[关键词]公共管理；危机管理；公共财政
[中图分类号] F810.2［文献标识码］ A
[文章编号] 1673-0461(2008)08-0026-03
当今世界公共危机事件频发，各国政府面临着严峻的挑战。自从SARS事件之后，危机管理就成为我国学术界及各级政府特别关注的问题，这其中最核心的因素即是公共财政支撑体系的构建。构建危机管理的公共财政支撑体系是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，仍旧有待于从理论方面深入研究和从实践方面全面优化。本文试图在以往研究的基础上寻求一些宏观思路方面的突破。
一、危机管理的界定
（一）危机的界定
1. 危机的概念
危机一词语源于古希腊语中的Krinein，原本是医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的状态[1]。在我国的现代汉语中，危机解释为两种意思：一是潜伏的祸根；二是严重的困难或生死成败的紧要关头。而从危机管理这一专业学科领域来讲，危机的概念解释不限如此，许多西方学者从不同的角度出发做出了不同的概念阐释。其中荷兰学者罗森塔尔的表述较为具有代表性，他指出：危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件”[2]。国内学者在讨论“危机”概念时，往往把危机叫做公共危机，把危机事件称为突发事件。
2. 危机的特点
危机的特性一是突发性。也即不可预测性，没有人能确切地知道在何时何地会发生何种危机，也无人能确切地预知危机的前因后果。公共政策研究的最大困境就在于很难对突发事件的发生和发展做出预先的判断。
二是危害性。危机会威胁到现存的政治、社会、经济秩序和民众的生命安全，导致社会混乱、经济衰退、秩序失衡、政治不稳，更为重要的是使社会公众的心理产生普遍的恐慌和不安感。
三是社会性。虽然危机直接涉及的范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为信息迅速传播而成为公众关注的焦点，使得更多的人在社会范围内成为危机事件的利益相关人。
（二）危机管理的性质
张成福认为：“所谓的危机管理是一种有组织，有计划，持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防，处理和消弥危机”[3]。上述界定在学术界得到比较普遍的认同。
政府作为公共服务的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，拥有大量的社会资源，其身份和性质决定了政府是社会公共利益的代表，这一角色必然要求其承担起管理危机的重要责任。同时，公众以各种形式交纳税费决定了政府与公众之间是提供服务与享受服务的关系，政府有义务为社会提供一系列公共服务。当危机出现时，对公众的利益产生侵害，政府就必须要履行服务职责，来缓解、消除危机。另外，由于危机具有突发性、危害性和社会性，个人不具备消除公共危机带来的外部负效应的主观偏好和足够的客观能力，因此政府应在这方面起到核心和主导作用，而政府的危机决策、危机行动也会对危机利益相关者产生社会性的影响。
综上所述，从本质上说政府对危机的管理是提供公共物品，而政府提供公共产品的外在表现就是成本由财政支付。
（三）我国政府危机管理的背景
根据世界发展进程的一般规律，我国当前恰好处于社会序列上“非稳定状态”的频发阶段，即在国家和地区的人均GDP处于500美元至 3,000美元的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期。
从20世纪70年代末起我国开始的历史性变革到现在己经持续了将近30年。在党的领导下，我国正在从一个“乡村―农业”社会向一个“城市―工业化”社会转变；从一个内向型、自我封闭的经济体系向一个开放型、国际化的经济体系转变；我们在创造了一个历史上少有的持续经济繁荣的奇迹的同时，也面临和经历着“经济转轨、社会转型”的关键时期。
在这样特殊的历史环境下，蕴含着诸多不稳定的因素，存在着各种危机发生的可能，表明我国己进入一个危机频发时期，这对我国政府的危机管理能力提出了和严峻的挑战。
二、我国政府危机管理中存在的财政制约因素分析
鉴于危机管理的公共性，公共财政支撑成为应对危机的重要手段和必要方式。财政因素从根本上制约了我国政府危机管理能力的提高，主要问题体现在以下方面：
（一）观念上的薄弱
我国危机管理的财政支撑意识薄弱主要体现在两个方面，一方面由政府危机管理意识薄弱决定，另一方面也与整个社会危机管理意识较差紧密相关。
改革开放以来，我国坚持“一个中心，两个基本点”的政策，各级政府部门主要将精力集中于经济建设，从而忽视了对危机意识的培养，防范危机的意识较弱。就整个社会而言，也没有形成一种危机管理的意识。由于历史传统、文化积淀等种种原因，加上长期以来缺乏理性应对危机的意识形态和文化环境，整个社会对危机的看法往往比较僵硬，从而人为地夸大了危机的负面效应，不仅不能从根本上解决问题，有时反而会激化矛盾和冲突。
（二）体制上的欠缺
我国公共财政危机支撑体系体制上的欠缺一方面是由于宏观上我国危机管理体系的欠完善，另一方面又受限于我国公共财政体制本身的缺陷。
具体来说，我国现有的政府危机管理体系，主要还是依赖于各级政府的现有机构，对于危机的处理经常是遇到危机就临时成立一个危机管理委员会指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩。这种临时管理体系对于财政的要求，仅仅停留在被动执行决策和满足要求的层面上，而忽略了公共财政体系本身所具有的应对危机的主动功能，限制了其作用的发挥。
同时，我国公共财政体制政体框架的搭建仍旧不够成熟。鉴于经济发展水平的限制和我国经济社会转型期的特殊背景，我国的公共财政体系的建设虽然由20世纪中后期激烈而深入的理论探讨，转入到20世纪90年代后期身体力行的实践操作，但是到目前仍旧存在职能欠科学、管理不规范、结构未完善等一系列的问题。
（三）投入上的不足
公共财政的核心应是满足整个社会的公共需要，但我国在财政实践方面所做的远远不够。从目前我国现有的政府财政支付能力来看，虽然有时政府有足够的财力来应对某些危机，各地也有相应的财政拨款作保证，但从全方位防范、常规性防范、现代化防范的广度和深度来看，政府的财政是有限度的，这对潜在的、可能发生的危机的预防和解决十分不利。从一定意义上说，资金制约是当前完善我国公共安全危机管理机制的一个最大的瓶颈。例如2002年的SARS危机带来的考验，其本质上不仅仅是对面临危机时我国政府行政管理和协调能力的考验，更不仅仅是对我国医学研究能力、医疗救治能力的考验，更多的是对我国财政支付能力的考验。在其他社会领域存在同样的问题，缺乏充足的危机公共财政支撑是政府危机管理能力偏弱的一个经济原因。
（四）依据上的限制
目前我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，比较突出的是2007年8月30日经由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，自2007年11月1日起实施。但是从整体上来看，法律法规体系尚不完整。主要存在以下问题：一是没有宪法中的缺位，我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；二是现有具体法规各自为政，目前我国所确定的对抗危机的法律比较分散，缺乏对危机共同规律的总结；三是有关的危机处理法规对政府可以采取的紧急措施规定得不够清楚，特别是一些必要行政程序的缺乏，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律漏洞；四是对公民的权利保障没有底线，这样很容易使公民的权利在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。
三、优化公共财政支撑体系，加强我国政府危机管理
建立和完善危机管理的公共财政支撑体系是一项复杂的系统工程，不仅涉及到政府决策、财政收支分配和公共部门管理，还涉及到行政立法的内容。
（一）健全公共财政危机管理观念
危机意识是危机防范和治理的起点，我国各级政府必须树立正确的危机管理意识，健全公共财政危机管理观念，这是提高政府危机管理能力的首要问题。党的十七大报告中也明确指出：“要奋斗就会有困难有风险。我们一定要居安思危、增强忧患意识。”
首先，各级财政机构要从思想上重视危机管理，从关系党和国家进一步生存发展的高度来认识危机管理的重大意义，时刻保持对危机的敏感度。其次，在财政机构内部创造一种危机管理的文化与环境，定期开展危机管理专家的汇报、分析专题会，提高财政部门工作人员的危机意识水平。同时，加强危机管理的教育与训练。把危机管理培训纳入财政机构公务员的培养计划中。另一方面开展不同规模的危机应对情境训练，不断增强财政机构工作人员的危机情境的感性认识，提高处理危机的财政技能，锻炼在危机中保持良好的心态，时刻做好应对危机的心理准备和物质准备。
（二）完善公共财政危机管理机制
一方面通过公共财政体制的完善，加强公共财政危机支撑体系的搭建。首先，在财政系统内部设立危机事件管理的常设机构，为危机管理的公共财政支撑体系提供组织保证；第二，建立危机管理的财政预警机制，根据预警系统框架对突发事件发生前的政府收支进行及时的监测和分析；第三，构建公共财政危机管理绩效评估机制，对财政体系整体和各级部门应对危机的效果进行动态评估。
另一方面营造开放的管理环境，促使危机管理的公共财政支撑体系发挥主动功能。加强财政部门与专门危机管理机构的双向沟通，财政部门要根据实际情况，确保在危机事前、事中、事后财政资源的调度效率，确保发挥公共财政对危机管理的支撑功能。
（三）加大公共财政对危机管理的投入
