论文摘要：农业保险是分散农业风险和灾害补偿的有效方式，是wto框架下的“绿箱”政策之一，已为许多发达国家所采用。农业保险主体(农户、保险机构、政府)风险管理行为对农业保险的影响，以及农业保险政策对农业保险主体行为的影响是相互作用的。借鉴国外在立法、政府补贴和推动、农业风险分散机制等方面的经验，我们应从以下三个方面来规范和诱导农业保险主体风险管理行为朝着有利于农业保险的方向 发展 ：(1)政府推行农业保险的主要作为；(2)建立有效的风险分散机制；(3)选择规模化生产的地区进行重点试点。
农业风险对于农产品产量和市场来说都是不可避免的，但这种风险是可以管理的(wenner and arias，2003)。发达国家的经验已经证明：农作物保险和定价策略的结合可以有效地减少农产品产量和价格风险。即便如此，农业保险还是被公认为世界性难题；直到现在，世界上还没有哪一个国家的农业保险计划可以用保费收入来支付赔款支出和管理费用。我国在20世纪30年代初就开始试办农业保险，但真正发展还是在1982年以后。随着1992年
(二)保险机构降低经营风险的做法
保险机构主要从两个方面来降低经营风险：一是农业保险产品创新和 金融 工具的应用；二是农业风险准备金制度和再保险的实施。保险市场金融和技术上的创新，提供了处理农业风险的新办法，特别是气候风险；而资本市场的应用是金融创新的一部分，这减轻了农业保险提供者面临的风险(skees，et a1.，2002)。另外，再保险和巨灾风险准备金是分散农业巨灾风险的两个比较有效的手段，因此，绝大多数国家在 发展 农业保险的过程中都采用这两种风险分散手段。
1、资本市场金融工具的应用。随着气象测量等技术的日益成熟，国际资本市场上转移农业巨灾风险的金融产品被逐渐开发出来。例如巨灾风险(cat)债券，它主要用于为飓风、洪水、地震等巨灾保险提供保障。除了cat债券之外，资本市场上还出现了基于气象指数的气象衍生金融工具，如气象指数期权等。
另一个资本市场金融工具的使用就是农业巨灾风险证券化，它是将农业巨灾风险和资本市场结合起来。在资本市场上以证券的方式筹集资金，用来分散和化解农业的巨灾损失。20世纪90年代中后期，国际上发展的风险证券主要有三类：巨灾证券、应急准备金债券和巨灾股票。由于农业巨灾风险和资本市场具有极小的相关性，因此，在资本市场上寻求分散农业保险风险是可行的；而且，资本市场资金充裕，这对农业保险的巨灾风险分散也很有效。
2、农业保险产品的创新。农业保险经营中对于道德风险的控制，主要是了解和掌握农民的投入情况，如耕作、灌溉、种植时间等；再就是改进保险合同的条款，如规定免赔款的主要目的就是防范道德风险。但这通常会面临高成本问题，因此，农业保险团体(区域)险和农业气象指数保险应运而生。
农业保险团体(区域)险分为收入保险和产量保险两种，其赔款方式与畅通农业保险赔款方式有很大的差别。这也是农业保险团体(区域)险创新的地方，即只有当承保区域的整体平均产量或收益受损到保险合同中规定的理赔点时，保险公司才进行赔付。如果整个区域的平均产量没有受损到理赔点，那么单个农民的产量受损再大也不会得到赔付。这样一来，农业生产者(投保人)之间有了提高自身产量的积极性，既解决了道德风险问题，又促进了农业生产。农业保险团体险通常都要求某个区域的农户全部参保，避免了逆向选择问题。因此，农业保险团体险可以最大程度地避免道德风险和逆向选择问题，比较适合 农村 低保障或者道德风险与逆向选择问题较为严重的地区(孙立明。2003)。
农业气象指数保险有助于全面、客观地反映农业系统性风险；它不需要农业产量的 历史 数据作为费率制定的标准，而是依靠系统和精确的气象测度。这就使得保险合同的制订是以系统性气象风险的测度为主要依据(庹国柱、李军，2003)。相对而言，这种合同制订更 科学 ，减少了由于合同制订不科学给保险公司带来的损失。
3、农业风险准备金制度和再保险。再保险一方面可以有效地在空间上分散农业风险，另一方面也扩大了保险机构的承保能力。发达国家的再保险保费收入占总保费收入的比重大概为20％，凸现了再保险市场的重要性。例如，日本采取农业共济组合向农业共济组合联合会进行部分分保，农业共济再保险特别 会计 处又向农业共济联合会提供超额赔款再保险；1966年法国在大区范围内还创立了再保险机构，众多的地方互助保险合作社由大区社再保险，大区社又由中央社再保险(龙文军，2004)。发达国家还普遍建立了巨灾风险基金制度(除西班牙外)，例如日本的农业共济基金的原始资本为30亿日元，由中央政府和联合会以1：1的比例共同投资组成。巨灾风险基金制度使得农业风险在空间上得以分散，提高了农业保险经营机构的稳定性。
(三)政府对农业巨灾风险的管理
发达国家政府很早就意识到应用农业保险来分散农业风险。“实施农业保险的目的在于建立一个稳固、全面的农作物保险体系，以取代作为农业价格支持和收入保护政策一部分的政府灾害救济计划，从而促进农业 经济 的稳定，增进国民福利。”
在控制保险机构经营风险方面，政府给予了经营管理费用补贴(一般为保费收入的20％-25％)、免除各种税收以及再保险支持等。另外，政府为了满足保险机构对于大额风险单位的要求，结合各种贷款政策和福利政策以促使农户购买农业保险。发达国家现有的精确的费率与政府的努力不无关系，因为农业风险区划工作需要耗费巨额的财力和人力，并不是某个保险公司或是某一个部门就能完成的。例如，法国政府在1980年以后投入巨资资助大学和有关部门专门从事农业风险科学研究。
五、政策建议
各个国家都有自己特殊的国情，国外的成功经验值得我们借鉴，但不能生搬硬套，可以从以下三个方面来规范或诱导农业保险主体的风险管理行为朝着有利于农业保险的方向发展。
(一)政府推行农业保险的主要作为
1、有关部门应尽早着手起草《农业保险法》。前面分析的我国保险主体存在的一些顾虑，大部分可以归咎为农业保险 法律 的缺失。因此，《农业保险法》对农业保险的经营目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、税收规定、资金运用、财政补贴方式等方面，应以法律的形式得到明确，为发展农业保险提供完备的法律、制度保证。
2、财政支持和应用各种政策推动农业保险。一是中央财政和地方财政应对农业保险的保费和农业保险的经营管理费给予一部分补贴。具体额度要根据各地经济发展水平和不同的保险产品而定。二是给予农业保险业务经营部分税收优惠政策。应建立行为主体各方的激励机制，将农业保险和农业生产贷款、灾害救济政策结合起来使用。
3、做好农业风险区划，实行与农业风险相匹配的保险费率。我国农业保险试点地区普遍存在费率厘定不科学的问题，不能真实反映农业实际损失率，无法有效调节供给和需求。费率厘定的不科学，主要是由于我国缺乏完整的农业区划体系。但农业区划工作耗费大、涉及面广，并不是保险机构就能完成得了的。因此，建议由国家组织相关部门和保险机构，拨付专项基金，积极开展农业风险相关研究工作。在全国各区域农业灾害风险综合评估的基础上，开展农业风险区划工作，为制定农业保险保费与费率提供科学依据。
关键词：农业保险；道德风险；防范
中图分类号：F840.66 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）003-000-02
自2007年中央财政对农业保险进行保费补贴试点开始，全国农业保险得到了快速发展，保费收入持续增长，覆盖面积迅速扩大。在这高速发展过程中，由于农业保险本身准公共品性质及其标的物的特殊性，加上经营过程中的不规范操作，农业保险中的欺诈骗保等现象对农业保险发展的影响逐渐扩大。研究农业保险中的道德风险，有助于农业保险未来的健康和可持续发展。
一、农业保险中的道德风险表现及其影响
农业保险的道德风险是国内外农业保险都面临的一个重要问题。农业保险本身准公共品性质及其标的物的特殊性，投保人或被保险人、保险人与政府三方参与，使得农业保险道德风险发生造成的损失远比一般商业保险多，主要表现在以下几个方面：
第一，费率厘定方面，一方面，保险人掌握保险合同定价权，费率厘定不合理，可能会导致部分险种定价偏高；另一方面，由于缺乏经验数据，地方政府可能过分压低费率，导致农业保险业务经营亏损。
第二，投保、承保环节上，冒保（利用代办或组织农业保险的机会，在农户不知情前提下，借故取得农户身份证明材料，以农户名义进行投保，进而骗取保费）、替保（农户放弃保险权利时，保险机构或中介机构垫付保费，以农户名义进行投保，以套取保费补贴资金）、虚保（投保时，故意将实际投保数量扩大）、不具有保险利益而投保等情况屡见不鲜，而且农户也通常会对更容易发生灾害的区域进行选择性投保。除此之外，保险机构或中介机构，甚至地方政府还可能从享有财政保费补贴的农业保险保费中抽取手续费或佣金。
第三，在保险期间内，投保人或被保险人往往不采取任何预防风险的措施，任农业风险扩大和蔓延。
第四，报案时，投保人或被保险人也可能将保险标的偷梁换柱，故意虚报或夸大损失，捏造保险事故骗取赔款。另外，他们在保险事故发生前，没有做好防灾防损工作；在灾害事故发生后，也该救灾时不救灾，造成了保险事故损失程度的扩大。
第五，赔付时，少保多赔、一案多赔、无灾赔付、小灾超赔、协议赔付、封顶赔付、平均赔付的情况也时常发生。
除此之外，农业保险的各方参与者在监管不利、法制缺失的条件下可能相互勾结、共谋骗保，通过非法手段来谋取私利。地方政府在保费补贴的条件下可以通过自己的特权，干预市场活动，控制市场资源的分配，让保险机构或中介结构有机会通过不正当手段获得政府的特权供应，以此谋取自身经济利益，即寻租问题随之产生。同时，政府理所应当的认为可以从补贴中“分享”好处，在有利可图的情况下，采取各种手段套取财政补贴资金。
在国家不断扩大农业保险补贴范围、增大保费补贴数量，推动农业保险发展的同时，道德风险也在不断扩大。农业保险的道德风险直接导致了保险事故发生概率上升，损失范围扩大，农业保险赔付率增高，增加了运营成本，并间接引起农业保险的保费提高，更是导致了政府补贴资金的流失。这些行为不仅增加了农户获得保障的成本，损害农户的利益，也给承保机构造成损害，增加了农业保险的经营风险，降低了财政资金对农业保险补贴的效率，违背了财政补贴的初衷，同时影响了行业形象，破坏了保险市场秩序，打乱了市场资源配置，降低了保险市场的运行效率。
二、农业保险道德风险的成因分析
道德风险，源于合约当事人的信息不对称。在保险活动中，道德风险是一种重要且无法避免的风险，无论是投保人或被保险人还是保险人，均有可能发生道德风险。
在农业保险中，由于农业保险本身具有准公共品性质，大部分农业保险是由财政支持给予保费补贴的。特殊的运作方式，有了利益的诱惑，甚至有政府部门通过直接干预农业保险经营活动获取非法利益，使得农业保险的道德风险不光局限于投保人或被保险人与保险人之间，还有政府机构的因素，较一般的商业保险风险更高。
农业保险道德风险的成因按照参与主体，可以概括为以下几个原因：
（一）农户的小农意识滋生道德风险
农业保险中，作为投保人或者被保险人的农户，大部分保险意识水平较低，对保险的作用认识不足，投保后担心事故发生无法获得赔付，或者认为不会有事故发生，买保险就等于让保险公司白白赚钱。基于这种心理，农户的道德风险就会通过隐瞒事实或者灾后不作为等方式发生。
农业保险的标的具有特殊性（有生命的植物），投保人或被保险人掌握和控制了保险标的生长情况、风险环境等绝大部分信息，较承保机构占有绝对的信息优势，农户有意隐瞒、谎报案情、扩大保险事故、替换保险标的、灾后不作为等欺诈骗保现象不可避免。
（二）保险人的技术水平及监管漏洞引起道德风险
在保险合同制定上，农业保险从保险责任到定价机制都还缺乏一定的科学性，道德风险极易发生。在合同条款方面，农业保险多为综合性保险责任，专业的术语让农户并不能完全理解保险责任的准确范围；在保险费率确定上，由于现在农业保险的费率厘定方法以经验法为主，保险人可能“随意”提高费率，以避免高风险造成的亏损，甚至获得正常利润水平之上的超额利润。
另外，农业保险标的物的特殊性，导致保险人难以对每一个环节进行控制和监督，对保险标的风险状况难以充分了解。保险事故发生后，由于技术有限，标的物的损失测定也没有办法达到精确测量，这也是世界性难题。这在客观上就给道德风险提供了发生的空间。保险人在有意无意间促成了虚报或扩大损失赔付情况。
同时，我国在农业保险监管上也存在漏洞。保险机构利用监管漏洞，与投保人、中介机构，甚至是政府人员密谋，签订虚假保单，骗取财政补贴、赔款或者多收保费，据为己有。
（三）地方政府的道德风险源于监管失灵
农业保险准公共品的性质，使得政府成为农业保险发展中不可或缺的主体。在农业保险实行“政府引导”“协同推进”的原则下，地方政府即便不是农业保险合同关系的主体，但却是农业保险的重要参与主体，不仅为农业保险提供财政补贴，还参与协助农业保险的组织工作，若没有地方政府的参与，农业保险难以持续发展。
