【关键词】恐怖犯罪活动；资产冻结；安理会决议
2011年10月29日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称《决定》）。这是我国第一个专门针对反恐工作的法律文件，其中，首次创设了涉恐资产冻结制度，对于进一步推动我国反恐工作，促进我国反恐国际合作，更好地维护国家安全和社会稳定，具有极为重要的法律意义和现实意义。
一、我国涉恐资产冻结制度出台的背景和意义
阻断恐怖活动组织的经济来源和削弱恐怖活动组织或人员的经济实力对打击和预防恐怖犯罪活动具有至关重要的意义。虽然我国刑事诉讼法、反洗钱法可以为冻结恐怖活动组织及其人员的资产提供一定的法律依据，但有关的冻结措施只是一种事后的临时性强制措施，在应对恐怖犯罪活动方面具有明显的滞后性。
恐怖主义是对国际和平和安全的严重威胁，充分发挥联合国安理会在国际反恐中的主导作用，加强安理会框架下反恐国际合作已成为国际社会的共识。经济全球化、金融自由化及金融交易受各国法律严格保护等因素大大便利了恐怖犯罪活动融资以及恐怖资产的全球流动，因而，加强冻结涉恐资产的国际合作更是全球反恐合作的重点。自1998年来，联合国安理会已先后通过不少于25份的反恐金融制裁决议，均要求所有国家“毫不迟延”地冻结恐怖制裁名单所列个人或实体的资产。我国担负着为执行联合国安理会反恐决议中规定的金融制裁措施而采取冻结涉恐资产的国际义务，[2]安理会反恐决议中的涉恐资产冻结不要求以存在具体刑事、洗钱案件为前提条件，这与我国现行的资产冻结制度均依附于具体的民事案件、刑事案件或者反洗钱调查案件存在严重冲突，而外交部和中国人民银行的通知又难以担当赋予金融机构冻结相关资产的法律授权重任。[3]
结合恐怖犯罪活动的新特点，建立一种兼具预防性质的独立的涉恐资产冻结机制，从源头上切断恐怖活动的经济命脉，迫使恐怖犯罪活动组织及恐怖分子在财力上捉襟见肘，难以发动恐怖袭击和维持恐怖同盟，无法在全球各地建立基础设施和发展致命武器，就显得极为必要。当前，国际社会在反恐立法方面积累了许多先进经验，依内容和功能进行划分，概括起来可分为反恐预防法、反恐处置法、反恐制裁法以及反恐恢复法四大块。[4]独立的涉恐资产冻结机制是反恐立法的重要组成部分，与刑事制裁一道筑起了阻断恐怖活动经济来源的法律利剑。
我国新颁布的反恐《决定》实际上是一部授权法。一方面，它授权国家反恐怖工作领导机构根据《决定》所确定的标准甄别和认定恐怖犯罪活动组织和恐怖活动人员；另一方面，它授权国务院公安部门和国务院反洗钱行政主管部门对恐怖活动组织和恐怖活动个人的资金或者其他资产采取冻结措施，并且进一步授权国务院主管机关为实施上述授权事项制定具体的行政规章。随着该《决定》的颁布，我国反恐法律体系渐趋完备，新创设的资产冻结行政制裁制度，使得国家主管机关能够合法、主动、快捷地确定反恐行政惩治和防范的对象，尤其是能够通过强有力的财产限制措施实现上述惩治和防范的目的；同时，为我国有效开展反恐怖国际合作、履行所承诺的国际义务提供了切实的法律依据。
二、涉恐资产冻结制度的基本特点及主要规则
从涉恐资产冻结措施的性质上看，冻结涉及恐怖犯罪活动组织及恐怖活动人员的资产是一种行政制裁措施，而不是一种资产保全措施。对涉及恐怖犯罪活动组织及恐怖活动人员的资产予以冻结的目的是对有关的个人或组织施加经济压力，阻断恐怖犯罪活动的经济来源，以迫使恐怖犯罪活动组织和人员停止或者放弃恐怖犯罪活动。该制裁措施的实施不以存在相关的刑事、民事、洗钱案件为前提条件，也不要求逐一审查是否存在证据保全、财产保全或财产执行的必要性，不同于我国刑事诉讼法、民事诉讼法、行政处罚法、国家安全法实施细则对相关财产采取临时性限制措施的冻结制度。
冻结涉恐资产的制裁性还体现在冻结期限的不确定性，《决定》并未对涉恐资产的冻结期限作出限制性规定，只要有关人员或组织继续被保留在制裁名单之中，其资产就将处于持续的冻结状态。与此不同，我国其他法律所规定的资产冻结措施均受到有关强制措施执行期限或者有关案件办理期限的限制。《决定》中规定的冻结资产，与反洗钱法规定的，在反洗钱调查中采取的临时冻结可疑账户资产的措施有一定的相似性，但是，二者在冻结期限以及金融机构冻结义务上存在明显不同。在冻结涉恐资产中，除了不受48小时冻结期限的约束外，金融机构应该主动依据《决定》甄别和冻结有关资产，而在反洗钱调查中，金融机构是根据国务院反洗钱行政主管部门负责人的批准，被动执行冻结决定。
从涉恐资产冻结的条件上看，某一组织或人员被认定为恐怖犯罪活动组织或恐怖犯罪活动人员，是对涉及该组织或人员的资产实施冻结的唯一必要条件。《决定》第二条、第五条明确了我国恐怖犯罪活动组织和恐怖犯罪活动人员的认定标准和认定模式。《决定》从行为的目的、手段和后果三个方面对“恐怖犯罪活动”进行界定，这个定义借鉴了我国参加的相关国际公约及国际文件的规定，具有很强的包容性，不仅为我国恐怖犯罪活动组织及人员的认定提供了明确标准，也为我国确认包括联合国在内的国际组织以及外国认定的恐怖犯罪活动组织提供了可能性。
在认定模式方面，《决定》采纳了行政认定模式，即由国家反恐怖工作领导机构统一行使恐怖犯罪活动组织和恐怖活动人员的认定权，由公安部予以公布。这种行政认定模式更加符合反恐工作的实际情况以及反恐国际合作的需要。因为，恐怖犯罪活动组织及人员的认定，不仅是个法律问题，还可能涉及政治问题；不仅涉及对我国境内的组织及人员的认定，同时包括对联合国安理会、其他国家或地区认定的恐怖犯罪活动组织及人员的国内确认问题，关乎国家主权；反恐国际合作不仅要在司法领域进行，同时应在外交、军事、情报等领域展开。授权能够综合和协调各主管机关意见的国家反恐怖工作领导机构履行甄别与认定职能，较之逐案的司法认定模式，具有更大的灵活性、综合性和影响力。从世界范围来看，也多由中央行政机关负责恐怖犯罪活动组织及人员的认定事宜，比如，加拿大、南非、美国、英国、新西兰分别由总督、总统、国务卿、国务大臣和总理对恐怖犯罪活动组织或人员予以认定。[5]
从涉恐资产冻结的程序上看，《决定》明确了冻结涉恐资产的执行义务人和执行程序。《决定》第五条第二款规定：“金融机构和特定非金融机构对于涉及国务院公安部门公布的恐怖活动组织及恐怖活动人员的资金或者其他资产，应当立即予以冻结，并按照规定及时向国务院公安部门、国家安全部门和国务院反洗钱行政主管部门报告。”在我国，金融资产受到包括宪法、民法通则、商业银行法等法律在内的特殊保护，冻结金融资产受到法律的严格限制，只有法律明确授权的机关才能依照法定条件和程序作出冻结决定。《决定》的规定为金融机构和特定非金融机构冻结相关资产提供了法律依据，同时施加了上述机构主动甄别、发现和报告涉及恐怖犯罪活动名单中的组织或人员的资产的义务。这里的“金融机构”包括，在我国境内依法设立的政策性银行、商业银行、农村合作银行、城市信用合作社、农村信用合作社；证券公司、期货公司、基金管理公司；保险公司、保险资产管理公司；信托投资公司、金融资产管理公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司以及中国人民银行确定并公布的其他金融机构。“特定的非金融机构”包括经批准，依法从事汇兑业务、支付清算业务、基金销售业务和保险经纪业务的非金融机构。
与普通刑事、民事、洗钱案件中金融机构和特定非金融机构被动执行司法或行政机构针对个案的冻结决定不同，在针对涉恐资产的冻结中，只要国务院公布恐怖犯罪活动组织名单，上述机构就有义务主动冻结相关资产，而且冻结的范围需要上述机构主动甄别确认。我国反洗钱法以及中国人民银行制定的《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法》中规定的客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度为金融机构和特定非金融机构有效甄别涉恐资产提供了制度保障。在冻结涉恐资产方面，金融机构和特定非金融机构一旦疏于履行主动甄别、主动冻结的义务就应当承担相应的法律责任。
从一定意义上讲，《决定》所创建的涉恐资产冻结制度也为我国司法机关在办理恐怖犯罪案件时查处与案件有关的财物提供了便利，该制度完全可以与我国刑事冻结、扣押和没收制度相互衔接与配合。笔者认为，对于已经依照《决定》加以冻结的涉恐资产，我国公安机关、检察机关和人民法院无需重新采用刑事冻结、扣押手段进行重复冻结。对于在办理刑事案件过程中新发现的涉恐资产或者相关的资产线索，刑事司法机关可以依照刑事诉讼法的规定进行司法冻结与扣押，或者进行必要的调查和搜查。对于依照《决定》加以冻结涉恐资产，人民法院在刑事审判中可以依照刑法和刑事诉讼法的规定予以没收、充抵罚金或者用来对被害人进行经济赔偿。
三、适用涉恐资产冻结制度需注意的问题
《决定》从我国反恐实践出发，授权国务院反洗钱行政主管部门会同国务院公安部门、国家安全部门制定具体实施办法。上述主管机关在制定冻结涉恐资产具体办法时，需要特别注意解决和规范以下几个问题：
第一，明确金融机构和特定非金融机构不履行或怠于履行资产冻结义务的法律责任。我国反洗钱法虽然为金融机构和特定非金融机构未履行客户身份识别义务、未按规定保存客户身份资料和交易记录和未按照规定报送大额交易报告或者可疑交易报告等反洗钱义务，依据情节轻重，规定了相应的法律责任，但并未对上述机构不履行资产冻结决定的法律责任作出规定；同时，上述机构在冻结涉恐资产方面的主动甄别、主动冻结义务重于其依据反洗钱法承担的义务，因此，有必要在具体办法中专门规定上述机构违反《决定》规定的冻结涉恐资产决定的法律责任，并且该法律责任应适当较反洗钱法中规定的法律责任严厉。对于违规的金融机构、特定非金融机构以及有关责任人员，可以根据情节轻重设置责令限期改正、处以一定数额的罚款、责令停业整顿或者吊销其经营许可证等处罚措施，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。