在一定的经济水平限制下，加大公共财政对危机管理的投入，主要通过丰富公共财政投入手段来实现。借鉴国内外相关经验，优先可行的途径包括以下几种：第一，扩大预备费来源，实行预备费积累式基金管理[4]。预备费是最常规的应急手段，在预算管理中，将财政盈余、预算超收等按照一定的比例纳入预备费管理，增加预备费绝对数量；将突发性公共事务预防和治理资金实行单独的项目管理，并将当年预备费结余结转到下一年度累计使用，形成专项基金，保证危机管理所需资金的总量供应和预算管理的规范性。第二，加大应对危机的转移支付力度。包括中央政府对地方政府的纵向财政资金转移、地方政府之间的横向财政资金转移以及各级政府对特定居民群体进行的财政转移支付（补贴或补偿）等，这些都能很好地弥补和调动各级政府和特定居民群体采取积极的应对措施。第三，发行专项国债。这不仅能够快速筹集危机管理所需资金，而且有利于减轻危机事件对于经济的冲击。第四，构建社会财政应急网络。资金的网络系统是一个开放的系统，应鼓励有条件的企业、社会团体、民间组织齐心协力，共建社会财政危机应急系统。
（四）构建公共财政危机管理的法律体系
首先，把对危机的管理提高到宪法的高度，要在宪法中对危机、危机状态的确认、危机状态的应对原则、政府危机管理权等做出明确规定。其次，制定统一的危机状态管理法，明确下列具体问题：危机状态的确认和宣布；政府的危机管理权；政府在危机状态下的回应措施；危机状态下的法律责任等。最后，制定、完善管理和应对各种各样的危机或者危机突发事件的专门的法律、法规。需要强调的是，关于公共财政危机支撑体系的搭建，也必须纳入法律法规的覆盖范围，并针对性地制定一系列相关制度，强化法律和制度对于公共财政危机支撑在实践中运行的明确指导和刚性约束，提高财政职能履行的效率。
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Discussion about Public Finance and Crisis Management in China
Hao Xiaowei1，Chen Na2
（1. School of Public Administration,Southwest Jiaotong University,Chengdu610031, China；2. Academic Affair Office of Shijiazhuang University of Economics,Shijiazhuang050031, China）
关键词：公共危机管理；常态化；预防
英国历史学家汤因比曾指出：“人类创造文明的可能性不在于其超然的生物天资和地理环境，而在于他对极端困难处境挑战的反应。”反应速度的快慢就是由困难出现之前的准备工作充分与否决定的。当今我国正处在社会急剧转型和城市化加速发展时期，公共危机呈现出高发态势，给城市造成了巨大的危害和损失，迫切需要找到更合理、更有效的应对方法，来提高城市公共危机管理的效能。以预防为先导，进行常态化管理，是减少危机发生、降低危机损失的现实选择。
一、公共危机管理的两把利刃：“以预防为先导”与“常态化管理”
（一）“以预防为先导”是公共危机管理的重要原则
危机预防，是指在危机发生前，通过政府的主导和全社会的动员，采取各种有效措施，来消除危机隐患，避免危机发生。危机预防是公共危机管理的第一步，是避免危机大规模爆发，防止危机扩大，减少危机损失的关键，也是其他危机管理措施的基础。因此，“以预防为先导”是现代危机管理的一条重要原则。
（二）“常态化管理”是提高危机应对能力的有效途径
“常态化”，就是日常工作的标准要求，是管理的过程和措施。危机常态化管理的实质是把危机管理行为贯穿于危机的整个过程中，深入一个组织的日常运作中。公共危机管理必须从强化事前预防和日常管理的环节出发，有效提高应对危机的能力。对于危机管理者来说，如何在建立灵活的组织结构基础上运用现代科学技术，通过危机监测、危机预警和危机预控等方法，把危机扼杀在潜伏期或萌芽状态，比起危机爆发之后再采取措施更有效。
二、我国公共危机管理的蜕变
经历了SARS及其之后一系列公共危机事件的洗礼，我国在公共危机管理制度建设方面取得了重大的突破。具体经历了以下蜕变过程。
（一）在教训中摸索出成功的实践
从2003年的“非典”到2011年的“7.23甬温线特别重大铁路交通事故”，中国政府受到的指责更多的不是来自于危机管理本身，而是政府信息的不透明。这种无视公民知情权以及主体责任的缺位带来了比危机本身更为严重的代价。然而也正是由于这样的教训，中国政府才逐步摸索出了应对危机事件的有效办法，2013年的四川雅安地震无疑是这一转变的有力见证。地震发生后，中国政府迅速反应，利用媒体公开透明宣传，第一时间公布灾情，满足了大众对灾区信息的渴求，及时制止了流言的蔓延，给救灾工作以正面影响。这次成功的实践挽救了生命的尊严，同时也有力的增强了政府的合法性。
（二）从成功实践到观念转变
成功实践的背后包含着的是政府对“人”这一危机问题中最核心因素的重新界定。长久以来，国家与集体利益先行的观念根深蒂固，这在一定程度上使政府在面临危机事件时偏离了治理重心，凸显出对生命的漠视。然而，随着民众主体意识的增强，政府的危机治理观念也发生了重大转变，从降半旗、设哀悼日等做法可看出政府在向生命致敬，这种观念的转变体现的是“以人为本”的治理理念。只有对生命充满敬畏之情，才可能会出现一个真正让民众满意、有担当的“责任政府”。
（三）从观念转变到制度建立
在借鉴国外危机法律的基础上，我国正在逐步建立自己的公共危机管理法律体系。2006年1月，国务院《国家突发公共事件总体应急预案》，标志着我国的公共危机管理开始纳入法制化的轨道。2007年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，结合各级地方政府出台的相关的法规、办法，初步建立了我国的公共危机管理法律体系。但是总体观之，目前形成的各类预案大多停留在观念、政策和原则层面，缺少指标化、操作化的行为规范体系。
三、对以预防为基点构建公共危机管理体系的若干思考
（一）公共危机管理组织系统
要预防和战胜公共危机，必须事先建立起一整套公共危机管理的组织系统。该组织系统应以反应迅速、见效显著为特点，不能使其沦为行动缓慢、没有效率的官僚组织。公共危机管理的组织系统应包括决策和指挥系统、各种专业的救援系统、信息收集、传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统等。各子系统在执行任务时要能够互相联系和协调。
（二）公共危机管理运行机制
公共危机管理运行机制是指为在日常和应急条件下的操作提供具体模式，实现公共危机管理机构在日常管理和应急状态下的工作程序及两种任务状态的任务切换。公共危机管理机构既要建立负责有关公共危机管理的经验总结、理论研究和危机预防的日常工作机制，也要建立以各级市、县应急指挥中心为龙头、各职能部门参与联动的应急处置机制。
（三）公共危机管理技术平台
技术平台的建立要针对公共危机的基本问题，并考虑公共危机管理过程的具体需求。在结构上，通常应包括监测预报系统、综合信息平台、综合通信指挥平台、专家辅助决策支持系统、应对不同危机类型的专业子系统。在技术上，其主要内容就是建立一个高科技的指挥调度中心，以及各种专业或非专业救援机构都纳入一套智能化信息处理和通讯平台之中；同时，把传统的报警系统和特号服务系统整合为“一号拨入”的联合接警，为公共危机管理提供保障和支持。
四、建构以预防为主的常态化公共危机管理体系的实施办法
公共危机本身是一个各种错综复杂的事件结合体，有效解决公共危机实质上是政府治理的问题。推进以预防为主的常态化公共危机治理体系建构，必须以制度建设为中心，在此基础上完善相关的组织架构，形成政府内部纵横交错以及政府与社会间的组织关系结构。
（一）推行以预防为主的公共危机管理体系制度安排
公共危机管理中的制度安排是一个防范、控制、化解危机的政策预设过程。制度安排本身包含了常态下制度与政策对逆境的预设，它具有一定的制度弹性。
1.建立健全预控社会危机的相关法律法规
虽然我国已出台了《国家安全法》、《安全生产法》、《突发公共卫生事件应急条例》等与公共危机管理相关的法律法规，但目前我国仍缺少全国统一的预防、应对社会突发事件的法律。同时，还要做好相关法律法规的配套工作，如在《宪法》中设立专门的预防和应对紧急状态的条款，明确规定各级政府在紧急状态期的行政权力，使公共危机治理工作真正做到有法可依。
2.构建社会突发性事件的早期预警系统
首先，要规划和制定预警计划和方案。科学合理的预警计划和方案可以有效减少决策时间和压力，减轻人们的心理恐慌感，合理配置所需的资源，使危机预控工作有条不紊地进行。然后，要建立危机监控系统；其次，要建立公共危机评判系统，危机评估是危机预控的重要环节。最后，要对评估后的危机进行预报。
（二）开展以预防为主的公共危机治理体系的组织保障工作
制度安排是基础，组织系统是保障，两者不可偏废。构建完善的危机预防组织系统，首先必须设立统一的危机预防组织机构；然后应当廓清各治理主体的责任，构建立体的危机预防主体系统。
1.要建立全国统一的危机预防组织体系
我国的一些政府部门都已建立了相应的社会突发事件预警组织机构。但是，建立综合性的危机预防组织体系并不是组建几个危机预防组织机构这么简单，它需要构建由不同类型、层次的机构所组成的公共危机治理系统。目前，我国尚未建立起全国统一的危机预防组织体系，只是由不同政府部门根据各自的职责牵头建立了各类危机预防的组织机构，组织健全状况和危机预防水平各不相同。此外，我国有很多危机发生概率较高的领域还未建立起相应的危机预防组织体系。为此，从中央到地方，各级政府都要建立完整的危机预防机构。由同级人民代表大会和上级危机预防机构监督。
2.廓清政府与社会的责任，构建立体的危机预防主体系统
