面积与增加的水面面积相等，则年均减轻涝灾损失约60亿元，加上水产养殖、减轻河道防洪压力和改善生态环境的效益，退田还湖的年效益估计在100亿元以上。
退田还湖地区的移民安置将是一个渐进的长期的过程，配合城市化进程和小城镇建设的总体规划，针对这些地区制定相关的激励政策和实施计划，国家和地方辅之以经费支持，采取因地制宜的方式，在30～50年时间内有效地增加内湖水面面积，达成易涝区人-水协调的生产与发展模式是可能的。
在以城市为重点防护对象，江河层次化防洪格局基本形成之后，城市，尤其是重点防洪城市，因河道堤防溃决而遭受淹没的可能性已经很小，这种情况已被近十余年的防洪实践所证实。同样，近来的水灾特性还表明，随着城市区域的迅速扩张，比之日趋严重的农村地区内涝灾害，城市内涝问题显得更为突出，长江中下游重要城市，如武汉、上海、南京、苏州、无锡等，内涝灾害几乎每年都有发生。由于城市不断地向低洼地带发展、不透水面积的增加、地面沉陷，排水系统不完善等原因，同等降雨下的内涝损失呈增长趋势。有些城市的机排能力虽然很强，但城市河道的宣泄能力却难以与之适应，例如上海市机排涝水入苏州河的能力达到1000多m3/s，苏州河的最大排水流量则不足400m3/s。在江河水位较高时，除造成内水难以排出，出现关门淹的情况外，还有河道洪水通过城市排水通道倒灌入城市的可能，由于河道水位在同等降雨条件下有逐渐增高的趋势，洪水倒灌的事例也在逐渐增多。
与防洪一样，我国城市涝水的治理方针也是“以排为主”，由于上述原因，通过增加城市排涝能力缓解内涝问题已受到制约，就地消化城市雨洪将成为城市内涝治理的重点。
城市雨洪就地消化措施有多种形式。扩大城市天然湖泊或开挖人工湖泊是世界上各个城市都普遍采用的方法，在已经高度开发的市区，由于占地问题，这种方法受到很大的限制。
城市新的开发区是雨洪就地消化设施规划的重点。日本对城市新开发的小区就有设置适当的蓄水设施，以保证就地消化20年以内降雨的规定。
分散式地消化内水是缓解城市内涝问题的重要特征。城市的露天休闲娱乐场地，例如公园、运动场，通过设置可控的排水设施，可成为有效的临时滞蓄涝水的场所；建设下凹式城市绿地，也可大量储蓄雨水，同时还具有回补地下水的功效，这在北方地区显得尤为重要。
在一些国家，例如日本，就地消化降雨的措施甚至落实到了住宅等单体建筑物，利用房顶、场院、地下蓄水池等滞留雨水。
增加地面渗透能力兼具减轻城市内涝、减少产流量和缓和汇流速度、回补地下水的多项功能，常用的措施包括设置渗透桩、渗透箱、渗透沟、渗透池，硬性地面使用透水铺装等。
目前我国正在推行水务改革，城市治水事业逐步划归水行政主管部门负责，为水利部门综合管理城市洪涝灾害提供了行政上的保证。
4
结 语
在各大流域正实施和已规划的防洪工程建设项目完成以后，从全局的洪水风险以及面临的各种约束因素衡量，我国已提高防洪标准为目的的工程建设将基本告一段落，就工程防洪而言，其重点将向管理维护转移。
“32字”方针的提出和具体实施，标志着我国洪水高风险区管理的正式启动，结合城市化和土地制度的改革进程，通过移民、土地规模化经营、规范土地利用模式，是减轻洪水高风险区洪水灾害、协调人-水关系、实现蓄滞洪区正常运用、达成可持续发展等目标的有效手段。
在河道洪水得到有效的控制之后，内涝，尤其是城市内涝灾害问题变得更为突出。对于农业地区，特别是南方易涝区，配合人口迁移趋势，因地制宜地改变部分土地的经营模式，恢复部分湿地，可经济有效地缓解内涝问题。而在城市发展和改造规划中，合理设置分散式的可兼顾休闲、娱乐、景观、雨洪利用等目标的城市内涝治理系统，将是减轻城市内涝灾害的主要手段之一。
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关键词 内涝；防汛；宣传
中图分类号P694 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2013）100-0091-02
1 城市防汛现状
即墨市南依崂山，东临黄海，属温带半湿润季风气候区。城区总面积51km2，位于中部平原区。多年平均降雨量684.8mm，降水年内分配不均，年降水量的72.5%集中在6～9月份，且每年有1～2次台风登陆影响。2006年8月26日，即墨市境内遭遇强降雨，全市平均降雨196.1mm，其中单点王村镇降雨439.5mm，其中4h降雨358mm，是全市有降水记录以来的最大4小时降雨量，给当地农业生产、交通、近海养殖业造成巨大经济损失。