在法律法规不明确或缺失的情况下，政府在农业保险中既是“运动员”也是“裁判员”，的特殊地位，存在监管失灵的情况：监管主体不明确，政府部门之间职责分工不明，有利时相互争权，而无利时则无人问津。道德风险也在监管失灵中产生。各级政府尤其是地方政府，不能准确把握自己在农业保险制度和农业保险经营中的定位以及权限，过度干预、寻租问题在所难免。
三、农业保险道德风险的防范
可以说农业保险道德风险的防范要较一般商业保险更有难度。面对这些欺诈骗保的现象，可以从以下几个方面着手展开：
（一）完善农业保险立法工作
我国《农业保险条例》已于2013年3月1日起施行，填补了农业保险立法的空白，为投保人或被保险人、保险人及各级政府在农业保险经济关系中的权利义务和行为规范提供了依据。但《农业保险条例》仅明确了对骗取农业保险保费补贴行为的法律处理，而对虚假承保、选择性投保、虚假赔案、虚报灾情、虚报损失等问题，都没有明确的规定，也没有相应的处罚措施。
保监会的《关于加强农业保险承保管理工作的通知》、《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》等文件，在承保、理赔等环节上对经营农业保险的机构的行为进行约束，一定程度上有助于道德风险的防范和治理。但对农业保险的投保人或被保险人及政府的行为，目前还没有相关的法律法规加以约束。因此需要进一步完善相关立法工作来防范道德风险。
（二）建立统一的农业保险监管体系
农业保险在经营方面需要政府各部门之间协调和组织，其监管比一般的商业保险更复杂。但目前我国农业保险的监管权在法律中并无明确规定，农业保险的特殊性也使其存在多部门监管的情况，其中权责不清导致的监管低效和监管盲区引起了道德风险，尤其是地方政府的干预农业保险市场活动等行为，并不受保监部门和财政部门的监管。
因此，需要建立一个包括特定的监管主体以及统一的监管规则的农业保险监管体系，对农业保险实行全面监管，以防范某些方面的监管失灵产生道德风险。首先，设立一个相对独立、专业化程度高的农业风险管理机构，对农业保险的参与主体、条款和费率的制定、承保环节、损失测定、理赔流程等方面进行规定，以实行农业保险的全面监管。其次，建立一个农业保险的信息共享平台，在不泄露商业秘密的前提下，形成农业保险数据库，实现行业信息共享，有效防范道德风险。最后，建立相关审查制度，对农业保险财政支持的资金预算、拨付程序和监督以及使用效果评估，防止保费补贴低效运行，对道德风险的防范起到一定的作用。
（三）加强保险公司内部风险控制的制度建设
第一，加大防范道德风险工作的投入。保险公司必须重视农业保险经营中的道德风险，提供必要的资金支持，培养相关专业人才。
第二，加强核保工作，提高承保质量。保险公司在对农户进行承保前，应进行实地勘察测算，做好风险评估工作。
第三，建立专业化的理赔队伍。由于农业保险的特殊性，保险公司需要建立专业技术强的理赔队伍，能够迅速识别保险标的的生长情况，判断保险灾害的损失情况。
第四。加强查勘定损工作。由于农业保险标的有一定的自我恢复能力，农业保险灾害发生后，保险公司需要采用科学的方法，以最快的速度完成标的损失的测定工作以保证定损的准确性。
第五。完善内部监控机制。保险公司内部应建立承保核审制度和理赔制度，保证农业保险在经营过程中能够规范操作，有效识别、评估和控制风险。工作人员各司其责、互相监督、严格防范，避免或内外勾结实行保险欺诈的行为发生。
（四）加大保险知识及法律知识的宣传普及，发挥公众监督作用
对于我国大部分地区而言，农民和一些地方政府官员的保险意识淡薄，相关的保险知识和法律知识缺乏，在小农意识的影响下，或多或少会不自觉的采取一些不正当手段维护自身利益。因此，保险公司应加大保险知识和相关法律法规的宣传，增强农民的保险意识和法制意识，包括政府对农业保险保费补贴的额度或比例，让投保农户清楚地了解自己的权利和义务。同时，在农业保险投保、定损和理赔等过程中，让投保农户参与其中，形式一定的监督权，对揭发和检举欺诈行为的农户给予一定的奖励，充分发挥公众监督作用，让道德风险难以发生。
参考文献：
[1]李琳，游桂云.论保险业中的道德风险与逆向选择[J].保险研究，2003，9：5-8.
[2]庹国柱.论政策性农业保险中的道德风险及其方法[C].中国保险与风险管理国际年会，青岛，2012.
[关键词]农业风险；农业保险；保构成；财政补贴方式
一、引言
Wright & Hewitt在研究美国等国家农业保险发展历程中发现，在没有政府财政补贴的情况下，历史上农业保险一切险和多重农作物保险的商业化经营都以失败告终。鉴于农业保险在保障农业生产、稳定和增加农户收入、促进农村经济发展和社会稳定等方面的重要作用，世界上很多国家都实行政府财政支持的农业保险。据统计，2008年全球有约100多个国家或地区举办农业保险，这些国家或地区大都对农业保险给予公共财政补贴，补贴方式主要包括保补贴、管理用补贴和再保险补贴等。我国也从2007年开始实施中央财政农业保险保补贴试点，随后逐年增加了中央财政保补贴金额，扩大了保补贴区域，扩展了保补贴险种。目前，中央财政保补贴险种由最初6个险种（水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等5种主要粮食作物保险和能繁母猪保险）增至15个险种，包括主要的种植业保险和养殖业保险，基本覆盖了关系国计民生和粮食安全的主要农畜产品；补贴区域由最初的吉林、四川、新疆、江苏、湖南、内蒙古等6省（区），逐渐扩大至除北京、天津、上海之外的28个省份及新疆生产建设兵团。2007―2011年中央财政累计拨付保补贴资金约265亿元，累计实现保收入600多亿元（见下表）。中央财政保补贴政策对保障和促进农业生产，稳定和增加农户收入方面发挥了积极作用。但也应注意到，我国现行农业保险财政补贴方式过于单一，缺乏灵活性，保补贴在促进农业保险发展方面的局限日益显现，特别是2010年，扣除中央财政补贴后保收入出现负增长。提高农业保险财政补贴资金的使用效率，关键在于改进现行农业保险财政补贴方式。本文从分析农业风险的特殊性出发，揭示了农业保险的保构成与政府财政补贴之间的内在逻辑关系，并据此提出了我国农业保险财政补贴方式选择，即由目前的单一保补贴方式，向实行地区差异化与险种差异化保补贴、分险种提供管理用补贴和适度提供农业保险再保险补贴相结合的补贴方式转变。
二、农业保险风险的特殊性
农业保险风险大多来源于人类难以驾驭的大自然，与普通财产保险风险相比，农业保险风险不仅发行频率高、灾害损失大，而且还具有以下特殊性：
（一）风险单位与保险单位的非一致性
风险单位是指发生一次灾害事故可能造成保险标的的损失范围，保险单位是指保险标的的载体或据以进行经济补偿的基本单位。对于普通财产保险，一个风险保险单位通常仅包含一个保险单位，只要承保标的充分就能在空间上有效分散风险。在农业保险中，一个风险单位往往包含成千上万个保险单位，表现为风险单位与保险单位的非一致性，例如，洪灾、旱灾、风灾等农业灾害风险往往数县甚至数省内的所有同类保险单位构成一个风险单位，一旦灾害发生，同一风险单位下的保险单位同时受损，容易导致巨灾损失。风险单位与保险单位的非一致性使农业风险难以通过增加承保数量、扩大承保范围得以分散，大大增加了农业保险的经营风险。
（二）广泛的伴生性
农业风险的伴生性是指一种灾害事故的发生常常引起另一种或多种灾害事故发生，例如，台风灾害往往伴有暴雨引发洪灾，暴风雨又可能导致泥石流等灾害；在雨涝季节，高温高湿容易诱发病害和虫害等。农业风险的伴生性是自然灾害风险的固有特征，它不仅容易造成次生灾害的发生，使灾害损失扩大，而且由于这种损失是多种风险事故的综合结果，因此很难区分各种风险事故分别造成的损失后果，导致农业保险责任很难合理界定，尤其是在单一风险保险的情况下，承保、定损、理赔都会遇到难以克服的障碍，大大增加了农业保险经营用。
（三）农业风险的弱可保性
保险的数理基础是大数定律，理想的可保风险条件是：（1）风险的独立同质性；（2）损失发生的意外性；（3）损失大小的可度量性。普通财产保险风险通常满足这些条件，但农业风险与之多有不符。首先，农业风险具有很强的相关性（即不满足独立性条件）。农业风险多为自然灾害风险，如洪灾、旱灾、风灾、疫灾等，不同保险标的灾害事故及灾害损失往往表现出高度的时间与空间的相关性。其次，农业风险的损失几乎是必然的，即不满足损失发生的意外性，例如，每年都要发生的洪灾、旱灾等，必然造成严重的直接经济损失。再次，由于农业保险标的是有生命的动植物，遭遇风险灾害后有一定的自我恢复再生能力，因而农业风险所造成的经济损失往往难以度量。
三、农业保险的保构成
以农作物保险为例，农业保险率可以分解为纯率、营业用率、安全率和预定节余率四部分，因此，农业保险保由纯保、营业管理用、风险附加保和预定节余保构成。农业风险的上述特殊性表明农业保险具有高风险、高损失、高成本的特征，农业保险保不仅包含较高的纯保，还包含较高的风险附加保和营业管理用。
（一）纯保
纯保是保险人的期望索赔成本，它等于对应损失分布的数学期望，是保险的主要组成部分。以种植业保险为例，纯保率P等于一年中单位保额农作物因保险责任风险所造成的期望损失成本。即：
P=E（L）=E（A-Y）=f（A-y）p（y）dy
这里，A为保障水平；Y为实际收获量；L=A-Y为损失随机变量，其密度函数为p（y），农业风险的特点使保险标的的损失分布难以确定，即随机变量L的分布函数通常是未知的，亦即密度函数p（y）未知，因此，纯保实际上并不能由上述积分求出。实务中，农业保险的纯率是以长时期单位保额的平均损失率为基础确定的。由于农业保险风险多方自然灾害，如洪灾、旱灾、风灾等，具有风险单位大、发生频率高、损失规模大等特点，导致农业保险的损失率高，因而农业保险的纯率很高。据调查，按一切险计算，我国陕西关中地区农作物因自然灾害造成的平均损失率，粮食作物为7%-13%左右，棉花为9%-18%左右。由此可见，主要农作物保险的纯保最低也在7%以上。
（二）营业管理用
保险人的营业管理用包括宣传展业、承保签约、查勘定损和理赔兑现等经营管理业务的必要支出。农业风险的特殊性以及农业保险业务的分散性和广泛性，决定了农业保险经营管理难度大，成本用高。实务中农业保险的营业管理用F按纯保的一定比例确定，即F=f×纯率=f×P。这里，f是营业管理用系数，通常等于过去几年平均用占纯保的比重。据加拿大、美国等发达国家的经验，即使像他们那样农场规模较大，承保相对集中，单个农户的保较多，其农业保险管理用也要占到保险收入的30%-35%，甚至超过50%。我国农业产业化经营程度低，大部分地区仍然是小规模个体经营，单个农户的保少，承保、理赔分散，因此农作物保险的营业管理用更高。
（三）风险附加保
农业风险的特殊性使农业保险的实际损失率与期望损失率发生较大波动，而且很难通过扩大承保面来缓解。当实际损失超出期望损失时，纯保就不足以支付保险赔款，危及农户的根本利益。因此，农业保险保中必须包含风险附加保，实务中通常设定一定比例的纯保作为风险附加系数（或安全系数）r来确定，即风险附加保R=风险附加系数×纯保=r×P。Miranda & Glauber通过比较农业保险公司和普通财产保险公司的赔款支出变异系数，研究了农业保险的系统性风险，结果表明，农业保险公司所面临的系统性风险是普通财产保险公司的10倍左右。目前国内进行农业保险率测算时通常取r=15%。
（四）预定节余保
预定节余保=预定节余率×纯保=s×P。预定节余率s也是纯率的一个比例，它是为使农业保险业务能够收支平衡、略有节余，在开发险种和厘定率时事先设定的结余比例。目前国内进行农业保险率测算时通常取s=5%。
因此，农作物保险的保险率G=P+r×P+f×P+s×P=（1+r+f+s）P，由以上分析可知，农业保险保率应大于等于（1+15%+30%+5%）7%=10.5%。但我国农作物保险的实际率大都定为5-6%之间，远小于农作物保险的最低理论价格10.5%。也就是说，农业保险的实际经营成本远大于农业保险的实际收益，农业保险价格并没有真实反映农业保险经营风险的大小。
四、农业保险财政补贴方式的选择
根据以上分析，农业保险的精算总率至少在10%以上，而我国目前农业保险实际率仅为5-6%，还没有包含保险公司营业管理用和风险附加保，甚至低于纯保。目前我国农业保险保补贴实际上只是对纯保部分进行了补贴，依据农业保险的保构成应该改进财政补贴方式，即除了保补贴以外，还应对经营农业保险业务的保险企业进行管理用补贴和再保险补贴（见下图）。
（一）实行地区差异化和险种差异化保补贴
