【关键词】新公共管理；政府改革；政府网站；绩效评估
1.新公共管理理论的基本内容
上世纪西方国家发生的三大危机——权威危机、财政危机和管理危机促使西方发达资本主义国家实行政府改革，引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。“新公共管理”实践催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式——新公共管理理论。
新公共管理的理论基础是经济学理论和管理学理论。前者包括公共选择理论、交易成本理论、委托理论；后者主要指一般管理。基于不同的理论基础，新公共管理理论发展方向亦有所不同。主要包括以下几种：弗里德曼和哈耶克的“小政府理论”；哈默和钱皮则发展出“流程再造”理论，主要针对官僚制，强调对官僚制进行重新改造和超越；霍哲则把政府绩效作为切入点，提出把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具；奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论，在其著作《改革政府》中提出了政府改革的十大原则。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，聆听顾客的呼声，授权顾客做出选择，把资源放在顾客手里让他们挑选。
新公共管理的发展方向虽然不同，但其本质却是相同或相似的，都认为那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。都主张引入市场竞争机制，采用私人部门管理理论、方法及技术，以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系，提高公共管理水平及公共服务质量。
在我国，学者们对新公共管理理论的评价主要有以下几种观点：陈振明认为，与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列创新，提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。张康之指出，新公共管理表现出了防止行政权力腐败的趋向，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表着走向一种全新的公共行政模式的方向，是政府变迁中一个新的时代的开始。而宁骚认为，官僚制模式在西方发达国家具有顽强的生命力，它不可能完全被新公共管理模式所替代。在政府行政体系及其运行机制中可以引进“企业家精神”，但却绝对不能使政府等同于企业。当代西方发达国家进行的行政改革，只不过是要消除政府行政体系的官僚制过度发展带来的弊病，而根本谈不上废除或准备废除官僚制。张成福则从反思批判的角度指出公共行政的管理主义存在着许多缺陷，认为其可能引发公共利益和公共伦理的危机。不恰当的“顾客”隐喻。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。
2.新公共管理理论对我国公共管理改革的借鉴意义
公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组织组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式。在我国，政府一直是社会公共事务管理的主角，在社会各类公共事务的管理中起着主导性作用。非政府的公共组织无论是数量还是质量都难以与政府部门相比，并且存在一定程度的行政隶属性。纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：第一，有利于明确权责，提高行政效率。在我国由于受计划经济体制的影响，权力过分集中，机构设置不合理，机构臃肿、人浮于事。新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。第二，有利于科学地衡量公务员的工作业绩，建立科学的人事制度。尽管完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务是不合适的，但是新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，可以提高政府行政人员的责任感，可以更为科学地衡量其工作业绩。第三，有利于提高公共服务的有效供给，同时缓解政府的财政压力。新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府在公共服务提供中的垄断地位，在公共服务供给中引入竞争机制可以提高公共服务的效率和质量，特别是基础设施行业的管理效率和水平，改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。第四，有利于提高行政人员的政治责任感，促使其忠实地履行行政职责。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量难以得到制度保障。新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响，引入新公共管理理论有利于将政府机构改革与政治体制改革相结合。
新公共管理理论的引入有利于建设服务型政府，规范政府职能；同时强调社会治理多元主体，有利于第三部门的培养与发展；企业管理方法的引入切实提高了行政效率。但是，对西方国家新公共管理理论的学习和借鉴，应充分考虑我国的国情，必须加以分析、选择，取其精华去其糟粕后再加以吸收和借鉴。
3.浅谈新公共管理与我国政府网站绩效评估
所谓政府门户网站绩效评估，就是由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分析，运用科学的方法，对政府门户网站建设的投入和产效（产出和效益）所做出的客观、公正和准确的评判。结合我国行政管理体制特点和政府网站建设实际情况，绩效评估工作主体及模式可概括为“四类主体、三种模式。”四类主体是指政府信息化主管部门、行政业务主管部门/效能监察部门、第三方机构及网民用户。三种模式是指根据评估主体的不同可分为内部评估、外部评估和内外结合型。在我国很少采用对立的外部评估模式进行政府网站绩效评估。
2005年，我国各级政府网站建设取得突破性进展，中央政府门户网站的试开通填补了我国政府网站层级体系中国家门户的空白。在2011年同样设有四个一级指标分别是信息公开、在线服务、公众参与和用户体验。两次指标体系设计呈现出巨大差异，有着明显不同。首先，与2005年相比，2011年指标体系寓繁于简，且指标体系设计不再强调信息的有无，而是更强调信息的完整性、有效性和时效性。其次，2011年的指标体系设计将在线办事改为在线服务。强调政府网站作为服务提供者的角色，深化服务内涵，不再局限于表格下载。强调服务深度与效率。公众参与不再强调栏目设置有无，回复有无，而是更加强调回复的质量与速度。最后，将网站设计指标改为用户体验指标。由对栏目设置的侧重转为为用户服务的便捷性。此外，2011年政府网站绩效评估指标体系设计中，进一步强化对教育、社保、就业、医疗、住房、交通、证件办理、企业开办、资质认定、政府信息公开、互动交流等11个领域的评估要点，并新增了婚育收养、公用事业、经营纳税等3个领域服务能力的评估内容。指标进一步强化了日常保障能力的评估内容，并细化明确了对省级政府工程建设领域专项评估的要点。
3.1 从新公共管理视角对我国政府网站绩效评估特点及其变化进行原因分析
首先，新公共管理运动将公民视为顾客，奉行顾客至上的价值理念。2005年我国政府网站建设还处于起步阶段，这一时期的评估工作以网站技术和内容为导向，而2011年我国政府网站建设处于服务导向阶段，这一时期的评估工作更侧重于网站的公开、服务和民主性。其次，新公共管理理论以经济/效率和效能为基本价值，注重强调政府的行政效率。互联网技术的发展和互联网在中国的普及，在线用户（个人和企业）增加，在线办事量增加，对政府网站的服务能力要求提高。政府网站评估指标体系设置也体现出对完整、规范、安全、有效、便捷的侧重。
3.2 新公共管理理论对我国政府网站绩效评估工作的启示
首先，重新审视政府网站的社会角色，充分发挥第三方机构和网民用户的评估主体作用。政府网站在提供服务的同时，亦应该接受作为服务接受方的评估，畅通公民及第三方机构参与政府网站绩效评估工作的渠道。其次，优化政府网站绩效评估模式。新公共管理理论提倡授权，授权于第三方机构和网民用户，可以有效提高政府网站绩效评估工作的信度与效度，我国现行的政府网站绩效评估模式中，内外评估和外部评估模式的应用明显不足。最后，新公共管理运动提倡从私营管理方法中汲取营养。企业绩效评估技术的发展，为公共组织评估技术提供了借鉴，在2011年政府网站的绩效评估中采用了标杆法、模拟用户、倒扣法和排队法等评估方式。
4.结语
我国的具体国情与西方国家存在着很大的区别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有很大差别，但是西方国家行政改革的一些思想和操作方法对我国的行政改革仍然具有启发和借鉴作用。文章通过总结新公共管理理论，结合我国政府网站评估实际，提出新公共管理对我国政府网站绩效评估管理的启示。
参考文献
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[3]宁骚.行政改革与行政范式[J].新视野，1998（3）.
[4]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J].中国人民大学学报，2001（1）.
(论文摘要)我国在公共政策评估的实施过程中仍然存在着诸多问题，究其原因之一，主要是我国在政策评估方面的着重点在于提出各种不同的评估方法、模式，却忽视了对政策评估的研究。事实上，只有本着利益相关、多元化、独立性、专业化、公开公平、代表性等公共政策评估性原则，才能选出客观、独立、合理、有效的政策评估主体，才会有利于公共政策评估的改进。反之，公共政策评估的有效性将受到影响。
公共政策评估主体就是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。公共政策评估主体在评估活动中处于举足轻重的地位，它决定着评估标准的制定、评估范围的大小以及评估方法的选择，从而发挥着主导性的作用，直接影响到评估工作的成败。笔者认为，只有遵照以下系统的评估主体性原则，才能选定客观、独立、合理、有效的公共政策评估主体，才能实现科学有效的公共政策评估。
一、利益相关原则
一般的公共政策教材认为，在公共政策评估活动中，除立法机关、政党组织、司法机关、社会组织和公民外，比较重要的公共政策评估主体是政策制定者和执行者、专业机构和人员、大众传播媒体。在这其中，把政策对象这一重要评估主体排除在外是非常不科学的。因为作为公共政策对象的社会组织和公众，他们能够亲身感受到公共政策给自己的经济、社会生活带来的影响，对公共政策最有发言权。可惜的是，在一些政策评估实践中，具有如此重要发言权的团体往往不能参与到政策评估的过程中，他们不能把他们的意见、他们的切身体会表达出来，这对于公共政策的评估来说无疑是巨大的损失。评估主体中作为政策对象的社会组织和公众代表的缺位，导致公共政策评估过程中相关利益群体和个人话语权的缺失，使得评估结论所涵盖的观点不够全面。社会组织和公众作为政府行为相对人参与公共政策评估，不仅能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。
二、多元化原则
长久以来，我国公共政策评估的主体都是以政府机关为主的，从中央政府到省级政府再到地方政府都设有自己的政策研究室。但行政官员在其政策评估报告中，常常通篇强调政府做了些什么，政府投入了多少，但对于该政策给目标群体究竟带来了多大的效用，他们却往往没有提到。要知道在衡量政策效用时，我们不能仅仅立足于政府做了些什么。
