财政预算,是一个现代国家公共服务型政府的重要基础,也是宏观调控的重要手段之一,更是人民群众对我们执政为民理念和实践的重要关注点。从目前我国的财政预算体制来看,存在着一系列问题,如不改革,既不能使政府职能向公共服务转型,也不利于建立一个公平和公正的财政,更不便于人民群众对政府收支的监督,建立一个人民真正当家作主的体制。
一、目前财政预算体制存在的问题
财政预算体制存在的问题较多,主要有以下八个方面。
1、生产建设和吃饭养人特征较为明显,还不是一个完全的公共服务型财政,是一个生产建设和行政管制性的财政。表现为各级财政的支出结构中,生产建设和行政公务的支出的比重较大,效率较低的一些本应由社会来办的事业所消耗的支出较多;而教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共需要方面的支出不足;特别是预算内外公车、招待和出国三项费用开支比率较高,群众意见较大。
2、预算不完整。政府、司法和国家权力部门1万多亿的收费,8000多亿的社会保障基金,地方政府每年大约5000亿左右的土地收入,包括国有资产的收益,都没有纳入国家预算之内。游离于预算之外的收支,占国家实际收支的50%以上;财政收入和支出分散在各部门之中,国家财政部门化的趋势越来越严重。
3、财政收入占GDP比重较高,企业税费负担较重,不利于鼓励创业和扩大就业,不利于增加居民收入和国内消费需求。目前,GDP实际财政税费收入负担率已经超过30%,大大高于发展中国家所能承受的上限;并且,从企业所交纳的综合税费看,与世界各国比较,负担很重。
4、中央与地方的财政税收关系没有理顺。中央与地方各级政府的各自应当承担的事务界定不清;中央和地方的税收划分不合理,有收入向上层层集中,事务层层向下加重的趋势,相当多的基层政府财政陷入困境;中央向地方的一些转移支付不规范、不透明;财政层级太多,消耗财政资源较多,并且截留中央向基层转移支付的资金。
5、财政显性、隐性和或有债务率较高,据有关专家计算,达年度GDP的120%左右。包括中央财政赤字和债务,地方政府的显性、隐性和或有债务,一些最后需要政府出面承担的国有企业的债务,银行和非银行机构中需要国家负责和兜底的债务等等。
6、财政收支不透明,不公开。各级财政交由同级人大的财政报告,或过于简单,或科目杂乱,人大代表看不懂、审不明;50%多的政府收入没有进入财政预算,没有提交人大进行审查;转移支付不透明和不公开,跑“部”钱进的势态越来越严重。
7、现行税制不合理,是导致地区发展不平衡的一个基础性的原因。一是向企业征收的增值税。税收是一种价格的转移,因为东部地区企业多,中西部地区消费者多,在购买中,相当于西部的购买者给东部的企业交了税,而如果是在当地实现增值税,这部分收入就给了当地的税收收入。二是对于中西部资源生态地区,资源税率定得很低,都变成企业的利润,或上交中央了,或变成税收上交中央了,或由于没有征收足够的资源税,变成东部加工工业地区的利润和税收;并且对于一些三江源等这样的生态保护区,没有全国性和中下游的生态补偿转移机制,下游可以大发展,而上游为了保护水源等而不能建工业,限制其发展。三是在出口退税方面,国内销售没有退税,出口就有,而出口企业80%以上都在东部,退税就退在东部,实际上相当于减少了东部企业的负担,东部企业竞争力就比中西部地区高得多。四是内外资所得税不合理,内资33%,外资15%,外资企业一般分布在东部,这样东部地区的相当数量的企业竞争力要远远高于中西部。这三项税收制度造成的中西部发展的不平衡,其负作用实际上远大于西部大开发等形成的正效应。税制不改革,东中西部不可能平衡发展。
8、没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制。纳税纳费、收税收费、使用税费各方之间没有科学的博弈、制约和平衡;进而财政收支和预算的协商、讨论、汇集、编制、执行、监督等各环节之间也没有形成科学的博弈、制约和平衡;一些政府预算,特别是基层政府的预算,在人大讨论时存在着走过场和走形式的情况;特别是财政编制和审批年度与预算执行年度不相符合,3月人大审批和批准预算时,预算实际已经执行了一个季度。
二、财政税收体制改革的原则和重点
财政预算体制的改革,须遵循以下主要原则:一是从带有明显计划经济特征的财政预算体制,转向社会主义市场经济的财政预算体制。二是从生产建设和行政事业吃饭养人型财政,转向执政为民的公共服务型财政。三是建立统一和完整的国家预算体系。四是有利于宏观调控。五是建立一个分配和支出公平、公正和公开透明的财政。六是合理划分和确定中央与各级地方政府的事务和财权。七是形成一个激励创业、鼓励投资、扩大就业、促进和谐的财政税收体制。八是改革要分阶段、分步骤进行,保持社会稳定。因此,财政预算体制改革的重点,主要包括:
第一,形成统一和完整的国家预算体系。财政预算的完整性,不仅是财政资源分配和使用经济方面的课题,也是形成一个统一的有权威的强有力国家的政治问题。当前,围绕形成统一的国家预算,要进一步清理收费项目,完善部门预算;社保基金应实行费改税,并编制社会保障预算;建立和完善国有资产(或资本金)预算制度;对重大建设项目资金来源和预算体制进行改革;实行国库集中支付。
第二,支出结构向公共服务型财政转型。适应从计划经济向市场经济转轨的要求,财政也要从生产建设型财政转向公共服务和公共管理型财政。具体要求包括:按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目;经常性预算;取消建设项目支出和压缩行政公务支出;保证公共服务项目支出快速和稳定增长。
第三,预算编制、执行和监督程序及其公开性。目前财政税收制衡体制方面存在缺陷,要求建立一个相互制衡、公平透明、公正公平的财政预算体制。首先,中央财政一级的预算编制和预算执行要分开。预算编制和执行分开,便于进行编制和执行的专业分工,增强编制和执行之间的制衡,提高预算的透明度。其次,改革预算编制和审批时间,使预算批准时间与财政年度统一起来。再次,建立和完善人大和政协对预算的审查和批准体制。
第四,理顺中央与地方的财政税收关系。首先,与行政管理体制改革配套,构造和最终形成中央、省、市县三级财政体制。其次,划分中央与地方的事务和支出范围。再次,调整中央与地方的税种和收入范围。最后,逐步化解地方债务。
