关于《贵阳市建设生态文明城市条例》的说明
贵阳市人大常委会
贵州省人大常委会：
20xx年2月4日，贵阳市第十三届人大代表大会第三次会议审议通过了《贵阳市建设生态文明城市条例》(以下简称《条例》)，决定报请省人大常委会批准。现作如下说明：
一、制定《条例》的必要性
党的xx大报告提出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。” 建设生态文明，是中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的重要组成部分。为深入贯彻落实科学发展观、党的xx大关于生态文明建设新精神，有效总结我市生态文明城市建设的生动实践以及《贵阳市促进生态文明建设条例》近三年的实施经验，进一步健全完善我市生态文明建设法规制度，保障和促进生态文明城市建设，巩固我市生态文明建设成果，增强制度规范约束刚性，确保生态文明建设各个环节纳入法制轨道，进一步明确城市发展方向、发展目标和发展路径，进一步坚定走科学发展路、建生态文明市的信心和决心，实行更加有利于生态文明建设的制度安排，形成更加有利于生态文明建设的制度合力，促进我市经济社会又好又快、更好更快发展，重新制定《贵阳市建设生态文明城市条例》是十分重要的大事，具有特别重要的意义。
二、《条例》的形成过程
20xx年10月17日《贵阳市促进生态文明建设条例》通过三周年座谈会后，市人大常委会主任会议于10月22日研究决定，成立由市人大常委会主任李忠任组长，副主任陈长发任第一副组长，其他主任会议成员为副组长的领导小组，下设办公室，立即启动修订起草工作，加强对修订起草全过程的组织领导，紧张有序地开展了《条例》立法调研起草工作。
11月1日，李忠主任主持召开专题会议，研究部署制定《贵阳市建设生态文明城市条例》工作，对起草工作原则、组织领导、工作方法、具体操作等提出了希望和要求。11月26日，李忠主任召开党组会议，听取《条例》起草工作推进情况，明确要求制定工作时间表，既积极又稳妥地搞好修订起草工作。12月3日，市人大常委会法制室、市法制局分别提前完成《条例草案》建议稿起草任务。12月7日，李忠主任又一次召开党组会议，听取起草工作情况汇报，讨论《条例草案》初稿，充分肯定起草工作效率、质量和效果，认为《条例草案》文本总体成型，同意进入征求意见阶段。
办公室修改形成征求意见稿后，开展了一系列广泛征求意见、反复修改论证工作。12月17日前，完成了致函全体市人大常委会组成人员，各区(市、县)人大常委会和政府以及四大班子主要领导，市直各部门、各民主党派和工商联、各人民团体征求意见工作。12月20日-30日，通过市级新闻媒体和贵阳新闻网、市人大信息网、市人民政府网公告，向社会各界公开征求意见。20xx年1月4日前，完成了向市四大班子领导成员，市人大常委会其他副厅级以上领导同志以及全体人大代表的充分征求意见工作，召开了省人大各专委、常委会工作机构专题论证会，省直有关部门专题论证会，常委会地方立法咨询专家组专家论证会，市属重点行业、单位专题论证会，省市法律界和环保公益组织专家专题论证会，区县相关部门专题论证会，委托各区(市、县)人大常委会召开以市人大代表为主参加的各级人大代表征求意见会，共计收到修改意见建议466条。市十三届人大二次会议期间，常委会办公厅致函全体与会代表征求了意见，收集到具体修改意见建议19条。
办公室根据所收集的意见建议，于12月29日对《条例草案》征求意见稿进行了集中讨论修改，吸纳各方意见建议共对37个条文100余处进行了修改，形成提请主任会议审议的《条例草案》送审稿。1月5日，经市十三届人大常委会第32次主任会议审议，形成《条例草案》议案(草案)，决定提请第十次常委会会议审议。根据主任会议的意见，1月10日和11日，李忠主任分别主持召开征求意见座谈会、市人大常委会与“一府两院”联席会，再次征求各方对《条例草案》的意见。办公室根据这些意见建议，又对45个条文进行了91处修改。
1月15日，市十三届人大常委会第十次会议听取了《条例草案》起草说明，对议案草案以及《条例草案》进行了认真审议。常委会组成人员认为，《条例草案》已经比较成熟，符合党的xx大精神，符合贵阳市建设全国生态文明示范城市的实际需要，符合立法法律法规以及技术规范要求，应当依照《贵阳市地方立法条例》第四条第二款等规定提请市人民代表大会审议。办公室根据常委会组成人员提出的修改意见和建议，再次对《条例草案》14个条文进行了32处修改，形成提请市十三届人大三次会议审议的法规案。2月2日，市十三届人大三次会议对《条例草案》进行了分组审议，市人大法制委员会召开全体会议对法规进行了统一审议和修改;2月4日，市十三届人大三次会议通过了《条例》。
三、需要说明的问题
(一)贯彻落实党的xx大关于生态文明建设的新精神，根据形势的发展、认识的提高和对规律的深入把握，更加准确地界定生态文明的内涵和外延。《条例》第二条第二款对生态文明定义作了较为完善的表述：“本条例所称生态文明，是指以尊重自然、顺应自然和保护自然为前提，实现人与自然、人与人、人与社会和谐共生，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式的经济社会发展形态。”第三条第二款规定：“建设生态文明城市，应当将生态文明理念、原则、目标、方法融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，推进绿色、循环、低碳发展”。第四条中规定：“实施生态文明建设，应当坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。《条例》还在第十、十一、十二、十三、十四、三十一条等条文规范中，具体体现了对党的xx大精神的落实。
(二)贯彻落实省委、市委关于深化、巩固生态文明发展成果的决策部署，特别是《贵阳市促进生态文明建设条例》通过三周年座谈会精神和《贵阳市建设全国生态文明示范城市规划》目标要求，总结生态文明城市建设的生动实践和生态文明法规的实施经验，及时丰富和完善建设生态文明城市的法规规范。《条例》第九、十、十三、十四、十八、十九、二十条等，与国务院以及国家发改委支持贵阳建设全国生态文明城市以及建设全国生态文明示范城市规划等进行了协调、衔接。如第九条第二款规定：“生态文明城市建设规划，应当包括总体要求、空间开发格局、产业体系构建、生态建设和环境保护、宜居城市建设、生态文化建设、生态社会建设和制度保障等内容”。《条例》紧密联系我市生态文明建设实际，及时巩固生态文明建设成就。如第六条，对县级以上人民政府生态文明建设主管部门的职责作了规定，有利于加强生态文明建设工作。又如第二十条第一款规定：“县级以上人民政府应当采取措施，弘扬生态文化，实施城市精神塑造工程、城市形象传播工程和诚信体系建设工程，发展体现生态文化、地方特色的文化事业和文化产业，推进生态文化建设”。在第二十四条第一款，将公路、铁路干线等对外连接干道两侧和机场、车站周边等区域的取土、挖砂和采石等活动，列入禁止性行为规范。
(三)适应建设生态文明城市对地方立法的客观需要，积极发挥立法职能优势，完善顶层设计，兼顾前瞻性，搞好与我市相关改革发展决策的衔接，形成推动改革发展稳定的制度安排。在《条例》第三十一条，第一款将体现生态价值、代际公平、合理补偿规定为建立生态补偿机制的原则，第二款规定“接受生态补偿后的城乡居民收入，不得低于兑现补偿当年本市城乡居民人均收入水平”，提高了现行法规规定标准，以与本市率先、全省同步全面小康的目标合拍，与每年国民经济和社会发展计划明确的城乡居民人均收入水平目标值一致，符合党的xx大精神和省委、省政府要求，有利于找到利益共同点，形成补偿者于法有据、心甘情愿出钱，受偿者高高兴兴、长长久久做生态贡献的长效机制。第三十三条优化制度设计，将现行的生态环境和规划建设监督员制度整合为生态文明建设监督员制度，与贵阳市城市基层管理体制改革成功经验相衔接，规定“按照全覆盖、不重叠、网格化和信息化原则，在社区、乡镇村(居)民委员会设立监督员，负责收集破坏生态环境、违反城乡规划和主体功能定位等信息，向生态文明建设主管部门报告”，有利于整合利用社区工作力量，节省不必要的管理成本，夯实生态文明建设管理基础，防止出现管理交叉、人员重叠和信息失灵。在《条例》第三十五条第二款中，规定了对生态文明建设目标责任单位第一责任人实行“离任报告制度”。
(四)立足实际，因势利导，突出重点，突出特色，针对建设生态文明城市的重点领域和关键环节，积极有效进行规范，着力增强制度刚性和可操作性。鉴于建设生态文明城市涉及层次多、领域广，需要运用经济、法律、行政、政策和文化等多种手段引导调整，而且相关的法律法规规定较为齐全，因此《条例》不面面俱到进行规定，而是从我市市情实际出发，抓住重点，突出特色，有针对性地作出规范。
