关键词：依法行政；行政管理；执法
计划经济时期，档案实行行政式管理主要凭借指令性的业务指导来完成，档案要想发挥行政管理职能则必须依据行政命令才能实行。所以在计划经济时期，指令性的业务指导有效推动了档案事业的健康发展。在计划经济时期，人们虽然也将其理解为业务指导，但都意识到这种类型的业务指导带有明显的强制性，因此，在一定意义上可以说，也可以将其认为是法和命令，要求下级部门一定要无条件执行，依靠行政性命令档案工作才能有效进行，带有一定的强制色彩。这种情况并不只是存在于档案行政管理部门当中，在计划经济时期全部行政机关都带有这样的特点。我国实行改革开放已经三十多年了，当前已经发展为社会主义市场经济时期，政府式的行政管理已与当前发展的时代不相适应。因此，依法行政得到了人们的认可。在这种变化当中，首当其冲的是档案部门。随着依法行政的逐步实行，国家推出了《档案法》，进一步明确定位了档案行政管理部门的主要任务。当前人们也高度重视依法行政的实施，重新认识到档案行政管理职能，计划经济时期的指令性业务指导已与当前时展不相适应，因此务必实行依法行政。而行政档案行政管理职能的部门，也不再属于一个固定的部门，同时承担着业务指导与法规的制订工作。但由于受到传统意识的影响，人们的日常行动还没有体现这种认识，特别是在当前的基层，指令性的业务指导依然占有较为重要的成分。
1.法定的档案行政管理职能简释
依据《档案法》第六条“县级以上地方人民政府的档案行政管理部门负责管理本地的档案事业，同时具有指导与监督当地机关、团体、企业事业单位档案工作的责任。”[1]，从中可以明确，档案行政管理主要针对的是社会档案事务，但不是管理实体档案或档案工作。也就是说这种管理主要是管事而不是管理一个单位一个部门，更不能管理当中的某一个人。也可以这样说，档案行政管理主要负责与档案工作有关的工作和事。而管理不重视结果，重点关注的是管理过程。在以前的档案管理工作中，档案工作只是重点指导一个系统一个单位的档案管理工作，认为提高档案工作人员水平，使其能够做到科学管理内部档案实体，而不能准确定位行政管理的主要职能[2]。所以档案行政管理部门工作面临着大量的困难，虽然也做了大量的服务工作但却得不到相关部门的认可。
2.如何才能做好档案行政管理工作
2.1档案行政管理必须依法行政
在行政管理过程中要求首先做到依法行政，档案行政管理也适用于这一点。在依法行政过程中，当中的依法包括《档案法》，但还包括关系到档案事务的一切法律法规。《档案法》具有核心地位，档案行政管理部门在开展工作中首先要遵守《档案法》，需要提出的是其中的内容和要求原则化严重，不具备明确的操作措施，所以在实行档案行政管理过程中，就不可避免地应用一切关系到档案事务的法律法规[3]，只有做到上述这些，才能顺利开展各项工作，才能使档案行政管理收到较好的效果。有统计数字显示，在河南省与“档案”有关的法律法规就有十七部之多。这些与档案管理有关的法律法规全部适用于档案行政管理工作。在实际开展档案行政管理工作中发挥这些涉及到档案事务法律法规的作用，可以有效解决档案实际管理过程中出现的“不到位”问题。
2.2档案行政管理必须遵循分级管理的原则
依据《档案法》要求，档案行政管理要实行“统一领导，分级管理”，同时明确指出了不同档案行政管理部门的工作职能与权限。所以，在实际档案行政管理工作中一定要依据法律规定去落实，不然就有可能出现“越位”现象。如在实际工作过程中，在业务考核指标中把村级建档工作下发到各级档案管理部门，如果县级档案管理部门将其理解为一项重要的档案管理工作，要实行亲自入村开展指导与帮助，但其实这种做法不符合上述管理规定，没有遵守自身行政管理职能的规定，属于管理中的“越位”。而应该采取的做法是，以《档案法》和《村民委员会组织法》为基础，对乡镇、民政部门的档案机构工作进行指导与监督。也可以这样认为，在实际开展档案行政管理过程中，要以《档案法》为主要依据，同时结合与档案管理工作有关的法律法规开展规范性管理。真正做到分级管理，实现对档案管理部门的指导与监督工作，做到这一点，档案行政管理工作就不会出现“越位”现象。在当前的档案行政管理部门当中，都设置有业务指导与法规科，要求业务指导部门不适宜再沿用当前名称，可以改为档案管理指导处与档案指导处，主要工作就是在档案管理工作中进行指导、奖励、培训、宣传、教育等，不再带有强制性特点。法规处的主要职责是检查档案行政管理工作、处罚工作、执法监督等，制订档案业务标准、规范、政策等文件，还具有一定的强制性特点。
2.3增加机构，加强内部监督
要想实现依法行政的目的，首先要做好内部监督工作。在一定条件下，可以设置档案执法处，也可以称为“档案执法队”，主要负责强制性工作，其中，可以自行处理一些违法案件。法规处的主要职责就是档案行政监督、审核执法队处理一些案件的情况、制订业务标准等，负责监督同级档案馆的工作、监督下一级档案部门的工作、进行行政监督等。档案管理指导处的主要任务就是执行一些非强制性指导命令。
作者:谭畅 单位:吉林司法警官职业学院
参考文献：
[1]杨凯.浅议转变档案行政管理职能的动因[J].档案管理,2013(01).
