首先我谨代表中华人民共和国水利部向出席分会的各位来宾、专家和朋友们表示热烈的欢迎！向长期以来关心和支持中国防洪减灾事业的各方人士表示衷心的感谢！
防治洪涝灾害，保障人民生命安全和经济社会可持续发展，是世界各国政府和国际社会共同面临的紧迫任务，尤其对发展中国家，更是一个战略问题。下面，我谈三个问题：
一、防治洪涝灾害是中国需要长期应对的严峻挑战
洪涝灾害是中国最为严重的自然灾害。由于特殊的自然地理和气候条件，中国的洪涝灾害具有三个特点：一是发生频率高。平均每两年发生一次较大洪水。二是受灾范围广。中国三分之二以上的国土都存在不同程度的洪涝灾害。三是一旦受灾，损失严重。在长江、黄河等七大江河中下游，是中国经济最发达地区，约有全国二分之一的人口受到洪水的威胁。
防治洪涝灾害历来得到中国政府和人民的高度重视。经过长期的不懈努力，中国已初步建立起综合防洪减灾体系。目前，全国重要江河具备了防御上世纪50年代以来最大洪水的能力，一般中小河流具备了防御5~10年一遇洪水的能力。能够有效应对较为严重的洪涝灾害。
随着人口的增长和经济社会的发展，中国的防洪形势发生了新的变化，面临着严峻的挑战。一是人与水争地矛盾日益突出，江河行洪能力与湖泊调蓄能力萎缩，大洪水缺乏出路。二是洪涝灾害高风险区域与人口高密度区域、经济财富集中区域相互重合，洪水风险大。三是洪涝灾害与干旱缺水、水污染、水土流失等问题相互交织、相互转化，使得防洪问题变得更为复杂，传统的防洪模式受到挑战。
二、坚持人与自然和谐相处，科学实施洪水管理
中国防治洪涝灾害的经验教训反复证明：人类对水的约束越大，洪水对人类的破坏越强。洪水是客观存在，洪涝灾害不可避免。在江河中下游洪涝灾害高风险区，中国已经形成的密集人口、发达生产力不可能作很大调整。随着人口增加，人水争地的矛盾还会更加尖锐。而洪涝灾害具有自然和社会的双重属性。协调人类生存发展与洪水出路的矛盾，减少洪涝灾害损失，必须坚持人与自然和谐相处。按照可持续发展的要求，中国政府对防洪减灾工作正在进行战略性的调整，核心是按照人与自然和谐相处的理念，科学实施洪水管理。
主要体现在以下六个方面：
1、建设综合防洪体系，使防洪能力与经济社会发展要求相适应。堤防、水库、蓄滞洪区等工程体系是防洪的基础。目前，中国大江大河干流防洪工程体系基本建立，但多数重要支流和中小河流尚未得到有效治理，蓄滞洪区建设滞后，需要进一步加强防洪工程建设。同时，必须进一步加强预报、监测、指挥调度等非工程措施建设，配合工程措施，提高综合防洪能力。
2、规范人类自身活动，使经济社会发展模式与有效规避洪涝灾害的要求相适应。洪涝灾害表面上是洪水对人造成的伤害，本质上是人水关系不协调。因此，要从以往单纯注重防御洪水，转变为既管好水又管好人，规范人类活动。在经济建设和社会发展中，要调整工农业生产布局，防止侵占行洪通道，尽量保护河湖水系、滩涂湿地。对水土资源过度开发利用的地区，要根据防洪需要，实施退耕还林，治理水土流失；退田还湖，增加洪水的蓄泄空间。
3、实施洪水风险管理，使洪水带来的风险能够与经济社会的承受能力相适应。解决人多地少、水土资源需求压力过大的问题，必须承受适度的风险。中国政府开始将风险管理的理念引入防洪工作中，力求通过建立健全洪水风险控制与补偿、防洪保险与社会保障救助等制度，借以分担、承受和化解洪水风险，将洪水风险控制在经济社会发展可承受的限度以内。
4、科学利用洪水资源，使洪水的资源化能够与中国短缺的水资源形势相适应。中国水资源的70％是洪水资源，洪水资源的利用对于解决我国水资源的紧缺问题至关重要。我们正在积极探索既保防洪安全，又能最大限度地利用洪水资源的方法和途径。
5、优化防洪措施，使防治洪涝灾害与保护江河生态的要求相适应。洪水在维系流域生态系统平衡中也发挥着重要作用。要科学规划江河治理方案，合理建设防洪工程，优化洪水调度，有效配置水资源的时空分布，促进生态和环境的改善或修复。要高度重视解决水利工程对生态可能造成的负面影响。
6、鼓励公众广泛参与，使防洪减灾管理模式与洪涝灾害的社会化特点相适应。防洪减灾需要全社会的广泛参与，共同承担防洪责任和风险。要通过加强宣传，提高公众防灾减灾意识和抗灾避险能力，鼓励社会各方面积极参与防洪减灾管理。
三、中国防治洪涝灾害的近期目标和任务
中国防治洪涝灾害的近期目标：在五年之内使得重要江河达到流域规划确定的防洪标准，特大城市、大城市和中等城市分别能够防御100年、50~100年和20~50年一遇的洪水，重点海堤防御50年一遇潮水位加8－12级风暴潮。
中国防治洪涝灾害的近期任务是尽快建立和完善五大体系：
一是标准适度、功能合理的防洪工程体系。加强堤防、水库、蓄滞洪区建设与河道治理，优化工程布局与调度运行方式，充分发挥防洪工程体系的综合效益。
二是科学规范的管理体系。在主要江河流域和区域初步建立洪水管理制度，加强防洪保护区、蓄滞洪区以及洪泛区的管理，提高水文预测预报、防洪调度和决策的能力与水平。
三是有效的社会保障体系。明确和落实政府各部门所承担的防汛责任和任务，广泛发动群众，坚持军民联防，逐步建立社会化投入和保障机制。
四是完善的政策法规体系。依法协调各方权益，维护整体利益，规范经济社会发展的各项活动，规范工程抢险、防洪调度、救灾救助、经济补偿等行为。
五是先进的技术支撑体系。大力研究推广科学、实用、先进的防汛抗洪技术、材料和设备，早日实现洪水管理技术现代化。
女士们，先生们：
根据资料统计，从新中国成立到2009年的60年间，陕西有37年发生较大洪涝地质灾害，累计有2917县次，平均每年48县次；共有1.38亿人次受灾，平均每年230万人次；因灾死亡13051人，平均每年217人；倒塌房屋209万间，平均每年3.48万间；直接经济损失475亿元，平均每年7.91亿元。洪涝地质灾害的时空分布和变化趋势，呈现出一些规律性的特点。
1、灾害多由暴雨和持续强降雨引发，具有明显的季节性。陕西地处大陆性季风气候区，6-9月汛期降水占全年降水总量的60-80%，特别是短时间强降雨引发的洪涝地质灾害，给人民生命财产造成的毁坏触目惊心。每年至少发生洪涝地质灾害10多次，危及92个县区、2055万人口的安全。1983年8月汉江发生本世纪最大洪水，安康全城遭“灭顶之灾”，老城区一片，死亡870人，直接经济损失4.01亿元。2010年7月的暴雨又使陕南三市22个县（区）156万人受灾，直接经济损失18.85亿元。
2、暴雨致灾有明显的区域性和重复性，地质构造复杂的山区灾情尤为严重。黄土高原约占全省总面积45%，地表碎屑堆积，土层松散，沟汊密布；秦巴山区约占全省总面积的36%，地质构造复杂，活动性断裂多，山大沟深，坡陡土薄，地表蓄水能力差。这些高原和山区，一遇暴雨极易短时产生大量径流，导致山洪暴发，并诱发垮塌、崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害。其中有三个区域为洪涝泥石流灾害的多发区：一是大巴山、米仓山暴雨高值高频区；二是秦岭内丹凤到商南一带次多暴雨区；三是子午岭、黄龙山及窟野河中下游较多暴雨区。特别是陕南秦巴山区年降水上千毫米，加之山高坡陡，结构松散破碎，受灾最为频繁和严重。
3、渭河下游淤积，河床抬高，渭南“二华”一带饱受洪灾之苦。由于上世纪六十年代修建的三门峡水库影响，致使渭河潼关河底高程被抬升5米，咸阳以下河道逐年向上淤积，河床抬高，下游已成悬河，每年雨季常发生小流量、高水位洪灾。2003年8月仅遭受几年一遇的洪水侵袭，就淹没3市6个县长达两个半月。2010年7月的渭河汛情又使华阴告急，罗敷河决口。渭河小水大灾成为陕西防洪抢险的心腹之患。
4、由于生态环境的变化和全球变暖的影响，陕西洪涝灾害频次增加，受灾范围扩大，灾情程度加重。从新中国成立到2009年的前40年与后20年相比，陕西发生较大洪涝地质灾害的频次由每2年1次增至每1.5年1次，年均受灾县区从39个增至69个，年均受灾人口从168.2万增至354.4万，年均直接经济损失从1.80亿元增至20.16亿元。2013年更加突出，截至8月底，有82个县、1652个乡镇、589万多人受灾，因灾致亡137人，失踪202人，直接经济损失205亿元，相当于同期陕西省财政总收入的20%，为历史最高。
防洪避险存在的突出问题
1、重救灾、轻治灾为长治久安埋下隐患。多年以来，我们的工作重心多在抗洪抢险救灾上。一旦发生灾害，举陕西全省之力救灾，不惜代价，不计成本，投入了巨大的人力、物力和财力。但相比之下，对灾前的预防和灾后的治理却重视不够。对避让洪水，还河于水，下决心根治水患却决心不大，措施不力。
2、主要江河防洪工程标准低，防洪功能难以有效发挥。黄河防洪工程的设防标准只有5-20年一遇，标准低，能力差，没有形成整体防御体系。渭河堤防设防标准不一，多数河段只能防御20年一遇洪水，干流堤防实际防御能力有一半以上不达标。汉江堤防设防标准为10-20年一遇，汉中、安康城市段堤防工程存在问题很多，许多地方亟待完善。
3、城镇防洪设施很差，排洪工程建设步伐缓慢。陕西11个设区市、64个县城、1062个重点集镇皆临江依河而建，均不同程度受到洪水威胁，不少山区城市还面临泥石流、滑坡等地质灾害危险。但城市防洪设施欠账很多，达不到防洪标准的设区市占65%、县城占80%，至于集镇防洪堤防建设更差。大中城市的排水管网基本都是雨污不分，排涝设防标准缺失，行洪设施普遍缺乏。在城市规划建设中，对防大涝、防大灾认识不足。西安虽对渭河堤防已提高至300年一遇的标准，但对渭河涨水和本区域暴雨及南山众多支流山洪叠加成灾的应对准备尚显不足；安康城区东关低凹地区数万群众多年来反复被洪水浸淹，造成生命财产损失，但至今未从根本上加以治理。延安城区的综合防洪能力也令人担忧。
4、中小河流防洪投入力度不够，小水库和淤地坝普遍存在安全隐患。近年来，陕西用于4000多条中小河流山洪灾害防御的资金很少，投入其中的还不到全省防洪资金的20%。但每年由于中小河流与山洪及地质灾害造成的伤亡人数，却占整个洪灾伤亡人数的70%以上。陕西现有1050座水库大多建于30多年前，设施老化、淤积严重、病险隐患较多，其中447座小型水库亟待除险整治。陕西4万余座淤地坝安全状况较差，如遇大的暴雨山洪极易发生溃决，如导致连锁垮坝，后果不堪设想。