虽然农业保险的实际率远低于由农业保险经营风险所决定的精算率，但相对于普通财产保险率（0.4‰-1‰）来说，农业保险的率仍然高出数十倍，农业保险的高率与农民的低收入形成强烈反差。从2007年开始，我国实行中央财政农业保险保补贴，同时，各地方财政也对农业保险业务给予了不同程度的保补贴。现行的中央财政保补贴方式是，对于指定的种植业险种，在省级财政部门补贴25%的保后，中央财政再补贴35%的保；对于指定的养殖业险种，在补贴地区（新疆生产建设兵团以及中央直属垦区除外）地方财政部门补贴30%的保后，中央财政再补贴一定比例的保（其中能繁母猪保险补贴50%，奶牛保险补贴30%；对于新疆生产建设兵团以及中央直属垦区，中央财政直接为能繁母猪保险和奶牛保险分别提供80%和60%的保补贴）。虽然这种补贴方式有利于激励地方政府支持农业保险的发展，但也存在以下一些问题：（1）一些农业大省财政压力较大，难以承担相应的巨额保补贴责任，影响了该地区农业保险的发展。（2）各地区的主要农作物及其主要风险存在较大差异，针对特定农作物险种和特定风险的补贴，难以适应各地风险差异和特色农业的实际情况。（3）农村贫困户即便在各级财政承担了大部分保的情况下，仍无力支付自缴保，目前缺乏对贫困农户投保的扶持机制，因此，应改进目前这种有条件的“联动”补贴机制。（1）实行地区差异化保补贴。各地区农业经济在国民经济中的地位很不相同，各地方政府财政实力也不同，因此，中央财政保补贴应采用差异化补贴方式，提高对粮食主产区和农村经济落后地区的保补贴比例，降低或取消地方政府财政补贴责任份额，促进各地区农业保险均衡发展。（2）实行险种差异化保补贴。保补贴应以农业农村政策为导向，中央财政应加大对关系国计民生和粮食安全的大宗农畜产品如小麦、玉米、棉花、水稻、大豆、生猪、奶牛等险种的保补贴力度；降低那些经济收益较好、保障水平较高的农副产品保险保补贴比例；对于各地区的特色产业尤其是支柱产业险种，如海南的橡胶树保险、陕西和山东的苹果保险、云南的烤烟保险、广西的甘蔗保险等，则主要应由地方财政提供保补贴，中央财政予以适度支持。（3）建立贫困农户投保扶持机制。贫困农户大多没有非农收入，他们最需要农业保险保障，但又无力支付保，政府应通过适当渠道募集资金，建立互助机制，为贫困农户代缴保。
（二）分险种提供管理用补贴
农业保险财政补贴的基本动因是解决农业保险市场失灵问题。但农业保险市场失灵既有需求不足的原因，也有供给不足的原因。国内外农业保险实践表明，由于农业保险经营风险大，成本用高，在没有政府财政支持的情况下，保险公司不愿涉足农业保险业务，造成农业保险供给不足。美国等国家除了对投保农户提供保补贴外，还承担农作物保险公司的各项用以及农作物保险推广宣传用。2006年我国政府颁发的《关于保险业改革发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）也明确要求“探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例，对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理补贴，逐步建立农业保险发展的长效机制。”目前我国农业保险财政补贴只是对投保农户进行保补贴，保险公司高昂的经营管理用和风险用并没有得到弥补。笔者调研时发现，由于农业保险经营风险大，一些保险公司消极对待农业保险业务，甚至拒绝农户投保的情况也时有发生，因此，我国农业保险财政补贴方式急需调整。按照以上对农业保险保构成的分析，理论上应该全额补贴农业保险经营管理用，考虑到并不是所有险种都是政策性经营，作者建议分险种对农业保险业务提供管理用补贴，同时通过实行金融支持和税收优惠政策，解决农业保险经营成本过高、供给不足的问题。
（三）适度提供农业保险再保险补贴
再保险作为“保险的保险”，是原保险公司有效分散经营风险的重要方式，它对提高原保险公司的风险保障能力、增强保险业的可持续发展起着重要作用。由于农业风险的特殊性与复杂性，再保险对于农业保险的稳定发展尤为关键。国际上主要通过建立农业巨灾风险保障基金以及直接的再保险补贴，以保障农业保险经营的持续稳定。美国、加拿大等国家不仅针对私营保险公司经营农业保险业务的高风险性提供分保保补贴，而且政府还出资设立了农业再保险公司为农业保险经营机构提供价格低廉的比例再保险和超额损失再保险保障服务，实际上也是对再保险的财政补贴，其实质是对农业保险高额风险附加保的补偿。我国《保险法》第103条规定：保险公司对每一危险单位，即对一次保险事故可能造成的最大损失范围所承担的责任，不得超过其实有资本金加公积金总和的百分之十；超过的部分应当办理再保险。由以上对农业风险特殊性的分析可知，农作物保险中，一次保险事故可能造成的最大损失范围超过其实有资本金加公积金总和百分之十的机率很大，因而必须通过再保险转移风险。但由于农业保险经营风险大，风险附加率高，分保保负担一般也比较重，因此国家财政应予以适度补贴。目前我国再保险市场较为薄弱，尤其需要国家提供再保险支持，按照《若干意见》的要求，逐步建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。
五、主要结论与政策含义
本文从农业保险风险的自然属性视觉分析了其特殊性，进而以农作物保险为例对农业保险的保构成进行了分解，在此基础上，揭示了农业保险的保构成与政府财政补贴之间的内在逻辑关系，并据此提出了政府对农业保险财政补贴方式的选择。主要结论有：
1.公平精算率条件下政府只需对投保农户提供保补贴。以上分析表明，农业保险保由纯保、经营管理用、风险附加保和预定节余保构成。如果农业保险的率厘定充分考虑了农业保险保构成的所有影响因素，充分反映了农业保险经营成本，即农业保险的实际率等于其公平精算率，那么，政府只需要对投保农户提供适度的保补贴，因为保险公司的经营管理用都包含在保中，因而无需对保险公司提供任何财政补贴。但由于农业风险灾害种类多、发生频率高、损失规模大等特点，使农业保险的纯保率、用率和附加率都很高，导致农业保险的精算率比普通财产保险高出数十倍。实务中，农业保险的实际率往往远低于其公平精算率，因此，单一的保补贴无法解决农业保险的供需矛盾。
所谓农业风险管理,就是要运用适当的手段对各种风险源进行有效的控制,以减少农业的波动,并力图以最小的代价使农民获得最大的安全保障的一系列经济管理活动。农业风险管理既是影响农业发展以及国民经济发展状况的一个基本管理范畴,也是现代农业生产活动中一项不可或缺的组成部分。其主要功能有两个:一是减少农业风险发生的可能性;二是降低农业风险给农民造成意外损失的程度。农业风险管理措施可以从不同的角度进行分类。从管理层次上,可以分为微观的风险管理措施和宏观的风险管理措施;从管理方法上,可以分为经济类管理措施和物质技术类管理措施;从风险来源上,又可以分为自然风险类管理措施和市场风险类管理措施。本文结合国外经验,重点对作为现代农业有机组成部分的宏观经济范畴的管理措施,包括农作物保险和灾害救济等自然风险类管理措施,以及价格保护和期货市场等市场风险类管理措施的工作原理、保障范围、运作条件及成本效果等作一综合评述。
(一)农作物保险
农作物保险的基本原理是分担风险,分摊损失,即由处于同等风险条件下的多数未遭受损失的投保农户均摊少数遭受损失农户的经济损失。实际上,农作物保险是通过交纳保险费使风险在农户之间(如果有补贴,则在农民和纳税者之间)分散和转移,以此对农民提供有偿的风险保障。农作物保险可分为单一险和多重险。单一险仅补偿特定灾害造成的损失,典型的如雹灾险和火灾险。而多重险则对一切不可抗拒的自然灾害造成的损失进行保险赔偿。一般来说,大型商业化农场的保险需求较强烈,而商业化程度较低、规模较小较分散、以家庭劳动力为主的小农式生产对保险的需求强度则较低。这是因为农民对保险的需求与其预期的保险费的收益率正相关。大型商业化农场因生产规模大,相应的风险也大,预期的保险费收益率较高,因而对保险的需求也就较高。但保险是建立在大数法则基础之上的,因此有足够的人数参加,是保险取得成功的基本运行条件。
目前各国对单一险种多采取自愿参加方式,而对高风险的多重险,为保证保险的顺利运行,多采用了强制参加方式。此外,由于农业生产风险大,灾损率高,而农民的支付能力又较低,因而农作物保险的政策性很强,需要得到政府的扶持。许多国家政府都对农作物保险进行了补贴。普遍的规律是:发达国家多给予补贴,而发展中国家由于经济实力所限则较少补贴;多重险由于高出险率导致的高保险费率多予以补贴,而单一险则较少补贴;实行强制性保险的国家为避免农民的抵制,不得不以补贴方式做出一定补偿,因而补贴比例较高,而自愿保险补贴比例则较低。如,实行强制性保险的日本和瑞典对农作物保险的补贴比例分别高达60%和66%,而实行自愿参加保险的美国联邦作物保险的补贴比例则为30%左右。农作物保险的主要优点是具有很好的减轻自然灾害损失的作用,特别是在市场总供求水平不变而单个农户遭受重大损失时,受损农民有可能获得赔偿。并且农业保险不会扭曲市场价格,相对于灾害救济措施来说,也减少了政府直接财政支出的负担。但其也存在一些难以解决的问题:(1)农作物保险的高赔付率导致了一个两难的矛盾:如果政府进行补贴,无疑将加重纳税人的负担;如果政府不补贴,则又会因高保险费率而造成农民的低参与率,而导致保险的失败。(2)难以控制保险中存在的“道德损害”和“逆选择”。(3)管理较复杂,数据累积困难,影响到保险的成本。
(二)灾害救济
灾害救济与农作物保险同属自然风险管理措施,但在性质上却截然不同:农作物保险是一种有偿的风险保障,而灾害救济则是政府向农民免费提供的风险保障;农作物保险是一种事前的风险管理措施,而灾害救济则是一种事后的补救措施。灾害救济的形式多种多样,有向受灾农民发放救济款的;有提供优惠或补贴贷款的,还有提供各种实物形式的救济的,但其目的都是为那些因自然灾害等原因造成巨大损失的农民提供救济,保障他们的基本生活需求和维持简单再生产的需要。无疑,灾害救济在减轻农民遭受自然灾害损失,以及安定农村社会和维护政府统治方面起着非常重要的作用。但从风险管理的角度来看,灾害救济措施也有许多不尽人意之处。其主要问题是,它的免费补偿性质使其与其它农业风险管理措施难以协调,特别对同样作为自然风险管理措施的农作物保险起到了一些负面影响。尤其在自愿加入保险的情况下,灾害救济措施往往会使农民产生侥幸和依赖的心理,从而严重影响到农民参加保险的积极性。
(三)价格保护
价格保护是政府减少农业生产者因价格波动导致收入减少风险的一种重要的市场风险管理手段。其最普遍的形式是农产品的最低保护价格制度。各国政府制定农产品保护价格必须遵循的基本原则是保护生产者免受市场风险的损失,并协调好国家、生产者和消费者三方的利益。但各国制定保护价格所要达到的具体目标,则因各自不同的国情、经济发展的阶段、工业化的程度、农产品自给的程度、市场化的程度、以及政府财政支付能力的强弱等而有所不同。一般来说,保护农民利益不受损害并得到合理的收入、稳定市场供求、防止农产品市场价格发生超常波动,是各国政府实施保护价格制度所通常要实现的基本目标。实施农产品保护价格制度的核心是要规定一个适宜的最低保护价格水平。一般制定保护价格有三种方法:(1)生产成本加适当利润。这一方法好处是农民的生产成本可获得补偿。但缺点是可能导致价格脱离市场供求关系,从而扭曲市场信号,并且成本核算繁琐。(2)前3—5年的市场平均价格。其好处是有利于市场机制发挥对农业资源配置的自动导向作用,并省去了成本核算的繁琐过程。缺点是不能很好地反映农民生产成本未来的变化。(3)复合标准。
它综合了上述两项标准,以及通货膨胀率、农业贸易条件、国际价格水平、今后市场的供求趋势等多项标准,并根据市场情况的发展不断进行调整。实施农产品保护价格制度必须具备两项基本条件:一是物质条件,即政府必须对实行保护价格的农产品进行库存储备,这样才可能通过吞吐库存来调节农产品市场供求,进而达到稳定农产品价格的目的;二是资金保证,实行保护价格制度必然要发生一些费用,其中主要有库存费用及其占用资金的利息费用以及收购农产品的资金。在国外,对这些费用有通过财政预算直接进行补贴的,如美国、日本和一些发展中国家;也有通过市场风险基金形式进行调节的,如欧盟国家和澳大利亚等。前者的优点是有利于稳定和提高农民的收入,缺点是加重政府的财政负担;后者的优点是可从多种渠道筹措资金,并且基金的运作较之财政拨款的繁杂手续更为简捷和方便。农产品保护价格制度对于稳定农产品价格,减少农民的价格风险起到了积极的作用。