公共危机治理的过程，在实践中同时也是一个治理主体责任廓清的过程。在这一过程中，就需要政府与社会在利益共担的基础上，重新廓清各自的责任、整合双方的力量，携手构建立体的危机预防主体系统。
（1）危机预防中政府职能的发挥
一方面，要求政府具有强有力的社会动员能力，在最短时间内运用最有效的手段集中社会资源预防社会危机。故政府在危机预防过程中，一定要代表最广大人民的利益，合理行使行政权力，及时部署预防工作，做好社会动员。另一方面，适度合理的信息公开是责任政府预防危机的理性选择。在公共危机治理过程中，政府及时把危机发展态势和危机预防工作进度等信息公布给公众，使民众全方位了解危机的真实情况，使民众自愿按照政府的指示积极配合危机治理工作。信息公开要承担一定的风险，完全公开的前提是必须有一个庞大的公民社会。就目前国情而言，能够负载巨大社会责任的公民社会尚处于培育之中。因此，适度合理地公开信息是政府预防危机的理性选择。
（2）危机预防中社会力量的发挥
首先，科学利用公众危机心理可以避免过度的恐慌。若组织程序上的公共危机治理措施与社会的危机心理形成良性互动，就能迅速达成危机状态下的社会一致，反之则会造成更大的社会动荡。其次，提高社会组织能力，承接政府回让的权力。长期以来，由于我国社会团体本身发育的不健全，再加上政府强有力的社会动员能力阻断了社会自组织能力的培养，我国社会自组织能力较弱。自组织能力较弱的社会无法承担危机发生时属于它的那份责任，也很难有效地行使政府回让来的权力。提高社会的自组织能力、有效行使政府回让的权力是公共危机治理过程中社会力量发挥作用的重中之重。（作者单位：南京师范大学公共管理学院）
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关键词：公共危机管理；政府中心论；多元主体论；社会动员；法制保障
中图分类号：D632.5；D631.43 文献标识码：A 文章编号：1007－5194(2009)04－0064－05
“存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱”，这是我国自古就有的强烈的危机意识。但是，现代意义上的公共危机管理对我们而言却是一门新学科。20世纪90年代，国外的危机管理被引人中国，但研究多集中在企业危机管理方面，公共危机管理少有人涉及。直到2001年美国“9・11”事件后，公共危机管理才进入我国学者的视野。在我国，2003年“非典”危机后，公共危机管理迅速成为研究热点，引发第一次研究高潮；2008年汶川地震后，公共危机管理进入第二次研究高潮。目前，公共危机管理定义众多，尚无定论。笔者认为，公共危机管理是指在法制保障下，政府、社会以及政府和社会之间的多部门、全方位的公共危机动态管理过程。学者们从危机管理中的政府管理、社会动员、法制保障等方面对之进行了研究。
一、公共危机中的政府管理
对于公共危机中的政府管理，学者的研究经历了两个阶段：“政府中心论”阶段与“多元主体论”阶段。
(一)政府中心论
政府职能理论认为，政府管理危机事件，保护公民的人身权与财产权是政府的基本职能。同时，政府拥有“强势”权力和资源，因此，政府是公共危机管理的唯一主体，即政府处于领导核心地位，其他社会组织和成员被置于被动的配合与执行地位。以此为出发点，学者对政府应急管理体系、政府公共形象、政府危机管理能力评估体系等问题进行了研究。
1 应急管理体系
学者普遍认为，作为公共危机管理的中心，政府的首要任务就是建立一套科学合理的应急管理体系。薛澜、钟开斌认为，不同类型突发公共事件发生的原因、导致危机状态的影响程度和范围、产生社会危害的严重程度，都有很大差异，从而使得政府应对的措施和手段也有所不同。因此，二人系统地讨论了我国突发公共事件分类、分级与分期制度的思路，以期为国家应急管理体制建设提供基础性的背景框架。祝小宁、袁何俊认为，突发公共事件预警是政府应急管理中首先需要解决的难点问题。因此，二人深入分析突发公共事件预警中的“信息缺失”问题，结合网格化管理的优势，提出了构建基于网格化管理的突发公共事件预警机制构建的思路。王德迅、薛澜等分别以介绍日本、美国突发事件应对体系为例，提出了我国应急管理体系的建议。寻寰中、王德提出了构筑我国政府应急管理后勤保障体系的指导思想、目标与任务。朱正威、吴霞认为，公共政策的制定是政府危机管理的起点和基本手段。因此，二人借鉴西方业已成熟的公共政策过程理论，对政府危机管理中公共政策制定与执行的应对框架与程式进行了探讨。高小平认为，“一案三制”是我国应急管理体系建设的核心框架；其中，预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点；应急管理体制，主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分；应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度；法制是基础和归宿，应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。
2 危机管理能力评估体系
可以说，应急体系的建立为应急状态下的政府危机管理，赋予了“无限”的权力。绝对的权力导致绝对的腐败。因此，必须引入管理评估体系，从对决策主体、决策程序、决策效果等维度的绩效评估来引导危机管理决策，有效制约政府权力，使政府对危机管理决策结果负责，减少失策带来的严重后果。
一些学者通过定性分析与定量分析相结合的研究方法，对政府危机管理能力评价体系的建立进行了探索。周庆行、唐峰运用层次分析法(AHP)建立了公共危机决策绩效评估指标体系。刘传铭、王玲应用平衡计分卡构建了政府应急管理组织绩效评估指标体系，使用AHP多层次模糊评测法研究建立了政府应急管理组织绩效评估模型。许皓、杨宗龙应用模糊决策的有关理论构建了危机管理能力模糊综合评价模型，提出了我国地方政府危机管理能力的三级评价指标体系。
3 政府公共关系
建立应急体系是政府危机管理的核心内容，评估体系是对应急体系的有效制约，而政府公共关系的建立，政府良好形象的塑造则是政府危机管理有效运行的保证。因此，一些学者认为，政府提升公共危机管理能力的一个重要方面就是进行公共危机管理的公关策略，为政府塑造良好形象。
徐刚、黄训美认为，以公关手段调节社会传闻，塑造政府形象，通过满足民众的知情权获得民众支持，将减少政府危机管理的“交易成本”。邹东升认为，建立体制完备、高效运行的社会统一政府公共危机管理体系和应急机制，及时、有效、平稳地处理各类突发事件和危机事件固然重要，但打造应对公共危机的现代政府新形象――人本政府、法治政府、阳光政府、责任政府、服务型政府、学习型政府，则更为重要、更为本质。刘湃从政府危机管理的诱因出发，探讨了政府形象塑造的五个角度：人本政府、法治政府、阳光政府、责任政府、服务型政府。斯亚平将博弈论引入危机管理，从政府在公共危机管理过程中针对面临公共危机的相关个人、组织等不同利益群体所采取的姿态、行为着手，研究讨论政府破解“囚徒困境”博弈模型中的应对策略。丁猛猛、董文升从政府危机公关意识、信息公开新闻制度，政府与公众之间的相互互动等几方面探讨了公共危机中政府形象塑造的路径选择。
(二)多元主体论
持政府中心论的学者对政府的危机管理能力寄予了无限期望，但是，事实上我们传统的政府管理方式对此却明显准备不足，不能有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发的态势。因此，一部分学者认为，由于政府组织自身在信息处理、条块分割、危机意识等方面的缺陷，以政府为中心的单一危机决策主体已经成为危机管理的掣肘，而且很多危机在一定程度上源于政府自身所作出的日常决策。于是，他们提出了“多元主体论”观点(公共治理模式)，即将“治理”观念引入公共危机决策，认为政府组织已不再是唯一的行为主体，在公共危机治理过程中它必须――事实上也不得不――吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机，与其他行为主体进行协作而形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存共荣的格局。为此，学者进行了各种尝试，如张成福认为，现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略。全面整合的危机管理是我国政府危机 管理理论的重要发展方向。胡百精将契约理念引入危机管理研究，主张以契约修复为主线，建立基于组织整体战略框架下的危机管理体系。刘霞、向良云提出“公共危机决策网络治理结构”，即指由处于核心地位的政府组织内部各个部分以及非赢利组织、公民、企业、国际组织等多元的决策主体，运用现代的信息与网络技术形成一个彼此依赖、共享权力的动态的自组织网络系统。张立荣、冷向明将“协同学”原理引入危机管理，提出构建“公共危机协同治理模式”的主张，即公共危机管理主体，包括政府部门、非政府公共部门、企业部门以及公民个人，通过自觉的组织活动，利用网络、信息技术等现代科技手段，把公共危机管理系统中各种相互之间元规则、无秩序的要素在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处理和消弭危机。