5、违背客观规律，与天作对，与河争地。多年来，不少地方在发展经济的过程中，无视江河水文的自然规律，漠视国家法律的明文规定，挤占河道，与河争地，障碍行洪。有的地方无节制地大搞城区水景工程，目前已在河段建成和计划建设水景工程的县（市）已达63个，有些工程已影响行洪安全。还有一些山区县城和集镇盲目扩建，没有考虑避开山洪及地质灾害的威胁，置城镇于险地。历史的经验反复证明，人不给水出路，水就不给人活路。这种血的教训，并未引起一些地方领导同志的高度重视。
建议实施三大防洪避险工程
与洪涝地质灾害作斗争，事关人民生命财产安全，事关和谐稳定。必须高度重视，统筹安排。我们建议，陕西重点建设三大防洪避险工程，从根本上治理洪涝地质灾害：
（一）危区移民搬迁工程。这应作为陕西防洪避险的首要任务。此事陕西省政府已作出果断决策和布置，当务之急是要对受灾害威胁的危区进行详查确定，制订移民搬迁规划。根据我们的调查，移民搬迁的重点应放在三类地区：（1）洪水易淹没地区。主要有安康东坝地区、略阳县城沿嘉陵江街区、白河县城沿汉江街区、旬阳县城沿旬河街区、商南县城县河两岸等地区，共需搬迁约1.8万户、5.9万人。（2）山洪威胁地区。在秦巴山区主要是宁强、南郑、勉县片区，宁陕、佛坪、汉滨片区，紫阳、镇巴片区，商南、山阳、丹凤片区以及凤县、太白、眉县、陈仓片区等地。在黄土高原丘陵沟壑区主要是白于山区河源区的吴起、志丹片区，粗泥沙河源区的神木、府谷片区等地。共需搬迁4.9万户、17.3万人。（3）地质灾害威胁地区。对陕西已查明受地质灾害直接威胁的60多万群众，加紧进行有序搬迁，尤其是对陕南三市受各类地质灾害威胁，不得不搬迁的约12万户、49万群众要优先搬离危险地带。
（二）江河险段治理工程。建议陕西在2015年前完成江河危险河段的治理工程。（1）以防御新中国成立以来的最大洪水为标准，进一步加大渭河、汉江等主要江河的堤防建设力度。重点是渭河宝鸡—咸阳中游段治理，汉江武侯镇—洋县平川段及安康重点段治理，丹江过凤楼—丹凤平川段治理等重点工程。（2）力争东庄水库早日开工上马，减轻渭河的洪水压力。加快实施渭河南山支流综合治理、渭河淤积河段疏浚和三门峡库区综合治理，全面提升渭河流域的防汛抗洪能力，使南山支流重点村镇防洪堤坝设防达到与渭河同一标准。（3）尽快编制实施陕西省中小河流防洪治理和山洪地质灾害防治规划，抓紧完成84条中小河流的综合治理工程，使重要设防段达到防御20年一遇洪水的标准。（4）启动陕西省小型水库除险加固工程，彻底排查陕西淤地坝的安全隐患，对治理无望的病险水库和淤地坝采取果断措施予以废除。（5）要把各大矿山的尾矿库防洪防泄漏纳入防灾减灾治理范畴。对含有害物质的重点尾矿库，必须提高一级标准建设防洪设施。
（三）城镇防洪保安工程。力争到2015年，使陕西的城市、县城、村镇分别达到规定的防洪抗涝标准，形成较为完善的城镇防洪保安工程体系。（1）严格按照大城市防御100年、设区市防御50年、县城防御30年、村镇防御20年一遇洪水的标准，落实全省城镇的防洪堤防建设。重要的市县镇可以提高一级标准。延安、榆林、商洛、铜川的城市防洪必须达到规定的50年一遇标准，咸阳、渭南、汉中、杨凌的防御标准力争达到100年一遇。除神木、府谷、吴堡、勉县、汉阴等已经达标的县城外，其他县城都要在2015年达到30年一遇的设防标准。凡是达不到20年一遇设防标准的村镇，必须按规划清除碍洪违章建筑，退掉挤占的河滩地，尽快建设达到防御标准的江河堤防。（2）以防洪避险为目标，由陕西省住建厅牵头，对全省县城以上的城市总体规划组织一轮专项修编。把防灾减灾设施（包括防洪标准、防涝标准、堤防布局、排涝设施与空间布局、地质灾害防治、应急疏散通道等）作为城市总体规划的强制性内容，由省级各主管部门负责审定，并建立专家评审结果终身负责制。今后凡涉及河道或地质灾害危险区的建设项目和长久性建筑工程，都要把防洪和地质灾害危险性评价作为必须的前置审查内容，工程项目选址必须经过专家论证和陕西省水利、国土主管部门审核，开工必须经过工程所在地上一级行政主管部门许可。（3）把提高大中城市和城镇的排涝能力建设提上重要议事日程。尽快制订完善全省城镇防涝规划，充分考虑各城镇的水文特征，合理布局排涝管网体系，确保分流方向合理，流量畅排。要切实加快各城市的老城区、低洼棚户区和城中村排涝管网的检修、疏通和改造，缺失的要限期增补，尽快使城市排涝管网形成完整体系，确保城区暴雨行洪顺畅。同时加快推进大城市的雨污分离，中小城市和有条件的县城，要加快雨污分离改造工作。到2020年，使陕西全省城镇的防内涝能力全部达到规定标准。（4）建议近期内由陕西省水利厅牵头，联合相关部门对全省河道进行一次联合执法检查，对影响行洪的违章建筑坚决予以拆除。要对河流两岸实行“红线”控制，不许逾越。进一步加强防洪执法队伍建设，依法强化涉河建设项目的防洪影响许可管理。
采取四项保障措施
（一）抓紧制定三大工程建设规划。建议由陕西省发改委牵头制定全省危区移民搬迁工程专项规划，由陕西省水利厅牵头制定全省危险河段治理工程专项规划，由陕西省住建厅牵头制定全省城镇防洪保安工程规划。力争到2015年，使这三大工程建设见到实效，把陕西的防洪避险工作提高到一个新水平。
（二）加大财政资金保障力度。建议陕西省每年至少安排15亿元—20亿元用于建设三大防洪避险工程。其中：省级财政解决1/2；以搬迁项目为载体，捆绑使用省级水利、防洪、扶贫开发、移民搬迁、灾害防治、城市建设等专项资金解决一部分；其余不足部分由各市县自筹解决。要充分发挥财政资金的主导作用，加快建立陕西“扶贫开发与减灾搬迁基金”，从根本上解决钱从哪里来的问题。同时，有关部门要多向国家争取各类相关专项资金补助。对于较大的地质灾害治理工程，要积极申请国家地质灾害专项资金予以支持。
关键词：洼地治理 淮河流域 世行贷款
中图分类号：X322 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）04（b）-0108-02
1 工程概况及编制依据
小洪河下游洼地位于小洪河上蔡县境的杨岗河口至新蔡县境的小洪河、汝河汇合口处班台村，沿小洪河区间长度96 km，其间大小支流30条，流域面积2328 km2。本次治理选择流域面积较大，洪涝灾害严重的支流，共有杨岗河、南马肠河、茅河、荆河、小清河、戚桥港、丁港、龙口大港和柳条港9条支流，分布于上蔡、汝南、平舆、新蔡四个县境小洪河两岸，流域呈西北东南向带状，宽40 km，长130 km，流域面积1935 km2，20世纪60～80年代已初步治理，共开挖河道长276 km，筑堤段长186 km，修建桥、涵闸建筑物316座，为当地防洪除涝发挥了一定的作用。
小洪河下游洼地地势低洼，约40%流域地面低于小洪河防洪水位，80%排涝涵闸结构简陋、年久老化或孔径过小，部分堤防残缺标准低，外河洪水倒灌现象频繁，因洪致涝灾害严重；部分桥梁标准低，大面积缩窄河道断面形成河道输水瓶颈；河道长期未得到治理淤积严重，除涝能力低。涝水滞留时间长，据1950―2003年54年统计资料分析，该区洪涝灾害平均1.4年一次，下游段秋季作物绝收每2年一次，多年平均损失3600万元。洪涝灾害是该区贫困的主要原因，对该洼地进行治理是非常必要的。
2000年河南省人民政府将小洪河治理列入《河南省水利建设“十五”计划》重点建设项目，2002年10月，省厅水利设计院完成《小洪河近期治理工程可行性研究报告》编制，规划除涝标准为3年一遇，防洪标准为10年一遇。2003年小洪河桂李～班台段开工建设，截止目前，河道土方工程已完成50%，为小洪河下游洼地治理提供了基础条件。
水利部淮河水利委员会于2003年10月编制了《淮河流域防洪规划报告》，同年11月编制了《加快治淮工程建设规划》（2003―2007年），都强调要加强淮河流域重点洼地治理的力度，提高防洪除涝标准，并单独作为加快治淮工程建设新增三项中的一项。省水利厅以豫水计[2003]176号向水利部和淮委发文，要求利用世界银行贷款开展淮河流域重点洼地治理工程。为加快淮河流域重点洼地治理工程的建设进程，提高防洪除涝标准，编制《小洪河下游洼地治理工程外资项目可行性研究报告》。
2 建设缘由
小洪河下游上蔡、汝南、平舆、新蔡四县是我省洪涝灾害多发地区，根据1950～2003年54年的历年灾害统计，有38年遭受洪涝灾害，累计受灾面积3209.4万亩，多年平均成灾面积59万亩，平均不到两年发生一次，此次治理范围内多年平均成灾面积16万亩，受灾人口11万人，损失粮食1500万kg，直接经济损失2000万元。
2003年小洪河流域普降暴雨，上游来水长期占据河道，本地涝水持续一周不能排出，新蔡、平舆沿河近50万亩农田一片，平均淹没水深1.5 m，近60万亩庄稼颗粒无收，损失粮食2.4亿kg，直接经济损失4.9亿元。
小洪河下游支流地势平坦，土地肥沃，光热资源充足，适宜多种农作物生长，有市内“粮仓”和省内“油库”之称，且人口居住稠密，人力资源丰富。但小洪河下游过流能力低，排水受到限制，支流河道堤防及建筑物老化，本地涝水不能及时排出，上游洪水长期滞流本区域，该区犹如“洪水招待所”，洪涝灾害频繁，使得该区农业生产低而不稳，自然地理资源优势不能转化为经济发展优势，且近年来小洪河水污染严重，洪水挟带着污水，漫溢于下游洼地，给当地环境带来不利影响，严重影响当地群众的生产发展和生活水平。该区土地肥沃，光热充足，自然资源优势明显，本应是美丽富饶地区，由于多年来长期洪涝灾害，上蔡、平舆、新蔡三个县至今仍属部级贫困县。贫困导致该区大量民工外出打工，部分农民靠卖血来贴衬生活，造成多种疾病的发生和传染，其中上蔡、新蔡为爱滋病高发区，上蔡县文楼村艾滋病发病率之高世界睹目。因此要改变本区的贫困状况，必须有效控制该区的洪涝灾害，彻底进行洼地治理。
3 水文与地质
3.1 水文气象
本流域属半湿润到半干旱过渡气候，受西太平洋副热带高压的影响较大。流域上游伏牛山区是主要暴雨中心。本区降雨量年际差异很大，年内分配不均，年最大降雨量为最小降雨量的5倍。多年平均降水量约960 mm，汛期雨量较为集中，7～9月降雨量占全年的60%，且又集中在两三场暴雨之中，强度大，范围广。
3.2 工程地质
小洪河下游洼地工程治理段地层主要为轻粉质壤土、中粉质壤土及重粉质壤土，土质较均一。岩层产状水平，水平方向强度分布均匀，层位稳定，不均匀沉陷性小，承载力一般为120～150 kPa，压缩系数一般为0.2～0.35 MPa-1，由此可定为该区工程地质条件较好。