第二，为受制裁人员设置必要的法律救济手段并为相关的资产冻结保留一定的人道主义豁免可能性。由于恐怖犯罪活动的严重社会危害性以及反恐斗争的特殊性，为了有效打击恐怖犯罪活动，反恐司法或执法中的“公民权利克减原则”已获普遍认可。但这种“克减”不是没有限度的，联合国安理会恐怖制裁名单因为未能很好地为名单所涉人员提供申诉和上诉的权利，曾经引发关于人权尤其是对公正审判权和公平补救权缺失的诘难，从而对安理会反恐金融制裁措施的效力产生了一定的影响。[6]针对执行制裁措施中发生的上述问题，联合国大会在2005年9月世界首脑会议成果文件中呼吁安全理事会“确保订立公正、透明的程序，用于将个人和实体列入制裁清单和从中删除，以及给予人道主义豁免。”[7]为在依法有效地打击和预防恐怖犯罪活动的同时，保障公民的基本人权，建议在拟制定的冻结涉恐资产具体办法中，确定受制裁人员对列名的复议权以及建立一套包括申请、审查、决定在内的除名程序。在确定具体冻结范围时，有必要借鉴安理会决议中有关基本开支所必需的费用及其他必要费用冻结例外的规定，建立涉恐资产冻结的人道主义豁免制度。
第三，严格规范安理会反恐决议中资产冻结措施的国内执行程序，依法实现对国外恐怖犯罪活动组织和个人的转换认定。由于资产冻结构成对受制裁者财产权的限制或剥夺，在执行安理会反恐资产冻结措施的情况下，应当严格依照《决定》的规定，将安理会制裁决议所附受制裁者名单提交国家反恐怖工作领导机构依法进行审查并实现转换认定。为此，冻结涉恐资产的具体办法需要设计合理与快捷的程序，要求外交部门及时向国家反恐怖工作领导机构报告安理会及其专门委员会对受制裁组织和个人的认定理由和依据、对受制裁者名单的调整和修改情况、对资产冻结范围的修改和调整情况等一切与资产冻结措施相关的信息，确保合法、有效和及时地履行我国所承诺的国际反恐义务。
在《决定》创建的涉恐资产冻结制度与刑事司法程序中资产冻结、扣押和没收制度的衔接及协调问题上，我国的最高司法机关也需要通过司法解释的方式处理好相关的法律适用问题，区分并理顺行政冻结与司法冻结的关系，尤其需要解决好在刑事诉讼中对依照《决定》冻结的资产的没收和处置问题。我国司法机关还应当考虑如何在涉恐刑事案件的犯罪嫌疑人在逃或者死亡情况下没收已依照《决定》冻结的资产问题；在此种情况下，由于涉恐资产往往可能并非构成“违法所得”，甚至表面上属于嫌疑人的合法所有的财产，因而，检察机关在向人民法院提出没收申请时，应当特别注意从被冻结资产与恐怖犯罪活动组织或者人员的归属关系上证明有关财产可能被用于恐怖犯罪活动，构成依法应予没收的“其他涉案财产”，更准确地说构成“供犯罪使用的财物”，根据我国法律，即使这些财物来源合法并且归犯罪人合法所有，同样属于追缴与没收的对象。[8]
【注释】
[1]本文系国家社科基金2011年一般项目——《中国执行安理会金融制裁决议法律问题研究》（项目批准号：11BFX147）的阶段性成果之一。
[2]为执行安理会反恐决议，外交部曾先后三次向国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府外事办公室下发了关于执行安理会相关决议的通知，通知中明确要求，“毫不迟延”地冻结相关恐怖名单的个人或实体的资产。
[3]参见黄风著：《资产追回问题比较研究》，北京师范大学出版社2010年版，第112—114页。
[4]参见赵秉志、杜邈：《我国反恐怖主义立法完善研讨》，载《法律科学》2006年第3期，第142页。
[5]参见杜邈：《外国恐怖组织认定机制初探》，载《山东警察学院学报》2008年第6期，第102—104页。
[6]安理会不断改进列名、除名程序的公正性和透明性，并在安全理事会第1904（2009）号决议中设立了一个“监察员办公室”，负责协助委员会审理除名申请。
[7]联合国大会文件：《通过公正和明确的程序加强定向制裁》。
(一)符合综合型立法模式的趋势
纵观国际反恐立法，归纳起来主要有三种模式：分散型、专门型和综合型立法模式。分散型立法模式是直接根据眼前需要进行立法的一种方式，这种模式下不存在统筹性的反恐基本法和反恐专门法。此种模式适用于反恐的初级阶段。专门型立法模式即不制定反恐基本法，而是分别就特定恐怖主义犯罪制定单行反恐法律法规。与分散型立法模式相比，专门型立法模式更进一步，是反恐立法的过渡模式。综合型立法模式是反恐基本法+反恐专门法，既集合了前两种立法模式的优势，又克服了二者的弊端，覆盖了预防、处置、制裁、恢复等全部环节。目前世界上反恐经验较为丰富的国家，如美国、英国、法国等均采用此种立法模式。我国反恐基本法的筹备酝酿和颁布实施，势必推动我国反恐立法模式的进阶从分散型立法模式到综合型立法模式的转变，而在一部反恐基本法的引领下，各领域的反恐法律规范也将由分散走向集中，从而形成该领域的专门法律规范。因此，以反恐基本法中的原则性规定为指导，以现有法律规范为基础，制定一部符合反恐现实需要、结合部队自身特点的公安边防部队反恐专门法，符合综合型立法模式的趋势。
(二)符合边境地区的反恐形势
边境地区是恐怖组织的集散地，是恐怖活动的高发地和恐怖犯罪的重灾区。三股势力长期盘踞在我国西藏和新疆地区，严重扰乱了当地社会秩序，人民的生命财产安全受到巨大威胁。2008 年西藏3 14事件、喀什8 4袭警事件;2009 年乌鲁木齐7 5打砸抢烧事件;2011 年和田7 18案、喀什7 30案和7 31案??一连串的恐怖活动触目惊心。不仅如此，最近几年的恐怖活动又呈现出新的特点。第一，范围更加广泛。恐怖分子以新疆和西藏为大本营，竭力将触角伸向其他地区，策划实施了昆明3 1事件、广州5 6事件等。第二，组织更加严密。恐怖组织一改以往在进行恐怖活动之前利用舆论造势的做法，秘密地进行犯罪准备工作，使得国家有关部门难以察觉，结果往往事发突然、事态严重。第三，影响更为恶劣。实施严重暴力犯罪，犯罪活动的最简化却造成了民众恐惧心理的最大化。恐怖主义势力日益猖獗，加强边境地区反恐力度已刻不容缓。公安边防部队是边境地区的常驻部队，肩负边境管理和出入境检查方面的执勤执法任务，是边境反恐的主力之一。因此，有必要专门制定公安边防部队遂行反恐任务法律规范，以此作为公安边防部队反恐执法的法律依据。
(三)符合公安边防部队的自身特点
从性质上讲，公安边防部队实施军队的组织管理方式，同时履行警察的执法职能，前者决定了其军事性，后者决定了其行政性。由此可知，公安边防部队遂行反恐任务的性质也是双重的。从体制上讲，公安边防部队列入武警序列，由公安部领导，属于多头马车模式，不同于解放军和武警内卫部队的单独系统，因此，其在遂行反恐任务时指挥体制更为复杂。从职能上讲，公安边防部队主要负责边境管理和出入境检查，公安边防部队承担的反恐任务正是建立在其职能基础之上的，因而其除了拥有一般反恐主体的职权外，还有一些特殊职权。综上所述，公安边防部队的自身特点直接影响到其遂行反恐任务的方方面面，也就是说，公安边防部队遂行反恐任务具有鲜明的公安边防特色，如果单纯适用解放军或者武警内卫部队的相关立法，要么与自身情况不协调，要么缺乏具体的操作规定，都不利于反恐任务的实施。因此，结合公安边防部队自身特点的反恐专门立法是一种必然选择。
二、公安边防部队遂行反恐任务专门法的基本内容
(一)公安边防部队遂行反恐任务的内容
公安边防部队遂行反恐行动必须受到其职能或者职责的限制，即必须是与其职能或职责相关的反恐行动。因此，依照公安边防部队边境管理和出入境边防检查两大职能，可将公安边防部队的反恐任务分为边境管理中的反恐任务和出入境边防检查中的反恐任务。边境管理中的反恐任务具体包括：收集与恐怖主义相关的情报信息、平息武装暴乱、反袭击破坏、反劫持、封控堵截。出入境边防检查中的反恐任务则是指在日常履行边检职能中，及时发现、控制有入境实施恐怖主义活动嫌疑的人员及危险物品，并防止恐怖分子外逃出境。根据实际情况的不同，公安边防部队有时是作为主体力量，有时则是作为解放军和武警内卫部队的辅助力量来实施这些任务。如在天山2 号上海合作组织成员国执法安全机关联合反恐演习中，公安边防部队沿山脊一线快速运动，配合雪豹突击队捕歼恐怖分子。
(二)公安边防部队遂行反恐任务的职权
公安边防部队的反恐职权可以从不同角度进行划分。为了与后文探讨公安边防部队遂行反恐任务的法律责任紧密衔接，笔者将公安边防部队的反恐职权归纳为行政类职权、刑事类职权和军事类职权。法律依据主要来自于《人民警察法》、《人民武装警察法》、《刑法》等。
关键词 暴恐案件 刑事判决 定位
作者简介： 姜昱同，西北政法大学刑事法学院2012级刑法学专业硕士研究生，研究方向：中国刑法学、国际刑法学。
一、近年公开判决的暴恐案件概述
二、案件判决中主要罪名研究
（一）组织、领导、参加恐怖组织罪
本罪是上述判决中均被引用的罪名。有学者认为，本罪的犯罪客体应当是国家安全，因为在现实发生的许多组织、领导、参加恐怖组织的具体案件，在犯罪的进行过程中往往出于不同的政治意见、宗教倾向而策划犯罪，意图颠覆政权。而笔者认为本罪的犯罪客体是公共安全。因为其所侵害的是一个复杂客体，恐怖分子犯罪手段的暴力性和破坏性的特征，虽会对国家安全、社会管理、公共安全等法益造成多层次的侵害，但主要客体仍是公共安全，若将所有恐怖事件定义为国家安全，反而会不利于打击现阶段诸多“独狼式”的恐怖袭击事件。原因并不是它对哪个国家的内外部的安全造成危害或威胁，而是它的实施将所有无辜群众的合法权益置于可能受到侵犯的境地。所以我国刑法立足于对恐怖事件的全面防范，将组织、领导、参加恐怖活动组织罪归入危害公共安全犯罪中。
（二）资助恐怖活动罪
上文6起案件的判决中仅有1起引用了本罪，但不代表着本罪名不重要，而是很多资助行为具有高度的隐密性，且即使抓住相关嫌疑人也通常无法获得足够的证据佐以罪名。我国《刑法修正案（三）》中所以明确规定：“惩治恐怖活动犯罪，是为了保障国家和人民生命、财产安全，维护社会秩序。”以及《两高一部“关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见”》中“明知是恐怖活动组织或者实施恐怖活动人员而为其提供经费，或者提供器材、设备、交通工具、武器装备等物质条件，或者提供场所以及其他物质便利的，以资助恐怖活动罪定罪处罚。”就想说明，恐怖活动犯罪的客体除公共安全之外还应当包括国家安全和社会公共秩序，因此，资助恐怖活动罪的客体也必须涵盖公共安全，国家安全和社会公共秩序，这样才能确保在发生类似案件时，能及时纳入罪名中来，不至遗漏。 （三）以恐怖手段实施的其它犯罪
三、暴恐案件审判特征与法律定位研究