第五,完善中央对地方的转移支付。中央对地方的转移支付,一是应解决地区间发展不平衡的问题,二是应保持中央政府的权威性和保持国家的统一,三是要建立民众对国家的信任和依赖,四是要讲效率和公开透明。
三、完善和加强人大对政府财政税收工作的审查和监督
社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家作主。在社会主义社会,公民将自己的一部分权力和财力让渡给国家后,对公共权力是怎样运用的,特别是钱是怎样花的,需要有一个极为透明的制度来满足公民作为纳税和纳费人的知情和监督权,这是社会主义制度下人民民主的一项最基本的权益。因而,财政是不是公开透明,是不是由人民来批准和监督,是反映社会主义政治文明的重要标志。
将一切决定税收、收费和罚款的权力授予人大,取消政府和政府各部门决定税收、收费和罚款的权力。人大和政协中专门设立筹款委员会,具体负责政府和政府部门提交的税收、收费和罚款议案和条款。
政府与人大和政协以及国家元首之间具体制衡程序和过程为:
1、税收和预算议案的提交和听证。总理预算管理办公室提出预算方案,或者政府及政府部门,或者社会上提出要设立新的税收、收费和罚款法案,包括修改以往税收、收费和罚款的动议,人大筹款委员会和预算委员会进行听证。首席证人是总理预算管理办公室主任、财政部长、税务局长预算司长、央行行长,还要有专家(经济学家、律师、会计师等)和社会其他有关方面的证词。
中央政府方面由财政部分管副部长和国家税务总局局长负责各种税改方案的制定,税政司下设税收分析处、税收立法顾问处和国际税收顾问处,应当由若干经济学家、统计学家、税务律师、会计师等组成。总理预算编制办公室、国务院研究室、国务院发展研究中心等机构,也有对财政税收部门和其他政府部门的税收、收费和罚款方案提出意见的义务和权利。
分别隶属于人大和政协预算委员会和预算常设办公室,前者负责预算的审议并向人大和政协提交对国家和中央政府预算草案审议的意见;后者主要负责为人大和政协预算委员会提供分析材料,进行中长期预测。
2、议案审议通过或者被否决的程序。税收、收费、罚款,或者预算方案在人大和政协先后辩论,否决或者通过;报国家主席,同意或者否决;重新表决,通过形成法律或者议案作废。先由人大筹款委员会或者预算委员会举行听证会,进行辩论后,或者否决,或者形成意见较为一致的报告,报人大再由全部人大代表辩论,一般会通过。后交政协筹款委员会或者预算委员会,将在人大进行的听证再在政协重复进行一遍。人大和政协意见一致,报国家主席;意见不一致,将分歧交由人大和政协联席会议协商,以消除分歧。报国家主席后,国家主席同意或者否决;主席将其否决,发回人大和政协重议,若人大和政协重新表决,多数通过原来议案,主席否决,强行成为法律;若达不到原议案支持的票数,如果是税改方案,该议案作废;如果是预算方案,则要重新修改。
中央政府预算办公室和财政部门只有调整预算方案的建议权,如需要进行修改,必需经过人大和政协讨论审查批准;地方政府则由财政部门提出修改建议,通过地方同级人大讨论审查和批准调整预算。
第一条为了加强审计监督，维护财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》等有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条县级以上地方人民政府审计机关根据审计管辖权限，依法进行审计监督。
审计机关依据法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定进行审计评价，作出审计决定。
第三条审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第四条审计机关依法作出的审计决定，被审计单位和协助执行审计决定的有关部门必须执行。
审计机关的审计结果能够满足其他部门履行监督检查职责需要的，其他部门应当利用，避免重复检查。
第五条审计人员依法执行职务受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员。
第六条审计机关和审计人员办理审计事项，应当实事求是、客观公正、廉洁奉公、保守秘密，遵守审计纪律和审计回避制度。
第七条审计机关履行职责所必需的经费，由本级人民政府在年初预算中安排；经费不足时，审计机关可依照法定程序申请追加。
第八条审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内的财政收支、财务收支较大的地区或者重点部门、单位设立派出审计机构。
派出审计机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作。
第九条县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。
县级以上人民代表大会常务委员会认为有必要进行专项审计的，本级人民政府应当作出安排，并报告审计结果。
第二章财政审计监督
第十条审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计结果。
第十一条各级人民政府财政、税务部门和其他部门在预算执行过程中，应当及时向本级审计机关报送有关资料，同时提供相关电子数据，并对所提供资料的真实性、完整性负责。
各级人民政府财政部门应当及时将经本级人民代表大会批准的预算、人大常委会批准的决算和本级财政的月、季、年度预算执行情况分析，报本级和上一级审计机关。
第十二条审计机关应当逐步对本级各部门的财政收支、财务收支进行效益审计。
第十三条审计机关应当逐步对本级各部门的决算(草案)报表进行审签。
审签意见可以作为本级人民代表大会常务委员会批准决算的依据。
第十四条审计机关对下级人民政府预算的执行情况和决算，以及其他财政收支情况，进行审计监督。
第十五条审计机关根据审计工作需要，可以对与国家财政收支有关的特定事项和专项资金、基金的征集、管理、使用情况，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。