4 工程任务和规模
如果自云南腾冲起在地图上向东北连接黑龙江的呼玛作一斜线，则它大致相当于年降水深为400mm的等值线，可将我国分为东西两部。斜线以东部分比较湿润，年降水深大于400mm，东南沿海及西南部分地区的多年平均降水深为2，000mm以上；西部则除天山西端山区降水深可达800mm以上外，年降水深一般均低于400mm，吐鲁番的托克逊站。21年平均年降水深仅7．1mm［4］。
东部湿润区不但总降水量较大，而且年内季节间和年际的降水量变化都很大。在许多地区，除钱塘江口附近外，每年汛期的4个月（北方一般6～9月，南方5～8月），降水量可占全年的60％至80％。降水在时程上集中程度较高的地区，在7、8两个月内的降水量可占全年的50％至60％，甚至其中一个月的降水可占全年降水的30％，而且这一个月的降水往往是几次大暴雨的结果。年降水集中，加上植被稀少常产生巨大的洪水。降水的年际变化也很大，最大年降水深和最小年降水深之比在本区内可达2（西南）至6（华北）；相应地，历史调查或实测最大洪峰流量与年最大洪峰流量平均值之比，在北方达5～10倍，而在南方亦达2～5倍[4，5]。这种降水的年内和年际以及地区之间的高度不均衡和集中，常导致以下不利情况：
（1）出现大洪水的机遇较大；
（2）北方总降水量虽然小于南方，但北方降水量在年内的集中程度和年际变化幅度之大都超过南方，所以在北方河流出现大洪水的机遇也很大；
（3）出现涝灾的机遇也大。
我国海岸夏季常受台风袭击。台风登陆前和登陆后往往在沿海甚至内地造成大暴雨[4]。台风在沿海还要引起风暴潮和大风浪，对海堤和平原水库护坡经常构成严重威胁，风暴潮对位于河口的一些城市威胁尤为严重（在城市防洪一节中将作进一步说明）。综上所述，可见我国特定的水文条件是造成我国洪涝灾害频繁的主要自然原因。
其次，我国主要河流大多由于流域水土流大而挟带泥沙，挟沙河流较易成灾。我国黄河自古为患，在建国前的一千多年中平均三年两决。水灾这样频繁，与泥沙堆积，以致下游河床高于两岸有关。长江的荆江河段也因泥沙不断在河床堆积，汛期水面高出堤外南北两岸地面数米至十余米，防洪形势十分严峻。泥沙还会在水库和湖泊内淤积，减少调节容积，所以我国河流挟沙也是水灾频繁发生的自然原因之一。
据不完全统计，从公元前206年到1949年的2，155年间，全国各地较大的洪水灾害有1，092次［7］，平均每两年一次，这些灾害包括黄河、长江、淮河等大河及其支流的泛滥和沿海风暴潮的漫决（古书称为海溢），也包括一些战争中“以水代兵”所造成的洪灾，但绝大部分的洪水是自然条件造成的。这些不很完整的历史记载己充分说明了我国洪水出现的频繁。至于洪水出现后，成灾的次数和灾害的程度则与当时的社会条件有关。
2、社会因素与洪涝灾害
我国人口不断增加，以近几百年为尤甚。为了争取生存空间，特别是争取近河肥田沃土而不断筑堤建圩，与水争地。其结果是不断减小河道泄洪能力和湖泊调节洪水的容积，加大洪水成灾的可能。以洞庭湖为例。从元、明到清代中叶，湖面还有约6，000km2，宋、元时开始筑堤围垸，经明、清和民国的不断建圩，到1949年已有垸田593．5万亩，到1979年增加到868．7万亩。计自1825年至1983年的158年中，湖泊面积已减少3，309km2，围湖和泥沙淤积使洞庭湖的容积由1949年的293亿m3减至1983年的174亿m3（其中因泥沙淤积而减少的容积约为40亿m3），使洞庭湖调节荆江洪水的能力大为降低，从而使洪水季节荆江的水位抬高。与水争地甚至发展到沿河设障，影响河道过洪能力。如辽河原设计可通过流量5，000m3/s，1985年洪水流量才达1，200mm3/s，即酿成大灾。现长江上游的一些城市也在修建进占江道的市政工程，后果堪忧。
另一重要的社会问题是行政圈与流域圈不一致。我国重要河流大多跨越几个省，在行政上，一个流域分属几个省，对全流域最有利的防治洪涝灾害规划而对有些省却未必是完全有利的。这时如缺乏流域整体利益观念，又未健全流域治理决策体制，便容易出现水事纠纷；或迟迟不能达成流域治理规划，或达成流域治理规划后，对实施程序又有分岐。总的结果便往往是贻误减灾工程的建设。议论未定，水已成灾，给各方面都带来损失。
另一加重水灾损失的社会因素是防灾观念薄弱。如果有若干年降水较少，社会上便容易产生麻痹思想，或以为大洪水不易出现，或误以为己有的水利工程己足以应付一切洪水。于是为了一时方便，一些城市和企业便向低洼地带发展而不考虑适当设防，一旦遭遇较大洪水，自然便招致不应有的损失。
从历史文献看，明、清两代每三年即有两次水灾［7］，比历史记录的长期平均，即两年一次，更为频繁。其中原因，除了远古史记载可能不全外，明、清两代由于人口增长，与水争地愈演愈烈，以致更易成灾，可能也是一个原因。
3、防治标准
防治洪涝只能按一定的标准进行。防治标准的选定主要取决于经济和社会因素。洪涝灾害可能造成的损失愈大则防灾的标准应愈高。大江、大河的洪水往往来势猛，泛滥的范围大，可以造成重大的人员和经济损失，所以治理标准一般都比较高。黄河下游为地上河，长江中、下游的洪水位也多高于堤外地面，万一溃决，损失将极为严重，所以设防标准更高，常按百年一遇甚至更稀有的洪水设防。涝灾的发生通常比较缓慢，撤出人员财产相对较易，涝水一般水深较小，造成的破坏也相对较小，所以除涝标准一般较低，常按3～5年一遇的降水来规划抽排工程。从农业增产的要求出发，今后应提高农田防涝标准。城市往往是经济、文化以至政治中心，因此防灾的标准往往比较高。北京是我国首都，防洪标准在全国城市中是最高的。
应用现代水利工程技术原可以达到高得多的防洪和防涝标准。但过高的防灾标准，在经济上通常是不能实现的，由此可见，在各个时期允许达到的防灾标准都大致与当时的经济条件相适应。防洪涝标准应适当超前于当时的经济水平，以便保护经济发展的成果，使其免遭在某一特定标准下的洪涝灾害。经济取得一定发展后，又应对水利工程建设作新的投入，以提高防灾标准。所以由于经济和社会条件的制约，防灾标准只能适当地超前于当时的经济和社会发展水平，然后随着经济和社会的发展而不断继续提高。过多地超前于当时经济水平，是不现实的，即使技术上是可能的，经济上也往往是不可行的。例如近年日本在防洪方面提出超级堤（Superlevee）的方案。堤顶宽达100m。这是基于当前日本经济水平和水灾可能造成重大损失而提出的。60年前的日本，尽管已有建这种堤的技术，却无人敢提出如此建议。
总之各个时期的防洪和防涝工程只能达到一定的标准，这主要是由国力来决定的，如果发生超标准的洪、涝水情时，还是要成灾的。所以在建成一定标准的防水灾工程后，还需要制定紧急措施，以便在发生超标准水灾时可以减少损失。
4、大江大河和大湖水灾的防治
纵观我国水灾情况，我国在大江大河的治理中应实行“蓄泄排兼筹”，即在山区建设水库，削减洪峰和拦截一部分泥沙，同时在下游修建或加高加固堤防，以宣泄削减后的洪水、保护两岸城镇和农田。根据实际可能性还要在水库下游适当设置蓄洪区和行洪区，来进一步削减洪峰，增进行洪中堤防的安全。这样，由水库、堤防和行、蓄洪区共同组成一个最经济而有效的防洪系统；再加上在低洼地带建立适当的排涝设施，或将地面积水及时抽送入江河，或通过排涝系统，将它排入内湖或其他水体。这样便形成一个蓄泄排兼备的防洪涝系统。蓄和泄是相辅相成的。蓄是为了削减洪峰，使堤防可以安全行洪。决定堤防安全行洪的关键因素是流量。1991年淮河、太湖流域大水时淮河正阳关流量由于上、中游滞蓄了78亿m3而由1．3万m3／s降至7，450m3／s，从而使正南淮堤和淮北大堤得以安全渡汛。另一方面又因为堤防能安全行洪才有可能将超过蓄量的大量洪水送向下游，最终入海。无视蓄水削减洪峰的作用和无视蓄泄结合在我国防洪体系中的重要性，而只强调加大泄流能力会使我国堤防因负担过重而难保安全。我国的重点堤防多是有较长历史的老堤，通常隐患较多。如荆江大堤，初建于东晋太元年间，以后逐渐增长，迄今已经历约1，600年，堤身的堤基存在许多弱点，在长仅182km的堤身迄今已发现和清除了隐患十多万处[8]，但还未清除净尽，而且新的蚁穴兽穴还会产生。堤基多处为透水材料，清除或改建的经济负担太大。因此，一方面要努力加固堤防，但又要理解堤防的防洪能力有一定的限度，对于较大的稀遇洪水还必须借助于水库或分洪工程来削减洪峰，才能安全通过一定的洪水。荆江大堤经加固后可以通过约6万m3/s的流量，再提高流量对两岸人民风险太大。三峡工程建成后初期有防洪库容221．5亿m3，利用这一巨大库容可将来自长江上游的百年一遇洪水（86，300m3／s）调节到可以安全通过荆江河段，使荆江河段的防洪标准由十年一遇提高到百年一遇。所以，为了下游行洪安全，今后大江、大河的治理中还要兴建大量水库。在当前由于人口增加，平原行、蓄洪区的启用日益困难的条件下，在山区根据实际可能而多建水库更具有特殊意义。
蓄泄兼筹也包括在下游平原地区开挖减河，或为干流分泄部分洪水（如在淮河流域已建成的茨维新河和计划兴建的怀洪新河），或排洪入海（如淮河入海水道）。以海河的治理为例，针对过去尾闾集中于天津的缺点，大量开挖减河，使入海的总泄流能力由1949年前后的2，420m3／s，增加到1989年的24，680m3／s。另外加高加固了堤防，使本水系的骨干河道防洪标准达到20至30年一遇[4]。