在多元主体论者中，由于对多元主体之间的关系存在认识差异，多元主体论又演化为两派观点。一些学者认为，主体多元，但其之间的关系必须以政府为主导，其他主体处于配合或从属的地位。曹现强、赵宁从权力一责任划分的角度对危机管理中的多元主体的权责划分机制进行了探讨、认为建构危机管理机制的关键就在于建构危机状态下以政府为中心的危机管理权责机制。黄金兰提出构建“四棱锥”型的公共危机管理机制。在该机制中政府将作为公共危机管理的主体，在棱锥型中处于顶点的位置，而相关企业、非政府组织、媒体、社会公众将作为管理危机的参与者，在棱锥型中处于四个侧面的位置，最后以公共危机作为棱锥的底面，从而构建一个四棱锥型的、多方参与的公共危机管理机制以共同作用于公共危机。这派观点在形式上虽然赞同主体多元，但实质是“政府中心论”的一种变异，。另一些学者则认为，多元主体之间的关系是一种开放、平等的互动与合作关系，通过合作、对话、协商、伙伴关系、确认共同目标等方式形成集体行动而实施对公共事务的共同管理。向良云认为，在平时的常态管理过程中，我们需要赋予各个地方政府、各个政府部门以及社会应对单元以相应的自主行动权和资源，使其都有权对出现的问题与外部环境进行协调以迅速解决之；在战时，则需要强调政府和国家的强势，实现社会权力向政府组织、尤其向政府组织中危机治理核心机构的集中。
二、公共危机管理中的社会动员
“动员”最初是军事用语，现在被广泛运用于非军事领域。作为一种工作方法，“动员”二般是指为了实现特定目标而进行的宣传、号召、发动和组织工作。动员有社会动员、政治动员之分。社会动员是指在危机管理中，社会组织和社会公众凭借自治自律的特点，配合行政动员、政治动员，处理一些他们无法处理的一些事务，从而达到危机管理的最、佳状态的一种动员方式。社会动员包括社会公众的动员和社会组织的动员。
在社会动员的研究上，许多学者对社会公众、社会组织参与危机管理的意义、现状、存在的问题与原因进行了全面的研究和总结，并且提出了很多值得尝试的建议。蔡志强分析了社会参与的内涵与特点以及社会参与机制运行的价值基础，指出我国应当通过促进公民社会的发育来推动公众参与度。赵成根介绍了现达国家大城市危机管理过程中的社会组织和普通公民的参与机制，这对我国的公众参与具有借鉴意义。李常能从公民参与公共危机管理的四种形式入手，提出了政府引导公民参与的相关建议。唐俭从我国公民参与政府危机管理的障碍分析入手，提出了公民有序参与政府危机管理的路径选择。郝琴从担升公民参与意识入手，指出塑造发达的公民应急文化是促进公民有效参与管理的努力方向。史培军等人倡导推进政府救助和社区自救助相结合的模式，重视社区组织在危机管理中的作用，建立减灾社团，推进减灾地方消费和社区安全文化体系的建设。敖带芽指出，社会中介组织在应急信息管理、应急反应、危机信息披露和恢复社会生活等方面具有重要的作用；善用社会中介组织的力量，可以弥补政府在危机管理中的不足。张改清、林冲等人针对非政府组织的特性，从管理主体、社会层面、制度建设上提出了发展和完善非政府组织，使其充分发挥在危机处理中的作用的具体措施。
此外，还有一些学者对社会动员进行了精细化研究。2005年11月，清华大学公共管理学院危机管理课题组、Edata－Prover在线调查联合组成的中国城市居民危机意识调查项目组对城市网络居民的危机意识进行了调查，并提出相关的政策建议，以协助政府增强公民的危机意识，提高危机防范、应对能力。褚松燕对公民参与的实质进行了探讨，认为公民有序参与的实质乃制度性反思，即在增强社会资本的基础上构建新型公共治理结构。孙多勇利用前景理论建立突发事件下信息对个体心理预期影响的理论模型，研究突发事件下个体的心理预期与行为变化，这对公共部门危机沟通具有重要的现实意义。张维平等人认为，通过教育，培养我国危机管理的民众技能刻不容缓。
三、公共危机管理中的法制保障
在公共危机管理的法制保障上，学者研究的焦点有二：―是公共危机管理必须纳入法制轨道，以法律界定危机管理各主体的权力和责任的界限，以法律规范和制约权力的运行；二是紧急权力法制化，即紧急权力在受法律保障的同时，也应当受到法律的限制，避免出现不受限制的自由裁量权。
(一)危机管理法治化
学者普遍认为，危机应对分为“非法治模式”与“法治模式”。两种模式表现为政治动员与行政应急法治两个方面。政治动员在目前我国现阶段政治和法律的现状下有继续实施的必要性。但是，行政应急法治是我们的最终目标。危机管理体系的协调高效运作，必须以法律为保障，危机管理必须纳入法制轨道。
对于危机管理的法治化，学者目前普遍形成共识，必须加强公共危机管理的统一立法工作，即建立公共危机管理法律制度。目前，在危机管理领域，我国已有立法，如《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等和政府职能部门处理危机的法规、规章以及应急预案。这些法律、法规和规章的针对性强，行业特点突出，但缺乏对危机共同规律的总结，不具有普遍的指导性。特别是各职能部门针对单一的事件提出的应对措施，在法律位阶上的地位低于法律，约束效力级别低，缺乏对连带发生事件的应对处理，还不足以担当建立现代危机管理制度的完整功能。因此，学者们普遍赞同加强危机管理的统一立法工作。莫纪宏、吕景胜结合国外法治国家紧急状态法律制度建设的经验，提出要统一我国的紧急状态法律制度，特别是应当制定统一的紧急状态法来代替目前分散立法的状况。郭晓来、宋超、曹现强等认为，我国缺乏公共危机管理基本法律的统一规范，当务之急是尽快出台一部统一的《公共危机管理法》，作为各种 公共危机管理的基本法。戚建刚从我国危机处置法存在的“重特别的危机立法、轻统一的危机立法、重实体、轻程序，重分散型的应急机制、轻整合型的应急机制，重封闭性的应急机制、轻开放性的应急机制”等缺陷出发，提出我国危机处置法的目标模式、法体模式和制度模式。在上述赞成统一立法的观点中，又形成了两派观点，一派主张制定统一的《紧急状态立法》，男一派主张制定《公共危机管理法》。虽然，随着2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》出台，两派观点也烟消云散，但这两派观点产生的本身，则说明我国有些学者对于公共危机的概念、特点等基本理论的研究还不深入。
(二)紧急权力法制化
在公共危机管理的背景下，紧急权力的法制化可以说是当下中国法学界最紧迫的任务之一。“危机之下法律沉默”的观念与通过将紧急权力法制化的方式来应对危机的观念形成了强烈的反差。
一些学者认为，在紧急状态下，赋予政府以行政紧急权力是非常必要的。但是，即使是在危机状态下，也要限制政府府。否则，可能会诱发新的社会危机，并对国家法制进程造成长久的伤害。郭春明、邓征、莫纪宏认为，应当建立相应的制约机制来保证政府在紧急状态时期能够依法行使行政紧急权力，防止公民的宪法和法律权利因为实施紧急状态而受到政府紧急权力的不必要的侵犯。戚建刚分别介绍了东欧6国和美国罗斯特的独裁理论，认为二者在紧急权力宪法化，防止独裁权力滥用上对我国紧急权力法制化具有启示意义。除此以外，梁木生、胡俊从政府危机管理适度应对的前提、约束条件、目标函数以及检验条件等出发，构建了危机管理适度应对模型。
四、公共危机管理研究述评
我国学者从公共危机的政府管理研究、社会动员和法制保障三方面对公共危机管理进行了研究，为我们以后的研究提供了参考，但是，现有研究也存在着以下问题，有待进一步解决。
一是在公共危机的政府管理研究上，主要集中于从宏观层面上分析应急管理体系的建立，对于应急管理体系各部分，如预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等内容的具体研究很少，与此相应：在管理能力评估体系上也出现了同样的问题。应当说，在政府管理研究上，从政府中心论到多元主体论，学者对政府管理的研究思路是清晰而全面的，但是，与之相对应，学者对对公共危机管理中的市场机制的建立，尤其是政府在引导市场机制进入危机管理中的作用的研究则在÷定程度上存在缺失，有待加强。
(一)公共关系危机的表现形式
公共关系危机有的是一般性危机，也可以称作公共关系纠纷，常见的像员工行为与组织管理制度的冲突、组织服务态度不好与消费者公众之间的矛盾纠纷等;但是，如果是产品或组织的信誉危机、重大生产失误、突发性的商业危机等，则是组织所面临的必须及时妥善处理的真正公共关系危机。
有些公共关系危机是发生在组织内部，波及的范围不太广，直接破坏组织的凝聚力;相对而言，有些公共关系危机则发生在组织外部，涉及公众广泛，不可控因素较多，处理起来也相对比较困难。也有一些公共关系危机是由于组织主体的某种行为引起的危机称为人为公共关系危机，具有可预见和可控两方面的特点，也就是说，如果平时采取相应的措施，在一定程度上是可以控制的，损失也是可以避免的或者可以降低的;而那些不是由组织的行为直接引起的危机则属于非人为公关危机，最典型的诱因当属自然灾难，这种危机容易得到组织内外部公众的同情、理解与支持。
此外，公共关系危机还有显在危机和内隐危机之分。如果矛盾冲突已经十分明显，爆发只是个时间问题，或组织公共关系状态已经异常，声誉已经遭到破坏，甚至这种状态还有进一步蔓延恶化的趋势，则为显在危机;内隐危机指潜伏性危机，这种危机与显在危机相比，不仅不太容易被觉察，而且对组织形象的损伤也更加严重。
(二)公共关系危机的特征
1.突发性。突如其来的危机事件的发生总是让人感觉始料未及，危机什么时候发生，会带来多少损失，影响程度有多大以及具体态势往往都是组织意想不到的。
2.聚焦性。公共关系危机往往会成为社会舆论关注的焦点和热点，在当今这个互联网时代，有关危机信息的传播速度飞快，辐射面相当广，使组织危机情境迅速公开化，导致发生危机事件的组织瞬间就会赤裸裸地暴露在社会公众面前，成为媒体关注的焦点，成为家喻户晓的评论对象，成为舆论的众矢之的。
3.破坏性。由于危机常具有出其不意，攻其不备的特点，所以危机事件一旦发生，就会对组织产生极大冲击力，不仅会造成组织经济上的损失，更主要的是对组织形象和声誉造成极大的负面影响，有时候甚至影响组织的生存和发展，使组织公共关系状态陷入十分困难的局面。
4.必然性。表面上看公关危机具有偶然性，但是客观地说，任何看似偶然发生的危机，其实都有其深层次的原因，如果深入研究不难发现绝大多数的危机往往都有其必然性。组织发生危机如同死亡和税收一样，是不可避免的，因此，任何组织都有可能陷入公关危机。
5.紧迫性。危机是具有极大破坏性的，对组织来说，危机一旦爆发，犹如星星之火，其破坏性的能量就会迅速释放，没有缓冲的余地，转眼成燎原之势，所以说公共关系危机具有紧迫性。