第十六条县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会作以下报告：
(一)本级人民政府预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告以及上年度审计工作报告中提出的重大问题的整改情况；
(二)已经实施的对本级各部门财政收支、财务收支效益审计的工作报告。
第三章金融机构和企业事业单位审计监督
第十七条审计机关对地方国有金融机构和企业，以及国有资产占控股地位的地方金融机构和企业的财务收支进行审计监督的主要内容：
(一)资产、负债、所有者权益和损益情况；
(二)收入、成本费用，利润及其分配、使用情况；
(三)国有资产保值、增值情况；
(四)对外投资情况；
(五)依法缴纳税费情况；
(六)内部管理与控制制度的制定、执行情况；
(七)法律、法规规定的其他事项。
第十八条审计机关应当对国有资产不占控股地位的地方金融机构和企业的国有资产经营及损益情况，进行审计监督。
第十九条根据省人民政府的规定或者本级人民政府的要求，审计机关可以对接受财政补贴或者资产涉及社会公众利益的地方金融机构和企业事业单位的财务收支，进行审计监督。
第二十条审计机关对与本级财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的事业单位的财务收支进行审计监督的主要内容：
(一)预算经费收支、结余和专项资金管理、使用情况；
(二)非税收入收支情况；
(三)法律、法规规定的其他事项。
第四章建设项目审计监督
第二十一条审计机关对以下列资产投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目(以下统称建设项目)进行审计监督：
(一)财政性资金；
(二)企业事业单位管理和使用的国有资产；
(三)国有企业事业单位的自筹资金或者银行贷款；
(四)社会公益性资金。
与建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。
第二十二条审计机关对建设项目进行审计监督的主要内容：
(一)招投标活动的财务收支情况；
(二)资金的来源、管理和使用情况；
(三)预算执行和竣工决算情况；
(四)资产交付情况和投资效益情况；
(五)法律、法规规定的其他事项。
第二十三条审计机关对建设项目竣工决算出具的审计报告和作出的审计决定，作为建设项目竣工后财务结算和国有资产移交的依据。
以财政性资金投资为主的建设项目，未经竣工决算审计的，有关部门不得批准财务决算。
第五章社会公益性资金和其他专项资金审计监督
第二十四条审计机关对下列社会公益性资金和其他专项资金的财务收支进行审计监督：
(一)养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金；
(二)救济、救灾、扶贫等社会救济资金；
(三)发展社会福利事业的社会福利资金；
(四)住房公积金、廉租住房资金、房屋专项维修资金；
(五)政府部门管理的和有关组织受政府委托管理的社会捐赠资金、公益金及其他社会公益性资金；
(六)国有土地收益资金；
(七)国际组织和外国政府援助资金、贷款；
(八)农业、环境保护、教育、科学技术、文化、卫生、计划生育、体育等财政专项资金；
(九)法律、法规规定应当接受审计监督的其他专项资金。
前款审计可以延伸到资金使用单位与专项资金直接有关的财务收支。
第二十五条审计机关对社会公益性资金和其他专项资金进行审计，应当向本级人民政府和上一级审计机关提交审计结果报告。
第六章任期经济责任审计监督
第二十六条审计机关对国家机关、国有和国有资产占控股地位的企业和金融机构，有国有资产的事业单位以及管理、使用财政资金的其他单位的主要负责人，在其任期届满或者任期内因故不再担任原职务的，应当进行任期经济责任审计监督；在其任职期间按照国家和省有关规定进行经济责任审计监督。
第二十七条审计机关实施任期经济责任审计，应当通过对被审计人员所在地区、部门、单位或者企业的财政收支、财务收支等情况进行审计，分清其任职期间在本地区、部门、单位或者企业经济活动中应当负有的责任，提出审计结果报告。
第二十八条审计机关提交的任期经济责任审计结果报告，作为考核、奖惩、任免被审计人员的依据。
第七章对内部审计和社会审计的监督
第二十九条国家机关、地方国有和国有资产占控股地位的企业和金融机构、有国有资产的事业单位和社会团体等单位应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，设立内部审计机构或者配备内部审计人员。
第三十条审计机关应当对内部审计工作和内部审计协会进行业务指导和监督。
内部审计协会对内部审计工作实行行业自律管理。
第三十一条社会审计机构监管部门应当依法加强对社会审计机构及人员的指导和管理，做好业务培训；对其在执业过程中的违法行为应当依法查处。
第三十二条审计机关对社会审计机构的审计业务质量进行监督检查，并可以向社会公告监督检查结果。
第三十三条审计机关在审计过程中，发现被审计单位报送的社会审计机构出具的审计证明文件有不实或者有违法问题的，应当依法对被审计单位和社会审计机构予以处理。
第八章审计机关权限
第三十四条审计机关依法进行审计监督时，有权要求被审计单位按照审计机关规定的期限和要求，提供下列与财政收支、财务收支有关的情况和资料：
(一)财政收支或者财务收支的报告；
(二)在银行和非银行金融机构设立账户的情况；
(三)内部审计机构出具的审计报告和委托社会审计机构出具的审计证明文件；
(四)与财政收支或者财务收支有关的计算机应用系统资料；
(五)与审计事项有关的其他情况和资料。
审计机关依法实施审计监督检查，被审计单位不得拒绝、拖延提供或转移、隐匿、篡改、毁弃与财政收支、财务收支有关的资料，不得提供虚假的会计信息资料，不得转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产。
第三十五条审计机关有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得相关证明材料，被调查的单位和个人应当配合和协助，不得拒绝。
