在审判实践中，民事具有关联纠纷案件由于各个诉之间相互独立，人民法院多采用分别立案，分别审理，分别裁判的审判方式。这种审理方式虽对个案的诉讼效率具有一定的积极意义，但与之相比，在同一个诉讼程序中审判几个相互关联的诉，无论是对当事人的诉讼负担、法院的诉讼成本、整个相互关联案件的诉讼效率，人民法院的判决书的协调和统一，以及消除错误判决的成本、实现案结事了等方面，传统的民事审判方式都是无法相比的。因此有必要对民事具有相互关联的案件的合并审理的范围、程序、裁判方法进行探讨，以提高民事诉讼的效率，增强民事诉讼的功能。
一、民事具有关联纠纷案件的概念和特征：
如前所述，民事具有关联纠纷案件是指两个或两个以上具有相互关联独立之诉，每个独立之诉均可单独审理的民事纠纷案件。民事具有关联纠纷案件的合并审理就是将两个或两个以上具有相互关联的民事纠纷案件合并在一个案件中进行审理并作出裁判。据此，民事关联纠纷案件具有以下特征。
1、须有两个或两个以上独立之诉。每个独立之诉包含诉讼主体、诉讼标的和诉的理由三要素。
2、各独立之诉在诉讼标的或法律事实之间具有一定的关联性。
3、具有相关联的各独立之诉均属民事案件，均由同一法院管辖。
4、一个独立之诉到法院后，其他独立之诉的主体向同一法院主张要求一并处理的案件。
二、民事关联纠纷案件合并审理的条件、分类及裁判：
（一）条件：
1、受诉法院对几个合并的案件均具有管辖权，并且必须是适用于同一个诉讼程序。这是合并审理的前提条件，如果受诉法院对几个合并的案件之一不具有管辖权，则不应当合并。受诉法院对合并的几个案件均有选择管辖权，可以进行合并。对于诉讼程序，则是指普通（简易）程序和特别程序，也就是几个合并之案件应当都属于同一人民法院适用普通程序或简易程序审理的案件，才能进行合并审理。
2、几个诉讼标的由同一原告或同一被告在同一诉讼程序中提出。在同一诉讼程序中，同一原告向同一被告提出多个诉讼标的，被告向原告提出的诉讼标的，均可以合并审理。
3、原告或被告的近亲属对原告或被告提出具有相互关联的诉讼标的。在同一诉讼程序中，原告及其近亲属向被告及其近亲属提出与之有关联的诉讼标的，被告及其近亲属向原告及其近亲属提出与之相关联的诉讼标的，可以合并审理。
4、限制条件。关联纠纷的合并审理是一柄双刃剑，如果滥用不仅达不到良好的社会效果，而且会让当事人利用合并审理进行恶意诉讼或拖延诉讼，更有甚者会造成以非对非、消极对待纠纷的处理等新的社会矛盾的产生。因此，对合并审理的条件应作适当的限制。①案由限制，限制在相邻权纠纷、土地承包合同纠纷、侵权损害赔偿纠纷、追索扶养费、医疗费用、劳务报酬纠纷、民间小额借贷纠纷、继承纠纷案件。②标的额限制，由于诉讼标的大小能够决定当事人是否通过诉讼程序解决纠纷，标的额越大，当事人选择通过诉讼解决纠纷的愿望越强，所花费的单位成本越少，标的额越小，所花费的单位成本越大，当事人选择诉讼解决纠纷的愿望越弱。因此，为了促进社会和谐，让一些标的额小的关联纠纷能够一并处理，应当适当限制标的额，标的额可以考虑限制在10000元以下的案件（人身损害赔偿纠纷除外）。③主体的限制，对于关联纠纷的合并审理，由于主体不同，其诉讼能力不同，诉讼的风险意识不同，因此应当对诉讼主体进行限制，诉讼主体可以限定为自然人。
（二）分类：
按照关联纠纷的各诉之间的牵连性和当事人的特定身份性，笔者把民事具有关联纠纷的合并分为以下三类。
1、无牵连关系的合并。两个或两个以上的纠纷之间并没有任何法律上或者事实上的牵连关系的合并。例如：原告对同一被告依买卖合同关系请求给付价金，同时又依租赁合同关系请求迁出房屋，另外还依票据关系请求给付票款，以及依相邻权请求排除妨碍等等，法院将这几个诉讼标的合并审理，这就是无牵连关系的纠纷案件的合并。
2、有牵连关系的合并。就是一个案件的成立必须以其他案件成立为前提的合并。分为两种：（1）法律上的牵连关系。例如：原告对同一被告向法院提起确认买卖合同无效的诉讼，合并提起返还财物及赔偿损失的诉讼；（2）事实上的牵连关系。例如：在同一个合同中，既约定买卖电脑，又约定租赁一辆汽车、房屋，原告合并提起履行这个合同的三项内容的诉讼。
3、当事人近亲属参加诉讼的合并。包括原告及其近亲属参加诉讼的合并和被告及其近亲属参加诉讼的合并。例如：原告及其近亲属与被告及其近亲属发生打架，原告及其近亲属、被告及其近亲属均在同一纠纷中分别受伤，原告及其近亲属要求被告赔偿，被告及其近亲属亦要求原告赔偿的诉讼。
（三）审查、案由确定、调解和裁判：
1、审查。对于具有相关联纠纷案件后，应当从管辖权、是否适用同一程序，以及各个诉讼标的及法律事实的关联性等方面进行审查。对于符合合并审理条件的关联纠纷案件，应当合并审理。
2、案由确定。根据《最高人民法院关于印发〈民事案件案由规定（试行）〉的通知》的规定，普通程序的案件案由，一般应当包括两部分：当事人诉争的法律关系及其争议，如买卖合同质量纠纷，对于关联纠纷案件的合并，其案由的确定，亦应依据此规定，但存在以下几种情况：①各纠纷的法律关系和争议同一，则“法律关系＋争议”；②法律关系同一，而争议不同，则采用“法律关系＋主要争议、次要争议”，如：“侵权人身、财产损害赔偿纠纷”；③法律关系不同，争议也不同，则采用“主要法律关系＋该争议、次要法律关系＋该争议”，如：“房屋买卖合同欠款、汽车租赁合同返还财物纠纷”。
3、调解。民事关联纠纷案件的合并审理，应当主要进行调解。首先，应全程调解，无论在立案前还是立案后、审判中还是审判后以及执行过程中，全程的调解更有利于化解当事人之间的纠纷。第二，人民法院与人民调解相衔接，人民调解委员会是设立在村社（居委）、街道基层调解组织，对于当地发生的纠纷，能够第一时间掌握情况，掌握案情，由人民调解委员会进行调解，能够分清事非，当事人也不会对人民调解委员会掌握的案情予以抵赖和狡辩，容易使当事人达成协议，但人民调解委员会组成人员对法律掌握不全、理解不透，导致许多纠纷不能在人民调解委员会达成协议，因此，有必要建立与人民调解委员会相衔接机制，由法官对具体案件进行法律指导，由人民调解委员会作好案情记录和调解经过记录，当事人签字认可。对不能达成调解协议进入诉讼的案件，人民法院可以调取人民调解委员会的相关记录作为证据。这样有利于查清事实，分清责任。第三，调解条件、效力的确定。调解条件不一定需要案件事实清楚，应当强调当事人之间的自愿，以化解双方当事人之间的争议为目的，达到当事人之间的和谐。对于调解的程序和方法，应当是自由的和多元的，只要在平等、协商、自愿的前提下达成的协议均应当认定为有效。对于调解协议的效力，调解协议经双方签字后生效。
4、裁判。
（1）在无牵连的合并的诉讼中，合并的几个诉，应该在同一个诉讼程序中合并审理、合并裁判，对于有理由的诉判决当事人胜诉，对于无理由的诉判决驳回。在诉讼过程中，如果其中有一个诉讼遇有诉讼中止的法定情形时，那么该诉讼中止，其他各诉继续进行。合并的各诉，如果均达到可以作出最后裁判的程度时，当然就应当就其作出全部的判决；如果只有一部分诉讼已经迁出，法院也可以作出部分判决。
（2）在有牵连关系的合并中，根据诉讼标的的性质，一个诉的成立必须以另一个诉的成立为前提，各诉之间有作出同一判决的必要的，这种情况下就不得分别审理作出部分判决，而应当待全部事实查明后一同判决。
（3）在当事人近亲属参加诉讼的合并中，分几种情况：①如果原告及其近亲属作为共同原告同一被告的几个相关联诉讼，则可以合并审理，合并判决，但如其中有一个诉有中止情形，则应当中止，其他各诉可以合并裁判；②原告被告后，被告的近亲属对原告提起关联诉讼的，亦可以合并裁判，如有中止情形的，可以中止审理，不影响其他诉的判决。③原、被告均有近亲属提出相关联的诉讼，在各方均能到庭的情况下可以合并裁判，但如有的当事人不能到庭，应当就相关联之诉分别审理分别裁判。
5、对于合并的判决的上诉效力，不同的学者有不同的看法。有的学者认为，当事人对其中一个诉不服，提起上诉，二审法院应当就所有诉一并审理；有的学者认为，只就其不服的诉审理。笔者认为，应当全案进行审理，因为合并审理后，所形成的是一个判决，当事人对一个诉不服，实际上是对整个判决不服，该判决不产生法律效力。
6、分案审理。当关联纠纷的进入合并审理程序后，在发现阻碍案件审理情形或当事人利用合并审理达到其非法目的，应当及时将案件进行分开审理，包括：①发现合并审理容易激化矛盾、会产生不良社会效果的；②合并审理的部分案件所涉及的专门性问题需进行鉴定、评估的；③符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十六条、第一百三十七条规定应予中止、终结诉讼部分案件的；④合并审理导致期限延长将会严重影响部分当事人的生产、生活、入学等切身利益的；⑤当事人一方利用合并审理故意拖延诉讼或进行诉讼欺诈、恶意诉讼的。
三、当前民事具有关联纠纷案件未能合并审理的原因：
1、强调“一诉一案”和“同一法律关系”。传统的“一事一案”审判观念，法官只对原告提出的诉讼主张进行单一审判，不进行整个纠纷事实的穷尽，这种审判模式能够提高个案的效率，适用简便，因此广泛被适用。对于当事人提出与该纠纷相关联的诉，要求一并审判，法官往往会嫌麻烦，简单地以“与本案不系同一法律关系”为由要求当事人另案提讼。
2、法律规定不明确，法官不敢“冒险”。由于法律未对关联纠纷的合并审理范围作出明确的规定，上下级法院之间理解容易产生偏差，一审法官害怕适用后上诉被二审法院发回重审，造成错案的风险。
3、内部的考评指标不科学，法官“不愿意”。许多法院对办案差旅费考核在个案上，使合并审理不仅得不到实惠，相反会“垫本”，法官没有合并审理的积极性；同时人民法院对案件质量考评主要以程序为重，未能将“案结事了”作为一个考评指标，使案件合并审理后不但得不到肯定，反而可能会被认定为差错案件。
4、调研不到位，法官不愿“冒险”。审判实践中，许多关联纠纷案件通过合并审理，取得了良好的法律效果和社会效果，实现了案结事了，但未进行必要的总结和经验交流，使这种效果只局限于个案之中，未能形成成功的操作模式，没能形成规则。
5、人的“回避”。诉讼人在活动中，对案件在体现自身能力上或让当事人单方满意上考虑较多，仅要求就其单个对自身有利的纠纷进行处理，而对于其他与之不利的纠纷进行回避，因此无论是从合并审理的程序上还是合并调解中，人会设置不利于纠纷解决的障碍，使本可以合并的案件无法合并。
6、立法滞后，法官不敢“违法”。现行民事诉讼法只规定了必要共同诉讼、第三人参加之诉、被告反诉、原告增加诉讼请求的合并情形，而对于各独立之诉的合并未作规定，法官不敢轻易合并。
四、完善民事具有相关联纠纷合并审理的对策。
（一）完善法院内部的考核。为了鼓励法官对民间关联纠纷的合并审理，人民法院应当完善内部的案件数量、质量和差旅费的评定标准，对于在一个案件中化解多个纠纷，应当按照纠纷数量计算案件数量和计发差旅费用，对于合并审理的关联纠纷案件的案件质量，只要是化解了当事人之间的争议和纠纷，应当评定为合格案件。
（二）加强上下级法院的勾通。由于关联纠纷的合并审理在法律规定上属空白，因此上下级法院之间为此认识有一定的差距，对于下级人民法院合并审理的案件，当事人以合并审理程序违法为由提起上诉的，下级人民法院应当主动向上级法院勾通，求得认同。上级人民法院亦应当以化解民事争议为主要出发点，不要以合并程序违法为由发回重审。
（三）加强司法调研和总结。各业务庭及法官对于合并审理成功的案件应当加强总结，并将总结材料报研究室汇总，并加强调研，形成一套完整的有利于化解纠纷的关联纠纷合并审理程序。
（四）加强与律师、法律工作者的沟通和协调，使律师、法律工作者从强调个案效果观念转化为化解纠纷的为目的的效果观念，使律师、法律工作者主动进行纠纷的化解，让关联纠纷的合并审理在律师和法律工作者中得到认同和支持。
（五）立法完善。民事诉讼法应完善对多个法律关系但在事实上有关联的纠纷的合并审理，包括：合并审理的类型、条件、案由的确定、程序、范围、调解、裁判方法及分案审理等。
五、对民事关联纠纷案件合并审理的积极意义：
（一）有利于提高诉讼效率。司法的效率包括司法结果的效率和司法过程的效率。在司法成本投入恒定的情况下，取得最大司法收益或效益，或者在司法产出恒定的情况下，投入最小的司法资源。但是，对在司法投入恒定的情况下如何促成取得最大司法收益的问题，通过基本保持诉讼投入恒定而促成取得最大诉讼收益，应当是实现诉讼过程的效率的重要途径，民事具有关联纠纷案件的合并审理对拓展这一途径就具有实际的作用。合并审理的适用，意味着在同一诉讼程序中实施了两个或者两个以上的纠纷或者案件的审理，使本来应该展开成两个或两个以上的诉讼程序并为一个。当适用同一个诉讼程序解决几个民事纠纷的目的得以实现时，保持诉讼投入的相对恒定而促成诉讼产出尽可能增加的诉讼过程的效率价值便随之实现。当然，我们必须正视这一合并具有导致诉讼迟延的可能性。毕竟，几个独立案件的合并往往使诉讼变得相对复杂，诉讼的周期相对延长几乎是必然的，毕竟在同一诉讼程序中，解决几个纠纷总比解决一个纠纷的工作量大，所用的时间相对要多一些。但这并不必然导致诉讼经济的目的落空。因为关联纠纷的合并所造成工作量的相对增大和诉讼周期的相对延长的结果，比之于将这几个案件完全分属于不同的诉讼程序进行审理所投入的诉讼总成本而言，通常情况下，前者要更为经济，诉讼更加高效。
（二）有利于实现案结事了。现代民事诉讼理念是程序与实体并重，但在强调程序作为审理过程，实体作为审理结果的同时，实现民事案件的“案结事了”是民事审判的重要价值取向。民事关联纠纷的合并审理是实现这一价值取向的重要途径。因为相关联的多个诉讼标的和案件由一个合议庭或独任法官通过一个程序进行合并审理，法官在作出裁判时，会充分考虑到各纠纷和案件的因果关系、过错责任、法律适用、当事人的承受能力、价值取向综合作出判决。最大限度地使纠纷当事人息诉服判、避免缠诉、缠访。同时，由于关联纠纷的各诉讼标的和案件合并审理，能够有助于分清是非曲直，尽可能查明案件真相，当案件的法律事实越接近客观事实，人民法院依法作出的判决，当事人越满意，达到胜得堂堂正正，输得明明白白。另外关联纠纷的合并审理，有助于案件调解和履行兑现，通过这些纠纷的合并审理，当事人不仅知道自己有利的一面，也明白自己不利的一面，法官通过事实的查明，是非责任的明确，更容易让当事人达成一致的调解意见。由于多个纠纷合并审理，许多当事人互负债务的情形出现，往往通过冲抵、补差的方式履行债务，使案件不需进入执行程序。
关键词:纠纷解决目的;权力监督目的;协调和解制度;行政诉讼法
目前在我国行政诉讼法的修改过程中,立法目的修改问题已经成为学界的热点。讨论的焦点在于,行政审判方式的改革是否需要转换行政诉讼的现有立法目的模式,在“权利保障”和“权力监督”之外增加“纠纷解决”作为目标。
从立法情况来看,大多数行诉法修改建议稿均将纠纷解决列为行诉法的立法目的之一,增加纠纷解决目的似乎已经成为一项行诉法修改的必然选择。(注:见:胡建淼:行政诉讼法修改研究——《中华人民共和国行政诉讼法》法条建议及理由杭州:浙江大学出版社,2007:2;马怀德:司法改革与行政诉讼制度的完善——《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书北京:中国政法大学出版社,2004:85)无论是与德、日将权利救济和权力监督并列作为行诉法目的,抑或英、美将权利救济作为行诉法目的的做法相比较(注:JohnH.Reese,BurstingtheChevronBubble:ClarifyingtheScopeofJudicialReviewinTroubledTimes,73FordhamL.Rev.1103,1192(2004);Allen,M.andTompson,B.(2002)CasesandMaterialsonConstitutionalandAdministrativelaw,p16,7thed.(Oxford:ClarendonPress).),把“纠纷解决目的”提升到行诉法基本目的高度,构成了我国行诉法修改的一项显着特色。
首先,行诉法上的“纠纷解决目的”本身是一项认识模糊的命题。首先,学界大多沿袭民事诉讼法“纠纷解决目的”的学理来研究行诉法上的“纠纷解决目的”,行政诉讼法上的“纠纷解决目的”与民事诉讼法上的“纠纷解决目的”的区别并不明显。
其次,行政诉讼制度在满足“纠纷解决目的”功能实现上的界限问题并没有得到关注。传统的行政诉讼基本理念是围绕着权利保护这一基本目标而展开的,程序的具体设计是以对行政权力的合法性判断的获得为指向。在这种追求对行政行为合法性的形式性判断的诉讼程序中,行政纠纷一次性解决的理想要求究竟能在多大程度上得到实现呢?行政诉讼在追求正确、慎重地做出裁判的过程中,给追求诉讼制度运作的效率性和判决结果的实效性留下了多大的余地?实际上,对权力的合法性监督与纠纷解决之间存在着内在的紧张关系甚至冲突。如何认识和调和这一对基本价值之间的冲突,就成为行诉法立法目的理论上难以解决而且重要的基本问题。
这两种基本要求之间的冲突和调和,集中地反映在学说和实务对行政诉讼协调和解程序的适用范围和适格条件的争论上。就协调和解的对象范围而言,协调和解所包括的对象范围虽然可以超越诉讼标的,但却还存在着与法律规范、公共利益有关的约束条件。就当事人的让步对象而言,也存在着涉及到处理或者抛弃行政主体的“处分权”和公民“基本权”的客观范围的论争。
本文试图审视我国行政诉讼的改革如何透过对“纠纷解决”与“权力监督”这两项立法目的价值之间的调和与平衡,从而实现行政纠纷的多元解决机制的统一和协调。研究的重点主要放在行诉法“纠纷解决目的”的司法适用上,从纠纷解决的概念出发,阐释该原则在行政诉讼领域存在的特殊性和必要性,分析该原则与行诉法固有的“权力监督目的”之间的潜在冲突,观察“纠纷解决目的”在功能实现上的内在制约因素。在此基础上,进一步研究在行政诉讼协调和解理论上所存在的适用范围和适格条件的限制情况,讨论如何通过反映“纠纷解决”和“权力监督”的协调和解手段的并用,确保公民权利保护的实效性,并且提供行政诉讼协调和解制度的正当性基础和合法性边界。本文关注的重点在于,一方面考虑行诉法的修改如何借由“纠纷解决目的”的增加,扩张行政诉讼追求纠纷解决的制度功能;另一方面检讨对“纠纷解决目的”理解的正确性,反省行政诉讼制度在满足“纠纷解决目的”功能实现上的不足,提出充实和发展行诉法上“纠纷解决目的”的方向。