同时,由于农产品保护价格制度有效地提高了农民的收入水平,因而对于保证农产品市场的充足供应和稳定政府的统治也起到了很大的作用,这在欧洲共同体国家表现得尤为明显。但近年来,农产品保护价格制度在一些国家受到越来越多的批评,究其原因,一是保护价格人为地扭曲了市场价格信号,破坏了市场均衡,不利于市场机制在引导生产和资源配置方面发挥自动导向的作用,特别是一些发达国家,经过多年的积累,已导致国内农产品价格居高不下,造成了农产品大量过剩,不利于出口,从而引发了新的不稳定因素和剧烈的调整风险;二是从利益关系上来说,政府对农产品价格的补贴虽然稳定了农场收入,但却加重了政府的财政负担,并抬高了消费者价格,实际上是将农业损失的风险转移到了纳税者和消费者身上,因而引起了许多纳税者的不满。
(四)期货市场
商品期货市场具有发现价格和转移风险两大经济功能。正是期货市场的这种独特功能使其可以有效地把农产品价格波动的风险降到最低限度。首先,由于期货价格是所有参与交易的当事人对市场供求状况估计的总和结果,并且期货价格水平不断随供求双方因素的变化而变化,因而它具有预期性和世界性。所以,期货市场的价格发现功能可以显示远期供求关系,为生产者决策提供合理的价格信号,减少生产的盲目性。其次,期货交易的过程转移了价格风险的承受人。农民在期货市场上主要是利用套期保值交易转移价格风险,避免从产品生产到最后出售这段时间发生不利的价格变动所带来的损失。利用期货市场减少价格风险必须具备一定的条件:(1)有一个发育较健全的市场经济环境;(2)有较完备的法制建设,以保证买卖双方的商业权益得到法律的保障;(3)交易当事人要具有较高的商业素质和基本的期货交易知识,才有可能参与期货交易。运用期货市场减少农业价格风险的好处是不会扭曲市场价格,并有利于减轻政府的财政负担。但也存在一些问题:(1)期货市场是一种有偿降低价格风险的管理活动,农民在存在其它无偿风险管理项目的情况下会尽量避免参加期货交易;(2)期货市场只能保障交易者不致遭受比近期最低市场价格更低的价格风险,但不能缓解农产品价格水平长期低于其它行业的状况;(3)期货交易对市场发育程度和农民的商业素质有较高的要求,因此,迄今发展中国家还很少有发达的农产品期货市场交易。
二、我国农业风险管理的现状及其存在的问题
我国在计划经济体制下,农产品的生产、供给和销售都由政府统管,因而根本不存在市场风险的管理。至于自然风险管理,建国后虽搞过一段农业保险,但很快就被取消,长期以来一直靠政府灾害救济来缓解农民的困难。改革开放以后,适应农村经济发展和广大农民对农业风险管理的需要,1982年恢复了农业保险。到1993年,农业保险已覆盖到全国29个省市自治区的大部分农业地区。1982年至1994年,共收入农业保险费32.7亿元,支付赔款35.3亿元,为减轻自然灾害对农民群众的损害和稳定农村经济做出了可贵的努力。1990年,在郑州建立了我国第一家粮食批发市场,之后又相继建立了上海粮油交易所、四川猪肉交易所等10家与农产品交易有关的商品交易所,并推出小麦、玉米、大豆、绿豆、红小豆、棕榈油等10余个品种的农产品标准化合约。
大型农产品期货市场上形成的价格已逐步成为我国农产品市场的指导价格,期货市场的发展也为我国农业的市场风险管理提供了一种新的有效手段。1993年,政府又相继实施了一系列旨在减轻农民市场风险的保护政策,包括合同定购粮棉实行价外加价,建立粮食的收购保护价制度,对农业生产资料实行最高限价,并与之相适应,在中央和省一级建立了粮食风险基金和专项粮食储备制度,同时还建立了农业部全国农村经济信息网,以加强对市场价格的监督分析和检查。可以说,改革开放以来,我国的农业风险管理已走过了从单一的灾害救济手段逐步发展为由农业保险、灾害救济、农产品保护价格、农产品期货市场等多样化手段相结合的综合管理的发展道路。但我国实施多样化农业风险管理的时间还不长,许多措施尚处在实验和摸索阶段,存在的矛盾和问题还很多,从总体看来主要有:
(一)以灾害救济为主的自然风险管理方式已难以适应目前中国农业发展的需要
虽然自1982年以来我国恢复了农业保险,但迄今农业保险在整个自然风险管理中所占份额还很小,我国自然风险管理仍主要依靠传统的灾害救济方式。90年代农业保险对灾害损失的赔偿额平均每年5.4亿元,而政府财政每年用于灾害的救济费则高达17.3亿元。灾害救济由于其纯粹的政府行为而存在许多弊病:(1)它的无偿给予性质加重了政府的财政负担;(2)救济数量有限,只能弥补很小一部份损失;(3)救灾资金在层层下拨过程中易被挪作他用,到不了真正灾民手中;(4)更重要的是,其事后补偿的性质与我国农村经济迅速发展对于风险保障的需求已很不适应。中国农业正处在以数量增长为主转向质量改善为主的时期,农民在对高产优质高效农业进行投资和改进生产结构采用先进技术中,都蕴含着更大的风险,也呼唤着作为事先风险防范措施的农业保险能够更多地担负起对农民提供风险保障的责任。
(二)农业保险的商业性质难以适应中国农业高损失率、高保险费率与农民低支付能力的需要
目前,我国的农业保险业务主要由中国保险集团财险公司承揽。这种商业保险性质的农业保险与我国自然灾害较多且灾害发生有逐步加重趋势的国情已很不相适应。据测算,一般商业保险的综合费用率为8%—13%,而农业保险则要高达20%,如果按照实际损失率,仅保险1亩双季稻,就要交保费50元,显然,这对大多数刚刚越过温饱线的农民来说是难以承受的。但如果降低保险费,又不符合商业保险公司追逐利润最大化的经营目标。因此使商业性农业保险陷入了两难境地,并导致了农险业务近年来的大滑坡,从1992年保费收入8亿多元降至1995年不足5亿元,以至出现了由过去的农民不愿入保险,变为今天的保险公司不接保险的怪现象。
(三)保护价格政策缺乏连贯性,难以达到保护农民的目的
我国实施粮食保护价格制度以来的效果并不理想,主要问题在于保护价格政策缺乏连贯性,难以达到保护农民的目的。1993年,由于生产资料价格上涨幅度较大,保护价格只相当于甚至还低于粮食生产成本,严重挫伤了农民的种田积极性。为扭转这一状况,1994年保护价一次性上涨水平达30%。1995年为稳定物价,保持了1994年的价格水平不变,而同期农资价格涨幅过大,导致保护价与市场价差距扩大到每公斤0.60—0.80元,形成事实上的保护水平低。1996年不得不又一次大幅度提高粮食保护价格,一次性提价达40%以上,结果又造成了一定程度的销售困难。而从国际经验来看,保护价格的年季间波动幅度应保持在15%以内才有利于价格政策的连续性,并有利于农民对价格作出预期和进行生产决策。(四)期货市场上投机交易成分过重,难以实现套期保值转移价格风险的功能由于在很长一段时间内我国对期货市场缺乏完善的交易法规和统一的监管机构,一些地方在市场条件尚不具备的情况下,盲目发展期货市场,导致期货市场发展过热。此外,目前在大部分生产经营者还不会利用期货市场套期保值的情况下,期货市场上投机交易成分过重,期货市场成为变相“”,也难以实现农业风险管理所要求的套期保值转移价格风险的功能。
三、我国实施农业风险管理的基本构想
(一)我国农业风险管理应努力实现稳定目标与效益目标的完美结合
农业风险管理有两大基本目标:一是稳定目标,即能够最大限度地稳定农业生产、农民收入和农村的社会经济环境;二是效益目标,即对农业风险的管理应取得尽可能好的社会经济效益,或者说,既要有利于资源的优化配置,又不要过份加重政府的财政负担,同时还要有利于实现均衡的市场价格和提高农业经营管理的水平。只有实现了农业风险管理稳定目标与效益目标的完美结合,才能算实现了真正卓有成效的农业风险管理。
(二)自然风险管理要逐步转变为以农业保险为主,灾害救济为辅的格局
从提高整个农业风险管理的经济效益来看,我国应在对自然风险的管理中从战略上来一个彻底转变,扭转过去农业风险管理格局中过多地使用灾害救济而忽略农业保险的状况,真正确立起以农业保险为主、灾害救济为辅的格局。为此,政府要从政策、机构、人员和资金等多方面对农民参加保险予以必要的支持,同时还要在农业保险法等有关农业风险管理的法规中,以立法形式明确农民参加保险与获得政府灾害救济的关系,打消农民中存在的依赖政府救济的侥幸心理。
(三)建立适合中国国情的以合作保险为主的农业保险体系
适应我国大部分农民无力负担较高保险费,国家也无足够资金提供较多补贴,同时农民的保险意识又比较淡薄的状况,目前在我国应逐步建立以合作保险为主的农业保险体系。其经营形式可采取农民合作经营加层层再保险的联网形式,以利于保险的推广和普及。对于那些关系到国计民生的主要农作物,如水稻、小麦、棉花和一些油料作物等,可实行强制保险;而对其它涉及面较小、较次要的农作物,则不必强制农民加入保险,可通过宣传、动员、示范等方式鼓励农民自愿参加。在资金负担上,目前以实行低保额、低保费、加政府低水平补贴的办法为宜。
(四)合理制定农产品保护价格水平,完善农产品保护价格制度
利用好农产品保护价格的关键,是合理制定保护价格水平和完善相应的配套措施,这就需要我们在制定保护价格时综合考虑:(1)前几年的市场价格水平;(2)当年的生产成本情况;(3)物价变动趋势或通货膨胀率;(4)农业的贸易条件,以保证农业生产的盈利率相对其它部门不致下降;(5)国际价格水平;(6)今后几年市场的需求和供给发展趋势;(7)以及有争地关系的农产品之间的比价。在实施农产品保护价格制度中,设立农产品保护价格的决策和执行机构:(1)组织、制定、监督和协调农产品保护价格的实施;(2)建立规模合理的农产品储备,并设定适当的库存吞吐调节带,以调节农产品的市场供求和价格;(3)设立农产品的市场风险基金,以弥补因执行保护价格所导致的亏损;(4)健全市场法规;(5)改善农产品的信息和监测体系;(6)对城镇低收入居民进行合理的目标补贴,以保证农产品保护价格的顺利实施。
(五)监督和规范农产品期货市场的发展我们要积极创造条件,建立健全农产品期货市场法规,加大对期货市场的监管力度,严格规范期货市场的行为,稳步发展我国的农产品期货市场贸易。此外,政府应采取坚决有力的措施,抑制目前期货市场上的过度投机行为。监管机构和新闻媒介应积极引导投资者正确认识期货市场的作用和风险,有理智地参与期货交易。共同保障我国农产品期货市场健康、稳定、有序的发展,真正成为分散和转移农产品市场风险的有效机制。
随着丝绸之路经济带建设的兴起，新疆工业制成品出口比重逐年上升，而农业作为出口创汇的重要力量，在商品出口创收方面起着不可替代的作用。农业是新疆传统的基础产业，塔城地区是新疆的农业大区，然而由于地理环境的复杂性，使得自然灾害频繁发生，使农业自然灾害有“冰雹一条线,大风一大片,低温冷害毁全面”的特点。塔城地区是受灾比较严重的地区，这一现状也决定了其农业对风险管理和保险产生了巨大需求，而政策性保险作为国家实现保护和发展农业的重要途径，无疑成为了农业生产者转移风险、降低损失的有效手段。针对塔城地区农业安全生产风险问题长期存在的现状，那么探究其农业政策性保险发展的模式进而提出相应的发展对策，对提高塔城地区农牧民的收入水平、改善城乡居民收入差距持续扩大的状况和充分发挥政策性保险对农业生产和农村经济的推动作用具有重意义。
二、塔城地区政策性农业保险的发展现状
1.现状分析
1.1塔城地区政策性农业保费收入状况。总体来看，塔城政策性农业保险整体稳中向好，推进较为顺利，发展是势头良好，更好做好整体布局规划，力争为推动农村经济发展方式转变和宏观经济调控发挥更为重要的作用。塔城种植业政策性农业保险承保最多的地区是沙湾和乌苏，沙湾地区承保笔数是乌苏的两倍，但承保户数和签单保费却少于乌苏，而其他地区承保笔数较少。
1.2塔城地区政策性农业保险理赔情况。塔城地区种植业农业保险赔付情况总体上是逐年上升的，但农牧业赔付一直徘徊在低位水平，说明一方面说明政策性农业保险的作用正在不断扩大，另一方面说明塔城地区畜牧业投保额较小，畜牧业投保面扩大应做出更大努力。表1是分地区理赔情况，沙湾、乌苏是两个理赔最多的地区，前面已经看出也是承保最多的地区，占据了塔城地区政策性农业保险一半以上的市场。
2.存在的问题。
2.1政策层面
具体体现在以下四个方面：（1）政策性农业保险的覆盖面窄，保险品种少；（2）政策性农业保险保险金额较低，在当前难以完全保障农民的基本农业投入；（3）政策性农业保险“道德风险”造成经营的保险公司成本负担较重；（4）农业保险法律法规缺位。
2.2实践层面
2.2.1政策性保险公司服务力量不足。目前新疆保监局批准可以经办政策性农业保险的保险公司已达8家，但只有中国人民保险公司的服务能力覆盖到乡镇一级，当灾害发生时，可以在第一时间迅速组织勘察定损小组深入田间地头与各村队的负责人队在还进行勘察和定损，可以集中10亿元的资金对单次灾害进行补偿。而其它保险公司的服务能力和理赔能力远远达不到这样的标准，在经营农业保险业务上还很陌生，经营管理能力不足，缺乏专业人才和经营自主性，面临较大的经营风险。