在湖泊的治理中，也要蓄、泄、排兼筹。以太湖为例，一方面要求太湖容蓄45．6亿m3，为此要加高加固太湖围堤和兴建9项排水工程。既建围堤，堤周围的低洼地带便需要排涝设施。另对湖泊治理来说，由于流速低，掺混作用较弱，如何保护水质问题往往比河流的相应问题更为严重。对于污染点源要严加控制，要求污水经处理后方准排入，对非点源污染则除控制之外，还须利用湖泊水动力特性，尽可能避免富营养化的产生。在我国的湖泊治理中还面临严重的人与水争地的社会问题，江苏里下河地区原有湖荡约1，100km2，前几年围垦了约700km2。太湖流域的湖荡则仅在1949年以后就被围垦了500km2。这些都使湖泊大量丧失调蓄能力。由于人口还以1．9‰的速率递增，需要耕地，所谓退田还湖，除个别情况外，已难实现，这就加重了治水的困难。鉴于防洪形势已十分严峻，今后也必须坚决制止进一步围垦湖泊，同时要增加对水利和农业的投入以缓和人与水争地与林草争地的矛盾。对于大型通江湖泊，如洞庭湖和鄱阳湖，还必须进行水、沙运动的定量研究，例如对洞庭湖，应利用已建立的动床数学模型，以荆江，三口分流河道，湘资沅澧的一部分，洞庭湖本身以及城陵矶上、下的长江河段，作为一个计算的整体对象，以一维计算为主，辅以二维计算，以求出整个系统的水沙运动和湖床及河床的冲淤变化，以至这些变化对长江干流洪水演进的影响。通过上述计算可以定量地预报三峡工程建成后，洞庭湖寿命的延长范围，湖区水源的变化和保护措施及分流口建闸的得失等。在以上计算的基础上，还可以进一步对湖区环境问题建立数学模型．有了这些研究成果，便可以结合实践对洞庭湖的治理作出比较落实的整治规划并预报其长远效果。整治规划可适当包括一定的机械清淤，应选在回淤缓慢的地点。三峡工程建成后，进入洞庭湖的泥沙可大幅度减少，应研究对洞庭湖实行机械清淤能否较长期保持疏竣的效益。
在我国江河湖泊的治理中经常遇到泥沙问题。建国以来，结合大量的水利工程建设，特别是结合黄河和长江的整治，我国泥沙工程技术已取得长足的进展。但展望未来，要进一步防治江河湖泊的洪涝灾害，还需要进一步发展泥沙工程技术。首先根据流域的水文、泥沙、地理、地质和经济等资料，运用泥沙工程知识，制定流域泥沙治理规划，如下世纪黄河下游泥沙淤积如何治理等。为此，要进一步完善（验证）泥沙运动的数值和试验模拟技术。配合这方面的工作，需要对水流与床面的泥沙交换，河型的转化和预报，床面形态的演变和阻力，高含沙量输沙现象，污染物与泥沙的相互作用，流域产沙等问题作进一步探讨。
除泥沙难题外，还有许多难题需要研究。例如在上游地区将兴建一批坝高接近300m的“特”高坝（如二滩，小湾和溪落渡）。许多坝将位于洪峰高、洪量大、地质条件不好、地震烈度高而且交通不便的高山峡谷区。为了节约运输量，可能更多地采用轻型坝和当地材料坝。水利工程人员将面临大量新难问题。为此也须大力发展水利工程技术。发展水利工程技术并不是易事，首先，它不是单纯试验室或理论的产物，它还需要以大量野外观测资料为依据，工作量通常是很大的。其次，水利工程技术必须经过实践考验，由于一项大型水利工程从设计到建成要经历漫长的时间，所以一项重大水利技术从构思。研究到经历考验需要较长时间而且还要担当许多风险。
水利减灾工程是公用工程，对水利减灾工程的研究主要应以国家和地方支持为宜。
5、水土保持[9-15]
水土保持对小支流的减洪、减沙可以较快见效，而且也是发展小流域经济，改善当地生态环境的有效手段。我国水土流失的代表性地区有北方降水较少的黄土高原和南方湿润的红土崩岗丘陵区。前者面积约43万km2，土壤侵蚀模数可高达1至2万t／km2／a。其中11.6万km2更是侵蚀模数特高区。该区位于黄河中游，是沟壑侵蚀区，也是黄河下游粗泥沙的主要来源。因年降水量小于约500mm，植物不易生长，故水土保持目前以筑淤地坝、建梯田等建筑物措施为主，生物措施为辅。据山西省对6条沟壑的调查结果，尽管沟壑面积仅占流域面积的44％，但侵蚀量却占总量的83．5％；而梯田、造林、种草等治坡措施，仅能控制来沙量的20％～40％。来沙量的50％以上现阶段靠淤地坝拦蓄。淤地坝的高度主要取决于沟壑的地形，一般高5～20m，可按5％洪水设计。遇大暴雨被冲毁时，大多坝身被冲开一个缺口，所拦淤的泥沙据调查只损失10％～30％。淤地坝多用水坠法建造，需要的投资较少，每立方米的库容成本仅0．03～0．05元（1985年价格）。仅黄河中游一带即已建成淤地坝约10万座，已淤积沟坝地38．13万ha。
南方土壤严重侵蚀区主要为红土地带，分布于广东、江西、福建等省，面积约69万km2。这里土壤主要是火成岩风化的产物。山岗陡峻，降雨丰沛。以广东德庆县为例，年平均降雨量达1，500mm，日最大降雨量纪录为339mm，每小时最大降雨量达74．3mm。地面坡降大，暴雨多，土壤比较疏松，导致严重侵蚀。侵蚀模数可达1到1．5万t／km2／a。崩岗是沟蚀的主要形式。治理的方法是在大小沟口修建拦沙坝，在崩岗顶部挖截水槽，将地面径流引离崩岗区，并在沟壁土坡种树护坡。对已滑落沟底含有大量石英沙的土壤进行改良，辟为果园或农地。这些措施制止了崩岗的进一步发展，还使当地增加了收入。南方由于雨量丰沛，生物措施在小流域治理中占有重要地位。今后在扩大治理范围时，仍需要建筑物和生物措施并重。对已进行上述初步治理的小流域，今后需要提高经济效益，生物措施将起较大作用。
小流域治理对支流的减洪效果相当显著。如广东五华县的乌陂河流域，面积23．23km2，约80％为陡岗。崩岗侵蚀严重，治理方法和上述大致相同。经过40年的努力，使土壤侵蚀量由1952年的6，262t／km2／a，下降到目前的217t／km2／a。河流输沙量的减少，使乌陂河下切了1．7m，大大减少了洪水泛滥的可能性。
水土保持对大江大河和大湖泊的治理最终也会带来很大好处，是治本措施之一，而且也是改善生态环境的千年大计，应大力推行。水土保持工作包括建筑物措施和生物措施。建筑物措施（梯田、拦沙坝，排水系统等）见效快，林木生长一般需要一定时间才能起到水土保持作用。为此，除了对株距和树冠高度都有较高要求外，还要求在地面积聚一层较厚的残枝落叶［15］。在我国人口多，农村燃料困难的条件下，要达到上述要求也是不容易的。
6、城市洪涝的防治[16]
城市人口和产业密集，洪、涝淹没都会造成重大经济损失，甚至交通干线瘫痪等，影响大局。以广州为例，工厂和仓库一次进水淹浸，即可造成以10亿元计的损失。所以城市，特别是大城市对防洪、防涝都有较高的要求。我国由于经济发展和人口增加，近年许多城市都在扩大，而且新市区又有建在低洼地带的趋势，这就使得城市防洪防涝问题变得更为尖锐。据部分统计结果，我国306座城市中即有200座处于洪涝威胁之中。截至1983年为止，全国已有城市防洪堤5，576km，并不同程度地加强了城市排水系统。河流洪水固然能给城市带来很大破坏，排涝不及时而造成的淹浸也能带来巨额损失。1981年及1982年，汉口因大雨排水不及，部分市区短期被淹，损失即各达几亿元。1991年江、淮水灾，主要是涝灾，太湖流域的工业城市已蒙受巨大的经济损失。由于城市财富的增加，同样的受灾范围所造成的损失将日益增加。以中等城市合肥为例，1954年和1984年两次大水淹没的市区范围大致相同，但1984年淹没造成的损失却为1954年的20倍。只此一例已足以说明水利作为保卫经济建设成果的基础设施，必须随着经济的发展而以适当的幅度前进，以达到不断提高防灾标准的目的。
人口达几百万以上的超级城市形成后，一方面由于路面和房屋减少了雨水入渗面积，缩短了集流时间，同时散热也和原野不同。这些都改变了城市水文机制，影响排水系统设计。
我国古代城市的城墙往往兼起防洪堤的作用，而护城河和城内的沟渠则构成一个排涝、供水系统。这个供排水系统还常兼有通航之利。历史上的长安（今西安）、广州、苏州、北京等是一些突出的例子。至今古代的防洪和排水系统还影响着一些当代城市的防洪、排涝格局。如在汉水上游的安康在1983年大水灾以前，利用城墙防洪已历二千多年，1983年特大洪水漫过城墙，导致重大生命财产的损失。洪水后重建的防洪工程仍包括城墙，经加高加固后已达抗御1％洪水的标准。又如苏州仍保留一个密如蛛网的渠道系统，北京的护城河经部分改建和扩大后仍为排涝系统的重要组成部分。
北京处于永定河和潮白河的冲积扇上，但洪水威胁主要来自西面的永定河。1801年永定河洪水是历史最大洪水，根据洪痕推算，洪峰流量达9，600m3／s，相应频率为万年一遇，如果在永定河上游山区假定出现了可能最大降雨（PMP），则根据计算，下游洪峰可达16，000m3／s，相应频率为一万一千年一遇。永定河出峡谷丘陵段后，两岸都有堤防。左提至卢沟桥的一段，经多次加固、加高，已能防御16，000m3／s的流量。对于西山和市区地面径流，北京原有20个人工湖成经过扩大的大然湖泊供调节之用，并有相当庞大的排水系统（包括原来的东、北、西护城河，前三门护城河和外护城河）将经过调节的径流分别通过坝河、亮马河、通惠河、凉水河等河道排入潮白河。
广州东北为白云山，北部有越秀山，珠江在两山之南通过市区。地面坡降平缓，地面高程一般为1．5～2．0m（珠江基准）。市内有排水渠、沟共800km，其中干渠272km，将山地及市区径流排入珠江。广州常降暴雨如与珠江高潮相遇，北面山区和市区径流不能畅泄入江，便会形成内涝，淹浸广州东西两侧低洼地区。针对内涝，在50年代末期分别在东西濠（即原东西护城河）的上下端附近各修建了蓄水池。四处蓄水池的总容量为250万m3。高潮时利用这些蓄水池蓄涝，待低潮时开后濠口闸门将池水排入珠江。北江大堤已经加固，但广州作为特别重要城市，按规定其防洪标准应高于200年一遇，而要达到这一标准，尚须防西江洪水。所以广州防洪标准的提高还须依靠西江龙滩水库和大藤峡水库以及北江飞来峡水库的调节。现飞来峡水库已动工兴建。
上海位于长江河口段，防风暴潮是上海防洪的主要问题，上海地面高程一般为3．0～3．5m（吴淞标高）。历史最高风暴潮位发生于1981年9月1日。当时黄浦公园水位达5．22m即高出地面1．7～2．2m。幸而上海已建成防洪墙，使上海得以安渡难关。事后上海决定加高防洪墙，以达到防千年一遇的风暴潮，相应的黄浦公园潮位应为5．86m。同时也决定兴建苏州河的河口挡潮闸。
随着我国城市化程度的日渐提高，在城市规划中，应高度重视预防洪、涝灾害，应尽可能保留市区的一些天然小湖泊。
7、海岸洪水
台风和其他强风所引起的风暴潮和巨浪构成对我国大陆海堤的主要威胁。
风暴潮又称增水，是风对水面的拖力和水面压力分布不匀使水面倾斜而引起的水面下风端上升，水愈浅则增水愈大。我国由于大陆架的存在，近岸海域较浅，所以增水幅度往往较大，和天文大潮叠加便使潮位大幅度抬高［4］，造成沿海和河口地区的大风暴潮。每年沿海都有海堤在台风季节被风暴潮和大风浪破坏。当务之急是使沿海海堤和沿海城市的防洪堤尽快达到规定标准。
我国大陆海岸线全长约18，000km。沿海有大小岛屿6500多个，这些岛屿的岸线总长约14，000km。所以海岸线总长度很大。海岸洪水的影响规模可能相当大，是一个应该高度重视的问题。
对海平面是否有上升趋势和厄尔尼诺和拉尼纳现象有无北移迹象都应严密监视。海平面上升将引起河流溯源淤积。