一、行政诉讼法“纠纷解决目的”的基础——纠纷解决的概念
作为诉讼或者审判要实现的终极价值,纠纷解决具有超越诉讼类型的普遍意义。诉讼或者审判是围绕着纠纷解决,或者说解决争议这一目标而展开的。这样的诉讼法原理在民事和行政领域具有相当广泛的共通性,行政诉讼的程序设计也是以指向解决具体的行政纠纷作为前提。但是,在诉讼中存在的是什么样的“纠纷”,又怎样去“解决”等问题上,行政诉讼与民事诉讼之间存在着很大的差异。
(一)纠纷解决的基础——“行政纠纷”概念
作为行政诉讼的纠纷解决基础的是对“什么是纠纷”的理解。在行政诉讼中,行政诉讼的处理对象被称为“行政纠纷”或“行政争议”(注:例如我国2007年最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》明文指出,制定该司法解释的目的是“为妥善化解行政争议”。),包括行政主体与公民双方围绕着国家和个人之间权利和义务的具体分配存在分歧或者对法律关系的认识不一致而形成的争议。行政纠纷的显着特征在于其公益性,这是因为,从纠纷当事人来看,当事人一方是追求实现公共利益的行政主体;从纠纷的起因来看,纠纷一般是由于追求公益的行政主体剥夺或者限制了公民的合法权益所导致;从纠纷的内容来看,纠纷不仅牵涉到公民之间,而且牵涉到国家与公民之间的权利义务分配。
虽然行政纠纷的公益性容易得到普遍认可,但是行政纠纷的具体内涵却需要进一步细化。按照性质的不同,可以把行政纠纷大致区分为如下两类:
1当事人对有关权利、行政行为效力或者法律关系的诉讼主张直接对立的情形。在整个行政诉讼过程中,当事人一直处于相互争执和对立的地位直到最终以作为其纠纷的终局性判定来终结纠纷。
对这种纠纷的认定是以当事人的主观意思为准,并不考虑当事人主观上确信的主张是否正确。也就是说,即使双方当事人是基于对法律或者事实性质的认识错误而产生争议,该纠纷在法律上仍然成立。
2当事人对有关权利、行政行为效力或者法律关系的诉讼主张并不直接对立的情形。在这种行政纠纷中,当事人主张之间的对立特征得到弱化,它还可分为以下两类:
(1)当事人之间法律关系不明确的情形。双方在“什么是事实的真相”这一点上产生争议,系争案件的焦点在于对事实真实与法律真实的发现,具体又包括以下两种情况:
第一类是系争行政行为所针对的主要事实存在不明确的情形。所谓主要事实,即法律条文上规定的要件事实,是导致行政法律关系产生、变更和消灭等法律结果的事实。“如果行政机关以及义务人都对决定行政决定做出内容的主要事实无法通过举证确定时,主要事实就陷入存否认定不明的情况。”
第二类是系争行政行为所依据的法律事实存在不明确的情形。所谓法律事实不明确,具体包括如下两种情况:首先是指与行政决定相关的行政法律规范的含义不明确的情况,例如对某项法律规范的法律效力应当做怎样的解释,在立法上并不确定,从而导致当事人产生对系争行政行为合法性的争议。其次还包括适用于特定事实的法律评价不确定的情况,例如“某项行政裁量是否妥当,根据法律的判断不能确定。”
值得注意的是,“不明确”的判断标准,除了依据当事人的主观认识之外,还需要基于公正、中立的第三人立场而形成的客观认识。也就是说,对“不明确”的判断要求某种程度上的客观不明确性。(注:德国学说上称为:“依据客观的观察者认知下所存在的不明确”、“一般法律家角度下的观察、评价下的不明确”、“依据与当事人具有同一知识的客观观察者,其观察所得的不明确”、“依契约缔结的行政机关的通常期待,再对照专业知识所产生的不明确”。见陈建宇:论租税法上和解契约台北大学法律研究所硕士论文,2004:139。日本学说则多认为关于明确性的存在与否,应当排除当事人主观意思,借由第三人立场,立于客观抽象的基准来进行判断。并且认为最终判断的责任应当落实到具有专业知识的法官身上。见南博方行政诉讼的制度和理论有斐阁,1990:160;南博方:“行政诉讼中和解的法理(上)”环球法律评论,2001(1):99。)
(2)当事人一方的权利或者行政职权的实现存在不安全、不确定的情形。在这种纠纷中,双方的争议以司法审判的实效性作为考虑的中心。如在行政给付之诉的场合,当事人双方对于原告实体上的请求权及其范围并无争议,但是存在着如果审判出现拖延情况,将会发生义务人无力清偿的危险,也就是说,诉讼程序的继续意味着使原本胜诉的当事人蒙受更多的程序利益损失,甚至丧失胜诉所期待的利益。这种权利实现上存在的不安全的情形就使诉讼程序本身的延续具备了纠纷的性质。
(二)“纠纷解决目的”的构成
从行政诉讼制度在面对行政纠纷时所承担的功能和角色出发,针对不同性质的纠纷,“纠纷解决目的”在功能上和内容上也随之形成不同的形态,而不仅仅是一个固定不变的静止概念。根据行政诉讼制度与上述两类不同的行政纠纷类型的连接和对应关系,大致可以将“纠纷解决目的”内容的归纳为三层含义。
第一层是“纠纷解决的妥善性”。这层含义的核心在于通过法官的权威宣判而实现对纠纷的妥善解决,即判决结果的实效性,体现了行政诉讼旨在“消除纷争”和“创造法律和平”(注:“创造法律和平”,是指诉讼通过解决双方的纠纷,进而实现双方均接受的结果,恢复法律秩序上的和平状态。见南博方:行政诉讼的制度和理论有斐阁,1990:133;翁岳生主编:行政诉讼法逐条释义台北:月旦出版公司,2002:34。)的目的。纠纷得到妥善和公正的解决,就意味着行政诉讼具有了正当性。“纠纷解决的妥善性”所针对的纠纷对象主要是当事人诉讼主张直接对立的纠纷。在这些纠纷中,“纠纷解决的妥善性”以保护公民合法权利作为最上位的指导理念,并且以此进一步推导出应以公民的实体权利获得救济的实效性为中心,一方面尊重行政主体借由选择裁量基准来处分行政权力的自由裁量权,另一方面强调制约形式合法但不合理的行政裁量的必要性,追求全面妥善解决当事人之间的权利义务争议,以贯彻司法审判的实质公平性、纠纷解决的实际有效性目的。
这种“纠纷解决的妥善性”的特点,是并不将行政诉讼的纠纷处理仅仅限定在系争行政行为这一狭窄的诉讼标的范围内,如果认为有必要,还试图把相关联的法律关系和法律事实,例如作为先决问题的其他法律关系都纳入处理过程中,以寻求最佳的解决途径。这种“纠纷解决的妥善性”配合行政审判范围的扩张,要求司法积极解决行政纠纷的相关理念设计,以补救和改进行政诉讼传统的形式合法性审查的不足,进而达到纠纷的彻底解决,而非一时的休战或纠纷潜在化。
第二层是“纠纷解决的一次性”。其主要含义是在努力保持审判公正性的前提下,尽可能一次性地处理纠纷。“纠纷解决的一次性”所针对的纠纷对象是当事人之间法律关系不明确而导致的纠纷。依据“诉讼经济”(注:“诉讼经济原则”,是指在诉讼中,以最少的司法投入,获取最大的诉讼效益的原则。见李建良:行政法三十六讲自刊,1997:505-507。)原则的要求,有关当事人之间的行政纠纷应当尽可能一次性解决,防止反复争讼不休,致使法院、行政机关和当事人都枉然耗费时间、精力和费用。
这种“纠纷解决的一次性”的特点在于承认、尊重和贯彻当事人也是行政诉讼程序主体而非法官审判活动的支配客体的理念,将划定行政诉讼程序的选择权限部分地交由当事人掌握。它可以配合行政诉讼纠纷解决机制形式的多层次化,要求提高行政诉讼程序解决纠纷的效率性等相关的司法理念,从而发挥补充、纠正行诉法现有的效率性考虑的缺失,进而具有创设行政诉讼调解程序等制度的功能。
第三层是“纠纷解决的迅速性”。它是指即在努力保持公正性的前提下,尽可能迅速而成本低廉地处理和解决行政纠纷。“纠纷解决的迅速性”所针对的纠纷对象是由当事人一方的权利或者行政职权的实现存在不安全、不确定的情形而引起的纠纷。
依据“诉讼程序迅速”(注:“诉讼程序迅速原则”,是指“迟到的正义,就形同拒绝的正义”。见傅玲静:“由行政之参与论于许可程序中迅速原则之实现——以德国联邦行政程序法为中心”中原财经法学,2004(13)。)原则的要求,面对不断增加的行政案件,司法机关应当努力提高案件处理的效率,简化行政诉讼的程序。从当事人角度而言,审判过程的高效和迅速也有利于降低诉讼成本,节约时间、精力和费用,有利于平衡其实体利益与程序利益。
从以上对“纠纷解决目的”内容的大致说明中可以看出,行政诉讼上的“纠纷解决目的”虽与民事诉讼上的“纠纷解决目的”在形式上相类似,但在实质上存在差异。这种差异源于行政诉讼对“纠纷解决目的”的立法政策考虑完全不同于民事诉讼法。下面就来考察一下行政诉讼结构究竟如何看待达到纠纷解决目的这一问题。
二、“纠纷解决目的”在行政诉讼结构中的位置
行政诉讼立法目的是国家的行政诉讼立法政策和立法任务的一种具体化。(注:立法任务是国家任务的下位概念,判断一项公共任务是否属于立法任务,主要基准需要回归到实定法规范。见陈爱娥:“国家角色变迁下之行政任务”月旦法学教室,2000(3):106;詹镇荣:“国家任务”月旦法学教室,2000(3):34-36。)一般认为,在行政诉讼目的模式的根本层次上,“权利保护”和“权力监督”是直接决定整个行政诉讼程序性质的两大基本要素。现行行诉法如果仅仅从条文上来看,就可以理解为体现了一种“权利保护—权力监督”的立法精神。(注:见姜明安主编:行政法与行政诉讼法法律出版社,2002:316-318;杨建顺:行政规制与权利保障中国人民大学出版社,2007:654-657。)
就与行政诉讼结构的关系而言,“纠纷解决目的”是一种在界定上显得相当微妙的立法目的价值。这是因为“纠纷解决”在对行政争议的处理上所采取的原则和程序结构都区别于行政诉讼所固有的“权力监督”,或者说是与“权力监督”形成鲜明的对照。
“权力监督”是指行政诉讼对行政法治秩序的维护,具体表现为对行政行为的合法性监督。在行诉法理上,对行政行为的合法性审查是不可动摇的理论。在维持法治秩序方面,“解决纠纷目的”与“权力监督目的”并无根本的差异,行政纠纷是对一定既成行政法律秩序的违反和破坏,解决纠纷也是为了维护行政法律秩序。从这个意义上说,“解决纠纷目的”与“权力监督目的”存在着一定的内在一致性。
但是,在一种形式性合法审查贯穿整个行政诉讼过程的诉讼模式中,强调司法机关对行政纠纷的解决,必然会干扰或者淡化传统审查模式的内在逻辑结构。
首先,“纠纷解决目的”在行诉法上的出现,有可能降低向当事人提供法律程序保障的程度,从而影响“权力监督目的”的实现。
为了妥善解决当事人之间的行政纠纷,“纠纷解决目的”偏重纠纷解决手段的效率性、实效性或者更讲求效益。为了追求纠纷的妥善解决,往往要求解决纠纷的法律程序不拘泥于法定形式,这就导致在有些情况下在逻辑上允许当事人合意,通过双方妥协让步,一方或者双方做出对自己实体权利义务的处分来进行“调解”,从而解决行政争议。在程序的设计上,纠纷解决倾向于在很大程度上摆脱来自法律规定的程序保障要求的形式拘束性,以最大限度地追求纠纷在实质意义上获得妥善解决的必要条件。这样看来,“纠纷解决目的”在行诉法上的出现,有可能影响“权力监督目的”的实现。
其次,“纠纷解决目的”主张为了真正解决纠纷而积极支持法官的裁量或创制法的活动,这有可能与传统的严格形式性合法审查相冲突。
对于这个问题,可以通过对我国诉讼实践面临的一个具体问题来观察,即在某些缺乏实体法依据的情况下,法院如何做出行政裁判的难题。要理解这一难题,必须考虑近年来在行政审判领域发生的巨大变化。这种变化主要体现在两个方面:一是法院所处理的行政案件纠纷在整体数量上逐年上升;二是行政案件中涉及土地征收、房屋拆迁、规划许可方面的诉讼等新型行政案件大幅度增加,呈现涉及范围越来越广、诉讼标的越来越复杂的趋势。
但是,由于法律规范往往不能迅速适应社会的变化和发展,在现实生活中已经或者正在得到承认的行政当事人的权利和利益却往往无法在行政诉讼中也得到反映和实现,一些新型纠纷无法根据既有的法律规范及时得到解决。在这种社会背景下,司法机关面临着法律适用依据存在空白和必须及时、公正审理案件之间难以协调的冲突。为了适应这种新情况,本着解决纠纷的目的,司法机关不得不越过相关的行诉法律,逐渐确立某些新的具体解决办法。(注:以行政诉讼原告资格的扩张为例。见王清军环境行政诉讼原告资格的再认识当代法学,2002(5):123;路国连论行政公益诉讼——由南京紫金山观景台一案引发的法律思考”当代法学,2002(11):94-98)在这种情况下,司法机关倾向于为了实现纠纷解决的目的,支持和鼓励法官在个案中灵活适用法律。首先是尽可能妥当解决纠纷,然后再通过法律解释使具体的解决方法与现行法律体系的逻辑完整性相符合,实现其正当化的目的。但是,由于行政诉讼程序的目的是用判断、宣告行政行为违法与否的方式来保护公民权利,必须以依法审判和法律安定性作为根本原理,因此要求提供慎重的法律程序保障。这种法官在个案中自行裁量和创造适用法律的方式,无疑难以确保行政诉讼程序在过程上和结果上的正当性。
由于以“纠纷解决目的”为中心展开的诉讼结构会与行政诉讼所固有的“权力监督目的”相冲突,进而存在着可能限制、妨碍乃至违背行政诉讼的“权利保护——权力监督”目的结构的可能,所以,“纠纷解决目的”是行政诉讼立法目的这一理念,一直没有被立法与实务界所接受。实际上,我国现行行诉法并没有将“纠纷解决目的”列为立法目的。
三、行政诉讼纠纷解决功能的扩张需求与“纠纷解决目的”
从上文的叙述可以发现,以“纠纷解决目的”为中心展开的诉讼结构会与行政诉讼所固有的“权力监督目的”相矛盾,在程序的设计和制度的运用上也会遇到相当复杂的问题。因此“纠纷解决目的”在行诉法中并未有明确的体现。
然而,在行政审判实践中的种种做法,却似乎意味着实践中存在着这样一种观点:法院不断强调“化解行政争议”也是行政审判的基本原则之一,甚至认为“解决争议是行政审判的主要目标”。有的地方法院还明确将化解行政争议作为行政审判首要职能的规范性要求。尽管我国行政审判方式改革在实践中还没有完全成形,但已经可以从法院的具体尝试中看到体现“纠纷解决目的”的审判结构的萌芽或者雏形,蕴涵着将“纠纷解决目的”向行诉法基本立法目的发展的可能性。实质上包含着“纠纷解决目的”内涵的诉讼纠纷解决机制,开始在法院行政审判方式改革的尝试中显出轮廓。
在行政审判方式改革中体现“纠纷解决目的”的审判结构的萌芽或者雏形的制度,最典型的就是“调解”或者“协调和解”制度。所谓行政诉讼上的调解,是指法院应当事人双方的申请,在前、诉讼中或者执行中提出具体调解方案,由当事人进行合意协商来解决纠纷的制度。虽然我国法律明文排除了行政诉讼上的调解,但是审判实务却与法律规定存在着相当的距离。近年来,通过实务上的尝试和立法上的修改,实际上包含着行政诉讼上的调解结构的审判程序——“协调和解”制度已经出现。(注:例如“行政案件协调和解工作是人民法院在审理行政案件过程中,以合法性审查为基础,以维护公平正义,促进社会和谐,化解行政争议为目标,组织各方当事人及其他相关部门和个人进行协商,推动当事人在法律规定的处分权限范围内达成和解,依法稳妥解决行政争议的重要审判机制。”见吴偕林,等解读上海市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见//最高人民法院最新执行与司法程序法律文件解读北京:人民法院出版社,2007:111-120)
为什么以强化“纠纷解决目的”为中心的行政审判方式改革在今天会形成如此强劲的潮流呢?这是因为,近年来社会条件的变化对行政审判程序提出了新的要求。
首先是加强行政诉讼对行政纠纷解决结果的实效性的要求。随着我国社会转型期社会矛盾的激增,大量牵涉到政府职权与公民权利之间矛盾争议的行政纠纷,越来越多地以行政案件的形式进入法院。公民对审理结果的实质公平性、纠纷解决的实际有效性产生了更为迫切的要求。但是,行政审判的审查核心一般只是针对行政违法行为,发生撤销原行政违法行为,或者课以行政机关负有重做行政行为的义务。这样,经过行政诉讼后的行政权利义务纷争仍然没有得到妥善而全面地解决。
这方面最典型的案例当属被称为“10年诉讼7份判决”的金某“规划行政诉讼案”。原告为了维护自己的相邻权,诉请政府履行拆除邻居的违章建房的行政职责。这一简单的维权诉讼却由于法院缺乏对行政纠纷进行一次性解决的意识,导致诉讼前后进行了7次判决,历时10年之久,耗费了当事人的大量时间、精力。法院对由于审批单位与规划管理部门不一致这一行政体制原因而引起的复杂情况,不是努力地创造灵活多样的纠纷解决形式,考虑一并实际解决其余有关联的行政纠纷,而只是针对被诉的审批行为或者行政不作为进行单一审查。结果产生“案结事不了”、“官了民不了”的结果,当事人不得不一次又一次提起新的诉讼。
由此可见,行政诉讼由于过分依赖形式性审查,产生了审查的形式性阻碍判决效果的实效性的缺陷。有学者形象地将该现象称为行政诉讼的“半拉子工程”。对于当事人而言,这种“半拉子工程”意味着“新一轮的行政争议,甚至出现循环诉讼的现象”。
其次是基于提高行政诉讼程序解决纠纷的效率性的需要。面对日益增多的行政诉讼案件,法院不得不在提高司法效率的方面做出努力,通过调解程序来达到更为符合实际情况的纠纷解决效果,以及实现对某些行政诉讼案件的简易化处理,节约有限的司法资源,从而取得比单纯地严格适用法律的方式更为高效的纠纷处理结果。就公民而言,把处理行政纠纷的诉讼成本记入自己的经济成本,根据计算来采取更有效益的诉讼行动,也成为社会公众广泛接受的行为样式。
例如在“四川半岛大酒店有限公司、香港广颖集团有限公司诉某县政府”一案中,投资人由于不服主管行政部门撤销土地使用证照的具体行政行为而。双方当事人对行政行为的违法性实体审查结果并无意见分歧,但是继续判决会导致诉讼程序的拖延,从而使行政相对人承担程序利益上的较大损失,甚至超过诉讼中实现的实体权利的收益。在这种权利实现的不安全情况下,原告为了避免程序繁杂、耗费巨大且易于出现难以预知的因素的情况,转而选择较为经济的调解方式,通过做出实体与程序权利的轻微让步,与行政主体尽早达成调解,从而尽快解决纠纷。