2.2.2没有建立起自主有效的费率厘定机制。保险费率一般由政府控制，保险监管机构厘定，在保险费率由政府严格控制的情况下,虽然保险公司只需将费率控制在合理区间即可获利，但另一方面由于保险费率由政府严格管控，从而保险公司不会有太大积极性去研究农业保险的风控问题,这样一来费率就会和风险程度“脱钩”，甚至严重低估风险水平，这对保险公司的持续健康发展和农业保险的推广产生了隐形制约。
2.2.3专业性保险从业人员稀缺。经营政策性农业保险不同于一般商业保险，要求从业人员不仅能够利用娴熟的保险知识,还要对农业的规划、农作物生长、农牧民经营状况有详细的了解，由于保险公司的从业人员以前大多从事纯粹的农业技术或者纯粹的保险业务,缺乏具有全面知识面的人才,从而难以胜任农业保险的展业工作。
2.2.4农业信息不透明。作为保险人即农户、被保险人即保险公司存在信息不对称问题主要分为：第一，双方没有获得完全清楚的信息，但是如果想要获取信息，付出的代价难以承受或者信息的重要性难以弥补收益，造成得不偿失，那么理性人将不会试图搜寻信息。保险公司缺少懂得农业专业的人员，在农业物受到灾害将要赔偿时，由于农户相对分散，各地情况差异较大，使得保险公司在获取信息时面临高额成本以及监督成本。第二，农户和保险公司各自掌握着自己信息优势，可以通过政府来降低信息对称。无论何种方式的农业保险，根据业务特点、经营模式基本相同，对于农户来说他们并不在乎是哪家保险公司。但对于保险公司来说，交易方以及标的的信息很重要关系着经营的成败,但选择权在农户手中，无论那种结果都不利于政策性农保的健康发展。
三、塔城地区政策性农业保险模式的选择
我国农业政策性保险刚刚起步,无论从国情上看,农业保险的基础看,还是从运行方式上来看,还存在着很大的不足。塔城更要不断探索适应实际情况以创新农业政策性保险发展模式,解决农业政策性保险业务时面临的困境。塔城政策性农业保险制度总体应以服务农村经济发展为目的，坚持以人为本的理念，积极探索和实践以政府为引导，并与市场相结合的政策性农业保险资源配置机制，理顺政策性你那个也保险服务体系的组织架构，建立部门联动机制，克服政出多头的弊端，通告农业保险制度效率。笔者认为塔城政策性农业保险体系的构建需要权衡各种发展模式的利与弊，着眼塔城地区区情和农业、加强专业化政策性农业保险公司的建设,由政策性农业银行（中国农业发展银行为主）履行政策性农业保险经营的职能，负责再保险经营业务，实现政策性、商业性业务多元化经营、差别化运营。政府制定税收、财政政策,以支持经营农业政策性保险业务的商业性保险公司，保监会对农业政策性保险业务进行监管。
四、塔城地区政策性农业保险的发展对策
1.强化支撑力——创新资金管理、加强宣传力度
1.1创新资金管理体制。目前，自治区农业保险主要是通过政府引导、保险公司参与管理。在实际调研中了解到各级政府对目前的资金管理方式存在较大分歧，因为有中央、地方财政对保险公司的补贴，有部分保险公司在实际运作中往往存在骗保套取财政补助资金。鉴于此，通过有效的行政管理方式来创新推动我区的农业保险资金管理模式。创新资金管理模式可以在保险公司设立政府补贴专用账户和农民缴费账户，政府补贴专用账户主要是各级政府对农业保险补贴专用资金，农民缴费账户是初始时农民自有资金所缴纳保费。在理赔时，可以先通过政府补贴专用账户进行赔付，若出现政府补贴专用账户不能足额赔付时再用农民缴费账户进行赔付从而实现了政府补贴资金的使用效率，可以根据农民缴费账户的缴费额与赔偿额进行分析对一些未受灾农户进行保费减免从而提高农民缴费积极性。同时加大各级财政对农业保险费的补贴，将目前的保险金额提升到与基本投入相当的水平，有效弥补农业灾害造成的损失，提升中国农业发展的支撑力量。
1.2加强农业保险宣传力度。农业保险的发展离不开政府的推广和宣传教育，农业保险的重点发展在农村必须通过县、乡两级政府以及村委会进行推广。同样作为保险公司也应该为推动农业保险发展扩大经营网点。一方面可以成立省、市、县、乡级四级农业保险工作组，由分管农业领导挂帅，同时各级政府财政、农技、畜牧等各级政府部门积极配合，形成一个高效、有体系的专项领导小组。二是经办机构积极选拔一批农业保险协保员，处理好投保、赔付、续保等手续，同保险公司共同推进农业保险事业。目前，保险公司也不得不加强对农业保险方面人才的培训与储备，因农业保险的特殊性，必须要有一批懂得农业生产、技术的专业人才，这样才能在赔付中更好处理同农民之间利益关系。保险公司公司必须不断加强农业保险从业人员业务水平。一是加强关于农业保险理论学习，不断提高从业人员专项水平。二是要使得从业人员懂农业种植、管理、经营的基础知识。三是懂得农业灾害和救济知识。
2.提升保障性——完善保险制度、建立巨灾保险。
2.1完善农业再保险的相关制度。通过立法来实现制度化管理，对于推动农业保险发展具有重要意义。国外许多国家都推出了关于农业保险的法律，从而推动了农业产业及保险事业发展。如美国推出的《联邦作物保险法》、日本推出的《农业灾害补偿法》、加拿大推出的《农作物保险法》、法国推出的《农业保险法》等，这些法律从根本推动了保险在农业减灾和防灾上发展。由于农业保险的特殊性，农业保险原保险人承保的保险标的结构往往相对单一集中，容易集中风险度，而通过再保险方法，原保险人则可以将属于同一类别的农业保险业务，分配给其他保险人,以促使农业保险的相对平均，达到分散平衡风险的目的，这样有利于减少农业保险经营中的不稳定因素。这样做虽然在自然的时候,由于分保费的增加一定程度上减少了利益所得，但在灾害发生较多的时候或发生巨大自然灾害的年份时,则可以向分保人分摊赔款，最大程度上减小损失。从风险中性原理来说，总体上是有益于减少农业保险原保险人的。
【关键词】 农业科技型企业；风险投资；风险成因；防范对策
风险投资作为投入到农业科技型企业中的一种资本，具有高风险、高收益两大主要特征。农业科技型企业风险投资是风险和收益并存的活动，其效益性和风险性始终伴随风险投资全过程。
一、农业科技型企业风险投资的风险类别
（一）农业科技型企业风险投资的动态管理风险
风险投资的动态管理风险是指农业科技型企业在从事风险投资的管理活动中，不能实现预期目标的可能性。农业科技型企业风险投资具有前沿性，其技术开发和实践具有不确定性，不同的投资者对相同的技术往往会同时研究开发，同时进入市场，一方抢先注册其专利享受到新技术的高回报，造成另一方产生风险投资的巨大损失。新技术的生命期不能确定，容易被更新更先进的技术替代和转换。动态管理风险具体包括：风险投资应用条件的风险；投资项目内在质量的风险；投资项目谈判的风险；投资项目技术服务过程的风险；投资项目管理环境的风险。
（二）农业科技型企业风险投资的财务风险
财务风险是指风险投资在农业科技型企业筹集和使用中，由于内外部环境及各种难以预测的因素影响，造成实际收益与预测收益不一致而遭受损失的可能性。财务风险种类繁多，需要农业科技型企业经营管理者给予高度重视。
1. 融资风险。包括：融资成本风险、二级市场股票融资风险、贷款融资风险；融资政策变动风险。
2. 投资风险。包括流动资产投资风险；固定资产投资风险；无形资产投资风险；资金闲置风险；科技开发项目投资风险等。
3. 生产经营活动财务风险。包括应收销货款管理风险；其他应收款管理风险；存货管理风险；产品销售收入管理风险；成本费用管理风险；处置资产风险；增值税和企业所得税等纳税风险。
4. 收益分配风险。包括税收政策变动和股利政策变动风险；利润分配风险；企业分派股利与职工奖金发放风险；补偿成本风险等。
5. 汇率变动风险。包括拥有外币的农业科技型企业发生外币交易风险、外币折算风险和经济风险。
（三）农业科技型企业新产品的市场营销风险
市场营销风险是指技术产品和技术服务不能被市场接受的可能性，以及使企业营销的实际收益与预期收益发生一定偏差的可能性。当农业科技型企业某一项技术开发和新产品开发成功，随即而来的就是营销策略难以顺利实施，产品难以在市场售出，盈利目标难以实现的市场营销风险。管理者需要在感知风险和分析风险的基础上，寻找导致风险事故发生的各种因素，制订风险处理方案，进行风险防范。新技术产品的市场营销风险具体包括营销组织风险；营销环境风险；营销价格风险等。
（四）农业科技型企业风险投资的自然环境风险
农业科技型企业除了高新技术产业化所面临的共同风险外，还要面临一种特殊风险：自然环境风险。农业对自然环境的依赖程度很高，农业高新技术项目实现商品化和产业化相对缓慢，农业科技型企业风险投资的技术产品生产周期长，比较效益低，在以效益为目标的市场竞争中处于明显的不利地位，具有较大的不稳定性和脆弱性。
二、农业科技型企业风险投资的风险成因分析
根据风险投资来研究其风险，必须要弄清风险投资给农业科技型企业带来风险损失的影响因素。风险投资的风险影响因素很多，既有农业科技型企业外部的原因，也有农业科技型企业内部的原因，具体表现为以下四个方面。
（一）农业科技型企业风险投资的宏观环境复杂多变
农业科技型企业风险投资需要一个好的宏观环境。宏观环境又称企业外部环境，宏观环境变化可能为农业科技型企业的风险投资带来某种机会效益，也可能使农业科技型企业的风险投资带来风险损失。目前，农业科技型企业风险投资的宏观环境复杂多变是产生风险的重要原因。我们知道，政府政策的变动会带来筹资渠道、税收及利息负担等风险；社会技术的进步会带来风险投资中的技术中断、增加风险投资的成本等风险；市场价值的上涨会带来劳动力报酬上升、筹资成本上升、原材料进价成本上升等风险；市场竞争的影响会带来风险投资企业的技术转移、新产品的劣势经营等风险。农业科技型企业虽然能反映出其技术方面的专长，但与大企业相比，人力、物力、财力等各方面都处于弱势，难以确立自己的规模发展和形成规模经济效益。宏观环境的变化，时刻会产生风险投资的风险。
（二）农业科技型企业从事风险投资的内含素质趋向偏低
内含素质是农业科技型企业从事风险投资能力各种因素的综合。其构成要素包括人员素质、技术素质和管理素质。从事风险投资的内含素质是农业科技型企业的生命力和活力。从事风险投资的内含素质偏低是产生风险的又一原因。人员素质包括农业科技型企业的经营管理者和员工的精神状态、技术业务水平、组织管理能力和从事风险投资的工作能力等。技术素质包括农业科技型企业从事风险投资的技术手段和技术能力等。管理素质包括管理思想、管理制度、管理决策、管理方式、管理方法、管理手段及管理人员能力等。趋向偏低的内含素质，时刻会产生士气低落、技术危机、生产停滞、销售回落和短期行为等风险，甚至会出现农业科技型企业风险投资整体失败的风险。
（三）农业科技型企业风险投资的技术人员变更频繁
风险投资的技术人员是农业科技型企业的主要依靠力量。风险投资的技术人员频繁变更是形成风险投资动态管理风险的主要原因。技术人员的不稳定因素，可以体现在各个方面。管理者受管理能力的影响会使风险投资团队失去凝聚力、战斗力；从事风险投资是一项非常艰苦的工作，失败与成功伴随于整个风险投资过程，技术人员没有树立吃苦耐劳精神，没有各显其能，各尽其职，共同创新；企业分配制度改革不合理造成因分配不公平、福利保障不力，使技术人员另外择业或创业等等。这一切都会形成风险投资动态管理的风险。特别是农业科技型企业经营管理者不能领导整个风险投资的团队共同创新，不能保持风险投资的优势，从而影响到技术人员本身的献身精神，这是形成风险投资风险的主要原因。
（四）农业科技型企业风险投资的财务关系应变滞后
农业科技型企业风险投资的财务关系包括：与政府风险投资基金的申拨关系、与信贷机构的信贷关系、与消费者的结算关系、与投资者的利益分配关系、与企业内部各部门的经费预决算关系、与企业职工的工资结算关系等等。在整个风险投资过程所体现的财务关系中，需要超前应变、随时调整。稍有滞后，就会造成资金不能及时到位；资金成本增大；赊销比重大；存货周转率不高；创新产品成本提高；劳动价值率降低等大量财务风险。为了免遭因财务关系应变滞后而产生的财务风险，农业科技型企业管理者应履行应尽的法律责任，超前理顺企业与政府部门、投资者、债权人、债务人、消费者、上级机构、内部各部门、内部职员等财务关系；超前营造有利于农业科技型企业财务管理的内外部环境，将财务风险控制在农业科技型企业所能承受的限度之内，将财务风险损失降至最低程度，以最小的成本确保农业科技型企业风险投资的资金运动的连续性，稳定性和有效性。
三、农业科技型企业风险投资的风险防范策略
（一）农业科技型企业风险投资动态管理风险的防范
风险投资的动态管理风险是客观存在的，但作为农业科技型企业的经营管理者应采取一定的措施，努力降低动态管理风险发生的概率，通过防范风险投资的动态管理风险来减少风险损失。
1. 充分利用政府的优惠政策。从目前情况看，政府从税收、财政、金融等方面，对农业科技型企业的总体发展规划与调控、技术人才的吸引与培养、高新技术的开发与运用，给予了很多优惠政策，农业科技型企业的经营者和管理者应充分利用政府的这些优惠政策减少风险投资风险。