《条例》第二十九条，总结“三创一办”以及门前三包责任制工作经验，根据市人大常委会开展门前三包执法检查提出的建议，对门前三包责任制度作了进一步明确和完善，其中规定：“门前三包责任书，由市容环境卫生行政管理部门、社区服务管理机构或者乡(镇)人民政府，与划定范围内的机关、企业事业单位、社会团体或者个体工商户分别签订。门前三包责任人履行责任书确定的环境卫生、市容秩序、绿化维护责任，确保达到规定标准;社区服务管理机构或者乡镇人民政府履行相应的组织、协调、检查和督促职责，市容环境卫生等行政管理部门履行相应的业务指导、监督管理和行政执法职责”。
《条例》总结我市环保审判工作经验，根据征求意见过程中相关方面的建议，第三十八条第二款规定：“查处环境违法行为的行政机关或者提起环境公益诉讼的原告，认为当事人的行为可能加重对自然资源和生态、生活环境的破坏，或者可能造成难以恢复后果的，可以向人民法院申请保全措施”，即规定了环境保护司法“禁止令”制度。
《条例》第二十五条和第四十九条，考虑贵阳市饮用水源保护实际需要，针对小规模养殖场对饮用水源的污染现状，将“两湖三库”等饮用水源纳入保护范畴，为全市集中式饮用水水源保护提供更加明确和强有力的法规依据。同时根据饮用水源保护实际需要，对小规模畜禽养殖场的规模在第四十九条作了具体明确，这些规模标准，与国家环境保护总局《畜禽养殖污染防治管理办法》和省两湖条例的规定是相衔接协调的，符合水污染防治法、省两湖条例等法律、法规规定，也符合采用最严格措施保护饮用水源的客观需要，是可行的。
省人大常委会本次会议对《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例（草案修改稿）》、《浙江省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法（修订草案修改稿）》、《浙江省人民代表大会常务委员会关于修改〈浙江省盐业管理条例〉的决定（草案）》和宁波市人大常委会报请批准的《宁波市人民代表大会常务委员会关于废止〈宁波市外国企业常驻代表机构管理条例〉的决定》，进行了分组审议。常委会组成人员总的认为，历史文化名城名镇名村保护条例草案、实施代表法办法修订草案、盐业管理条例修改决定草案，经过多次征求意见和修改，内容已比较成熟，建议本次会议分别予以通过。宁波市废止法规决定符合上位法的规定，建议予以批准。同时，常委会组成人员也提出了一些修改意见。9月27日下午，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员在审议中提出的意见，对上述法规草案、废止法规决定进行了研究，提出了修改建议。常委会组成人员的审议意见和法制委员会提出的修改建议已于9月28日上午向主任会议作了汇报，主任会议进行了研究。现将主要修改情况汇报如下：
一、关于《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例（草案修改稿）》
（一）根据常委会组成人员的意见，将草案修改稿第十一条第三项规定的“能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌”修改为“较完整和真实地保留着传统格局和历史风貌”。
（二）根据常委会组成人员的意见，建议在草案修改稿第十六条第一款中的“政府门户网站、现场公告牌”之后增加“新闻媒体”几个字。
（三）根据常委会组成人员的意见，建议将草案修改稿第二十七条第二款中的“高压线”修改为“高压电力线路”，并在第二款后增加一句规定“已经建设的，应当按照保护规划逐步迁出”。
（四）根据常委会组成人员的意见，建议将草案修改稿第三十九条第一款修改为“历史建筑可以结合其自身特点进行保护性利用。鼓励利用历史建筑开设博物馆、陈列馆、纪念馆和传统作坊、传统商铺等，对历史文化遗产进行展示”；并删去第二款中的“原有功能”几个字，将“不得改变历史建筑主体结构和外观”修改为“不得擅自改变历史建筑主体结构和外观”。
二、关于《浙江省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法（修订草案修改稿）》
（一）根据常委会组成人员的意见，建议将修订草案修改稿第二十九条第四款修改为“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即书面报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”
（二）根据常委会组成人员的意见，建议在修订草案修改稿第四十九条第三款中的“暂时停止执行代表职务”后增加“情形”这两个字，并删除该款中的“主席团”这几个字。
此外，常委会组成人员和列席会议的同志还对修订草案修改稿关于代表开展就地调研的程序和内容、运用现代化网络信息技术为代表服务、农民和工人等基层代表活动经费的保障、鼓励和支持基层代表行使代表权利、对代表采取法律规定的限制人身自由措施的许可审查以及代表提出询问和罢免的具体程序等提出了一些修改意见和建议，法制委员会作了认真研究，并就未予修改的理由分别向常委会组成人员和列席会议的同志作了解释和说明。
《浙江省劳动人事争议调解仲裁条例》是省人大常委会2015年一类立法项目，由省人大内务司法委员会负责初审。为做好相关工作，今年7月至8月，省人大常委会副主任厉志海同志带领内务司法委员会和省人力资源与社会保障厅、省总工会等部门相关领导和工作人员到舟山等地调研，直接听取各方面意见和建议，对做好立法工作提出明确要求。内务司法委员会分别到宁波、金华、鄞州、诸暨、义乌等地调研，并赴内蒙古、江苏考察学习，借鉴经验。8月下旬，将条例草案印发11个设区的市人大常委会和省有关部门书面征求意见。9月2日，召开省有关部门座谈会，就立法中的重点难点问题进行交流探讨。在初审期间，邀请省人大常委会法工委提前介入，共同调研，并与省政府法制办具体沟通，一些修改意见和建议已被吸纳。9月10日，内务司法委员会召开全体会议，对条例草案进行了审议。
自《劳动争议调解仲裁法》2008年实施以来，全省调解仲裁劳动人事争议案件76万件，为构建和谐劳动关系，促进经济社会发展，发挥了重要作用。但随着形势的发展变化，一些新情况新问题不断出现，对制定完善此项法规提出了迫切要求。一是近年来劳动人事争议年均案件量达11万件，案件数量大幅增长，连续七年位居全国前三位，调解仲裁任务日益加重，需要相关法规加以规范。二是国务院《事业单位人事管理条例》出台后，明确规定人事争议仲裁也适用于《劳动争议调解仲裁法》规定的程序，过去劳动和人事争议分别适用于不同仲裁制度的局面需要改变。三是劳动人事争议协商调解仲裁诉讼，涉及到方方面面，需要进一步加强彼此衔接、形成合力。四是劳动人事争议调解仲裁队伍建设以及配套保障需要进一步加强。五是《劳动争议调解仲裁法》有的内容过于原则，需要通过地方立法予以细化。为此，根据法律法规的规定，结合我省实际，制定本条例是适时而必要的。据了解，制定劳动人事争议调解仲裁地方性法规的，目前我省是第一家。内务司法委员会认为，省政府及人力社保、法制办等有关部门，自2009年起开展立法调研，反复修改，现在提出的条例草案，内容比较全面，重点比较突出，特色较为鲜明，规定比较可行，立法条件已经成熟，建议提请本次省人大常委会会议审议。同时，结合调研情况，建议条例对以下四个问题予以研究完善。
一、进一步体现“三个为主”的立法思路。根据法律法规和中央有关文件规定精神，劳动人事争议调解仲裁立法应体现依法公正、渠道畅通、程序简便要求，特别应强调预防为主、基层为主、调解为主的原则，为此建议：一是进一步建立健全协商机制。明确规定县级以上政府采取措施在用人单位普遍建立内部劳动人事争议协商机制，发挥工会和第三方参与协商的作用，提高用人单位自主预防和调处劳动人事争议的能力。二是进一步明确调解先行的导向。实践中，70%以上的案件均以调解或和解方式结案，为发挥调解优势，建议进一步补允和强化相关内容。三是进一步发挥行业调解、人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解等各类调解的作用，形成整体合力。
二、进一步体现仲裁委员会的作用。《劳动争议调解仲裁法》规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成，履行聘任解聘专职或兼职仲裁员、受理劳动争议案件、讨论重大或疑难的劳动争议案件、对仲裁活动进行监督等四项重要职责。调研发现，一些仲裁委员会一年只开一、二次会议，基本上不讨论重大或疑难案件，对仲裁活动的监督也不够到位，没有发挥应有作用。为依法强化仲裁委员会职能，建议：一是明确影响较大的疑难案件、重大集体争议案件、专兼职仲裁员聘任、劳动人事争议调解仲裁规范的制定等重大事项，应当由仲裁委员会依法讨论决定。二是进一步强化仲裁委员会监督职能，明确仲裁委员会依据自身职权和应当事人请求启动监督工作的具体程序和条件。三是进一步理顺仲裁委员会、仲裁院、仲裁庭、派出庭的关系，从体系衔接角度考虑，建议在条例中引用仲裁庭设置的法律相关条文，明确派出庭的法律地位，并明确派出庭应在劳动人事争议案件较多的地方和行业建立，防止不论需要与否普遍设立。四是进一步明确仲裁委员会成员单位参与劳动人事争议仲裁工作，发挥好各自的代表职能和协调配合作用。