8、非建筑物措施
所谓非建筑物措施（Non－structuralmeasures）是指不基于建筑物的各种措施。这些措施既包括软科学，也包括诸如加强通讯设施之类的工程措施（非建筑物措施常被误译为非工程措施）。
首要的非建筑物措施是健全流域治理的决策体系，使流域管理能在统一规划、统一计划、统一调度和统一管理下进行。
水利是基础产业和基础设施，水利不兴，其他产业在水资源方面的需求使得不到应有的保证，发展便要受限制；即使取得发展，也可能被一场洪涝灾害所断送，没有安全保障。1991年淮河流域水灾，堤防未破，主要损失来自低洼农田和少数城市涝灾，而直接经济损失已达355亿元。如果淮北大堤和洪泽湖大堤不保，据估计淮北和苏北仅农田即将有4，000万亩被淹，重要城市、工业、两淮煤矿以至津浦铁路都难保安全，所造成的直接经济损失将增加690亿元。更何况还必然造成人员的重大伤亡。然而起了重大作用的治淮工程，自建国至今40多年中累计所用投资共92亿元，平均每年仅2．2亿元。从以上淮河一例，已可看到防灾效益的巨人。另1996年长江中、下游汛期，湖南、湖北两省主要堤防工程的防洪经济效益约达840亿元，为建国以来长江中、下游防洪投入137亿元的6倍多，效益也是很大的［17］。我国洪、涝、旱灾频繁，成灾损失往往巨大，和欧美大不相同。我国有一句老话：“治国必先治水”，这是符合我国国情的。
水利工程是一项十分复杂的科学技术。现代江河湖泊的治理关系到成千上万人生命财产的安全和重大社会经济利益的得失，因而必须要求不断提高防洪、防涝技术，而且对治理措施的长期效果能作出定量的预报。这是十分艰巨的，需要国家对有关的研究工作给予大力支持。遥感技术在监测灾情发展方面是很有效的，今后希望能得到进一步发展，使其能直接测定水流速度和水深，以便在防灾方面也能起作用。汛期冲积河流（如黄河及长江中、下游）的河床不是固定的，所以遥感测水深比较难。遥感测水流的含沙浓度也不容易。浑水含沙量变化时，水流颜色的变化，至少从肉眼观察，是不显著的。
为了减少灾害损失，平时即应对灾害可能多发区作出风险分析，预报灾情的各种可能发展过程，相应地设计最优撤退路线，并提出各种减灾措施。
应建立各种制度，促进各种水利工程的安全运用。如法国认为水库初次蓄水最为危险，为此对水库初次蓄水制定了详细的保卫条例，要求保证通讯无阻，如遇险情，可以随时通知下游。对我国已建立的《水法》和《防洪法》及《河道管理条例》应认真执行。严格制止盲目与水争地并清除防碍行洪的河滩建筑物和堆渣。最近长江上游一些城市如重庆、江津和巴县都进占河槽，建造围堤，填成陆地。如果各地群相效尤，纷纷围江造地，对长江行洪和通航便可能造成重大影响。事关大局，这些城市理应商请流域机构，在兴建占江工程前，统一规划占江的市政工程，统一研究工程实施后对长江行洪和通航的影响，然后决定工程是否可行。
应增强社会的防灾意识，使公众理解水情是随机发生的。严防因几年降水较少便放松防灾，甚至减少水利投资，不愿兴建水利工程，以致洪、涝猝然而至，损失惨重。所谓随机发生包括地点和时间。在地点方面1991年水灾发生于江淮地区，1996年在洞庭湖区发生，今后可能在其他地方发生，也可能仍在江淮和洞庭湖发生。在时间方面，千年一遇洪水并不是相隔一千年才出现一次的洪水，长江1860年和1870年接连出现千年一遇洪水。应使公众知道，更应使公众理解，要使国家富起来，一方面要进行经济建设，另一方面要防治洪涝灾害。不愿投资防灾，可能使多年经济建设的成就被一场洪涝灾害断送掉。至于人员的伤亡则更是难以弥补；且于社会安定团结不利。
应提倡有利于减灾的各种保险制度。
9、主要结论
（1）我国存在着洪、涝水灾频繁发生的自然条件和社会条件。历史上许多河流都发生过大灾害，造成重大的人员和财产损失。由于水灾频繁发生，损失重大，而且随着经济建设的发展，损失也加大，因此在我国的水利国策的制定中需要特别重视洪、涝水灾的防治，以促进经济持续发展。
（2）如果单纯从技术出发，防灾可以达到高得多的标准。但由于经济和社会条件的制约，防灾标准不可能一次提得很高，只能随着经济发展而逐步提高。所以防洪、涝水灾的工作必然是长期的。随着经济的增长必须不断地向水利建设作新的投入，使防灾标准得以相应地不断提高。因为防灾标准初时不允许达到很高，所以出现超标准水灾的机遇起初也比较高。对超标准水灾应制定应急措施，以尽可能减轻灾害损失。
（3）应加强流域治理决策体制，以便及时协调各方要求，作出决策。流域治理必须在统一规划、统一调度下进行。应强调团结治水和顾全大局，以保证治理工程的实施不受贻误。议论未定，水已成灾的局面再也不应重演。
（4）大江大河的治理对策是蓄泄排三者兼筹。既要建设水库、调节供水和拦蓄部分泥沙，还要保护湖泊调节洪水，也要加固和加高下游堤防和适当安排一些行、蓄洪区以利泄洪。为此，有时还要增辟分洪河道和排洪入海河道。在堤外低洼农田和城镇应建置排涝设施。清障也是江河防洪的重要工作。对侵占河道的工程，审批必须十分审慎，以免影响防洪以至航运大局。在江河的治理中也应与环境部门协作消除某些环境的不利影响，如对大城市的污水应要求处理后方得排入江河。我国自1984年至1995年河流污染长度已增加1倍以上，值得高度警惕，加紧防治。
（5）我国有易涝耕地约3．6亿亩。过去主要从防灾观点出发，鉴于涝灾成灾较慢，危害较小，所以防涝标准一般都在五年一遇以下。但如考虑人口增长形势还很严峻，耕地不足而农业又要求上一个新台阶，则这3．6亿亩便蕴藏着很大的潜力。假设能将其中的2．0亿亩防涝标准提高并因此而挽回一季收成，若单产按250kg计，其总收获就可能达到近500亿kg。易涝土地大部分是肥沃的冲积土，一般也不缺水。改造易涝田的费用可能低于远程引水灌溉，而且除减少塌房等损失外，还可能改善环境。涝情在洪季最严重，这时正是各种水电供应较充分的时候，可用于电动抽排。仅长江中下游平原地区即有易涝耕地约6，500万亩，应对排涝作慎重规划。
（6）在太湖的治理中也应蓄泄排兼筹，要限制盲目围湖和减少入湖泥沙，以保持湖泊容积，必要时还可加高加固围堤以增加湖泊蓄量。由于蓄量毕竟有限，所以湖泊必须有足够的泄水能力，以便排泄超限洪水。湖泊周围的低洼地区，包括圩垸，应有一定的排涝能力。污染问题在湖泊治理中往往是一个重要的问题。应结合污染，和湖泊的水沙运动建立数学模型，以便对湖泊的治理进行定量研究。
（7）黄河总的说是水少沙多，下游由于泥沙堆积已成地上河，治理极为复杂。加以上游水多沙少而中游以远则水少沙多并有高含沙量水流形成；上、下游水库运用方式也不一致，更增加了冲淤现象的复杂性。建国以来，在黄河整治方面作了大量工作和研究，取得了40多年安渡伏秋大汛的重大成就。但鉴于黄河的重要性和有关泥沙问题的复杂性，为了继续确保安全，对治黄研究还需要给予进一步的大力支持，妥筹治理黄河下游泥沙淤积的对策。
【关键词】城市防洪；防洪措施；防洪规划
一、城市洪灾的原因
（一）气候因素
降雨大而急，过量降水是导致城市内涝的主要原因。近年来气候变化导致水文极值和强降雨强度、频次都有所变化。很多城市的排水和防洪系统已不能适应变化的气候和发展的城市
城市地理位置因素。冷外全球变暖导致很多地方海平面的上升，与全球变暖相关的一些极端事件，如暴雨、洪水等的发生频率和强度呈现出多发态势。
（二）城市地理因素
我国有十分之一的国土和100多座大中城市地面高程在江河水或潮水以下，易受洪水危害。另外，我国还有许多城市位于山坡下，易于遭受山洪和泥石流威胁。
（三）城市聚集因素
一般而言，人口较稠密的地区为城市。城市的出现，是人类走向成熟和文明的标志，也是人类群居生活的高级形式。随着城市的兴起和发展，城市数量不断增加，城市规模不断扩大，人口、财富不断向城市聚集。城市已经成为现代社会的政治、经济、文化、信息、商贸和交通中心，人口和财富的聚集地。城市聚集性使同样的洪水造成的损失增加。
（四）城市环境因素
随着城市的发展，改变了原来的水文环境，加重了城市洪涝灾害；许多城市由于地下水过量开采，形成严重的地面沉降；一些城市因为水土流失问题重视不够，造成山体滑坡、泥石流以及河道堵塞，是洪水灾害变得原来越严重。
二、城市防洪现状
我国城区建设的不合理化，现有的城市规划和发展也在不断的加剧这城市内涝的问题。城市内植被覆盖率低，道路“硬化”，使得降水只能通过排水系统排走，土壤本身是去了储水能力。
近年来我国多个城市包括武汉、北京、上海、杭州等频频遭遇雨袭击，引发严重内涝，可说是“逢雨必涝，逢涝必瘫” 2011年，“到武汉看海”成为了流行词；2012年，北京“7・21”大雨让77位市民失去生命。近几天仍有城市被淹的消息传来，暴雨淹城的景象不断上演，但城市内涝问题仍然迟迟没有得到解决。内涝对城市最大的影响是交通，道路上发生积水会严重阻碍车辆通行，甚至会延伸到其他道路上，最后造成全城交通大拥堵。城市内涝问题人没有得到解决的原因是多种多样的。
（一）城市防洪能力低
城市作为社会进步的象征，城市防洪历来受到各国的重视，城市防洪比重也比较高。如美国采用100至500年一遇，日本采用100至200年一遇，英国伦敦采用1000年一遇，我国有防洪任务的城市中，防洪标准大于50年一遇的占18%，只有非常个别的城市达到100年一遇，大部分城市采用10至50年的防洪标准，城市防洪标准降低，影响了城市的防洪能力。
（二）排水系统老旧
在城市发生的内涝中，老城区往往是受涝的重灾区，由于大部分城市的老城区仍在使用早年建设的排水管道系统，这些管道当年的设计标准和建设标准都比较低，管沟规格小、雨水口少、管道破损淤塞严重，排水能力大打折扣，在遭遇强降雨时就不堪重负，再加上地面坑洼，雨水泄流路径不畅，很容易形成成片积水。
（三）城市防洪工程不配套
随着社会的发展，城市数量和规模急剧扩大。城市化趋势使得同样暴雨而发生洪水的可能性和洪灾损失都大幅度提高，洪水威胁更加严重。许多城市在发展过程中没有按照客观规律考虑城市防洪问题，破坏防洪工程设施，造成防洪标准降低。有的城市在发展新城区时，盲目向低洼地区发展，侵占河道，堵塞出口，有没有加强堤防建设，人为地增加了洪水危害。
（四）城市防洪技术水平和管理落后
洪涝灾害的防治除了依靠防洪工程建设外，还需要先进的技术手段和管理手段。洪水预报、预警系统、3S技术（遥感、卫星定位系统、地理信息系统）对于及时了解洪水水情和灾情，指挥抗洪抢险，避免城市洪涝灾害等方面都具有非常重要的意义。我国在城市防洪新技术应用中还处于起步阶段，同时我国在防洪管理方缺乏有效的管理措施。