近年来，暴力恐怖活动在地点的选择上与以往有所不同，呈现出由南疆转移至新疆其它地区、由新疆转移至内地的趋势。具体特征如下：第一，在公开平台上搜集到近几年关于新疆暴力恐怖活动的案例，虽然仍主要集中在喀什、和田等南疆传统区域，但已出现趋向于向其他重点县镇及偏处内地的北疆扩散。例如巴楚地区的色力布亚镇、巴州库尔勒市、鄯善县等。第二，暴恐犯罪主体趋于“独狼化”。近年来，“暴恐”组织不断蛊惑、影响平民发动、参与事件，暴恐活动“独狼化”趋势明显加强。这一趋势的产生除了与当代网络信息传播不受国界所限之外，还与当前极端宗教势力的发展有着密切联系。其中以“伊吉拉特”最为典型，又有“迁徙圣战组织”之称，其实就是一群流动的狂热分子，他们为进行“圣战”远离居所，抛弃所有财产，集中迁徙到一个地方发动暴力活动。第三，暴恐袭击目标针对性增强。我国西部地区素来作为境内外暴恐事件的“中枢站”，在境外暴力恐怖组织的支持下，主要体现在：其一，攻击对象直指军警系统、政府部门，以及具有政府和汉族象征意义的标志性场所。在收集的案例中，攻击政府等标志性场所的案例占到了五成左右；其二，攻击地点多为人流量较大的公共领域。例如，喀什“7・31”参与者在商业街制造爆炸；其三，受害者中维吾尔族等少数民族群众人数增加，暴恐分子对于阻碍“暴恐”活动的实施者，不论族别，一律大开杀戒。
依据上述现实态势，从法院判决中，分析所得如下：
关键词：恐怖主义；反恐立法；国际条约
从20世纪下半叶开始，愈演愈烈的国际恐怖主义活动严重影响和危害了世界和平与安全及人类的生存环境，已造成无数平民牺牲及财产重大损失。面对日益增长的恐怖主义威胁，国际社会并非无动于衷。1937年3月17日国际联盟在日内瓦制定并通过了《防止和惩治恐怖主义国际公约》。尽管该公约未能批准生效，但它为国际社会制定反恐怖主义的现代公约奠定了基础，开了国际法与国际恐怖主义较量的先河。从那以后，国际社会越来越意识到国际恐怖主义的危害性以及规范国际反恐斗争的重要性，并在不同的领域制定了一系列国际公约。这些公约主要有：1963年《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》、1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》、1971年《蒙特利尔公约》及其1988订于蒙特利尔的《制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》、1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1979年《反对劫持人质公约》、1988年《禁止危害航海安全的非法行为公约》、《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》、1977年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。目前的反恐条约已初具规模，有力地打击了国际恐怖主义犯罪的嚣张气焰，但由于国际反恐立法在很多方面并不完善，在实施中也存在很多问题，因此，并未从根本上有效地遏制国际恐怖主义犯罪的发展势头。国际反恐立法及实施过程中存在的问题主要有以下几个方面：
一、对恐怖主义在认识上存在分歧
国际社会从20世纪20年代就开始努力控制国际恐怖主义，为界定恐怖主义的定义做出了不懈努力，但迄今为止，无论是过去的国际联盟还是现在的联合国都没有能够给国际恐怖主义下一个国际社会普遍接受的定义，也没有相对公正的、国际性的认定机构和程序，各国只能依据自定的标准和程序自己认定某一行为是否是恐怖主义行为。据统计，截止1999年，世界上关于恐怖主义的定义多达108种。没有一个统一的、确切的、普遍接受的恐怖主义定义，会给打击恐怖主义带来随意性和不确定性，会导致一些国家滥用打击恐怖主义的权利。
二、反恐立法实际运作的成效并不理想
尽管目前的反恐条约初具规模，但在实际运作中的成效并不理想。造成这种现状的原因主要有：
第一，有些条约缔约国稀少，没有足够的影响力，不利于统一的国际反恐法制的建立。一定数量的国家签署、批准公约，是公约所构建的法律机制在国际社会有序运行的基础，更何况有些条约至今尚未生效。[2]
第二，公约一般只对缔约国有所约束，并不能够对所有国家形成强行规定。比如《海牙公约》、《蒙特利尔公约》及部分的反恐公约只要求缔约国对公约所称之罪行应采取必要之措施。如果这些公约中所规定的拥有管辖权的各个国家，如航空器登记国、降落国或劫机犯出现国并非公约之缔约国，公约的规定对这些犯罪行为显然缺乏约束力，那么也就只能寄希望那些非缔约国的国家，以维护国际和平和安全的诚信与善意，惩治那些犯罪的恐怖活动分子。[2]
第三，利益分歧与立场对立。少数西方国家习惯于从追求本国利益的最大化出发，运用“双重标准”处理恐怖主义问题，对符合或不危害到其本国利益的恐怖主义行为，就给予支持、放任或默许，而对有害于其本国利益的恐怖行为，则给予打击和制裁。
第四，利用刑事管辖权逃避法律制裁。刑事管辖权是国家的重要组成部分，其通常只能在本国领土内行使，没有他国的同意和协助，就不能及于本国领土之外。任何国家基于其国家的独立性，都有权禁止别国在本国领土内行使刑事管辖权。由于当今国际社会没有任何一个国家的刑事司法系统可以超越国家的管辖范围，在他国领土上自由地追诉犯罪，因此，国际往往利用国家造成的刑事管辖空隙，在不同国家组织间实施国际恐怖主义犯罪，逃避法律制裁。
第五，司法合作在实践中存在困难。虽然许多公约都确立了“或引渡或”原则，但在实践中，犯罪人所在国或许因为自身的利益，滥用“政治犯不引渡”原则或以不引渡本国公民为由，拒绝引渡犯罪人，变相为提供安全的栖息地，而且当有理由认为被告人被引渡后会受到不公正审判的情况时也可以不引渡。就以洛克比空难为例，因为利比亚对劫机者的包庇，使相关各国为将肇事者绳之以法花费无数金钱，调动各种外交、经济、政治、法律手段，耗时十几年。
三、反恐立法内容缺失，滞后于恐怖主义的发展
(一)国际恐怖主义犯罪中的国家责任问题悬而未决
国家责任问题是当前反恐斗争中的一个难题，由于反恐国际法制不全面，此领域无法可依，如不妥善解决后果将不堪设想，很可能为少数大国以反恐为名干涉他国内政甚至大打出手留下可乘之机。国际社会必须创制国际法制以解决国家在恐怖主义犯罪领域的法律责任问题：何为国家恐怖犯罪情形?当一国防患于未然，惩治于事后仍不能阻止恐怖主义犯罪的发生时，该国是否应该承担国际法律责任?若该国惩治力度被他国指责为不力时，该国是否要承担相应的国际法律责任?当国家从事、参与或教唆、支持、协助、纵容恐怖犯罪时，该有关恐怖犯罪行为在上述各种情形下是否算作国家行为，该国应该承担什么样的法律责任，可否由受害国对其进行军事打击或由国际社会限制其国家(类似二战后盟军对日本及德国所采取的措施)?国家应以何种方式承担国际法律责任?限制国家的方式可否用于反恐等，这些问题都丞待解决。
(二)未能涵盖各种形式的恐怖活动
目前，公约只适用于特定的恐怖活动，未能涵盖各种形式的恐怖活动。目前的证据显示，核生化恐怖袭击的危险性明显增大。美国国务卿鲍威尔也说，大规模杀伤性恐怖主义将是21世纪美国国家安全面临的战略性威胁。此外，许多先进国家都把电厂、水坝以及大众运输的操作系统计算机化，利用网络攻击电力或大众运输系统，引起社会恐慌等的国际恐怖活动亦并非是不可能的。这些有别于以往的犯罪行为其严重性并不亚于爆炸、劫持人质、妨害飞航安全等的恐怖活动。但是目前国际公约并不能涵盖这些日新月异的国际恐怖活动，在使用这些新手段的国际恐怖活动上将存在打击上的困难。
四、制裁恐怖犯罪行为规范的不统一，甚至相互冲突
目前国际反恐立法与各国国内反恐立法各有各的规定，相互之间的衔接和协调仍然存在一定的缺陷。比如以对资助恐怖主义犯罪的量刑为例。德国修改后的《刑法》将参加或资助外国恐怖组织视为非法，可判处1至10年的刑期；法国《刑法》规定，资助恐怖主义犯罪可判处10年徒刑和150万法郎罚款；意大利在刑法中规定了“国际恐怖主义罪”，对参与恐怖组织犯罪活动判处5至15年徒刑，对协助或庇护者判处4年有期徒刑；欧洲理事会对通过任何形式资助恐怖主义的行为规定的刑期是8年。[3]我国刑法规定，“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人，处5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产”。这些对同一类犯罪行为所做的不统一的量刑规定，给恐怖主义犯罪分子试图通过规避或选择法律来减轻自己应受的惩罚，带来了可乘之机。这种立法现状在一定程度上导致了国际反恐怖主义斗争不能取得有效的成果。
五、反恐立法分散，缺乏统一性
反恐立法分散主要表现在目前只有一些专门性反恐条约，还没有全面性的反恐国际公约，这些已有的公约分别对特定的恐怖主义犯罪，例如，劫持航空器罪、侵害受国际保护人员罪、劫持人质罪、恐怖主义爆炸罪、向恐怖主义提供资金罪等作了规定。它们具有部门法的性质，在整体上缺乏全面性、统一性以及协调性。另外，制定反恐国际公约机构也具有不统一性，即不存在固定的机构来处理恐怖主义活动，包括制定有关公约。比如相关的某些公约是由联大设立的机构起草的，某些公约是由联合国专门机构(例如：国际民用航空组织、国际原子能机构、国际海事组织)起草、制定并通过的。反恐立法的分散、不统一，既不利于实践操作和形成统一的国际反恐法制，也让有机可乘。
综上所述，尽管反恐国际法在打击国际恐怖主义中起到了重要作用，但它的缺陷也是显而易见的，新世纪一系列的国际恐怖犯罪证明，现行的反恐国际法律控制已远远不能满足新的国际形势的需求，无法应对当今国际恐怖活动的日趋猖獗。因此，国际社会必须要加强合作，不断完善反恐国际立法。
参考文献：
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[2]梁淑英，《国际恐怖主义与国家自卫》，《中国政法大学学报》2003年第21卷第4期。
关键词：恐怖主义犯罪；反恐对策；惩治理念
恐怖主义与、黑社会并称为人类社会的三大痼疾，而恐怖主义又以其极大的社会危害性成为世界的头号公敌。①由于恐怖主义犯罪根源的多样化，该问题不可能在很短时间内予以一劳永逸地解决，国际反恐形势依然严峻，在未来很长时期内针对恐怖主义的抗争仍将是国际社会持续关注的焦点之一。
一、 恐怖主义的沿革趋势
恐怖主义最早作为一个专有名词，来源于雅各宾派在法国大革命中实施的“红色恐怖主义”政策。罗伯斯庇尔不仅第一次在法律文件中正式使用了“恐怖主义行为”，还在政治与法律上将国家恐怖主义正当化、合法化，并对其必要性进行了充分论证，具有跨时代的意义。