行政诉讼上的“纠纷解决目的”的确立,以及诸如“协调和解”制度等审判结构的产生,就是一种对来自于社会的这些内在要求以及人们意识变化的一种回应。随着社会条件的变化,“纠纷解决目的”及其审判措施作为行政诉讼有效实现权利救济,解决社会矛盾的重要环节,今后完全可能在更多的场合得到更加广泛的运用,并且在程序和法理上更加稳定和完善。在坚持审查行政行为合法性的前提下,法院还应当从妥善化解实体争议的角度出发,寻求处理行政纠纷的最合理手段,创造多样化的诉讼解决手段,从而为公民提供有效的权利救济方法,协调和平衡公共利益与公民权益的关系,维护社会的和谐稳定。
四、行政诉讼法“纠纷解决目的”的适用与定位
一方面,行政诉讼纠纷解决功能的扩张需求呼唤“纠纷解决目的”的确立,另一方面,由于“纠纷解决”与“权力监督”存在着相互抵触和冲突的情况,导致“纠纷解决目的”与现有的行政审判程序机制相互分离,互不衔接。(注:对这种互不衔接现象的描述,参见羊琴论行政诉讼纠纷解决目的之确立——以行政诉讼裁判形式为研究对象//行政执法与行政审判(总第10集),北京:法律出版社,2004)
如果行诉立法不能在法理基础上对这种情况做出合理回应,将会使行政诉讼目的模式对审判实践的指导性和权威性大大动摇。因此,如何谋求立法目的之间的协调并存,使之形成一个有条不紊、相互和谐的体系,符合“立法的体系性正义”要求,并且成为法律规范的价值判断依据,就成为一项重要的课题。应当借助利益衡量的方式,调整不同立法目的价值之间的最佳比例,并且在此基础上确立一个法律价值的先后适用顺序。
从我国的现状来看,行政诉讼结构的一个特点在于“纠纷解决目的”及其相关审判程序与以“权利保护——权力监督”目的结构为中心的审判结构是相互分离的,或者有时处于一种补充和辅助的地位。解决的方法是:一方面,确定行诉法的权利保护目的和权力监督目的的首要地位,使行政诉讼程序能够较少地受到来自价值取向不同的“纠纷解决目的”的干扰,从而有效地保持权力监督。另一方面,对一些受形式性约束的行政纠纷,运用根据“纠纷解决目的”的程序设计,以获得更妥善的解决。
这是因为,行政诉讼上新增加的“纠纷解决目的”既然只是在上述变化了的社会纠纷条件下对正当性和效率性的追求,那么,也只是在这些纠纷条件的范围内或者解决这类纠纷的限度内才能有效地发挥其作用。其表现为原有的“权利保护——权力监督”目的模式及其审理结构仍然着占据主要地位,新的“纠纷解决目的”及其审理结构尚且需要反复摸索和尝试,不宜占据行政诉讼结构的主要地位。
围绕着协调立法目的冲突的问题,适用行诉法“纠纷解决目的”时需要考虑将行政审判程序划分为一般行政审判结构与特殊的纠纷解决结构。对前者而言,主要适用的是“权利保护——权力监督”目的,“纠纷解决目的”仅发挥对“权利保护——权力监督”目的结构的补充作用。而对后者而言,主要适用的是“纠纷解决目的”,但也要同时保持“纠纷解决”目标的实现与“权力监督目的”之间的衔接关系。以下分述之:
(一)一般行政审判结构中“纠纷解决目的”的适用
在一般行政审判结构的领域,“纠纷解决目的”是一种对“权利保护——权力监督”目的结构的补充要素。如果仔细分析的话,可以发现“纠纷解决目的”与现行行诉法上的“保证人民法院正确、及时审理行政案件目的”具有很大的相似之处。行政诉讼法第1条规定的“保证人民法院正确、及时审理行政案件”是从司法审判权的角度提出的一项命题。它包括两个方面的内容:一是保障司法判决的公正性,即行政审判的过程和结果在整体上为当事人以及社会上一般人所接受、信任。纠纷或者冲突得到妥善和公正的解决意味着行政诉讼具有了正当性。二是在努力保持公正性时,尽可能提高司法审判的效率性,即在努力保持公正性的前提下,尽可能迅速而成本低廉地处理和解决行政纠纷。
从解决与处理纠纷的方式来看,“纠纷解决”目的与“保证人民法院正确、及时审理行政案件目的”都涉及到如何在尽量提高诉讼效率性的同时又能够确保公正性的问题,从而产生对行政诉讼程序进行调整和简化的需要。这种“诉讼经济”的要求,可以理解为行政诉讼制度背景的变化使得行政诉讼在简化程序、提高效率、降低诉讼成本、克服诉讼迟延方面产生了强烈的需求,从而导致在立法上需要重新对程序的正当性保障和程序的简便和高效这两个方面的要求之间的关系作出调整。
不过,虽然作为保证行政诉讼正当性的核心内容的“获得公正而全面的纠纷解决结果”是“纠纷解决目的”和“保证人民法院正确、及时审理行政案件目的”两者所共同期望达到的理想目标,但是二者的侧重点不同。“纠纷解决目的”的重点放在保证纠纷解决结果的妥善和公正性上,而“保证人民法院正确、及时审理行政案件目的”的重点则放在保证行政诉讼判决本身形成的客观性上。前者强调的是判决实现的实体正义的方面,更重视判决的结果,后者则强调的是形成判决的程序正义的方面,更重视达到判决结果的司法过程本身。强调为司法机关正确、及时审理行政案件提供全面完整的保证,并不一定直接意味着实体正义的实现有了充分的可能。在许多情况下,缓和严格的形式性合法审查的制约,恰恰是为了方便实体上的妥当性的追求。在这种意义上,“纠纷解决目的”是一种在程序正义的制约之下,最大限度地追求实体正义的价值。而“保证人民法院正确、及时审理行政案件”原则的内容尽管也包含着实体正义实现可能性的增大,但是第一位的目的却是程序正义的充分实现。
由此可见,行政诉讼的“纠纷解决目的”发挥的作用很大程度上类似于现行行诉法上“保证人民法院正确、及时审理行政案件”的目的。与后者相类似,行诉法也应当保持“纠纷解决目的”在适用上对“权利保护目的”和“权力监督目的”补充和衔接关系。
(二)行政诉讼的协调和解领域中“纠纷解决目的”的适用
“纠纷解决目的”主要适用的场合是在“行政诉讼的协调和解”以及其他多元诉讼纠纷解决机制的领域。如果说“纠纷解决目的”是从制定者和适用者的角度对行政诉讼制度所提出的主观期待或者要求的话,那么这项立法目的的提出就给行政审理结构提出了下述要求,即新的诉讼纠纷解决机制的实施应当围绕着实现“纠纷解决目的”这一目标,努力发挥其功能。(注:法律的功能不同于立法目的,是指法律程序的实施对立法目的实现所发挥的客观效果。某项法律程序的法律功能优劣取决于该项法律程序的实施,对立法目的实现所发挥的作用大小。参见黄茂荣Z法学方法与现代民法北京:中国政法大学出版社,2001:46,注12。)
实际上,“纠纷解决目的”给行政诉讼形成或者运用新的诉讼纠纷解决机制带来的影响,表现为法官有必要发挥主导作用,或者更多更深地介入行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。在这里,法官主导作用与行政诉讼进行合法性监督与权利保护的传统原理之间产生的矛盾或者紧张关系如何得到缓解,对于这类诉讼纠纷解决机制的功能发挥来说是一个重要问题。下面就以行政诉讼的调解程序为例,探讨究竟怎样的内容是使纠纷解决的目标与立法目的协调二者得以并立的制度性选择。
在行政诉讼的调解程序中,对于一部分当事人之间法律关系不明确或者权利实现不安全的行政纠纷,通过调解技术可以获得更加妥善的解决效果,但这绝非意味着只要达到纠纷的妥善解决目的,就可以随意违背“权力监督目的”的要求。调解程序的制度设计仍然需要衡量纠纷解决的目标与“权力监督目的”之间的关系。
1以“权力监督目的”控制调解对象的扩张
一般而言,如果法官认为案件在行政诉讼的“诉讼标的”(注:行政诉讼的诉讼标的,是指行政诉讼制度所要纠正的对象,即原告根据一定事实请求法院做出判决的主张。它提供了区别、划分行政诉讼所解决对象基本单位的标准,影响着诉的变更与合并、既判力客观范围的划定等问题。行政诉讼的诉讼标的因撤销诉讼、形成诉讼等诉讼类型的不同而有所差异。以撤销诉讼为例,德国通说“行政处分违法并损害原告权利说”认为,撤销诉讼的诉讼标的是原告“行政处分违法并损害原告权利”的权利主张。日本通说“行政处分之违法性说”认为,撤销诉讼的诉讼标的是行政行为的违法性本身。参见陈清秀行政诉讼之诉讼标的律师杂志,1999(9):12;叶百修,吴绮云行政撤销诉讼之研究司法院印行,1990:113;雄川一郎行政争讼法有斐阁,1964:59)所涉及的争议事实的范围内可以达到纠纷的妥善解决,那么选择在诉讼标的范围之内进行调解可能更为恰当。但是,法官要是发现仅仅处理行政诉讼的“诉讼标的”不能实现纠纷的真正解决,而一并处理“诉讼标的”之外的法律关系事实至关紧要的话,他就有可能把诉讼标的和诉讼标的之外的法律关系事实一并作为调解对象。法官的调解程序运作可以超越“诉讼标的”框架范围,在“诉讼标的”之外,即使与“诉讼标的”无关的事项也可以纳入调解。
从实务人员的角度来看,这个理论在解决实际问题上似乎显得更合理,更有魅力。这是因为:首先,这种观点实质上是主张尽量在一个调解程序中将特定的纠纷事实作为一个整体加以解决,从而有利于对纠纷的一次性及时解决。基于当事人自我决定自行负责的原理,只要不致违反实体法规范和公共利益,当事人在内容上和形式上都可以自由灵活地处理权利义务关系。行政诉讼调解通过当事人合意的方式,追求妥善解决纠纷目的的回旋余地很大。其次,考虑到对“关联性”的判断划分出客观明确的标准也不是件易事,如果将与“诉讼标的”具有“关联性”作为行政诉讼调解的对象认定要件,那么,往往会造成法院在判断行政诉讼调解的要件上产生操作上的困难。
在这样的背景下,德国、我国台湾的行政诉讼运作都普遍承认了“诉讼标的”以外的法律关系都可以成为调解对象,而行政诉讼调解包含有“诉讼标的”外与“诉讼标的”无关的法律关系,如某一行政争议问题的先决事项也不是不可想象的82。
但是,尽管行政诉讼调解被赋予了包括可以对“诉讼标的”外的法律关系进行调整的法律效力,但是其内容必须合乎实体法规范和无损于公共利益的要求。这是一个必然的约束条件。例如,在对附加限制条件的医师营业证照许可存在争议的场合,行政主体不能对作为许可先决问题的要件,即是否发给医师营业证照必须以申请人具备医师资格为前提这一资格要件向相对人做出让步而达成调解,否则将违反有关法律规定。
2以“权力监督目的”控制调解当事人让步的界限
在当事人以相互让步,达成调解合意的方式来处理行政纠纷时,当事人的一部分实体和程序权利事项往往在性质上难以成为让步的对象。(注:行政诉讼调解上的“让步”,是指当事人双方相互放弃其行政程序上可能获得的任何有利结果,从而使他方受益。让步的对象不一定局限于实体权利和地位,也包括程序权利和地位,但都必须与调解对象具有关联性。见张文郁行政诉讼程序中关于撤销诉讼和解之研究台湾“行政院”科学委员会专题研究计划成果报告,2001:607)
首先,行政主体做出让步的范围较多地受到来自于实体法规范规定的处分权的影响,行政主体在达成调解合意时的回旋余地受到制约。所谓行政主体的“处分权”,是指行政主体对行政诉讼调解的内容或者条件,依法具有在事实上和在法律上予以变更、废弃或者不作为,但不抵触强行性法律或者行政法律原则的权利。换言之,调解是否成立,取决于行政主体对履行调解的事项是否具有管辖权。如果某项行政权力依据强行性法律规定或者职权自身的性质,属于不适宜通过合意予以处分的情况,那么行政主体就不具有对该项行政权力的处分权,不得通过对该职权做出让步而达成调解。
其次,对于行政相对人而言,为了达成调解合意,相对人在一定条件下可以通过行政契约的方式同意国家对其权益的限制或者剥夺、放弃自身权利,或者自愿承担法定要求之外的额外负担义务。那么相对人抛弃其法律权利的范围究竟有多大?(注:主观权利的抛弃,是指具有处分权的权利人,基于形式自由,自己须受领的意思表示,单独或者以契约的方式,自愿表示放弃主观权利、特定的法律地位或者主观权利的行使。这种抛弃表示也能够附加停止条件或者解除条件,在特殊情况下可以撤回。见高烊辉基本权之抛弃自由及其界限台北:辅仁大学法律学研究所硕士论文,1995:5)法院在审查公民的处分权时,需要对抛弃的权利界限做出考察,以避免调解对公民权利的违法损害。一般而言,调解中的让步所涉及到的私人权利义务必须属于行政相对人能够有效抛弃的范围。如果调解对象涉及到公民的基本权利时,如何能够在尽可能达到妥善解决纠纷的同时,又防止给行政诉讼对基本权利提供充分程序保障的立法目的带来消极影响则成为一个重要问题。
关于基本权利是否可以抛弃的问题,德国采取的是对基本权加以区别和类型化对待的方式,即在承认原则上允许抛弃基本权的基础上,划定抛弃权利的范围和效力等方面的界限。具体而言包括以下几项内容:
第一是对法律保留原则的适用例外。基本权利主体做出抛弃的承诺意思表示,是否足以取代法律而成为旨在限制或者剥夺个人权益的行政决定的授权基础呢?在德国,通说倾向于肯定这项抛弃的意思表示可以取代法律。这是因为,公民的基本权利抛弃权可从宪法上的一般行为自由权推导出来,既然基本权主体的处分权已经得到宪法的授权和承认,在基本权利主体做出抛弃的承诺意思表示时就不再需要法律个别予以授权,换言之,公民的基本权利抛弃权只需要不违反法律优先原则即可成立,而法律保留原则就不再成为一条界限。
第二是对基本权利核心内容的保障。公民基本权利范围的缩减不得涉及到人性尊严等基本权利的本质核心内容。基本权利的核心内容不得受到剥夺,例如人性尊严作为宪法价值秩序中的根本原则,具有最高的法律价值,属于个人本质上不可放弃、不可抛弃的因素。因此,公民对基本权利的核心实质内容缺乏基本权利的处分权能力,即使做出自愿抛弃的意思表示行为也属于无效行为。
第三是对比例原则的适用。行政主体经由公民对基本权利的抛弃所获得的行政行为空间的扩展,与公民基本权利范围的缩减,不得逾越合理必要的程度。在基本权范围内做出处分的场合,个人抛弃基本权所获得的利益,与旨在保护基本权的公共利益之间的冲突,应当在“比例原则”的考量下予以衡量。
因此,尽管行政诉讼的调解制度是贯彻当事人“处分权主义”的结果(注:处分权主义,是指诉讼当事人对诉讼标的享有舍弃或者认诺的处分权利。见陈清秀行政诉讼法台北:瀚庐出版社,2002:440),但是,行政诉讼调解上的让步很难仅仅依靠当事人的主观意志来确定。对让步对象的选择必须在判断当事人确实具有该项客观权利或利益,且让步可以为当事人谋求到较为有利的结果的情况下才能做出。
五、行政诉讼法修改的平衡点——代结语
以上是对我国行诉法拟新增的“纠纷解决目的”的概略分析。行诉法的修改明显地偏重于追求行政诉讼制度运作的效率性和确保判决的实效性,希望透过行政诉讼,实现最高效地解决行政争议,维护法治秩序的理想,从而维护公民的权益。为了达到这种通过行政诉讼解决纠纷的理想,在立法层面,将行诉法的立法目的扩张到“纠纷解决目的”,试图扩展行政诉讼程序解决纠纷的功能,并进而为在审判制度上,提高诉讼以外的其他纠纷解决机制,诸如协调和解程序等在审理程序中的地位奠定理论基础。
然而,“纠纷解决目的”同时也与行政诉讼中的“权利保护——权力监督”目的结构形成了内在的价值冲突和扭曲,并且影响到行诉法的理论和实践。在行政诉讼整体法律秩序中,新增的“纠纷解决”价值与传统的“权力监督”价值有可能产生同一位阶的立法目的竞合,甚至导致在法律适用上相互冲突的情况。
因此,如何深化对行诉法上的“纠纷解决目的”思考行政诉讼制度在满足“纠纷解决目的”功能实现上的对策;以及如何在行政诉讼目的论上,充实和完善作为协调和解等多元纠纷解决程序的法理基础的“纠纷解决目的”,构思可能更能有效地适应中国行政诉讼实践的理论方案,还有待于我们的进一步努力。
参考文献:
[1]杨伟东.行政诉讼目的探讨[J].国家行政学院学报,2004(3):35-39
[2]胡建淼.行政诉讼法学[M].北京:法律出版社,2004:11
[3]南博方.行政诉讼中和解的法理(上)[J].杨建顺,译,.环球法律评论,2001(1):92
[4]徐瑞晃.行政诉讼上和解[J].台北:台湾“司法院”研究年报,第23辑:28
[5]李柏杉.行政诉讼上和解之研究[D].台北:台湾中原大学法学研究所硕士论文,2005:12
[6]徐瑞晃.行政诉讼上和解[J].台北:“司法院”研究年报,第23辑:12
[7]石川明.诉讼上的和解研究[M].东京:庆应大学法学研究会,1966:32
[8]杨伟东.行政诉讼目的探讨[J].国家行政学院学报,2004(3):35-39
[9]宋炉安.解决争议:行政审判的主要目标[N].法制日报,2007-4-5
[10]肖扬.努力建设公正高效权威的社会主义司法制度[N].人民法院报,2008-2-1
[11]徐瑞晃.行政诉讼上和解[J].台北:台湾“司法院”研究年报,第23辑:107
[12]韩爽.挡光官司十年诉讼七份判决[N].新都市报,2001-8-7
[13]田雨.人民法院破解民告官四大难题[J].半月谈,2007(8)
[14]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善——《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书[M].北京:中国政法大学出版社,2004:347-350
[15]董馨.行政案协调,官民双赢[N].华西都市报,2007-2-6
[16]羊琴.论行政诉讼纠纷解决目的之确立——以行政诉讼裁判形式为研究对象[J].行政执法与行政审判(总第10集),北京:法律出版社,2004:46-47
[17]李惠宗.体系正义作为违宪审查基准之探讨——以释字第228号为素材[J].时代,16(2),1990:26-27
[18]蔡达智.从行政法学论立法目的[D].城仲模:行政法之一般法律原则(二),台北:三民书局,1997:p.89-91
[19]翁岳生.行政法(下)[M].北京:中国法制出版社,2002:1319
[20]王亚新.对抗与判定——日本民事诉讼的基本结构[M].北京:清华大学出版社,2001:389
[21]羊琴.论行政诉讼纠纷解决目的之确立——以行政诉讼裁判形式为研究对象[J].行政执法与行政审判(总第10集),北京:法律出版社,2004:46-47
[22]盛子龙.行政诉讼上诉讼和解之研究[D].台北:“行政院”科学委员会专题研究计划成果报告,1998:2
[23]李柏杉.行政诉讼上和解之研究[D].台北:台湾中原大学法学研究所硕士论文,2005:82-83;82
[24]李震山.行政法导论[M].台北:三民书局,1998:301
[25]陈清秀.行政诉讼法[M].台北:瀚庐出版社,2002:416
[26]高烊辉.基本权之抛弃自由及其界限[D].台北:辅仁大学法律学研究所硕士论文,1995:131-172
[27]盛子龙.当事人相互让步作为行政诉讼上和解之要件[J].月旦法学教室,2004(15):23.