三、进一步强化调解仲裁实效。为促进劳动人事争议得到公正有效解决，建议：一是进一步提高调解协议的效力，明确调解协议申请仲裁确认或司法确认的机制和程序。二是进一步明确相关部门在仲裁机构取证时的配合责任。三是进一步完善公告送达制度。条例草案第三十七条一般仲裁文书，自发出公告之日起三十日即视为送达，第三十九条规定重大集体争议案件采用公告送达的，自公告之日起十日内即视为送达。对此，有的部门认为，时间过短，对另一方当事人不太公平，建议对此予以研究修改。四是进一步明确社会保险费补缴等案件的受理和执行程序。调研发现，我省有7个地区的法院受理或部分受理这类案件，有4个地区的法院不受理这类案件。省内少部分地方的仲裁机构也不受理。另外，部分仲裁裁决由于执行内容不明确，造成法院执行难。这在一定程度上影响了劳动者合法权益。据了解，目前广东、江苏、上海等大部分省份的仲裁机构与法院不受理补缴社会保险费争议案件。国家人力资源与社会保障部和最高法院去年以来着手商讨如何解决这一问题。建议本次立法研究这一问题，及时与国家有关方面衔接，与省内有关部门协调，明确职责，切实解决好劳动者投诉的社会保险费依法补缴问题。
吴邦国委员长主持会议。
按照会议通过的议程，会议首先听取了全国人大法律委员会副主任委员王茂林关于畜牧法草案审议结果的报告。法律委员会建议本次常委会会议审议通过这部法律草案。
现行农业税条例自第一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年通过实施以来，对于贯彻国家的农村政策，正确处理国家与农民的分配关系，发展农业生产，保证国家掌握必要的粮源，保证基层政权运转等方面发挥了重要的积极作用。但条例实施已近50年，我国经济社会状况已发生重大变化。为推进以工补农、以城带乡，适时调整国民收入分配格局，取消农业税是必要的。按照十届全国人大三次会议批准的政府工作报告，2006年起将全部免征农业税。全国人大财经委员会经过调查研究，征求有关方面意见，建议全国人大常委会作出决定，废止农业税条例。全国人大财经委员会副主任委员刘积斌就关于废止农业税条例的议案作了说明。
刘积斌说,我国已经具备了取消农业税的良好工作基础。根据中央决定,2004年,免征了除烟叶外的农业特产税,同时在吉林、黑龙江两省进行了免征农业税改革试点,其他省份进行了降低农业税税率试点,其中北京、天津、上海、浙江、福建、6个省份自主决定免征了农业税。2005年,中央继续大范围、大幅度减免农业税,全面取消牧业税,并明确2006年在全国全部免征农业税。按照中央改革精神,2005年有20个省份自主决定免征农业税,使免征农业税的省份达到了28个。这些省份根据各自的实际情况,进行了免征农业税的实践,为取消农业税积累了经验。
我国财政已经具备了取消农业税的财力条件。经过20多年的改革开放，我国的国民经济和社会事业获得了巨大发展，国家财政实力不断增强，财政收入稳定增长的机制已经基本形成，农业税占国家财政收入的比重不断下降，2004年农业税占各项税收的比例仅为1％。随着减免农业税进程的加快，据初步统计，2005年全国剩下的农业税及附加约15亿元。因此，取消农业税对财政减收的影响不大。
刘积斌说，按现行体制和政策安排，农业税为地方税，取消农业税后减少的地方财政收入，沿海发达地区原则上由自己负担，粮食主产区和中西部地区由中央财政通过转移支付补助。2004年减免农业税中央财政安排转移支付216.6亿元。2005年新增加转移支付140亿元，为农村税费改革和全面取消农业税提供了财力保证。
近年来，部分全国人大代表提出了一些修改刑法的议案，有关部门也提出了一些修改刑法的建议，内容涉及惩治破坏金融管理秩序的犯罪、严重损害上市公司和公众投资者利益的犯罪、商业贿赂行为的犯罪，以及其他犯罪；此外，在司法实践中，对刑法有关规定的适用问题，也存在不同认识。全国人大常委会法制工作委员会拟定了刑法修正案（六）草案和关于刑法有关文物的规定适用于具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石的解释草案、关于刑法有关出口退税、抵扣税款的其他发票规定的解释草案。受委员长会议委托，全国人大常委会法制工作委员会副主任安建就这三个草案作了说明。
根据全国人大常委会立法计划，行政强制法的起草工作从1999年开始启动。在多次调研和广泛征求各方面意见的基础上，形成了行政强制法草案，并提请本次常委会会议审议。受委员长会议委托，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰就草案作了说明。
信春鹰说，行政强制方式包括行政强制措施方式和行政强制执行方式。草案将行政强制措施的方式分为：对公民人身自由的暂时性限制；对场所、设施或者财物的查封；对财物的扣押；对存款、汇款、有价证券等的冻结；强行进入住宅；法律规定的其他行政强制措施。草案将行政强制执行的方式分为：排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；加处罚款或者滞纳金的执行罚；划拨存款、汇款、兑现有价证券；将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理；法律规定的其他行政强制执行方式。
针对现实生活中反映较为突出的问题，草案规定行政机关实施检查、调查等监管活动进入生产经营场所、查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，“必须有法律、行政法规的依据；没有法律、行政法规依据的，当事人有权拒绝”。“实施扣押财物的行政强制措施，不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费；除违禁物品外，在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品”。
我国现行规范护照申请、签发和管理的行政法规，是1980年经国务院批准，由外交部、公安部内部执行的护照签证条例。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，现行护照签证条例的规定已不能适应护照管理工作的实际需要，亟须通过制定专门法律对护照的种类、签发对象和申请程序等加以规范。受国务院委托，国务院法制办公室主任曹康泰就护照法草案作了说明。
曹康泰说,我国现行护照种类为3类4种，即：外交护照、公务护照和普通护照，其中普通护照又分为因公普通护照和因私普通护照。草案在保持3类护照不变的前提下，将因公普通护照调整到公务护照的范围，更名为公务普通护照，规定：乡科级正职以下公务员和人民团体、实行编制管理的社会团体、事业单位以及国有和国有控股企业中因执行公务需要使用公务护照的人员持用的公务护照，称为公务普通护照。
为规范用人单位与劳动者订立和履行劳动合同的行为，保护劳动者的合法权益，促进劳动关系和谐稳定，劳动和社会保障部会同有关部门经广泛征求意见，在总结我国劳动合同制度实践经验的基础上，拟定了劳动合同法草案，并经国务院常务会议讨论通过。受国务院委托，劳动和社会保障部部长田成平就草案作了说明。
田成平说,草案对用人单位恶意欠薪、拖欠经济补偿的,除规定由劳动保障部门责令限期支付外,还规定了逾期不支付的用人单位应当向劳动者加付应付金额50％以上100％以下的赔偿金。
关于劳动合同的订立,草案明确了用人单位的告知义务,并规定:劳动合同应当以书面形式订立;已存在劳动关系,但是双方未以书面形式订立劳动合同的,除劳动者有其他意思表示外,视为双方已订立无固定期限劳动合同,并应当及时补办订立书面劳动合同的手续;用人单位和劳动者对是否存在劳动关系有不同理解的,除有相反证明的以外,以有利于劳动者的理解为准;劳动合同被确认无效或者被撤销,劳动者已付出劳动的,除劳动者本人也有过错的情况外,用人单位应当向劳动者支付劳动报酬。
会议还听取了外交部副部长武大伟就国务院关于提请审议批准中国和秘鲁关于刑事司法协助的条约的议案和关于提请审议批准中国和乌兹别克斯坦友好合作伙伴关系条约的议案所作的说明，审议了全国人大常委会委员长会议关于提请审议全国人大常委会关于召开十届全国人大四次会议的决定草案的议案和有关任免案等。