审计机关就审计事项进行调查时，经县级以上审计机关负责人批准，有权依法查询被审计单位在金融机构开设的账户和存款情况，有关金融机构应当予以协助，并提供证明材料。
第三十六条审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项；已经拨付的，暂停使用。采取暂停拨付款项措施不得影响被审计单位的合法业务活动和生产经营活动。
第三十七条审计机关发现被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃与财政收支、财务收支有关资料的，有权予以制止，责令改正或者采取措施予以补救，并可以依法进行证据登记保存；必要时，经县级以上审计机关负责人批准，有权暂时封存被审计单位与违反国家规定的财政收支或者财务收支有关的账册资料。
审计机关发现被审计单位转移、隐匿违法取得的资产的，审计机关有权予以制止或者提请本级人民政府予以制止，必要时可以依法申请人民法院采取保全措施。
第三十八条审计机关有权检查被审计单位运用计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统及其有关的其他业务管理系统。被审计单位开发、设计会计核算和财务管理计算机软件，应当设置符合国家标准或者行业标准的数据接口，并留有审计数据接口和必要的工作空间，便于审计机关实施审计。
审计机关发现被审计单位的计算机信息系统不符合国家标准或者行业标准的，可以责令限期改正或者更换，并建议有关部门予以处理。
第三十九条审计机关实施审计，对审计事项作出评价，出具审计报告；对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，需要依法给予处理、处罚的，作出审计决定，出具审计决定书；需要由其他有关部门处理、处罚的，出具审计移送处理书。
第四十条审计机关依法作出的审计决定，自送达之日起生效。
被审计单位或者协助执行审计决定的有关部门应当自审计决定生效之日起30日内，将审计决定的执行情况书面报告审计机关。
第四十一条审计机关应当自审计决定生效之日起3个月内，检查审计决定的执行情况。
审计机关应当将审计决定的执行情况向本级人民政府和上一级审计机关报告，并接受同级人民代表大会常务委员会监督。
第四十二条审计机关应当按照法律、法规和国家的有关规定，向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。
第四十三条审计机关根据工作需要，可以根据有关规定聘请特约审计员，也可以聘请具有审计专业技术资格和相关专业知识的人员参加审计工作。
审计机关不得将其职责范围内的审计事项委托社会审计机构办理，法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第九章法律责任
第四十四条被审计单位有违反国家规定的财政收支、财务收支行为的，由审计机关依照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律、法规规定实施处理、处罚。
第四十五条被审计单位拒绝、拖延提供与财政收支、财务收支有关的资料的，或者拒绝、阻碍审计检查的，由审计机关责令改正，通报批评，给予警告；拒不改正的，对被审计单位处以5万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员建议有关部门和单位给予行政处分或者纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条审计机关提出的对被审计单位处理、处罚的建议，或者对被审计单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分、纪律处分的建议，有关单位应当依法进行调查处理，并将结果书面通知审计机关。
第四十七条被审计单位对审计决定不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。
被审计单位逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行审计决定的，审计机关可以依法采取下列措施：
(一)责令限期履行审计决定；
(二)通知财政部门、有关主管部门依法核减与应缴款等额的拨款；
(三)依法加收滞纳金；
(四)申请人民法院强制执行。
第四十八条审计机关实施审计处理、处罚，有下列情形之一的，由本级人民政府或者上级审计机关责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
(一)没有法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定的依据实施审计处理、处罚的；
(二)违反法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定的程序实施审计处理、处罚的；
(三)擅自改变审计处罚的种类和幅度的；
(四)应当移送有关部门处理而没有移送的；
(五)违反法律、法规规定的其他行为。
第四十九条审计机关的审计人员在审计工作中、、，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十章
第五十条本条例所称效益审计，是指审计机关在对本级各部门财政收支的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其使用财政资金所达到的效益和效率程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计活动。
一、指导思想
以十八届三中全会、十八届四中全会精神为指导，加快转变政府职能，充分发挥市场资源配置的决定性作用，构建与全县经济社会发展要求相适应的审计监督机制，强化对行政权力的制约监督，完善信息共享平台，强化部门协同联动，全力助推行政审批层级一体化改革有序推进，为XX经济社会持续健康发展营造良好的服务环境。
二、监督原则