这种政策评估主体的单一化，使得公共政策的评估往往带有严重的片面性。而且由于评估主体自身知识水平的限制，这种评估也带有很大的不可靠性。20世纪90年代以来，在企业管理界一直风靡着这样一种评估模式——360度绩效评估，又称为全方位评估。它是指由员工自己、上司、直接部属、同仁同事甚至顾客等全方位的各个角度来了解个人的绩效：沟通技巧、人际关系、领导能力、行政能力等等，通过这种理想的绩效评估，被评估者不仅可以从自己、上司、部属、同事甚至顾客处获得多种角度的反馈，也可通过这些不同的反馈清楚地知道自己的不足、长处与发展需求，使以后的职业发展更为顺畅。公共政策评估是通过制度保障的、规范化的工作行为，同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动。针对目前评估主体单一化的现状，公共政策评估可以参照360度绩效评估以及国外的成功经验，在目前官方绩效评估的基础上，实行政府、党的组织、权力机关(人大)专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、社会组织和公众特别是“受到政策影响的相关利益群体代表”等多元评估主体的结合，实现评估主体“多元化”。
三、独立性原则
我国的公共政策评估的主体主要是以官方为主。而我国官方的政策评估又主要是依靠各级政府和党委下属的政策研究中心进行的。从公共政策制定者的角度看，这个角色本身就是不独立的。主要表现为两个方面：其一，政策研究中心的研究经费主要来源于行政拨款，这就决定了这样的政策评估者是很难客观地去评价政府的政策。其二，政府的政策评估会受到内在“人事关系”的不良影响。中国传统社会是一个爱讲“关系”的国家，政府里面的人事关系尤为复杂，在对公共政策的评估过程中会牵涉到许许多多的利害关系。
这就使得评估主体在公共政策评估过程中带有很强的主观色彩，难以保持立场和态度的科学性、客观性。显然，要政府部门自己评估自己并指出其政策的不足是很困难的。J.Q.威尔生曾提出了两条有关政策评估的一般定律：威尔生定律一，假如一项政策研究是由实施该项政策的人或者他们的朋友进行的，那么，所有对社会问题所作的政策干预都会产生所要得到的效果。威尔生定律二，如果政策调研是由独立的第三方，尤其是如果是由对相关政策持怀疑态度的人所进行的，那么，没有任何对于社会问题进行的政策干预会产生预想得到的成果。一般来说，政府的人员常常偏好于证明自己的政策是有效的，而且在政府的内部也往往存在着各种各样利害关系的制约。因此，要求政府在对自己所制定政策进行评估的时候做到客观几乎是不可能的。另外，由于受传统文化的影响，政府的工作人员更习惯于服从上级的领导，为了自身前途也不会去反驳领导。这会导致公共政策评估的信息源受到上级政府部门偏好的影响，使得最后公共政策评估的结论不准确。因此，我们应该大力发展民间的政策评估组织，并使之逐渐成为政策评估的重点。在这方面，美国的兰德公司、斯坦福国际咨询研究所，英国的伦敦国际战略研究所等取得的成功经验，对我国建立独立的专业评估组织具有积极的借鉴意义。
四、专业化原则
做好政策评估需要具备两个重要的基本条件：一是拥有关于政策方案和政策结果的足够信息;二是拥有关于政策理论尤其是政策评估理论的足够知识。而我国目前公共政策评估活动的主力军一官方政策评估部门往往缺乏有关政策评估的专业理论，大多靠经验进行评估，那么其评估结果的科学性就值得怀疑。而专业评估组织(大专院校和研究机构)聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士，有利于提高公共政策评估的科学性，更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”，其观点和看法不受政府利益和本位主义影响，能更好地保证评估结论的客观真实性。因此，我们应该加强专业评估人员队伍建设。必须加强对政府决策人员和评估人员的教育、培训，使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法，尽快从“外行”转到“内行”;必须采取有效措施，鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织任职工作;加强官方政策评估人员与非官方政策评估人员的交流和合作，最大限度地实现信息共享，将评估理论与决策现实有机统一起来。
五、公开公平原则
公共政策是社会生活中各个利益团体之间互相协调利益关系的产物。因此，公共政策的评估也应该建立在各个利益团体共同平等协商的基础上。要做到平等地协商，最重要的一点就是双方掌握的信息一定要是对称的，因为在信息不对称状态下，缺乏信息的一方会处于谈判的弱势地位，这是不利于该方的利益表达的，这会使政策更偏向于掌握更多信息的一方，也就是说对它更有利。在实际的运作中，有些政府部门在公共政策评估的过程中，会基于自身的利益而提供虚假的信息，或者出于政治性策略的考虑有意歪曲实际效果，或者提供一些误导性信息，这就使得公共政策评估参与主体在评估过程中，出现了对话地位的不平等。参与评估的主体在缺乏全面真实信息的情况下，也不可能科学客观地去对一项政策进行系统的分析。针对这种由于信息不对称而导致的公共政策评估中评估参与主体话语权的缺失，政府应该把公共政策制订的目的、规则、标准、实施状况等因素依据国家法律、法规和政策予以公开，使公共政策评估参与主体在评估前可从有关部门那里获取评估对象的全面、真实信息，使他们能够结合自身的切身体验以及对被代表公众的信息汇总，作出科学、客观的评价。同时还应建立一个完善的信息系统进行及时的信息收集、分析，以满足对公共政策评估的信息需求。
六、代表性原则
【论文摘要】 随着各国政府改革的推进,公共政策绩效评估受到越来越多国家的重视。本文通过比较我国与发达国家开展公共政策绩效评估的做法,研究各国的评估体制和机制,在借鉴国外成功经验的基础上,为我国公共政策绩效评估的发展和完善提供对策借鉴。
公共政策评估是政策评估主体依据一定的标准和程序,运用科学的技术和方法,对政策系统、政策过程和政策结果的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价的一种政治行为,目的在于取得有关这些方面的信息,作出决定公共政策的延续、修正、终止和重新制定新政策的依据。
随着各国政府改革的推进,公共政策的影响力逐渐增强,相应地,公共政策绩效评估的重要性也日益突出。通过公共政策评估可以科学地诊断政策的效果、效益和效率,可以作为决定政策继续、修正、终止以及重新制定的重要依据,可以更好地发挥合理配置政策资源的基础作用,也是政策运行科学化、民主化的重要保障。本文力图通过比较国内外开展公共政策绩效评估的做法,研究各国的评估体制和机制,在借鉴国外经验的基础上,提出我国加强公共政策绩效评估的对策和建议。
一、国内外公共政策绩效评估发展现状比较
20世纪90年代以来,一些发达国家相继开展了公共政策绩效评估工作。其中,韩国的制度评估、日本的政策评价、美国的政策规定绩效分析、法国的公共政策评估具有较强的代表性。本文主要从四个方面比较我国与这些国家开展公共政策绩效评估的做法,找出差距的同时借鉴它们的成功经验。
(一)制度层面比较
西方一些发达国家有比较健全的政策评估制度。如法国1989年成立国家研究评估委员会,有16个法律法规条款对该机构从职能机构、人员组成、评估费用等作了明确的规定。美国2003年颁布《政策规定绩效分析》文件,对实施公共政策绩效评估作了系统、全面的规定。韩国2006年实施《政府业务评价基本法》,把原先依据不同法令进行的片面的或重复的各种评价制度综合为一体,确立了系统化、一体化的绩效评估制度。日本于20世纪90年代引入政策评价制度,2002年实施《关于行政机关实施政策评价的法律(评价法)》,要求内阁和政府的各个部门在其权限范围内都要实行政策评价。
与国外相比,我国欠缺配套的制度和法律。我国于2000年进行的中国部门预算制度改革,是公共部门引入绩效评估的有效探索,也可看作是我国对公共政策开始进行相关的绩效评估。这种改革制度的引入,对于提高财政资金的使用效率、提高公共部门提供公共物品和服务的效率起了非常大的推动作用。但由于改革刚刚起步,再加上较多人为因素的影响,符合我国国情的科学的政策评估机制尚未形成,导致决策主体往往视政策评估为可有可无的工作。能不评估的尽量不评估,对迫于需要进行评估的,或进行势单力薄的尝试,或因缺乏评估正常进行所必需的各种资源(如资金、信息、知识等)实施不科学的评估,或是对评估结果持随意态度,这样不仅不利于认识政策的优劣和成效,补充、修正和完善后继政策,而且还会造成政策资源的大量浪费,严重制约了公共政策绩效评估工作的规范发展。
(二)制定模式比较
当代政策科学的研究已表明:政策的制定主体主要有三种,即精英主体、共同体主体和公众主体。目前西方发达国家的政策制定模式正在经历由共同体主体到公众主体的深刻转型。如韩国政府绩效评估委员会由总理和一位民间专家共同主持,公民满意度的调查由公共行政研究所来完成。日本的政策评价与独立行政法人评价委员会主要由外部专家、学者和企业家构成。法国公共政策评估机构包括国会、中央和地方行政机关、国家审计法院和地方审计法庭,以及由公务员、民选议员和评估专家组成的大区评估委员会,并于2002年成立了全国评估委员会。
我国由于科技文化发展水平的相对落后以及政策安排形式的特殊性,公共政策制定模式正在缓慢地经历着由精英主体到共同体主体的转变。目前我国政策制定的主体是公共权力机关和享有职位权力的个人,包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。他们既是公共政策制定者也是执行者,公共政策评估结论与其有着直接的利害关系。从其角度出发,他们当然总是希望政策评估有利于自身。由于精英主体与公众主体存在着本质差别,导致精英的价值偏好与公众有明显差距,正是由于这些差距的客观存在,致使政策制定在起点上就存在分歧。在瑕疵的政策导向与规范下制定出来的政策,大多是低效率甚至失灵的政策,而且存在严重的公平缺失现象,不能充分体现民众的诉求。
(三)评估技术比较
发达国家在评估技术方面有一些成功经验。表现为:一是内部评估与外部评估相结合。如日本政府各部门从政策的规划、立案和实施的角度对所管辖的政策进行自我评价,在评价的过程中广泛听取外部有识之士的意见,以保证评价的客观性。二是定量分析与定性分析相结合。如法国对公共政策绩效评估是以定性为基础,以定量分析为手段,采用定性与定量相结合的方法进行评估;而美国则以定量为主,定性为辅,两者相结合。三是专家评估与民众参与相结合。如韩国政府绩效评估委员会由部长和民间专家组成。四是中央部门和地方政府相区别。如法国对中央部门进行政策评估由部级评估机构组织和实施,对地方政府的评估采取的方式有所区别:5万人口以上的城市设评估专员,省级政府设评估处等。
与国外相比,我国公共政策评估技术体系的研究相对滞后。表现为:一是理论建设不足。目前我国的学者和政府管理者对政策评估尚未引起的足够重视,没有充分认识到公共政策绩效对于政府绩效的重要意义,没有建立起一套完善的理论体系。二是评估方法单一。我国政策评估运用的手段和方法大都限于经济学的成本效益分析,而对伦理道德、价值、个人偏好等主观因素的评价至今尚未有行之有效的评估方法。三是定性分析为上。公共政策的评估涉及很多领域,要求对各种相关因素进行精确的定性定量分析,而事实上我国绝大部分政策评估者欠缺评估方面的知识,他们在评估时既偏好用价值判断标准取代事实分析,又偏好采用经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式进行定性分析,很难做到评估的公正性和科学性。
(四)评估原则比较
横向比较发达国家在政策评估方面的成功经验,无不体现公开透明的原则。如韩国公共政策绩效评估结果在新闻媒体和互联网上公布,同时在政策评估者、政府机构和机构负责人参加的联合会议上报告给总理和总统。日本总务省和政府各部门每年除向国会提交年度政策评价报告书外,经审定后还将报告书向社会公众公布。美国在设计、编写、执行政策规定绩效分析时,除涉及隐私、产权、商业秘密等外,要询问政策目标人群及专业人士和机构的意见,并把结论公示于互联网上。法国国家评估委员会在评估过程中采用异议制,允许被评估机构阐述其观点甚至对评估结论提出异议,委员会成员独立发表意见并进行辩论,最终以集体意见作为评估结果。
与国外相比,我国公共政策评估在新时期互联网时代有明显的时滞性。首先,信息渠道不畅通。原因是多方面的——我国政府信息化程度目前还处于一个比较低的水平;统计数据要花费一定的成本;政策实施效果的真实数据无法在短期内收集;一些机构对政策评估或存在抵触情绪,或为了某种特定的目的而故意隐瞒必要的信息,提供虚假信息等诸多原因使信息得不到及时、客观、科学的分析,这些都给政策的有效评估带来极大的困难。其次,传统的层级节制依然存在。这使得政策评估不能很好地反映政策的动态过程,对社会环境的变化、政策系统的调试都不能更好地互动,不能适应e时代政策评估的扁平化要求。
二、国外公共政策绩效评估的借鉴及对策建议
综上所述,我国公共政策评估近年来尽管有了较大发展,但与发达国家相比其作用远未发挥出来,与真正科学意义上的公共政策评估还有相当距离,所以我们要学会“洋为中用”。学习和借鉴国外的成功经验和做法,笔者认为应从以下几方面入手。