20世纪以前，恐怖主义行为基本上以暗杀、投毒、爆炸为表现形式，均是恐怖主义者及其组织在没有群众支持的情况下，通过谋杀某一政府要员或者针对不特定多数人的生命财产安全进行现实潜在的威胁，从而达到向社会宣传自己的政治主张与理想诉求。最具有代表性的就是一战的导火索——刺杀奥匈帝国王储费迪南大公的萨拉热窝事件。20世纪60年代是恐怖主义真正形成的时期，这一期间恐怖主义活动主要集中在殖民地、附属国以及刚独立的民族国家。20世纪90年代，东欧剧变和苏联解体，恐怖主义活动开始向远东扩散。恐怖主义犯罪手段越渐多样化，其中以劫机、爆炸、绑架与劫持人质尤为突出，而且袭击目标和活动范围早已超出一国国界，逐渐形成国际恐怖主义活动。21世纪初，恐怖主义有了明显变化，它们的活动与组织日益严密化、神秘化，淡化自身长远的政治目标，利用高科技实施恐怖活动，将袭击目标转向核设施、能源基地、电子信息网络以及具有地标性建筑物。
二、 美、俄反恐策略研究—特种战争，常规战争与反恐立法
随着冷战结束，旧的国际政治经济秩序被打破，长期被强权政治压迫下的各种矛盾逐渐突显出水面，使各种矛盾表面化与公开化。震惊世界的美国9?11事件、俄罗斯别斯兰人质危机、伦敦地铁爆炸案与莫斯科首都机场爆炸案相继发生，恐怖活动已经摆脱以往的那种区域性、偶发性的特点，逐步具备了在世界范围内的发达国家地区组织大规模恐怖活动的战斗能力。
9·11事件后，布什总统在国会的授权下，通过并延长了《爱国者法》法案，不仅在国内进行了严密的反恐立法，建立了完整的反恐法律安全程序，还组织联军对支持“基地”组织恐怖势力的阿富汗政权进行了武装打击。在常规战争的同时，cia特勤行动组潜入、渗透恐怖组织的后方实施打击，最成功的是在阿尔塔巴德击毙了本?拉登。美国以特种作战配合常规战争的方法，有效打击了中东、中亚地区的恐怖主义势力。可是这种联合打击的效果只是暂时的，拉登的死亡并不意味着恐怖主义的终结，“基地”组织并未土崩瓦解，反而开展更多的报复行动，恐怖主义愈演愈烈，大有“愈反愈恐”之势。
俄罗斯经历了别斯兰人质危机后，加大了反恐力度，增强本土防御。为适应复杂的国际反恐形势，俄罗斯在反恐立法方面紧跟现实需要，对恐怖主义势力予以坚决打击，并在反恐与指挥机制上做了重大调整，加强反恐部门的执法权力，将恐怖主义视作一种政治现象，不再作为人民内部矛盾进行处理。完善一系列诸如《俄罗斯联邦反恐怖主义法》的反恐法案，在政治与法律的层面对打击恐怖主义进行合法化。针对恐怖主义策源地进行一系列武装打击，利用特种部队突袭、渗透、黑色宣传，采用常规的大规模武装攻击行动对车臣地区的进行全面打击与定点清除。高压政策并没有维持相当长时间，反而迫使车臣与“基地”组织、 “东突”势力实现联合，增大了反恐的难度与强度。
三、 美、俄反恐对策下的反思——中国如何应对恐怖主义？
美、俄两国在反恐过程中都没有一个统一的标准可供衡量，均是基于自身利益认定与恐怖组织势力，在实际中往往造成一国的是另一国家的“自由战士”，令反恐效果大打折扣。以武力作为解决恐怖主义的主要武器，试图建立符合自身利益的国际、国内秩序，用自己的价值观去改造其他文明的价值取向，更加刺激了恐怖主义的发展。
两国反恐的经验与事实表明：仅靠武力镇压是绝对消灭不了恐怖主义的，这反而会滋生出更多的恐怖主义。无论是斩首行动、定点清除还是局部常规战争都不能从源头上消灭恐怖主义的威胁。只有标本兼治，在武力打击的同时做好安抚工作，努力复苏恐怖主义策源地的经济，建立一个各方都能接受的和平、公正、合理、和谐的国际新秩序，才可以从根本上消灭国际恐怖主义。
1.加强反恐立法，严打恐怖主义
打击恐怖主义不但要有完备健全的法律为其提供符合国际法与国内法的合法性依据，而且还需要形成系统化的反恐机制，全面提升中国的反恐能力。②中国的反恐立法仅仅体现在刑事实体法中，如97刑法第120条、2001年《刑法修正案（三）》、2011年《刑法修正案（八）》中，针对恐怖主义犯罪的行为及其特征予以界定，并加大了惩治力度，增设新罪名和恐怖主义活动的上游犯罪行为，但这远不能满足我国同恐怖主义作斗争的现实需要。
与美国反恐法案相比，中国反恐立法缺少机动性与灵活性，没有对和恐怖主义犯罪密切先关的行为进行准确界定，而且对组织、领导、参加的规定过于广泛，不利于刑事司法追诉；与俄罗斯的反恐立法相比，中国反恐立法形式过于单一，只是以补充现行法律中关于恐怖主义的一系列条款为工具，用来修补现行法的缺陷，没有形成一个系统完整的反恐怖主义法案。只靠在实体法上不断以修正案的形式予以更正和补充，充分暴露了中国反恐立法的缺陷。③中国若要快速有效地进行反恐，必须学习美、俄两国完善反恐相关立法，使之形成一个系统化、专门化的反恐怖主义法，为中国反恐提供国内法与国际法的依据，断绝一些国家以人权与民族自决的旗号攻击中国反恐的国家内部事务，防止他国利用反恐来干涉中国内政。
2.促进国际反恐合作，积极协助区域反恐
国际反恐合作最大的障碍就是没有形成关于打击恐怖主义的共识，这经常会导致一些国家假借“反恐”之名去支持另一拨分裂势力，干涉别国内政，令反恐形势越反越恐。9.11事件是国际反恐的一个历史性转折点，国际社会关于恐怖主义的共识相对增加。
由于区域性双边甚至多边合作具有可行性、及时性、特定性与灵活性等优点，从国际反恐合作层次上讲，积极参与区域性国际反恐协助在反恐行动中成功的可能性更大、效果更有效。2002年以后，中美双边反恐合作取得重大突破，联合国在中、美、俄三国的倡议下将“东突”恐怖势力列为国际恐怖主义打击对象。中俄两国在签署上海合作组织成员国的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》基础上，建立了符合反恐实际需要的各种情报军事机构与刑事司法合作机制。这些努力均有利于中国政府打击恐怖主义势力，解决恐怖主义的威胁，2010年2月15日美国中央情报局在巴基斯坦利用导弹炸死“东突”组织“东突厥伊斯兰党”头目阿卜杜勒?哈克。但是，押在关塔那摩监狱的“东突”分子由于中美两国没有签署有关恐怖主义罪犯引渡的条款，仍然无法由中国人民对其罪恶的恐怖主义行径进行审判并伸张正义。
3.促进民族地区经济复苏，实行正确合理的宗教、民族政策
单纯依靠武力与颁布严酷反恐法案是不可能消除恐怖主义根源的，这些措施都没有深层次地触及恐怖主义产生的历史与现实土壤。
恐怖主义能够在某些地区生根，主要是利用当地边远地区少数民族生活环境相对封闭，经济疲软穷困，文化水平较低的特点。若要根除恐怖主义的生存基础，首先要实现这些地区的经济复苏，发展壮大当地经济，改善人民物质文化生活水平，缩小同其他地区的贫富差距，让当地人民享受到经济发展带来的先进成果，这才是特种战争与常规战争无可比拟的、更有效的恐怖主义解决方案。④同时，认真贯彻与实行符合当地实际的正确、有效、合理的宗教政策与民族政策，加强与当地宗教人士的团结合作，积极引导宗教与国家反恐需要相一致，瓦解恐怖主义的支持力量，分化恐怖主义势力，有理、有力、有节地维护民族团结、地区稳定与国家统一。
4.增进政治宣传与渗透，揭露恐怖主义伪善面孔
美国中央情报局下设有各级情报分析研究中心，专门从事针对恐怖主义策源地的宣传工作，对当地居民进行经济援助以换取支持。俄罗斯克格勃则是利用驻外情报机构来完成对恐怖主义的情报搜集与政治宣传的工作。
中国在政治宣传与教育方面相当出色，2003年国务院新闻办公室曾发表过《新疆的历史与发展》白皮书，增进了国内外民众对新疆地区的历史以及建国后新疆飞速发展的现状之了解，对“东突”问题的来龙去脉有了全面的认识。宣传机构利用新闻报刊、电子信息、无线广播、卫星电视等媒体手段揭露恐怖组织的肮脏勾当，使全世界人民认清了恐怖主义的邪恶本质。不仅开展了一场爱国主义与民族团结的有形教育，也在无形之中使新疆各族人民群众自觉抵制“东突”势力的反动宣传。
面对风起云涌的国际恐怖主义威胁，中国既要对反恐形势的长期性、艰巨性与复杂性保持清醒的认识，也要不断根据国际形势与国内反恐任务的发展变化而适时地做出调整，认真完善我国反恐怖主义立法，加强国际与区域间的反恐合作，制恐怖主义犯罪的发展态势，确保人民的生命、健康与财产安全，为中华民族的伟大复兴提供一个稳定良好的社会环境，同时作为一个负责任的大国，也要为世界和平与发展贡献自己的力量。
注释：
①何秉松.恐怖主义..黑社会[m].北京:群众出版社,2001年12月第1版（第12页）.
②郑远民.国际反恐法[m].北京:法律出版社,2005第1版（第52页）.
③李伟.2004年的国际恐怖与反恐斗争形势综述[j].国际资料信息,2005，（2）.
④赵秉志,杜邈.俄罗斯与中亚诸国反恐怖主义法评述[j ].外国法制,2007,(1).
参考文献：
[1] 何秉松.恐怖主义??黑社会[m].北京:群众出版社，2001年12月第1版（第12页）.
[2] 郑远民.国际反恐法[m].北京:法律出版社，2005第1版（第52页）.
关键词：刑法修正案九；恐怖主义；犯罪；刑罚
中图分类号：D924
文献标识码：A 文章编号：1672-1101（2016）03-0046-04
Abstract： In recent years， criminal acts involving terrorism have frequently and repeatedly taken place at home and abroad， posing a threat to the safety of people’s life and property， disrupting the security order of society and economy and also the political stability of the state. The trend is spreading. The amended articles and the trend in amendment in Amendment （IX） to the Criminal Law reflect the changes in the concepts of security and law and the orientation of social problems. Based on the Amendment （IX） ， the paper focuses on the amended articles related to terrorist crimes， and further explores the idea， trend and intention of the fight against terrorist crimes in the arena of politics and laws of China.