2. 重视技术引进或开发的应用决策。农业科技型企业引进技术或开发技术需要支付成本费用，而这些成本费用只能通过技术的应用才能得到补偿。重视技术应用的决策是防范动态管理风险的首要措施。具体可从两个方面来防范风险投资应用决策的风险：一是组织同行专家、科技人员、营销人员、财务人员，对技术的应用前景进行全面的可行性分析；二是对未来以收益为目标的多种方案进行科学预测、比较，选出最佳方案。
3. 搞好技术活动的组织工作。风险投资全过程实质上是各项技术活动与财务活动的组合体。每一项技术活动之前都要先确定目标，拟好计划，制定进度，明确权责。在风险投资的每一项技术活动组合过程中，要做好调整及控制工作，确保预期目标得以实现。
4. 加强人力资源的开发力度。有人才，才有风险投资。风险投资全过程的每一项工作要靠技术人才去研究、去应用、去操作。因此，农业科技型企业应加强人力资源的开发和管理：一是要建立有效的人才激励和约束机制；二是要充分发挥技术人才的专长，做到技术人员个人利益和公司利益同步增长；三是要加强技术人才的后续教育；四是要及时做好人力资源的合理配置和优化组合。
5. 抓好运作过程的信息管理。农业科技型企业建立技术信息管理中心和健全技术保护的规章制度，有利于防范风险投资运作过程中的风险。在风险投资运作过程中通过信息管理中心的数据库、互联网资料和制度规定的要求，保持企业与市场的沟通，及时获取同行业新技术开发信息，随时了解政府有关政策的变化，经常掌握风险投资运作过程中发生的外部相关信息。
6. 参与转移风险的技术保险。农业科技型企业对属于保险公司保险范围之内且风险较大的技术活动，为防患于未然，要采取有效措施积极投保，一旦发生风险投资的风险，可以及时转移和分散，及时获得风险损失的补偿，使风险投资的风险损失降之最低程度。
（二）农业科技型企业风险投资财务风险的防范
农业科技型企业风险投资的财务风险具有客观性、普通性和双重性等特征。为了避免其财务风险的发生和可能造成的风险损失，除了尽最大努力去识别和衡量外，还要采取有效措施去防止财务风险的发生或将不可避免的财务风险控制在最小范围内。
1. 认真识别财务风险。如何识别农业科技型企业风险投资的财务风险是风险管理首先要做的一项工作。它要求在财务风险发生之前及时发现并能准确把握和化解。其识别内容包括：一是通过多方面的调查，认真确认客观存在的各种财务风险；二是通过归类整理，分析各种财务风险产生的各种可能因素。识别财务风险，虽然是一项难度大，且识别技术要求高的工作，但一旦识别成功，就可以预先防范和化解未来出现的财务风险，减少财务风险损失。
2. 正确衡量财务风险。识别财务风险意味着看到了风险，但其发生的次数及产生风险损失的程度，还需进一步进行定性、定量分析和确认。衡量财务风险通常采用定性衡量法和定量衡量法。具体包括财务报表衡量法、财务杠杆衡量法、敏感性衡量法、盈亏平衡点衡量法、决策树衡量法等。下面简要介绍衡量财务风险的基本方法――概率衡量法：首先采用定性法，分析确认各种财务风险出现的概率；其次按概率分布计算加权平均值，然后计算项目发生的方差和标准差；最后计算每个项目的变异系数，判断各项目的风险程度。
3. 事先规避财务风险。财务风险规避是指农业科技型企业事先预测、防范财务风险的决策策略，包括农业科技型企业风险投资的财务活动中能事先回避风险、降低风险、中止风险三种情况。第一种是财务决策时，通过风险识别和衡量，选择风险最少甚至于没有风险的项目。第二种是在多项目多风险的情况下，选择最低风险的项目。第三种是估计项目实施过程所发生的财务风险能有效中止或调整的项目。为了发挥财务杠杆作用，要做到：税前收益率小于负债利息率的项目，应采取权益资本融资；税前收益率大于负债利息率的项目，应采取债务融资。
4. 有效处理财务风险。在市场经济条件下，虽然农业科技型企业风险投资的财务风险客观存在，并贯穿于整个风险投资运作过程中，但在识别和衡量财务风险的基础上，可以采取风险保险、风险合同和风险转包等风险分割管理措施来降低财务风险发生的可能性或减少已发生的财务风险损失。
农业科技型企业的经营管理者在选用财务风险分割策略时，一定要权衡得失，注重考虑三个问题：一是要考虑风险分割所付出的代价一定要小于分割的财务风险损失；二是要考虑被分割单位的偿付能力，特别是保险公司支付赔款和给付保险金的能力；三是要考虑风险损失转移到被分割单位后可以被对方收益所弥补或抵消。
（三）农业科技型企业风险投资的新产品市场营销风险防范策略
1.新产品营销风险调查、预测策略。新产品营销风险调查、预测是认识风险，加强营销风险管理的第一步，只有在清楚地了解了风险的来源和性质之后，才可能作出正确处理风险的决策。营销风险的调查可采用内部调查法，及时了解企业内部的产品制造风险、产品运输风险、产品质量风险；也可采用直接调查法，及时掌握新产品价值增减的趋势；还可以采用抽样调查法，根据概率等数学理论，以较少的费用对新产品营销威胁最大的风险进行重点评估、测定。新产品营销风险的预测可采用定性预测法和定量预测法，预测新产品营销风险产生的因素和发生的时间、频率、范围。风险管理者对新产品营销风险调查、预测的结果，在经过各方面的分析评估后，可以作为制定风险处理计划和进行风险处理决策的重要依据。
2.新产品营销动态管理策略。新产品营销，事先都应拟定计划，制定制度，分派任务。但管理重点要放在过程管理，即加强对实施计划过程中的动态管理，注重对整个营销过程的规划、指导、调控和平衡。在动态管理中，要由营销经理组织人员，履行以下职责：一是调查、预测和确认新产品营销风险。二是对各种营销风险进行测算确认，制订营销风险处理目标，提出处理对策。三是负责营销风险处理记录及信息交流。四是设计和实施营销人员防范风险的奖励计划。
3. 新产品媒体促销策略。媒体广告包括电视广告、报纸广告、杂志广告、无线广播广告等。媒体广告有利于介绍新产品和引导消费；有利于进行市场渗透和扩大新产品销售；有利于树立企业形象和提高市场竞争力。媒体促销具体可通过三个方面的媒体广告来达到促销的目的：一是通过信息性媒体广告来通告新产品上市信息，引起消费者购买力。二是通过说服性媒体广告来改变消费者的偏好，说服顾客迅速购买。三是通过提示性媒体广告来提高新产品知名度，提醒消费者对新产品的需求。
4. 新产品营销风险的保险策略。保险对分散和转移产品营销风险具有重要作用。只要具有投保条件，农业科技型企业应与保险公司签订新产品营销风险的保险合同，按合同规定向保险公司交付保险费，一旦遭受风险损失，及时按合同规定从保险公司获得赔偿。新产品营销风险的保险主要以新产品财产损失向保险公司投保。但值得一提的是：保险虽然能够分散营销风险，转移营销风险，同时还需要支付较高的保险费。农业科技型企业在投保前，一定要根据保险成本的大小来确定保险范围和保险程度，选好保险公司，明确投保的标准。
周仁仪教授简介
在整体推进面上，保持水稻、三麦、棉花、玉米和油菜等5个主要种植业品种的承保面达80%以上，能繁母猪和奶牛2个主要养殖业品种努力做到“应保尽保”。在保障程度上，继续推行低保费、低保额、有限责任的初始成本保险，主要种植品种的保险金额在每亩200元、300元、400元、500元四个档次中，以县（市、区）统一选择一个档次〔原则上在300元及以上，具体由各县（市、区）根据财力和群众意愿研究确定〕，费率为5%；能繁母猪的保险金额为每头1000元，奶牛的保险金额为每头4000元，能繁母猪和奶牛保险的费率均为6%。在保费补贴上，主要种植业品种保险，中央和省财政保费补贴比例为60%，县（市、区）财政保费补贴比例不低于10%；能繁母猪保险，省级财政保费补贴比例为50%，县（市、区）财政保费补贴比例不低于30%，对能繁母猪年投保超过5万头（含5万头）的县（市、区），省财政在原有补贴比例外再增加10个百分点的保费补贴；奶牛保险，省级财政补贴比例为50%，县（市、区）财政补贴比例不低于10%。在时间要求上，7月底前要完成水稻、棉花、玉米、能繁母猪、奶牛保险保费的收缴及相关工作，11月底前，完成三麦、油菜的保费收缴及相关工作。
二、扎实推进高效农业、农机等保险
突出围绕我市现代农业建设和“高效农业突破年”活动，大力发展蔬菜大棚（含棚内蔬菜）、规模猪场、规模禽场、桑蚕等高效农业保险。适时开展其他高效农业保险试点项目。在整体推进面上，高效设施农业保险保费收入应努力达到农业保险保费收入的1.5%以上。在保费补贴上，包括高效农业在内的其他种植业、养殖业保险，省级财政保费补贴比例为50%，县（市、区）财政保费补贴比例不低于10%。各县（市、区）及承保公司必须引起高度重视，扎实抓好。在时间要求上，9月底前要完成70%，11月底全部完成。年终市将对高效农业保险作为重要内容列入政策性农业保险试点工作考核。
要进一步做好农机保险工作，力争达到“应保尽保”。在保费补贴上，省级财政保费补贴比例为40%，县（市、区）财政补贴比例不低于10%。积极启动渔船、渔民保险，渔船、渔民承保面达到30%以上，具体待省相关保险条款下达后实施。
三、进一步建立和完善农业保险运行机制
（一）巩固完善联办共保模式
继续采取政府与保险公司“联办共保”的农业保险运行模式，政府与保险公司仍按6：4的比例承担风险责任。
农机保险统一采取承办保险公司自营模式，即：由保险公司单独承办、自主经营，政府及有关部门除做好财政补贴、组织协调等相关工作外，不参与保险的具体运作和理赔。
（二）坚持全市统一的农业保险条款
农业保险条款、责任和费率全市统一，各地必须严格执行，不得随意变更。主要种植业和主要养殖业保险严格按《年省农业保险条款（第一批）》（金融办发〔〕8号）执行；蔬菜大棚（含棚内蔬菜）、规模猪场、规模禽场、桑蚕按《年省农业保险条款（第二批）》（金融办发〔〕71号）、《市高效农业保险试点条款（试行）（年版）》、《市人民政府办公室关于切实做好当前农业保险试点几项工作的通知》（政办发〔〕118号）执行。实行无赔款优待制度，对上年参保未发生赔款的农户在本期给予相应险种自交保费部分10%比例下浮的优待。
（三）规范农业保险管理费的提取与使用
管理费仍按当年总保费（含财政补贴部分，下同）的15%提取，专项用于农业保险的宣传、推动、承保、查勘定损、理赔等相关工作费用支出，其中承保保险公司展业等管理费用为8%(其中0.5%由市农业保险试点工作领导小组办公室统筹用于市级农业保险政策宣传、业务培训、信息管理、专家咨询等相关费用支出);县（市、区）、乡（镇）、村行政组织推动费用为7%（其中大部分应用于乡、村）。在提取的顺序上，先将农业保险资金总额（含农民缴纳的保费和各级财政补贴的保费）按4：6比例分别转至承保保险公司和县（市、区）农业保险试点工作领导小组办公室；然后各按15%提取管理费，即承保保险公司为6%，县（市、区）农业保险试点工作领导小组办公室为9%。在此基础上，由县（市、区）农业保险试点工作领导小组办公室按农业保险当年总保费的2%再划拨给承保保险公司。农业保险资金和管理费必须按规定比例及时、如数划拨，不得以任何借口迟转或少转。农业保险管理费用实行专账核算、专款专用、滚存使用。农机保险管理费用的提取和使用按农险办〔〕1号文件执行。
（四）建立健全农业保险财务核算监督体系
各县（市、区）农业保险试点工作领导小组办公室都要按要求全面建立农业保险财务会计核算账目，专项核算农业保险保费的收取、补贴、划拨、理赔资金支出、农业保险基金积余，管理费用的提取、使用和结余，农业保险政府巨灾风险金的提取、使用和积余等情况。并定期与财政部门、承保保险公司核对相关账户余额，确保资金安全完整。各县（市、区）要指导乡镇农经部门建立健全农业保险基础管理分户台账，实行信息化管理，确保承保、查勘、理赔到户。
市及各县（市、区）承保保险公司要对农业保险保费、管理费用和农业保险基金实行单独建帐、单独核算和管理，专款专用，不可与其他保险资金混用。县（市、区）承保保险公司实行报账制的，也要在报账时复印有关票据和文件，建立专门账目，进行单独核算和管理。市及县（市、区）承保保险公司对农业保险资金账户余额要定期进行核对。
各县（市、区）财政部门要按照要求专账核算和管理农业保险保费、基金、政府巨灾风险金等，实行滚动积累、封闭运行、定向使用、专款专用，并及时与本级农业保险试点工作领导小组办公室核对有关账目。农业保险专项资金存入银行的利息收入继续纳入农业保险资金使用，确保有偿增值。
（五）大力推进使用“一折通”支付受灾农户理赔款
为加强对农业保险赔款资金的监督和管理，提高理赔效率，各县（市、区）应充分利用粮食直补“一折通”发放平台，切实做好有关基础工作，大力推进使用“一折通”支付受灾农户赔款，确保保险理赔及时到户。已使用的要规范流程，减少农业保险理赔资金中间层次滞留时间。同时，各地可充分利用农民负担监督、农村土地承包等农经信息资源，做好农业保险承保理赔到户、实行信息化管理的有关基础工作。
（六）规范实务流程