(一)加强制度化、法律化建设
第一,构建预测评估、执行评估和结果评估相结合的完整的公共政策评估体系。第二,尽快出台规范公共政策绩效评估的法律、法规。通过制定法规确立公共政策绩效评估的地位,明确各级政府制定和执行公共政策都应进行不同程度的绩效评估;规范评估主体、客体的权力与责任;对政策评估原则、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开及职能机构、人员组成、评估费用等内容都应该作出明确、详细的规定,使公共政策绩效评估在一套明确的法律制度框架下运行。第三,保证政策评估资金的来源。政策评估是一项耗资而复杂的系统工程,需要动用大量资源收集处理信息,因此有必要加强财政投入。第四,高度重视评估结论,利用评估成果。通过政策评估得到相应的反馈,不断地改进、修订和补充公共政策的内容,促进评估的规范化和程序化,使其形成良性循环。
(二)建立独立性强、专业化程度高的组织体系
一是规范、健全官方的政策评估组织。按照“决策、执行、监督”相分离的要求,让政策制定和政策执行分别由两个相互分开的机构独立履行,使其各司其职、各负其责加强沟通和协调,实现信息交流共享,减少不必要的干扰和阻力。二是鼓励和引导民间政策评估组织的发展。 要充分发挥他们体制灵话、专业化强、立场中立、社会关系广泛的优势,特别要注意赋予民间评估机构超然、独立的地位,保证其工作免受政府干扰。三是加大评估专业人才的培养力度。通过学历教育和在职培训,设立优秀评估奖励制度鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织工作。实施资格认定制度,规定从业条件,促进职业化发展。通过以上措施,形成一个从中央到地方,从内部到外部,职能分工不同、信息资源共享、专业人才数量充足的公共政策绩效评估组织体系。
(三)科学运用评估技术与方法
首先加强政策评估理论建设。通过加强政策科学的研究和传播,使政府部门认识到政策评估不仅有助于其认识政策的优劣和成效,监督政策的执行过程,而且有助于开发政策资源,增强政策效益,使其在思想上予以一定的重视,从而端正政策评估的指导思想,本着平和心态去开展评估工作,为实现决策的科学化和民主化服务。其次选取合适有效的评估方法。常用的政策评估方法有对比分析法、成本效益分析法、统计抽样分析法、定性分析法,有同行评估、问卷调查、当面访谈、电话采访及案例研究等。各种方法之间存在互补性,在实践中应根据具体情况选择一种主要的分析方法并结合其它方法综合地做出评估结论。在政策评估中尤其应注意定性分析和定量分析的有机结合,这样有助于提高方法的科学性、客观性和准确性。
(四)提高政策评估透明度
首先建立政策评估信息系统。公共政策说到底也是一个政策信息不断输入、转换和输出的过程,所以在政策的开始阶段必须确定一些原则和精神,对政策过程中每一个环节的信息进行全面收集、科学分析和完整地保存,这样才可以实现评估的“扁平化”,减少沟通层级、最大程度地避免信息失真。其次完善政府信息公开制度。评估过程中建立和维护各级政府信息库,注意征询政策目标人群的意见,评估采用的方法、引用的数据、评估的结果要通过互联网和媒体向公众公开。评估结论应将公众满意度作为参考依据之一,并在评估报告中有所反映,以促进决策的民主化。
三、结论及展望
综上所述,公共政策绩效评估是一项涉及面广、操作复杂的系统工程。我们要及时跟踪掌握其他国家在该领域的研究成果,结合我国的实际对那些在其他国家得以实施并被证明行之有效的做法加以消化和吸收,并在实践中不断探索、不断改进,力保政策评估的科学性、有效性。
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[关键词]西方国家；政府绩效评估；公共性
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0106-04
一、 西方国家政府绩效评估的基本特征
1.新公共管理运动的路径依赖
政府绩效评估起源美国，可远溯至1906年布鲁尔等人成立纽约市政研究局开展的公共部门绩效考评。新公共管理运动的兴起，促使西方国家政府绩效评估进入政府绩效管理阶段。
20世纪60年代以后，由于存在社会福利病、公共财政危机与公共部门效率低下等社会问题，西方国家民众对政府提供公共物品模式产生怀疑，这一怀疑扩展为政府信任危机。为应对这一危机，20世纪70年代末80年代初，英国撒切尔政府与美国里根政府率先进行政府改革，开始了西方国家的新公共管理运动。作为新公共管理运动的组成部分，“1993年《政府绩效与结果法案》出台之后，历届美国联邦政府都越来越关注绩效问题”[1]，标志西方国家政府绩效评估进入了政府绩效管理阶段。因此，“一般认为，真正促进政府绩效评估向政府绩效管理转变，并促使政府绩效管理兴起的是20世纪后期的新公共管理运动”。 [2]可见，上世纪90年代以来西方国家的政府绩效评估，是新公共管理运动推动的结果，具有鲜明的新公共管理运动路径依赖特征，这使西方国家政府绩效评估具有效率与服务等工具理性的同时，更具有维护西方国家政府政治统治的价值理性，正是维护政府政治统治这一价值理性，使得政府绩效评估“在应对西方国家政府危机方面发挥了不可替代的作用”。[3]
2.西方国家政党政治的价值取向
西方国家代表资产阶级利益的政党通过竞选轮流执政的政党制度，决定其政府绩效评估具有鲜明的西方国家政党政治价值取向――以赢得选举为根本目标。
“西方国家的政府绩效评估由两条路径组成：一条是选民通过参加选举对政府绩效进行评估，政务官及其所在政党对评估结果负政治责任；另一条是政府系统内部根据绩效合同进行的评估，由政府间、政府及其部门间、政府部门与官员之间的绩效合同构成”。[4]长期以来，出于管理主义的学科视角与借鉴的动机，我国学界对西方国家政府绩效评估的研究，存在注重后一路径、忽视前一路径的取向。事实上，上述两条路径相互联系：一方面，正是西方国家资产阶级政党通过竞选轮流执政的政党制度，迫使西方国家政府绩效评估必须以选民选举为根本途径；另一方面，正是选民对政府及其官员的公共选择，不仅使西方国家政府具有绩效评估的压力与动力，也使这一评估具有了实质：选民据此选择政务官及其所属政党。
唐斯认为，“政党为了获得选举而制定政策，而不是为了制定政策获得选举”[5]，这决定了西方国家政府绩效评估具有鲜明的西方国家政党政治价值取向。以赢得选举为根本目标，导致西方国家政府绩效评估以选民满意为标准，评估指标围绕选民满意而展开。
3.顾客至上的评估理念
新公共管理运动的路径依赖，使新公共管理理论倡导的顾客至上理念成为西方国家政府绩效评估的基本理念，西方国家政府绩效评估在一定意义上成为对政府为顾客服务程度的评估。
在顾客至上理念支配下，西方国家政府绩效评估强调政府管理必须以顾客为中心、以顾客需要为导向，这可从1993年9月美国总统克林顿签署的《设立顾客服务标准》中得到印证。这一行政命令“责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段”。[6]与此相呼应，1994年美国国家绩效评估评论专门出版了《顾客至上：为美国人民服务的标准》。[7]诚如哈佛大学教授巴达赫所指出，西方国家政府绩效评估，“最核心的观点是为结果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使顾客满意”。[8]由于政府服务是通过提供公共物品进行的，顾客也就是政府提供某一（些）公共物品的消费者。公共物品的不可分割性与非排他性决定了公共物品的消费者是以整体（群体）形态存在的。只有在全民消费的公共物品中顾客才与全体民众等同，其它情况下顾客只是全体民众的组成部分、甚至是一少部分。这使得西方国家政府绩效评估存在以下特点：其一，政府服务对象是顾客而不是全体民众与社会；其二，政府被动为顾客服务而不是对民众与社会的主动引导。顾客至上的政府绩效评估理念不可能改变西方国家政府的统治性质，只是相对统治型、管制型或管理型政府，表现形式变得“温柔”与隐蔽。
4.效率为中心的结果导向
西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。基于个体理性，选民更多关注经济利益并在政府绩效评估中追求自身利益最大化。因此，西方国家政府绩效评估重点体现在选民关注的社会经济方面，评估指标主要是经济与服务方面的效率指标。
基于对效率指标的重视，西方国家“政府绩效评估的另外一个重要理念是结果导向”[9]，体现为西方国家政府绩效评估就是对政府行为结果的评估。对此， 学界给予的解释是，如果政府绩效评估注重了绩效投入或过程，将会花费巨大精力而无法进行。这一解释从管理主义的效率至上理念出发，忽视了西方国家政府绩效评估的政治因素。事实上，西方国家政府绩效评估的结果导向源于特定的社会政治制度。其一，西方国家的选举制度，决定了选民可以依据政府行为结果选择政府，使选民忽视了政府行为动机；其二，西方国家法制化的决策体制，可在一定程度上保证政府决策过程的规范性，使选民忽视了政府行为过程；其三，西方国家普遍实行两党或多党制的政党制度，各政党都宣称代表全体选民的利益，不仅掩盖了西方国家政府与政党代表资产阶级利益的阶级本质，也使选民忽视了对政府与政党行为动机及过程的考量。
二、西方国家政府绩效评估的根本缺陷
长期以来，基于管理学学科视角，学界将政府绩效评估视为管理主义的工具并盛赞其具有强大的生命力，忽视了政府绩效评估的政治属性。近来，学界开始关注政府绩效评估的公共性问题[10]，但还缺少对西方国家政府绩效评估公共性缺失的本质、原因及表现的分析。事实上，西方国家政府绩效评估的公共性缺失是由其基本特征决定的根本性缺陷，具体表现为：
1.理论基础公共性的缺失
新公共管理运动的推动与路径依赖，使新公共管理理论成为当代西方国家政府绩效评估的理论基础。新公共管理理论主张对政府提供公共物品模式进行改革，主要途径是市场化、民营化与企业化。市场化与民营化途径是通过市场与民营机制提供公共物品，企业化途径是运用企业管理理念与方法管理政府。上述途径虽然表现形式有所差异，其本质都是用提供私人物品的理念与方法提供公共物品，这是忽视公共物品与私人物品本质差异的产物，反映了西方新公共管理理论公共性的缺失。西方新公共管理理论公共性的缺失，导致西方国家政府管理改革公共性的缺失，标志之一是腐败现象的增加。对此，西方学者有明确论述：“组织或机构从政府模式转向企业模式时，腐败与不道德行为有增加的倾向。当我们逐渐加强政府活动的民营化――把由政府直接提供的服务外包给私人企业的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向 ”。[11] 以新公共管理理论为理论基础，围绕新公共管理理论主张的政府改革途径设计评估指标，是西方国家政府绩效评估公共性缺失的理论根源。
2.价值取向公共性的缺失
西方国家的政党政治制度，决定了西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。这一标准虽然“蕴含了公众导向的民主行政内涵”[12]， 但由于选民只是民众的一部分且参加选举的选民又只是选民的一部分、甚至是一少部分，使得这种“民主行政”成为部分人、甚至少数人的“民主行政”。 首先，出于政治与经济方面的多种原因，西方国家民众对选举具有复杂心态，只有在民众认为参加选举的收益大于成本时，他们才会参加选举成为真正意义上的选民，唐斯在《民主的经济理论》一书中对此进行了详细分析。[13]另外，不同等级选民在选举中的政治话语权是不同的。如美国大选中，选举人与社会政治经济地位较高的选民政治话语权高于一般选民。再者，出于个体理，选民往往会从个体利益最大化角度评估政府绩效。基于上述原因，选民满意导致西方政府绩效评估具有以下缺陷：一是选民满意可能是部分人满意而不是全体民众满意，甚至只是具有政治话语权的社会精英群体满意；二是选民满意的政府绩效可能只反映选民的个体利益或群体利益，这些个体利益与群体利益有时会与社会整体利益发生冲突；三是选民满意的政府绩效可能只反映社会现实利益或短期利益，社会现实利益与短期利益有时也会和社会长远利益产生矛盾。以选民满意为评估标准，是西方国家政府绩效评估公共性缺失的内在动因。
3.评估主体公共性的缺失