副委员长王兆国、李铁映、司马义・艾买提、何鲁丽、丁石孙、成思危、许嘉璐、蒋正华、顾秀莲、热地、盛华仁、路甬祥、乌云其木格、韩启德、傅铁山出席会议。国务委员唐家璇、最高人民法院院长肖扬、最高人民检察院检察长贾春旺列席会议。
12月25日,出席会议的人员在分组审议关于废止农业税条例的决定草案时表示，为推进以工补农、以城带乡，适时调整国民收入分配格局，依法取消农业税非常必要，建议将关于废止农业税条例的决定草案经审议后提请本次会议表决。
委员们还建议在废止农业税条例的同时，应当明确税收征收管理法、华侨申请使用国有的荒山荒地条例中有关农业税的条款不再适用。
12月27日上午,十届全国人大常委会组成人员分组审议劳动合同法草案时表示，通过立法方式保护劳动者权益，既要注意通过制定法律强制性条款将签订劳动合同确定为用人单位必须履行的义务，又要注意运用经济惩罚手段提高违法成本，引导用人单位主动履行自己的义务。
吴邦国委员长参加分组审议。
委员们认为，由劳动法确立的现行劳动合同制度施行11年来，对破除传统计划经济体制下行政分配式的劳动用工制度，建立与社会主义市场经济体制相适应的用人单位与劳动者双向选择的劳动用工制度，实现劳动力资源的市场配置，促进劳动关系和谐稳定，发挥了重要作用。但必须看到，目前还存在劳动合同签订率低、合同期过短、合同内容不规范、执法力度有待加强等问题，必须通过制定劳动合同法和其他相关法律来解决。目前国务院提请审议的劳动合同法草案总结了我国现行劳动合同制度的实施经验，并借鉴了一些发达市场经济国家的做法，体现了以人为本的立法宗旨，框架合理，基础很好，建议尽快加以修改、完善，争取早日通过，以更好地保护处于弱势地位的劳动者的合法权益。
此外，委员们还就劳动合同的履行与变更、劳动合同的解除和终止、平等协商和集体合同制度、劳动合同制度的监督检查、法律责任等提出了意见和建议。
当天下午,会议举行第二次全体会议，听取国务院关于当前能源形势与能源安全问题的报告，关于振兴东北老工业基地情况的报告；听取全国人大法律委员会关于拟提请表决的畜牧法草案、关于废止农业税条例的决定草案和两件关于刑法有关规定的解释草案的修改意见和审议结果的报告，全国人大法律委员会建议将这四件法律草案提请本次常委会会议表决。
吴邦国委员长出席会议。会议由许嘉璐副委员长主持。
受国务院委托，国务院副总理曾培炎报告了当前能源形势与能源安全问题。曾培炎说，“十五”时期，我国能源供给能力不断提高，能源消费结构有所优化，能源产业技术装备水平逐步提高，能源节约和环保取得进展，能源体制改革稳步推进，能源立法工作明显加强。但也要清醒地看到，随着经济增长速度的加快，能源领域多年积累的矛盾和问题进一步暴露，能源供给状况对经济社会发展已构成严重制约。对于这些问题，国务院及有关部门将认真对待，采取综合措施，统筹加以解决。
曾培炎说,当前和今后一个时期,我国能源安全面临的形势十分复杂:能源需求持续增长对能源供给形成很大压力;资源相对短缺制约了能源产业发展;以煤为主的能源结构不利于环境保护;能源技术相对落后影响了能源供给能力的提高;国际能源市场变化对我国能源供应的影响较大。他阐述了我国坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展的能源产业发展方针，并介绍了当前和今后一个时期维护和保障能源安全需要认真抓好的几项工作：全面推进能源节约，努力增加国内能源供应，切实加强能源安全生产，不断提高能源技术水平，进一步扩大国际能源合作，加快推进能源体制改革，大力加强能源法制建设。
受国务院委托，国务院振兴东北办主任张国宝报告了振兴东北老工业基地的有关情况。张国宝表示，两年来，实施东北地区等老工业基地振兴战略取得良好开局，下一阶段的工作重点是：加快体制机制创新；编制振兴东北老工业基地总体规划；继续落实党中央、国务院提出的有关政策；进一步扩大对内对外开放；加快提高自主创新能力，促进产业结构优化升级；搞好资源型城市经济转型；大力实施科教兴国战略和人才强国战略；切实解决好关系人民群众切身利益的问题；总结东北振兴经验，推进中部地区老工业基地崛起。
会议还听取了全国人大常委会代表资格审查委员会主任委员何椿霖所作的关于个别代表的代表资格的审查报告，听取了全国人大法律委员会主任委员杨景宇所作的关于拟提请表决的法律草案修改意见和审议结果的报告。畜牧法草案根据本次常委会会议审议意见作了修改；关于废止农业税条例的决定草案，关于刑法有关文物的规定适用于具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石的解释草案，关于刑法有关出口退税、抵扣税款的其他发票规定的解释草案也都进行了审议。法律委员会建议本次常委会会议通过上述法律草案。
副委员长王兆国、李铁映、司马义・艾买提、何鲁丽、丁石孙、成思危、顾秀莲、热地、盛华仁、路甬祥、乌云其木格、韩启德出席会议。最高人民法院院长肖扬、最高人民检察院检察长贾春旺列席会议。
12月28日下午,会议举行第三次全体会议，听取全国人大常委会执法检查组关于检查劳动法实施情况的报告、全国人大有关专门委员会关于代表提出的议案审议结果的报告和全国人大常委会办公厅关于代表建议、批评和意见处理情况的报告等。
吴邦国委员长出席会议。会议由顾秀莲副委员长主持。
根据全国人大常委会执法检查计划,常委会执法检查组以签订和执行劳动合同、落实和完善最低工资制度、解决拖欠工资问题和实施社会保险制度等劳动者权益保障内容为重点,从今年9月开始,对劳动法的贯彻实施情况进行了检查。何鲁丽副委员长报告了这次执法检查的有关情况。她说,劳动法实施的总体情况是好的,但还存在许多问题,主要是:劳动合同签订率低、期限短、内容不规范;最低工资保障制度没有得到全面执行,拖欠工资现象仍时有发生,工资正常增长机制尚未形成;超时加班现象比较普遍,劳动条件差；社会保险覆盖面窄,欠缴保险费现象严重;劳动保障监察力度不足,劳动争议处理周期长、效率低。
何鲁丽还就进一步贯彻实施劳动法、切实维护劳动者合法权益提出建议：进一步提高认识，深入贯彻劳动法及保护劳动者的法律法规；大力推行积极就业政策，千方百计扩大就业；全面推行劳动合同制度，促进劳动关系和谐稳定；严格执行最低工资保障制度，切实解决工资拖欠问题；加快社会保障制度建设，抓紧解决进城务工人员参保问题；强化劳动保障监察，完善劳动争议处理制度；抓紧制定有关法律，加快劳动法制建设。
十届全国人大三次会议以来，全国人大有关专门委员会利用发函、专题研究、座谈会、邀请代表列席有关会议等多种形式，充分听取、认真研究代表在议案中提出的意见，对议案进行了审议。全国人大法律委员会主任委员杨景宇，全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员朱丽兰，全国人大外事委员会主任委员姜恩柱，全国人大华侨委员会主任委员陈光毅分别向本次常委会全体会议报告了十届全国人大三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告。
代表依法提出建议、批评和意见，是执行代表职务，参与管理国家事务的重要形式。有关机关、组织负有办理代表建议的职责。十届全国人大三次会议以来，各承办单位、全国人大有关专门委员会和常委会办公厅针对代表提出的对代表建议“重答复轻落实”的批评，紧紧围绕提高办理实效这一中心，采取了以下措施：改进代表建议的交办工作；建立健全承办代表建议的责任制度；加强与提建议代表的沟通；加大代表建议的督办力度。全国人大常委会副秘书长何晔晖向会议报告关于十届全国人大三次会议代表建议、批评和意见的处理情况时表示，今年代表提出的建议已经全部办理并答复了代表，代表建议在经济和社会生活中起到了重要作用，代表们普遍对今年代表建议办理工作给予了肯定。
副委员长王兆国、李铁映、司马义・艾买提、丁石孙、成思危、许嘉璐、热地、盛华仁、路甬祥、乌云其木格、韩启德出席会议。国务委员华建敏，最高人民法院院长肖扬，最高人民检察院检察长贾春旺列席会议。
12月29日下午,会议经过表决，通过畜牧法和全国人大常委会关于废止农业税条例的决定，决定免去张春贤的交通部部长职务、任命李盛霖为交通部部长，完成各项议程后，在人民大会堂闭会。国家主席签署第四十五、四十六、四十七号主席令，分别公布了畜牧法、关于废止农业税条例的决定和关于交通部部长的任免决定。
吴邦国委员长主持会议。
会议还表决通过了全国人大常委会关于刑法有关文物的规定适用于具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石的解释和关于刑法有关出口退税、抵扣税款的其他发票规定的解释。表决通过了全国人大常委会关于召开十届全国人大四次会议的决定；按照这个决定，十届全国人大四次会议将于2006年3月5日在北京召开。