Abstract:
调解前置制度是指在立法上将调解设置为民事诉讼的前置程序，即对于法律规定的某些特定类型的民事纠纷，在诉讼之前必须经过调解程序，调解不成的再行诉讼解决。有些发达国家和地区通过设置医疗纠纷诉前调解程序，使第三方调解的制度优势得以充分发挥，使第三方调解机制在医疗纠纷解决体系中发挥出独特的作用。例如，韩国采用的是诉讼之外调解优先的纠纷解决制度，规定对医疗纠纷必须先行调解。我国台湾地区卫生署起草的《医疗纠纷处理法》（草案）确定了“调解强制、仲裁任意”的医疗纠纷处理基本原则，使医疗纠纷的调解制度真正在实践中得以发挥功能。［2］我国《民事诉讼法》第122条规定：“当事人到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”这种对民事纠纷适宜调解的要先行调解的规定，为医疗纠纷第三方诉前调解程序的设置奠定了法律基础。从社会经济发展状况看，我国已具备设置医疗纠纷第三方诉前强制调解程序的条件。②在医患纠纷的解决机制中引入调解前置制度，将第三方的调解设定为解决医疗纠纷的必经程序，只是表现为医患双方在提讼之前必须进行调解。调解程序的进行及调解协议的达成事项仍取决于当事人之间的自愿和合意，并不存在强制的因素。因此，在法律上设置诉前调解程序，并没有剥夺当事人的诉讼权利，只是对其诉权做出了适当的限制，将适合非诉讼方式解决的医患纠纷分流至第三方调解机构先行调解。具体地说，设置医疗纠纷第三方调解诉前程序，主要有两个方面的作用：其一，对迅速解决医疗纠纷，缓和医患矛盾，实现医疗纠纷的公正解决与社会效益的平衡，将产生积极的作用。其二，将适合非诉讼方式解决的医疗纠纷分流至第三方调解程序中，节约大量的司法资源。一方面，对现代社会有限的司法资源进行适当的分配，减少了医患双方解决纠纷的成本，能够节约大量的社会资源；另一方面，通过第三方的调解解决纠纷，就可以减少不必要的诉讼，节约当事人的诉讼成本。因此，我国应当设置医疗纠纷第三方机构参与调解的诉前调解程序，明确规定由第三方调解机构对医疗纠纷先行调解。在法律程序上确立适合第三方调解的医疗纠纷可通过非诉讼的调解方式予以解决的制度，对未经第三方调解机构调解而直接提讼的，法院一般不予受理。只有在双方当事人明确表示拒绝调解或经调解但无法达成协议的，才可进入诉讼解决的程序。［3］必须要强调的是，诉前强制调解程序的确立，并非取代或排斥诉讼，而是在强制启动调解后，在当事人意思自治和诚实信用原则的基础上，为纠纷的解决提供更为便捷的渠道，这实际上是扩大了司法利用的范围。［4］因此，《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》指出，贯彻“调解优先”原则，如果当事人不能达成调解协议，可以提讼来保障自己的合法权益。可以说，医疗纠纷的解决引入人民调解工作机制，为设置第三方调解为诉前程序提供了政策依据。
二、确立医疗纠纷第三方调解协议的司法审查制度
司法审查是指法院受理当事人关于调解协议司法确认的申请后，对医患双方达成的调解协议进行审查进而做出是否确认其效力的判断。对已达成的调解协议予以确认，并不是调解协议生效的必经程序。调解协议效力司法审查制度的设立，根本目的是通过赋予调解协议合理的效力以保证案结事了，体现了诉调对接的价值。［5］在第三方机构主持下，医患双方达成的调解协议只具有合同法上的约束力，不具有法定强制执行的效力。因此，司法审查是赋予调解协议法律效力的前提条件，即只有经过法院对调解协议效力的审查认定之后，才具有强制执行的效力。为了在程序上解决调解协议的司法审查和司法确认问题，2009年7月实施的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《诉讼与非诉讼相衔接机制若干意见》）确立的司法确认制度被《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）认可和吸收，上升为法律制度。2011年3月的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《人民调解协议司法确认若干规定》）的规定，初步建立了调解协议的司法确认程序。2012年8月修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民事诉讼法》）第十五章“特别程序”增设的“确认调解协议案件”一节确立了调解协议的司法确认制度，规定各级法院对当事人自愿达成的民事纠纷调解协议的司法审查程序及司法确认期限，由此确立了调解制度与诉讼程序进行衔接的基本规则。在实践中，法院适用司法确认程序对医疗纠纷调解协议进行审查，可分为两种类型：一种类型是形式审查。这种审查只是审查被申请确认的事实是否属于法院的管辖范围、当事人的适格问题，即是否具有相应的行为能力等事项。因为医疗纠纷具有的特殊性和专业性，有些医疗纠纷还涉及患者的健康乃至生命，所以形式审查的内容不足以确保医疗纠纷调解协议司法确认的公平公正，达到切实保护当事人双方权益的目的。另一种类型是实质审查。这种审查是既要审查程序性事项，还需要审查调解协议是否为当事人双方真实的意思表示，是否违反我国法律法规的规定，是否损害国家和集体的利益以及第三人的合法权益，是否违反了公序良俗，等等。由此保障医疗纠纷调解协议执行工作的顺利展开。为了树立法院的司法权威，根据《人民调解协议司法确认若干规定》的规定，对调解协议可采取“书面为主，当面询问为辅”的审查方式。①法院对受理的调解协议经审查后做出两种处理：一是调解协议符合法律规定，裁定调解协议有效。二是调解协议不符合法律规定的，裁定驳回申请。［6］459对调解协议司法审查的范围现行法律并没有直接规定，只是在《人民调解协议司法确认若干规定》对调解协议不予确认的六种情形做出了规定。②只要存在对调解协议效力不予认可的情形之一，就无法通过法院的审查确认，无论是医方还是患方，均有权通过诉讼的方式请求撤销或变更该调解协议。有必要指出的是，新《民事诉讼法》第194条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”在实践中适用这项规则时，应当注意两个方面的问题：一是必须是医患双方当事人共同申请。按照《人民调解法》第29条做出的“调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效”的规定，调解协议涉及民事给付的内容，当事人应当共同提出申请。二是在法定期限内申请确认调解协议。当事人自调解协议生效之日起三十日内提出确认申请，否则法院便会以超过法定期限为由裁定不予受理。对此，有必要通过法律或者司法解释对调解协议申请确认的法定期限中断、顺延的事由作出规定，以保护当事人的权利。①
三、赋予医疗纠纷第三方调解协议法律执行的效力
民事主体之间就财产利益或者某些身份利益所自愿达成的协议，均属于民事合同。由于非诉讼调解所达成的调解协议或和解协议一般属于当事人的自治性权利处分行为，尽管不同于严格意义上的合同，但本质上属于一种契约。2002年11月起施行的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《人民调解协议若干规定》）第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”医疗纠纷调解协议是在第三方调解组织的主持下，本着平等、自愿的原则，为解决医患纠纷而达成的具有民事权利义务内容的书面协议。医疗纠纷调解协议具有民事合同的性质，属于无名合同。因此，医疗纠纷调解协议作为一种特殊的民事合同，仅具有合同法上的效力，主要靠当事人的诚信自觉履行，因而不具有强制执行的效力。即如果一方当事人不履行调解协议，另一方不能以调解协议为依据申请法院强制执行。为了切实保证当事人履行调解协议，赋予其与法院裁判结果相同的效力，新《民事诉讼法》《人民调解法》及相关司法解释规定，各级法院经过审查对当事人自愿达成的、不违反法律法规的民事纠纷调解协议，要依法予以支持；经过法院司法确认后，赋予调解协议法律执行的效力。②通过上述法律法规及相关司法解释确立的司法程序，确认和加强医疗纠纷第三方调解协议的效力在实践中产生的社会效果，主要表现在三个方面：第一，赋予调解协议强制执行力。调解协议的司法确认是医患双方达成调解协议，向法院提出司法审查的申请后，法院审查认为该调解协议真实合法有效，经双方当事人签字或盖章，出具法律文书确认其效力的非诉讼行为。对于经过司法确认的医疗纠纷调解协议，双方当事人应当自觉地履行。如果一方当事人反悔，或者没有履行自己的义务，或者擅自变更、解除调解协议的，对方可以请求法院通过强制执行来保护自己的合法权益。第二，实现第三方调解协议与民事诉讼的有效衔接。第三方调解协议经过司法确认程序后赋予其强制执行的效力，增强了第三方调解协议的公信力。通过设置司法确认程序，对符合特定条件的医疗纠纷第三方调解协议采取确认书的形式赋予其法律强制力，充分体现了诉讼制度的权威性，对整个国家和社会有效地建立和完善多元化解决纠纷机制具有积极的意义。［8］第三，缓解司法审判的压力，节约司法资源。第三方调解机制为快速、高效地解决医疗纠纷提供了新的途径和方法，能够发挥第三方调解特有的制度优势，一方面，强化了纠纷解决的力度，有效地解决大量的医患纠纷，缓解医疗纠纷诉讼与审判力量不足的紧张关系，进而减轻了司法的负担；另一方面，司法确认后调解协议就具备了执行的效力，免去了法律诉讼程序，节省了当事人的诉讼成本和大量的司法资源，对促进当事人选择第三方调解方式解决医疗纠纷具有积极的意义。笔者建议，为了使医患之间达成的调解协议得以自觉履行，发挥医疗纠纷第三方调解的制度优势，我国应当借鉴新加坡的经验，新加坡成立的医疗纠纷调解中心模式下达成的调解协议，经医患双方签署后就具有约束力。③在第三方调解机构的主持下，医患纠纷调解协议经双方当事人签字或盖章后，就直接赋予其法律执行的效力，从而省略了调解协议的司法确认程序，使医疗纠纷第三方调解机制与诉讼制度紧密地衔接起来，发挥各自的制度优势。四、建立第三方调解医疗纠纷证据的互认制度医疗纠纷调解协议的司法确认是法院运用司法权对第三方调解工作给予的一种支持和保障，同时也是对当事人提供的司法救济程序。医患双方应当遵守共同达成的合法、合理的协议。但是，如果医患双方任何一方反悔，并提出在调解协议形成过程中存在重大误解、显失公平、受欺诈、受胁迫等法定情形，请求变更或解除、确认该调解协议无效的，可通过诉讼途径变更或撤销该调解协议。也就是说，当事人根据该调解协议提讼而非进行司法确认，法院应当适用民事诉讼程序做出裁判，不适用司法确认程序。诉讼作为医疗纠纷一种最为重要的解决方式，程序的严格性是对结果公正最有利的保障，而裁判的终局性和权威性是纠纷最终解决、权利得以实现的前提和基础。［9］由于到法院的医疗纠纷案件存在着事实方面的争议，法院需要通过证据来确定案件事实，以此向当事人和社会表明事实认定的正当性和可接受性。我国《民事诉讼法》对证据的种类做了具体划分，其意义在于规范证据种类的划分标准和方法。①医疗纠纷证据是民事证据的一种，它的种类同样依法包括新《民事诉讼法》规定的八种法定证据形式。但在医疗民事诉讼中，主要有医疗文书和鉴定意见两种证据类型：第一种类型是医疗文书（书证）。医疗文书在法律文件中称为“病历资料”②，它是指医务人员在医疗活动中形成的文字、符号、图表、影像、切片等资料的总和，包括门（急）诊病历和住院病历。在整个诊疗活动所产生的医学文书资料，无论是客观性病历资料还是主观性病历资料③，医方掌握的对疾病诊断和治疗的第一手资料和医疗信息资源，既是医学科学记录，又能够证明案件中的某些事实情况，因此属于书证的范畴。可以说，病历资料反映的医疗信息对医疗纠纷的调解解决具有重要的作用，也是医疗纠纷诉讼中最为关键的证据。第二种类型是医疗损害鉴定结论（鉴定意见）。医疗损害鉴定结论是指鉴定机构及其鉴定人员接受委托或聘请，运用自己的专门知识和技能，对医疗纠纷所涉及的专门性问题进行分析、判断后做出的鉴定结论。医疗纠纷证据与一般的证据相比，具有的医学专业性和复杂性的特征决定了法官在诉讼中对鉴定结论具有高度的依赖性，并成为裁判的直接依据。即医疗纠纷的鉴定结论作为一种诉讼证据，为客观、公正地解决医疗纠纷提供了科学的依据，是解决医疗纠纷案件的关键。④在第三方组织的调解过程中，无论是医患双方提供的医疗文书（病历资料），还是依法委托专业性鉴定机构作出的鉴定结论，对进入诉讼程序的医疗纠纷案件具有一定的影响。⑤因此，为了提高诉讼效率，简化诉讼程序，减轻当事人的诉累，节约司法资源，对医疗纠纷第三方调解组织在调解阶段合法取得和收集的证据材料经法院审核确认后，当事人如果没有相反的证据予以否定，在诉讼中可作为法院调解或裁判的事实证据直接予以采纳，并作为审判的依据做出裁判。笔者建议，通过立法或司法解释建立对病历资料、鉴定结论等医疗纠纷证据的互认制度，确立认可第三方调解医疗纠纷证据证明力的审查程序，保证第三方机构收集和运用于调解的证据资料在医疗纠纷诉讼中合法对接。值得一提的是，医疗纠纷调解协议虽然不是最终的结果，但在诉讼中应当重视和灵活运用调解协议的作用。如果将调解协议的合法、合理内容始终作为法院调解或裁判程序的焦点，并以某种方式获得司法审判的支持，一方面，能够提升第三方调解机构的公信力，促进医疗纠纷第三方调解机制的推广和发展；另一方面，能够保证调解协议的权威性，使医疗纠纷案件得到快速、高效的解决，提高医疗纠纷诉讼的效率。
五、构建第三方调解机构参与医疗纠纷诉讼制度
在我国部分地方施行的通过第三方调解机制来化解医疗纠纷是社会管理方式的一大创新，对有效化解医患纠纷，深化医疗卫生体制改革，构建和谐的医患关系起到了积极的作用。这就要求第三方调解组织运用多种手段和方法不断探索医疗纠纷调解的新模式、新方法，促进调解工作法律效果和社会效果的有机统一。在第三方调解机构的主持下，医患双方调解成功，并自觉履行调解协议的，则不存在诉讼解决的问题。但在医患之间调解不能或已达成的调解协议存在违法情形被撤销、无效的情况下，当事人到法院就进入了诉讼程序。调解作为非诉讼纠纷解决机制在现代法治社会中具有不可替代的作用和制度优势，在第三方调解已成为各国解决医疗纠纷发展趋势的大背景下，《诉讼与非诉讼相衔接机制若干意见》第29条规定：“鼓励各种非诉讼纠纷解决机制的创新，通过适当方式参与各种非诉讼纠纷解决机制的建设，理顺诉讼与非诉讼相衔接过程中出现的各种关系，积极推动各种非诉讼纠纷解决机制的建立和完善。”据此，为了提高医疗纠纷解决的效率，建立纠纷解决的诉调对接机制，第三方调解机构的调解人员通过法院准许，可以参与诉讼调解和审判活动。具体地说，医疗纠纷第三方调解组织参与法院调解和审判活动，主要有两种方式：其一，法院邀请第三方调解组织共同参与诉讼调解。①各地总结医疗纠纷“大调解”的经验，调动和发挥民间调解组织的力量建立的调解机构，在医患协商、行政调解、民事诉讼之外，实践和探索医疗纠纷第三方调解机制及其运行模式，使其成为构建和谐医患关系的重要措施。［11］新《民事诉讼法》第95条规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。”据此，为了调动和发挥民间调解组织的主动性，邀请第三方调解机构协助法庭调解，依靠法院裁判结果具有的权威性，调解人员从专业的角度配合法官调解，发挥法院调解和第三方调解各自的优势。②在实践中，法院邀请第三方调解组织共同进行调解的方式，一方面，增强了当事人对第三方调解机构的信任度和社会公信力，促使当事人达成调解协议，提高诉讼调解的成功率；另一方面，扩大了法院指导民间调解机构职责的范围，推动第三方调解与诉讼程序衔接机制的建立和完善。③其二，当事人聘请第三方调解机构作为专家辅助人参与诉讼。2002年4月起施行《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》确立的专家辅助人制度参与法庭审理，协助法庭查明案件事实，在诉讼实务中取得了积极的效果。①新《民事诉讼法》第79条规定：“当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者专业问题提出意见。”由于专家辅助人具备相应的医学知识和技能，根据当事人的聘请并经法院允许出庭参与审理，在一些复杂的案件中出庭分析和说明医疗行为是否具有过错及是否存在因果关系，对医学专业术语、诊疗规范和常规进行讲解，协助法官对专门性问题进行深入、准确的理解，对案件事实发表意见。因此，当事人经法院准许可以选聘第三方调解机构专家库中的调解人员作为专家辅助人参与审判，对案件的专门性问题在法庭上进行说明和解释。②可以说，选聘第三方调解机构的专家辅助人对法官和当事人查明和认定案件事实，提高法院审理的效率，推动第三方调解与诉讼审判之间的有机衔接将发挥重要的作用。有必要指出的是，医疗行为的复杂性和专业性决定了法院审理医疗侵权案件的难点和焦点。［12］在实践中，专家辅助人参与诉讼对鉴定意见或专业性问题进行说明和发表意见，因而必须是具备特殊的专门知识或经验的人。因此，当事人在各地建立的“医疗纠纷调解中心”组建的专家库中，只能选聘在某个专业领域取得相应资格的专家作为专家辅助人参与审判活动。③
六、结语
内容提要: 刑事纠纷是指加害人与被害人之间由于利益、情感等方面的原因并通过犯罪这一特殊的外在形式表现出来的不协调的关系。刑事纠纷与民事纠纷相比具有外延闭合性、解决的严格规范性和在刑事司法程序中处于隐性状态等特征。刑事纠纷不同于犯罪、刑事案件和刑事诉讼，但又有密切联系。刑事纠纷可以按照关系的不同属性划分为不同的类型。提出刑事纠纷这一概念有助于促使人们关注加害人与被害人之间的不协调关系，并能为反思传统刑事司法制度提供新的视角。
纠纷是不同社会主体之间因各种原因导致的不协调关系，是人类社会群体生活的必然产物，人类社会正是在不断产生并解决纠纷的过程中发展起来的。与民事法领域内民事纠纷的存在及其称谓已获广泛认可和民事司法制度致力于解决当事人之间的民事纠纷不同，在刑事法领域内，由于涉及国家追诉犯罪与刑事法律的特殊性质，当事人之间的刑事纠纷这一概念并未得到确立，刑事司法制度以国家与被追诉者的对抗为主线，以处理刑事案件为中心，解决加害人与被害人之间的刑事纠纷尚未成为刑事司法制度的工作重点。然而，作为人类社会解决纠纷的机制，刑事司法与民事司法在本质上是相通的，都是国家司法机关运用司法权来解决当事人之间纠纷的活动。[1]刑事纠纷理应作为与犯罪、刑事案件等并列的刑事司法制度的一个基本范畴，刑事司法制度也应当将解决当事人之间的刑事纠纷作为重要任务。鉴于此，笔者拟对刑事纠纷这一概念进行解析，为完善刑事司法制度解决刑事纠纷方面的功能提供理论上和基本范畴上的支撑。
一、刑事法视野下的纠纷
犯罪是刑事法律的核心概念，刑事法律围绕犯罪而建构，刑事法律与民事等其他法律的最大区别在于刑事法律所规范和调整的是犯罪这一被定性为侵害整个国家和社会利益的行为。从某种意义上来说，刑事法视野下的行为是一种“较高级别”的行为，并非所有与法律相抵触的行为都会进入刑事法的视野，只有影响范围达到一定广度且严重性达到一定程度才能受到刑事法的规范和调整。
在民事法领域，民事侵权等非犯罪的“较低级别”的行为被认为本身就是一种民事纠纷或内含着民事纠纷，而犯罪这种“较高级别”的行为中是否内含着刑事纠纷则不能简单作答。笔者认为，对刑事法视野下的纠纷应当有一个特定的观察视角，不应盲目否定其存在。下面通过一个真实的案例来分析。
犯罪嫌疑人王某、李某酒后驾车回家，在地下车库见自己的车位被被害人的一辆凯迪拉克车占用，便通过保安寻找被害人未果。于是，王某、李某拿了一支口红，在车辆的前、后挡风玻璃及右侧窗玻璃上用口红涂写了侮辱性的文字。同时，李某用其手表带上的金属搭扣先后顶住两只前轮的气门芯，将轮胎气放掉，随后，又脚踢车辆的左前门。两犯罪嫌疑人的行为致使该车的左后尾灯、发动机护板、车门、引擎盖、保险杠等部位遭到不同程度的损坏。两人的行为涉嫌故意毁坏财物罪。[2]
这是一起非常简单的刑事案件：犯罪嫌疑人故意损坏被害人的车辆，而损坏达到了刑法所规定的程度后就构成了犯罪，之后如何进行刑事诉讼定罪量刑都依刑法和刑事诉讼法的相应规定进行。然而，如果我们仔细分析个中人物的心理状态，就能发现一些刑事法律关系之外的要素。首先，犯罪嫌疑人回家后发现车位被占，导致其车辆无处停放，犯罪嫌疑人此时即对被害人产生了怨恨的情绪，两者之间产生了一种不协调的关系，但此时的不协调关系仍是单方面的。之后，犯罪嫌疑人寻找被害人未果，心中的怨气逐步郁积，加之喝过一点酒，便产生了报复被害人的念头并付诸实施。当被害人发现自己的车被人破坏后所产生的受害情绪和对破坏者的愤恨使两者之间的不协调关系成为一种双向的关系。最后，被害人报案和公检法机关的介入使这一事件正式进入国家刑事法的视野。
通过上述分析，可以推演出以下几点结论：首先，本案中犯罪的发生起因于犯罪嫌疑人对被害人的怨恨情绪，而这种怨恨情绪正是犯罪嫌疑人与被害人之间产生纠纷的前提。其次，破坏车辆这一犯罪行为的发生一方面使犯罪嫌疑人与被害人之间的纠纷有了外在的表现形式，同时也使这一纠纷的影响扩大。再次，犯罪嫌疑人与被害人之间的纠纷在公检法机关介入后并不因为国家承担追究犯罪嫌疑人刑事责任而转化为国家与犯罪嫌疑人之间的纠纷或归于消解，相反，这一纠纷仍会时时出现在国家处理犯罪的过程中并有可能在正式的诉讼程序完结后仍然存在。可以认为，在整个刑事案件的发生、发展和终结的过程中都可以寻觅到犯罪嫌疑人与被害人之间纠纷的影子，纠纷与刑事案件相生相伴，但未必同时终结。