在顾客至上的评估理念支配下，顾客成为西方国家政府绩效的评估主体。政府绩效由顾客评估，这一思路移植了企业产品由消费者评估的企业管理理念。企业管理以盈利为根本目标，企业通过顾客购买产品实现利润，顾客满意是企业获得利润的前提，企业产品由顾客评估具有合理性。这一合理性的特征是：其一，企业生产产品的权力通过合法途径获取而不是顾客授予；其二，顾客对企业产品的评估针对企业生产的单一产品而不是企业自身；其三，顾客对企业产品的评估通过个体的市场行为而不是公共选择行为实现。但是，将这一企业管理理念移植于政府绩效评估中，是忽视公共管理与企业管理本质区别的产物。如前所述，就单一公共服务而言，政府服务对象可能是部分民众而不是全体民众。因此，政府绩效仅由顾客评估会导致如下结果：其一，政府绩效评估可能仅仅是一部分人、甚至是一少部分人的评估，无法确保反映全体民众的意志。其二，政府绩效评估会成为公共服务提供者与消费者之间的政治交易、甚至会形成双向寻租行为。以顾客为评估主体，是西方国家政府绩效评估公共性缺失的主体因素。
4.评估导向公共性的缺失
以效率为中心的结果导向，体现了西方国家政府绩效评估的管理主义特征。由于评估主体是选民或顾客，效率为中心的结果导向会导致以下结果：第一，选民或顾客从自身利益最大化角度过分关注政府服务效率，导致其对政府绩效公共性的忽视；第二，选民或顾客过多关注政府行为结果而忽视政府行为动机与过程，使得西方国家政府行为动机与过程忽视公共性，进而导致政府行为结果忽视公共性。按照马克思主义基本观点，政治是经济的集中体现。效率为中心的结果导向，不仅影响了西方民众的政治利益，也影响了其经济利益，针对西方国家选民从经济利益角度注重单项政策（政府行为结果）而不注重根本政治制度（政府行为动机与过程）的状况，公共选择学派代表人物布坎南指出，西方国家公共行政应该“是制定政策的宪法规则而不是政策本身成为改革的对象”。[14]效率为中心的结果导向，是西方国家政府绩效评估公共性缺失的具体体现。
三、西方国家政府绩效评估的启示
西方国家政府绩效评估上述特征与缺陷启示我们：我国政府绩效评估必须贯彻公共性原则。
1.落实评估标准的公共性
西方国家的政党政治制度，决定了西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。我国是社会主义国家，各级政府是中国共产党领导下全心全意为人民服务的政府，我国政府绩效评估必须坚持人民满意标准，贯彻始终把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点的基本原则。在贯彻人民满意标准的同时，我国政府绩效评估还要将人与社会全面发展作为评估标准，全面落实科学发展观。目前，我国政府绩效评估需要处理好以下利益关系：一是处理好服务对象满意与人民群众满意之间的关系，建立起服务对象利益与人民群众利益之间的综合机制；二是处理好人民群众个体利益与社会整体利益、现实利益与社会长远利益之间的关系，建立起个体利益与社会整体利益、现实利益与社会长远利益的平衡机制；三是处理好经济发展同人与社会全面发展之间的关系，建立起经济发展同人与社会全面发展的协调机制。通过上述利益关系的综合、平衡与协调，落实我国政府绩效评估标准的公共性。
2.实现评估主体的公共性
目前，我国政府绩效评估主体呈现理论与实践脱离状态：我国政府绩效评估理论借鉴了西方国家政府绩效由服务对象评估的思路，我国政府绩效评估实践则在政府主导下进行，其本质属于政府部门自身评估。从政治学角度分析，政府运用民众赋予的公共权力履行政府职责，反映政府职责履行程度的政府绩效自然要由全体民众评估。因此，我国政府绩效评估主体不能只是政府自身，更不能是单纯的所谓顾客，应是党领导下的全体人民，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。目前，我国政府绩效评估在评估主体方面需要做到：第一，政府绩效评估必须在党的领导下进行，保证政府绩效评估坚持正确的政治方向。第二，地方政府绩效评估应在上级政府指导下进行，实现上级政府对下级政府绩效的有效监督并将其作为管理下级政府的主要依据。第三，政府绩效评估需要全社会的广泛参与，形成社会综合评估机制。为此，我国政府绩效评估需要建立健全社会和民众参与机制，形成“党委领导、政府负责、社会协同、民众参与、法制保障”的政府绩效管理格局，实现评估主体的公共性。
3.贯彻评估导向的公共性
西方国家政府绩效评估实行效率为中心的结果导向，我国政府绩效评估不能移植这一导向，应该贯彻评估导向的公共性。
（1）评估内容充分体现我国社会与政治发展。首先，在大力倡导加强和创新社会管理、促进社会公平正义的社会环境下，我国政府绩效评估需要更加注重社会发展，体现构建社会主义和谐社会的基本要求。其次，按照马克思政治学说，政府活动的本质是政治活动，反映政府活动结果的政府绩效评估理应包含政治内容。一般说来，政府绩效评估的政治内容主要体现为政府绩效的合法律性，即政府绩效必须符合国家宪法和法律精神。基于特定国情，我国政府绩效评估的政治内容还应包括以下两个方面：一是各级政府绩效必须符合党的政策精神，这是由中国共产党是中国人民各项建设事业的领导核心决定的；二是地方政府绩效必须符合中央政府政策精神，这是由我国单一制国家结构形式决定的。
（2）评估范围涵盖政府活动过程。在西方国家政府绩效评估理论与实践影响下，我国政府绩效评估也局限于对政府行为结果的评估，这是需要改进的。我国的政府绩效评估，需要在评估政府行为结果基础上，加入政府行为动机与过程的评估，实现由单纯评估政府行为结果向评估政府行为动机、过程与结果三位一体的转变――通过对政府行为动机的评估，确保各级政府决策动机充分反映人民群众的根本利益，用动机正义引领结果正义；通过对政府行为过程的评估，促进政府决策遵循规范程序，用程序正义实现结果正义。
（3）评估对象指向政府行为与不行为。西方国家政府绩效评估以选民满意为标准，政府行为自然以选民满意为出发点，这决定了西方国家政府只对选民关注的问题采取行为而对选民缺乏关注的问题不采取或较少采取行为。现代社会治理框架下，政府通过制定与执行公共政策履行职责。公共政策的本质是对社会价值进行的权威性分配，表现为“政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事”[15]，“既包括了政府的行为，也包括了政府的不行为”。[16]这表明，政府的行为与不行为都是政府公共政策的具体体现。我国的政府绩效评估，既要评估政府行为，也要评估政府不行为。一般说来，评估政府行为与不行为包括以下两点：一是评估政府在哪些方面应该作为而无所作为，表明政府没有履行应有职责；二是评估政府在哪些方面不应该作为却有所作为，表明政府行为超越了职责权限。我国各级政府必须有效执行中国共产党的各项政策，评估我国政府行为与不行为还包括两个特殊含义：一是通过评估政府行为，考察各级政府在哪些方面积极执行了党的政策；二是通过评估政府不行为，考察各级政府需要在哪些方面提高执行党的政策的积极性。
（4）完善政府整体评估体系。从根本意义分析，西方国家各级政府权力均来源于选民，这决定了它们对各自选民而不是对上级政府负责。因此，西方国家政府绩效评估呈现针对单一层级政府评估的总体态势。近年来，英国、澳大利亚、新西兰等国家开展的后公共管理改革运动出现了整体政府理念，以克服新公共管理运动产生的政府碎片化状态，其政府绩效评估也在一定程度上呈现出整体评估。但是，西方国家各级政府权力来源相互独立的政治制度没有改变，这决定了西方国家政府绩效评估的总体态势没有也不可能发生根本转变。目前，我国政府绩效评估也在单一层级政府或单一政府部门进行。从总体角度分析，我国单一制国家结构形式决定了下级政府服从上级政府并向上级政府负责，地方政府职责由上级政府授予并受其制约，我国某一层级政府绩效既由该层级政府也由上下层级政府决定。因此，我国政府绩效评估应由单一层级政府转向政府体系，具体体现为：一是区分不同层级政府权限，在各层级政府权限范围内评估政府绩效；二是将某一层级地方政府绩效与上下层级政府绩效结合起来，形成上级地方政府对下级地方政府绩效负责的评估体系；三是将同一层级政府不同部门的绩效结合起来，形成对某一层级政府绩效的整体评估。将政府绩效评估由单一层级政府转向政府体系，有助于发挥我国政府的整体功能，确保各级地方政府有效执行中央政策。
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关键词：新媒介环境；新闻评论；对话功能
中图分类号：G212.2 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2011）09-0049-02
伴随着技术的发展，更多可以发表评论的平台出现了。微博因为简短、及时、互动的特性使信息传播变得更加快速、传播范围更广。更突出的是，微博的关注、转发、评论的功能和随时随地可发的特征，打破了单一的媒体言论，公众正是借助不断发展的大众传媒的平台，认识到了话语权的重要性，网民可以自由参与信息传播、发表评论，最后站出来发表评论，并与政府、知识分子展开对话。新闻评论的“对话功能”正是在这个大环境下产生的。
一、政府、知识分子与公众的对话机制
约翰•弥尔顿在《论出版自由》一书中部分观点后来被引申为“意见的自由市场”。它的要义是“让人民群众、让各党各派都利用报刊充分地自由地表达各自的意见。而充分地表达意见的前提是给予人民有关各项事务的充分信心。”这种“自由市场”的建立在现实条件下可行性并不强，但是在公共政策制定、公共事件处理等公共事务上，是现实可行的。
（一）新媒介环境下对话机制建立的必要性
一是新媒介环境下提供了对话的可能。新闻评论面临着新的媒介环境是，公民参与意识的提高和舆论格局的改变，受众需求多元化和传媒功能多样化，舆论环境的宽容和传播观念的变革。随着网络技术的发展，“在网络上，每个人都可以是一个没有执照的电视台。”融合媒体时代，特别是微博的产生，我们可以通过各种新闻评论形式建立“对话机制”。二是政府和公众之间有对话的需求。随着教育的普及，民主意识的提高，公众参与意识有所提高。在以微博为代表的新媒体技术的发展下，公众又有平等地与政府和知识分子对话的平台。另一方面，政府也在注重科学决策、民主决策。这种情况下，建立一个可供政府机关、知识分子和普通公众针对公共政策、公共事件的对话机制显得尤为重要。
（二）政府、知识分子、公众之间对话机制基本模式
大众传媒提供信息，公众接受信息，公众作为客体对信息的接受状况又作为反馈信息影响到政治社会化的主体，传播者必须根据客体的反馈调节自己的传播行为。这种对话机制通过媒体平台，让政府机关、知识分子和普通民众的意见通过各种形式的言论充分展现。
新闻评论的“对话机制”基本模式是：公众、知识分子和政府针对一件公共事件新闻评论，在媒体上展现自己的观点，各方都通过媒体了解彼此的态度，借助新闻评论间接展开对话，最终在公共政策或公共事件上达成彼此比较满意的结果。值得注意的是，这里的新闻评论已非传统意义上的长篇大论，网民通过微博等形式评论事实上已成为评论的重要形式，影响力也很大。
以2011年两会为例，众多代表委员通过微博与公众探讨提案，改进提案。突出的是中共中央政治局委员、新疆自治区党委书记张春贤开设微博，期间还与网民进行了互动，一时引起轰动。两会后，张春贤发出与网友暂时告别的微博谈到：“我还会通过各种方式和渠道了解大家的建议意见和心声，使我们的工作更加贴近群众，决策更加科学。”[5]这是首次政府高级官员与民众通过没有人为限制的平台自由对话。
二、公共政策：新闻评论发挥“对话功能”的关键领域
政策过程本质上是一种政治过程。在代议民主制社会，公共决策力求在决策成本和民众偏好的一致性程度上寻求一个合适的平台。在这种一致性的寻求上，公众有表达自己意见的权利，即实现公众的表达权。这种表达权不是指公民可以就法律允许范围内的任何对象在私下发表议论，而是指公民可以在公开场合表达自己的观点和主张。对普通公众来说，最可能的公开场合就是“大众媒介”。
（一）要求与政府就公共政策展开对话
新媒介环境下公众与媒体自主、自觉具备参与意识，当下，我国面临市场化改革、媒介融合、三网融合等大环境，又加之政治民主化趋势，公众想参与公共政策制定的讨论欲望更加强烈；媒介也在积极迎合受众或“代民立言”。因此，媒体与公众之间的互动越来越多。互动的直接后果是普通公众有了更多的话语权，媒体发表与公众有关的新闻评论越来越多。公众通过新闻评论的形式与政府就公共政策展开对话，表达自己的观点。
（二）公众参与公共政策的制定
新媒介环境下，一项公共政策的制定，政府需要且可能让公众参与以便科学决策，单是公众与媒体的互动并不能很好地推动公共政策的制定和执行。现代民主政治要求政府决策要广泛听取公众意见，使公共政策真正符合公众利益。政府也充分认识到公众参与公共政策制定和执行的讨论有利于科学化和民主化。所以，政府也在积极转变，掌握如何通过媒体与公众交流。可以说，政府、知识分子和公众同时都具有了想对话的意识。