会议表决通过了全国人大常委会关于批准中国和秘鲁关于刑事司法协助的条约的决定、关于批准中国和乌兹别克斯坦友好合作伙伴关系条约的决定。还分别表决通过了全国人大法律委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会关于十届全国人大三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告,全国人大常委会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的审查报告。按照全国人大常委会发表的公告,十届全国人大现实有代表2980人。
会议表决通过，任命黄镇东为全国人大内务司法委员会副主任委员，杨正午为全国人大财政经济委员会副主任委员，宋法棠为全国人大教育科学文化卫生委员会副主任委员，张文台为全国人大环境与资源保护委员会副主任委员，王云龙、唐天标为全国人大农业与农村委员会副主任委员；免去王云龙的全国人大常委会副秘书长职务，任命王万宾、刘振伟为全国人大常委会副秘书长。会议还表决通过了其他任免案。
圆满完成各项议程后，吴邦国发表重要讲话。他说，农业是国民经济的基础。中央历来高度重视“三农”工作，把解决好“三农”问题作为党和国家工作的重中之重，近年来出台了一系列强有力的政策措施，其中一条就是从2004年开始进行减免农业税试点，并确定从2006年起全部免征农业税。本次常委会会议经过认真审议，决定废止农业税条例，取消农业税这一税种，让农民吃上了定心丸。今后，随着社会主义市场经济体制的不断完善，将推行城乡统一税制。这对于减轻农民负担，增加农民收入，调动农民生产积极性，巩固农业基础地位，促进城乡统筹发展具有重要意义。
资源环境约束和经济快速增长的矛盾已成为我国经济社会发展面临的一大难题。全国人大代表和常委会组成人员对这个问题十分关注。本次会议听取和审议了国务院关于当前能源形势与能源安全问题的报告。吴邦国强调，当前和今后一个时期，应当把转变经济增长方式作为战略重点，更加注重经济增长的结构、质量和效益，使经济增长建立在劳动力素质提高和科技进步的基础上，高效利用资源、降低能源消耗、减少环境污染，促进资源节约型、环境友好型社会的建设，推动经济社会发展尽快转入科学发展的轨道。
吴邦国指出,劳动法执法检查是今年常委会监督工作的一个重点。常委会组成人员认真审议了执法检查报告,普遍赞成报告的内容,要求各级政府和有关方面严格执行劳动法,严厉打击各种违法用工行为,落实和完善最低工资制度,积极落实就业和再就业政策,完善社会保障制度,切实维护劳动者合法权益。
吴邦国在回顾2005年人民代表大会制度建设和人大各项工作取得的重要进展后,对2006年全国人大常委会工作提出了要求。
突发事件应急管理
分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件3章，共有28个案例。
南方低温雨雪冰冻典型案例
2008年初，我国南方广大地区遭遇罕见低温雨雪冰冻灾害，面对复杂局势，党中央、国务院作出“保交通、保供电、保民生”的重大决策，迅速组织开展了物质保障，抢通道路、抢运电煤、抢修电网、保灾区群众生活、保灾区市场供应等“五场攻坚战”，使得灾情和损失得到了有效控制。
公共事件中媒体运用和舆论应对
分信息案例、媒体服务案例、通达社情民意案例、正确对待和运用舆论监督案例、网络舆论引导案例5章，共有27个案例。
昆明出台新规支持媒体“揭短亮丑”典型案例
2008年，昆明市《关于建立重大党务政务信息公开主动接受新闻舆论监督制度的意见》，并制订配套措施，更加主动地接受新闻舆论监督。具体包括：第一时间通过媒体公开重大公共信息，不得阻挠、干预合法采访，建立新闻舆论监督员制度等内容。
基层民主建设
分基层公共事务公开、基层民主选举、基层民主决策管理、基层民主监督、基层群众自治5章，共有31个案例。
河南“四议两公开”工作法典型案例
“四议两公开”工作法（简称“4+2”工作法），是河南南阳等地创造的农村村级重大事项民主决策方法。“四议”包括，党支部会议提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”包括，决议公开、实施结果公开。
金融发展与风险防范
分金融宏观调控、维护金融稳定、创新金融服务、发展金融市场、银行业改革与发展、证券业改革与发展、保险业改革与发展、金融监管与风险防范8章，共有45个案例。
农村小额人身保险试点成效显著典型案例
农村小额人身保险是针对农民最迫切需要解决的疾病、死亡和残疾等特定风险提供保障的保险产品，具有保费低廉、保障适度、保单通俗、核保理赔简单等特定，是小额金融的重要组成部分，也是一种有效的金融扶贫手段。2008年，中国保监会正式启动了农村小额人身保险的试点工作，并取得了一定成效。
社会服务与管理
分社会组织建设与管理案例、社会福利管理案例、社会事务管理案例、社区建设案例、社会工作案例、优抚安置工作案例、行政区划和地名管理案例7章，共有29个案例。
山东诸城打造农村社区“两公里服务圈”典型案例
2007年以来，山东省诸城市在全市农村两公里范围内设立农村社区服务中心，优化配置现有公共服务资源，近距离为农民服务，使全市70多万农民都迈进了“两公里服务圈”，充分享受社会保障、劳动就业、医疗卫生、社区警务、文化体育等“一揽子”政府公共服务。
民生保障与公共服务
分教育、就业和工资、卫生、社会保险、社会救助、住房保障6章，共有30个案例。
沈阳五招破解择校难题典型案例
由于义务教育非均衡发展，优质教育资源有限而又过分集中于少数“重点校”，20世纪90年代末至21世纪初，沈阳市义务教育发展呈现明显的两级分化趋势。近年来，沈阳市尝试从办好每所学校入手，为义务教育发展“纠偏”。具体做法：1、改造薄弱学校；2、让教师流动起来；3、实行大学区管理；4、严格就近入学；5、政府承担改革成本。
城乡规划与管理
分城乡规划与经济社会整体发展、城乡规划与资源节约和环境保护、城乡规划与社会稳定和改善民生、城乡规划与历史文化遗产保护、城乡规划与城乡统筹和区域协调、城乡规划与基础设施保障和城乡安全6章，共有31个案例。
重庆江北机场“留白”的智慧典型案例
重庆江北机场从20世纪50年代谋划，80年代建设实施，90年代强化控制，进入21世纪开始扩容改造，经历了半个世纪的时间。当初对机场预留地进行“留白”，正是为了今日能更好更快更顺利地发展，减少拆迁的资金成本、行政成本和社会成本。实践证明，好的城乡规划也是“生产力”，而且其无法用数字来衡量的。
自主创新
分企业技术创新、高等学校科技创新、科研院所改革创新、产学研合作创新、国家重大工程创新、区域创新、海外留学人员回国创新创业、国外借鉴8章，共有33个案例。
上海创新驿站搭建区域创新新平台典型案例
2007年，上海市借鉴欧盟创新驿站的做法，建立上海创新驿站，探索立足上海、服务长三角、辐射全国、连接世界的技术转移服务新模式。2008年5月，在青浦创新驿站试点取得初步成效基础上，上海进一步加快了创新驿站的推广建设步伐，明确了建立“19+1+2”（即19个区县+上海技术交易所+张江科技园和漕河泾科技园）技术交易分支机构，编织一张全新的创新驿站服务网的发展目标。
社会主义新农村建设
分统筹城乡发展、发展现代农业、增加农民收入、培养新型农民、繁荣村文化、改善人居环境、深化农村改革、国外发展借鉴8章，共有38个案例。
小岗村的“二次改革”典型案例
作为农村改革发源地的小岗村，虽然率先解决了温饱问题，但随后相当一段时间在致富的道路上前行艰难。2004年2月，安徽省财政厅干部沈浩来到了小岗村，带领村民进行“二次改革”，把村民领上了致富之路。第一步，调整产业结构；第二步，发展红色旅游业；第三步，着力办好工业园。并以“三步走”为契机，推进“四型村”建设目标。
生态文明建设与可持续发展
分环境保护与经济发展、环境保护与社会进步、污染防治与节能减排、生态保护与建设、环境保护与国际合作5章，共有35个案例。
省人大常委会：
收到省政府提请审议的《浙江省安全生产条例(草案)》(以下简称条例草案)议案后，省人大财政经济委员会即印发各市和省级有关部门征求意见，从2月上旬开始，先后赴衢州、金华、温州及乐清等地调研，并召开有12个省级有关部门参加的座谈会，广泛听取各方意见。3月10日，财经委员会召开全体会议，对条例草案进行了审议。现将审议情况报告如下：
安全生产，事关人民群众的生命财产安全、国民经济健康发展和社会稳定大局。确保全省安全生产状况的稳定好转是建设“平安浙江”的一项重要内容和具体目标。近年来，我省安全生产形势虽有好转，但仍然严峻，事故总量、死亡人数居高不下，一些地方和部门安全意识和法制观念比较淡薄，对安全生产工作不够重视，资金投入不足，安全生产责任尚未完全落实，监管还不到位。同时，《中华人民共和国安全生产法》颁布实施已三年多，随着经济社会的发展，安全生产工作中又出现了许多新情况和新问题，这些都迫切需要根据我省实际，通过地方立法加以细化和补充。因此，制定我省的安全生产地方性法规，是十分必要的。