因此，面对危机如果组织能够准确识别公共关系危机管理中存在的问题，对公共关系危机事件采取得当的措施，使组织化险为夷，转危为安，形成新的发展机遇也不是不可能的。
二、公关危机管理中出现的问题
(一)公关危机管理意识淡薄，缺乏预警管理机制
越来越多的组织在日益成长壮大的同时，也在关注组织形象建设和维护，但在危机管理方面仍然没有正确的公共关系理念，对社会利益、社会责任的认识仍停留在口头上，在组织利益与社会利益相矛盾时，首先想到的是如何维护组织自身利益，居安思危的管理意识薄弱，这成为组织发展中的一块短板，制约组织的管理水平，一旦出现危机，这块短板就有可能成为组织发展的致命因素，甚至导致更大的危机蔓延。
同时存在危机管理机制不健全的问题。即便有些组织内部设立了应对公关危机的专门机构，但是缺乏对从业人员的系统培训和规范管理，导致公关危机爆发以后，只能临时抱佛脚，拿不出切实可行的处理措施来化解危机的不利影响;只有健全预警管理机制，果断采取既有序又有效的处理措施，才是有效化解公关危机的关键，否则稍有不慎便会加剧公关危机的危害。
(二)渠道不畅，媒体关系处理不到位
公共关系主客体信息的双向交流沟通是由通畅的传播渠道实现的，而组织在利用媒体传播方面恰恰存在着较为突出的问题，普遍存在缺少与媒体建立和谐关系的意识，缺乏深层次的沟通合作。公关危机一旦爆发，组织会成为社会舆论和公众议论的焦点，有时组织还比较消极地应对媒体的报道，更有甚者封锁消息，这样一来，公众就没有办法及时得知自己所关心的信息，公共关系主体与客体之间就等于失去了联系，在信息传播渠道不畅的情况下，公众就会通过想像和猜测来满足自己的好奇和关切，媒体也会被迫从其他非正式渠道来获得有关的信息，所以，切断或阻塞传播渠道的后果往往就是为公关危机的成功处理设置更加巨大的阻碍，大大降低了有效化解公关危机的比率。
(三)漠视公众的反应，缺乏责任心
公关危机发生以后，组织在处理公关危机的时候，往往是先考虑自身利益，把自身利益放在危机处理的第一位，而漠视公众的利益，不愿主动向公众进行解释说明、也不能真诚求得公众谅解，来缓和对立情绪，这必然会使公众产生受到岐视的感觉，这种极度缺乏责任心，采取逃避缄默不愿承担应有的责任和应尽的义务的做法，是公众所不愿意看到的，从而激化了矛盾，使组织成为公众的对立目标，陷入更大的公关危机中，不仅遭受到主要公众的谴责，还受到媒体公众和社会各界的抵制和抨击。因此，只有树立危机意识，完善公共关系预警，疏通公共关系传播渠道，真诚对待公众，勇于承担责任，才是应对公关危机的根本所在。
三、公共关系危机管理的原则和对策
(一)公共关系危机管理原则
1.预见性原则
预见性原则是指组织在危机没有发生之前就对各个领域和环节进行事先预测和分析，提早发现危机可能发生的苗头，并制定全面、可行的危机预案和计划，将危机消灭在萌芽之中;遵循危机预测原则还体现为危机事件发展前期管理者准确判断危机发展态势、影响程度和社会公众的反应，很好地把握潜在危机的态势，能够避免危机的进一步扩大。
2.及时性原则
公共关系危机管理过程中首要原则就应该是及时性原则。好事不出门，坏事行千里，所以组织面对任何危机都应该在最短的时间快速反应，如果在相当长的时间内对危机反应非常淡漠，不能诚恳主动与公众进行沟通，只会错过危机公关处理中最重要的黄金时机，拖延时间的后果只会让公众对组织失去信任，所以说公共关系危机管理工作中赢得了时间就等于赢得了形象。
3.真诚性原则
真诚指三诚，即诚意、诚恳、诚实。如果做到了这三诚，则一切问题都可迎刃而解。公共关系危机的聚焦性特点决定了危机事件发生时组织的一言一行备受公众关注，回避隐瞒封锁危机的鸵鸟政策是公共关系管理的大忌。只有如实说明情况，深刻认识组织的不足，真诚向公众道歉，愿意接收舆论的监督，精诚所至，金石为开，用真诚打动公众，才能缓解矛盾，赢得公众理解，才能成功矫正在公众心目中留下的不良形象。
(二)公共关系危机管理的策略
1.树立危机意识，建立危机管理预警系统
组织不仅应当树立防患于未然、居安思危的意识，还应该建立危机管理预警系统。第一，信息预警。信息预警是危机防范的前提。在环境变化、危机酝酿过程中，往往会有征兆，如果能敏锐地捕捉反馈到信息，才能提前进行预防，积极采取有针对性的措施。第二，组织预警，即设立一个应付危机的专门的常设机构，以便及时处理危机或是将危机消灭在萌芽之中，只有专门的拥有训练有素的专业人员的公共关系危机管理部门，才能在最短的时间里拿出最有效的方案来解决危机。第三，制度预警，即制定一系列防范危机的规章制度，做到有备无患。
2.尊重公众，勇于承担社会责任
公共关系危机的后果必然是会殃及公众利益，公众有不满情绪也是正常的，组织应予以充分的关注和理解。组织一方面要正视面对公众指责和媒体质疑同时要承担起相应的责任，真诚地向公众致以歉意，尊重顾客的意愿，平息公众的怨怒情绪，尽可能最大限度地满足公众，以示组织的诚意，从而取得公众的谅解，从根本上避免危机的进一步扩大;其次，可以开展喜闻乐见的、亲和力强的、沟通直接有效的联谊会、座谈会、参观展览等社会型公共关系专题活动，了解内外公众的需求和愿望，尽力解决，也让公众更加深入了解组织，从而认同组织;此外,还可以通过为社区服务、环保、赞助等公益活动，展现组织的社会责任感，转变公众对组织的不良看法，在公众心目中重塑形象，赢得舆论的广泛理解和支持，提升组织的美誉度。
3.畅通传播渠道，确保实现双向对称的公共关系良性传播
公共关系传播的突出特点是双向对称沟通，充分运用公共关系主体与客体之间双向的信息交流反馈沟通的方式，赢取公众的理解、信任、支持与合作。公共关系危机管理过程中相互间需要交换的信息量非常巨大，此时只有把组织的真实情况、组织以公众利益为第一的诚意输出给公众，同时搜集反馈了解公众的需求和期望，才能获取公众和社会的理解与支持，才能理顺与公众之间的关系，才能降低危机对组织的形象损失。因此，公关危机管理应该畅通各种传播渠道，尤其应充分运用新闻媒体公众的有效传播。
论文关键词 城市公共危机 管理体制 政府责任
一、城市公共危机管理概述
（一）城市公共危机管理的概念
城市公共危机是属于一种紧急事件或者紧急状态，如果政府不能采取及时有效的应急措施，就可能会导致严重后果，从而影响到社会的正常运转，对国家对人民都会造成重大的损失。所以就需要对公共存在的危机进行一系列的管理，城市公共危机管理通俗点说就是指在城市范围内政府运用行政权力组织相关社会力量对城市所面对的危机事件进行一系列有效的处理，所以说城市公共危机管理中最重要的就是要处理好政府公共危机管理能力。
（二）发达国家的危机管理机制
国外相当一部分国家在经历了种种危机事件之时，为了使国家和人民的生活能够得到稳定，从而构建了一系列的公共危机管理机制，并形成了各自独特的城市公共危机管理体系。
1.建立危机管理机制并设立危机管理机构
一些发达国家之所以能够在面临公共危机时能够自然有条不紊地管理各种自然灾害和人，根本上是因为这些国家建立了健全的危机管理机制，并且在这基础上设立相应的危机管理机构。美国在应对危机时的管理模式是以总统直接领导、由专门政府部门参与的组织体系，并且美国形成了联邦紧急事务的最高管理机构，它建设了中央到地方的救灾体系，并实行单位一体化指挥，一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，最大限度降低灾害损失。
2.发达顺畅的信息沟通系统
在对城市公共危机管理之时，需要最迅速的获得事故发生的确切信息，从而对突发性公共事件的发生采取应急措施，争取救济的宝贵时间，为此建立一套发达顺畅的信息沟通系统至关重要。日本在建立信息沟通系统之时还建立了信息管理一体化和危机认识、处理体制，并随时通过各种媒介向群众传播最新事故状况，从而使中央到危机发生地能够及时准确传递相关信息。
3.完备的城市公共危机管理法律
将危机管理纳入法制化的轨道，是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项基本原则，也是现代行政法的一项重要法律原则。
很多国家制定了许多相关的法律来应对公共危机的发生，在德国宪法中，就直接对紧急状态法律制度直接做出了规定，奠定了紧急状态法律制度的基础；此外还有专门的法律规定了如何应对城市公共危机。例如美国就制定了新的《国家应急反应计划》，并依据此计划设立一个永久性的国土安全行动中心。
4.重视社会参与和国际合作
在危机管理教育和培训方面，美国和日本等具有代表性的国家都特别重视防灾工作，并开展了对预防公共危机发生的各种培训和演练项目，并且施行相关政策和举行各种活动来调动社会对防灾工作方面的积极性。除了在国内重视社会参与，很多国家还积极与国际合作，比如在涉及国家安全保障方面的活动之时之所以没有造成更大的恐慌和破坏，绝大部分原因是世界各国政府伸出援助之手，使得危机发生国在面对公共危机发生时能够解决燃眉之急。
二、我国城市公共危机管理的现状以及对不足部分的建议
（一）我国应对城市公共危机的管理模式
我国自建国以来逐步形成了分门别类的城市公共危机管理模式，这种模式有利于使各政府部门井然有序地利用自身职能应对危机的发生，但是这种模式只能在一般的危机事故管理中能够体现出较高的效率。但是，在面临大的危机事故时，这种管理模式的弊端就显露出来了，由于部门间联系比较机械，不能灵活地处理相互之间的职能分配，所以我国可以对每种危机管理分门别类的同时，可设立专门的管理部门，政府再将社会团体、媒体、民众的力量介入其中，使得在总体上不缺乏秩序但是在事故发生之时又能很好地形成活动机制，增强灵活性。
（二）对我国城市危机管理的指导思想之解剖
我国各个城市在应对危机时的指导思想还依然遵循着传统的只着重于直接救灾的指导思想，在城市发现公共危机时，还是较多以采用行政应急手段为主，依法行政的危机管理理念并不能真正落实，国际上一些前沿的科学管理方法以及高新技术还没有具体应用到城市的危机管理之中。对此，我国应当在注重应急救灾的同时，积极创新，创造出适合本国国情以及公众所能接受的城市公共危机管理理念。