2011年2月16日，北京市颁布“京十五条”，以此限制购房。作为调控高房价的举措，这一政策和北京市户籍与非户籍人口都有厉害关系，是典型的公共政策。这项政策颁布后，立即引起全国、特别是北京市各大媒体的关注。《新京报》、《京华时报》、《北京晚报》等各报都以大篇幅进行报道和解读。其中《新京报》2月18日B03版《李稻葵微博点评“京15条”引争议》可以说是公众、知识分子和媒体共同参与公共政策的典型。这篇报道选取央行货币政策委员会委员、清华大学中国与世界研究中心主任李稻葵的十条微博作为报道角度，对“京15条”进行解读。报道先亮出李稻葵微博的观点，即“方向正确，但太猛、太蛮。”此微博被转发两千多次、评论一千多次，李稻葵也针对一些评论做了回复。报道选取了支持和反对双方的评论观点，用客观、平衡报道手法展现各方观点。这些评论者中有专家也有普通市民，而李稻葵本人又是全国政协委员、北京市人大代表，微博的评论和媒体的报道让公众可以和知识分子及政府有了对话渠道。
三、新媒介环境下新闻评论“对话功能”之保护
一个良性运行的社会不能缺少公民的参与，在现有环境下，我们需要对新闻评论的对话机制进行保护。对新闻评论“对话功能”的保护实质是保护公民的“新闻评论权”，即表达权。
国家法律法规对言论自由权的保护。2011年两会上，全国人大常委会委员长吴邦国宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。在这个法律体系中，有包括宪法在内的多个法律法规对公众知情权、参与权、表达权、监督权进行保障。我国《国家人权行动计划（2009～2010）》中明确提出，要保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，“推进决策民主化、科学化，增强决策过程中公众的参与度。”公民权利意识与参与意识的提高。在观点的对话中，需要重建公共生活，最重要的是要培育积极的公民精神，即民众投身于思考、设计，影响公共部门的决策制度；微博兴起之后，最大的作用就是给了公民一个开放的表达平台，人人都可以发出自己的声音。微博的流行代表着公民权利意识的觉醒。
媒体的自觉、自主与自律。在新媒介环境下，媒体也应做到自觉为公众和政府之间架设沟通的桥梁，让公众与政府、知识分子之间能够有对话的空间；同时媒体也应自主地承担起为社会发展建言献策的责任。当然，媒体还需认清网络言论的性质，时刻保持一份警惕，不因网络言论的出现而影响媒体言论的质量，在报道和评论公共事务时加强自律。
知识分子的批判与引导仍然重要。从历史上看，知识分子与媒介主要有批判、妥协与调整三种关系。[11]当面临重大公共政策或公共事件的时候，在寻求精神独立的同时，如何配合媒体，批判错误倾向，引导公众价值取向显得尤为重要。例如，在因日本核辐射而起的“抢盐”风波中，知识分子就及时地配合媒体澄清关于盐的“谣言”，让公众情绪得以稳定。类似公共政策、公共事件还有很多，需要知识分子学会如何适应新媒介环境。
政府应对公共事务的态度与能力。面对公共事务，政府不应该认为媒体涉入是对公权力的干预，而应视为对公共治理的合意，要“与民合理进行权力分享，让民间力量主动参与到公共治理过程。”时下，如何科学合理地引导舆论，及时公开相关信息，保障公民的知情权，或让公众了解事件进展，如何正确处理公共事件中政府与媒体的关系，已经成为政府官员执政能力的重要标志。
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关键词：新公共管理 ，政府绩效管理， 电子政府
1.新公共管理理论对于政府绩效管理的基本主张
新公共管理是关于应如何管理公共部门的最新的范式变革的理论[1]。学界将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估,采用私人部门管理、技术、工具,引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。所谓政府绩效管理指通过制定政府提供指导和服务的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准,而对政府的公共产品、行为和服务的管理活动,以期达到提高政府生产力,满足社会需求的结果的一种管理行为。
新公共管理理论对政府绩效管理的基本主张有:
(1)绩效管理。新公共管理理论的基本价值是经济、效率、效能、公平和环境,显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。(2)市场取向。新公共管理提倡在公共服务领域引入竞争机制,使公共服务市场化。[2](3)引进私营部门管理理念。新公共管理主张引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。(4)“掌舵”而非“划桨”。新公共管理理论一方面主张政府拥有“掌舵”的职能;另一方面,它主张将其原来拥有的管理职能通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府公共组织甚至私营部门,使政府不再 “划桨”。 [3](5)责任政府。新公共管理理论主张由错误责任制走向成就责任制。新责任制主张双向回应,即高层公共管理者对政治家负责,公务员对公民的需求保持灵敏的反应。[4]
2.我国政府绩效管理中存在的问题
随着我国社会政治经济的发展,绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段,实践中还存在许多问题,主要表现:
2.1 政府绩效管理制度方面没有保障
当前我国的政府绩效管理采用的绩效管理和评估活动,多数都处于自发状态和半自发状态。缺乏统一的规划和指导,评估的内容设计和评估构建等没有客观的衡量标准,更没有形成制度化。
2.2 政府绩效管理的体系不完善
首先,评估主体不齐全。从评价的参与者来看,政府绩效评价存在评价主体缺位的误区,即只重视自我评价,漠视社会评价,或者只注重社会评价,而忽视自我评价。其次,科学的评估指标体系尚未建立。我国目前的绩效评估存在片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标指标单一、缺乏科学性。最后,评估方式存在误区。从评估的方法上来看,政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。从评估手段上来看,我国对政府部门的评估主要是定期进行评估,缺乏严格的监督制度。
2.3 政府绩效管理的信息化程度不高
政府绩效管理的信息化程度低,给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。目前,我国大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订,这就为政府绩效管理带来障碍,很难推进政府绩效管理健康快速发展。
3.完善我国政府绩效管理制度的对策建议
3.1 加强绩效管理立法工作,实现政府绩效管理的法制化
市场经济是法治经济,立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。首先,要通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和常态化的道路。要从立法上确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节,以提高公共管理水平。其次,从法律上树立绩效管理的权威性。绩效管理机构在政府中应具有相应的地位,享有调查、评估有关政府活动的权利;评估活动能引起公众的关注,有充分的可信度和透明度;评估结论能够得到有效传递和反馈,切实用于改进政府公共管理。再次,颁布绩效管理工作的制度和规范,对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题,作出详细规定,把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。
3.2 引入公民参与机制,实现政府绩效管理评估主体的多元化
改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。政府绩效管理本身就蕴涵着服务和人民群众至上的管理理念,政府绩效就应以人民群众为中心,以人民群众的需要为导向,树立公民取向的绩效观。改进政府绩效管理必须取得民众的关注与参与,民众的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管理。改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。首先,公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求,协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行为负责、对他们的承诺负责。其次,公民参与使得公民的作用重新定位,成为了政府的问题架构者。充当问题架构者的公民能积极参与公共事务,帮助政府机构界定重要问题,提出解决方案,监督目的是否达成。再次,公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象、在公共服务设计中增加指标体系的社会相关性,选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目,以保证公共服务的提供机制符合公民的需要,符合社会发展的需要。
3.3 发展电子政府,实现政府绩效管理信息化
电子政府是现代政府有效行使职能的强有力的工具,其带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度,为政府绩效管理提供了可以利用的载体。[5] 一方面,电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时,反馈渠道更为畅通。对政府内部而言,加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通,从而切实推动绩效管理活动的开展;对社会公众而言,电子政府为公众提供了直接表达意愿、传递信息、咨询、监督、审核、建议、表决的机会。另一方面,电子政府为政府绩效管理朝着科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政府所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库,运作的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制,电子政府所要达到的目标,以及维系电子政府良好运行的人员素质保证,都为绩效管理体系的建立提供了所需的支持,并为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。
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[关键词］ 教育管理；政府服务；公众满意度；测评
［中图分类号］ G463［文献标识码］A ［文章编号］1008—1763(2012)01—0051—05
公共服务公众满意度测评研究是近年来国际公共管理领域的一个前沿课题。了解、满足社会公众需求并使公众满意是新时期任何公共服务机构的基本使命。政府教育管理公众满意度测评不仅可以掌握社会公众对政府提供的教育公共服务和公共产品的评价，还可以帮助政府不断提高教育公共服务质量和公共产品供给水平。政府教育管理公众满意度测评是借鉴新公共管理运动兴起背景下的公众满意度测评工具，测量社会公众对所接受、感知到的教育公共服务和产品的质量、水平以及满意程度的评价。将西方新公共管理理论中的顾客导向、服务质量管理和满意度测评等理论引入教育行政管理领域，立足当前政府教育行政管理中存在的主要问题，探讨政府教育管理公众满意度测评研究的理论基础与现实依据,是构建一套科学的政府教育管理公众满意度测评体系必须探究的一个前提性、基础性问题。
一 政府教育管理公众满意度测评研究的理论基础