财经委员会认为，省政府提请的条例草案，总结了我省安全生产监督管理的经验，借鉴了外省好的做法，经过多次修改，内容基本可行。现就条例草案中几个主要问题提出如下意见和建议。
一、关于进一步明确安全生产监管部门的职权问题
条例草案第六条规定，“安全生产监督管理部门依法对本行政区内的安全生产工作实施综合监督管理，督促、指导、协调本行政区内其他有关部门的安全生产监督管理工作”。实际上，根据省的“三定方案”，我省各级安全生产监督管理部门还负责本辖区工矿商贸企业安全生产的监督管理。因此，建议在该条款最后增加“依照职权划分，负责所管行业企业的安全生产监督管理”。
二、关于乡镇人民政府和街道办事处的执法权问题
我省大量的个私企业分布在各乡镇和街道，乡镇人民政府和街道办事处已成为安全监管网络的重要一环，安全生产监管任务相当繁重。许多乡镇(街道)还建立了专门的安全生产监管队伍，但由于缺乏相应的处罚权，执法工作难以开展，对此各地反应强烈。为切实加强安全生产的基础工作，加大执法力度，我们认为，赋予乡镇人民政府和街道办事处的安全生产监管机构部分处罚权是必要的。为此，建议条例草案第七条和第三十三条增加“根据县(市、区)安全生产监管部门的委托，承担部分行政处罚工作”，同时应增加对委托事项的限制条款，并规定相应的法律责任。
三、关于注册安全主任制度的规范化问题
省政府从2000年开始，在全省全面推行企业注册安全主任制度，目前全省有企业注册安全主任5万多名，对逐步建立适应社会主义市场经济需要的安全生产管理网络体系，强化企业安全生产基础管理，防止和减少生产安全事故的发生，发挥了积极的作用，但后因省政府无权设立此项行政许可而停止执行。国家虽然设立了注册安全工程师制度，但由于门槛较高，现大多数安全生产管理人员都达不到要求，目前全省注册安全工程师仅807人，远远满足不了量大面广的安全生产管理需要。因此，从浙江实际出发，总结我省企业注册安全主任制度实施以来的做法和经验，通过地方立法加以规范，很有必要。建议条例草案对企业注册安全主任(名称可以再斟酌)的设立作出原则性规定，具体办法由省人民政府制定。
四、关于安全培训和考核问题
从调研中各地反映的情况看，当前我省安全生产形势严峻，很重要的一个原因是安全意识和法制观念淡薄，尤其需要加强生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员的安全生产宣传、教育和培训工作。条例草案第十二条、第二十一条对生产经营单位的培训考核作出了规定，但不够具体，不易操作，建议借鉴外省立法经验，在条例草案中明确，生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员应当接受主管部门或安全监管部门的培训、考核。
五、关于“三同时”的制度设计问题
生产经营单位建设项目的安全设施实行“三同时”，是保障安全生产的一项重要制度安排。条例草案只是简单引用安全生产法的表述，没有对审查主体及如何实施作出进一步的明确规定。建议借鉴环境保护“三同时”的做法，根据建设项目对安全的影响程度，实行分类管理，在条例草案中明确建设项目安全条件评价分类监管原则、实施主体，具体办法由省人民政府制定。
六、其他具体修改意见
(一)建议条例草案第二条和第四十九条规定的“行政法规”修改为“法规”，这里应该包括我省地方性法规的适用。
(二)建议条例草案增加对公众聚集场所安全措施的规定。
(三)建议条例草案对政府和生产经营单位制定的事故应急救援预案的主要内容作出规定。
(四)建议条例草案明确各级安全生产监管部门应加强对安全生产中介机构的监管，并规定相应的法律责任。
(五)建议在条例草案法律责任中增加对同一生产经营单位一段时间内，多次发生生产安全责任事故的，或者对同一违法行为屡改屡犯的加重处罚的规定。
关于《浙江省促进中小企业发展条例(草案)》的说明
吴家曦
主任、副主任、秘书长，各位委员：
我受省人民政府委托，现就《浙江省促进中小企业发展条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：
一、制订条例的必要性
改革开放以来，我省中小企业发展迅速。据测算，全省中小企业为农民增加人均年收入的50％以上；创造的财政收入约占全省财政收入的60％；提供的外贸出口额约占全省70％；实现工业增加值约占全省80％；提供的就业岗位约占全省90％。中小企业已经成为我省国民经济的重要组成部分，先进制造业基地建设的重要力量，统筹城乡发展、构建和谐社会的重要载体。但中小企业在发展过程中，还存在着要素制约多、税收负担重、创业门槛高、服务体系不健全等困难和问题，在市场竞争中处于弱势地位。当前，随着经济全球化趋势日益加快，中小企业面临着更为激烈的竞争。因此，需要全社会特别是各级政府为中小企业创造一个更加开放、公平、良好的发展环境，尤其是法治环境。为此，结合我省实际，制定《浙江省促进中小企业发展条例》，是十分必要的。
二、条例草案的起草过程
省人大常委会将《浙江省促进中小企业发展条例》列入2004年立法计划后，省中小企业局即成立起草工作班子，先后到各设区的市和部分县(市、区)进行调研，专程到外省市进行学习，同时还赴美国、日本、加拿大等国对中小企业立法情况进行考察。期间，先后召开了2次省政府有关部门和省人大有关专门委员会领导参加的中小企业立法咨询座谈会，组织了3次调研起草小组研讨会。条例草案初稿形成后，在全省中小企业局长会议和中小企业工作会议上征求了意见。2004年4月
份，又征求了省级相关部门的意见，先后作了10余次大的修改，于2004年8月份正式形成条例草案，并报送省人民政府。
省法制办收到条例草案后，及时发函征求了各市政府和省级相关部门意见，并会同省中小企业局又专程到部分设区的市进行调研，分别召开了由有关政府部门和中小企业参加的座谈会，听取了基层的意见和建议。2005年1月26日，省法制办主持召开了省级有关部门参加的立法工作协调会，进一步协调修改了有关条款。2005年2月19日，国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号)后，省法制办和省中小企业局根据国家支持非公有制经济和中小企业发展的政策措施，再一次对条例草案作了认真的修改和完善。
条例草案经省政府第55次常务会议审议通过，并提请省人大常委会审议。
三、对条例草案中几个主要问题的说明
(一)中小企业的定义和划分标准问题。根据中小企业促进法第二条对中小企业的定义，结合国家有关部委联合制定的《中小企业标准暂行规定》，条例草案第二条就中小企业的定义和标准做了转致性的规定，即“本条例所称中小企业，是指在本省行政区域内依法设立且符合国家有关中小企业划分标准的各种所有制和各种形式的企业。”
(二)中小企业的管理体制问题。近几年，特别是中小企业促进法出台以来，许多兄弟省市都加强了中小企业职能机构建设。目前，江苏、广东等近20个省市先后设立了中小企业局(辽宁省设立了中小企业厅)，强化了指导和服务中小企业的工作职能。我省于2000年7月在全国率先增设了省中小企业局，这是一项创新之举。但目前由于全省各地中小企业管理职能机构尚未统一设置，不少市、县(市、区)还没有增挂中小企业局牌子，中小企业工作体系上下还难以联动，客观上影响了指导服务中小企业工作的更好开展，需要在中小企业机构和职能建设上进一步完善和健全。为加强中小企业指导服务的职能建设，条例草案第四条将中小企业工作部门的确定权授予了县级以上人民政府，表述为：“县级以上人民政府确定的负责中小企业工作的部门对中小企业进行指导、协调和服务。”这样规定，为下一步机构改革留有比较灵活的余地。
(三)中小企业的市场准入问题。国务院国发[2005]3号文件明确了放宽非公有制企业的市场准入。由于我省中小企业与非公有制企业互为主体，国务院的这些政策规范理应适用于中小企业。因此，我们在条例草案第七条中，对此问题与国务院非公经济政策作了衔接。
(四)中小企业的用地问题。对我省中小企业来说，生产要素制约特别是用地“瓶颈”问题突出。2004年土地市场整顿后，新的用地政策又增加了中小企业的用地困难。应该说，我省人多地少，土地资源特别紧缺，要完全满足中小企业用地需求也是不现实的，但现有的用地政策应适当照顾中小企业，特别是成长型中小企业的需求。经与相关部门反复协商，目前达成了一致意见，即“县级以上人民政府在编制土地利用总体规划和城乡建设规划时应考虑中小企业建设用地，并在土地利用年度计划中确定适当比例的额度。”条例草案第十条作了相应规定。