Key words： Amendment （IX） to the Criminal Law； terrorism； crime； criminal penalty
近年来，国际恐怖犯罪行为频发、多发、重发，我国境内恐怖犯罪行为也呈现出类似特点。恐怖犯罪行为严重威胁各国人民的生命财产安全，破坏社会经济安全秩序，危害国家的政治稳定。面对恐怖犯罪行为在全球范围内的蔓延之势，世界各国都空前加大了打击力度。我国《刑法修正案（九）》也及时反映了这一时代要求。本文以我国《刑法修正案（九）》为切入点，着重探讨该修正案关于恐怖主义犯罪的相关条文，以期探究我国政治、法律对于恐怖主义犯罪打击的理念、倾向和意图，希冀为打击恐怖主义犯罪提供些许有益启示。
一、《刑法修正案（九）》修正简介
《中华人民共和国刑法修正案 （九） （草案）》历经多方征求意见、专家反复论证和三次审议，经十二届全国人大常委会十六次会议表决通过，于2015年8月29日正式施行。通过与旧刑法条文的对照我们不难看出，不论是罪刑的增减或是量刑的变化，都是以社会人文的大方向及经济政治法律发展的需要进行的。其中，最引人注意的就是关于死刑的变化，继刑法修正案（八）减少13个死刑罪名、保留55个死刑罪名之后，《刑法修正案（九）》取消了走私武器、弹药罪，走私核材料罪，走私假币罪，伪造货币罪，集资诈骗罪，组织罪，强迫罪，阻碍执行军事职务罪，战时造谣惑众罪等9个死刑罪名。可以说是在逐步执行少杀、慎杀、减少适用死刑罪名的死刑政策，。这表明我国对死刑的观念在逐渐发生变化，对死刑有了更直观的理解，也接受了死刑存在负面问题的观点。相比其他国家刑法，我国对死刑的态度和适用在某些方面确实存在过重问题，《刑法修正案（九）》的提出似乎是为死刑的减少甚至于废除打下了一个基础。当然，在当今社会中死刑究竟该如何适用仍是一个值得讨论的问题。但是，“在我国社会治安形势总体稳定可控， 一些严重犯罪稳中有降的社会背景下，不应过分依赖死刑的威慑功能，而是顺应国际限制、废止死刑的立法趋势，不断减少我国的死刑罪名。” [1]同时，在“慎杀”、“少杀”、“不杀”的死刑思想和政策的不断发展中，“慎刑”的思想也在不断的发展。
在其他条文的修改中也都有对社会的反映。例如贪污罪不再规定具体数额、增加行贿罪的财产刑和范围等，与当今政治中反贪反腐之风存在很大关联；加大对恐怖主义的惩治也与近年来恐怖活动多发、保障社会总体安定的需求有关。由此可以看出，法律与社会是相互制衡、共同发展的，法律调整着社会存在的问题，而社会发展不断产生的新的问题也促使着法律不断的更新变化，以适应社会发展的需求。《刑法修正案（九）》的变动有很多，对于这些修改的支持或反对的意见也有很多。
二、《刑法修正案（九）》有关恐怖主义的规定略解
（一）对恐怖主义的简说
“恐怖主义”、“恐怖活动犯罪”等概念是构建科学的反恐立法体系的基础，也是对包括煽动恐怖活动罪在内的恐怖活动犯罪正确适用法律的基础。目前仍具有法律效力的全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称“《决定》”）只规定了“恐怖活动”、“恐怖活动组织”、“恐怖活动人员”等概念，尚无法律界定“恐怖活动犯罪”。但是，《刑法》、《刑事诉讼法》已经使用了“恐怖活动犯罪”概念，并有相应的实体和程序的规定[2]。
而学术界关于“恐怖主义”说法不一，有的称为“恐怖犯罪”，有的称为“犯罪”，有的称为“恐怖组织犯罪”，有的称为“恐怖主义犯罪”，等等。本文称为“恐怖主义”。“恐怖主义”是“附着在社会机体上的一大‘毒瘤’，当前正处在‘恶化期’，其所散发出的恐怖‘毒素’，不仅刺痛着各国民众的善良心灵，而且给各国的经济发展和社会稳定带来了极大冲击。” [3]
恐怖主义往往非法使用暴力或暴力威胁或其他手段实施包括暗杀、爆炸、绑架与劫持人质等犯罪行为，这些恐怖主义行动往往造成不同程度的社会危害。近年来，在国际社会恐怖活动呈反弹之势的大背景下，我国也发生了多起暴力恐怖事件。从2013年“北京10・28暴力恐怖袭击案”到2014年“3・01昆明火车站案”以及“5・06广州火车站案”等，恐怖袭击从个别走向频发、从边境走向城市内地、从新闻字眼走向民众生活，面对这一现状，法治如何主动适应恐怖袭击形式新变化就显得尤为重要，而事实上从对这一系列案件的审理裁决也可看出，从重从严审理、坚决高压打击一直是我国政治和法律对待恐怖犯罪的态度。《刑法修正案（九）》也在这一方面对之前相关的刑法条文进行了修改，从中也可以看出国家对恐怖犯罪预防和处理的更多思考。
（二）相关条文的具体修改及分析
《刑法修正案（九）》规定了有关打击恐怖主义、极端主义犯罪的内容，主要包含以下几方面：
1.对原刑法第一百二十条进行修改，“组织、领导恐怖活动组织的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑”增加“并处没收财产”；“积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑”，增加“并处罚金”；“其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利”，增加“可以并处罚金”。
此条文有关恐怖主义犯罪部分大都设置了财产刑；在这些设置了财产刑的恐怖主义犯罪中，除了参加恐怖活动罪中的其他参加者是判处得并制罚金刑外，其他均判处必并制罚金刑。
这与国外的立法向吻合，“在国外的反恐立法中，通常也把财产刑作为打击和预防恐怖主义犯罪的主要刑种，如美国联邦在 1987 年制定的《量刑指南》中明确规定罚金刑是全部案件都必须判处，俄罗斯在2006 年《反恐怖主义法》的修正案中恢复了对严重犯罪和特别严重犯罪判处没收财产的规定。” [4]
对恐怖主义犯罪配置以必并制为主的罚金刑，强调在法定刑部分增加财产刑，反映立法强化对该罪的经济制裁。之所以这样规定，其原因在于“不同于普通刑事犯罪的恐怖活动往往需要大量资金，增加财产刑有利于预防恐怖犯罪分子再次犯罪。”[5]以往我国刑法只注意打击恐怖组织和个人、的犯罪行为，此次增加财产刑，其目的与作用值得思考：
（1）剥夺恐怖犯罪的物质、经济基础，降低甚至消灭恐怖组织和的“再生能力”。随着经济发展和科技进步，恐怖活动的规模、基础和分工日趋完善和组织性。如同一个机关的运行，除了管理分工之外，物质基础必不可少，甚至可以说是每一次组织行动的根基。在审理罪犯后施以相应的财产刑，一方面可以追踪财产的来源和数量，另一方面可以从源头和基础上动摇恐怖活动所依赖的物质条件，用刑法手段断其财路，逐步摧毁其经济基础，防止“再生”。物质是组织活动的基本要素，以往对恐怖主义的打击大多停留在摧毁个人及组织上，而恐怖组织往往具有隐蔽性，很容易造成漏网之鱼，从而死灰复燃，难以根绝。因此，打击恐怖组织的经济基础，也要关注其背后的利益链甚至“产业链”。近来国际上的ISIS就是其中的典型，如不坏其根基，很难完全消灭恐怖主义，除恶务尽。
（2）增加对恐怖犯罪的打击力度，增强威慑力。恐怖犯罪的犯罪分子因受到特殊的宣传而产生不利于社会安定和平的极端性思想，从而做出暴力恐怖行为，给社会造成损害。增加财产刑的同时等于加重了对该罪的处罚力度，对民间乃至国际社会上要求严厉打击恐怖犯罪的呼声做出了回应，为国家及社会打击恐怖犯罪行为营造了一个高压严惩的良好氛围。
（3）替政府与社会减轻负担，有利于消除犯罪带来的后续不良影响。恐怖主义犯罪往往采用极端且具有一定伤害规模的方式进行，在造成人员伤亡、财产损失的情况下，还会带来一定程度上的恐慌和社会混乱。增加财产刑，可以在一定程度上为政府及社会各方后期的安置、安抚、重建及调查、处理工作给予物质上的支持和弥补，减轻政府与民间的经济负担。
2.在刑法第一百二十条之一后增加了第一百二十条之三“以制作、散发宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品，或者通过讲授、信息等方式宣扬恐怖主义、极端主义的，或者煽动实施恐怖活动的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。 ”
我们可以把这一新增条款称为“宣扬恐怖主义、极端主义罪”。当今世界处在多元化、信息化时代，、极端分子易利用这种特点，利用网络、书籍等各种渠道大面积、广泛地宣扬、传播、煽动恐怖主义、极端主义，针对这种新形势国家通过法律进行严格管控固然重要，但这其中也存在很多问题：
（1）对“恐怖主义”“极端主义”的概念及范围，应当有解释和界定。恐怖主义犯罪问题有着复杂的历史背景、政治动因、思想渊源和文化环境，在对其界定时，因为不同的国家利益、民族情感和宗教认同，又存在着很多不同的解释和看法，但在现实社会生活中，具有一定规范性、可供社会大众参考的定义和范围对于打击此类犯罪有着重要的意义。此前全国人大《关于加强恐怖工作有关问题的决定》对“恐怖活动”“恐怖组织”进行了界定，并规定公安部公布恐怖活动组织及其人员名单，此项规定具有很大的参考价值和规范意义。除此之外，国家及政府应当对此种明确的界定和规范加以宣传，以增强民众的了解与社会的普及程度，避免出现非因故意而触犯法律的行为导致扩大入罪与打击范围，造成不必要的社会问题。
（2）我国宪法第三十三条规定“国家尊重和保障人权”，第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，第三十六条规定“中华人民共和国公民有的自由”，第四十七条规定“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。这些都属于公民的权利和自由，受宪法保护。作为国家的根本大法，任何法律都不得与宪法有所抵触。而在本条规定中，“制作、宣传”文学作品本属于公民自由，只因冠以“恐怖主义、极端主义”的内容才受到处罚。在社会生活中、在含有一定主观判断的情况下，极易与“公民自由”发生冲突，引发争议。因此，除了明确的界定与规范之外，在司法实践过程中，也应正确对待，把握好与“公民自由”之间的关系和程度，不可以让打击恐怖主义、极端主义成为公民自由的限制网。同时，对于恐怖主义思想的受众问题是一个盲区。在制作、散布宣扬恐怖主义的人员受到惩戒后，那些受到恐怖主义思想影响的受众成了一个潜在的社会问题。我们当然需要区分受到影响的人和未受影响的人，对这一方面，相关的法律条文和政策要有相应的关注，比如对相关人员进行跟踪调查或是思想教育等等，避免不必要的问题出现。
3.新增第一百二十条之五“以暴力、胁迫等方式强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。”第一百二十条之六“明知是宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品而非法持有，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。”
此两条规定，可以称之为“穿戴恐怖主义、极端主义服饰、标志罪和非法持有恐怖主义、极端主义宣传物品罪”。这是《刑法修正案（九）》中有关恐怖主义、极端主义犯罪规定的一大亮点，是“将特定的涉恐预备、帮助行为‘实行行为’化，更好地保护立法者认为需要重点考虑的重大法益，最为典型的就是将为实施恐怖活动进行策划或者准备的行为规定为犯罪，从而在刑事立法领域贯彻‘保护法益前置’的理念”[6]。可能是受到昆明事件的影响，从这两条我们可以看出，罪刑的设置具有一定针对性，是为了使刑法在打击恐怖主义、极端主义犯罪上更加细致、严谨、规范。因为恐怖犯罪具有极大的危害性，所以预先的防范可能比事后的处理更加重要，如此修改，可能是为了在意识形态领域能有效地遏制恐怖主义和极端主义思想的宣扬、传播和煽动，争取最大限度地遏止恐怖思想和恐怖活动的产生，认定所规定的行为的实质是行为人欲实施更严重犯罪的预备行为，使刑法的职能由事后刑罚处罚向事前预防转换。但此规定中依然存在着与第一百二十条之三的规定相同的问题，对于“恐怖主义、极端主义的标志、服饰等”是否有一个明确的界定；“明知”这一主观性极强的标准又该如何判断，可能会造成定罪的困难与混乱；穿着、配饰及图书、资料的持有或观看属于公民的自由范畴之内，甚至可以说是属于私人空间的管辖，在这一方面加以严格限制是否会对人权及自由造成一定的伤害。定罪量刑的出发点虽好，但是否愈加严格的控制就会带来更牢固的预防效果仍值得商榷。而且还需要关注的问题是：如同上文提及关于恐怖主义受众的问题，如若穿戴恐怖主义、极端主义服饰、标志的人，不是受他人直接教唆或者强迫，而是受到恐怖主义思想毒害而自行穿戴又该怎么处理？如果恐怖主义分子将关于恐怖主义和极端主义的宣传品或者相关物品在收者不知情的情况下进行栽赃，进行心理攻势，打击上下团结的情况又该如何判断？这些问题应当引起立法、执法和司法部门的关注。