政府教育管理公众满意度测评是受西方国家新公共管理理念的影响，在政府履行教育管理职能过程中，社会公众对政府教育政策制定、公共财政供给、教育督导、教育公平保障、教育事业改革等的管理绩效和服务质量的感受的评价。新公共管理（NPM）是自20世纪70年代中期起西方国家兴起的一场声势浩大的政府改革运动。这场运动是以“3E”即经济（Economy）、效率（Efficiency ）和效益（Effectiveness）为目标，以在公共部门引入市场竞争机制和方式为特征，其最终目的就是要满足公共服务对象的需要，为公众和顾客提供优质高效的产品和服务。西方国家政府教育管理改革，作为新公共管理改革运动中的一个重要组成部分，获得了来自新公共管理理念和制度的支撑，其分权管理、顾客至上和结果为本制度基础，为政府教育管理满意度测评和质量监管奠定了坚实的基础。纵观西方国家政府教育管理公众满意度测评实践可知，在西方新公共管理改革国家中，政府教育公共服务绩效评估是社会公众对所接受、感知到的教育公共服务的结果、水平以及服务方式的评价。评价的对象主要包括政府教育公共服务数量是否充足、价格是否合理、质量是否有保障、方式是否有效、结果是否满意等。
1.顾客导向与政府教育管理公众满意度测评
顾客导向（Customer Orientation）是指私营部门在制订营销策略时把如何满足顾客的需求摆在第一位，认为“哪里有顾客的需要，哪里就有市场”，私营部门应该“按需生产”的一种经验和管理理念。最早明确提出政府等公共部门应该坚持顾客导向理念的是戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler），他们主张政府应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产与传输的老方法，建立起公共部门服务对象顾客的回应系统，及时倾听顾客的意见和切实满足顾客的需求［1］。传统的政府管理模式是一种集权式的并对规则和程序负责，只要按照严格的规章制度去做，政府往往以一种傲慢的恩赐者的姿态面对公众，［2］公众没有选择政府服务的权利。随着新公共管理理论和改革实践的发展，公共部门顾客导向理念逐渐深入人心，慢慢通过将那些受公共管理和公共政策影响的社会公众，也就是公共服务和公共政策产出的直接受益者或者间接受益者，看作是公共部门的顾客，要求政府及其公职人员站在顾客的立场上供给公共产品和服务，以追求顾客满意为基本目标。同时，这一理念也要求社会公众从使用者角色出发，根据自身对政府提供公共服务的数量、质量进行绩效评价。因此，顾客导向理念成为新公共管理理论的核心理念，贯穿在新公共治理行为和模式之中，成为政府新公共管理技术与方法如“明确的绩效标准、强调结果控制、促进竞争、合同外包、分权和非集中化、引入私营部门管理技术和方法”［3］的统领性理念。
政府教育管理公众满意度测评是在政府公共服务领域坚持顾客导向理念和贯彻顾客至上原则的一种管理机制。新公共管理由于其市场化和管理主义的取向，使得新公共管理背景下作为政府绩效评估的特定形式的政府服务公众满意度测评，直接指向政府应具有的职能和应承担的责任，决定了在这一过程中政府与公众角色关系必然不同于传统官僚制。新公共管理及其实践所强调的以顾客为导向，就促成了政府公共服务公众满意度测评必须以其“顾客”即公众满意为根本标准。顾客导向为政府教育管理公众满意度测评提供了理论先导。一般来说，政府教育管理领域坚持顾客导向理念，蕴含着四个基本要点：一是社会公众拥有对政府教育公共服务的选择权。社会公众是教育公共服务和产品的消费者，是政府教育行政机构的顾客，他们能通过对教育服务和产品供给主体、内容与方式的选择来影响政府教育机构的行为。在政府教育管理领域，要确立社会公众对教育服务和产品的选择权，让其拥有充分选择的机会。二是社会公众拥有对政府教育公共服务的知情权。政府作为公共教育产品的提供者，有义务向社会公众提供优质的信息服务，使社会公众了解有关教育公共服务的产出过程、运营效果与财政支出情况，确保社会公众获得其所消费的教育服务的真实信息。三是社会公众拥有对教育公共服务质量的评价权。为了提高教育管理绩效和服务质量，政府教育行政机构应该遵循科学的管理流程，制定合理的公众服务标准，健全畅通的教育服务申诉、赔偿、测评制度来促使其提高质量。四是就政府教育行政机构而言，在顾客导向理念下政府教育行政机构必须积极快速地回应社会公众的需求，充分考虑公众的需求和满意程度，缩短政府与社会公众之间的距离，增强社会公众的认同感和满意度，努力促使社会公众感觉到的政府教育服务水平与其期望值接近。只有以顾客为驱动的政府教育管理，才能够为社会公众提供多样化的教育服务并保证高质量。总之，顾客导向理念为政府教育管理公众满意度测评体系构建提供了理念上的支撑。
2.结果为本与政府教育管理公众满意度测评
结果为本作为新公共管理运动倡导的原则，是针对传统官僚制过度注重过程和追求刻板的规章制度而开出的一剂药方。传统官僚制倾向于用不断增加和细化的规则来控制政府的管理行为与过程，政府部门按照职能的性质被分割为数众多的条条块块，工作变得像企业里的流水线，统一、标准而规范。这样的行政范式和传统结构认为“最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定”，“严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式”。［4］在这样的官僚制体制结构中，规则往往被看得比结果重要得多，这样就造成了机构中的公职人员只对规则负责而不是对结果负责，导致了政府成为了“规则的迷宫”。［5］正如戴维·奥斯本、特德·盖布勒所抱怨的，“过去50年来，美国的政治辩论集中在目的问题上，如政府应该做什么，政府应该为谁服务。我们相信在今天这些辩论已属次要”，“教育改革花了十年，追加了600亿美元的经费，可是测验的结果仍无进步，辍学率比1980年还高。”［6］传统官僚制行政模式中追求的是以对规则负责为特征的，它给政府公职人员一种强有力的激励机制促使其循规蹈矩，严格按照既定的规则办事，重过程胜于结果。这种激励机制及其作用造成的弊端使政府的管理愈来愈偏离公众和社会的期望和要求。［7］因此，新公共管理改革一个重要的措施和方向就是强调政府管理应该从注重过程转向注重结果，主张放松行政规制和实施依靠目标对管理的控制。在政府管理过程中，注重的是业绩而非程序，更有价值的是产出、结果和效益而非投入。在新公共管理改革实践过程中，政府绩效评估通过转变评估理念和内容，将其与结果管理有机结合起来，并为结果管理的制度安排及有效运行奠定了基础。
政府教育管理公众满意度测评是公众在享用政府对教育发展进行的管理和服务过程中，对公众关于政府教育管理效果全部经验感知的整体评价。因此，政府教育管理公众满意度测评，重点测度的还是政府教育管理的行为结果，即政府教育政策制定的科学合理与否、政府教育督导的效果如何、政府教育公平保障如何，测量的全部是这些观测点的结果而非过程。结果本位原则要求在政府教育管理公众满意度测评中，必须坚持测评于管理之后的原则，即只有在社会公众体验到政府教育管理和服务质量以后，才能运用科学的测评模型和合理的调查问卷，对社会公众的态度进行测量。在构建教育管理公众满意度测评结构变量和潜在变量时，更多地应该选取那些结果指标而非过程指标。当然这里并不是说要忽视管理过程，而是要改变过度偏重过程忽视结果的取向。
3.教育行政管理理论与政府教育管理公众满意度测评
现代教育行政理论认为，“教育行政是国家行政的重要组成部分，是国家通过政府的教育行政部门对教育事业进行领导和管理。”［8］教育行政活动与其他行政活动一样，其是在国家相关法律法规的指导下执行国家意志和政策的活动，具有一般行政活动的基本特征，即是以公共财政为依托而实施的旨在推进全民族文化和教育水平的公共事业，同时又具有行政机构内部的行政权力配置、计划决策、沟通协调的活动。与一般的行政活动相比，由于其是教育行政管理，因而具有一般行政活动所不具备的特殊性。如教育行政活动在很多方面要受到教育本身规律的制约，教育由于是知识传授、人力资源密集、价值高度涉入、专业性强的事业，因此教育行政管理在单纯行政专业手段适用范围、行政绩效评价、质量量化测评等方面，不同于一般的政府管理活动。坚持以教育行政管理理论为指导，可以实现将满意度测评体系更加契合教育管理的基本规律和活动逻辑，可以更好地实现满意度测评的科学性。
教育行政管理理论除了涵括政府教育行政过程与行政权力的行使等知识外，还对教育行政管理体制等问题有具体的阐述。教育行政管理体制是对教育行政权的组织形式和运作方式的总称。随着现代政府管理活动分工日益复杂，特别是教育行政管理活动因其对象如学校、教师具有高度的学术性、知识性，政府教育行政管理体制改革出现了一些新的特点。一方面，教育行政管理体制逐步突破过去中央集中统一和地方权力过少的局限，各级政府在教育事务上的管理权力和责任在法律上的划分日益明晰，激发了地方政府和人民群众发展教育事业的积极性；另一方面，在教育行政体制的运行上，由于“政事不分”，地方教育行政部门往往直接干预学校教育教学过程和学校内部管理。在理论上要解决这些问题，必须坚持教育行政管理的基本理论与范畴，通过引入质量管理和新公共管理的政策工具，来建构政府教育管理新的责任机制和治理结构。
二 政府教育管理公众满意度测评研究的现实需求
近年来，教育公平作为突出的社会问题引起我国公众的广泛关注，舆论对中小学择校、教育乱收费、“教育产业化”、高校招生中的不公平等问题的声讨不绝于耳。2010年中国主要城市公众教育满意度调查报告显示：2010年30个直辖市、省会城市的公众教育满意度均值较2009年下降了3%。2008年—2010年之间，主要城市公众教育满意度呈现下降趋势，公众教育满意度从前两年“比较满意到一般之间，明显偏于一般”的评价，变为“比较满意到不太满意之间，并滑向一般”的状态。教育满意度的变化趋势说明公众对本地区教育发展和改革的需求与政府教育服务水平之间的落差正在扩大。此次调查是由21世纪教育发展研究院、北京华通明略信息咨询公司于2010年10月8日至10月31日在中国35个主要城市实施，调查方式采取分层、随机抽样原则随机抽取。调查的主要内容就是公众对于教育的满意度情况，涉及教育质量、教育过程、教育公平、教育收费。对4个直辖市、26个省会城市及深圳、大连、青岛、宁波、厦门等5个计划单列市的7000名18-60周岁的成年常住居民进行了电话访问。目前中国的教育改革正处于关键时期，政府要积极主动为社会公众提供优质和高效的服务，就必须将社会公众的满意度纳入政府教育管理的改革和创新中予以考虑，基于满意度测评方法来研究政府教育管理公众满意度的现状，积极推进政府教育管理体制创新，成为现实的选择。
1.借鉴西方国家新公共管理成功经验的需要
西方国家新公共管理运动的一些改革措施全部深入到了公共部门的各个行业门类，如教育、社会保障、公用事业和基础设施等。其中，在公共教育领域内推行新公共管理理念和绩效评估措施是西方国家的一大共同点。1997年2月，克林顿政府发表了《为美国21世纪的教育而行动起来》的演说，指明了现行教育公共服务的不足以及尚需进一步努力的方面。1993年美国联邦教育部向国会和联邦责任审计署提交了一份《1998-2000年战略规划》，该规划反映了教育部的7大优先事项，阐述了联邦公共教育改革与发展的目的，该规划成为衡量美国联邦政府教育管理和发展绩效考评的纲领性文件。布什政府对美国公共教育特别是中小学基础教育给予了前所未有的重视，政府的年度教育财政充分体现了他的教育政策，同时也表现出了美国教育发展与改革的基本走向。2000年英国前首相布莱尔强调：“无论过去、现在还是将来，英国最重要的政策都是教育，教育，还是教育。”英国政府根据本国经济发展目标，制定出相应的教育公共服务发展战略和中长期规划。英国还通过推行国家课程和国家测试，加强了标准化和绩效管理，逐步成立了教育标准办公室（Office of Standards in Education，OFSTED）半官方机构，该机构每年根据政府教育发展的战略规划制定具体教育发展计划并对其绩效和公众满意度进行考核测评。德国也十分重视对政府公共教育服务供给质量的评估，强调社会公众的自和大力倡导“公众是消费者”的新公共管理理念，要求政府“对公众需求迅速响应”。德国改革政府教育服务机制，认为公众是政府的“顾客”，政府及其教育机构应该倾听公众的意见，建立明确的服务标准，向社会公众作出承诺并赋予公众以选择“卖主”的权利。近年来，德国引入被称为“标杆管理”的绩效评估方式，充分吸收公众参与公共服务质量监控，专门成立了一个叫做社区管理联合会的机构（Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement，KGSt），负责实施不同城市之间“公共交互指标网络”，比较各自的服务质量并从其他市政当局或部门吸收先进的经验。意大利将社会公众满意度作为公共教育服务考核的首要标准，由改革创新部负责公共教育服务供给质量的监管。该部专设公共服务监察处，协助专家就社会公众和企业对公共教育服务的满意度、政府教育服务效率进行调查，调查结果向社会公布，并作为第二年制定教育服务改革方案的依据。
2.推进我国政府教育管理理念和体制变革的要求