换一个角度，假设犯罪嫌疑人对被害人车辆的破坏并未达到刑事立案的标准，而只是一个民事侵权，此时未进入刑事法视野的这一事件中存在的纠纷与事实上构成犯罪后的纠纷又存在多大的区别呢？恐怕其本质是相同的，只是程度上有所区别而已，被害人毕竟不会在破坏行为构成犯罪时才对犯罪嫌疑人心怀怨恨。从这个角度来看，在某些案件中，纠纷的外在表现形式是“较高级别”的犯罪，还是“较低级别”的民事行为确实具有一定的偶然性，在这些案件中，刑事法视野中的刑事纠纷与民事纠纷其实共性大于异质。
二、刑事纠纷的界定
通过上述案例分析，已经为刑事纠纷在刑事法视野下的客观存在提供了一个实在的例证，需要在此基础上抽象出刑事纠纷的概念。刑事纠纷作为一种特殊的受到法律规范的纠纷，其界定应当体现出纠纷的属性和其受到刑事法律规范的特殊之处。笔者认为，刑事纠纷是指加害人与被害人之间由于利益、情感等方面的原因并通过犯罪这一特殊的外在形式表现出来的不协调的关系。
（一）刑事纠纷的外在表现形式是犯罪
法律作为社会规范的一种，始终有其固守的领域，在纠纷这一芜杂庞大的集合体中，存在法律力所不及的领域。一个纠纷是否受到法律的规范关键在于其外在表现形式是否为法律所调整，没有外在表现形式的不同主体间的不协调关系不是受到法律规范的纠纷。刑事纠纷受到国家刑事法律的规范，必须以犯罪为外在表现形式。犯罪的概念有形式概念和实质概念的区别：前者以具体、直观的实定法为标准，即将违反某一具体的《刑法》的行为视为犯罪；后者以抽象的、隐含的理论为标准，将危害国家和社会利益的行为视为犯罪。对于刑事纠纷而言，作为其外在表现形式的犯罪理应采取形式概念，即某一国家某一时期特定《刑法》所规定的犯罪行为。之所以从形式上限制刑事纠纷的范围，是因为研究刑事纠纷的最终目的是要对接刑事司法程序，而未为某一特定时空的《刑法》规定为犯罪的行为是无法进入该特定时空的刑事司法程序的。
另外，由于某一行为是否构成犯罪需等待刑事诉讼程序终结时的最后判断，因此，刑事司法制度最初接纳的都是“疑似”为刑事纠纷的纠纷。这些“疑似刑事纠纷”的发展演变按照其所依附的行为在刑事诉讼程序中的最后定性可以分为以下几类：（1）一部分行为最终被认定为构成犯罪，则依附于这一行为的“疑似刑事纠纷”转变为严格意义上的刑事纠纷；（2）一部分行为已构成犯罪，但由于各种因素而非罪化处理，例如被酌定不起诉，依附于这一行为之上的纠纷实际上已经具备了刑事纠纷的所有要素，可以将其称之为“准刑事纠纷”；（3）一部分行为最终被认定为不构成犯罪，依附于这一行为之上的纠纷实际上就只是民事或其他纠纷而非刑事纠纷；（4）一部分行为最终被认定为不存在或非加害人所为，“皮之不存，毛之焉附”，被害人与被告人之间不存在刑事纠纷。以上四种情况中只有前两种可称之为刑事纠纷。
（二）刑事纠纷的主体限于加害人与被害人
加害人——被害人是刑事纠纷最原初和最基本的结构。在国家承担追诉犯罪的责任之后，刑事纠纷的主体是否有所变化？笔者认为，国家的参与并未改变刑事纠纷主体的二元结构，刑事纠纷的主体仍限于加害人与被害人。
首先，国家所制定的刑事法律内含了国家的意志，国家正是通过其所制定的刑事法律来将社会生活中的一部分行为界定为犯罪并纳入刑事司法制度予以处理的，因此，国家应当是刑事纠纷的评价者和判断者，而不应该是被评价和判断的刑事纠纷的参与者。一般说来，社会、国家通常被视为对社会公共利益、公共秩序、一般制度以及主流道德意识负有维护责任的抽象主体。在对冲突进行法律评价的过程中，社会、国家的利益和愿望从来都是评价的根据和出发点，而不是评价的对象。即便是在直接侵害社会或国家利益的冲突中，也不能把国家视作法律意义上的冲突主体。[3]纠纷主体应大致处于对等的地位，如果将国家视为纠纷主体，无异于允许纠纷的一方按照其单方所制定并体现其单方意志的规则来处理其与另一方的纠纷，这种纠纷的结构是令人难以想像的。
其次，不能以犯罪侵犯国家利益为由将国家视为纠纷的主体。诚然，国家需要通过追诉和惩处犯罪来维持社会的安定并实现一些内含在刑事法律内的价值目标，但国家的这种利益应当超然于加害人和被害人作为纠纷主体的利益。如果说加害人和被害人可以在处理刑事案件的过程中“自私自利”地单方面争取己方的利益，国家则需站在一个更高的立场上来考虑整体的利益。因此，国家在对犯罪作出处理的过程中有其自身的利益并不能推出国家是刑事纠纷主体的结论，相反，由于国家的这种利益超然于加害人和被害人，反而证明了国家应当超然于加害人——被害人这一纠纷主体结构。
最后，将国家视为刑事纠纷主体有可能导致国家“偷走”加害人与被害人之间的纠纷，从而导致刑事司法制度忽视被害人利益。如果将国家视为刑事纠纷主体并以国家——加害人之间的纠纷取代加害人——被害人之间的纠纷，被害人将在失去刑事纠纷主体地位的同时在刑事诉讼程序中边缘化。事实上，国家既不能完全取代被害人在刑事诉讼程序中的位置，也不能完全代替被害人的利益，将国家视为刑事纠纷的主体必将使刑事司法制度偏离其最初的加害人——被害人的基本结构。这在传统刑事司法模式中可见一斑。如果说传统刑法的根基在于国家——犯罪人的关系的话，那么，传统刑事诉讼则将国家——被告人的关系视作需要解决的核心问题。传统的刑事诉讼理论夸大了国家与被告人关系的重要程度，以至于无论是在对抗性司法模式还是在公力合作模式中，被害人都没有太多的容身之地。被害人在很多情况下成为刑事司法制度的弃儿。[4]
刑事纠纷主体限于加害人与被害人，那么在没有具体被害人的犯罪中，是否存在刑事纠纷？笔者认为，在没有具体被害人的犯罪中不存在刑事纠纷。之所以得出这一结论，主要是考虑到被害人一方面的缺失将导致刑事纠纷结构上的解体，从而使研究刑事纠纷的目的——解决刑事纠纷失去了意义。同时需要注意的是，一些在理论上归类为没有具体被害人的犯罪，如果在实施过程中侵犯了某些具体自然人或法人的利益而产生了具体的被害人时，则会产生相应的刑事纠纷。另外，在一些危害特定区域公共安全和利益的犯罪中，例如纵火、投毒等等，由于其侵犯的是特定范围内个体的利益，因此也有刑事纠纷存在。
（三）刑事纠纷是单一加害人与被害人之间的不协调关系
随着社会的发展，犯罪的种类日益增多。从加害人与被害人的数量角度来说，犯罪逐渐从最原初的一个加害人和一个被害人的形式发展出一个加害人多个被害人或一个被害人多个加害人的形式，甚至多个加害人多个被害人的形式。对于单一加害人和单一被害人的犯罪来说，刑事纠纷与犯罪是一一对应的关系。对于多个加害人或多个被害人的情况，刑事纠纷与犯罪则并非一一对应关系，一个犯罪可以对应多个刑事纠纷。之所以得出这样的结论，主要是考虑到刑事纠纷是一种人与人之间的关系，而这种人与人之间的关系会随着主体的变化而变化。例如，在共同犯罪中，虽然多名加害人共同对被害人实施了犯罪行为，但不同加害人在犯罪过程中发挥的作用不同，即使发挥的作用完全相同，被害人对不同的加害人也可能有不同的感觉进而产生不一样的刑事纠纷。在被害人多人时情况也是如此。因此，从有效解决纠纷的角度，将多个加害人或多个被害人视为一个整体并作为刑事纠纷的主体是不科学的，刑事纠纷是指单一加害人和单一被害人之间的不协调关系。
三、刑事纠纷的特质
刑事纠纷的特质可以通过与民事纠纷的比较得出。除了刑事纠纷受到刑事法律的规范及其外在表现形式是犯罪这一特殊行为外，刑事纠纷与民事纠纷相比还有如下特质：
（一）刑事纠纷的外延具有闭合性
与民事纠纷可以有形形色色的表现形式不同，刑事纠纷只能以国家刑事法律规定的各种犯罪为其表现形式。由于国家刑事法律在特定时期内所规定的犯罪种类有限，所以刑事纠纷的外在表现形式也是有限的。在“法无明文规定不为罪”的原则之下，以外在表现形式这一要素所“圈定”的刑事纠纷的外延是闭合的，不存在基于其他因素的考虑而将不具有犯罪这一外在表现形式的纠纷划归为刑事纠纷的可能性。民事纠纷则与之不同。由于民事法律有一些关于处理民事关系的原则性规定，而这些规定又可以适用于民事法律没有明确规定的情形，所以民事纠纷的外延是开放性的。例如，随着计算机技术和网络广泛应用于社会生活，可能会出现一些新的纠纷，如果刑事法律未将这些新的纠纷的外在表现形式规定为犯罪，则这些纠纷不能称之为刑事纠纷，但即使民事法律未对这些纠纷的外在表现形式作出事先的规定，也可以运用民法原理来加以解决，这些新的纠纷仍然可以被纳入民事纠纷的范围。
（二）刑事纠纷的解决具有严格规范性
刑事纠纷受到国家刑事法律的规范包含两方面的含义：一方面，刑事实体法的规定决定了刑事纠纷的“准入”标准；另一方面，刑事程序法的规定决定了刑事纠纷如何被解决和“导出”。由于犯罪涉及到国家和社会的利益，因此从理论上来说，国家不允许加害人和被害人在国家刑事司法制度之外自行处理犯罪和解决刑事纠纷，而且在刑事司法制度之内也只能通过刑事诉讼这一唯一途径来解决。因此，刑事纠纷的解决具有严格意义上的规范性。相反，民事纠纷的解决规范性则较弱。国家虽然设立了民事司法制度以备解决民事纠纷之需，但并不倡导公民将所有民事纠纷都通过正规的民事诉讼程序和诉诸法院来解决，反而希望民事纠纷可以自行消弥在当事人之间或通过一些司法制度以外的途径加以解决。即使最终需要通过司法制度来解决，也设置了一些包括仲裁、诉讼中和解与调解等在内的非正式解决渠道以代替正式的审判程序。从司法实践来看，虽然“诉讼爆炸”使法院每年的受案量与日俱增，但毫无疑问，在法院以外解决的民事纠纷的数量始终要远远高于在法院内解决的数量。因此，刑事纠纷的解决与民事纠纷相比更具规范性，这也要求研究刑事纠纷及其解决必须结合刑事司法制度来展开。
（三）刑事纠纷在司法程序中处于隐性的状态
对大部分案件来说，刑事纠纷从最初的产生、发展直至经过国家刑事司法制度处理后并非一直处于显性的状态，也并非始终是刑事司法程序的主线。一项犯罪行为在进入刑事司法程序后，受现代国家追诉主义的影响，国家取代被害人成为与加害人在“台面上”对抗的主体，此时国家与加害人的关系逐渐成为刑事案件发展的主线，刑事纠纷逐渐隐去直至完全被国家与加害人的关系所遮蔽；当案件经过刑事司法程序的处理后，国家与加害人之间的关系因为国家实现了对加害人刑罚权而圆满结束后，加害人与被害人之间的关系即刑事纠纷可能又重新回到舞台的中心，重新成为发展的主线。虽然在现代社会，国家代替被害人来追诉加害人是基于对犯罪的复杂性和私人追诉的难度等因素的考虑，但不可否认的是，国家的介入打断了刑事纠纷与刑事案件、刑事诉讼程序同步演进的节奏，从而可能导致经过刑事诉讼程序后刑事案件已结而刑事纠纷仍在的局面。与刑事纠纷不同，民事纠纷始终是民事司法程序的主线，主导着民事案件和民事诉讼程序的演进。
四、刑事纠纷与相关范畴
（一）刑事纠纷与犯罪
刑事纠纷与犯罪的关系密切：犯罪是刑事纠纷的外在表现形式和载体，刑事纠纷则是犯罪的内在因素。刑事纠纷与犯罪相生相伴，随着犯罪的发生而同步产生。人们通过犯罪来了解刑事纠纷并通过刑事纠纷来解释犯罪。从某种意义上来说，刑事纠纷与犯罪是对同一事物站在不同角度观察的结果：犯罪是国家对某一行为的正式评价，而刑事纠纷则是当事人对同一行为的内心感受。 （二）刑事纠纷与刑事案件
刑事案件是一个被广泛使用的词汇。在大部分情况下，刑事案件是一个程序法上的概念。例如在我国，立案作为刑事诉讼开始的标志，是每一个刑事案件都必须经过的法定阶段。也就是说，只有立案后才会产生一个刑事案件。
刑事纠纷与刑事案件既有区别又有联系，而两者之间的区别则是首要的。首先，刑事纠纷和刑事案件关注的焦点不同。前者关注的是加害人与被害人之间的关系，而这种关系的存在与演变虽与国家通过刑事司法程序处理刑事案件有关但同时也具有较大的独立性；后者关注的则是国家如何通过强制力来处理犯罪。其次，刑事纠纷与刑事案件的外延并不一致，即有刑事纠纷不一定就有刑事案件，而有刑事案件也不一定有刑事纠纷。再次，刑事案件会随着刑事诉讼程序的结束而结案，但刑事纠纷却未必随着刑事诉讼的结束而终结，相反可能在刑事诉讼程序结束后仍长期存在。最后，在大部分刑事案件中，国家是与加害人对立的主体，而在刑事纠纷中，被害人才是加害人的对立主体。
基于上述差异和联系，我们应当在认识到刑事纠纷与刑事案件联系的同时予以区分。一方面，在刑事诉讼程序中应注意到刑事纠纷与刑事案件同时存在，在关注刑事案件的同时也应关注刑事纠纷，不能认为处理刑事案件是刑事诉讼程序的唯一目的；另一方面，也要注意到刑事纠纷与刑事案件之间的交叉与重合，并在刑事诉讼程序之中进行整合，以达到同时解决刑事纠纷与刑事案件之功效。
五、刑事纠纷的类型
（一）单向型与双向型刑事纠纷
这一分类是按照刑事纠纷主体在刑事纠纷中是否兼具加害人与被害人双重身份为标准划分的。所谓单向型刑事纠纷是指只表现为单方向的犯罪和只存在一种加害关系，即加害人加害被害人的刑事纠纷。在单向型刑事纠纷中，加害人只担当加害人的角色，而被害人只担当被害人的角色，两者不发生重合。所谓双向型刑事纠纷是指表现为双方向的犯罪和存在两种加害关系的刑事纠纷。在双向型刑事纠纷中，其中一个加害关系中的加害人在另一加害关系中转变为被害人，其中一个加害关系中的被害人在另一加害关系中则转变为加害人，加害人与被害人的角色存在重叠与互换。在司法实践中，大部分刑事纠纷均为单向型，也存在部分双向型刑事纠纷，例如互相伤害的情况等。
区分单向型与双向型刑事纠纷，通过对纠纷的指向进行归类，可以揭示解决这两种刑事纠纷的难易程度不同。由于双向型刑事纠纷主体既有过错又被损害，既是加害人又是被害人，更能理解和体谅对方的处境和心情，更易形成平衡并达成合意，因此相对而言，双向型刑事纠纷更容易解决。而解决单向型刑事纠纷需要在已经失衡的加害人与被害人关系中寻求新的平衡，一般来说解决的难度更大一些。
（二）开放型与闭合型刑事纠纷
这一分类是按照刑事纠纷是否涉及到纠纷主体以外的人为标准划分的。虽然刑事纠纷的主体仅限于加害人与被害人，但刑事纠纷所带来的影响往往不局限于加害人与被害人。所谓开放型刑事纠纷是指刑事纠纷涉及到加害人与被害人以外的主体的刑事纠纷。具体而言，刑事纠纷可能涉及到的加害人与被害人以外的主体包括以下三种情况：（1）加害人一方的人或单位，也可称作加害人方。包括加害人的亲戚朋友、对加害人的加害行为有赔偿义务的单位和有义务维护加害人权益的社会机构组织等。（2）被害人一方面的人或单位，也可称作被害人方。包括被害人的亲戚朋友、有义务维护被害人权益的社会机构组织等。（3）既不属于加害人方又不属于被害人方但受到刑事纠纷影响的人或单位。例如，发生学生之间犯罪的学校等等。由于人与人之间的联系随着社会的发展而日益紧密且多样化，现代社会绝大部分刑事纠纷都是开放型刑事纠纷。所谓闭合型刑事纠纷是指不涉及到加害人与被害人以外的主体而具有闭合性的刑事纠纷。
虽然绝大多数刑事纠纷属于开放型刑事纠纷，但划分开放型和闭合型刑事纠纷仍有助于使人们认识到刑事纠纷对加害人与被害人以外主体的影响并在刑事纠纷的解决过程中合理运用这些“其他人”的力量。一方面，刑事纠纷解决应当具有“涟漪”状扩散性的效应，应当尽量消除其对加害人与被害人以外的人的影响，因而这些人应当参与到刑事纠纷的解决过程中。另一方面，虽然加害人与被害人以外的人参与纠纷的解决必要且有所裨益，但仍应意识到刑事纠纷的核心仍然是加害人——被害人，而且还应当防范加害人与被害人以外的人参与刑事纠纷解决可能带来的负面影响。例如，加害人与被害人亲友的不当参与可能会使纠纷解决偏离加害人——被害人这一主线，也可能削弱加害人对其行为承担责任的自愿性。
（三）关系型与陌生型刑事纠纷
这一分类是按照刑事纠纷主体即加害人与被害人在刑事纠纷产生之前的关系为标准划分的。所谓关系型刑事纠纷是指发生在熟人之间的刑事纠纷。熟人之间的犯罪在一些特定犯罪中占据了较大的比例。例如，根据有的学者的调查，在我国1994年至2000年间判决的71个强奸案例涉及的108名加害人和149名被害人中，有68．4%的加害人与被害人之间是认识的。[5]这里的熟人可以是亲属、朋友、邻里或者同事，包括社会生活中的各种关系。在现代社会，每个个人生活的范围较之传统社会要大得多，因此熟人应当作一种广义上的解释。
所谓陌生型刑事纠纷是指发生在陌生人之间的刑事纠纷。在现代社会，人们的流动性加强而不再固守某一生活空间，这一状况导致许多陌生人有机会在同一时间出现在同一空间，因此，相对于传统社会，陌生型刑事纠纷发生的几率大得多。例如，目前案发率较高的在公共场所进行的抢劫、抢夺犯罪引发的刑事纠纷大多属于陌生型刑事纠纷。如果说传统社会的刑事纠纷以关系型为主的话，那么在现代社会，陌生型与关系型刑事纠纷至少应当并重。
区分关系型与陌生型刑事纠纷是为了指明不同刑事纠纷中主体之间的不同关系，并进而探讨不同的解决方式。对于关系型刑事纠纷而言，刑事纠纷的解决应当注意到利用纠纷主体之前的关系并侧重恢复之前的关系；对于陌生型刑事纠纷而言，刑事纠纷的解决更多应关注犯罪和刑事纠纷本身对纠纷主体的影响。实证研究发现，加害人与被害人系熟人的案件刑事和解成功率为29．5%，加害人与被害人系陌生人的案件刑事和解成功率为12．6%。[6]这表明，关系型刑事纠纷相对于陌生型刑事纠纷更易解决。
（四）引发型与突发型刑事纠纷
这一分类以刑事纠纷是否由其他纠纷引发为标准。所谓引发型刑事纠纷是指在刑事纠纷产生之前，在加害人与被害人之间已有其他纠纷存在，其后在各种客观因素的作用下随着犯罪的发生而引发刑事纠纷的情况。司法实践中，很多犯罪都是由民事纠纷激化所致，这些犯罪所产生的刑事纠纷均属于引发型刑事纠纷。所谓突发型刑事纠纷是指加害人与被害人之间本无其他纠纷，刑事纠纷是在一些客观因素的作用下突然产生的情况。在突发型刑事纠纷主体之间除了这一刑事纠纷外，并无其他纠纷。在司法实践中，一部分过失犯罪和激情犯罪所引发的刑事纠纷通常都属于突发型刑事纠纷。
区分引发型和突发型刑事纠纷的意义在于解决这两种刑事纠纷时应采取不同的策略。解决引发型刑事纠纷必须考虑到之前存在的另一个纠纷，否则有可能导致虽然解决了一个刑事纠纷但另一个刑事纠纷会随之而生的情况。因此，解决引发型刑事纠纷较为复杂。相对而言，解决突发型刑事纠纷则简单一些，只需考虑刑事纠纷本身即可。
六、提出刑事纠纷概念的意义
首先，有助于促使人们关注加害人与被害人之间的不协调关系。事实上，加害人与被害人之间关系的变化不仅决定了刑事案件是否会发生、如何进一步发展，而且有可能直接决定了刑事司法制度处理刑事案件的最终效果。对加害人和被害人关系的关注也可以使对加害人的权利保护和对被害人的权利保护达到一个较为均衡的态势。提出刑事纠纷这一概念可以使一直“潜伏”在刑事案件内并潜作用于刑事案件但却“养在深闺无人识”的加害人和被害人的关系走向前台并得到更多人的关注。
其次，有助于使人们认识到刑事案件与民事案件的交叉。在司法实践中，刑事案件与民事案件其实在很多情况下都是交叉的，但往往由于关注于犯罪对国家和社会造成的影响而忽视案件的民事方面。传统刑事法理论的最大缺陷就在于无视犯罪行为与侵权行为经常发生交叉这一客观事实，僵化地坚持对犯罪行为进行等同划一的刑事追究。[4]刑事纠纷这一概念，可以凸现刑事案件和民事案件均涉及纠纷这一共同点，并通过展示刑事纠纷与民事纠纷之间转化和演变的关系来揭示刑事纠纷和民事纠纷在产生、发展和解决方面的共同点和差异点，从而使刑事案件和民事案件有了一个新的互通平台，这些无论是对刑事案件的处理还是对民事案件的处理都将有所裨益。
再次，有助于为反思传统刑事司法制度提供新的视角。传统刑事司法制度强调以国家权威为中心，赋予国家的抽象利益以优先地位，犯罪被认为是对国家利益的侵犯。基于此，传统刑事司法制度犯下了一个错误：总是“自以为”国家能够彻底取代被害人在刑事案件中的地位并以国家——加害人的关系取代加害人——被害人的关系。殊不知加害人——被害人这一犯罪的原始结构是不会因国家的介入而消解的。国家在处理刑事案件的过程中所要做的不是取代被害人的地位，而是要合理处理好国家——加害人和加害人——被害人这两组关系。国家不得从犯罪被害人和刑事罪犯的冲突中“溜之大吉”。[7]提出刑事纠纷这一概念并使之区别于刑事案件，有助于区分国家——加害人和加害人——被害人这两组关系，能够为审视传统刑事司法制度存在的问题和改造传统刑事司法制度提供一个新的视角。
最后，有助于将纠纷解决观引入刑事司法制度。纠纷解决观是一种以承认纠纷的客观存在和不可回避为前提，将解决纠纷视为重要任务以防范纠纷可能带来的各种负面影响的观念。纠纷解决观作为一种承认纠纷不可回避并致力于解决纠纷的观念，理应在现代司法制度中得到确立并作为构建、完善司法制度的指导性观念。通过提出刑事纠纷这一概念，可以将在民事领域深入人心的纠纷解决观引入刑事司法制度，从而丰富刑事司法制度的目的和功能，并提升刑事司法制度的整体效能。
注释:
[1]汪建成，祁建建．论诉权理论在刑事诉讼中的导入[J]．中国法学，2002，（6）．
[2]宋英辉，袁金彪．我国刑事和解的理论与实践[M]．北京：北京大学出版社，2009：224－225．
[3]顾培东．社会冲突与诉讼机制（修订版）[M]．北京：法律出版社，2004：24－25．
[4]陈瑞华．刑事诉讼的私力合作模式——刑事和解在中国的兴起[J]．中国法学，2006，（5）．
[5]刘守芬，申柳华．强奸案件的加害与被害——71个强奸案例的法律实证分析[J]．犯罪研究，2004，（4）．