(五)中小企业的资金扶持问题。中小企业促进法第十条规定地方人民政府应当根据实际情况为中小企业提供财政支持。国务院国发[2005]3号文件作了更加明确的规定。全国许多省市也纷纷加大了扶持力度。如广东省从2003年起连续5年，给省中小企业局每年安排2亿元中小企业发展专项资金，另外，又配套10亿元资金，由相关职能部门安排。江苏省在2004年专门安排1亿元中小企业发展专项资金，2005年增加到了1．5亿元。我省的财力比其他省市要相对充裕一些，相关的扶持力度也应加大一些。经与省财政厅等有关部门充分协商以及考虑到我省各地财力差异较大，条例草案第十二条和第十三条规定了省级财政预算中应当安排扶持中小企业发展的专项资金，市、县(市、区)人民政府及财政充裕的乡镇人民政府，根据实际情况安排扶持中小企业发展专项资金，为中小企业发展提供必要的资金支持。
(六)中小企业的信用担保问题。融资难一直是阻碍中小企业发展的一大难题。解决这些问题，急需加快担保体系建设，一是建立各种类型的中小企业信用担保机构；二是加强中小企业的信用制度建设。近几年，我省积极组织开展中小企业信用担保体系建设的探索。到2004年底，全省中小企业信用担保机构共有225家，累计为中小企业贷款担保315．32亿元，对缓解中小企业贷款困难，促进中小企业健康发展，发挥了积极的作用。因此，条例草案将信用担保单独设立了一章，在第二十条至第二十五条对信用制度建设、担保机构建设、担保机构运行、建立再担保机构、政府部门对担保机构的政策扶持以及对担保机构的指导、监督等作了规定。
(七)中小企业的员工培训问题。2004年开始，我省出现了“民工荒”、“技工荒”问题，影响了中小企业的稳定发展。目前务工农民已成为我省中小企业，特别是农村中小企业发展的主力军，而他们大多没有经过正式培训。2004年初，省委、省政府提出组织实施“千万农村劳动力素质培训工程”，其中就包括二三产业500万务工农民素质培训。为了使中小企业职业培训工作更加规范、稳定，不断提高中小企业职工的技能和素质，条例草案将员工培训单独设立了一章，在第三十八条至第四十二条对员工培训原则、完善员工培训体系、明确主管部门职责、保障员工培训权利等作了规定。
(八)中小企业服务体系问题。中小企业由于自身实力弱，需要各级政府为其提供良好的公共服务。条例草案就政府应当积极鼓励和大力扶持社会化服务体系建设，建立和完善各类中小企业服务机构，努力构建符合市场经济发展要求的中小企业服务体系等作了规定。
一、充分认识加强行政复议工作的重要性和必要性
（一）加强行政复议工作是形势发展的必然要求。随着食品药品监管体制改革的不断深入和医药事业的迅速发展，深层次的矛盾和问题日益凸现，很多矛盾以行政争议的形式反映出来，食品药品监管系统行政复议案件也呈现日趋增多的趋势。党中央、国务院高度重视行政复议在解决行政争议、加快建设法治政府、维护社会稳定中的重要作用。各级食品药品监管部门必须进一步提高对做好行政复议工作重要性和紧迫性的认识，切实增强政治责任感，采取扎实有效措施，全面加强行政复议工作。
（二）行政复议是有效解决行政争议、化解社会矛盾的法定机制。行政复议工作是政府部门法制工作的重要组成部分，是全面推进依法行政的重要内容，是约束行政行为的重要制度。加强行政复议工作，有利于促进行政机关依法执法、公正执法、文明执法，有利于行政机关及其工作人员树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的现代行政法治的基本理念，有利于提高行政机关依法、科学、民主决策的水平。各级食品药品监管部门必须把加强行政复议工作纳入重要议事日程，切实增强解决行政争议的能力，最终促进食品药品各项监管工作水平的提高。
（三）行政复议是化解食品药品监管行政争议的重要渠道。行政复议是解决行政争议的重要法律制度和重要渠道。各级食品药品监管部门要充分发挥行政复议高效、便民、方式灵活的优势，进一步规范行政复议工作程序，积极探索符合食品药品监管行政复议工作特点的机制和方法，加强行政复议能力建设，努力提高案件办理质量，有效化解行政争议。
二、加强行政复议工作的指导思想和基本要求
（四）指导思想：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，树立科学监管理念，以建设法治监管、构建和谐监管为目标，切实维护和保障人民群众的根本利益，坚持“以人为本、复议为民”，努力营造高效、便民、和谐的食品药品监管法治环境。
（五）基本要求：坚持行政复议工作服从、服务于社会和谐稳定的大局，服从、服务于食品药品监管大局，努力化解食品药品监管过程中的矛盾和争议，做到案结事了，实现法律效果和社会效果的统一；妥善处理行政争议问题，切实维护和保障当事人的合法权益；坚持行政复议和食品药品监管依法行政相结合，强化自身建设；完善行政复议工作制度，创新审理方式，努力构建公正合理、高效便民、监督到位、保障有力的食品药品监管行政复议体制和运行机制；切实加强食品药品监管行政复议能力建设，提高行政复议水平。
三、完善工作机制，依法履行职责
（六）畅通行政复议渠道。渠道畅通是行政复议制度得以发挥作用的前提。各级食品药品监管部门要把畅通渠道作为加强行政复议工作的着力点和突破口，依法履行行政复议职责，积极受理行政复议案件。对无正当理由拒不受理复议申请而经法院审理裁定受理或经上级行政复议机关责令受理的，要定期通报，并追究相关人员责任。对确实不符合受理条件的案件要妥善处理，不能简单一推了之，要按照行政复议法及其实施条例等法律法规要求向申请人说明情况，告知解决问题的渠道。要建立个案督查制度，对符合受理条件而拖延受理或不予受理的案件要坚决予以纠正。
（七）创新案件审理机制。对事实清楚、争议不大的案件，以书面审理为主，快审快结；对案情复杂、社会关注度高的案件，要实行公开听证制度和专家论证制度，必要时也可采用现场调查的方式，以增强行政复议的透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。举行听证会，被申请人单位的主要负责人要积极参加。食品药品监管部门对自身明显违法或不当的执法行为引起的复议案件应当主动纠正，上级食品药品监管部门也应当督促其在规定期限内予以改正，以避免违法不当行为造成不良影响。
（八）建立案件报告制度。食品药品监管部门应当按照规定报送行政复议案件办理的有关情况，实现信息共享。行政复议机关应当在复议决定作出后5个工作日内将行政复议决定书报上级行政机关法制机构备案。对由当地人民政府受理的食品药品行政复议案件，食品药品监管部门在复议决定下达后，也应当在5个工作日内将复议决定书复印件报上级食品药品监管部门法制机构备案。
四、依法、有效解决食品药品监管行政争议
（九）依法公正审理行政复议案件。食品药品监管部门办理行政复议案件要始终做到依法审理、公正裁决，既要重视行政行为的合法性审查，又要重视适当性审查；既要重视实体性问题的审查，又要重视程序性问题的审查。对侵害当事人合法权益的具体行政行为，要坚决依法予以撤销、变更或者确认违法，确保案件办理的公正性。要把是否有效解决行政争议、化解矛盾，作为衡量行政复议案件审理质量的重要尺度。通过依法办案，以法明理，既保障行政机关依法行使职权，又坚决纠正其违法或者不当的行政行为；既维护当事人的合法权益，又依法维护好社会公共利益。
（十）坚持证据审查的原则。食品药品监管部门办理行政复议案件必须依法全面审查相关证据，做到定案证据合法、真实、确凿、充分。既要注重审查食品药品监管部门提供的证据，也要重视行政相对人提供的证据；既要审查证据的真实性，也要审查证据的合法性；据以定案的证据必须具有排他性和唯一性。
五、努力实现法律效果与社会效果的统一
（十一）调解是化解矛盾的有效手段。食品药品监管部门办理行政复议案件要提高运用调解手段解决行政争议的意识，将调解贯穿于行政复议的全过程。在不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，应当引导双方当事人积极协商，平衡利益，在相互理解和信任的基础上达成和解，最大限度地降低监管争议的负面影响，实现法律效果与社会效果的统一。
（十二）依法进行调解。对于存在合理性问题、混合过错问题或者社会影响重大的案件，不能简单地撤销或者维持，要注重运用调解的方式加以处理。复议机关要积极为当事人自行和解创造条件。当事人通过调解达成协议的，复议机关要及时制作行政复议调解书予以确认。不能达成和解协议或者调解书送达前申请人反悔的，复议机关应当依法做出行政复议决定。
六、积极探索和完善行政复议各项制度
（十三）制度完善是顺利开展行政复议工作的必要条件。对行政复议法等法律法规有明确规定的制度，要认真贯彻落实。对法律法规没有明确规定但又为行政复议工作所需，有利于保护行政相对人合法权益的制度，要勇于探索创新。