长期以来，受传统“官本位”思想和计划经济体制下科层制政府管理体制的影响，政府由于承担办学者与管理者合一的全能型角色，造成了教育管理上的政事不分、政府与学校关系混乱，教育行政部门重“管理”轻“服务”，机关工作人员 “门难进、脸难看、事难办”的问题依然存在。随着我国教育体制改革的深入，政府需要进一步转变管理理念和创新管理体制，探索新型的政府与学校的关系，应该按照建设服务型政府的要求，强化和完善各级政府的公共服务型职能。当前，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的要求，我国政府教育管理的目标、任务以及策略都已经逐步明确，即要“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。”而要实现推进各级教育行政管理机构实施职能的转变，由过去直接参与角色改为指导服务角色，单纯依靠现有的政府系统内自上而下的推动机制已经无法完成，必须寻找改革新的突破口和寻求改革的动力。以公众满意为导向构建科学的测评体系，来测评政府及其部门在提供公共服务方面的质量，有助于为转变政府管理理念和创新政府管理体制提供动力来源。政府服务的公众满意度测评是一个指挥棒，通过测评政府应该做什么以及在应该做的事情上做得怎么样，有助于清晰地界定政府管理不同类型教育服务的职责，强化政府统筹控协调功能，构建现代化教育行政管理体制。
3.办人民满意教育的根本要求
近年来，“办人民满意教育”提法时时见诸不同媒体，不仅为党和国家领导人所积极倡导，而且被写入党的十七大报告。“办人民满意教育”是党和国家对各级政府及其教育行政部门，当然也包括各级各类学校，提出的关于发展教育的根本任务和要求。改革开放30年来，我国教育事业改革与发展取得了巨大的成就，“有力地诠释了我国作为一个教育大国已成为不争之事实”，［9］但同时，社会各界对教育的满意度并未随之“水涨船高”；相反，对教育的要求和批评却日甚一日，［10］这集中反映了教育发展的实际效果与社会公众的心理预期之间存在较大差距。“办人民满意教育”的提出正是体现出中央力图下大气力破解这一现实难题的立场和态度。
从教育管理的角度而言，“办人民满意教育”要求各级政府、教育行政部门和学校要努力提高教育管理水平和绩效，要使教育工作能充分满足人民群众日益增长的教育需要。在这里，政府及教育行政机构是教育的主体，是教育管理行为与政策的实施者、发出者；人民则是教育公共产品和服务的受益者、享受者。因此，“办人民满意教育”揭示出从事教育管理的各级政府、教育行政部门和学校工作的服务本质，要求各级政府及其教育机构尽最大可能、下最大气力办好教育、服务学生学校、造福社会。同时，“办人民满意教育”实际上也是提出了办好教育的衡量标准，即凡是符合人民根本利益的教育，政府及其教育行政部门就应努力办好、建设好，人民满意是评判政府及其教育行政部门工作优劣、好坏的标准。“办人民满意教育”是邓小平同志关于衡量领导干部工作好坏标准（以人民满不满意、答不答应为标准）在教育领域的具体化；也是科学发展观在教育领域的具体化。［11］如果不从政策宣传、口号的角度，而是从公共管理的视角看待这一问题，那么还可以发现：“办人民满意教育”是力图通过政府教育管理理念、职能、机制的转变，促进政府教育管理从重点关注教育内部事务转变到以社会需求为导向，为实现教育为民、教育惠民、教育利民的目标而进行的一系列教育管理职能履行、教育政策供给和教育财政资源配置行为；尝试推进政府教育管理从直接参与学校管理转变到尊重学校办学自，通过实施教育行业监管和质量监控，吸纳组织社会组织、家长、学生参与到教育决策、学校管理与教学发展过程中；在某种意义上说，“办人民满意教学”还是政府及其教育行政部门微观工作机制和宏观评价标准，即要求政府及其教育行政机关在制定教育政策实施管理行为时，要切实以满足社会公众需要为导向，切实解决那些为社会公众所广泛关注的教育管理过程中的热点、难点、焦点问题，一个一个地破解制约教育发展的难题，同时也要求政府及其教育行政部门在工作中坚持人民满意的工作标准，将其作为评价教育管理绩效的根本标准，将其贯穿于整个教育行政管理的始终。总之，“办人民满意教育”可以为践行政府教育管理公众满意度测评提供操作指南和标准，启发我们在政府教育管理及其满意度测评过程中，要突破过去“仅仅用经济指标或效率指标来衡量政府绩效”，摆脱过去习惯于以结构、规模、速度等标准来评价教育的局限，逐步引入公平、民主、公众满意这些新的思维与标准，有针对地解决公共教育服务发展“为了谁”、“谁来评”的问题，逐步形成科学、合理的教育行政管理绩效评价标准体系，从而促进公共教育服务持续、健康、快速发展。
三 推进政府教育管理公众满意度测评研究的基本方向
立足当前政府教育管理改革和公共服务消费意识日显的宏观背景，以公共管理、教育行政管理、组织行为学等学科知识为依托，综合运用新公共管理理论、消费者行为理论、满意度测评理论来研究政府教育服务公众满意度测评体系，沿着政府教育服务公众满意度测评的“理论基础测评体系实证研究改进对策”的逻辑线索，构建一套比较科学合理的政府教育服务公众满意度测评体系，是西方国家新公共管理运动和理论发展的重要启示。
当前，回应这种现实需要，推进政府教育管理公众满意度测评研究，必须从影响政府教育管理公众满意度的因素分析入手，从教育公平、教育收费、教育过程、教育决策、教育质量、教育选拔制度、教育贡献率等方面列出具体分项指标，构建一套较为系统、科学的地方政府教育管理满意度指数（CEPSI）测评体系和结构模型，并探讨其科学性和合理性。同时，还可以以特定样本政府教育管理为例，运用该体系测量样本政府教育服务的公众满意度，最后提出改进政府教育服务公众满意度的具体政策建议。要综合运用规范研究与实证分析的方法，借鉴公共管理、教育行政管理和满意度测评等相关学科和理论，构建政府教育服务公众满意度测评体系。在构建政府教育服务公众满意度指标维度和模型时，要综合运用行政管理理论、教育管理学等知识来分析政府教育服务的职能定位、政策拟定和绩效产出的方式和规律，为选择和构建政府教育服务公众满意度测评变量奠定知识和理论基础。推进政府教育管理公众满意度测评研究，将可以从以下三方面有所突破和创新：
第一，运用消费者理论和顾客满意度理论阐释政府教育服务的本质、结构要素与形成机理。顾客满意度理论在政府等公共部门的运用已经成为共识并逐步付诸实践，但相关的讨论和实践主要集中在政府一般管理领域和政府的一些窗口部门，没有针对政府教育管理与教育服务的成果。立足教育管理和教育服务这一领域，探讨政府教育管理与服务作为公共服务的本质、作为广大社会公众消费的公益属性，有助于揭示政府教育服务的结构要素与形成机理。
第二，构建比较科学的政府教育服务公众满意度测评指数模型与测量体系。从影响政府教育管理公众满意度的因素分析入手，甄选出指标体系设计的四原则，即以人为本、注重公平、注重质量、注重效能，并从教育公平、教育收费、教育过程、教育决策、参与制度、教育质量、教育选拔制度、教育贡献率等方面列出具体分项指标，通过揭示政府教育服务受众满意度形成的机理，分析政府教育服务系统个要素之间因果关系，研究政府教育服务受众满意度测评的变量选择、结构分析、模型拟合度检测，可以构建一套较为系统、科学的地方政府教育管理满意度测评指标体系和结构模型，并探讨其科学性和合理性。
第三，从公众意愿与需要的角度出发研究和制定政府教育管理体制改革与政策调整方案。运用构建出的地方政府教育管理满意度测评体系，对样本政府教育管理公众满意度进行实证测评，基于测评结果进行地方政府教育管理问题诊断分析，从社会公众抱怨和公众需求出发，有针对地提出提高样本政府教育管理公众满意度的政策建议。［参 考 文 献］
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关键词治理政府绩效多元主体策略
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2015）10-0124-05
一、问题的提出
政府绩效评估主体是指直接或间接参与政府绩效评估过程的个人、团体或组织，即政府绩效的评估者。①以信息加工视角分析，政府绩效评估过程其实也是评估主体对与评估对象相关的绩效信息进行观察、搜集、整合与测算的过程。实践表明，在对政府绩效进行评估时，可以有不同的主体，而且由于评估者认知方式、信息加工方式的差异，不同评估主体得出的绩效结论不尽相同。所以，如何选择合适的评估主体，对政府绩效评估领域而言始终是个关键问题。
目前，学界通常依据相对于政府的空间位置将评估主体划分为内部与外部两大类，学者间的分歧主要集中在对各评估主体的选择与认定上。彭国甫等认为，政府绩效内部评估主体包括上级政府、同级政府和下级政府；外部评估主体则主要是中共、人大常委会、社会公众、行政相对人以及专家学者和专门性评估机构。②刘旭涛认为，内部评估主体既包括上级领导部门和组织人事部门，还包括广大干部职工和其他相关部门；外部评估主体则涵盖各种社会团体、专业人士、新闻媒体以及更广泛的公民社会。③一般而言，内部评估主体由于自身利益局限，要做出客观公正的绩效评价需要科学的制度安排来引导；外部评估相对客观公正，但介入评估的渠道还不太顺畅。随着研究的深入，学者对什么是“最佳”评估主体也进行了探讨。谢吉晨等认为，符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等五个特性的兰州大学中国政府绩效评估中心、北京零点调查公司等“第三部门”蕴含着作为“最佳”评估主体的萌芽。④此外，还有学者认为通过公众评价机制可以对政府绩效做出较为公正合理的评价，因而倾向于由公众来主导评估。包国宪认为应建立以公众为主体的政府绩效评估体系。⑤
作为公共行政的重要内容之一，政府绩效管理
* 基金项目：国家自然科学基金项目“基于公共价值的政府绩效结构、生成机制及中国情境下的实证研究”（71373107）；“政府绩效管理的价值分析及其理论范式研究”（71073074）；西北政法大学青年创新项目“民主协商与陕西基层社会管理创新研究”
① 范柏乃、段忠贤：《政府绩效评估》，人民大学出版社，2012年，第262页。
② 彭国甫、盛明科：《政府绩效评估不同主体间的利益差异及其整合》，《学习与探索》2008年第5期。
③ 刘旭涛：《关于政府绩效评估体系的四个基本问题》，《新视野》2005年第6期。
④ 谢吉晨、赵军锋：《论“最佳的”政府绩效评估主体》，《云南行政学院学报》2008年第1期。
⑤ 包国宪、董静：《政府绩效评价在西方的实践及启示》，《兰州大学学报》（社会科学版）2006年第5期。
和评估必然受不同研究范式的影响，尤其在评估主体的选择方面，基于不同理论背景，其选择取向和最终结构必然存在差异。就西方国家的实践看，基于不同国情和理论背景对政府绩效评估主体的选择也有偏好与区别。如，美国对政府绩效进行评估的动力主要来自于政府机构，因此政府内部的自我评价和检查是绩效评估的主要形式。英国则逐渐已由政府评估为中心向服务对象为中心转变，评估主体已经扩展到社会公众，并且将顾客满意度作为政府绩效评估的重要指标。结合西方国家实践和我国的探索，可以预见政府绩效评估主体多元化将成为主流趋势。目前，随着党和政府从“管理”国家到“治理”国家思维的跨越，越来越强调多元主体参与国家治理，建立与此相适应的政府绩效多元主体评估框架已成为迫切任务。基于已有研究成果，笔者认为，尽管上级政府、主管部门、政党组织、人大、政协等公共权力组织、社会公众及社会中介、大众媒体、企业和非营利组织等公共性中介组织都可以作为政府绩效评估的“潜在主体”，但如果把地方政府作为一个“整体”来考量，从现阶段实际出发，既不存在所谓的单独“最佳”主体，也无需过多评估主体的介入。关键在于，必须结合中国国情对各评估主体作科学审慎的剖析，在应然与实然之间寻求平衡，从而构建出适应中国治理转型趋势的政府绩效评估主体体系。
2015年第10期
基于治理理论的政府绩效多元评估主体选择
二、对评估主体的审视
周志忍教授曾指出，在政府绩效管理研究中思考维度的完整性、逻辑的内在一致性和理论上的自圆其说并不是追求的唯一目标，必须关注研究成果是否可以用于实践且会导致什么结果。周志忍：《我国政府绩效管理研究的回顾与反思》，《公共行政评论》2009年第1期。遵循这一思路，笔者拟按照公认度较高、操作性较强、实效性较优的原则，选择以下评估主体开展深度分析。