（五）雨水调蓄能力小
城市的河湖水面是调蓄雨洪的主要设施，当发生超过排水系统排水标准降雨强度或降雨过程时，应采用河湖水面或蓄水设施暂时蓄存，降低雨洪峰值和延缓峰值到达时间，待降雨峰值过后再从调蓄设施缓缓排至排水系统或在调蓄设施中对调蓄的雨水加以利用。解决排水设施能力不足和设计标准偏低的问题。然而，随着城市的快速发展，城市中原有的河湖水面大规模改造，已所剩无几，存留的河湖水面规模也大幅度缩减，雨水调蓄能力降低，已基本失去了雨水调蓄作用，在新的建设中又疏于建设相应的雨水调节设施，一旦遇到降雨量超过排水设施能力，多余的水排不出去，又无处蓄存，于是只能漫上街道，形成内涝。
（六）城市防洪规划滞后
城市防洪规划是城市防洪工程建设的依据，由于历史原因，我国城市防洪规划严重滞后，截至1994年底，我国只有不到半数的城市完成防洪规划。
三、城市洪灾防治措施
城市排水系统建设需要通过法律、行政、工程等综合手段，才能确立其应有的地位。一些国家之所以能较好的解决城市排水问题，是因为在法律、资金投入、运行管理等方面形成了一个较为均衡的机制，甚至上升到法律的高度。
（一）工程措施
通过河道整治，修建堤防等防洪工程，避免或减小城市遭受洪水灾害造成的生命财产损失。工程措施是国内外防洪的主要措施之一，一般从蓄洪和排洪避洪两方面着手。主要有：整治河道和护岸；建防洪闸；分（蓄）洪区和水库；山洪和泥石流的拦蓄、排导工程以及排涝工程。加强排水设施的建设，适当提高排水管沟建设标准。改造旧的排水管沟，特别是旧城中的排水管沟，是这些排水管沟具有相应的排水能力，建设雨水调蓄设施。加强排水设施日常管理。
（二）非工程措施
城市防洪还要重视非工程措施，在流域上加强水土保持和城市土地利用管理，建设城市洪水的预报预警系统，建设城市防洪的生命线，对于减免洪灾损失具有重要作用，特别是对于抵御城市特大洪水尤其重要。
四、城市防洪建设
防洪治水是一项艰巨而长远的任务，明确目标是做好防洪工作的第一步。为了提高我国的防洪能力，减少洪水灾害损失，我国也制定了防洪的近期、中期和远期目标。这就要求我们要加强防洪意识，依靠科技进步，采取一定的工程措施，积极筹措防洪建设资金，加大防洪投入，加快城市防洪建设步伐。我国的城市防洪工程建设，除了中央财政补贴外，主要靠城市自筹资金建设。自20世纪80年代开始，我国各地逐渐认识到城市防洪的重要性，将城市防洪纳入了城市发展规划，并将城市防洪作为防洪的主要问题逐步落实，特别是1998年长江、松花江大水后，各地城市的防洪建设速度明显加快。除了加快城市防洪工程建设外，许多城市还注意非工程防洪措施的运用，积极建设洪水预报预警系统，严格按照防洪要求进行措施规划和建设，管理防洪河道，提高防洪抗灾能力。
五、城市防洪排涝总体规划
（一）总体规划基本原则
总体规划必须在城市总体规划和江河流域规划的基础上，根据洪水特性及其影响，结合城市自然地理条件、社会经济状况和城市发展需要，全面规划、综合治理、统筹兼顾、讲求效益。
总体设计应实行工程防洪措施与非工程防洪措施相结合，工程措施有水库、堤防、防洪闸以及修梯田、植树造林等；非工程措施有洪水预报、防洪保险、防汛抢险等。根据补贴洪水类型（河洪、海潮、山洪、泥石流），选用各种防洪措施，组成完整的防洪体系。
（二）城市防洪规划的基础资料
城市防洪工程规划具有综合性特点，专业范围广，涉及的市政设施也多。因此在工程设计中要搜集整理各种有关资料。一般包括地形图、河道（山洪沟）纵横断面图、地质资料、水文气象资料、社会经济资料等。
（三）城市防洪设计标准
城市防洪标准是指城市应具有的防洪能力，也就是整个城市防洪体系的综合抗洪能力。在一般情况下，当发生不大于防洪标准的洪水时，通过防洪体系的正确运用，能够保证城市的防洪安全。具体表现为：防洪控制点的最高水位不高于设计洪水位，或者河道流量不大于该河道的安全泄洪量。防洪标准与城市的重要性、洪水灾害的严重性及其影响直接有关，并与国民经济发展水平相适应。
（四）防洪建筑物的防洪标准
城市防洪标准与城市防洪建筑物的防洪标准是有区别的。前者根据城市防洪等别和洪灾类型，在中华人民共和国行业标准《城市防洪工程设计规范》规定的范围内确定；后者则根据其在城市防洪体系中的地位和作用确定。各种防洪建筑物可以采用不同的防洪标准。例如，大型水库大坝，因为防洪安全非常重要，其防洪标准可以高于城市防洪标准；堤防在城市山洪防治体系中，往往只保护市区的一部分，其防洪标准可以低于城市防洪标准，只有当堤防是城市唯一的防洪措施时，其防洪标准才等于城市防洪标准。
【关键词】洪涝灾害 经济影响 防灾减灾能力 评估 研究
【中图分类号】S282 【文献标识码】A
由于我国大部分地区处于季风区，水资源的时空分布不均，年际变化大，且大量的围湖造田，导致湖面缩减，泄洪能力差，河流中上游地区植被破坏严重，再加上我国东部地区地势平坦，水流缓慢，种种因素导致我国洪涝灾害频繁发生，严重威胁了人民群众的生命财产安全，成为制约我国社会经济发展的一大因素。
因此，我们应当明确洪涝灾害对我国社会经济的影响，建立健全洪涝灾害防灾减灾能力评估体系，提高我国防灾减灾能力，促进我国社会经济的发展。那么，洪涝灾害究竟有哪些经济影响，我们应当如何构建科学的洪涝灾害防灾减灾能力评估体系？笔者主要针对以上这两个问题展开了探索和研究。
洪涝灾害的经济影响
洪涝灾害威胁着人民的生命财产安全。我国历史上每一次大型洪涝灾害都会产生大量伤亡人口和受灾人口。①据国家防汛抗旱总指挥部办公室统计，经由相关部门核实，2013年全国洪涝灾害受灾人口多达1.2亿人，因灾死亡774人、失踪374人，全国共投入抢险人数966万人次，紧急转移危险区域群众1112万人，解救洪水围困群众195万人，减少受灾人口3787万人。即使如此，2013年全国洪涝灾情相对来说还是总体偏轻，2013年洪涝灾害主要指标与1990年以来的均值相比，偏少3成的受灾人口，偏少7成的死亡人口，偏少7成的倒塌房屋，偏少1成的农作物受灾面积，其中，直接经济损失占上年GDP比值小0.98%。由此可见，社会经济的发展水平能够在一定程度上控制洪涝灾害的影响。而洪涝灾害对人民生命财产安全的严重威胁，导致人们生命财产得不到完全的保障，进而限制了我国社会经济的发展和生产力的进步。②
洪涝灾害恶化了人们的生存条件。洪涝灾害的发生往往伴随着住房的破坏、基本生活设施的损坏等状况产生，这些状况无疑恶化了人们的生存条件。洪涝灾害不仅会导致房屋倒塌，还会污染饮用水、破坏供水系统和排水系统，严重破坏了生态平衡，影响了人们的日常生活。③以2013年全国洪涝灾情为例，据统计与核实，2013年我国洪涝灾害倒塌房屋53万间，农作物受灾11901千公顷，成灾6623公顷，受损水库1241座、堤防3.7万处、护岸5.3万处、水闸7187座，其中，县级以上城市受淹234个。
同时，由于洪涝灾害破坏了原本的安全水源，造成水质污染，严重影响了食品安全，又由于洪涝灾害破坏了供水系统和排水系统，各种垃圾随着洪涝流向漂流满溢，大大增加了血吸虫病、疟疾和肠道传染病等疫病和传染病的爆发概率，极大地威胁着人们的生存条件，影响社会的和谐与稳定。④洪涝灾害对人们生存条件破坏所产生的直接经济影响，以及国家后期对修复再建的经济投入，很大地阻碍了我国社会经济的发展。⑤
洪涝灾害的直接经济影响。据统计，2013年我国洪涝灾害直接经济损失高达3146亿元，全国投入抢险舟船10万舟次，运输设备68万班次，机械设备35万班次，消耗编织袋9963万条，最终防洪减淹耕地3978千公顷，避免粮食损失2029万吨，减灾效益约2362亿元。从以上实例中可以看出，洪涝灾害造成了我国巨大的直接经济损失，其中，各大产业中，受灾害影响最为严重的主要有农牧渔业、工业与交通运输业以及水利事业。
从农牧渔业的角度来看，我国是农业大国，农业是我国的第一产业。由于洪涝灾害的特点，洪涝灾害往往会造成大面积的耕田被淹、农作物被毁，在农牧渔业当中，农业的直接经济损失最大。首先，阻碍我国农产品产量增长的一个重要因素之一就是洪涝灾害，灾情较轻的年度农产品产量大大多于灾情较重的年度农产品产量。其次，洪涝灾害具有较大的地域差异性。例如，2013年洪涝灾害主要集中在东北地区，农作物受灾3927千公顷，成灾2619千公顷，直接经济损失591亿元。⑥其中，松辽流域地区最为严重，这一地区的洪涝灾害损失是我国将近12年以来年均损失值的三倍之多。再次，不同地区的农田受灾率具有很大的差异。农田受灾率是指农作物受灾面积与耕地面积的平均比例。根据我国历年农田受灾情况可以看出，农田受灾率在全国显现出由西向东、从北向南逐步升高的趋势。⑦
最后，洪涝灾害对牧渔产业的影响也较为严重，尤其是今年来，在我国林牧渔业不断发展的同时，洪涝灾害对牧渔产业造成的直接经济损失也越来越大、越来越严重。
从工业与交通运输业的角度来看，从工业与交通运输业的角度来看，洪涝灾害主要从以下几个方面影响我国国民经济的发展：一是洪涝灾害造成工矿企业停产；二是洪涝灾害破坏输电线路和通讯线路，导致电力中断以及通讯中断；三是洪涝灾害毁坏路基和路面，导致铁路中断以及公路中断。⑧ 首先，洪涝灾害对工矿企业造成了严重的经济损失。洪涝灾害会迫使工矿企业停产、停工和停业，导致企业生产量下降，生产值减少。其次，洪涝灾害对交通运输业造成了严重的经济损失。洪涝灾害会导致铁路与公路的路基、路面、轨道、隧道、车站等基础设施被损坏，威胁交通安全，迫使铁路中断以及公路中断。最后，洪涝灾害对电力业与通信业造成了严重的经济损失。洪涝灾害会导致电力与通信基础设施设备被破坏，从而损坏输电线路和通讯线路，迫使供电中断以及通讯中断。
从水利事业的角度来看，我国要防洪减灾，就应当加强水利工程建设，水利事业是对抗洪涝灾害的重要手段。因此，洪涝灾害，尤其是大型洪涝灾害，会严重破坏水利设施。洪涝灾害会损害水库、堤防，导致垮坝以及堤防决口，同时，洪涝灾害还会破坏机电泵站、机电井、塘坝、护岸、水文测站。灌溉设施以及水电站等水利基础设施，不利于区域防护、农业灌溉的进行，妨碍了区域内的正常发电与供电。据调查，21世纪以来，洪涝灾害对我国水利设施造成的年均直接经济损失高达209.12亿元，其中，江西、广东、四川、浙江和湖南水利设施受损情况最为严重，对我国国民经济的发展有着很大的负面作用。