内容提要: 水事纠纷解决机制是诉讼方式和adr方式所构成的有机整体，该机制是公民或行政区域的水资源权利受损，以及遭受水污染侵权损害时的重要救济手段。虽然我国《民事诉讼法》、《环境保护法》《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律对水事纠纷的处理作出了规定，但是由于这些法律规定存在的滞后性和不系统性的缺陷，造成了该机制处理水事纠纷的效果不容乐观。为了保障水事纠纷及时、高效的得到解决，完善我国的水事纠纷解决机制已刻不容缓。
引 言
水作为生命之源，是生物圈不可或缺的重要资源，人类和其他物种的生存都离不开水资源。水资源主要以水系形式分布，因我国的水系分布不均衡性，且在水资源的开发、利用过程中，因上下游、左右岸存在着不同的利益需求，往往容易引发水事纠纷，甚至导致群体间和地区间的恶性冲突。根据《全国水利发展统计公报》公布的数据，2006年全国共调处的水事纠纷为9551件，2007年全国共调处的水事纠纷为9358件。[1]上述仅是记录在案的经行政机关调处的水事纠纷的数量，实际发生的水事纠纷的数量要远远大于这个数值。面对数量如此庞大的水事纠纷，为了有效的保障公民的环境利益，就需要通过水事纠纷解决机制来发挥作用。Www.133229.Com
一、水事纠纷和水事纠纷解决机制概述
（一）水事纠纷概述
水事纠纷指在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害过程中以及由水环境污染行为、水土工程活动所引发的一切与水事有关的各种矛盾冲突。[1]为了对水事纠纷有一个清晰的认识，需要注意下述三方面的内容，即水事纠纷中“水”的范围、水事纠纷所发生的领域以及水事纠纷的类型。（1）水事纠纷中“水”的范围。我国《水法》对其调整的水资源的范围作出了界定，该法第2条第2款规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。因此，水事纠纷的“水”仅限于在中华人民共和国领域内的地表水和地下水。本文所探讨的水事纠纷主要是在地表水及地下水的开发、利用、节约、保护、管理和水污染防治过程中所产生的纠纷。（2）水事纠纷发生的领域。因为水资源具有的属性不同，水事纠纷所发生的领域也就不同。①从水具有的资源属性来讲，水作为一种重要的自然资源，在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害领域，会发生因用水、防洪、水质、水量和防治水土流失等原因而引发的纠纷。②从水作为污染媒介属性来讲，水体因为某种物质的介入，会导致其化学、物理、生物或者放射性等特性的改变，从而影响到水的正常利用，危害人体健康[2]。在水污染防治的领域，会发生因水污染而产生的侵权纠纷。（3）水事纠纷的类型。根据水事纠纷发生在民事主体之间，还是发生在不同的行政区域之间，可以把水事纠纷分为民事主体间的水事纠纷和跨界水事纠纷。①民事主体间的水事纠纷。该类纠纷主要是发生在个人之间、单位之间或者个人和单位之间的水事纠纷。这类纠纷产生原因简单、纠纷主体明确且影响较小。②跨界水事纠纷。这类纠纷主要发生在不同的行政区域间，因水污染、水土流失侵权和防洪防汛等原因而产生的规模较大、原因复杂且影响较为严重的纠纷。
(二)水事纠纷解决机制概述
水事纠纷解决机制是由各种水事纠纷解决方法所构成的有机整体。该机制主要包括诉讼和adr两种类型的纠纷解决方式。（1）诉讼方式。诉讼方式主要是指发生水事纠纷，当事人向法院提出民事诉讼，法院受理案件后，通过法庭审理，根据查明和认定的事实，正确适用相关法律，并以国家审判机关的名义，确定当事人应当承担的民事法律责任，对整个诉讼案件作出权威性的判决或裁定。[3]诉讼方式作为传统的纠纷解决模式，在水事纠纷的解决中起到重要作用。需要强调的是，可以用来解决水事纠纷的诉讼方式仅指民事诉讼诉讼，不包括行政诉讼和刑事诉讼。（2）adr方式。根据美国法律信息网的解释，替代性纠纷解决方式(adr)[2]是指“各种各样纠纷解决程序的统称。所有adr程序的共同之处在于‘替代’一词，每一种adr程序都是对法院裁决的替代。”作为对传统纠纷解决模式的补充，adr也被广泛的运用于水事纠纷的解决。需要强调的是，adr并不是对传统的诉讼模式的替代，而是一套与诉讼模式相并存的纠纷解决模式。
当出现水事纠纷，诉讼方式和adr方式所发挥的作用一样，都是在当事环境利益无法实现的前提下，通过对社会关系进行二次调整的方式来实现矫正的环境正义。为了实现水资源开发、利用和保护过程中的社会正义，有效的发挥水事纠纷解决机制的作用意义重大。
二、我国水事纠纷解决机制的现状
根据我国《民事诉讼法》、《仲裁法》、《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等法律的规定，水事纠纷解决方式有诉讼、协商、人民调解、行政处理方式等。通过诉讼方式解决水事纠纷，需要借助于国家审判权的发挥，具有一定的特殊性，作为一种独立的纠纷解决方式。相对于诉讼方式而言，协商、人民调解和行政处理（行政调解、行政裁决、行政仲裁）等作为诉讼之外的，可供选择的水事纠纷解决方式，被统称为水事纠纷adr解决方式。
（一）诉讼
诉讼作为最基本的水事纠纷解决方式，相关法律已经作出了规定。《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”该规定作为水事纠纷案件提起民事诉讼的基础，为水事纠纷的解决提供了司法救济途径。依据该条规定，所能提起水事纠纷的诉讼仅是发生在平等民事主体之间的水事纠纷，不包括跨界水事纠纷。需要强调的是，因为水事侵权不仅会侵害到当事人的财产利益、而且还会侵害到人格利益（生命权、人身权和身体权），所以当发生水事纠纷，当事人可以根据受侵害权益的种类不同，而提起财产关系诉讼或人身关系诉讼。《环境保护法》和相关水事法律，对因水事纠纷而提起的民事诉讼作出了较为详尽的规定。《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照省委规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的。可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院直起诉。”《水污染防治法》第55条以及《水土保持法》第39条都做出了类似的规定。由上述规定可知平等民事主体之间因水污染侵权、水土流失损害等原因而产生的水事纠纷，可以向人民法院提起关于赔偿责任和赔偿数额的民事诉讼。
（二）协商
协商是指发生水事纠纷后，在符合现有法律、法规的前提下，在自愿、互谅的基础之上，通过当事人自行达成合意的方式来解决纠纷。自古以来，中华民族都一直都崇尚“以和为贵”的精神，因此，协商被视为最基本纠纷解决方式而得到了较为广泛的运用。在水事纠纷解决机制中，协商不仅是一种制度，而且还是一种手段，运用其他方法解决水事纠纷通常也要用到协商方式，因此，协商在水事纠纷解决领域具有适用的广泛性和灵活性等特征。按照现有法律规定，协商方式既可以解决平等民事主体之间的水事纠纷，又可以解决跨界水事纠纷。（1）平等民事主体间的水事纠纷。《水法》第56条规定了单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决。（2）跨界水事纠纷。《环境保护法》第15条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”有上述分析可知，协商方式既可以用来解决平等民事主体间的水事纠纷，也可以用来解决跨界水事纠纷。
（三）人民调解
水事纠纷人民调解主要是指，由乡、镇或街道办事处的人民调解委员会负责调解当事人之间水事纠纷的方式。我国的法律、法规对通过人民调解方式解决纠纷作出了较为详尽的规定。如《宪法》第111条第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”此外，1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和司法部2004年颁布的《人民调解工作若干规定》都对通过调解方式解决纠纷作出了相关规定。人民调解作为我国特有的纠纷解决方式，其体系化和法律化程度相对较高。根据《人民调解工作若干规定》第22条规定，“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”依据上述法律规定，人民调解只能解决平等民事主体之间所发生的水事纠纷，跨界水事纠纷不属于人民调解的范畴。
(四)行政调解
水事纠纷行政调解，是指国家行政机关针对某一水事纠纷，应双方当事人或一方当事人的请求，作为调解主持人，依据纠纷发生的客观事实和有关法律的规定，在陈明利害、辨明是非、分清责任和平等协商的基础上，促使双方当事人达成调解协议。[4]相关法律对通过行政调解方式解决水事纠纷的规定存在下述两种情况：第一种情况是，明确规定通过行政调解方式解决水事纠纷。《水法》第57条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”第二中情况是，规定通过行政处理方式解决水事纠纷。《水土保持法》第39条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由水行政主管部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”此外，《水污染防治法》第55条也作出了类似的“处理”规定。第二种情况中的“处理”究竟是多种行政解决方式的集合，还是指某种具体的解决方式？这一疑问曾一度制约着行政机关对水事纠纷的处理。基于上述原因，1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复，认为：“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判”。该答复把“处理”的性质届定为“调解”，自从该答复作出以后，行政机关运用调解方式解决水事纠纷有了更充分的法律依据。在解决水事纠纷的实践中，行政调解只能适用于平等民事主体之间水事纠纷的解决，不能适用于解决跨界水事纠纷。
(五)行政裁决
水事纠纷行政裁决，是指行政主体依据法律法规的授权，依法对行政相对人之间特定的水事纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决的性质不同于行政调解，行政调解是行政机关居间对当事人的水事纠纷进行调解的行为，没有涉及到行政权力的行使，具有民间性的特点，当事人对调解协议不满，不能以行政机关为被告提起行政诉讼，而只能就水事纠纷向法院提起民事诉讼。而行政裁决是一种具体行政行为，该裁决行为具有可诉性，当事人若对水事纠纷行政裁决不满可以向人民法院提起行政诉讼。1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之前，环境保护类法律中的“处理”被视为环境保护相关部门对特定水事纠纷具有行政调解和行政裁决权限的依据，行政裁决方式在水事纠纷解决中运用比较广泛。在该答复作出以后，在环境保护类法律中已找不到明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷的条款，但是在水事纠纷解决的法律实践中行政机关还是会用到裁决方式来解决水事纠纷。
(六)行政仲裁
水事纠纷行政仲裁，是指依据双方当事人事先约定或事后签定的协议，由仲裁机构依法以中立第三人的身份对水事纠纷作出裁断的法律制度。[5]在1994年《仲裁法》颁布实施以前，我国环境行政主管机关是具有行政仲裁权的，因为在当时我国没有统一的《仲裁法》，行政机关行使行政仲裁权的依据主要是部门或地方行政规章。自从《仲裁法》的实施以后，我国形成了统一的仲裁制度，该法第14条明确规定：仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。从此条可以看出，《仲裁法》彻底否定了行政仲裁制度。从该法生效以后，民间仲裁机构已经取代了行政仲裁机构在处理水事纠纷时的作用。目前，在现有法律体系中已找不到通过行政仲裁方式解决水事纠纷的依据。
（七）民间仲裁
1994年《仲裁法》的颁布，确立了民间仲裁机构作为惟一合法的仲裁机构。《仲裁法》第2条对仲裁的范围进行规定，即：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”；该法第3条规定了不能仲裁的事项，即：下列纠纷不能仲裁（1）婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；（2）依法应当由行政机关处理的争议。《仲裁法》的颁布为通过民间仲裁解决环境纠纷提供了法律依据。虽然我国相关法律没有明确的规定通过民间仲裁方式解决环境纠纷，但多数学者也认为，根据《仲裁法》第2条规定，因环境损害赔偿而引发的纠纷是可以通过民间仲裁的方式解决的。[6]水事纠纷属于环境纠纷的范畴，可以通过民间仲裁来解决。水事纠纷主要包括财产利益损害和生命权、健康权和身体权等人身利益损害两大方面的内容。因财产权益受损而产生的水事纠纷案件，毫无疑问属于仲裁的范畴。因水污染而造成的人身损害能否仲裁呢？仲裁当然不能去认定侵权责任等和人身利益密切相关的争议，但是因水污染侵权所造成的人身损害，通常会涉及到损害赔偿金数额的确定，该事项是可以通过仲裁方式来裁决的。由上述分析可知，水事纠纷应当属于《仲裁法》第2条规定的“其他财产权益纠纷”的范畴。由上述分析可知，通过民间仲裁方式也只能解决平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷不能通过该方式得以解决。
三、我国水事纠纷解决机制存在的问题
我国水事纠纷解决机制由诉讼方式和adr方式组成，构成了一个相对多元化的机制。但由于该机制存在着制度上的缺陷，致使实践中通过该机制解决水事纠纷的数量及效果不容乐观。水事纠纷解决机制所存在着下述五方面问题：
（一）诉讼方式受案范围较窄
由本文第二部分对我国水事纠纷解决方式的分析可知，在解决水事纠纷时，adr模式和诉讼模式的适用范围不尽一致。adr模式所包括的水事纠纷解决方式，不仅都可适用于解决平等民事主体间的水事纠纷，而且其中的部分方式还可用于解决跨界水事纠纷。目前，跨界水事纠纷的解决，成为水事纠纷解决的重点领域。主要是因为跨界水事纠纷的数量庞大，而且产生原因复杂和影响范围广，在很大程度上会侵犯一定区域的环境公益，如果该纠纷不能得到及时、有效的解决，将严重影响到社会稳定。在现有水事纠纷解决机制中，只能通过adr方式来解决跨界水事纠纷，但是该方式却存在着系统化程度不高和法律拘束力不强等缺点，不能保障每个具体的跨界水事纠纷案件都得到适当的解决。为了使跨界水事纠纷案件得到有及时、合理和有效的解决，应当存在一套与adr模式相配合的诉讼模式，当出现跨界水事纠纷，可以给予受害方更多的救济选择权。然而根据《民事诉讼法》第3条规定，能提起民事诉讼的水事纠纷仅限于平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷被排除在诉讼救济之外。由于我国诉讼法律制度的不健全，法律还未赋予法院处理跨界水事纠纷的管辖权，使得跨界水事纠纷还不能通过诉讼模式得以解决，严重制约着跨界水事纠纷的处理效果。
（二）未充分发挥行政机关解决水事纠纷的优势
行政机关因具有特殊的地位，在处理水事纠纷时具有一定的优势，主要表现在：（1）可以平衡社会公益和个人利益的关系。比如，当发生跨界水污染侵权纠纷，该污染侵权不仅侵犯了个人私益，而且在很大程度上还会侵犯环境公益，环境行政主管机关可以站在更宏观的角度去平衡两种利益的冲突，实现环境私益和环境公益的平衡。（2）及时、高效。环境行政主管机关具有一定的专业优势，并以国家公权利为后盾，可以及时、高效的对水事纠纷案件进行处理。（3）资源优势。解决水事纠纷的环境行政主管部门机构设置的特殊性，因我国水事纠纷处理机构附属于环境行政主管机关，环境行政主管机关享有国家赋予的环境管理权，在处理水事纠纷时，他们具有专门的技术知识和翔实的不可多得的资料，便于准确、及时的解决水事纠纷。[7]我国曾用来解决水事纠纷的行政方式主要有行政仲裁、行政调解和行政裁决三种。随着《仲裁法》的颁布，行政仲裁退出解决水事纠纷的历史舞台。目前所运用的两种水事纠纷行政处理方式却存在严重不足，下面将分别论述。（1）行政调解存在的缺陷。通行政调解方式解决的水事纠纷，因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方达成的合意将不会得到法庭的认可，所导致的后果是增加了纠纷解决成本。（2）行政裁决存在的缺陷。尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是现行法律却未作出明确规定，导致该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛，尤其在1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之后，行政机关往往回避通过裁决方式解决环境纠纷。
（三）水事纠纷解决方式法律规定不一致性及单一性
水事纠纷解决方式法律规定的不一致性，不仅表现在解决平等民事主体水事纠纷法律规定上，还表现在解决跨界水事纠纷的法律规定上。（1）从平等民事主体间水事纠纷处理法律规定的角度来讲，水法规定了通过诉讼方式或者adr方式解决水事纠纷，但其规定并不一致。《水法》第57条规定, 解决平等民事主体间水事纠纷的方法有三种，即协商、县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解或提起民事诉讼。《水土保持法》第39条规定，解决平等民事主体间，因水土流失纠纷的方法有两种，即由水行政主管部门解决或向人民法院起诉。《水污染防治法》第55条规定，解决水污染纠纷的方法有两种，即由环境保护部门或者交通部门的航政机关解决或向人民法院起诉。（2）从跨界水事纠纷处理法律规定的角度来讲，虽然相关法律规定跨界水事纠纷的主要通过adr方式解决，但规定也不尽一致。《水法》第56条规定, 解决跨行政区域水事纠纷的adr方式有两种，即协商和行政裁决。《水土保持法》第31条规定，解决跨行政区域之间水土流失纠纷的方法也有两种，即协商和行政裁决。《水污染防治法》第26条规定，解决跨行政区域的水污染纠纷的方法有两种，即有关地方人民政府协商解决或由共同的上级人民政府协调解决。而《防汛条例》规定，解决跨行政区域防汛抗洪水事纠纷的方法仅一种，即由共同的上一级人民政府或其授权的主管部门解决。[8]除了上述水事纠纷解决方式法律规定不一致性的缺陷外，还存在法律规定单一性的缺陷。《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》以及《防汛条例》对于水事纠纷解决，仅规定了通过诉讼、协商等常见的水事纠纷解决方式，没能囊括所有可行的解决方式，使得运用法律规定之外的纠纷解决方式解决水事纠纷，缺少相应的法律依据和法律保障。
（四）水事纠纷解决方式间不协调性
水事纠纷解决方式间的不协调性主要体现在，诉讼模式和adr模式之间的不协调，以及adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调两个方面。（1）adr方式和诉讼方式之间的不协调性。我国目前关于通过adr方式解决水事纠纷的法律规定是零零散散的，而且缺少一部去协调各种纠纷解决方式关系的环境纠纷处理法，造成了水事纠纷诉讼方式和adr方式之间的不协调。例如，通过协商方式解决的水事纠纷因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方所达成的合意将不会得到法庭的认可。（2）水事纠纷adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调性。由于水事纠纷adr模式在制度设计上的不协调性，会出现通过adr方式解决水事纠纷案件，往往不能达到预期效果。以行政调解和行政裁决之间的不协调性为例，在处理水事纠纷案件时，目前出现了一种“重调解、轻裁决”的趋势。主要是因为相关法律缺少对行政裁决的明确规定，导致实践中行政机关缺乏对特定水事纠纷案件行使裁决权的法律依据，行政机关在受理水事纠纷以后，更倾向于用调解方式解决水事纠纷，往往造成久调不决的局面。[9] 由于水事纠纷解决方式之间的不协调性，导致纠纷的处理效果并不理想。
（五）水事纠纷解决实体性和程序性规定的不协调性
《水法》、《水土保持法》《水污染防治法》等都对水事纠纷的解决方式进行了实体方面的规定，但是却缺乏相应的程序性规定。由于缺乏程序性规定的保障，致使实体性规定难以实现最初的价值目标。如《水法》第56条规定，“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”该条规定当发生跨界水事纠纷，纠纷区域只能首先选择协商方式解决，但相关法律却没有对协商应遵循的程序作出任何规定。如果纠纷区域未能达成协议，应当在多长的期限内向上一级政府提请行政裁决，上级政府在收到纠纷区域提交的裁决申请后，应当在多长的期限内作出裁决，以及裁决应当遵循的程序是什么，相关法律也没有作出相应的规定。[10]由于缺乏对水事纠纷解决的程序性法律规定，通过adr方式解决水事纠纷，很难保障纠纷能在合理期限内，并遵循合理的程序，及时有效的得以解决。