4.同时，针对《刑法修正案（九）》所体现“慎刑”思想的发展，对于恐怖主义、极端主义犯罪这样危害性大的行为，尤其要采取冷静的态度。防止由于私人情绪或者是所谓的政绩等等所产生误判，导致冤假错案的再次发生。近年来，许多冤假错案的翻案应当引起司法者与执法者的警觉。同时结合前文的分析，更加应当考量到如何在打击犯罪之时保障守法公民的正当利益。
三、结语
《刑法修正案（九）》中“有关恐怖主义、极端主义犯罪的立法，是对我国传统刑事立法模式的又一次突破，是在我国现行刑法采取‘行为+情节或者后果’的个罪规定模式之下将有关抽象危险犯论发挥到极致的表现。” [7]
这一次修正的涉恐条款不仅“可以解决我国反对恐怖活动的立法不足，解决司法实践中反恐所遭遇的难题，以更好地实现与国际反恐活动的接轨与合作[8]。也可以检验我国刑法的立法与司法效果，以有利于我国刑法不断适应社会新发展、不断完善与丰富。
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摘 要:首例“核暗杀”事件嫌疑犯的引渡风波，发生于《制止核恐怖主义行为国际公约》生效前后，突显了国际反恐合作与不引渡问题之间的现实矛盾和激烈冲突。如何消除引渡障碍和加强国际反恐合作，成为国际社会必须面对和亟待解决的问题。通过对各种对策的分析可以发现，“审罚分离”是有效消除障碍、加强合作并缓解反恐合作与不引渡这对矛盾的良策。这一国际社会的新举措，对于已签署该公约的中国，尤其是对于完善中国的有关引渡合作，更具有积极的指导和借鉴意义。 关键词: 核滥用;国际反恐合作;引渡;例外原则;引渡立法 2006年发生于英国的首例“核暗杀”事件，预示着核威胁与核恐怖将日常生活化。由此引发的英俄之间2007年的引渡战和俄罗斯的不引渡决定，使两国关系进一步恶化，并中断了两国包括反恐合作在内的多项国际合作。由于恰逢俄罗斯批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的决定正式生效，这场引渡风波似乎具有特别的意义。引渡案涉及的核材料滥用和不引渡理由，表明国际反恐合作与引渡制度中存在明显的法律和事实障碍。为了有效打击包括核恐怖在内的一切恐怖活动，各国需要共同努力，加强国际反恐合作尤其是引渡领域的有关合作。其中，引渡制度的新发展和国际社会的新举措，对于正考虑批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的中国(注:2005年，中国已成为该公约的签署国。根据1969年5月20日《维也纳条约法公约》第18条(不得在条约生效前妨碍其目的及宗旨之义务)之规定“一国负有义务不能采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动:(甲)如该国已签署条约或交换构成条约之文书。而须经批准。接受或赞同，但尚未明白表示不宜成为条约当事之意思;或 (乙)如该国业已表示同意承受条约之拘束，而条约尚未生效，且条约之生效不稽延过久。”中国系该条约的签署国，但目前尚未批准《制止核恐怖主义行为国际公约》。)，具有一定的借鉴意义。 一、“卢戈沃伊(Lugovoy)引渡案”及其引发的法理问题 2007年5月22日，英国皇家检察总署根据调查，指控安德烈•卢戈沃伊以钋-210放射性毒物毒杀俄罗斯前叛逃特工、其前克格勃同事利特维年科。利特维年科是前克格勃特工，因批评普京政府而于2000年叛逃到英国。2006年11月1日，利特维年科在伦敦一家酒吧与卢戈沃伊会面后出现了神秘的中毒症状，并于同月23日死于医院，临死前指责是普京政府谋害了他。医生在他体内检测出大剂量的钋-210，而与其多次会晤的卢戈沃伊在英国的所到之处，包括搭乘的英俄之间的航班，都留下了钋-210的痕迹。据报道，利特维年科是诱发急性放射综合症的首个已知殉亡者，也是第一宗“核暗杀”事件的受害人;因此，卢戈沃伊成为首个“核暗杀”事件嫌疑犯，由此引发的英俄引渡战也格外引人注目。 2007年5月28日，由于卢戈沃伊已离开英国到达俄罗斯，英国只能依据1957年《欧洲引渡公约》向俄罗斯提出引渡请求。但是，英、俄之间并未签定引渡条约，而且英国当局之前曾拒绝向俄罗斯引渡21名俄罗斯公民，其中包括获得英国政治庇护的恐怖分子帮凶别列佐夫斯基。于是，2007年7月2日，俄罗斯以宪法规定不得引渡本国公民为由正式拒绝引渡，并声称若英国检控署将证据转交俄罗斯检察官，则考虑在俄罗斯审判卢戈沃伊。英国不满意俄方的决定，并于7月16日宣称，采取将4名俄罗斯外交官驱逐出境和对俄罗斯官员实行严格的签证政策等措施以敦促合作。作为回应，俄罗斯于同月19日宣布，将驱逐4名英国外交官，停止向英国官员发放签证，并且暂停与英国方面的反恐合作。 虽然利特维年科之死至今扑朔迷离，但是英俄关于卢戈沃伊的引渡战，使双方难以继续反恐合作。面对英俄之间的僵局，美国国务卿赖斯和德国总理默克尔向俄罗斯施压，由于“恐怖谋杀事件发生在英国境内”，要求俄方答应英国的引渡请求，并参与各种国际事务的合作。这是否表明:引渡案引起了国际社会对核滥用的深切担忧?有关国际反恐合作需要俄罗斯的积极参与?英美等国的一致看法与俄罗斯的消极态度之所以形成鲜明对比，是否因为俄方的不引渡决定违反了有关引渡条约或者原则?国际引渡合作是否存在制度缺陷或者法律障碍?如何才能消除引渡障碍以促进国际合作呢?这些问题都值得研究。 二、核材料的滥用与国际反恐合作 在这起“核暗杀”案中，钋-210的用量是一般致死量的100倍，在黑市的售价约3 000万欧元。作为放射性物质主 要材料的钋-210，一旦进入人体，放射性病状就会严重损害内脏功能，甚至少量钋也能致命。因此，滥用的危害极大，若被恐怖分子用来制造“脏弹”发动大规模恐怖袭击，后果将不堪设想。而且，由于在前苏联核设施中有相当数量的钋被盗并上市待售，俄罗斯核材料黑市可能是钋-210的首要来源。这说明，如果对核设施安全问题的监管不善，极可能造成核滥用，严重伤害平民。 近年来，国际核物质的走私现象日益严重。就反对核恐怖主义的意义而言，大部分涉案核物质的数量小，但“大部分以营利为动机的核走私活动源于国际黑市对核物质的广泛需求”，而有些国家在核物质和核设施的监控方面存在漏洞。在“核暗杀”案发后，美国公司廉价网售钋-210的订购单骤增，且有公司公开出售原子弹[11]。这样，“黑幕下的核走私及核转移”“使核威胁从战争转向日常生活”，极可能为恐怖分子提供核恐怖袭击的便利。为避免核滥用和核恐怖，必须严格监管核材料和加强反核恐怖的国际合作。 针对国际核恐怖威胁的严峻形势，联合国制定了第13个国际反恐公约，即2007年7月7日生效的《制止核恐怖主义行为国际公约》，以弥补国际法关于核恐怖规范的不足。该公约将核恐怖确定为犯罪，明确了故意使用放射性材料、核材料、核装置和核设施以危害他人、国际组织或国家的行为，属核恐怖主义;而且要求缔约国调整国内法，制止在其国土上酝酿的核恐怖，并为此在防范、调查和罪犯引渡等方面开展国际合作。2005年，中国、俄罗斯和美国等30多个国家成为第一批签约国;一年后，签字国达100多个，这时俄罗斯已成为该公约的第6个批准国，使国际多边核反恐有了良好的开端[12]。 三、引渡合作的依据与不引渡问题 (一)引渡依据 国际引渡合作的依据，主要是国内立法、国家之间的引渡条约以及含有引渡条款的国际公约。例如，英国《2003年引渡法》第193条规定:“如果某一外国未与英国预先确定双边的引渡合作安排……但只要该国与英国同属某一多边国际公约的缔约国，国务大臣即可决定对其依照引渡法的相关程序提供引渡合作。”据此，除了双边引渡条约之外，含有引渡条款的国际公约也可以成为英国对外引渡合作的法律依据。而且，根据该法第194条的规定，在“与英国不存在一般的引渡合作安排”的情况下，“英国可以与引渡请求国就个案引渡合作问题达成特定安排”。这样，英国就扩大了引渡依据的范围。基于互惠原则，与英国开展引渡合作的国家，可援引相应的多边公约作为引渡依据，也可就个案与英国达成特定安排。 英国和俄罗斯联邦都是《欧洲引渡公约》的会员国，并签署了《刑事合作理谅解备忘录》[13]。作为《欧洲引渡公约》缔约国，英俄双方均有义务在一定条件下移交请求国合法机关因某罪而请求引渡的所有人员。 (注: 《欧洲引渡公约》(1957)第1条规定了引渡的义务。参见:赵秉志. 欧盟刑事司法协助研究暨相关文献中英文本 [C]. 北京:中国人民公安大学出版社， 2002: 109.) 这适用于符合该《公约》第2条规定的双重犯罪和最低刑罚要求的所有罪行。由于“卢戈沃伊引渡案”涉及谋杀，这显然满足了双重犯罪和最低刑罚的条件。关于程序上所要求的必备条件，也不存在任何问题。因此，尽管英俄之间并未签定双边引渡条约，但是英国可以依据《欧洲引渡公约》向俄罗斯请求引渡卢戈沃伊。 (二)不引渡原因 俄罗斯之所以拒绝引渡卢戈沃伊，据报道是因为“宪法障碍”，即《俄罗斯宪法》第61条确立的“本国国民不引渡”原则[14]。据此，俄方任何人或者机构都无权超越宪法，将俄罗斯公民卢戈沃伊引渡到英国受审;但是，这并不妨碍卢戈沃伊自愿前往英国接受司法审查。拒绝引渡的另一依据是《欧洲引渡公约》第6条第1款，据此，英俄均可拒绝引渡请求国关于引渡本国国民的请求。本国国民不引渡条款被引入本公约，是因为考虑到欧洲大陆和几个条约起草国的相关引渡例外规定，以争取更多国家的加入[15]。实践中关于是否引渡本国国民的分歧，主要表现在对于国民在国外实施犯罪的管辖问题，若犯罪发生在大陆法管辖的区域，则被视为违反国内法;而普通法在传统上优先考虑地域管辖[16]。英美关于“卢戈沃伊引渡案”的评论和官方声明，充分反映了其坚持地域管辖的立场，且“核暗杀”案也涉嫌公诉罪名。(注:例如，英国官方主张地域管辖原则，在英国审判此案的嫌疑犯。关于英国官方的评论，参见:Lugovoi “must face trial in UK” [J]. The Guardian， 2007-05-25.) 与大部分国际反恐文件相同，《欧洲引渡公约》还规定了“或引渡或起诉”，其基本原理是:违法者一定会受到法律制裁[17]。由于该原则的内容具有选择性，该公约规定的义务不是绝对的;只要不起诉决定是主管当局完全依据法律规定的处理其他严重犯罪的程序作出的，就无需引渡法律程序。因此，俄罗斯在拒绝引渡卢戈沃伊时表示，若英国能提供确凿的犯罪证据和事实，则将按照国际公认的“双重犯罪”原则，在本国司法框架下调查和审判被请求引渡人，并依法对其定罪判刑[14]。这是符合有关国内立法和国际引渡义务的处理方式。 此外，俄罗斯拒绝引渡还有其他原因。为什么被拒绝请求的英国一再坚持引渡且未请求在俄罗斯审判呢?因为在证据链上，英国最想证明投毒行为是否由俄罗斯安全部门授意，这需要将卢戈沃伊置于英国检察部门的直接控制下。由于钋-210是易溶于水的剧毒性放射物质，故意使用这种物质杀人，会导致大量无辜平民受害[14]，可能符合核恐怖主义的犯罪构成。如果这样，基于司法公正和人权保障的考虑，与俄罗斯合作审判将受到法律质疑。所以，俄罗斯安全部门是否授意投毒，成为此案的关键和影响不引渡决定的潜在因素。 引渡合作有时还会受到国家间相互引渡关系的影响。几年前，俄方“曾多次要求引渡在英国流亡的俄金融寡头别列佐夫斯基与车臣非法武装头目扎卡耶夫”，均被英国以“政治犯不引渡为由”拒绝[18]。虽然英国援引“政治犯不引渡原则”有合理之处，但是不引渡决定直接导致英俄外交关系的恶化，也成为两国间引渡合作的不愉快先例。