（三）对公民的危机意识的教育问题
我国政府在对公民的公共危机管理意识管理过程中，虽然也对公民危机意识的教育有所涉及，或者说也给予了重视，但是在执行力方面，并没有付诸多少力道，因此政府在加强本身防范城市公共危机管理同时，也应该多多开展宣传教育活动，让公众在日常生活中理解到政府行使公共权力的艰难以及个人对整个社会行政执法的重要性，这是最基础的也是必须的。
（四）城市公共危机处理过程政府责任
首先，政府在公共灾难、危机发生后，现今处理模式是升级发放救灾物资，下级去执行，这其中的监管问题有待加强。很明显，经过一层层的剥削消耗，到了人民手中救助物资可想而知，所以政府在这其中应该进行全方位的监督，宏观方面，制定相关监督处理办法，实际执行方面，可以与工商部门、公安机关等强强联合，以便灾民能得到最好的救助。
我国政府对公共危机的管理有一层，重补救，轻防范，这倒是跟我国违宪审查模式有的一拼，虽然这种事后补救模式也有可取之处，但是为何不预防着呢？很多公共危机都是可以从国家体制到下面执法人员执行的过程中予以避免的，当真只能任其发生吗？对于如何预防公共危机的发生，首先靠国家政策的辅佐，不以规矩不成方圆，相信大家都明白，就是政府肩负的执行力度和监督力度了，要想执行强监督有力，这就需要有专门的机关或者规章来约束，现今纪律检查委员会倒是不错的选择，但一般为了能不混淆行政机关之间的相互职能，最好能建立单独的监督委员会或者机关。另外可以参照日本的危机管理和处理机制，一旦发生灾情，即能通过媒体报道或者网络传播等方式来向给广大人民群众做出预警。另外还缺乏灵敏、准确的信息监测系统，我国政府有必要予以加强。
【关键词】和谐社会公共危机公共危机管理危机应急能力
社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证，构建社会主义和谐社会是我们党的使命。当前影响社会和谐的因素很多，社会出现了前所未有的问题和危机，给构建社会主义和谐社会增加了不少的挑战。最基本的挑战就是政府对于社会公共危机的管理。政府作为社会权威性的管理机关，本身就承担着维护社会稳定和发展的重要使命，对于危机事件的管理则是当今社会政府必须学会面对的一项重要课题。公共危机管理不仅关系广大人民群众的切身利益问题，还关乎到国家的兴旺发展、社会的安定团结。对于一个以广大人民利益作为出发点的执政党和全心全意为人民服务的政府来说，能否有效的应对、处理、解决公共危机不仅是对党和政府执政理念的考核，更是对政府行政能力的考验。随着现代社会公共危机事件的增多，以及公共危机事件的影响力和破坏力增大的特点，有针对性地展开公共危机的预警、处理等工作是有着重要的意义和价值的。
一、公共危机管理的含义
从某种意义上说，危机与灾难是人类生产与社会生活中的一部分。自然灾害与人类活动造成的种种灾难往往给整个社会带来巨大的损失，而面对种种祸及大众的危机，单个个人的力量是微不足道的。因此在面对危机时，只能依靠人类的集体力量才能够有效的应对、化解危机，也就是说，人类只能依靠组织化的力量才能有效地抗击与回应危机与灾难。因此，危机的治理理所当然是重要的公共事务，作为公共事务主要管理者的政府必然要担当起应对、治理各种危机的重任。公共危机管理是现代政府的重要职责之一，尤其在经济全球化、科学技术迅猛发展的今天，公共危机事件具有明显的扩散效应。一个国家和地区的政府如果没有有效的抑制危机的发生，很可能会导致危机的扩大，影响更多的民族和国家。
国际上，公共危机管理通常指发生危机时，政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。政府危机的内涵偏重于紧急事件或灾难，兼有自然灾难和人为破坏的双重因素。公共危机管理的职能通常包括五大块内容。一是提升国家危机管理的能力，确立危机管理的政策和战略，领导全民的预防学习活动，增强抗危机能力。二是降低生命和财产的损失，提供完备信息，减少公共危机的实际的破坏性，减少损失，调动所有力量，确保所有可调用力量已到位，按计划处理灾难，进行良好的风险管理决策，制定并执行全面的培训和教育计划。三是将痛苦和破坏降到最低点：快速、有效的回应，在管理灾难方面职责分明，提供及时有效的协助，支付相应的保险，灾后修复时尽量减少损失。四是筹备恐怖活动后的危机处理，由中央支持地方政府建立管理机构，强化地方政府的回应恐怖活动的能力，在统一的信息平台共享信息。五是成立国家门户网站，提供信息服务。建设单一、便利的危机管理信息门户网站，运用知识管理服务于危机管理的信息，建设全国的沟通和预警系统。
政府的公共危机管理必须参照社会公共危机事件发生、发展的客观规律，从而采取有效的应对措施，因而，公共危机管理必然以“循环”的形态出现。与危机做斗争，仅仅寄望于在某个点上“毕其功于一役”是不现实的，成熟的公共危机管理模式必然是一个连续的管理循环。依据美国联邦紧急事务管理局（FEMA）的成功实践经验，完整的公共危机管理体系通常由危机缓和（mitigation）、危机准备（preparedness）、危机回应（response）和危机恢复（recovery）四部分组成。
二、我国政府公共危机管理存在的问题分析
我国政府的公共危机管理，从总体上说，理念比较落后，不适应当今社会复杂变化的客观实际，不能够有效地采取对应策略，成功的预防和化解危机。“非典”的出现以及其破坏作用就明显的说明这一点。“非典“给中国政府上了重要的一课，使得政府认识到在应对诸如“非典”这样突如其来的公共危机性事件的过程中政府能力的欠缺，没有相对完备的预案、没有行之有效的措施等等。这些都反映了在处理公共危机过程中存在的问题，具体体现在如下几个方面。
1、公共危机发生的非常态性导致政府的预见能力缺失
公共危机的非常态性是导致政府预见能力下降的一个重要原因。现代社会由于公共危机事件的突发性、非常态性，决定了对危机的应对和控制无先例可循，对政府处理和应对公共危机的能力提出了更高的要求，不能按部就班地进行，需要有较强的随机应变能力。在危机的始发期，应变能力对于控制危机的蔓延具有重要的作用。但由于我国政府和社会的危机意识淡薄，缺少全面整合的危机管理体系和危机事件应对协调机制。因此，在“非典”危机爆发初期，出现了信息沟通不畅，对危机发展态势判断不准，制度保障、资源保障跟不上，协调机制不健全等一系列问题，错过了对“非典”危机有效快速回应的最佳时期，造成其扩大化的严重后果，暴露出政府公共危机治理应变能力的明显欠缺。
2、政府的政策法规不配套，导致处理危机过程中缺少法律依据
政府提供政策法规等法制保障能力缺失在这次公共卫生事件的处理过程中也得以体现，行政命令依然发挥了主要作用。法制虽发挥了作用，但还没有成为政府行为和社会行为的主要框架。《中华人民共和国传染病防治法》虽是在1988年上海甲肝爆发后就制定的，但在“非典”事件发生之前，我国还没有一部专门的突发公共卫生事件方面的法规，直到2003年5月7日国务院才通过了《突发公共卫生事件应急条例》，这是应急产生的一部行政法规，从酝酿到通过并生效，前后不到1个月，但来得太迟了。该法规在突发公共卫生事件应急方面发挥了重要的作用，但这部出于现实的紧急需要而产生的法规，也有明显的形式缺陷，不仅其合宪性和合法性会受人质疑，而且容易形成不好的立法先例，即遇到危机事态而需要法律时不讲立法根据地应急立法。正是由于政府危机治理缺乏完善的法制保障，才出现这种危机来临时仓促立法以应对的被动局面。而立法的滞后，法律法规的不配套，使得处理危机过程中缺少法律依据。
3、政府应对危机的信息不公开，导致社会的恐慌心理
信息化能力是现代政府进行管理和决策时必须具备的一种能力，是对政府现代性、规范性、科学性等方面进行考察的一个重要指标。这次非典危机暴露出政府在危机治理方面缺乏有效的信息支持和信息沟通。由于某些地方政府部门在危机的初始阶段过度垄断信息，以致信息采集、处理和传递的能力不强，没有及时、准确地向外界公布信息，与公众缺乏有效沟通，造成公众的恐慌和猜疑，产生了政府信任危机。一个失信于民的政府，不仅不能动员公众应对各种危机，反而会引发其它社会危机。目前，我国的电子政务建设、政府信息公开状况等还不尽如人意，社会对政府信息的需求与政府的信息供给之间还存在着很大的差距。政府信息化能力整体不高，满足不了应对重大危机事件的需要。在危机发生的时候，正规的信息不公开，导致小道消息泛滥，不仅不能有效的安抚人民群众，还极容易造成人民群众的恐慌心理。例如，2005年11月，吉化爆炸导致松花江水体污染，哈尔滨停水四天但政府并没有向广大市民说明停水的真正原因，引起市民的恐慌，谣传发生地震等小道消息泛滥。
4、缺少非政府公共组织对政府处理危机的有效配合与合作
公共危机治理是政府的职责，各级政府在危机治理中应当扮演重要的角色。但是，政府也不是万能的，有效的危机治理需要政府、社会公众、企业乃至国际社会等的共同参与。这不仅是市场经济的外在要求，也是政府力量有限性本身的内在需要。在非典危机的应对中，参与主体单一，过分倚重政府，传统的计划经济方式发挥了主要作用。从社会动员到各种资源的提供和组织，政府始终处于绝对主导地位，几乎包揽了一切与危机治理相关的工作。多元主体参与危机治理的机制尚未形成，导致政府治理能力大打折扣，政府治理成本增加。有效避免危机的发生和回应危机，根本上取决于公共治理结构的优化，应当追求一种公私合作、政府与社会力量互动的治理模式，强调公共行政的二元分野，即政府治理公共政策化和事务管理社会化，倡导公民社会同政府合作，共同应对公共危机。
三、我国政府应对公共危机管理的举措探索
所谓“危机”，不但有“危”，还有“机”，即机会、机遇。政府在处理好危机事件之后既不能“忘危”，也要“思机”。借助于自身面临的内部或者是外部的危局，政府应该发现并改进自身的不足之处，使原来不利于政府的事情朝着有利于自身的方向发展，这对更好的构建和谐社会也是有极大的帮助的。