四、完善我国水事纠纷解决机制的建议
水事纠纷解决机制应当是一个系统的有机整体，当出现水事纠纷，当事人或者相关行政区域可以根据具体案件的特点，选择一个最适宜的解决方式。为了保障水事纠纷案件及时有效的解决，需要尽快完善我国的水事纠纷解决机制。本文对我国水事纠纷解决机制的完善提出如下建议：
（一）扩大诉讼方式的受案范围
目前，诉讼方式仅能解决平等民事主体间的水事纠纷，还不能解决跨界水事纠纷。跨界水事纠纷主要通过有关地方人民政府之间协商解决、上级人民政府协调或裁决解决。尽管通过这些行政adr方式，可以起到调处相关区域水事纠纷的作用。“但从实践看，由于界属问题、地方保护等原因，推诿扯皮现象较为突出，尤其跨省纠纷的协调统一处理难度大，污染事故很难得到及时妥善解决。”[3]相对于adr处理方式而言，诉讼方式以实现法律正义为目标，法院会在查清事实、辨明是非的前提下，严格的遵守法律规定的各项程序，通过行使国家审判权的方式，使纠纷案件在合理的期限内，得以合法的解决。本文认为，为了充分发挥adr模式和诉讼模式各自的优势，保障跨界水事纠纷案件得以及时、有效的解决，应当构建起一套由adr方式和诉讼方式相配合的跨界水事纠纷解决模式。通过制度设计的方式，把法院受理民事诉讼案件的范围扩大到跨界水事纠纷案件，以此来统一诉讼模式和adr模式的处理水事纠纷的范围，使诉讼方式像adr模式那样，既可以解决发生在平等民事主体之间的水事纠纷案件，也可以解决跨界水事纠纷案件。只有当法院对跨界水事纠纷案件具有司法管辖权的情况下，当出现跨界水事纠纷，环境利益受害区域才能从adr模式或诉讼模式中选择出最佳的解决方案，及时有效的实现其失衡环境权益的救济。
（二）完善水事纠纷行政处理方式
行政机关解决水事纠纷有着自身的优势，但实践中运用行政处理方式解决水事纠纷却存在着一系列问题。为了充分发挥行政处理方式的优势，本文提出如下两方面的建议：（1）加强水事纠纷行政调解协议的强制力。行政调解虽然在实践中得到广泛运用，但是由于行政调解只是一种民间性行为，调解结果往往没有强制力。建议水事纠纷案件的当事人通过行政调解方式所达成的合意，可以通过经该行政机关备案的方式而具有公信力，在行政调解协议作出以后，不能以一方当事人反悔而使调解协议归于无效。在调解协议作出以后，如果一方当事人反悔，只能选择向法院提起民事诉讼方式，法院收到诉状后，首先应当审查调解协议有没有违法或显示公平等情景。若存在上述情景，法院可以宣布该调解协议无效，然后当事人可以选择通过诉讼方式或通过其它adr方式解决水事纠纷。若不存在上述情景，法院应当驳回当事人诉讼请求。（2）扩大环境行政裁决的适用。现行法律未明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷，尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛。本文建议通过立法或修改相关法律，去明确行政裁决解决水事纠纷的具体类型和适用条件等，通过制度设计的方式来改变“重调解、轻裁决”的现状，充分发挥行政裁决解决水事纠纷的作用。
（三）加强水事纠纷解决方式的一致性和多样性
为了解决《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律对水事纠纷解决方式规定不一致性，以及纠纷解决方式单一性的缺陷，有必要对相关法律进行修改。在修改上述关于水事纠纷处理的法律规定时，建议对纠纷解决条款通过列举和概括相结合的方式修改。当修改相关纠纷处理条款时，需要遵循合法性和合理性并重的原则，针对某一类型水事纠纷，将具有可行性的解决方式都以列举的方式加以规定。为什么在列举规定之后，还要结合概括性规定呢？因为法律的制定和修改，受到具体历史条件的限制以及立法者主观认识能力的制约，难免会出现遗漏的现象。在对水事纠纷解决方式进行列举式规定之后，加以概括性规定，更有利于保持法律的稳定性和可操作性，当出现新的水事纠纷解决方式，只需要对法律条文进行解释或者作出相应的司法解释，就可以达到与修改法律相同的效果。
（四）加强水事纠纷解决方式的协调性
为了解决水事纠纷解决方式之间的不协调性，以及实体性规定和程序性规定的不协调性的两方面的问题，本文分别提出建议。（1）对解决水事纠纷解决方式之间不协调性问题的建议。为了加强水事纠纷解决方式之间的协调性，不仅要协调好水事纠纷诉讼解决方式和adr方式之间的关系，还要协调好adr模式内部各种纠纷解决方式之间的关系。在水事纠纷解决机制中，不协调性表现的最为突出的应该是协商方式和人民调解方式。当发生水事纠纷，当事人通过协商或人民调解方式达成合意后，因该合意没有法律约束力，并得不到其他纠纷解决方式的认可，如果当事人一旦反悔，该协议即归于无效，为了解决水事纠纷，当事人往往会去选择诉讼方式或其他adr方式。由于纠纷解决方式之间的不协调性，必将造成纠纷解决成本的增加，且效率低下。目前克服这种缺陷的途径主要有两种。一种途径是：将通过协商和人民调解方式达成的协议视为一种合同，在一方当事人不履行协议时，另一方当事人可以因合同未实际履行而向法院提起诉讼，要求对方履行该协议。[11]另一种途径是：将通过协商或者人民调解方式所达成的协议，当事人可以向公证处申请公证，或者将该协议向环境行政主管机关进行备案等方式使其具有拘束力。（2）对解决实体性规定和程序性规定不协调性问题的建议。通过诉讼方式解决水事纠纷的程序性规定相对比较成熟，不需要再进行大幅度的修改。相对而言，由于水事纠纷adr解决方式程序性法律规定的严重缺失，造成了通过该方式解决水事纠纷操作性较差的尴尬局面。本文认为，为了加强水事纠纷adr解决方式的可操作性，需要通过立法或修改相关法律的方式，来对该方式解决水事纠纷的适用条件、处理期限、处理程序以及处理结果的法律效力等进行规定。
结 语
水事纠纷解决机制作为当公民及行政区域水资源利益受损，以及受到水污染侵害时的重要救济途径，对公民或区域失衡环境利益的救济起到重要作用。由于我国现有的水事纠纷解决方式的法律规定存在诸多问题，使得水事纠纷解决机制的运作效果较差。目前，应当依据我国水事纠纷解决的现状和实践中积累的经验，积极的探索和创新，尽快完善我国的水事纠纷解决机制。
注释:
[1]水利统计公报.中华人民共和国水利部 [eb/ol]./xygb/sltjgb/index.aspx.[2008-7-19]
[1] 王权典,冯善书.论我国水事纠纷预防调处机制及其完善[j].华南农业大学学报(社会科学版).2005(2):109.
[2] 曹明德.生态法原理.[m].北京:人民出版社,2002.345.
[3] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.240.
[2] alternate dispute resolutions (adr) refers to a variety of procedures for the resolution of disputes. common to all adr procedures are the word alternate. each adr procedure is an alternative to court adjudication[eb/ol]. 美国法律信息网,[2008-5-20].http://resources.lawinfo.com/en/legal-faqs/alternative-dispute-resolution/new-mexico/what-is-adr.html.
[4] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.288.
论文关键词：环境侵权 救济途径 个人环境权利
一、环境侵权的民事救济困难重重
公民的环境权利受到侵害，应该怎样维护自己的合法权益呢?新房家装，入住后家人身体不适，甚至影响到孕妇和胎儿的健康，是采用诉讼程序还是非诉方式解决问题?小区旁的高速公路整日整夜的噪声侵害了居民权益，是采取行政处理程序还是提起民事诉讼?各有什么优缺点?公民个人在环境侵权纠纷的合理及时解路上困难重重公民的维权之路应作何准备?有些什么救济途径可供选择?首先，我们来探讨环境侵权民事救济困难重重的原因。环境侵权救济的困难来自于环境损害的特点，环境侵权与一般民事侵权有着其著的特殊性，环境侵权救济的最终解决还足有赖于对环境侵权的特殊性的认识。
(一)环境侵权的特点及环境侵权救济的难点
环境侵权存在着以下几个显著的特点：JJu害行为的间接性：损害具有潜伏性；JJu害行为的高度科技性及构成的复杂性；环境损害的跨地域性：损害源头、结果具有多元性：环境污染所造成的损害，往往同时伤害一人或数人的生命、身体、健康、财产及各种生活上的利益，因此经常是某一原因导致多个结果后，多个结果又变成新的原因，从而引发新的结果。
由于环境侵权的上述特点，导致环境侵权维权在实践上存在下列困难：其一，由于加害行为是间接、长时间作用造成的，可能会导致无法确定该环境损害的污染者：其二，由于污染往往牵涉到高科技，在其举证不力时，被害人将无法求偿；其三，由于污染会造成损害程度的深刻性与范围的广阔性，造成损害数额难以汁并等问题。既使能确定该损害的范围与数额，也可能因赔偿责任过于庞大而导致加害人无法负担全部赔偿。
(二)环境损害救济的基本思路
在环境侵权民事救济途径的选择方面，针对环境救济的困难和个案的特殊性，笔者认为，公民应合理分析，理智决策，或是地巧妙运用环境侵权民事纠纷的行政处理程序，如行政调解，通过调解活动的进行，来解决环境侵权损害赔偿纠纷；或是通过环境侵权民事纠纷的非诉程序，如当事人协商解决；或是在人民法院的主持下通过诉讼程序确定当事人之间的环境污染赔偿责任，处理赔偿金额等活动以及由这些活动所产生的诉讼法律关系。下文将分别叙述。
二、环境侵权民事救济途径
根据我国《环境保护法》的规定，环境侵权民事纠纷解决有两种诉讼程序，根据当事人的请求由环境保护监督管理部门处理的行政处理和由当事人直接向人民法院起诉，人民法院审理的民事诉讼程序。后者还是环境污染民事纠纷最终的解决程序。在实践中，除以上两种程序外，环境侵权民事纠纷还存在第三种程序，即环境侵权民事纠纷非诉程序。环境侵权的当事人应先了解环境侵权民事纠纷解决的这三种程序，选择适用行政处理程序，或者选择适用通过民事诉讼程序维护了自身的合法权益，或者民事纠纷非诉程序的具体方式，解决环境侵权纠纷。
(一)环境侵权民事纠纷的行政处理程序
环境污染民事纠纷的行政处理程序是指环境保护监督管理部门根据当事人的请求，对环境污染危害造成损害所引起的赔偿责任和赔偿金额纠纷进行处理的步骤的总称。环境行政调解就是环境侵权民事纠纷的行政处理程序中优先采用的处理方式。环境行政调解是指国家行政主管机关针对某一环境侵权民事纠纷，应一方或双方当事人的请求，作为调解主持人，依据环境侵权纠纷发生的客观事实和有关法律的规定，分清责任和平等协商的基础上，促使双方当事人达成调解协议。
公民适用环境行政调解解决环境侵权纠纷，其优点在于其调解程序简便，充分尊重了双方当事人的总愿，往往有利于纠纷的彻底解决。在我国，发生的各种环境侵权纠纷中，绝大多数是在环境保护行政机关的调解处理下，促使环境侵权纠纷得以平息并顺利解决的。行政调解手段，业已成为目前我国环境行政机关解决环境侵权纠纷最普遍和最有效的方式和途径。
(二)环境侵权民事诉讼程序
当事人之间因环境侵权发生民事纠纷，除了可通过协商、调解、仲裁等方式解决外，还可以向法院提起民事诉讼。法院受理案件后，通过法庭审理，根据查明和认定的事实，正确适用有关法律，并以国家审判机关的名义，确定当事人之间应当承担的相应的民事法律责任，对整个诉讼案件作出法律上权威的判决或裁定。
通过诉讼程序来解决环境侵权纠纷并不是本文推荐的主要救济途径，环境侵权案件的诉讼，往往历时数年，且举证的科学性很强，对受害人的民事救济极为不利，由于环境污染的特殊性，如在环境侵权领域，由于环境法在实体法上存在着许多不同于传统民法的特殊法律规范，这就要求有关环境侵权的民事诉讼也必须要有相应的、不同于普通诉讼法的程序法规范来难以保障。否则，实体法对受害人及其环境权益所提供的保护就难以实现。
(三)环境侵权民事纠纷非诉程序
环境侵权民事纠纷非诉程序有很多，也是本文向环境维权公民大力推荐的环境侵权民事救济途径。这些非诉程序中有的是在环境侵权正在发生时的及时性救济，有的是在正式维权之前的自助救济，有的是在和侵害人的沟通协调中解决纠纷，有的是当事人双方将民事纠纷提交有关的仲裁机构进行裁决的一种解决民事纷争的方式。从性质上来讲，有的是公力救济，有的是私立救济。在此为维权公民个人介绍受害人正当防卫，受害人紧急避险，公民自助行为，环境侵权双方当事人协商，环境侵权仲裁这五种方式。通过探讨这几种救济方式的优势与缺点，让公民对各式各样和纠纷解决途径作一个通常的了解，以便公民在维权过程中根据个案的实际情况分别采纳或配套适用。
1．受害人正当防卫
任何一项权利的设置，如果没有救济作为保障，则该权利就没有存在的价值。环境权亦是如此。正当防卫是指为避免本人或他人的合法权益受到不法侵害，而针对侵害行为所进行的一种防卫措施。正当防卫是公民负有的制止不法侵害的一种义务，也是公民享有的从公民的民事权利中派生出来的一种权利。本人或他人的人身和财产权是原权，当这些权利受到侵犯时，就产生了正当防卫权。从这个意义上说，正当防卫权是一种救济权。从性质上看，作为私力救济方式的一种，正当防卫在环境法上的确认是理所当然的。确立和适用正当‘防卫以解决环境侵权纠纷，其优点在实践中体现为可以避免那些由于环境污染纠纷长期得不到解决，公民在忍无可忍的情况下所采取的过激行为。因为正当防卫是有限度的，超过这个限度，则要承担相应的法律责任。
2．受害人紧急避险
受害人紧急避险是指为了使公共利益、本人或他人的合法权益免受现实的和紧急的损害危险，不得己而采取的致第三人损害的一种避险行为。我国有关环境方面的法律没有明确规定紧急避险。但是，环境法律有规定，在环境受到严重污染，威胁居民生命财产安全时，由人民政府采取有效措施，解除或减轻危害。这里所讲的“于昔施”中，应该理解为包括紧急避险在内。从其性质上来说，紧急避险作为公民在特定情况下私力救济的一种方式，是公民在特定情况下和特定范围内保障个人权利所必需的。适用紧急避险其优点在于，如果严格按照紧急避险的条件，对其加以合理恰当的运用，对于应付各种急性的环境侵权行为，及时、有效的保护公民的环境权益是非常重要的一种方式。
3．公民自助行为
自助行为是权利人在一定情况下出于自助或维护自身合法权益的目的，对侵权人采取强制措施。但在大多数国家，都存在自助行为的规定，且其定性为合法的当然，在环境侵权领域对于环境权利的保护，同样应该这样。公民在环境侵权领域适用自助行为时，必须符合一定条件，应特别引起公民个人的注意：首先，要注意的是自助行为须由权利人为保护和行使其合法的环境权利而实施，并且须是在合法的环境权利受到侵害或妨碍的情况下实施：其次，自助行为是在情事急迫而又不能及时请求国家机关予以救助的情况下的实施，且若当时不实施，则环境权利保护的请求即无法实现或很难实现；最后，事后须及时提请有关当局处理，如其行为不被有关当局事后认可，则须立即停止侵害并对受害人负损害赔偿责任。
4．环境侵权当事人双方协商
环境侵权的双方当事协商，是指双方本着平等、友善的态度和实事求是的精神，就有关纠纷的解决自行达成一致意见，并自觉履行各自约定的义务。其最大特点是双方当事人之间自行达成共识，无须第三人从中调停、仲裁或裁判。适用双方当事人通过协商解决环境侵权纠纷，一股是在环境侵权损害事实清楚，加害方承担责任主动、诚恳，受害方的要求也比较实事求是和合理的情况下。双方当事人通过自行协商解决环境侵权纠纷案件，必须遵守法律的规定，不得违反社会公共利益和善良风俗。
由于协商达成的共识，主要靠双方当事人自觉履行各自应尽的义务，无外在强制性，因而其缺点就在于由于协商达成的协议没有强制性，其往往具有不确定性。但其优点也正是源于协商是出于双方当事人之问解决争端的诚意，双方在自愿、平等、友善的基础上弄清事实，分清责任，达成协议，作出双方满意的处理，既能有效解决问题，又不伤害双方的感情，既发展经济，又保护好公民环境权利的目的。
5．环境侵权仲裁
【关键词】小额诉讼；诉讼程序；适用范围；构建
在我国，民事诉讼法所规定的普通程序中，对于那些事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，适用简易程序。简易程序对于便利当事人诉讼，保障当事人诉诸法院的权利发挥了重要的作用，但是，从实践来看，这一诉讼程序对于小额的争议，仍显得不太灵活和方便，不利于保障小额权利的受害人的诉诸法院的权利。
一、简易程序的改革无法替代小额诉讼程序
对于解决标的额较小的民事纠纷，是否可以通过进一步简化简易程序来实现呢？简易程序的简化在一定程度上确实可以提高诉讼效率，包括简化诉讼程序、缩短诉讼周期、降低诉讼费用等。但是从我国对简易程序适用范围的规定可知，简易程序的适用范围远远大于小额诉讼程序的适用范围。如果仅为了解决小额轻微的债权债务纠纷而简化所有的简易程序，那么对于原本适用简易程序的小额轻微案件以外的其他民事案件，势必会因为程序的简化而达不到程序保障的最低要求，从而无法充分合理的实现程序正义。从另外一个角度来看，是否可以不通过简化简易程序，而是对其进行完善，扩大简易程序的适用范围来解决小额诉讼纠纷呢？小额案件往往都涉及很微小的利益，当事人提讼也往往希望得到低成本、高效率的解决，如果仍然按照简易程序来处理，势必达不到预期的效果，相比而言，小额诉讼程序则能满足这些诉讼需求，能够更好更快的解决纠纷。因此说，简易程序的改革和完善无法代替小额诉讼程序，小额诉讼程序低成本、高效率的独特优势更有利于小额轻微民事案件的审理，也更易从根本上解决纠纷。
二、缓解诉讼压力，合理配置司法资源的需求
现代社会中，小额案件日益增多，是创设小额诉讼程序最直接的理由。诉讼居高不下的增长和普通程序的正规化操作已使法院感到沉重的压力，改革需要从提高效率上做出努力，法院只有在简化程序上寻找出路。小额诉讼程序的设立，可以有效的解决法院审理案件的压力，在不增加法官人数的情况下，多数小额案件适用小额诉讼程序审理结案，既保障当事人的程序利益和实体利益，又充分利用了现有司法资源解决纠纷。在大量小额纠纷得到有效解决的情况下，法院不仅提高了办案效率，满足人们利用司法的需求，而且可以使法院有更多的精力去保证那些对程序需求较高的案件的公正审理。小额诉讼程序的设立能使国家的司法资源得到合理应用，不致使社会因过多的诉讼消耗大量的资源，或导致对司法资源投入无限制的攀升。司法实践中日益增长的小额轻微纠纷要求建立简便高效的诉讼程序，民众的法律生活对小额诉讼程序的诉求不断增长。普通百姓日常生活中所发生的纠纷大多是一些鸡毛蒜皮的小事，随着维权意识的转变，小数额的日常消费纠纷日益增加，法院不堪重负。而司法资源在当前形势下仍然有限。为缓解这种矛盾，不仅应从构建多元化纠纷解决机制入手，还应当从诉讼程序结构内部去寻找解决方案。小额诉讼程序如果能够建立，大量的小额轻微案件就可以快速地被过滤，有效地实现案件的繁简分流，也能切实保障小额权利人的实体权益。
三、我国现行民事简易程序存在制度缺陷
简易程序与普通程序的界限不清，程序的适用没有严格的限制，程序的转换也相对比较随意，对于所有的简单民事案件不加区分都适用简易程序，显然也是不合理的；按照民诉法的规定简易程序的审限为3个月，对于小额纠纷来说显然决结果，通过自身的简便参与，当事人能亲身体验到到法律的真实存在，由此对法律产生认同和信赖。在此意义上，小额诉讼程序可以较好地贯彻司法为民的理念，对维护民众的日常民事权益，培育民众的法治意识具有重要的意义。同时，非诉讼纠纷解决机制对于构建法治国家与和谐社会的的作用也不能被忽视。因此，除设立小额诉讼程序外，还应完善非诉讼纠纷解决机制，使非诉讼方式与诉讼方式协调互补，发挥其补偏救弊的作用，为小额纠纷的救济提供一个以诉讼为主体，以非诉讼为补充的多元化的解决机制，在最终意义上对构建法治国家与和谐社会发挥应有的作用。
四、建设社会主义法治国家和构建和谐社会的需要
我国正处在法治建设的关键时期，依法治国、建设社会主义法治国家是一项基本国策。我国法律规定，法律面前人人平等，公民无论地位高低、权利大小都应该得到平等对待。然而现行的民事诉讼制度上没有专门适合小额纠纷的程序，公民的一些小额轻微权利在受到侵害时，往往囿于程序的繁琐而选择息事宁人。这对于全社会崇尚法律的大环境建设而言有害而无益。在法律至上的体制下，纠纷的最终解决才能让双方当事人都信服法律和司法机关，才能彻底解决纠纷，才能真正意义上实现和谐。否则，极小的纠纷也不排除会引起其他更深的矛盾。小额诉讼程序能够照顾到双方当事人的意思自由，使他们能够从内心接受判。
【参考文献】
[1]张明.论法治背景下行政权力的高效运行[J].理论月刊，2009（9）.