从农业保险实际出发，突出为农服务和有利规范两个重点，根据省有关规定，制订和实行政策性农业保险承保实务和理赔实务规程，不断提高农业保险的规范化水平。
四、充实农业保险巨灾风险准备金
各地应充分认识到建立巨灾风险准备金的重要性，并按照《省农业保险试点政府巨灾风险准备金管理办法（试行）》（财外金〔〕49号）规定不断充实该项基金，逐步建立农业巨灾风险转移分担机制，增强我市农业保险抗风险能力。
继续充实市级政府巨灾风险准备金。各县（市、区）财政部门要在5月底前将上年度的小麦、油菜保费总收入的10%上缴至市政府巨灾风险准备金专户；10月底前将本年度投保水稻、棉花、玉米保费总收入的10%上缴至市政府巨灾风险准备金专户。市财政部门收到各县（市、区）财政部门上缴资金后，要在15日内及时将本级财政应负担的政府巨灾风险准备金划入专户，并向省财政厅提出补助申请。
同步建立和充实县级政府巨灾风险准备金。各县（市、区）政府原则上要按照本地当年主要种植业保费收入的5-10%比例安排资金，连同上级财政部门的保费奖励、县级政府管理的农业保险基金的滚存结余、县级政府保费收入当年结余、可以用于县级政府巨灾风险准备的其他资金等，不断充实县级政府巨灾风险准备金。
各承保保险公司按补贴险种当年保险公司保费收入25%的比例计提巨灾风险准备金（或进行再保险），逐年滚存，逐步建立应对巨灾风险的长效机制。
五、切实加强组织领导
农业保险工作政策性强、涉及面广、时效性高，必须强化组织领导，抓紧组织，积极推进，加强协作，宣传发动到位、认识到位、政策到位、工作推进到位、赔付到位、督查规范到位。
一要进一步加大宣传力度。各级政府及宣传、农经、农业、农机部门和承保保险公司要进一步加强对农业保险的宣传力度，通过墙体标语、进村入户等各种形式和途径，营造政策性农业保险的浓烈氛围，宣传政策性农业保险的意义，提高农民的风险意识，培养农户保险意识，使投保农民了解掌握农业保险险种、保费金额、保障程度和保险责任等内容，自愿投保。各新闻媒体要开辟专栏，定期进行宣传，营造浓厚的舆论氛围，使农业保险真正深入人心。注重典型示范引导，大力宣传农险受益的典型案例，提高农户参保积极性。
二要进一步加强部门协作。农业保险试点工作领导小组各成员间要不断加强协作，形成工作合力。农办和农经部门要加强对农业保险试点的组织、指导、协调和督查，加强调查研究，及时掌握了解农业保险面上情况，在党委、政府的领导下做好相关推进工作；财政部门要及时编制农业保险财政补贴预算，积极做好与省（市）的衔接工作，保证农民参保补贴资金及时到位以及理赔资金及时划拨到位，做好农业保险资金及巨灾风险资金的管理；承保保险公司要进一步增强农业保险力量，加强农业保险服务网点建设，建立健全乡镇“三农”保险服务站、村“三农”保险服务点，积极开发适应农村发展、符合农民需求的农村保险险种，制定科学合理的实施方案，切实做好业务培训、承保、理赔等各项工作；农业（林牧）、海洋与渔业、农机、粮食等部门要加强农业知识培训，做好农业防灾、减灾和组织专家参与定损工作；气象部门要加强气候趋势分析，及时灾害性天气预报；其他部门按职能做好农业保险的相关工作。在符合国家有关规定的基础上，鼓励各地积极开办符合农民需求的农村保险险种，开展以险养险，各地在政府采购商业保险业务时，可优先考虑承办农业保险业务的保险公司。
（一）保险的经济补偿作用得到切实发挥，成为稳定农业生产的重要工具保险的重要意义之一便是组织补偿基金并对灾害损失进行补偿。我国政策性农业保险在十年试验中有效发挥了经济补偿职能，据不完全统计，2004~2013年，我国农业保险共计向约1亿农户支付赔款超过770亿元，户均赔款超过700元，约相当于农户人均纯收入的10%左右。其中，2009年东北三省发生较严重旱灾，受灾面积约1.5亿多亩，其中投保农业保险的超过5000万亩，受损标的共获得保险赔偿约19.5亿元；在2010年全国多省发生的洪涝灾害中，受灾农田中约有1900万亩获得超过20亿元的保险赔款；2013年东北涝灾和南方部分地区高温干旱，农业保险支付赔款超过50亿元①。实践表明，十多年来，农业保险的赔偿已经成为投保农民在灾后恢复再生产和解决基本生活的最重要的资金来源之一，农业保险也成为分散农业风险、稳定农业生产的重要工具之一。
（二）保险的再分配功能日益明显，成为国家强农富农惠农的重要举措保险的一个重要特征就是它具有独特的再分配作用和功能，事实上，目前我国建立的政策性农业保险制度在很大程度上正是借助这一独特功能放大了政府支持农业保险资金的补偿力度和效果。2004年，我国部分省区（江苏、四川、湖南、新疆等）开始了以地方财政补贴为主的政策性农业保险试点，自2007年以来，中央财政开始对农业保险给予补贴，并逐步加大支持范围和力度。到2013年，中央财政补贴范围已扩大到全国所有省、自治区和直辖市，支持的标的范围增加为包括小麦、玉米、棉花、能繁母猪、奶牛等农作物和畜牧产品在内的18类之多。2013年，中央财政保费补贴资金约120亿元②，地方财政的配套补贴也超过110亿，各类农业企业及农户缴纳约60亿元。从风险保障总规模来看，中央财政所支出的补贴，最终获得超过1万亿的风险保障，财政资金的放大效应近100倍，切实发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用；地方政府所配套的补贴部分，也有效地增加了支农资金总量；而农户每支出1元钱则相应地获得超过160元的风险保障。这是其他财政和金融手段难以实现的结果，更为重要的是，农业保险可以有效发挥市场化运作功能，在对灾情的研判、损失金额的确定以及理赔金发放等方面更加专业、快速、精确，也更加公开、透明、公平，从而大大提高了救灾工作的及时性、针对性和科学性。
（三）服务能力逐步提升，成为服务“三农”的重要渠道近年来，保险业不断加深对发展农业保险重要意义的认识，各类经营主体主动转变发展思路，高度重视并投入大量的资源，积极提升农业保险服务能力和服务水平。在服务网络方面，目前有25家保险公司经营农业保险业务，除、青海外，其他省份都有2家以上的保险公司，基本满足了农业保险发展的需要。同时，作为辅助供给组织，还有中国渔业互保协会，浙江、江苏、广东等省的渔业互保协会，陕西省和湖北省创立的“农机风险互助”协会等提供特殊农业保险业务的服务。在基层服务体系和队伍建设方面，一些经办机构通过自建、共建或委托协办等形式，建立了农村营销服务部近7000个，农村保险服务站2.3万个，村级服务点28万个，农村协保员40余万人。在服务手段方面，许多经办机构针对农业保险的特殊性，在承保、理赔、单证管理等方面，充分运用现代信息化技术，既提高了服务质量，又加强了道德风险的管控。此外，人工干预天气、无人机航拍、GPS等新技术不断引入，丰富了服务手段和内容，增强了农业保险综合服务水平。在服务标准方面，监管机构研究制定了农业保险承保、理赔等关键环节的基本操作规范，行业协会制定了相应的操作指引，为经办机构提高服务水平提供了依据和支持。
（四）有效改善了农村金融发展的软环境，成为农村金融改革创新的重要力量金融抑制是大多数发展中国家的通病和难题，我国也不例外，特别是我国农村，金融抑制造成的金融供给不足，一直是制约我国农业、农村发展和农民增收的瓶颈因素，而农业风险高、运行成本高则是造成金融抑制的重要原因之一。我国政策性农业保险发展的实践表明，农业保险不仅可以及时补偿农户灾害损失，增强农户的抗风险能力，有效提高农户的偿债能力，而且通过与农村信贷的结合，积极改善农村的信用环境，有效激活农村金融服务链，促进信贷对农业发展的支持。近年来，在保监会、银监会的支持下，保险机构围绕建立银保互动机制进行了积极探索，保险公司通过对设施蔬菜、水果等提供保险服务，银行对参加保险的农户优先给予信贷支持，形成了“公司+农户+保险+信贷”的共同合作、承担风险的模式，取得了很好的效果。此外，还有一些地方以保单质押、保险受益权转让等方式，在解决农村融资难方面做出了有益探索。总的来看，十年来农业保险取得快速发展和较好成绩的主要经验在于：一是各级政府的高度重视。2004年以来，连续多年的中央一号文件和中央农村工作会议，党的十七大、十报告和十八届三中全会决议，都对农业保险提出具体要求。各级地方政府逐步认识到发展农业保险的重要性，在组织机构、人才队伍、资金投入等方面给予了积极保障。二是国家政策的大力支持。2004年起，部分地方政府对农业保险给予保费补贴，2007年起，中央财政开始并逐步加大财政补贴力度，同时国家给予系列税收优惠政策，促进和推动了政策性农业保险的快速发展。三是保险业的积极努力。通过产品创新、服务创新、渠道创新和监管创新等，为广大农户提供了良好的保险保障和保险服务，有效满足了广大农户日益增长的保险需求。
二、政策性农业保险发展中面临的新形势及存在的主要问题
当前，我国政策性农业保险发展面临着一些新形势、新情况、新要求。同时，随着试点工作的进一步推进和深入，诸多制约政策性农业保险健康发展的问题也逐渐显露出来。
（一）政策性农业保险发展面临的新形势、新情况、新要求党的十报告提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”这将解决好农业、农村、农民问题作为当前及未来一个时期内改革发展的重点工作之一。现代农业具有“高科技、高投入、高产值、高收益”特点，同时也必然伴随着高风险，对农业保险的风险保障需求也必然更加强烈。高投入需要金融支持，高风险则会促进风险意识的增强，也会对农业保险和涉农保险提出新的需求。因此，积极稳妥地推进农业保险，不断增强服务经济社会能力，符合国家要求，也将为顺利完成十确定的主要目标和任务作出应有贡献。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要“完善农业保险制度”，这是功在当前、利在长远的一项重要举措，是金融服务实体经济在“三农”方面的具体体现，也对完善我国政策性农业保险制度提出了明确要求。《决定》中提出的保障国家粮食安全，提高农业综合生产能力，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，推进现代农业示范区建设等方面需要农业保险保驾护航；《决定》中提到的推进社会主义新农村建设和城镇化进程，提高农民职业技能和创收能力，促进农民转移就业，增加农民工资性收入，都对发展与农民相关的政策性农业保险及涉农保险提出新的要求；《决定》中明确的加强农村基础设施建设、新农房建设，推进集体林权制度改革等领域也需要农业保险作为重要保障手段。2014年中央经济工作会议、中央农村工作会议，对2014年及今后一个时期的经济工作、农村工作做出战略部署，对农业保险发展提出要求，特别是将保障国家粮食安全放在史无前例的地位。随后下发的2014年中央一号文件，明确提出要“加大农业保险支持力度”，并出台了一系列政策举措，给农业保险带来新的发展机遇，提出更高的发展要求，也赋予了新的发展任务。