（十四）认真落实上级机关直接受理行政复议申请制度。对下级复议机关无正当理由不受理复议案件的，除责令受理外，上级食品药品监管部门要依法加大直接受理的力度，保证案件及时得到处理。要探索建立行政复议案件“提审”制度，对本辖区内有重大影响或者有典型意义的案件，上级食品药品监管部门可以直接受理。
（十五）要建立问题反馈制度，重视从源头上预防和化解行政争议。要把办理个案与完善政策法规有机结合起来，对办案过程中发现的政策法规问题和行政相对人反映强烈的问题，应当进行深入专题调研，提出切实可行的修改完善建议，及时反馈到政策法规制定机关和部门，促进食品药品监管政策法规的完善。
七、强化行政复议能力建设
（十六）加强业务指导，提高办案水平。上级食品药品监管部门要通过组织行政复议法执法检查、案卷评查、专题研讨会、案件公开审理示范、编发行政复议典型案例等方式，加强对基层行政复议工作的指导，保证不同食品药品监管部门对同类案件的处理结果基本一致，确保法律适用的公平。要注重理论与实践相结合，加强对个案的指导，帮助解决实际问题，提高办案能力。要组织经常性的工作交流，总结经验，推广典型，促进整体办案水平的提高。
（十七）加强机构建设，保证办案力量。行政复议工作是一项“定纷止争”具有很强的专业性的工作，因此，配备一定数量的高素质和稳定的专门人员十分重要。复议工作人员要具备坚定的政治立场，具备较为全面的知识结构，具备解决复杂矛盾的能力。要抓紧配备、充实和调剂行政复议人员。按照行政复议法律法规的规定，行政复议机构应当有2名及以上的专职人员。
（十八）建立激励机制。评价行政复议工作，不能简单地看案件的多少，更不能简单地以案件撤销、变更数量为标准，而是要看是否有效解决了争议，是否促进了监管关系的和谐。要把行政复议渠道是否畅通、质量是否过硬、人员配备和设施装备是否与工作任务相适应作为重要考核内容。上级机关要定期对下级机关行政复议工作进行监督检查，对工作突出的单位和个人给予表彰奖励，对不依法履行职责的要严格按照行政复议法的有关规定追究责任。
八、加强组织领导，保障行政复议工作有效开展
（十九）明确领导职责。食品药品监管部门要抓紧建立健全行政复议各项工作制度，完善行政复议案件审理委员会制度。主要领导作为本机关行政复议工作第一责任人要定期听取行政复议工作汇报，认真解决行政复议工作中遇到的困难和问题。无论是本机关作为行政复议机关还是作为行政复议被申请人，主要领导都要研究案情，严格审查把关；对重大复杂案件，主要领导要亲自督办处理，积极支持和督促行政复议机构依法办理复议案件。
（二十）建立考核制度。食品药品监管部门要把复议机构人员配备、办案经费落实、受理复议申请、履行复议决定、重大复议事项报告、复议决定书备案等纳入机关目标责任制考核范围，作为依法行政考核的重要内容。
（二十一）加强培训教育。食品药品监管部门要将行政复议法及其实施条例作为对领导干部进行法律知识培训的重要内容纳入年度培训计划。各级领导干部要带头学习，全面领会行政复议法精神实质，切实依法开展工作。要通过典型案例评析等方式有针对性地开展培训教育，提高依法行政水平。
关键词：劳动争议劳动关系社会稳定
引言
社会稳定稳定的根本原因就在于企业劳动关系的和谐稳定。伴随我国不断发展的市场经济和不断深入市场的用人制度，劳动争议呈现不断上升的趋势，对我国社会的稳定以及经济的发展带来了巨大的威胁。怎样将劳动的争议减少，将劳资之间的矛盾化解，将劳资之间的冲突缓和，来保护社会的安全，给发展经济社会创造有效的条件，不仅是和谐社会建立的客观要求，还是促进构建社会主义和谐社会的首要条件。
一、当下我国劳动争议的基本情况分析
根据我们国家31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的数据统计，在2011年上半年的时候，一共处理了54.72万件劳动人事争议案件。和劳动者有关的有73.58万人。一共处理了51.00万件，总共金额达到了84.63亿元，在办结案件中有52.18%时通过调解方式结案。而81.87%的是仲裁结案。有7200件是处理10人以上集体劳动争议，和劳动者有关的有16.33万人，平均有关的有23人。1
劳动争议的现实情况主要有以下五个特点：第一，加大了对案件处理的难度。连续两年仲裁机构结案数都在下降。第二大幅度的提升了在事业单位发生的争议。第三不断的上升了社会保险争议案件。第四很突出的就是由于解除劳动合同而发生的争议。第五大幅度的提升了部分地方涉及劳务派遣的争议。
劳动争议案件发生的越来越多，就说明了劳动关系之间的矛盾越来越复杂，有些地方企业的管理人和员工的关系不好，不断的激化了劳资矛盾，即给双方造成了严重的损害，还对整个社会经济的健康稳定发展有了很大的影响。
二、导致劳动争议的情况越来越多的分别因素分析案
（一）当前我国劳动就业形势与体制的严重不协调所导致
始终造成劳动者流动就业和实现公平待遇的主要问题就在于户籍制度和依附在户籍上的一系列权益。第二社会保障制度障碍。在现在执行的体系下，在社会保险待遇方面城乡劳动者还有很多的不同，并且外地的劳动者因为是流动就业，所以在很多的问题上都显得很突出，例如接续和支付等。
（二）中小企业用工不规范所导致
现在劳动力市场自始至终最根本的一个特征就是资强劳弱。有些企业利用劳务工来将成本降低，所以企业内部一样岗位的正式和不是正式的员工在很多方面有很大的不同，例如福利等。尤其是一些中小企业，在用工方面极不规范，利用各种各样的非法用工方式，极易发生劳动争议案件。
（三）相关的劳动关系法律法规还不是很完善所导致
由于一系列的调整劳动关系的法律法规一个跟着一个的和实行，例如《劳动合同法》、《社会保险法》、《劳动法》等，基本上我国对调整劳动关系可以依靠法律了。可是现在执行的对劳动关系的法律法规调整还有很多不好的地方，主要表现在有些法律法规的规定太过原则性，没有惩罚的细则与可操作性。
三、维护社会稳定发展，减少争议的思考
（一）要充分发挥政府的宏观调控作用
政府要将以前三者之间的行政隶属关系进行改善，即政府、企业和劳动者，从而从以前管理者的角色困境中走出来，建立劳动关系三方协调机制体系，指引劳资双方以谈判和协商的方式将问题解决。还要对劳动监察力度加强。每个劳动行政部门在执法监察中，都应该认真执行责任，将劳动安全卫生和标准落到实处，在第一时间内将侵害劳动者权益的行为和用人单位违反劳动法律法规进行改正。另外，将劳动力市场整治力度加强。
（二）加快完善相关法律法规的速度
第一对劳动关系法律体系要进行改善和强化，对法律相配套的相关法律法规加快制定，例如劳动法、劳动争议调解仲裁法、劳动合同法、关于劳务派遣的配套法规等。第二要构建城乡公平平等的劳动力市场，形成城乡劳动者能够平等就业。最后，进一步改进社会保险的立法。 “进一步加快本市劳动立法，完善本市劳动法律法规。”吕永杰认为应该尽快将《上海市职工民主管理条例》列入立法计划；根据最近实施的《劳动合同法》等一系列法律精神，对《上海工会条例》、《上海市劳动合同条例》等地方性法规及时的进行修正；修订《上海市企业工资支付办法》,并提升为更具权威性的政府规章。于此同时，将相关的等法律法规的宣传力度要加强，例如劳动合同法，对劳动合同制度进行完善。另外，在跨地区流动中还要建立有关劳动者社会保障体系的转移以及接续的相关制度。
（三）建立企业内部争议协调机制
企业应依照事前预防、事中控制、事后补救的企业风险控制原则，构建企业内部争议协调机制体系，了解管理的办法和人员的配置，将因为企业劳动争议造成的多个问题的激化和有效的进行调节和防范，例如劳资矛盾等，从而使生产经营活动能够顺利的进行。例如，上海日立电器有限公司的做法可以总结为三句话：“建立畅通的沟通渠道，是完善稳定劳动关系的途径;尊重员工价值，善待员工，是稳定、完善劳动关系的根本;充分发挥薪酬的激励功能和福利待遇优势，是稳定完善劳动关系的保证。”
（四）充分发挥工会维权作用
第一工会要促进企业完善劳动争议预防制度的建立。工会参加劳动争议的预防的主要原因就是，使企业能够稳定的发展。第二，要积极的参加劳动争议的仲裁工作，从而提供法律帮助给职工诉讼。企业和员工就是劳动争议的当事人。最后劳动争议预警机制要进行构建和完善，以防将矛盾激化。将预测预防和调节放在前面，以此来形成提早进行思想沟通和转化、防范和控制以及发现问题和隐患。
结束语
由于两方面的原因在进行建立和谐社会都造成很多不好的影响，即劳动关系不和谐、劳资纠纷多。所以应该按照劳动关系变化的新趋势与国内外经济形势变化，对相关的建设制度进行完善，从而保障劳动者的利益。
参考文献：
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作者简介：
陆嘉宝（1990年6月），女，湖北武汉人，中南财经政法大学2009级本科生，专业：劳动关系。
脚注：