[2]仉建北，王秀玲.经济分析法学的效益价值对和谐社会法治建设的意义[J].河北青年管理干部学院学报，2007（3）.
[3]王继福.我国民事诉讼法应确立诚实信用基本原则[J].燕山大学学报（哲学社会科学版），2003，4（4）.
[4]扈春海.环渤海地区法制协调机制研究[J].燕山大学学报（哲学社会科学版），2006，7（3）.
论文摘要:我国目前正处在多元化的状态之中,需要构建多元化纠纷解决机制。我们将构建多元纠纷解决机制的法治目标定位在:公平、合理。通过借鉴域外替代性纠纷解决机制(ADR)经验,以及通过实现非诉讼解纷制度与诉讼解纷制度的调适、完善诉讼制度,确立司法最终解决原则和民间解纷方式的创造性转化,来构建我国多元纠纷解决机制。
人类从野蛮到文明的进化过程,实质也是维持自身的生存发展,寻求有效途径防止无谓争斗和冲突的过程,在这一过程中,人类逐渐摸索和形成了一套解决不同纠纷的制度和办法。
一、 完善多元纠纷解决机制的重要性
我国目前正处在多元化的状态之中,社会中各种利益和需求的多元性,纠纷主体的多元化,以及社会价值的多元化,都需要构建多元化纠纷解决机制。因此,我们应该将重构多元纠纷解决机制的法治目标定位在:公平、合理。所谓公平、合理的纠纷解决机制,是指一定社会中实行的,针对不同的纠纷、冲突所构筑的有效、合理地解决和消除争端的一套制度和方法。
具体而言,构建公平合理的纠纷解决机制具有以下重大意义和作用。
1. 公平合理的纠纷解决机制具有抑制侵权、违法行为的作用。公平合理的纠纷解决机制在于:能够惩恶扬善,并通过法律责任给侵权者、违法者以相应的制裁,达到警醒、教育他人和社会的目的。例如,公民、组织提起行政复议或者行政诉讼,并不必然意味着公民、组织的请求总是成立的。但行政复议、行政诉讼的存在的确意味着,一旦被申请复议或被诉的行政行为是违法的,该行为就应被撤销,最终由行政机关承担相应法律责任的后果。“这一机制就为行政机关施加了一种压力,行政机关为避免或减少公民、组织提出异议,必须在做出具体行政行为阶段就尽可能消除隐患,力求使行政行为有充分的证据,合乎法律规定,使行政行为合法合理,是行政机关减少公民、组织提出异议的最佳选择,即使进入解决争议的正式程序,这同样是行政机关立于不败之地的法宝。”[1]
2. 公平合理的纠纷解决机制是保护公民、组织权益的重要途径。当前纠纷的特点之一是,许多当事人都处于弱势,需要国家对他们所受侵害的利益予以保护。因此,社会矛盾和纠纷能否得到迅速和妥善解决,直接关系着保护公民的合法权益、落实宪法关于公民基本权利的规定。通过建立有效的纠纷解决机制,赋予公民、组织提出异议、申诉和补救的途径,并由权威机构进行协调、沟通或依据规则作出决定或裁判,阻止侵权,明确权利归属,补偿或赔偿公民、组织的损失,恢复正常的关系状态,消除受侵害公民、组织的不满,从而起到保护公民、组织权益的目的。
3. 公平合理的纠纷解决机制可以满足主体多元化的要求。一方面,原有的维护社会秩序的纠纷解决机制仍然有其存在的合理性和生命力,另一方面,社会需要根据社会主体之间关系的变化设计出不同的纠纷解决机制,以适应各种主体的多层次的实际需求。只有将现代的与传统的方法结合起来才能共同构成解决争端过程的生态学,真正实现正式与非正式纠纷解决方式的良性互动。
4. 公平合理的纠纷解决机制是维护社会稳定、构建和谐社会的基本条件。要使社会得到稳定,不能无视矛盾、纠纷的存在,当发生了矛盾纠纷后,不能用掩盖、堵塞或压制的方法来解决。看不到矛盾、纠纷或者企图用掩盖堵塞的办法来解决,使受损害者看不到社会的公正,乃至演化为恶性案件或,就必然会增加社会的不安定因素,这是非常危险的。和谐社会不可能是一个无矛盾、无纠纷的社会,而是一个存在矛盾纠纷但能妥善迅速解决矛盾纠纷的社会。要把完善纠纷解决机制看成是构建和谐社会的重要因素。
5. 可以实现正式与非正式纠纷解决资源的有效配置。科学的纠纷解决机制应当是多元的,既能考虑到当事人低成本高效率解决纠纷的迫切心情,保证所启动的纠纷解决方式与特定的纠纷解决需要相符合,提高解决纠纷资源的有效配置和利用效率,形成一个具有自我调节机制、动态高效、开放的纠纷解决制度体系。又能满足不同纠纷当事人对解决结果的需要,使纠纷当事人自主选择自己认为最为“经济”的解决方式。只有这样,多元纠纷解决机制才能为当事人在解纷方式的选择上提供更大的选择空间,实现在具体运作中资源的合理配置,促成多种解决机制的良性竞争。一个和谐的社会需要一种多元化的纠纷解决机制。我们所要建设的社会主义和谐社会,应当是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。为此,应当重视法治的可持续发展。
6. 实现法制统一。“在我国当前的社会条件下,期待成文法的制定完全与民间生活习惯和社会规范协调是不切实际的幻想,但实际上法与社会的冲突在很大程度上是通过纠纷解决和法的适用过程调节的。行动中的法会有效地纠正书本上的法,或者通过一个过渡调和的过程缓解法与社会的冲突,直至使二者逐步接近、融为一体。”[2]
二、 域外替代性纠纷解决机制(ADR)的经验
当前,域外的蓬勃发展的替代性纠纷解决机制,已经成为一种方兴未艾的时代潮流,成为当代社会中与民事诉讼制度相互补充的重要社会机制。目前各国ADR形式多样,依据解决主体不同的分类标准,可分为三种:一是司法性ADR。主要指法院附设ADR(court-annexed ADR),即以法院为主持机构或受法院指导但与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决机制。近年来,美国一些州法院在法院内附设仲裁和调停等第三人解决纠纷的制度以及早期中立评估程序。虽然,这是一种以法院为纠纷解决机构的方式,但又与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决制度,其调解程序不适用民事
诉讼法,一般另由特别的程序法加以规定;二是民间性ADR机构,其中既包括民间成立的纠纷解决机构,也包括由政府或司法机关组织的民间纠纷解决;三是行政性ADR,它是由国家的行政机关或类似行政机关所设的纠纷解决机构。
尽管世界各国的ADR形式各异,但与诉讼方式比较起来,ADR具有以下共同特点:一是意思自治。当事人在是否选择方法解决争议,选择什么样的解决争议的程序规则都取决于当事人的合意。当然自治的程度因不同的ADR而有所不同。二是程序快捷,费用低廉。ADR解决机制充分尊重当事人在纠纷解决中的自主性,使得解决纠纷的程序通常比较灵活、快捷,费用比较低廉。三是非对抗性和非公开性。ADR是以妥协而非对抗的方式来解决纠纷的和诉讼程序中的那种针锋相对的对抗方式比较起来,更有利于维护双方之间的经贸交往和人际关系。另外,程序都是非公开的,使得大量涉及当事人隐私和商业技术秘密的民事纠纷能在不透露给外人的情况下秘密解决。[3]四是结果的非强制性。由于方式是由当事人合意决定,公共权力介入不深,结果通常不具有强制性,因此当机制不能有效解决争议时,最终仍要通过诉讼解决。但实际上,由于程序完全是在双方当事人友好协商、互谅互让的基础上达成的,故一般多易于得到双方当事人的承认和自觉执行。五是以利益为中心。与民事诉讼以当事人的权利为导向不同,ADR主要以当事人的利益作为纠纷解决的焦点,因为利益而非权利才是当事人最终之利害所在。权利是充当衡量利益合理性的基本工具,因此ADR具有利益导向的特征。[4]
由于ADR具有如此多的优点,因此ADR自20世纪60年代在美国确立以来,在世界各地得到了迅速推广与运用,显示了旺盛的生命力。有数据表明,现在美国95%的民事案件经过和解和在法院内附设的强制仲裁或调解等代替诉讼解决纠纷程序中得到解决,只有不到5%的案件进入法庭审理阶段。[5]在英国,劳动争议方面的专业ADR 历史悠久。专业的咨询调解仲裁机构(ACAS)已成为解决劳动纠纷的主要手段。日本是近代开发利用ADR较早的国家,制度较完备,特点是传统调停与现代ADR并存,相得益彰,在法制现代化进程中发挥了重大作用。即使曾经对发展ADR持消极态度的德国,近年来也大力发展ADR,建立起形式各样颇有特色的ADR体系,希望以此来缓解诉讼压力,节约资源。[6]
总之,尽管各国社会环境、文化背景、实践动机迥异,但ADR已成为全球性的潮流。面对这一全球范围内共同的潮流和趋势,我们不能无动于衷。
三、 构建我国多元纠纷解决机制的途径
(一) 实现非诉讼解纷制度与诉讼解纷制度的调适
诉讼与非诉讼解纷机制在社会纠纷解决中占有的重要地位。同时存在着一个令我们无法回避的问题——两者的冲突。在我国,非诉讼解纷制度的依据,更多的是代表小传统的习惯法,而诉讼的依据则是代表大传统的国家正式法。关于两者的冲突早以被理论界与实务界人士所洞察,在此不再赘述。如何合理调适二者,是构建多元一体纠纷解决机制的关键要素,是和谐社会不可缺少的组成部分。针对我国的现行状况,我们认为应从以下几方面进行努力:
1. 科学划分纠纷类型,启动相应解纷程序。民间纠纷可以分为民事纠纷、行政纠纷和刑事纠纷。对于民事纠纷,应当充分尊重当事人意识自治的原则。意思自治,是指在私法领域,每个人得依其自我意愿处分有关私法之事务,形成私法上权利义务关系。根据该原则,双方当事人有权自主决定民事纠纷的解决方式。如果当事人选择了非正式纠纷解决方式解决,那么法院只得坚守不告不理的原则,政府只得扮演旁观者的角色。只有这样才能体现法院对“意思自治”原则的尊重,以及政府实践依法行政的时代要求。与此相应,民间调解组织和个人,也应尊重当事人的诉讼权,不得以外人不应干涉、有伤风化为借口,阻碍当事人行使诉讼权利;对于行政纠纷,作为中国最为敏感的一种纠纷。政府作为公权的行使者,在行政纠纷中,要确保行政纠纷解决机制的有效性。要加强机构独立性或中立性,增强其解决纠纷的可信任度和权威性。在程序方面,完善纠纷解决程序的启动机制,使之成为个案投诉制度,从而降低纠纷解决成本,简化纠纷解决程序,及时高效地解决纠纷冲突。
2. 民间调解与诉讼的协调。解决民间调解协议的效力问题,关键在于承认民间调解正当性的前提下,使其如何更好地与诉讼相衔接。“应在《民事诉讼法》所规定的人民法院对人民调解工作的指导的基础上,将其制度化为一种司法审查确认程序,即当事人达成的调解协议,只有经过法院的审查和确认,即具有强制执行力”。[7]要调解协议不违背强行法的规定,并在双方自愿的基础上达成,人民法院就应确认其与生效判决有同等的法律效力。
3. 行政裁决与司法诉讼的整合。“对事实的认定,并不意味着通常只是由法院来进行,法院认定事实时,在某种程度上依靠对事实认定特别合适者(这方面专家)的认定”。[8]因此,为更好地体现司法对行政处理民事纠纷的支持以及诉讼与非诉机制之间的有机衔接,法院对行政裁决的司法审查,通常只应审查法律问题,尊重具有专门知识的行政机关对于事实问题的认定。如果经审理认为原行政调解协议和行政处理决定合法,应要求反悔或不实施行政调解书和行政处理决定的当事人履行该协议和决定。如认为原行政调解协议和决定不合法,则应重新作出判决。
(二) 完善诉讼制度,确立司法最终解决原则
1. 保障法院诉讼成为当事人消费得起的“法律产品”。基层法院应注意落实诉讼费用的缓交、减免制度,消除公民因经济问题被拒之于法院大门之外的不良现象。对于当事人难以支付的其他费用,则应启动法律援助制度予以帮助。进一步改革法律援助制度:扩大法律援助的对象;放宽给予法律援助的条件;加强国家财政预算对此之投入、开拓经费渠道、建立法律援助基金;监督法律援助的质量,有效保护弱势群体诉讼权的行使。
2. 改革现有法院调解制度。对当事人的反悔权加以严格限制,并明确规定调解无效的标准。法律应明确规定:在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力,任何一方当事人不得随意提出反悔,不得对已调解部分事项再生争执,既不得上诉,也不得对已调解部分的诉讼标的再提起民事诉讼。因为赋予当事人无限制的反悔权有损法院调解的权威性,不利于提高诉讼效率,增加了法院的工作负担。但是,也应明确规定调解无效的确认标准,以便及时纠正错误的调解,保护当事人利益。此外,建立调与审分离工作机制。应对法官的调解职权范围予以明确,将调解法官与审判法官区别开来。调解法官的工作应以调解为主,对调解不成而移送庭审的案件。裁判程序对调解程序进行监督,审判长对调与审的工作质量、工作进度全面监督。要落实以审判长为核心的审判组织责任制,在审判组织内部进行人员资源的合理配置。
另外,设立经济型诉讼程序,以及确立司法最终解决原则,保障司法审判制度的核心地位等对于完善我国诉讼制度也是至关重要的。
(三) 民间解纷方式的创造性转化
“所谓调解的创造性转化,是指需要在对法治的现解的基础上 ,对关于调解的传统认识及实践做出修正。”[9]民间调解的创造性转化,是我国向法治化迈进的关键。我们认为应该分两步走:第一步,积极吸收地方社会精英加入人民调解委员会中,增强人民调解的权威性。调解委员的调解补助应当由当地政府从财政支出里拨付。此外,当地社会的精英者,但对于国家正式法律知识的缺失则无疑是他们在调解过程中遇到的最大的困难。因此,对于他们进行经常性的法律知识培训是必要的;第二步,最大限度的实现民间调解自治。对调解进行“创造性的转化”关键是实现民间调解的自治。首先,实现当事人民事纠纷处分权的意思自治。调解当事人意思自治的表现。调解协议的内容由双方当事人通过协商来达成一致的。是否愿意调解、调解协议内容是什么完全由双方当事人自己做主,不能带有任何强制性。调解人应当严守调解人中立的原则,作好缓和矛盾的缓冲作用。市场经济强调契约自由、意思自治,基于这样的原则,当事人有权选择解纷方式,有权自由处分自己的实体权利和诉讼权利,表现在调解制度上就要求调解必须出于双方自愿。其次,实现调解组织的自治。在基层农村,人民调解组织处于国家行政权力的网络之中,承担着国家权力在基层社会的部分治理工作。但是,依照现代法治的要求,调解组织应该是代表社会自治的社会权力,其对纠纷的处理应该是对当事人处分权的授权,而不是国家权力在基层的治理;第三,民间调解应该与国家法律保持适当的距离。在民事纠纷以及轻微的刑事纠纷上,司法机关和行政机关不能以调解依据的原则是否符合正式法律的规定,来判断调解协议是否合法,而应该承认调解适用多元化规范的灵活性以及民间法的合理性。调解对民间规范的适用,在符合当事人合意的前提下,对国家法律的适度“规避”应该是和谐社会所能允许的。对“依法调解”的强调应该是从“当事人契约自由、意思自治”的法律原则角度来理解,这就意味着国家法律和国家权力不能以任何理由和借口对当事人的民事合意行为进行不当干预;第四,调解应该以当事人的权利救济为终极目标,限制传统调解者的教喻式角色以及泛道德化成分。“现代调解者应该扮演着当事人之间交流的促进者角色,他们要帮助当事人而不是训诫当事人。”[10]对调解的创造性转化,面临着制度和价值目标的调整,这就要求现代调解应克服传统调解只注重社会秩序的维护而忽略个人权利救济的价值倾向。
通过分析,我们认为,适应当前多元化的社会状态,应以公平、合理为目标,在借鉴域外替代性纠纷解决机制(ADR)经验的基础上,通过实现非诉讼解纷制度与诉讼解纷制度的调适、完善诉讼制度,确立司法最终解决原则和民间解纷方式的创造性转化,来构建我国多元纠纷解决机制。
参考文献:
[1]杨伟东.关于我国纠纷解决机制的思考[J].行政法学研究,2006,(3).
[2]范愉.调解的重构——以法院调解的改革为重点[J].法制与社会发展,2004,(3).
[3]余妙宏.浅析和谐社会及替代性解决机制在我国的重构[J].云南大学学报(法学版),2005,(6).
[4]沈恒斌.多元化纠纷解决机制原理与务实[M].厦门大学出版社,2005.
[5]章武生.司法现代化与民事诉讼制度的建构[M].法律出版社,2000.
[6]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].中国人民大学出版社,2000.
[7]廖永安.诉讼内外纠纷解决机制的协调与整合[J]云南大学学报(法学版),2004,(3).