（一）依法有效。坚持依法行政原则，按照法律法规制订监督办法和监督细则，提升依法行政的能力和水平，确保依法监督、规范监督、有效监督。
（二）责任明晰。依法依规认真梳理行政职权，公布权力清单，明确与权力相对应的监督责任，全面履行审计监督职能。
（三）协同监督。根据工作性质和业务范围，加强部门之间的协同配合、信息互通、相互衔接，实现监督范围全覆盖。
（四）公开公正。不断提高审计监督的公开性和透明性，将监督内容、监督程序、监督方式、监督结果等相关信息对外公开，切实将监督工作纳入公众的监督之下，既要防止监督缺位，又要防止监督错位和越位。
二、监督事项
1．县级预算执行情况和其他财政收支，县直各部门（含直属单位）预算的执行情况、决算和其他财政收支。
2．镇政府和街道办预算的执行情况、决算和其他财政收支，财政转移支付资金。
3．使用县级财政资金的事业单位和社会团体的财务收支。
4．县级政府投资和以县级政府投资为主的建设项目的预算执行情况及决算。
5．县属国有企业、县政府规定的县属国有资本占控股或主导地位的企业的资产、负债及损益。
6．县政府部门、镇政府管理和其他单位受县政府及其部门委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支。
7．根据上级审计机关授权，对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支和国有金融机构的资产、负债及损益进行审计监督。
8．法律法规规定应由县审计局审计的其他事项。
三、监督方式
（一）监督流程
1.根据法律、法规和国家其他有关规定，按照县政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。
2.根据年度审计项目计划，组成审计组，调查了解被审计单位的有关情况，编制审计方案，并在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。
3.审计组对审计事项实施审计后，应当向县审计局提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送县审计局前，应当征求被审计对象的意见。被审计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十日内，将其书面意见送交审计组。审计组应当将被审计对象的书面意见一并报送县审计局。
4.县审计局按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。
（二）审计方法
审计人员实施审计时，可以采取下列方法向有关单位和个人获取审计证据：
1.通过检查、查询、观察、监督盘点、询问、外部调查、发函询证、重新计算、重新操作、分析等方法；
2.通过收集原件、原物或者复制、拍照等方法取得证明材料；
3.对与审计事项有关的会议和谈话内容作出记录，或者要求被审计单位提供会议记录材料；
4.记录审计实施过程和查证结果。
四、主要分工
一般审计事项根据县政府办公室《关于印发XX县审计局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》所定内设机构职责分工实施；重要（大）审计事项根据实际情况组成综合审计组统一组织实施。
五、责任追究
（一）被审计单位违反《审计法》规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。
（二）被审计单位违反《审计法》规定，转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料，或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取下列处理措施：
1.责令限期缴纳应当上缴的款项；
2.责令限期退还被侵占的国有资产；
3.责令限期退还违法所得；
4.责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理；
5.其他处理措施。
（四）对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取前条规定的处理措施，并可以依法给予处罚。
（五）审计机关依法责令被审计单位上缴应当上缴的款项，被审计单位拒不执行的，审计机关应当通报有关主管部门，有关主管部门应当依照有关法律、行政法规的规定予以扣缴或者采取其他处理措施，并将结果书面通知审计机关。
（六）被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。
（七）被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关。
（八）被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（九）社会审计机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，应当移送有关主管机关依法追究责任。
六、保障措施
（一）加强组织领导，明确落实责任。明确主要领导负总责，分管领导亲自抓，各科室落实责任制管理。做好内部职能分工，落实岗位责任制，任务细化，责任到人，确保责任落到实处。
1.1 资金保障效果不够明显
①财务部门有的只会坐等吃饭，不会四海化缘；有的给多少花多少，不会用钱生钱。②施工方有的拿钱挪作他用，骗取甲方资金；有的压款截流，影响工程建设的进度和质量；有的劳务分包管理混乱，农民工拿不到工钱，甚至导致事件的发生。
1.2 资金管控存在安全隐患 ①工程建设多个项目共用一个账户，单个项目签订多份合同，使得医院付款次数增多，出错概率加大。②账户资金存量大，单笔支出金额多，出错风险加大。③面对地方企业，一旦冒支错支，索回极为困难。④个别企业受利益驱使，以欺诈、造假、多估冒算等方式套取医院资金可能性增大。⑤保证金、保函难于核实，预付款项易多付早付，合同陷阱多，反索赔难度大。
1.3 工程造价信息反映滞后 ①会计核算采取收付实现制，会计账面只确认实际支出，不能全面反映合同与变更价格。②财务人员参与程度有限，有些情况到付款时才知道，失去了最佳反映控制时机。