墨水河发源于崂山北麓城阳区惜福镇三标山，流经即墨城区，穿过胶济铁路于城阳注入胶州湾，是即墨城区重要的防洪排涝工程。河道全长41.52km，流域面积317.2km2，其中即墨境内河道长21.3km，流域面积276.1km2。墨水河在即墨境内主要支流有留村河、龙泉河、土桥头河、西流峰河4条。其中龙泉河是墨水河的主要支流，长20km，流域面积56.1km2。
通过综合整治，城区墨水河干流及支流龙泉河基本达到50年一遇防洪标准，可承受的24小时降雨量在240mm左右。一旦日降水量超过240mm或出现如2006年8月26日的段历时强降雨，河道排水不畅，将会出现河水倒灌，同时上游石棚水库、团彪水库溢洪，洪水叠加，极易造成严重城市内涝。承担主要排涝任务的许多支流河道缺乏统一规划，淤积、挤占严重，河道排涝能力不足，已成为制约城区排涝的“瓶颈”。
2 存在的问题
2.1排水管网排涝能力偏低
城市建设重地上、轻地下，排水设施跟不上城市发展的速度。目前，城区排水系统设防标准低，大多为3～5年，一旦降雨，雨水不能及时排出，难以为持续降雨腾空容量，直接影响地面径流通过管网向河道汇集的速度，造成内涝。
2.2河道排涝能力不足
墨水河贯穿即墨城区，主要支流有龙泉河、留村河、土桥头河、西流峰河，还有多条比较小的支流。历经多年治理，墨水河主河道防洪标准达到50年一遇，但许多支流河床过窄过浅，淤积严重，排水不畅，加之人为改变或缩小泄洪通道，河道调蓄量减少，排涝能力大大降低。
2.3防洪防汛规划滞后
随着城乡一体化步伐加快，城区面积不断扩张，城市防洪安全保障与城市发展不够同步的矛盾日益突出，城市防洪排涝规划、建设跟不上城市快速发展的步伐。
2.4防洪意识不强
由于多年未发生较大范围的洪水和内涝，使相当一部分干部群众的水患意识淡化，存有麻痹思想和侥幸心理。
3 对策与建议
3.1坚持防治相结合
所谓“防”，就是要在文化路南关桥、德馨小学、利群商厦、小商品城附近等城区地势低洼、地下商场车库等易积水区域建设水文监测等预警设施，提高快速预警能力。建立以周边社区、村庄为单位的防汛抢险队伍，加强防汛物资及排涝设备储备，定期开展演练，确保能在险情发生第一时间开展自救，最大限度减少洪涝灾害损失。所谓“治”，就是要治理城区雨水管网排涝标准不高的问题。城区雨水管网大多建设标准不高，且运行多年，淤积严重，排涝标准大大降低。遇强降雨，排水不跌，极易形成城市内涝。汛前要组织人员对城区内的排水管网、暗渠、雨水井、排水泵站等排水设施开展全面检查和维修，发现问题，要采取整改措施及时解决，确保正常运行。
3.2进一步推进城区河道治理
即墨市城区排涝得益于贯穿城区的天然河道墨水河。汛期，城区积水一部分直接进入墨水河，另外一大部分积水通过众多支流汇入墨水河主河道。近年来，由于城市建设挤占河道，人为向河道倾倒垃圾，致使支流河道断面狭小，淤积严重，行洪能力严重不足，时常引发洪涝灾害。应立足于提高防洪排涝标准，加大城区河道支流治理力度，宜拓宽则拓宽，宜疏通则疏通，确保墨水河这条城区排涝 “大动脉”通畅。
3.3提高城市规划防洪排涝标准
城区总体规划应与防洪规划、环境保护规划、土地利用等规划相互衔接、互相补充，形成一个完整的规划体系。要树立超前的防洪意识，结合城市发展，制定长远的防洪目标，特别是旧村改造、新城区建设和重大基础设施建设，必须符合城市防洪规划要求，进行防洪风险评估。
3.4加大城市防洪工程的管理力度
一是按照防洪设施统一管理的思路，建立高效运作的管理体系。在稳定现有管理队伍的基础上，积极推进社会化管理，层层建立管理工作目标考核责任制，同时按照“分级管理、分级负担”原则，切实划分事权，落实管理工作责任制。二是按照各自职责，做好日常维护工作。主管部门加强督促检查，确保长效管理。三是落实维修养护经费，将经费纳入市级财政预算，切实加强工程安全运行管理，确保全市防洪安全。
3.5构建城市防洪工作的长效机制
城市防洪不是哪一个部门的事情，需要城建、交通、公安、气象、水文等多部门联动。一是加大气象、水文、防汛预警监测系统的建设投入，提高预报的装备水平和技术手段，增强预报的准确率和时效性。二是加强防汛通信系统建设，建立防洪预警信息资源集成共享机制。三是及时修订完善各级防汛预案，确保防汛指挥体系各成员单位在应急状态下能各司其职、联动抗灾.
3.6落实城市防汛工作责任制
城市防汛涉及方方面面的工作，要严格抓好防汛行政首长负责制的落实，相关部门要按照防汛责任制的要求，把任务、责任逐级分解到单位、分解到人，做到级级有压力，人人有责任，确保将城市防汛工作措施落到实处。