值得注意的是，在俄罗斯决定不引渡之前，俄罗斯联邦安全局于6月对别列佐夫斯基“间谍案”展开司法调查，并于7月5日以充当英国间谍并损害国家安全为由对俄前特工扎尔科进行刑事起诉。这些活动发生于《制止核恐怖主义行为国际公约》正式生效之前，俄方似乎在暗示:“核暗杀”事件可能由英国军情六处所为，这 属于该公约第3条规定的排除适用范围，并为4天后正式拒绝英国的引渡请求奠定了基础。 如果俄罗斯在不违背国际义务的前提下，基于互惠原则和国内的宪法规定拒绝英国的引渡请求，实属合情合理;但是其却采取对英国警方进行诸多限制的办法，这主要表现在:俄罗斯总检察长柴卡要求英方调查人员，“不能询问此案关键当事人及证人”或者“单独展开调查行动”，“英国警方的任何询问都必须得到俄联邦安全局的批准，而且需要有俄方人员跟随”[19]。这不利于“核暗杀”案的调查工作，且违反了《制止核恐怖主义行为国际公约》第7条关于缔约国合作调查的国际义务。 四、国际引渡制度的例外原则 “卢戈沃伊引渡案”主要涉及国际引渡合作的两项例外原则:其一，本国国民不引渡原则，这 是俄罗斯拒绝英国引渡请求的直接理由;其二，政治犯罪不引渡原则，这 是与此引渡案密切相关的英国拒绝向俄罗斯引渡获其政治庇护的俄罗斯公民的理由，也是俄罗斯对“卢戈沃伊引渡案”决定不引渡的间接原因之一。随着各国加强引渡领域的国际反恐合作，有关引渡制度的例外原则有了崭新的发展。例如，本国国民不引渡原则的适用出现了松动，政治犯罪例外原则也受到限制。这些新发展既具有促进反恐领域引渡合作的积极意义，又存在影响国际反恐合作的消极因素。 (一)关于“本国公民不引渡”原则 “本国公民不引渡”是为了保护本国国民的利益，而不将在国外犯罪的本国国民交给外国审判或者执行刑罚。此原则曾经是世界上绝大多数国家对外引渡合作的一项基本原则，也是许多双边引渡条约中首要的引渡阻却事由。随着国际刑事司法合作的日益密切，该原则的适用出现了松动，这有利于减少国籍对反恐领域引渡合作的消极影响。 具体而言，许多多边公约和双边引渡条约都允许引渡本国国民，弱化了国民不引渡这一例外原则。例如，继《欧盟成员国间引渡条约》从原则上排除该原则的限制之后，“欧洲逮捕令制度”完全废除了该原则，意大利与加拿大签订的双边引渡条约也允许引渡本国国民;有些国际公约，如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》，则直接规定了有关的变通执行制度;《前南国际刑事法庭规约》、《卢旺达国际刑事法庭规约》和《国际刑事法院罗马规约》，又将向有关国际刑事法院(庭)引渡本国国民确定为一项国际义务。这些新发展同样适用于反恐领域，具有促进国际反恐合作的积极意义。 然而，由于绝大多数国家的法律和大部分引渡条约仍规定不引渡本国国民，这 为犯罪分子提供了逃避惩处的机会，该例外原则依然影响着反核恐怖的国际引渡合作。目前，国际上尚不存在普遍和统一的有关条约规范或者习惯国际法规则，各国只能依据国内立法或者承担的国际义务开展对外引渡合作[20]。国内立法主要体现在国内宪法、刑法或者引渡法等法律文件中。一般来说，英美法系国家及英联邦成员国的法律，倾向于不限制被请求引渡人的国籍，其他国家或者明确规定不引渡本国国民，或者规定自主选择决定是否引渡本国国民。 虽然在拒绝引渡请求的情况下，被请求国通常将被请求引渡人交付给本国司法机关追究刑事责任，但是“或引渡或起诉”措施在实际适用中有一定的局限性，实践中难以有效发挥其代替引渡的作用。一方面，其选择性特点在有些国家根本无法体现，权利和义务的不对等性又导致引渡合作的双方没有协商的前提条件[21]。在“卢戈沃伊引渡案”中，俄罗斯对是否引渡嫌疑犯有决定权，英俄双方难以对此共同协商达成一致。虽然这场引渡战导致两国外交关系严重恶化，但是俄方始终掌握引渡合作的主动权，至今既没有引渡又没有起诉“核暗杀”事件的嫌疑犯，甚至限制英方在莫斯科的调查工作。另一方面，被请求国仅是犯罪嫌疑人国籍国，而非犯罪发生地国，尚未遭受犯罪行为或者犯罪结果的直接危害。因而从本国司法利益最大化角度分析，被请求国可能不会高度重视有关的刑事追诉工作。从调查取证的角度而言，被请求国也不易收集到犯罪发生地的相关证据，若从请求国获取证据，则困难将更多且成本较高。 (二)关于“政治犯不引渡”原则 “政治犯不引渡”，是国际社会普遍接受的引渡合作基本原则。随着对恐怖犯罪的高度重视，有不少公约和条约对恐怖主义犯罪非政治化，从而限制了该原则的适用范围，并相应地扩大了反恐领域的引渡合作。 关于国际反恐公约，《制止恐怖主义爆炸公约》第11条和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第14条规定，不得为引渡或者司法协助的目的，将有关恐怖行为视为政治犯罪。《制止核恐怖主义行为国际公约》第15条也规定:“为了引渡或相互司法协助的目的”，本公约第2条所述的恐怖犯罪“不得被视为政治罪、同政治罪有关的犯罪或由政治动机引起的犯罪”。 关于区域性公约，《惩治恐怖主义犯罪的欧洲公约》从理论上完全排除了引渡政治犯的可能，要求必须对恐怖主义犯罪非政治化，即在引渡问题上，不得将恐怖犯罪视为政治犯罪。还有国家在缔结或修改双边引渡条约时明确将有关犯罪排除在这项原则的适用范围之外，如美英2003年签署的补充条约即为这样。 随着反恐领域中该原则适用范围的缩小，国际引渡合作的范围相应扩大。即使少量犯罪分子在该原则的庇护下逃避了法律制裁，从理论上讲，补救措施也能有效打击核恐怖犯罪。作为必要补充的“或引渡或起诉”，有利于回避关于“政治犯”的争议，防止他国基于互惠原则使逃犯逃避法律追究，但实际效果并不理想，难以成功引渡已获他国政治庇护的恐怖分子。例如，与“卢戈沃伊引渡案”有关的俄罗斯人的引渡问题，最终被英国援引该原则多次而拒绝引渡。 五、应加强引渡领域的国际反核恐怖合作 国际反核恐怖合作，需要世界各国从预防和惩治两方面入手，既要采取预防措施严格监管核材料，又要加强有关的法律合作，其中，引渡合作就是很重要的一环。目前，国际恐怖活动有增无减，利用核材料发动恐怖袭击的严峻形势也不容忽视。因此，各国如何消除羁绊以加强引渡领域的国际反核恐怖合作，已成为亟待解决的问题。 (一)有关对策的评价 关于“卢戈沃伊引渡案”，英国官方提出了消除俄罗斯对外引渡障碍和实现英俄引渡合作的若干建议。这些对策是否有效可行，值得进一步探讨和研究。 1.解释宪法 英国外务大臣从拒绝引渡的宪法依据推断，俄罗斯解释宪法的方式有二:其一是作规则的例外性规定;其二是创造性地解释宪法条文本身。宪法解释的具体方法，因各国理论和实践的不同而有所区别[22]。《俄罗斯宪法》明确规定了国际法条款，且确立了国际惯例和国际条约义务的优先性;因此，任何国内条文的法律解释普遍与国际法规则保持一致。 但宪法是至高无上的，即使国际义务被赋予与宪法同等的重要地位，也难以成功地引渡俄罗斯公民到英国受审。这是因为，英俄之间没有签订双边引渡条约，俄罗斯不必承担有关引渡的国际义务;俄罗斯禁止引渡本国国民的宪法条款，使引渡卢戈沃伊不可能实现。尽管俄罗斯曾有引渡双国籍人的先例，但国内法院已确认其违宪;(注:关于此案，参见:G arabayev v. Russia (EctHR， 2007-06-07). Application No 38411/02.) 因此，宪法解释无法消除存在的宪法障碍。 2.修改宪法 宪法条文的修改程序通常十分复杂。俄罗斯宪法规定的禁止引渡本国国民，是尤其难以改变的，因为它属于宪法中关于基本权利和自由的一章，这是最难修改的特殊三章之一。修改宪法中引渡条款的重重困难，从《国际刑事法院罗马规约》的批准和执行被长期拖延这一现象可以窥见一斑[23]，包括俄罗斯在内的不少国家都存在有关的宪法障碍[24]。 一般来说，修改宪法并非不可能，但为个案而修宪几乎不可能。即使有国家愿意启动修宪工作，以参加国际刑事合作，但至今也无国家为了引渡个案而这样做。固然有一些欧洲国家修改了宪法中的类似条款，使欧洲逮捕令生效，但这仅是部分情况，依然有国家尚未修宪[25]。而且，欧洲逮捕令的特殊制度，与作为非欧盟国家的俄罗斯无关。由此可见，建议俄罗斯修改宪法以引渡卢戈沃伊的理由，很不充分。 3.规避引渡程序 英国外务大臣指出，“国民不引渡原则”并不排除卢戈沃伊在海外旅行时被引渡的可能性199。这是毋庸置疑的，但坚决抵制引渡的卢戈沃伊是否会突然同意引渡，很值得怀疑。因为《俄罗斯宪法》不仅保护本国国民不被引渡，而且保护他们不被驱逐。(注:关于具体规定，参见:The Constitution of the Russian Federation， Art 61(1).) 也就是说，《俄罗斯宪法》充分保护本国国民的利益，除非卢戈沃伊本人同意到英国受审;因此，通过程序规避实现引渡的可能性非常小。 更重要的是，规避引渡程序涉及到有关引渡的正当程序和人权问题。国家主管机关以规避引渡程序的方式促进犯罪嫌疑人的移交，可能会侵犯犯罪嫌疑人的权利和自由，因为只有通过正当程序才能限制人身自由和安全权。(注:关于人权法，参见:European Convention on Human Rights (1954) Art 5; 关于典型案例，参见:Bozano v. France， (EctHR， 18 Dec 1986) Application no 9120/80.) 基于人权保护的考虑，这一对策也不可取。 (二)国际社会的新举措 鉴于引渡例外原则妨碍了对国际犯罪分子的追诉和惩治，影响部分引渡合作的正常进行，国际社会已采取变通执行措施[20]113 。为了有效打击包括恐怖犯罪在内的多项国际犯罪，联合国框架内的一些国际公约采用了“审罚分离”的新举措，以淡化国籍或政治犯罪因素对引渡合作的限制。 《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第16条第11款规定:“如果缔约国本国法律规定，允许引渡或移交其国民须以该人将被送还本国就引渡或移交请求所涉审判、诉讼中作出的判决为条件，且该缔约国和寻求引渡该人的缔约国也同意这一选择以及可能认为使用的其他条件，则此种条件的引渡或移交足以解决缔约国根据本条第10款所承担的义务。”相同的规定也出现在《联合国反腐败公约》第44条第12款中，并被越来越多的国家和地区所接受。虽然上述条约没有直接规定“审罚分离”的做法适用于打击核恐怖犯罪，但可能适用于有关的引渡合作，对缔约国的反恐合作具有一定的积极意义。 而且，《制止核恐怖主义行为国际公约》也允许在不同国家审判和执行刑罚。该《公约》第11条第2款规定:“如果缔约国国内法允许引渡或移交一名本国国民，但条件是须将该人遣回本国服刑，以执行要求引渡或移交该人的审判或诉讼程序所判决的刑罚，而且该国与要求引渡该人的国家均同意这个办法及双方认为适当的其他条件，则此种有条件的引渡或移交应足以履行本条第1款所规定的义务”。 该规定当然适用于有关反恐领域的引渡合作，且主要针对打击核恐怖主义的国际合作。 根据上述规定，“审罚分离”的适用前提是:缔约国国内法不绝对禁止引渡本国国民，即如果在本国服刑的条件下允许引渡或移交本国国民，且服刑的内容是引渡或移交请求国依审判或诉讼程序所判决的刑罚;进行引渡合作的两国均同意这个办法及认为适当的其他条件。有关条约的缔约国欲适用这一办法，就必须修改绝对禁止引渡本国国民的国内法，包括修改相关的刑法和引渡法规定以及消除宪法障碍。例如，已批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的俄罗斯，适用“审罚分离”的必要条件，就是事先修改宪法以消除障碍。这样，既能避免使应受罚者逃避法律制裁 ，又能促进国际引渡合作和维护各国法律的权威。 六、对中国引渡立法的借鉴意义 中国重视反恐法律体系的构建，不仅参加了联合国的10余项反恐国际条约，签署了《制止核恐怖主义行为国际公约》和《核材料实物保护公约修订案》，而且通过订立双边引渡条约与有关国家开展反恐合作。但是，由于历史条件的限制，我国2000年制定的《引渡法》对反恐合作考虑不足，主要表现在规定本国国民或政治犯不引渡等方面。为了早日批准有关反核恐怖公约，我国应顺应国际发展趋势，借鉴先进的引渡措施，以消除国内法障碍。 