我国政府的公共危机应急管理体系无论从危机意识、应对法规以及信心等多方面的因素都存在着问题，亟需加以解决。要构建适合我国国情的政府公共危机管理的体系，不断适应社会发展的现实要求，应对不同危机给社会生产和生活带来的挑战，就要建立现代公共危机应急管理体系。
首先不断进行理论创新，在理论上澄清公共危机管理的问题，确立新的科学的危机观。
1、在现代社会生活中，公共危机不是偶然发生的
危机同人类的历史相伴而生，翻开人类的历史，呈现我们面前的是人与自然和人为等危机斗争的历史。随着人类之间以及人类与自然之间的交往和交流日趋加深，社会生活中不确定性因素日趋增多，社会生活的节奏不断加快，各种公共危机已经越来越频繁的出现在现代社会生活中。这种认识应该成为我们重建公共危机应急管理体系的出发点。在现代社会，危机发生的频率和破坏性都有所增长，可以说公共危机并没有随着人类科技的进步、经济的发展而降低，相反在某种程度上有增加的趋势。
2、现实中的危机不会因为人们的漠视而远离人类
在当今社会，任何社会制度都没有资格声称自己摆脱了危机，危机的发生是不以人的主观意志为转移的。只有在社会环境中不断地认识危机、寻求解决危机的途径才是根本之策。要在制度上建立起公众的信任体系，防止社会公众的恐慌，只有透明的、制度化的危机管理机制以及强大而有效的应急反应能力才能够为社会的安全提供保障，为经济建设保驾护航。
3、危机的意识说到底是一种对于生命的尊重，是一种重要的人文关怀
政府应对公共危机所采取的措施和准备，某种程度上说明了政府的“公共利益”的取向。在新的历史条件下，重新构建诸如生命价值、公民权利、社会安全、经济建设、合法性等重大的价值目标之间的关系，并在应对各种公共危机的过程中谋求这些价值之间的平衡具有重要的现实意义。
其次，现代公共危机应急管理体系的建构要整合于经济、政治体制改革和政府治理模式变革的进程之中。从某种意义来说，现代公共行政可以区分为常态管理和非常态管理两个部分，因此一个负责任的政府要有应对常态危机和非常态危机的意识和能力，应对非常态危机的能力更是一个政府体制是否健全的重要考量指标。然而，构建现代公共危机应急管理体系并不是传统行政管理体制在公共危机管理领域的翻版，更不是从上到下按照条块分割的模式建立一套新的机构体系。重建公共危机应急管理体系必须建立在整个政府管理体制不断变革的基础之上，必须与政府治理模式变革乃至经济、政治体制改革的进程相适应。政府要不断改革自身，寻求面对公共危机的应对之策，这样才能够不断的预知危机、在危机发生之初有效的化解危机。
能否有效的对公共危机做出及时有效地回应不仅关系到社会的和谐发展，更关系到广大人民群众的切身利益。政府的公共危机管理在政府体系的整个运行过程中有着非常重要的意义和价值，尤其是在建设和谐社会的历史背景下。只有具有良好应急能力的政府才能够应对挑战，也只有能有效应对危机的政府才能够真正得到广大人民的拥护和支持。
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一、城市公共危机管理概述
（一）城市公共危机管理的概念
城市公共危机是属于一种紧急事件或者紧急状态，如果政府不能采取及时有效的应急措施，就可能会导致严重后果，从而影响到社会的正常运转，对国家对人民都会造成重大的损失。所以就需要对公共存在的危机进行一系列的管理，城市公共危机管理通俗点说就是指在城市范围内政府运用行政权力组织相关社会力量对城市所面对的危机事件进行一系列有效的处理，所以说城市公共危机管理中最重要的就是要处理好政府公本文由论文联盟收集整理共危机管理能力。
（二）发达国家的危机管理机制
国外相当一部分国家在经历了种种危机事件之时，为了使国家和人民的生活能够得到稳定，从而构建了一系列的公共危机管理机制，并形成了各自独特的城市公共危机管理体系。
1.建立危机管理机制并设立危机管理机构
一些发达国家之所以能够在面临公共危机时能够自然有条不紊地管理各种自然灾害和人，根本上是因为这些国家建立了健全的危机管理机制，并且在这基础上设立相应的危机管理机构。美国在应对危机时的管理模式是以总统直接领导、由专门政府部门参与的组织体系，并且美国形成了联邦紧急事务的最高管理机构，它建设了中央到地方的救灾体系，并实行单位一体化指挥，一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，最大限度降低灾害损失。
2.发达顺畅的信息沟通系统
在对城市公共危机管理之时，需要最迅速的获得事故发生的确切信息，从而对突发性公共事件的发生采取应急措施，争取救济的宝贵时间，为此建立一套发达顺畅的信息沟通系统至关重要。日本在建立信息沟通系统之时还建立了信息管理一体化和危机认识、处理体制，并随时通过各种媒介向群众传播最新事故状况，从而使中央到危机发生地能够及时准确传递相关信息。
3.完备的城市公共危机管理法律
将危机管理纳入法制化的轨道，是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项基本原则，也是现代行政法的一项重要法律原则。
很多国家制定了许多相关的法律来应对公共危机的发生，在德国宪法中，就直接对紧急状态法律制度直接做出了规定，奠定了紧急状态法律制度的基础；此外还有专门的法律规定了如何应对城市公共危机。例如美国就制定了新的《国家应急反应计划》，并依据此计划设立一个永久性的国土安全行动中心。
4.重视社会参与和国际合作
在危机管理教育和培训方面，美国和日本等具有代表性的国家都特别重视防灾工作，并开展了对预防公共危机发生的各种培训和演练项目，并且施行相关政策和举行各种活动来调动社会对防灾工作方面的积极性。除了在国内重视社会参与，很多国家还积极与国际合作，比如在涉及国家安全保障方面的活动之时之所以没有造成更大的恐慌和破坏，绝大部分原因是世界各国政府伸出援助之手，使得危机发生国在面对公共危机发生时能够解决燃眉之急。
二、我国城市公共危机管理的现状以及对不足部分的建议
（一）我国应对城市公共危机的管理模式
我国自建国以来逐步形成了分门别类的城市公共危机管理模式，这种模式有利于使各政府部门井然有序地利用自身职能应对危机的发生，但是这种模式只能在一般的危机事故管理中能够体现出较高的效率。但是，在面临大的危机事故时，这种管理模式的弊端就显露出来了，由于部门间联系比较机械，不能灵活地处理相互之间的职能分配，所以我国可以对每种危机管理分门别类的同时，可设立专门的管理部门，政府再将社会团体、媒体、民众的力量介入其中，使得在总体上不缺乏秩序但是在事故发生之时又能很好地形成活动机制，增强灵活性。
（二）对我国城市危机管理的指导思想之解剖
我国各个城市在应对危机时的指导思想还依然遵循着传统的只着重于直接救灾的指导思想，在城市发现公共危机时，还是较多以采用行政应急手段为主，依法行政的危机管理理念并不能真正落实，国际上一些前沿的科学管理方法以及高新技术还没有具体应用到城市的危机管理之中。对此，我国应当在注重应急救灾的同时，积极创新，创造出适合本国国情以及公众所能接受的城市公共危机管理理念。
（三）对公民的危机意识的教育问题
我国政府在对公民的公共危机管理意识管理过程中，虽然也对公民危机意识的教育有所涉及，或者说也给予了重视，但是在执行力方面，并没有付诸多少力道，因此政府在加强本身防范城市公共危机管理同时，也应该多多开展宣传教育活动，让公众在日常生活中理解到政府行使公共权力的艰难以及个人对整个社会行政执法的重要性，这是最基础的也是必须的。
（四）城市公共危机处理过程政府责任
首先，政府在公共灾难、危机发生后，现今处理模式是升级发放救灾物资，下级去执行，这其中的监管问题有待加强。很明显，经过一层层的剥削消耗，到了人民手中救助物资可想而知，所以政府在这其中应该进行全方位的监督，宏观方面，制定相关监督处理办法，实际执行方面，可以与工商部门、公安机关等强强联合，以便灾民能得到最好的救助。
我国政府对公共危机的管理有一层，重补救，轻防范，这倒是跟我国违宪审查模式有的一拼，虽然这种事后补救模式也有可取之处，但是为何不预防着呢？很多公共危机都是可以从国家体制到下面执法人员执行的过程中予以避免的，当真只能任其发生吗？对于如何预防公共危机的发生，首先靠国家政策的辅佐，不以规矩不成方圆，相信大家都明白，就是政府肩负的执行力度和监督力度了，要想执行强监督有力，这就需要有专门的机关或者规章来约束，现今纪律检查委员会倒是不错的选择，但一般为了能不混淆行政机关之间的相互职能，最好能建立单独的监督委员会或者机关。另外可以参照日本的危机管理和处理机制，一旦发生灾情，即能通过媒体报道或者网络传播等方式来向给广大人民群众做出预警。另外还缺乏灵敏、准确的信息监测系统，我国政府有必要予以加强。
关键词：公共危机管理；公民参与；政府危机管理
Abstract： Public participation in Chinese crisis management not only has the importantly societal significance， but has remarkably economic value. Nowadays， public participation in Chinese Crisis Management has been at relatively a low level， which has a lot of problems， such as low awareness of public participation， inadequacy of legalization and systematization， weak organizational foundation. It is essential to renovate the concept， improve the relevant legal system and the emergence education mechanism.