（二）目前政策性农业保险发展中存在的主要问题及原因分析一是顶层设计与统筹管理缺失。经过十多年的探索，我国农业保险事实上确立了“分散决策”的模式和思路，做不做、如何做、怎么做农业保险由各地自主决定，相应的中央政府给予配套支持。但是，农业保险的制度如何设计、政策性农业保险要遵循什么原则、如何经营和管理等问题从中央到地方并不十分明确。这对于缺乏农业保险理论和经营管理实践经验的各级地方政府而言，有些勉为其难。所以，大部分省份或者因为认识不到位，或者因为不了解相关规则，未能设计出适合本地农业特点的农业保险制度。有的地方虽然设计了自己的农业保险制度，也不乏创造性，但与农业保险的经营要求相比相差太远，实践也存在诸多问题。例如，有的地区对参与农业保险的各方主体的权利和义务关系的规定不明确，使农险经营由于受到不恰当的干预而严重损害了农户的切身利益。随着试验的深入展开，顶层设计上的不足与缺失，必然会对农业保险健康持续发展产生不利影响。同时，统筹管理体制不顺影响着农业保险的深入发展。目前，农业保险的监管工作，由保监会负责，但由于农业保险自身政策性强的特点，其管理涉及部门较分散。从覆盖行业来看，由于涉及农业的相关产业，因而其推进的主体应包括农业、林业等部门；从国家改革发展的政策来看，需要由国家发展改革委进行协调；从财政补贴来看，财政补贴资金的拨付涉及财政部门。此外，农业保险的立法问题涉及国务院法制部门，税收问题涉及到税务部门。尽管《农业保险条例》对各级政府及其相关部门的职责、作用和行为边界等作了规定，并且涉及的相关部门也在积极做好相关工作，但由于尚未建立统筹管理机制，缺乏牵头的机构，各相关部门的协调沟通比较困难，由此带来的协同效应和工作效率十分低下，严重影响了农业保险的深入推进。二是逆选择和道德风险问题呈现愈演愈烈态势。在保险经营中逆选择和道德风险问题一直备受国内外同行的关注，在目前我国政策性农业保险中，逆选择和道德风险更是呈现出愈演愈烈的趋势。逆选择是由于信息的不对称造成的，比如农户把风险高的“差地”投保，而对不经常受灾的“好地”不投保。特别是目前我国大部分试点地区（除浙江和内蒙古之外）普遍没有实行风险区划和费率分区，一个地区内农作物险种实行同一个费率，个别险种甚至全国同一个费率，这使得低风险地区的农户缺乏投保积极性，而风险较高地区的农户则投保热情高涨，甚至出现排队买保险的罕见场面，逆选择问题更加严重。在一般财产险中，道德风险问题主要存在于投保人一方，而农业保险由于存在特殊的三方主体关系(农户、保险公司和政府部门)，不仅投保农户存在道德风险问题，保险公司和参与农业保险组织推动的基层政府部门工作人员也存在道德风险事故。从笔者了解的情况看：在农户一方，主要表现为扩大灾情灾损、骗保骗赔、少报多陪、多保假赔、一保多赔等问题；在保险人一方，主要表现在有的保险业务人员虚假承保或出具假保单，灾害发生后不认真执行合同责任，或者在定损理赔中压低灾损，少赔甚至不赔等方面；在地方政府一方，有的地方政府过分干预保险机构的业务活动，要求参与机构签订不合规范的保单，有的地方政府与保险公司合谋，搞“统保统赔”，农民不需要交保费，由基层政府或者个人代垫代交投保农民应缴的保费，在保险期末通过制造假赔案或虚增赔款等方式，将基层政府或个人代交保费和政府财政补贴保费款套取回来，还有的地方甚至出现地方政府和投保农户“联合起来吃保险”现象，没有参保也要求赔付，等等。据不完全统计，我国种植业保险中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20%以上，养殖业保险中更为严重，这也是前几年某些领域（例如能繁母猪保险）和地区农业保险业务萎缩或者发展缓慢的重要原因之一。如果继续任由这些问题发生，必然会危及农业保险的持续健康发展。三是参与主体经营管理技术和水平有待进一步提高。农业保险的保险利益是一种事先难以准确确定的预期利益。农业保险的标的大都是活的农作物或动物,它们的生长、饲养离不开人的行为作用，因此，农业保险经营对损失数据、精算技术以及费率分区技术等的要求比一般财产险要高得多。尽管近年来我国农业保险参与主体的经营管理技术已有很大提升，但仍难以满足农业保险发展的现实需要，主要表现在：农业风险监测技术落后，特别是风险的识别、衡量、预测、预警以及信息统计与管理等，难以满足快速发展的需要；农业保险定价技术落后，由于各种主客观原因我国农业风险区划几近空白，精算技术甚为薄弱，又缺乏完备的统计数据资料支持，费率的厘定带有很大程度的主观性和盲目性，难以准确反映保险标的的真实风险水平；产品开发技术落后，集中表现在产品质量低、针对性差，真正根据农民收入水平、风险状况量身定做的产品少之又少。四是财税支持政策存在较大隐忧。财政补贴不单单是一个资金投入的问题，而是应包括前期补贴方案的确定、中期补贴的发放、后期补贴效果的评估以及全程相关风险的控制等多个环节。从上述补贴涉及的环节看，我国农业保险财政补贴政策还存在诸多问题，主要表现在：一方面，按照现行的补贴政策，中央和各级地方财政之间采取的是一种“补贴联动”的方式，即中央财政的补贴需要各级地方财政补贴相配套后才能落实的一种方式，设计这种方式的初衷是鼓励地方财政拿出资金来发展农业保险，保障农业稳定和农民的基本生活，且能在一定程度上避免地方政府的道德风险和“钓鱼”行为，但实践中也出现了中央财政资金拨付滞后的问题，导致地方政府及保险经营机构在制定保险保障水平和保险补偿方案时趋于保守。此外，“补贴联动”也会形成地区间的不公平，经济欠发达及农业比重较高的地区往往由于地方财政实力不足而导致上级财政补贴不到位或到位不及时，产生补贴累退效应。另一方面，如前文所述，财政补贴引发了道德风险问题，个别地方政府和保险机构存在通过不当方式甚至违规违法手段套取中央财政补贴的一定动机和行为，从而造成财政补贴资金的漏损，大大削弱和减低了财政资金支持农业保险的力度和效果。政府为鼓励农业保险经营机构的积极性，还出台了税收上的优惠政策。主要包括，对种植业和养殖业保险免征营业税和印花税，同时对开展种植业和养殖业保险业务的保费收入，在计算应缴税额时按90%比例减计收入（但该政策于2013年底执行到期，未来是否继续实施尚无定论），此外按不超过种植业补贴险种当年保费收入25%计提的大灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除。对农业保险提供税收优惠是国际普遍的做法，目前美国、日本、加拿大等许多国家对农业保险免征一切税收。与相关国家和地区对农业保险提供的税收支持相比，我国不论在补贴力度、范围及政策延续性上都存在较大差距，这对农业保险的深入持续开展造成一定影响。五是大灾风险分散机制尚待健全。农业风险集中度高、区域性强的特点，使得农业风险单位在洪涝、干旱等自然灾害及灾害损失中常常表现出时间与空间上的高度相关性，农险经营主体难以通过集合大量风险单位来分散大灾风险，一旦发生大灾往往将吞噬农险经营者的风险准备金和公积金甚至资本金，严重冲击着农险经营者的财务稳定，进而因农险经营者偿付能力不足而损害投保农户的切身利益。这种情况已有先例，2007年东北某省农业保险试点地区发生了中等强度的干旱灾害，保险责任范围内的损失约15亿元，但是包括中央和省政府补贴在内的农业保险保费收入总共只有6.8亿元，省政府再拿出1亿的财政资金支付超赔责任后，再也无力支付赔款；同年同样的问题也发生在某自治区，当年农业保险保费总共收入3.4亿元，但保险损失却高达12亿元。在这样的情况下，要么是保险公司破产，要么不予足额赔付，任何一种情况的发生都是与举办政策性农业保险的初衷相违背的。尽管近年来从中央到地方逐步开始重视这一问题，部分试点地区也在积极探索有关大灾风险分散的方法和模式，但与实际需求相比还存在较大差距，存在诸多问题。如果不能解决好大灾风险分散机制问题，农业保险的可持续经营将受到严峻挑战。
三、完善我国政策性农业保险制度的对策建议
如何完善农业保险制度，规范发展农业保险，是当前保险业面临的一项重要课题。笔者在此提出如下完善意见和政策建议，希望能够为推动我国政策性农业保险健康持续发展提供借鉴和参考。
（一）加强顶层设计与统筹管理《农业保险条例》的颁布实施，标志着我国农业保险制度由试验阶段升级为正式确立。条例出台后，各试点地区应及时完善或制定本地的农业保险制度方案。各地的制度设计应因地制宜，结合本地自身特点，同时各地在设计制度方案时应包括以下要素：明确参保农户、经营主体和政府在农业保险制度中的角色和定位；有效鼓励农户参加并适应当地政府能力的财政和税收支持政策；确定当地市场上的经营组织及其结构；提出科学合理的风险区划和费率分区方案；大灾风险管理安排；符合中央规定又适应本地特点的监管体制；合理、有效的农业保险制度效果评估机制。我国目前的农业保险制度，是在“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则下建立的。在业务经营管理上，农业保险要比一般商业保险复杂得多，这不仅体现在展业承保、防灾减损、定损理赔等方面，还涉及气象、金融、财政、税务等若干领域，更主要地体现在其政策性本质所要求的跨部际协调上，因此，需要有一个统一的机构来管理研究和统筹协调。为避免出现因各自为政、分割管理、资源分散配置而导致高投入、低效率的局面，笔者建议我国可借鉴美国、日本等国的经验，考虑在适当的时机，成立专门的农业保险管理机构，如设立专门的农业风险管理局或农业风险管理委员会（如图2所示），牵头协调保监会、农业部、财政部、国家发改委等有关部委，形成合力，共同推进我国农业保险制度建设，增强农业保险体制的政策效力。
（二）进一步加大政策扶持力度加大对农业保险的支持是世界各国（地区）的普遍做法，也是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一。随着我国政策性农业保险试验的深入，政府应进一步加大支持力度，以确保试点工作稳步持续地推进，具体而言：一是完善税收优惠政策。参照国际经验和我国现行对涉农企业的税收优惠政策,可以考虑在免征种养两业营业税和印花税的同时：（1）扩大免除所得税的农业保险大灾风险准备金的积累数额，如可由目前的25%逐步增加至100%，以增加经营主体的资金实力；（2）对农业保险经营主体的盈余，可在一定期间内适当减税，以利于经营主体增加准备金积累，降低保险费率，提高农民的保费支付能力；（3）探索免除经营种植业、养殖业保险业务的所得税，对其他涉农保险的营业税和印花税采取先征缴后按一定比例返还的方式。二是提供经营管理费用补贴和再保险费补贴，以激励其经营农业保险，增加农业保险的供给。这两项补贴实际上在2006年的《国十条》里已经明确提出，而我们需要做的只是在条件成熟时付诸实践。三是完善目前的保费补贴方式，建立保费补贴的长效机制。结合2014年中央一号文件中的要求，提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，改变目前的“补贴联动”政策，以调动地方政府、保险公司和农户的积极性，建立健全农业保险保费补贴的长效机制。此外，建立保费补贴资金绩效评估机制，扩大评估试点范围，通过对补贴资金的全方位评估，促进政策的不断完善和顺利实施，提高财政补贴的实施效果和效率，进一步推动农业保险的健康和快速发展。
（三）切实提高农业保险经营主体的经营和管理水平各类农业保险经营主体要结合自身特点，不断加强产品和服务创新，切实提高经营管理和服务水平。一是要推动农业保险产品创新，促进农业保险产品科学化和通俗化。一方面，结合我国多年的农业生产、灾害数据，加强农业风险区划的研究，根据不同区域和险种的风险损失状况、保险责任、农户承受能力等因素，合理厘定保险费率，提高产品定价的科学化水平。另一方面，创新开发保费低廉、保单通俗的保险产品，有针对性地提高保障程度。此外，积极研究天气指数保险、小额信贷保证保险等新型险种，不断满足农户日益增长的需求。二是要加大投入，加强农业保险服务体系建设，逐步建立起有效的农业保险服务网络，及时为农户提供投保告知、业务咨询、报案和索赔指导等各类服务。三是要进一步发挥保险的防灾减损功能，加强与农业、畜牧兽医、林业等农林主管部门和水利、气象、国土等灾害管理预报部门的合作，认真评估各类灾害对承保标的的致害性，会同相关单位积极开展防灾减灾工作，帮助农民提高抗御风险的能力。四是要加大新科技、新技术的应用，加快GPS、无人机查勘、卫星遥感等成熟技术的引入，提高承保、理赔等关键环节的工作质量和效率。此外，加强农业保险信息化建设，扩展IT技术在承保、理赔、财务核算等环节的管理与应用，从技术上杜绝弄虚作假，使业务经营的基础操作更加规范、流程更加优化、管控更加严密。
（四）逐步构建多层次的农业大灾风险分散机制构建农业大灾风险分散机制，应该从时间和空间区域两个维度上着手，具体来说，笔者认为可通过以下三条途径:一是提高试点地区农业保险的覆盖率。通过农业保险单位的增加，在直接保险层面上通过大数法则在更广空间上实现风险分散。同时，笔者建议积极探索对关系国计民生的种植业（水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等）和养殖业（猪、牛、羊等）实行适度的强制性保险，如可将各种支农优惠政策、贷款优惠政策与政策性农业保险结合起来，这样既能规避农户的逆选择行为，提高政策性农业保险的覆盖面以在更广阔的空间范围内分散风险，又能降低农户贷款的违约风险，保证农村信贷更好地发挥服务“三农”的作用。二是建立农业保险再保险机制。通过再保险方式，可以在更大空间范围内分散风险、分摊损失。结合发达国家经验，建议由中央政府组建政策性的全国农业再保险公司（也可以由目前的中国再保险公司兼营这部分业务，事实上目前中国再保险公司部分地承担了这部分职责）（如图2所示），其职能主要有两个:一是通过再保险机制，使农业风险在全国的范围内得以最大程度的分散；二是补贴各省、市、区农业保险经营主体的亏损，即当农业保险经营主体的赔付超过一定金额或赔付率时，由农业再保险公司补足，所以这是一种差额杠杆撬动机制，既可以保证农户以相对较低的费率参加保险，又可以撬动经营主体以不少于市场利润率的水平来承保农业风险，充分调动投保人、保险人双方的积极性。三是设立农业大灾风险基金或大灾风险的融资机制。笔者建议建立政府主导下的全国范围内的农业大灾风险基金，对遭遇大灾损失的经营主体提供一定程度的补偿，增强其抵抗大灾风险的能力。大灾风险基金可以由农业风险管理局负责管理运作，同时在合理测算基金筹集规模的基础上实现封顶控制。另外，还可积极研究在资本市场上发行大灾风险债券分散风险，但考虑到目前我国资本市场的现实情况，笔者认为此种方法应慎用。图2我国政策性农业保险经营管理体系