洪涝灾害的间接经济影响。洪涝灾害不仅会对我国社会经济的发展产生直接经济影响，还会产生间接经济影响。间接经济影响是指由于洪涝灾害直接造成了某行业的经济损失，从而影响到与某行业具有关联性的其他行业，甚至影响到整个经济系统，对其他行业产生间接经济影响。目前，洪涝灾害的间接经济影响主要表现在实际GDP、消费、投资、就业、贸易等方面。洪涝灾害通过对我国农牧渔业、工业与交通运输业、水利事业的影响，导致我国实际GDP在一定程度上下降、实际工资水平与就业水平下降、资本要素的四个指标整体下降以及行业产出受到负面影响等等。
防灾减灾能力的评估
优化防灾减灾能力评价系统设计。要提高防灾减灾能力，就应当优化防灾减灾能力评价系统设计，提升防灾减灾质量，提高防灾减灾效率。首先，我们应当深化对洪涝灾害防灾减灾能力的认识和理解，设计出综合评价防灾减灾能力的总体架构，有针对性地进行防灾减灾能力评估。洪涝灾害防灾减灾能力是指政府相关部门把持洪涝灾害对社会经济影响的行为能力，洪涝灾害防灾减灾能力的总体行为目标为避免或减轻人员伤亡以及财产损失，为社会连续性运行和人民人身财产安全提供有力的保障。
其次，应当依据美国危机管理专家和大师罗伯特・希斯率先提出的4R危机理论和危机管理领域公认的PPRR理论，应对洪涝灾害危机，设计防灾减灾能力评价体系。其中，4R危机理论将危机管理分为四个阶段：Reduction（缩减力）、Readiness（预备力）、Response（反应力）、Recovery（恢复力），PPRR理论则将危机管理分为Prevention（危机前预防阶段）、Preparation（危机前准备阶段）、Response（危机爆发期反应阶段）和Recovery（危机结束期恢复阶段）四个阶段。另外，我国于2007年出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，根据突发事件发生以及发展的阶段性特征，从预防与应急措施、监测与预示警报、应急行动与救援、事后重建与恢复等方面进行了规范性规定。我们应当深入理解危机管理科学理论和相关法律法规，科学制定洪涝灾害防灾减灾能力评价体系。
最后，应当在危机管理理论的指导下，以《中华人民共和国突发事件应对法》为依据，充分结合我国实际国情，优化洪涝灾害防灾减灾能力评价体系。我们应当建立健全预防与应急措施能力评估分系统、监测与预示警报能力评估分系统、应急行动与救援能力评估分系统与灾后重建与恢复能力评估分系统。其中，在预防与应急措施能力评估分系统中，我们应当主要针对洪涝工程防灾能力、生态保护能力以及民众防灾意识进行评估；在检测与预示警报评估分系统中，我们应当主要针对洪涝灾害监测能力、洪涝灾情分析能力、洪涝灾害预警能力以及相关信息能力进行评估；在应急行动与救援能力评估分系统中，我们应当主要针对防洪除涝能力、安置灾民能力、交通运输能力、医疗救治能力以及灾区通信能力进行评估；在灾后重建与恢复能力评估分系统中，我们应当主要针对政府救济能力、资源供应能力、灾区建设能力以及居民恢复能力进行评估。
构建科学合理的防灾减灾能力评价指标体系。首先，应当充分发挥洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系的各种功能。我们应当收集与洪涝灾情以及防灾减灾情况相关的多种数据，将数据加以归纳整理，充分发挥洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系的描述与反映功能。同时，我们应当综合分析灾情区域内各方面的防灾减灾能力，总结和反思不足之处，对比不同灾区的情况，分析相同点与不同点，更好地发现问题、解决问题，充分发挥洪涝防灾减灾能力评价指标体系的监测与评价功能。另外，我们应当明确各地防灾减灾工作的绩效与缺点，优化工作设计，改进工作方法，提高工作效率，充分发挥洪涝防灾减灾能力评价指标体系的指导和决策功能。
其次，应当科学合理地构建洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系，实现评价效果最优化。我们应当贯彻实施科学的理论指导方针，从实际出发，充分考虑到当地灾情和我国国情，将科学理论与客观实际紧密结合起来，更好地构建洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系。同时，我们应当将洪涝灾害防灾减灾能力评价分为目标层、系统层、状态层和指标差四个层次，坚持系统性原则和层次性原则，协调自然因素、社会因素和经济因素等各方面的关系，突出评价重点，抓住评价对象的主要特征和情况，科学构建防灾减灾能力评价指标体系。另外，我们应当运用简洁明了的文字或表格阐述洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系，实现指标体系的规范化发展，使其具有正确的引导意义，促进我国洪涝灾害防灾减灾综合能力的提高。
构建科学合理的防灾减灾能力评估模型。应当对洪涝灾害防灾减灾能力进行数据标准化处理。防灾减灾能力包含多种方面的能力，因此，针对不同的能力，我们应当根据科学理论和实际情况，提出不同的评价指标。例如，在评价防灾工程的排水管道密度时，我们应当计算该工程的排水管道长度与建成区面积的比率，将实际比率与规范的排水管道密度相对比，科学评价该地区的工程防灾能力。在评价地区人均防护林造林面积时，我们应当计算当地实际防护林造林面积与当地常住人口的比率，将其余规范的人均防护林造林面积相对比，根据对比结果，对该地区的生态保护能力做出科学评价。在评价区域气象观测站点覆盖率时，我们应当计算区域气象观测站点数量与其土地面积的比率，将其与规范的区域气象观测站点覆盖率相对比，科学评价该区域的灾害监测能力。⑨在评价洪涝灾区除涝面积比例时，我们应当将除涝面积除以耕地面积，再乘以100%，将实际比例数据与规范数据相对比，从而评价该地防洪除涝能力。在评价洪涝灾区的人均自然灾害生活救助支出时，我们应当计算该地自然灾害生活救助支出与常住人口的比例，将其与规范数据相对比，科学评价政府救济能力。在评价地区人均水利、环境和公共设施管理业全社会固定资产投资时，我们应当计算该地水利、环境与公共设施管理业全社会固定资产投资与常住人口的比例，与规范数据对比之后，科学评价资源供应能力。
结语
综上所述，洪涝灾害破坏着人们的生存环境，威胁着人们的生命财产安全，对我国的农牧渔业、工业与交通运输业以及水利事业等方面造成了负面的直接经济影响，对我国的实际GDP、消费、投资、就业、贸易等方面造成了负面的间接经济影响。因此，我们应当加大对防灾减灾事业的投资力度，完善相关政策法规，建立健全灾后重建制度和灾民保障制度，对防灾减灾事业提供有力的政策支持和财政支持，提高我国防灾减灾能力。同时，应当注重洪涝灾害防灾减灾能力评估体系的构建，全方位、多方面地评价防灾减灾能力，促使评价指标科学化、规范化，构建科学合理的防灾减灾能力评估体系，对提高我国防灾减灾能力起到更好的督促作用。
（作者单位：山东行政学院应急管理培训办公室；本文系山东行政学院课题“山东省危机管理信息化研究”成果，项目编号：YKT201110）
【注释】
①姜蓝齐，马艳敏，张丽娟，马玉妍，徐虹：“基于GIS的黑龙江省洪涝灾害风险评估与区划”，《自然灾害学报》，2013年第5期。
②张晓等：《中国水旱灾害的经济学分析》，北京：中国经济出版社，2000年，第35页。
③庄天慧，刘人瑜：“贫困地区村级组织防灾减灾能力评价及影响因素研究―基于西南地区28个村的调查”，《干旱区资源与环境》，2013年第5期。
④周峰，许有鹏，石怡：“基于AHP-OWA方法的洪涝灾害风险区划研究―以秦淮河中下游地区为例”，《自然灾害学报》，2012年第6期。
⑤ 王小鲁，樊纲主编：《中国经济增长的可持续性》，北京：经济科学出版社，2000年，第213页。
⑥崔巍，陈文学，白音包力皋，陈兴茹：“中小河流洪涝风险评估及研究―以哈尔滨地区为例”，《中国水利》，2013年第4期。
⑦薛晓萍，马俊，李鸿怡：“基于GIS的乡镇洪涝灾害风险评估与区划技术―以山东省淄博市临淄区为例”，《灾害学》，2012年第4期。
⑧何爱平：《灾害经济学》，北京：西北大学出版社，2000年，第176页。
关键词：防汛抗旱；减灾；对策
中图分类号：TV87 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）05-0064-01
社会经济的发展受人为因素与自然环境的双重影响，气候异常现象愈发突出。洪涝、干旱和台风等灾害时有发生，且发生的频率和程度呈逐年上升趋势。连江县地处东南沿海，地貌复杂，是台风暴雨等灾害的频发地，对当地的经济发展和人民的生命财产造成了巨大威胁。
1 连江县洪涝旱灾及台风的特点
1.1 季节性和区域性明显
福建省连江县属中亚热带季风性气候，四季分明，日照充足，雨量充沛，年均降雨量在1 100～1 740 mm之间。降水在年内分配不均，3～6月天气多变，低温阴雨，为春雨、梅雨季节，雨区广，雨量多，雨期长，降水量占全年的50%左右；7～9月为台风雷雨季节，降水量占全年的32.5%；3～9月易发生洪涝，尤其是夏季的台风季节，发生频率高；而10月至第二年的2月受冷空气高压控制，天气持久晴寒，多呈旱季，降水偏少，仅占全年降雨量的17.5%。在地区分布上，受气候差异和地形变化的影响，各地区洪涝发生率和灾害程度都存在明显差异。
1.2 多种灾害发生并伴有次生灾害
连江县面积为1 168.13 km2，地貌类型主要由山地丘陵、平原谷地和岛屿组成，地形多样复杂。当发生洪涝灾害时，易引发坍塌、滑坡和泥石流等次生灾害，造成更大的损失。此外，连江县临海，夏秋季节易发台风，带来强大的降水量，加重洪涝灾害的程度。
1.3 灾害损失大
连江是国务院首批沿海开放县份之一，地处海峡西岸经济区前沿，省会城市“半小时经济圈”内，是福建省乃至东南沿海的一个大通道。随着改革开放的不断深入，社会经济的发展，连江经济在单位面积内的社会财富值越来越高，如果发生了洪涝旱灾或台风的影响，造成的损失更为严重。
2 防汛抗旱减灾工作面临的挑战
2.1 山洪灾害