1.4 决策参谋作用存在缺失 ①合同签订、工程款拨付、变更审核均由工程师负责，财务人员被动充当“出纳员、记录员、统计员、邮递员”。②造价控制流于形式，少有创新；惯用事后控制，疏于事前、事中控制。
2 加强医院工程财务管理应采取的措施
2.1 提高医院工程财务风险防范能力 ①建章立制。严格落实审批权限，建立健全内控制度，从岗位设置与定期轮换、追究与定期考核等方面进行管控。②灵活应用财务担保方式。为确保资金安全，招标和预付工程款，可分别采取缴纳一定比例保证金和拨付等额保函或抵押尾款等方法。因异行支票需银行交割，缴纳投标保证金时间应于开标日前；曾在医院施工的，可承诺抵押尾款而申请工程款；安全起见，只收取国有银行或建委认可同效担保公司出具的保函，且可正规核实，重点核对期限、金额与编号。③创新启用新技术手段。使用移动POS机、网上银行，报销还款可直接存入报销人卡中，基本无库存现金。④严格管控工程预借款。在合同审批环节多、增项审核时间长、任务紧急情况下，可不依合同预付款项。因缺少各方确认产值与验收文字，对何时拨付、拨付多少难以把握，对同一单位同一项目仅限一次，以求一用就灵，这样可加快施工方进度。
2.2 提高医院工程财务保障能力 ①多种渠道开源节流。采取向国家或医院上级申请、单位预算安排、银行贷款等方式解决；当存量大于用量时，采取“定期、七天通知、协定”等组合存款盘活资金。当存量小于用量时，对产出比高的项目优先保障。②全天候实施资金保障。工程财务工作需全年无休息，昼夜24小时保障，以保证进度和质量。因施工方开工需支票，财务人员就要牺牲休息时间来工作。③启用“三方协议”和“切割协议”。《招标法》规定工程实施总包负责制，严禁甲方肢解总包，直接发包。甲方、总包、分包签订“三方付款协议”，既不破坏三方合同关系，又是总包合法书面认可，规避不及时、足额拨付工程款。当施工方确不能胜任，甲乙签订“切割协议”，切割其合同范围，用未付余款更换施工方。④多种方式维护民工权益。在施工方领取支票，同时要求其开支票给劳务分包；给民工办理银行卡来工资；若更替快，不便办卡的可邀请代表监督发放过程。
【关键词】审计；或有收费；改进
审计收费一直是实务界和学术界共同关注的问题之一。审计收费是否合理，审计服务是否成功，出具的审计意见是否恰当，既关系到会计师事务所自身的发展，又关系到参与审计的注册会计师声誉和个人发展前景，更会或多或少地影响财务信息使用者对于财务报表的判断。然而，审计中或有收费的存在，却在一定程度上使注册会计师的独立性受到影响，从而导致审计意见可能出现偏差，引起较为严重的经济后果。
一、解读或有收费
或有收费是指收费与否或收费多少取决于交易的结果或所执行工作的结果。我国注册会计师执业准则规定，除法规允许外，会计师事务所不得以或有收费方式提供鉴证服务，收费与否或多少不得以鉴证结果或实现特定目的为条件。具体规定如下：会计师事务所在提供审计服务时，以直接或间接形式取得或有收费，将因自身利益产生非常严重的不利影响，导致没有防范措施能够将其降低至可接受的水平。会计师事务所不得采用这种收费安排。如果出现下列情况之一，将因自身利益产生非常严重的不利影响，导致没有防范措施能够将其降低至可接受的水平，会计师事务所不得采用这种收费安排：
1.非鉴证服务的或有收费由对财务报表发表审计意见的会计师事务所取得，并且对其影响重大或预期影响重大；
2.网络事务所参与大部分审计工作，非鉴证服务的或有收费由该网络事务所取得，并且对其影响重大或预期影响重大；
3.非鉴证服务的结果以及由此收取的费用金额，取决于未来或当期与财务报表重大金额审计相关的判断。
二、或有收费存在的问题
（1）问题背景
注册会计师作为独立第三方对企业的财务报表进行审计，一方面要客观、公正地对被审计单位的财务报告发表审计意见，另一方面又要从被审计单位获得审计业务和报酬。当审计意见不能为被审计单位所接受进而影响其服务收费时，注册会计师就很难做到在客观发表审计意见，保持其独立性的同时，又能继续获得被审计单位的审计及其相关业务，甚至于丧失本应该从本币业务中取得的经济利益。作为有限理性的“经济人”，其行为的最终目标是追求自身利益最大化，在缺乏有效的审计质量监督机制的情况下，注册会计师在出具审计报告时，可能会选择用审计意见与经济利益进行交换。虽然注册会计师执业准则明令禁止或有收费，会计师事务所也知道因此可能会承担审计失败的风险，但仍然有部分注册会计师因为各种原因接受或有收费，以此来获取经济利益。所以，或有收费问题是影响审计独立性的一个重大毒瘤。
（2）或有收费的存在方式
目前，我国审计业务的费用支付方式主要是分阶段付费。即委托方先支付事务所事先约定的预付金额，在整个审计报告完全出具后委托方才进行付款。这就为被审计单位采用或有收费方式支付审计费用提供了途径。如果最后出具的审计意见是对被审单位有利的，那么会计师事务所可以顺利拿到剩余的服务费用；如果出具的审计报告对被审单位不利，则事务所很可能不能拿到全部的服务费用，给事务所带来经济损失。
此外，审计市场的竞争也可能是或有收费存在的一个基础。我国审计市场尤其是非上市公司审计市场竞争过度是不争的事实。其原因有两个方面：一是会计师事务所数量过多且素质参差不齐；二是由于我国审计收费普遍偏低，会计师事务所要生存，就需要以大量的客户数量来支撑其收入，这又进一步加剧了竞争。本来会计师事务所取得业务就很不容易，如果辛辛苦苦地做完之后还不能拿到应有的报酬，那么事务所肯定会面临很大的亏损。基于以上原因，或有收费就可能导致审计的独立性难以保证了。
三、解决建议
针对或有收费中存在的问题，如果单靠准则的约束，可能对一部分敢于冒险的会计师事务所效用不大。而我们知道，注册会计师的每一份审计意见对于外部财务信息的使用者而言都非常重要。因此，为了维护市场经济秩序，国家应该采取一切办法避免因为或有收费而导致不实报告出现的可能。
由于或有收费存在的基础是现有的审计委托模式和收费方式，故如果能将其改变，那么或有收费的基础将不复存在。基于此，笔者提出以下建议：