我国《引渡法》绝对禁止引渡我国国民，与国民不引渡原则弱化的发展趋势相悖。为有力打击恐怖犯罪和广泛开展引渡合作，我国应确立相对不引渡国民的制度，将国民不引渡条款，从该法第8条转到第9条，即纳入可以拒绝引渡的范畴。同时，《引渡法》也与恐怖犯罪非政治犯化的趋势不一致，为顺应这一新发展和顺利开展引渡合作，应将有关绝对不引渡的规定修改为相对不引渡的规定。在该法第8条第3款和第4款中，可分别加入如下但书条款:“但依中华人民共和国所加入的国际条约不认为是政治犯罪的除外。” 而且，为了扩大引渡合作的范围，在修改《引渡法》时，可考虑在第8条增设“审罚分离”措施，即规定:“在拒绝对外引渡的情况下，中华人民共和国应在其法律允许的范围下，根据请求缔约国的引渡请求，考虑执行根据该国法律判处的刑罚或者尚未服满的刑期。”这是被请求国在应该引渡却不愿或不能引渡时的一种变通办法，有利于在国际范围内编织严密的反恐合作网，并正确处理反恐合作与不引渡之间的矛盾。 cle.asp?ArticleID=4043. 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How to abolish the barrier of contradiction and promote international antiterrorism cooperation has thus become an urgent problem that international society must solve. After an analysis of a variety of measures and solutions， this paper maintains that “separation of trial and punishment” may be the best way to overcome the barrier and avert contradiction between antiterrorism cooperation and noncontradiction， which， though a newly adopted measure in international society， is of great importance to China since China has become a signatory country of the Convention. And the measure is of more guiding and referential significance to China in her policies concerning cooperation of contradiction. Key Words:abuse of nuclear energy; international antiterrorism cooperation; contradiction; exceptional principle; contradiction legislation
关键词：恐怖主义；国际法律合作
中图分类号：D992 文献标识码：A文章编号：1003-949X（2008）-04-0047-02
一、国际反恐法律合作的历史回顾
1、全球性的反恐公约
1937年11月10日，在国际联盟主持下制定了《防止和惩治恐怖主义公约》，27个国家签署了这个公约。此后，由于二战的爆发，世界上第一个国际反恐公约未能实施，但公约却成为国际反恐法律合作的开山之作，它所倡导的反恐原则对国际社会合作打击恐怖主义具有重要意义。二战结束后的半个世纪，由于冷战等因素，国际社会始终未能出台一部为大多数国家认同且有权威性的反恐怖主义公约，但反恐内容的条约却频繁出现在相关的国际公约、地区性协议以及双边协定中。尽管许多反恐条约未能真正得以履行，但这些条约却体现了国际社会反对恐怖主义活动的意向，在这些条约中也都体现了国际法律合作的有关问题，并将国际反恐法律合作推向了一个新的台阶。
2、区域性、多边和双边反恐条约
为了对付日益猖狂的恐怖活动，在全球反恐的原则下，许多国家之间为谋求集体安全制定了许多区域、多边和双边反恐合作文件。其别值得一提的是，2002年6月，中国、哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯坦共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦首脑在上海签署了《打击恐怖主义、分离主义和极端主义上海公约》。各相邻地区或国家结成的或签订的反恐联盟或公约、协议，都有效地制止或打击了该地区的活动，为全球反恐合作提供了有益的模式。
3、联合国有关决议
随着国际恐怖主义活动的加剧，联合国对国际反恐合作问题也越来越重视。并一再强调“谴责恐怖主义”的基本立场，制定并通过了一系列文件和决议。
4、国际合作反恐的典范――上海合作组织
2001年6月14日，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等六国在上海发起成立上海合作组织。上海合作组织可以说是较早鲜明地提出“反恐”问题并逐步将联合反恐付诸实施的一个国际组织，开创了国际反恐新的合作机制，成为不受美国直接或间接控制的国际合作打击恐怖主义的一个典范。
二、国际反恐法律合作历程中的经验教训
分析几十年的国际合作反恐的历程，可以说以下几方面的经验教训值得反思。
1、对恐怖主义的定义分歧影响全球反恐法律合作前景
据不完全统计，世界上各类恐怖定义有159个之多，正是由于各自价值观和利益取向的不同，各国很难就反恐怖主义达成共识，也由此影响到各国在反对恐怖主义方面进行的有效合作。
2、各国认定国际恐怖主义使用的双重标准严重制约了国际反恐合作区间
对国际恐怖主义认定实行双重标准，美国表现的最明显，是其霸权主义和强权政治恶性膨胀的典型表现，其对恐怖主义的为我所用的双重标准，不仅助长了恐怖主义的发展，为恐怖主义的滋长和泛滥提供了更为肥沃的土壤，而且也使得世界各国特别是各大国之间联合反恐怖主义的合作前景蒙上一层阴影。
3、现代媒体在国际恐怖传播中起着举足轻重的作用，增强了恐怖活动的恐怖效果
从某种意义上来说，恐怖主义与西方传媒是不谋而合的天然盟友，恐怖组织通过西方媒体的宣传达到扩大恐怖的目的，而西方传媒通过抢夺独家报道与头条新闻来提高自身在世界的知名度和经济利益，他们在实际中互相支持和利用。
4、意识形态，宗教和民族解放斗争对立不可调和使国际联合反恐合作斗争举步维艰
不论是意识形态、不同或是民族解放运动的开展，都与暴力或恐怖活动有密切关联，无论手段多么极端，他们都有一套为自己行为进行辩护的哲学，而他们行动的勇气和动力正是来源于这样的哲学。各国对民族解放运动过程中的活动与战争的争论，是当前界定恐怖主义最具争议和最为敏感的问题，至今未见分晓。
5、对国家恐怖主义的认定和制裁没有明确，严重影响到国际反恐合作进程，也让国际反恐法律合作蒙上了一层阴影
在实践中，恐怖主义犯罪的主体多表现为恐怖组织，但是否将国家认定为恐怖主义的主体，由什么机构来判断国家是否犯罪？由什么机构来执行对国家犯罪的处罚，即什么机构有权打击国家恐怖主义，打击方式是什么等等一系列问题一直是国际法理论的一个有争议的问题，也是现实社会中国际联合反恐必须解决的一个问题。
三、现阶段国际反恐法律合作的思考与对策
恐怖组织犯罪活动的日益国际化，使各国清醒地认识到，在与国际恐怖主义抗争的过程中，任何一个国家要想单独与其较量都是不可能的，即使强如美国也概莫能外，必须要各国联合起来，在兼顾各个国家和地区利益的基础上，求大同存小异，严格遵守国际法基本原则，积极寻求有效途径解决国际反恐法律合作中存在的问题，制定统一而有效的国际反恐法律规范，确保各个国家和地区在反恐合作中的步调一致性、有效性和合法性。
1、明确联合国在国际反恐法律合作中的领导地位和核心作用
恐怖主义是世界和平与安全的天敌，反恐怖主义是一场长期而艰巨的斗争，国际社会必须联合起来，这就需要联合国发挥作为最大最权威的国际组织所具有的独特优势，在政治、经济、外交、法律和社会等诸多领域起到协调和主导作用。
2、必须加强而决不能损害联合国在反恐合作中的权威和主导地位，防止一国主导或左右国际反恐合作
尽管联合国在反恐合作中的地位和作用不容替代，但事实上911后国际反恐合作往往是联合国挂名、美国主导。联合国的确力图将国际反恐纳合国主导的大国合作和多边体系框架内，但美国主导反恐联盟发动伊拉克战争却没有经过联合国授权，联合国的权威、国际法和现代国际关系准则受到严重挑战。目前美国在遭遇反恐困境的情况下对联合国的态度有所转变，是寄希望于通过联合国帮助实现自己的战略目标，尽快从伊拉克泥潭脱身，它限制联合国在国际反恐斗争中的权威和作用的企图并没有根本改变。世界反恐形势发展迫切要求进一步强化联合国在反恐合作中的主导作用和权威地位。联合国法律框架下的统一合作行动是反恐国际法律合作的具体实践模式之一。若能真正发挥联合国的影响和作用，使各会员国之间就反恐而作的有效的法律合作将是切实可行的。现阶段，是一个有利的契机，是一个可以敦促联合国各成员国进一步统一打击国际恐怖主义的认识，相互间缔结具有普遍约束力的反恐国际公约的契机，是架构联合国框架下强有力的反恐法律合作机制的契机。
3、尽快建立一部全面的、统一的国际反恐怖主义的公约，明确国际恐怖主义的定义，建立专门的对国际恐怖主义犯罪的认定机构
几十年来，尽管国际社会制定了许多与反恐怖主义有关的国际公约，但至今还没有一部完整、系统的反恐怖主义国际法。在当前国际恐怖主义活动日益猖獗的形势下，制定和通过一个国际反恐公约是非常必要和迫切的，也是非常适时的。这个公约应当依据国际反恐斗争的新形势，总结人类反恐历史经验，吸取国际社会反恐立法的成果，遵循联合国的宗旨和原则，反映全球化背景下国际恐怖主义的新特征，体现世界各国人民反恐怖主义的一致立场，确立反恐怖主义国际合作的基本原则。这个公约应该对所有国家具有约束力，使国际反恐合作制度化，从而确保国际反恐斗争遵循《联合国》和国际法准则，有利于建立一个平等、公正、合理的国际政治经济新秩序，而不是被利用来为某一国私利服务，更不应成为由超级大国主宰的单极秩序的法理基础。这项国际反恐公约应包括恐怖主义的定义、打击国际恐怖主义的法律规范、庇护支持国际恐怖主义的国家的责任、对国际恐怖主义分子的处理、反恐国际合作和联合国的主导作用等。
4、坚持国际反恐法律合作几项基本原则的一致性
由于各国对待打击国际恐怖主义的政治倾向是不一致的，因而各国所采取的反恐怖主义的措施、所涉及的军事、外交、民族、宗教政策等无一不是有巨大的差异性。国际恐怖主义的根源，既有伊斯兰原教旨极端主义，有民族分裂主义，也有国际霸权主义，更有贫富悬殊、两极分化所带来的社会不平等关系。虽然反恐是大国合作的基础之一，但各大国围绕本国利益取向开展反恐活动，打击恐怖主义，开展国际反恐法律合作依然是任重道远，各国必须围绕法律合作的基本准则开展反恐，达到求大同存小异，在联合国框架内积极而有效地开展合作反恐。
（1）坚持国家平等的原则。坚持国家平等，才能使各国在利益取向上基本一致，也才能奠定反恐合作的坚实基础。
（2）联合国主导反恐的原则。联合国不仅在法律上，而且在实践层面上，要在国际反恐行动中起主导作用，才能有效地建立打击恐怖主义的国际联盟，使联合国的决定或决议落实到位，使各国回到统一的、协调的合作机制中来。
（3）坚持全球合作，共同治理的原则。只有全球充分合作，实施全球治理，才能建立良好的反恐法律合作机制，为彻底消除国际恐怖主义奠定基础。
（4）坚持反恐与保护人权相并重的原则。在打击过程，除非特别授权，仍应按法律程序进行，确保公正、公平、公开。
（5）积极开展并推进区域性反恐法律合作。区域性反恐法律合作机制较之于全球性的反恐法律合作机制，其特点在于合作方式的有效性、打击目标的针对性和行动的灵活性。
参考文献：
1、郑远民、黄小喜等著：《国际反恐怖法》。
2、盛元：“反恐国际法及其建设情况”，《国际资料信息》，2003年第6期。