Key words： crisis management； public participation； situation； counterm
公共危机管理的目标是建立以满足社会抗击危机的安全需求为核心的组织框架和运作机制，最终把危机显在的破坏力降低到最小程度。2003年非典危机、2006年洪水和干旱灾害、2008年初南方百年未遇特大雪灾以及5月12日四川汶川地区8级强烈地震……一系列突发的公共危机事件考验着我国以政府为主导的危机管理体系。公共危机发生之时，社会公众是突发性危机事件直接威胁的对象。良好的公共危机管理需要广大公民以合法有效的形式，通过科学化、制度化的渠道和途径，有节制地自动参与到政府危机管理活动的过程中来。公民参与危机管理，不仅仅是表现为个体的单独行动，而且需要通过各种社会组织（包括非营利性组织、具有营利性质的工商业组织）来发挥公民参与的集体力量。现阶段我国公共危机管理的过程中，在危机发生的每一个阶段，公民参与发挥了一定的作用，公民的参与有效地提高了社会的整体危机应对能力和政府危机管理的效能，大大减少了危机带来的损失。
一、公民参与公共危机管理的现实意义
政府危机管理的有效性不仅取决于政府的作用，而且受制于公民参与的有序性。不论是在危机预警阶段，还是在危机发生后的救助阶段，都离不开公民的有效参与。公共危机管理是政府组织和社会相关力量共同应对危机事件的全面系统过程，是一个以政府为主导、全社会共同参与的完整的组织体系，是涉及多部门、全方位的应对网络。但是，由于危机事件的发生具有多重不确定性，即具备发生的时间、地点、危害程度、危害对象等多重因素的不确定性。政府在短期内所能提供的公共资源有限，空间分配密度有限，必然对于某些突发危机事件无法采取及时和有效的应急措施从而造成损失。因此，仅仅依靠政府的力量很难实现危机应对的高效、快速、协调和灵活。公众参与，是政府危机管理中提供公共安全、预防危机发生、减轻危机危害、维护国家和社会公共利益的内在保证。公民参与公共危机管理有其重要的社会意义和经济价值。
（一）公民参与公共危机管理的社会意义
1.提高危机应对能力，增强公民危机意识
地震、洪灾等公共危机事件在对国家和人民造成生命、财产等物质损失的同时，也对人们的心理、公众生活方式以及公众价值观带来深刻的影响。公民作为一个统一的整体，本身完全具备参与危机管理的能力，并且拥有最广泛的社会资源。对以政府为主导的危机管理体系而言，公众参与危机管理，并且理解和配合政府采取的各项危机管理措施，只有这样才能发挥应有的效力。近年来，我国公共危机事件频繁发生。很多危机事件表明，公民危机意识淡薄、危机防范和处理能力匮乏、应对能力不够，是造成损失的不可或缺的原因。在通常情况下，社会公众是突发性危机事件最为直接的“受害体”，是公共危机中受到冲击最广泛、最直接的群体。引导公民有序地参与公共危机管理，可以使公民深刻感受到参与危机管理既是一种不可推卸的责任，同时，也是自身不可让与的权利。更重要的是，公民有序参与危机管理，可以提高今后危机事件的应对能力，积极组织自救互救，为最大限度的减少灾害带来的损失作出努力。
2.提高社会自我救助能力
目前，我国的政府危机管理在长期的实践过程中逐渐形成了统一领导、分级负责、条块结合和属地管理的模式。长期以来，危机发生后我国公众习惯于期待和依赖政府。然而，政府的危机管理体系应该是全社会共同参与的完整的组织体系，公众在公共危机管理中应发挥自身的作用。广泛而有序的公民参与，提高公众的危机意识和危机应对能力，可以在很大程度上减少危机事件爆发的频率，同时，极大地减少危机可能造成的混乱和损失。
3.有效减少轻信并参与传播流言、谣言等不合作行为的发生，保证社会秩序稳定
由于公众是公共危机最直接的作用对象，所以，公众难免对公共危机管理提出最具体最切合实际的目标和要求。公众会要求政府尽快解决危机，并且希望了解和掌握危机处理的进程和现状。对于危机的解决表达自身意见和想法。公众参与到危机管理中。一方面，可以更好地把公众各方面的诉求通过合理的渠道和方式表达出来，从而架构起政府和民众沟通的桥梁；另一方面，通过社会公众的参与，可以使公众了解危机的真相，消除不必要的恐慌，以及减少轻信并参与传播流言、谣言以及危机现场的抢夺等不合作行为的发生，从而有效地维护了社会秩序的稳定。
（二）公民参与公共危机管理的经济价值
1.有效解决公共危机管理中的“政府失效性”问题
由于政府的危机管理能力受到各种客观条件的制约，仅靠政府的力量无法在短时间内解决影响巨大的公共危机事件。因此，在公共危机管理中，政府除自身积极参与并发挥主导作用外，更应注重公民社会乃至市场的全面参与。包括非营利组织在内的各类社会公众参与到公共危机管理中，可以充分发挥各方面力量在危机预防、危机处理和灾后重建过程中的自我救助能力，同时有效地促进公众和政府以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件。
2.确保解决危机的公共利益取向
实现社会公共利益的最大化是政府政治决策和政府行为的逻辑起点。公共危机管理以提供社会公共安全为宗旨，以保障和维护社会公共利益为指向。政府在危机管理中，期望最大限度地维护和保障公共利益。公众参与公共危机管理的过程，可以建立起有效的社会监督机制。公众不再是被动地了解和执行决策结果，而是被赋予了更多的参与危机管理的机会和更多的知情权。通过公众参与，可以建立起强有力的自下而上的社会监督网络，对危机决策和决策执行的失误进行及时和有效的监督和控制，只有这样才能确保公共危机管理的公共利益取向。
3.帮助政府正确决策，降低危机管理成本
危机爆发后，政府必须在有限的信息、资源和时间等约束条件下找到相对合理和满意度应对危机方案，及时有效地化解危机。公众参与到公共危机管理中，既有助于政府和各类社会组织充分了解和重视人民群众的基本利益和愿望，同时及时制定出科学、合理的决策，从而使危机决策得以迅速实施。在危机管理过程中，公民的有序参与能够及时提供丰富的物质资源和人力资源，有效缓解由于危机造成的物质损失和心理伤害，从而大幅度地降低危机管理成本。
二、我国公民参与公共危机管理的现实困境
公共危机管理的有效性不仅取决于政府的作用，而且受制于公民参与的有序性。在我国当前政府公共危机管理中公民参与的现实困境主要表现为以下几个方面：
（一）公民的参与意识薄弱和参与能力低，被动性和从属性强
在四川汶川地震灾害发生后，涌现出了很多市民竞相为灾区人民献血而阻塞交通，市民自驾车亲赴灾区志愿抗震救灾等感人的事迹。但是，从公民整体危机意识角度分析，我国公民的危机处理的主动性和自觉性不高，仍然习惯于把自己作为危机管理情境中的受助者，是管理客体。同时，由于受到传统的“官本位”思想的影响，当危机发生时，各级政府首先考虑到的是自己如何有效应对危机，主观上忽视公民参与。同时，由于缺乏危机意识，在危机爆发时，有些公民对危机事件麻木不仁或一筹莫展，同时，缺乏强烈的责任心和主人翁精神，没有参与危机管理的愿望和要求。在多重不利因素的作用和影响下，容易造成危机升级，带来更大的损失。
（二）公民参与缺乏制度化和组织化保证
公民作为社会预警的发出者以及众多危机事件处理的直接参与者，实践证明，有序且有效的公民参与是通过各种社会团体和组织在公共危机管理中发挥功能和作用的。公民单独行动只能造成混乱和无序。但是，目前从整体上看，我国参与公共危机管理的组织基础薄弱。公民参与的社会组织，如志愿者组织、慈善组织、社会团体、协会等等在数量和能量上与世界水平相比差距较大。某些组织为官办性质，行政色彩浓重，缺乏民间团体的灵活度和创新性。同时，我国公民参与政府危机管理尚未纳入法律和制度化轨道，对于公民参与危机管理的权利以及参与的责任方面没有比较清晰和明确的法律规定和保障。并且有些社会组织与政府之间缺乏制度化的联系沟通，难以有效地参与危机治理。因而，公民有序参与作为公共危机管理过程中必不可少的步骤和必要组成部分难以得到保证，以至于在实际生活中成为一种随意性安排。面对我国目前公共危机高发的现状，建立制度化的公民参与机制迫在眉睫。
（三）忽视公民危机应急能力的培养
在国外的大中小学都开设有安全教育、急救等方面的课程，政府与社区、家庭也经常联动做演练。我国目前许多大中城市都启动了与危机相关的教育和培训方案，但据2006年清华大学公共管理学院危机管理课题组公布的《中国城市居民危机意识网络调查报告》显示，一半以上的被调查者从未想过在“居住的地方”、“工作和学习的地方”如何避难。这说明大部分中国公民没有应急的实际经验。一旦发生危机事件，会贻误避难或抢救的最佳时机，甚至导致局面混乱不堪。由此可见，我国在这方面的教育是明显不足的。从实践上看，危机管理需要一定的技术性要求，但在我国公众危机意识和安全技能的培养和训练没有得到充分的重视。对公众进行危机教育、宣传的普及型培训尚处于起步阶段。目前，在全社会范围内进行危机防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够、措施不到位，具体要求不明确，社会危机意识、风险防范意识、自救护救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱，社会参与的动员体制亟待加强。
三、促进我国公民参与公共危机管理的措施
为了减轻公共危机事件对国家发展、社会和谐的不利影响，必须采取切实有效的措施，从观念、体制以及文化交流与合作等方面对我国的公共危机管理做出适当调整。
（一）转变观念，鼓励各类社会力量参与公共危机管理
长期以来，受到传统官僚思想的深刻影响，我国政府官员存在着强烈的管制观念，已经习惯于自上而下的命令式管理，公众很少有参与政府治理和决策的机会。在公共危机管理中，应该重视公众参与的作用，在了解公民参与的特殊性的同时，保证公众参与的有效性。通过宣传和教育，实现公民参与意识的加强。并且，鼓励各类社会力量以及非政府组织参与到公共危机管理中。如志愿者服务是公民参与社会生活的一种非常重要的方式。在现代西方国家大城市危机应对过程中，大量的志愿者组织参与其中，成为抗击危机的一支重要辅助力量。
（二）完善城市危机管理法律体系，建立共担的责任机制
在我国危机管理法律制度的构建中，对是否需要公众及社会组织参与政府危机管理、参与的主体范围、程序、参与的方式以及对参与权的监督和制约等，做出具体而细致的规定，使公众的参与权落到实处。同时，在危机状态下，政府为了控制危机局势恢复秩序，必须对公民某些权利和自由进行某种程度的限制。此外，整合参与公共危机管理的社会力量。建立社会力量有序、有效参与公共危机管理的机制，从而形成合力，共同应对公共危机。
（三）借鉴发达国家大城市的城市应急文化，重视危机研究
加强与其他国家在危机应急处理中的交流与合作，借鉴发达国家大城市成功的危机处理经验。在西方发达国家大城市危机管理实践中，政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，普通公民、工商企业组织、社会中介组织在危机管理中的高度参与，已经成为一个中心的事实。充分发挥社会组织在危机预防、危机处理和灾后恢复过程中的自我救助能力，促进公众参与政府危机管理的有序化拓展，以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件。
（四）完善危机管理教育机制
建立良好的公民应急文化，对公民进行系统全面的危机教育必不可少。当前，在危机状态下，大多数公民缺乏较强的责任心和主人翁精神，习惯于将自己作为政府危机管理的对象，没有参与和服务的愿望与要求。归根结底，造成公民参与意识薄弱的原因是国家没有重视对公民危机意识的培养。在我国，基础教育、高等教育和职业教育中关于危机教育的内容几乎处于空白状态。因此，必须把对危机管理知识和技能的教育纳入国民教育体系，在各级学校开设相关课程，把应对危机事件的基本知识和技能的教育作为素质教育的一个重要组成部分。同时，在公众中广泛组织经常性的危机培训，进行危机演练。这些措施的运用可以提高公民应对危机的操作能力，积极配合危机发生期间的危机处理工作，促使公民成为理性的参与型公民，增强整个社会的危机应对能力。
（五）拓宽交流渠道，保障信息及时沟通
在公共危机关头，对于涉及公共利益的各种信息，政府必须及时准确向社会公布，号召共同应对危机。如政府召开新闻会主动地进行信息公布，媒体进行及时公正的报道，引导公众选择正确的行为。公民主动的咨询行为，及时地为不知情公众提供信息。在政府危机管理机构中专门设置与社会组织进行联系沟通的部门，建立对话交流渠道，既确保政府能得到及时可靠的危机信息，也可向公众传达政府防治危机的信息。政府建立长效的宣传机制，通过长期的潜移默化使公民增强危机意识。善于灵活运用各种宣传手段，在坚持政府宣传的主体地位时，发挥不同宣传主体的优势，使政府的宣传、民间的宣传有机结合。
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