连江县是暴雨中心和山洪灾害的易发区，山洪灾害是其典型自然灾害之一。山洪灾害主要是由暴雨和台风等原因造成，在山地、丘陵、岗地等沿河流及溪沟形成的暴涨暴落到洪水，伴随发生滑坡、崩塌和泥石流等现象。
近年来，国务院会议决定要“加快实施山洪灾害防治规划，加强监测预警系统建设，建立基层防御组织体系，提高山洪灾害防御能力”。近年，连江县一期山洪防治工程已完成，在总结试点和一期经验的基础上，决定继续完善山洪灾害防治县级非工程措施二期建设，目前，二期工程还在抓紧建设中。由于灾害程度的变化，仍存在一些问题。如县、乡镇及行政村自动雨量站建设密度不够，未能覆盖全县主要的工程及流域，维护和管理不够，灾害隐患点多面广，山洪防治的工程措施不够，村级山洪沟基本无治理，防灾基础设施脆弱，给治理工作带来很大困扰；其次，缺乏有效的山洪灾害预警手段和对山洪灾害防御的知识宣传。
2.2 旱 灾
连江县在每年10月至第二年2月，受气象条件的影响，冷空气高压控制时间长，降水偏少，容易形成干旱灾害，对春季农作物带来不利影响。现阶段，随着防汛抗旱工作的推进，防旱体系也在逐步建立和完善。
2.3 台 风
历史资料显示，台风带来的经济损失所占比例较大。受台风袭击，降水量不断上升，台风暴雨也易引起山洪暴发等灾害。对台风的防御，是整个沿海地区发展中需要重视的问题。目前，有效的台风防御体系尚未形成。
3 防汛抗旱减灾对策
3.1 加强防治工程的建设
防治工程是抗洪减灾工作的基础。近几年，连江县完成一期山洪防治工程的建设，已建有雨水情监测系统，其中自动雨量站点9个，自动水位雨量站点28个，中继站2个，中心站1个，但是在一些小流域及重要防洪任务的小型水库中没有自动水位监测站，无法及时掌握河道水位及水库蓄水变化情况，这就要求在未来的抗洪减灾工作中加强对工程建设的投入，确保建立质量安全可靠的防洪工程。此外，对部分已经被破坏或者建设年代久远的工程项目，要及时检查，做好除险加固工作，保证其发挥正常功效。
3.2 加强防汛抗旱工作的宣传
目前，对全县人民，尤其是对偏远山区人民的自然灾害防御的知识宣传力度不够，因此要发挥基层党组织的带动作用，深入各个乡镇，开展防汛抗旱工作的宣传，增强抗风险意识，加强防灾减灾意识，提高自防、自救和互救能力，并以人员能及时转移、减少伤亡为目标，构建群策群防体系；也要借助网络平台，进行防洪抗灾具体工作的指导，重视全县安全防灾宣传工作，并将具体的防护工作落实到位；更要加强人们尊重自然规律，减少对自然生态系统破坏的教育工作，减少人为因素导致的自然灾害。
3.3 建立灾害预警机制
当前县、乡以及行政村缺乏有效的灾害预警手段，很多灾害的发生虽现阶段不可避免，但可通过人为因素的干预，降低灾害所发生的损失。连江县部分山区人员分布较少，对灾害的防御和治理能力较差，因此要在全县范围内加强建立 “预警到乡、预案到村、责任到人”的灾害预警机制，提高人们防汛抗旱的意识和自觉性，提早做好面对灾害的准备，减少灾害带来的财产损失，在灾害防治方面发挥了一定的作用。
3.4 建立并完善防汛抗旱指挥体系
除了加强防治工程措施的建设，还应建立防汛抗旱机构，完善指挥体系。结合国家对防汛抗旱工作的总方针，对全县的防汛抗旱工作进行统一部署和指挥，以提高整个工作效率。同时，制定具体的防汛抗旱防台风规划和紧急预案，推动防汛抗旱系统的现代化，不断提高全县防御自然灾害的能力。
4 结 语
针对防汛抗旱减灾工作的现状，积极探索有利对策，加强防治工作建设、大力宣传抗风险意识和防灾减灾意识、建立完整的灾害预警机制并完善防汛抗旱减灾指挥体系，在认识危险的同时，积极思考探索防汛抗旱工作的具体措施，并在未来的社会发展中树立可持续发展观念，减少对自然生态环境的破坏，降低人为因素导致自然灾害的发生频率。
参考文献：
[1] 王岩.关于防汛抗旱减灾对策的思考[J].科技创新与应用，2014，（23）.
[2] 王振.防汛抗旱减灾面临的挑战及对策分析[J].城市建设理论研究（电子版），2013，（13）.
关键词：城市防洪，人水和谐，减灾对策
诸城市地处山东半岛东南部，全市总面积2168.3km2，总人口106.3万，其中城区面积38.3km2，总人口21.1万人。潍河纵贯全境,穿过诸城市城区中心并有支流扶淇河汇入,三里庄水库座落城区上游,极易发生洪涝灾害,因此,诸城市的城市防洪工作十分重要,任务艰巨。
1基本情况
诸城市地势南高北低，东西高中间低，呈簸箕状。地面海拔在19679m。南部是绵延起伏呈东北、西南走向的低山丘陵，间有若干谷状盆地，面积298.6 km2，占总面积的13.7%。南部是绵延起伏呈东北、西南走向的低山丘陵，间有若干谷状盆地，面积298.6 km2，占总面积的13.7%。中部向北潍、渠河沿岸，多为波状河谷平原和少量洼地，中有残丘分布，面积1138.9 km2，占总面积的52.8%。其余为丘陵间平原地带，面积731.1 km2，占总面积的33.5%。全市有较大河流21条，其中潍河最大，纵贯全市，自成一系，除东南、东北少数部分地区属吉利河、胶河流域外，其余地区均为潍河流域。现有6座大中型水库， 110座小型水库，1411座塘坝，311座拦河闸。
2洪涝灾害
2.1历史灾害
1914年春无雨，到5月连续降雨四十多天。7月19日发大水，庄稼全部涝死，房屋倒塌，冲走许多东西，潍河两岸一片汪洋，两天才消下去。1938年7月上旬，涝灾。大部村庄萧条冷落，满目凄凉，群众离乡背井，逃荒要饭饿死者不计其数。1953年8月上旬，雨量之大，数年所未有，牛石山上的大石，被水冲走很多，河流决口，遍地积水。1964年7月中旬，暴雨，雨急量大，洪水暴发，低洼地区积水。
其中，诸城市近现代历史上发生的最严重最典型的洪涝灾害有两次：
1974年8月13日，全县(诸城市于1985年7月1日撤县建市)突降特大暴雨，平均降雨250mm，最大降雨498mm，全县水库全部溢洪，三里庄水库流量420m3/s，潍河最大流量5100 m3/s。城区大部分被淹没，水灾发生后，中央、省、地及济南部队负责同志深入灾区慰问群众，人民解放军抽调人员及各类物资支援灾区，并从武汉、天津调橡皮船40只抢险救灾。
1999年8月12日，全市突降特大暴雨，全市平均降雨351.8mm，暴雨中心的三里水库点雨量高达720.5 mm，三里庄水库在10小时内拦截洪量20xx万m3,由于水位急剧上升，三里庄水库5000m西副坝，有3000m出现大小不等的裂缝，有5处管涌，29 处塌陷和滑坡。为保住大坝，使城区免受灭顶之灾，三里庄水库闸门全开，向扶淇河泄洪，与此同时，潍河洪峰到达城区，城内的积水无法排出，城区几乎全部受淹，造成直接经济损失6.4亿元。
2.2成因及防洪特点
诸城市洪涝灾害的成因主要是暴雨洪水。城区所处的地理位置极为特殊，潍河由西至东穿过城区，扶淇河由南至北并在城区汇入潍河，坐落在于扶淇河上的三里庄水库距市中心仅1.5km，是一座典型的头顶水库。在雨季，潍河和扶淇河的洪峰往往同时到达城区，对城区造成极大的威胁。
3防洪减灾精品工程
经过多年的建设，以潍河、扶淇河、铁沟河为主的城区排水系统基本上形成网络，并发挥很好的作用。
扶淇河综合治理工程于1993年底完成，治理河道5km，与潍河国家水利风景区相呼应，成为城区一大景观。
三里庄水库除险加固工程于1999底动工，现已完成,加固主坝1条，长410m，坝顶宽15m，坝顶高程76.5m，最大坝高18.5m。西副坝长5000m，坝顶宽14m，坝顶高程76.5m，最大坝高15.06m，建成坝顶防浪墙2830m，对原溢洪闸进行了维修改造，更换了超期服役的钢闸门，加固了交通桥。
潍河城区段综合治理工程，于20xx年底动工，治理河道20公里。潍河城区段大堤由原来的5m拓宽到10m，防洪标准由原来的二十年一遇提高到五十年一遇，洪峰流量3850 m3/s，一般河宽350m-400m，最宽处达1000m，最深处达5m。扩大水域面积421亩，形成5600亩水域和2250亩绿地，蓄水总量达20xx万方，相当于两座中型水库。风景区内观光平台、音乐广场、自然堆石、游艇帆船 、休闲广场、儿童乐园等景观相映成趣，乔木、灌木、草坪合理搭配，春夏秋冬景色各异，与城区三里庄水库1.1万亩水面、扶淇河5公里龙型河道、600亩水域、525亩绿地及龙塔、恐龙公园、恐龙博物馆、经济开发区、玉山公园、大舜苑等联体成为恢弘景观群，进一步提升城市品位和档次。目前，城区水域面积已发展到1.72万亩，占城区总面积的31.8%，真正发挥出“城市之肾”作用，贯穿“以人为本、人水和谐”治水理念，20xx年被评为部级水利风景区，20xx年被评为国家aaa级旅游景区。下步主要是发挥水在生态系统中的重要作用，在风景区横向、纵向延伸和增值土地开发上作文章。将潍河枳沟至古县拦河闸间的50公里河道纳入统一规划，建设“百里水上画廊”。主要内容是改建栗元、拙村、道明、古县4座拦河闸。硬化风景区两岸堤顶路。目前拙村拦河闸已完工投入运行，栗元、道明橡胶坝正在建设中，计划年内完工，风景区两岸堤顶路硬化完成。
4城市防洪存在的问题
4.1排水系统设计建设无水文依据
居民区、厂矿等在建设中未进行防洪水位核算，无各种频率下的暴雨设计洪水位、汇流过程和洪水总量，排水系统的设计和建设缺乏依据。
4.2城市规划建设未考虑防洪排涝
市内低洼地和水塘被开发利用，减少了滞涝水容量。墨水河被建筑物棚盖堵塞，洪水下泄困难，行洪能力大大降低。市内多条街道在硬化时未建设排水系统，造成马路行洪。
5城市防洪减灾对策
5.1城市的防洪设施要随着城市规模的扩大不断提高防洪标准
随着城市规模的不断扩大和经济社会发展步伐的加快，物质积累不断增多，同样强度的洪涝灾害造成的损失也越来越大，对防洪安全的要求也越来越高。城市的防洪设施是城市基础设施的重要组成部分，必须随着经济的发展而以适当的幅度前进，以达到不断提高防灾标准的目的。
5.2城市的现代化建设，应有科学全面的规划
城市建设总体规划应该认真考虑城市的防洪与排水问题。在城市的规划建设中，应高度重视预防洪涝灾害，应尽可能保留市区内的一些天然小湖泊、小水塘，不要将其填平造地，以免降低防洪排涝标准，扩大灾情。
5.3加强防洪预警及防御系统建设，完善防洪预案
对未按防洪标准建设的防洪排水系统，或建设项目未达到防洪标准的，应加强防洪预警及防御系统的建设，编制防御不同标准暴雨洪水的防洪预案。