政党组织。基于中国现实，这里的政党组织主要指中国共产党，并不涉及各派。领导绩效评价是整个绩效评价体系的最重要、最关键的一部分。包国宪、周云飞：《政府绩效评价的价值载体模型构建研究》，《公共管理学报》2013年第2期。作为中国革命和建设的领导核心，中国共产党肩负对行政机关政治领导、组织领导和思想领导的重要责任。因此，各级党组织对政府具有不容置疑的绩效评估权。现实中，陕西推行的由党委组织部门牵头的“三位一体”目标责任考核和以纪检监察部门牵头的“福建模式”亦可作为例证。2013年12月，中央组织部下发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，更是以党内制度形式强化了执政党的评估主体资格。政党组织作为政府绩效评估主体的优势在于：一是执政党以为人民服务为根本宗旨，对绩效的评估会引导和促使各级政府更加关注民生、改善民生；二是执政党管理主要干部的提名、任免，对政府绩效的评估容易形成高位激励。其弊端一是与政府的评估性质、类型相近，容易增加行政成本；二是可能会强化“只唯上不唯下”，还容易造成党政不分的后果。
权力机关。这里的权力机关指的是各级人民代表大会及其常务委员会。政府由国家权力机关产生并对国家权力机关负责。从这个逻辑出发，人大及其常委会自然是政府绩效的评估主体。此外，《各级人民代表大会常务委员会监督法》也赋予各级人大常委会对政府相关工作的审议权、询问质询权、特定问题调查权。这些规定都为人大对政府绩效开展评估提供了制度条件。人大作为主体进行评估的优势在于，一是在于具有法律权威，相对第三方、社会公众等其他主体比较容易获得政府的绩效信息；二是凸显人大作为评估主体也符合公共管理范式转型的方向。但是，现实中人大的作用远未完全发挥。一方面，在现行组织法中就各级人大及其常委会对政府重大事项的监督权规定得相对原则，不易操作；另一方面，也与人大自身建设薄弱有关，许多代表对公共事务缺乏深度关切。
上级政府。上级评估是目前国内外主流的绩效评估模式。我国政府绩效管理本身就发轫于目标责任管理，至今仍带有浓重的目标管理色彩。一般而言，考核的主要依据是各级政府、尤其是上级政府年初确定的目标任务。因此，由上级政府作为主体评估绩效符合实际。我国宪法也规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都服从国务院。因此，上级政府作为评估主体也符合法律规定。上级政府作为评估主体的优势在于：一是熟悉政府运行规则，有较多的控制和纠偏手段；二是相对便捷和高效。但是，上级政府作为评估主体也有弊端：一是可能在强烈的GDP导向和政绩冲动下忽视下级政府的承受力而提出过高的目标要求，进而导致下级政府“只唯上不唯下”；二是有可能导致政府组织迎合自足型管理，使绩效评估成为单纯的人事管理工具，影响绩效管理战略的执行。
社会公众。公众评估主要是指公民以团体名义或个人名义直接对政府绩效进行的评估。随着社会建设的推进，在各种政府治理活动中，公众不再是纯粹被动的接受者，而是更有可能成为主动的参与者。唐皇凤：《稳定与发展双重视阈下的中国社会建设》，《人文杂志》2013年第6期。作为政府绩效的“所有者”“生产者”和“评价者”，公民参与不是一种工具，而是政府绩效管理与评估中的一种机制，也是和谐社会建设与公民社会形成的根本目的。包国宪、王学军：《我国政府绩效治理体系构建及其对策建议》，《行政论坛》2013年第6期。社会公众开展绩效评估的优点在于：一是可以促使政府更加关注群众诉求，体现政府绩效的责任导向；二是有助于界定政府边界和制约政府权力，更好地促进社会公正。但是，社会公众作为评估主体也存在不足：一是公共利益有长期、短期、局部与整体之分，需要经过多元主体的博弈、协调和整合，公众的分散性、自利性可能导致对公共利益的认知并不准确；二是现有的测评技术很难弥合公民属性不同带来的评价差异。实践也证明，不分情况的万人评议、行风评议、满意度调查等既不经济也未见得科学。此外，在对消防、急救等特殊公共服务等的评估中，由于公民无法亲身体验，因此评价难以避免随意性。周志忍：《政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景》，《中国行政管理》2008年第1期。
第三部门。也称“第三方”。主要指独立于公共权力之外的专业调查研究机构和其他中介组织、大众传媒等。由于社会中介、大众传媒等参与绩效评估的意愿与渠道尚不尽如人意，所以具有专业评估性质的研究机构暂时专享“第三方”这个称号。美国的政府会计标准委员会、锡拉丘兹大学坎贝尔研究所就是这样的机构。2004年底，受甘肃省政府委托，兰州大学中国地方政府绩效评价中心开创了非政府组织对政府绩效进行评估的先例，被外界称之为“甘肃模式”。第三方作为评估主体的优势在于：一是具有技术专长优势。绩效评估的很多理论、技术、方法和模型，并非普通民众和官僚机构及公职人员在短期内所能掌握；二是能够针对绩效问题提出科学解决方案。但是其缺点也客观存在，一是由于基础数据较难获取和统计数据“失真”使得评估非常困难；二是囿于体制，研究机构人员、经费和运作方式受到制约和擎肘，评估工作的中立性、评估过程的公正性以及评估机构的有效性和可信赖性等都成为值得关注的问题。包国宪、张志栋：《我国第三方政府绩效评价组织的自律实现问题探析》，《中国行政管理》2008年第1期。
三、基于治理视角的多元评估主体选择策略
20世纪90年代，治理理论逐渐在西方国家兴起。作为对传统“统治”和“管理”理念的扬弃，“治理”更多强调在政府的主导之下实现国家治理思维体系、话语体系和制度体系的综合“大转型”，重点是强调多元主体管理，民主式、参与式、互动式管理。治理理论强调，政府与个人、社会公共机构之间存在权力依赖和互动，也就是说任何单一组织都无法独自解决问题，公共行政过程因而成为一种互动的过程。谭功荣：《西方公共行政学思想与流派》，北京大学出版社，2012年，第282页。如今，这一理论已经深刻影响全球治道变革，并在地方治理、政府治理、全球治理等领域广泛应用。经过俞可平、毛寿龙、张康之等国内学者的研究与推介，从2006年以后，“治理”这个词汇逐渐进入了中央文件以及更多的规划性文本。2013年11月，十八届三中全会，则正式在党的决议中把推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度两大任务一起作为全面深化改革的总目标。
政府绩效管理作为公共行政改革的产物，本身就是基于对有效政府的追求而评判政府行为和过程的一种治理工具。随着国家治理目标的确立，从管理到治理的转换必将成为趋势，任何公共行政行为都将受这一新的理论范式的影响和制约，政府绩效管理和评估也不能例外。所以，我们必须站在治理范式转型的角度来研究政府绩效评估，特别是要进一步思考评估主体构建问题。从治理视角看，政府绩效只有通过“合作生产”的过程才能得以形成，政府的绩效只能通过社会的认可和建构才能得以形成。吴建南、杨宇谦：《地方政府绩效评估创新：主题、特征与障碍》，《经济社会体制比较》2009年第5期。从这个意义上讲，治理理论不仅与政府绩效评估应坚持多元主体的原则相契合，更是为多元主体构建提供了坚实理论基础。当然，关于政府绩效评估的主体选取及相关制度设计，也必须考虑现实所处的行政生态环境，努力做到本土化。高洪成、娄成武：《论基于人大的政府绩效异体评估》，《中州学刊》2012年第9期。因此，对政府绩效评估主体的研究要始终把握两点：一是要适应治理理论转型坚定不移地推进多元主体评估；二是要立足特定行政生态的实际考虑评估主体的选择、组合与取舍、搭配。基于上述考虑，笔者认为，在政府绩效多元主体评估体系的构建中应坚持以下策略：
一是坚持协同参与策略。从国家管理到国家治理，最大的区别就在于治理主体由单中心向多中心转变。多元主体参与治理尽管形成了具有监督和制衡功能的复杂治理结构，但这一治理结构必须同时还要具有协同性，否则可能比一元治理模式更为低效。郑惠、何君安：《试论国家治理体系和国家治理能力现代化》，《新视野》2014年第3期。在日益复杂的行政环境下，政府没有与其他社会组织或资源的协同，根本无法实现公共治理的各种目标。同样，对政府绩效评估而言，也必须从系统思维出发坚持协同参与策略。政府绩效评估中要发挥好公民、第三方等外部评估主体的积极性，处理好与政党组织和权力机关等评估主体的关系，做到各得其所、相得益彰。此外，由于政府绩效各评估主体之间存在利益偏好和信息偏差，而且都倾向于从自己的立场来衡量绩效水平，如果不能有效协调，必然导致评估结论与实际绩效的较大偏差。因此，协同还要体现在对不同主体利益差异的整合上。要通过开展绩效评估主体培训积极引导各评估主体做到客观、公正。要健全政府绩效评估主体之间的信息沟通机制、政府绩效评估信息共享机制，使得各主体的意见能充分表达。要建立利益均衡制度，使得各个评估主体的不同意见通过协商达到平衡，以形成更具说服力的绩效评估结论。
二是坚持政府主导策略。治理理论的突出贡献就在于突破了政府是唯一管理主体的传统社会管理模式，谋求通过政府与非政府组织、公民等多元主体共同治理来达到善治目标。但是，就治理内涵而言，治理理论并不必然否定政府这一国家权力执行者的关键主体作用。而且，我国制度变迁一个典型特征就是政府主导，因此无可避免地必须选择通过政府力量逐渐实现市场和社会塑造这一演进路径。包国宪、郎玫：《治理、政府治理概念的演变与发展》，《兰州大学学报》（社会科学版）2009年第2期。与此相适应，对政府绩效评估而言，既要坚持多元主体的协同评估，也不能削弱政府在评估中的主导地位。在目前，超越政府这一核心治理者来构建多元主体评估体系也不现实。而且，从现实来看，只有首先落实政府主导才能为其他主体有效参与提供条件。因为在政府主导下，政党组织的评估可以更侧重于领导干部绩效评估，与组织绩效评估相辅相成；权力机关可以通过审议各级《政府工作报告》为绩效评估提供科学源头，也可以通过询问、质询等法定程序把自身的评估作用落到实处。坚持政府主导也有助于公民和第三方参与评估，如果政府评估缺位，公民和第三方等主体的评估则缺少依托，难以发挥促进绩效改善的关键作用。相反，如果不坚持政府主导来评估，则可能使绩效管理陷入迷惘。因为，如果采取政党组织统揽评估，容易导致以党代政、党政不分，与民主发展的潮流相去甚远；采取权力机关主导，我国各级人大的职能和组织架构需要作较大调整，短期内也无法胜任；公民和第三方更因力量孱弱而难堪重任。
三是坚持科学务实策略。绩效管理是一项专业性和技术性很强的管理工具，只有将前瞻性、科学性与可操作性、可实施性结合起来才能对政府行为产生规范和导向作用。反之，则会对政府工作产生误导。蔡立辉、吴国旭、包国宪：《政府绩效管理理论及其实践研究》，《学术研究》2013年第5期。基于此，绩效评估多元主体的构建应坚持科学务实策略，而不能单纯追求理论的炫目而脱离实际的行政环境。在各层级地方政府的绩效评估中，并无一个固定的多元主体参与模式，而是要根据政府的不同层级合理确定评估主体参与方式、程度和深度。比如，在省级政府的绩效评估中，因为政党组织的权威和权力机关的能力，可以更多发挥这两个评估主体的作用，促进政府绩效的科学评估。在县、乡政府的绩效评估中，则因为与群众的接触比较多，可以更多采用满意度调查、行风评议等方式发挥社会公众这一评估主体的作用。第三方组织的评估则要结合具体实际，有些地方没有相应的社会评估力量也未必就要耗费过多经费引入第三方评估。此外，还要根据评估任务来选择相匹配的评估主体。要综合考虑绩效评估的成本，要从评估对象的职能、职责、服务对象、绩效目标等角度出发，筛选相应的政府绩效评估主体。如，在政府形象、公民满意度等评估中，应以公民或第三方评估为主，但是在行政成本、行政效能等单项评估中，则需发挥政党组织、权力机关和上级政府等体制内权威主体的职能。
四是坚持公开透明策略。研究表明，政府信息的封锁必然导致暗箱操作、滋生特殊利益集团，而且因为缺失公众参与无法形成有效监督制衡，必然导致政府决策质量每况愈下。斯蒂格利茨、宋华琳：《自由、知情权和公共话语――透明化在公共生活中的作用》，《环球法律评论》2002年第3期。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期。了解与信任是合作的基础，公开透明是增进了解与信任的必然选择。评估政府绩效需要搜集、整理和分析信息，并根据所掌握的信息对绩效进行科学分析与判断。多元主体参与评估，意味着除了政府自身之外，还有社会公众、第三方等外部主体参与评估，因此必须坚持公开透明策略。作为评估对象的政府，应该把行政所依据的不涉及国家秘密的法律、法规、政策通过政府门户网站、新闻发言人、政府公报等渠道及时公开，真正使政府成为“玻璃缸里的鱼”，便于评估主体有效参与评估和监督政府。要及时梳理并公布“权力清单”和“责任清单”，使评估主体可以判断政府依法履职的情况，对越权、失职进行合理界定。要继续推进政府预决算公开，并进一步细化科目，便于评估主体依据真实投入判断政府绩效产出。要建立责任追究制度，对故意公布虚假信息的行为进行严惩，避免错误的政府信息对评估主体产生的误导。同时，政府还要对绩效评估建议的改进措施、落实效果定期进行公开，以激发多元主体参与评估的积极性。