（1）改进审计委托模式。在现有审计委托模式中，实际的审计委托人为公司管理层。我们应该打破被审单位管理层对注册会计师聘任权的垄断，这样才能降低或有收费的存在可能性。鉴于我国现在还不具备由审计报告使用者支付审计费用的条件，因而应该在审计单位和被审计单位之间加入一个独立的第三方机构，这个机构负责接受该地区所有企业位的委托为其安排审计单位。这个角色由地方注会协会来担任最为恰当。具体做法是，根据当地各个事务所的专业胜任能力划分审计业务范围，再将每个事务所排好序，根据不同企业的业务范围，依秩序安排会计师事务所，并且做好相关记录。
电话：_________________
公司地址：_____________
乙方：_________________
电话：_________________
公司地址：_____________
为拉动内需，刺激消费市场，促进经济发展，甲、乙双方在相互信任、相互支持的基础上，本着公平、互利、诚实、自愿的原则，经友好协商，一致同意就甲方的财务顾问及会计业务签订协议如下：
一、委托目的和要求
1.财务顾问：乙方在_______年______月______日至_______年______月______日期间负责为甲方_________项目部与财务有关的法定会计业务外的财税法规提供咨询服务及工商法规提供咨询服务。
2.财务：乙方在_______年______月______日至_______年______月______日期间负责为甲方的财务会计记帐工作。
3.乙方负责对甲方的验资、审计及评估工作提供服务。
二、双方的责任
(一)乙方责任
1.乙方应按照《中华人民共和国注册会计师法》、中国注册会计师《独立审计准则》的要求，对甲方提供的相关资料，实施必要的会计及程序，按照约定的时间完成业务，出具真实、合法的会计报告。
2.乙方对在执业过程中知悉的商业秘密负有保密责任(除法律另有规定者外)。
3.在甲方提供的真实、合法的票据基础上，乙方业务工作引起的一切经济和法律责任，全部由乙方负责。
(二)甲方责任
1.甲方应对乙方开展工作给予充分的合作，提供必要的条件，并按乙方的要求，提供所需的相关资料，并按照本协议书约定金额及时足额支付费用。
2.甲方按规定承担全部会计责任，乙方的责任不能替代、减轻或免除甲方的会计责任。但因乙方原因对甲方造成的损失，甲方有权向乙方追偿。
三、特别约定事项____________________________________________。
四、业务收费
1.财务顾问年收费人民币_________元(大写：人民币_________元)，合同签订日预付_________元，_______年______月______日前支付余款。
2.财务每月收费人民币_________元(大写：人民币_________元)，每月10日前据实支付。
3.乙方对甲方的验资、审计及评估工作的收费按乙方收费标准执行。
五、违约责任
1.甲、乙双方应认真按照本协议的约定及有关法律规定履行自己的权利和义务。甲、乙双方应认真按照本协议约定及有关法律规定履行本协议相关义务或履行义务不符合本协议约定的，另一方有权拒绝或终止履行本协议，并追究违约责任;违约一方应当承担他方为实现债权而产生的一切费用和相关财产损失的赔偿责任。
2.协议双方应严格履行对本协议具体内容的保密责任，未经双方同意，不得随意向两方以外透露本协议有关条款。
3.本协议合作期届满，合作关系终止，但不影响本协议中约定的有关责任以及双方未尽的权利与义务的效力和相应的追偿权。
4.本协议一式两份，双方各执一份，均具同等法律效力。未尽事宜，双方另行协商解决。
5.本协议履行过程中发生的一切争议、纠纷，双方应通过友好协商解决。在协商无效时，依照法律程序解决。
六、本约定书经双方加盖公章后生效，约定事项全部完成后失效。
甲方(盖章)：_________
代表(签字)：_________
_________年____月____日
乙方(盖章)：_________
时间：2000年07月25日
主管经济战略和公共财政开支的机构。目前，形式上财政部的负责人仍为财政委员，包括首席财政大臣、（通常由首相兼任）财政大臣和5名下级财政委员。实际工作全由财政大臣负责。下级财政委员的真正职责是充任执政党的下议院督导员，仅以财政委员的名义支薪俸（造成这种名不副实的理论根据最初是：这些人的职责是维持议院开会所必要的人数，即在议会投票表决财政案时，保证出席议员满法定人数。但实际上这些人真正关心的则是保证投票表决各种重要议案时执政党的出席人数能够超过反对党的力量）。因财政部在英国政府中的重要地位，财政大臣是所有大臣中最重要的大臣之一。财政大臣的助手设有首席次官、国务大臣、政务次官、财务次官、常务次官。首席次官的职位是于1961年10设立的，原为没有薪给的职位。1964年《国王大臣法》确定它的法定地位相当于财政部国务大臣，并支领薪俸，属政府成员之一。 1975年威尔逊政府时更被吸收入阁，后来在卡拉汉和撤切尔夫人政府时亦均为内阁成员，其实际地位已高于国务大臣。首席次官的职责是在财政大臣的指导下，主管公共经费的全部事务，包括各部门概算的审核与未来计划的制定。财政部政务次官的主要职责是充任执政党在下议院中的督导员；财务次官负责财政政策。常务次官负责整个部的执行工作。常务次官下面设财务、国民经济和公共财政3名副次官，以及首席经济顾问和财政部租税政策顾问。财务副次官领导两名助理副次官，分管海外发展财务和国内一般财务。公共财政副次官也领导两名助理次官，分管公共财政。财政部的主要职责是负责广泛的经济战略，特别是负责公共财产开支，包括控制文职人员的人力来源和开支。具体可以概括为财政监督与协调经济政策两大方面。财政监督包括：
(1) 征得和管理税收以及征集收入；
(2) 控制公共支出，主要是编制和审查提交议会讨论的预算
方案；
(3) 安排日常公务所需要的资金供应；
(4) 创议并执行涉及公债、货币和银行的各项措施；
(5) 规定登录公共帐目的格式。
(6) 财政部对于政府各部门的财政监督主要是预算控制。各部门预算必须经财政部核准和内阁讨论后，方可提交议会。议会通过的各部门经费预算，拨款时还要经过财政部核准后才能付款，即使通过了拨款法，财政部依然有权过问。这种监督权，使财政部的地位往往超过其他各部，而与内阁办公厅、交官事务部一样（甚至还优于它们）处于政府核心组织的地位。
财政部关于经济战略和协调经济政策的职能，包括：
(1) 制定和监督执行经济发展计划；
(2) 在实施经济计划时协调各方面的行动，协调有关工业发
展的一切经济政策；
(3) 分配物资；
摘要：本文通过分析科研经费全过程跟踪审计的优势和特点、科研项目各阶段审计重点以及审计关键点，阐述了高校开展科研经费全过程跟踪审计的方法和思路。
近年来，随着高校承担科研项目数量的增加，科研经费总量呈现快速增长的趋势，科研经费收支已成为高校财务收支的重要组成部分，但科研经费管理漏洞也日益显现。为了加强审计监督、规范科研经费支出行为和提高科研经费的使用效益，各高校开展了科研经费全过程跟踪审计工作。
科研经费全过程跟踪审计的优势和特点
科研经费全过程跟踪审计作为由事后结题审计向事前、事中、全过程延伸的一种审计方法，在审计实践中，有着自己的优势和特点。
能够强化对科研经费预算的监管
科研经费监管的核心就是预算及其执行，它是规范经费合理使用的依据和基础。跟踪审计人员在项目争取的阶段能够指导项目人员编制科学合理的预算，实现全额预算和细化预算，项目立项后，严格规范预算的调整程序，并以预算为依据，监督经费的支出，有效地强化了预算的监管。
可以实时监控和审核科研经费的支出
在过去的科研经费报销审核中，由于经费监督机制不健全，再加上管理人员及项目负责人认识上的问题，虚报冒领、资产流失等现象比较严重。跟踪审计监督的介入，可以有效地规范科报销手续、严格预算执行和控制经费的开支。并通过财务、科研和审计部门的信息共享机制，实时监控科研收支的情况。
为项目结题审计创造有力的条件
由于传统事后结题审计对经费收支存在的疑问点只能询问课题负责人，相关负责人肯定对自己的行为找出各种各样的解释和辩解，同时限于内审条件和成本的限制，难以查实转出资金的真实去向。而跟踪审计可以有效避免这一现象的出现。
从总体上看，科研经费全过程跟踪审计拥有以下特点：
范围全面性。传统的科研项目结题审计是以审查科研收支的真实性、合法性为主要目的而实施的一种审计，而科研项目跟踪审计则涉及到整个科研项目全过程的方方面面，包括对项目的预算、资金的收支、资产管理、项目效益、项目进度等进行全方位的审计。
过程的动态性。科研经费全过程跟踪审计要贯穿于项目的全过程，审计人员必须及时地、动态地掌握科研项目的各种信息，才能使审计延伸至各个环节，及时查错防漏，实现有效地杜绝经费浪费和资产流失的目标。
内容系统性。传统的项目结算审计的内容，主要审查资金收支问题，而跟踪审计的内容则非常广泛，各阶段、各环节之间存在相互联系、相互制约的关系，这就要求审计人员必须系统地、全面地看问题，认真严谨地执行审计规范，不放过任何可疑的问题。
科学把握科研经费全过程跟踪审计的重点
1、申报立项阶段重点
由于高校老师一般不具有专业的财务知识，预算管理及观念淡薄，项目预算往往精确性低，与实际所需成本支出偏差较大，造成数据的失真。所以跟踪审计人员重点协助项目负责人按照不同项目的具体要求逐项编制预算，保证其科学性、合理性和全面性。
加强对科研合同的审计，尤其横向课题的合同条款，重点关注双方的资金拨付、资产采购管理、知识产权的归属等合法性、合规性、合理性及可行性。审查有无虚设课题或重复申报课题的现象等等。
2、项目实施阶段重点
项目实施阶段是跟踪审计监督的关键环节，也是最有效最难控制的阶段。此阶段的审计重点是以批复的项目预算为依据，严格审核各项明细支出。如：人员费的支出有无支付给有工资收入的课题组成员和代领现象，人员费是否直接拨付至领款人个人银行账户；购置设备仪器的名称、型号、数量是否符合预算批复，符合政府采购条件的是否办理了相关手续，采购合同条款是否合法合规，是否明确了固定资产归属，是否办理了相关固定资产验收入库手续等；招待费、差旅费和办公费是否符合预算开支范围、使用标准，支出是否真实合法，票据是否正规、真实，支出内容是否合理；会议费是否有会议通知，票据日期是否与会议召开日期一致；审核外协费支出协议，协作研究内容、经费分配以及产权归属问题等条款是否真实合法，协作单位是否具备相关的资质能力，是否与项目组成员有经济利益关系，是否凭合法有效凭据办理转拨手续，有无转入非协作单位或个人的银行账户的现象；专家咨询费是否根据咨询形式以及专家职称级别执行相应的补助标准；项目收入是否按照项目合同的约定如期足额划入学校账户；预算变更调整是否按照规定履行了相应手续等。
3、项目结题阶段
项目结题阶段主要审查经费决算表是否经过财务、科研部门的审核，数据是否真实、准确和完整。结余经费是否按照相关管理规定办理结账手续，是否对固定资产进行了清理。同时审计人员对科研经费使用情况及其经济活动的效益性进行检查评价，作出审计结论，提出审计建议。
三、有效捕捉科研经费全过程跟踪审计的关键点
科研经费跟踪审计的实施过程与科研过程同步进行，通常情况下跟踪审计不能影响科研进展。在这种情况下，如何抓好跟踪审计关键点，成为跟踪审计的重要保障。
建设一支高素质的科研项目跟踪审计队伍
科研经费跟踪审计时间长，内容复杂，审计风险大，审计质量控制难，没有相应的技术手段和人员素质作为保障，就难以达到跟踪审计的目的和效果。这就要求审计人员要具备全面的财务管理、物质采购管理、必要的法律法规知识，同时还要有较高的判断分析能力和逻辑推理思维能力。因此审计人员要加强后续教育和岗位培训，向其他高校学习先进经验，改变单一的知识结构，提高综合应变能力。
做好与各个部门的协作配合
科研经费全过程跟踪审计涉及到科研、财务、资产、招投标等部门，正确处理好与这些相关职能部门的协同关系，对于跟踪审计工作能否达到预期目标和效果至关重要。这就需要建立沟通和协调机制，共享信息资源，使各部门相互支持和配合，形成监督的合力，使跟踪审计能够充分地发挥审计职能，不断深化审计监督和管理。
完善规范跟踪审计的管理制度
高校应根据国家相应的项目经费管理办法，结合本单位科研工作实际，制定科学规范、操作性强的科研经费全过程跟踪审计办法，明确科研项目全过程跟踪审计的内容、范围、基本程序及相关部门职责，使审计工作有法可依，有章可循。
总之，科研经费全过程跟踪审计使审计部门提前介入各个环节，提前发挥审计的监督、协调和服务作用，并贯穿科研经费管理的始终，确保科研项目执行规范和科研经费有效运行，从而提高资金的使用效益。
参考文献：