关键词：依法行政；行政管理；执法；业务指导
1档案行政管理职能沿革
在计划经济时代，档案行政管理一直是以指令性的业务指导为主的管理模式，档案行政管理的职能是以行政命令式的档案业务指导来实现的。不可否认，指令性的业务指导行政管理模式在计划经济时代，对档案事业的发展起到了关键的作用。在那时，虽然称之为“业务指导”，但这种“指导”带有指令性，这种指令性具有行政强制性，因而，它在某种程度上，就是“法”，就是“命令”，必须坚决执行，档案工作和业务建设主要是靠行政规范性文件和行政命令式的业务指导强制执行的。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是计划经济时代，一切行政机关共有的行政特征。
随着改革开放与社会主义市场经济的发展，政府行政管理的方式发生了改变。指令性的管理模式渐渐地退出，取而代之的是依法行政。对于这种变化，应该说档案部门还是很敏感的。在指令性管理向依法行政转变的初期，就制定颁布了《档案法》，为档案行政管理机关转变管理职能依法行政奠定了法律基础。
随着依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式逐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变，行使档案行政管理职能的部门，也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，受传统思维和习惯的影响，这种转变基本上停留在口头和表面上，尤其在基层，指令性的业务指导为主的管理模式依然大行其道。
2法定的档案行政管理职能简释
档案依法行政的核心是依法行使档案行政管理职能。必须明确，档案行政管理机关只能在宪法和法律、法规的范围内活动，凡是超过法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。因此，正确理解和行使档案行政管理法定的职能尤为重要。对县级以上的档案行政管理部门的主要职能，《档案法》第六条作了明确规定，《档案法实施办法》第八条又进一步具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”对这些职能可归纳为两种行政行为：一是抽象行政行为，即制定规章制度和方针政策；二是具体的行政行为，即对有关部门监督、指导、依法查处档案违法行为。这里的“监督”，是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作。“指导”是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。[1]作为档案行政管理部门实施的具体的档案行政行为来说，“监督”指的是档案行政监督检查；“指导”指的是档案行政指导，而不是指令性的业务指导。档案行政监督检查属于强制性行政行为，档案行政指导属于非强制性行政行为。
档案法规规定的档案行政管理的监督和指导职能，还有一层含义，就是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关进行监督和指导的职能。这里的“监督”，是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法定职能。这种职能就是档案行政执法监督，它的实施是多样的，常用的有规范性文件备案审查、执法争议协调、行政执法检查，实行行政执法责任制、行政执法情况报告制等，其中，档案行政执法检查是最重要的档案行政行为之一。但它不属于行政执法，而属于行政监督。这里的“指导”则仍是行政指导，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的行政指导不具有任何强制性。
档案法规规定档案行政管理部门负有对同级档案馆、下级档案馆和下级档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职能。
档案法规还规定了档案行政管理部门一些具体的行政职能，如，对出卖、转让、赠送属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批等，对在利用档案馆的档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案行为的处罚等，这些具体的行政职能有：行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等。
3档案行政管理的档案法定范围
档案行政管理职能是有限的，档案行政管理的档案法定范围是有边界的，超出这个范围就有违法之嫌。档案行政管理的档案法定范围就是《档案法》中规定的档案范围，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”也就是说，档案行政管理部门管理的档案范围是“对国家和社会有保存价值的”档案。这里，要注意两个问题：一是档案法定定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。二是如何确定对国家和社会有保存价值的档案范围。按照《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”那么，属于国家所有的档案是由国家档案局或国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确这类档案的具体范围。如，国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》及附件《文书档案保管期限表》等，国家档案局与最高人民法院共同制定的《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等。对于非国家所有的档案具体范围的确定，是由各省、自治区、直辖市档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定档案规范性文件，具体划定本地区非国有档案的范围。如，《江苏省非国家所有档案管理办法》等。
由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”档案方面有效，因而，只有那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人才是档案行政管理相对人的范围。这个范围说明不是所有的产生档案的领域和这些领域产生的所有档案都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提，这个前提必须清楚。对超出这个范围而行使的档案行政行为要慎重，否则，就有违法之嫌。
4档案行政管理职能的辨析
4.1档案业务指导职能辨析。档案业务指导职能是计划经济时代指令性的业务指导管理模式的产物，随着全面推进依法行政的深入，取而代之的是档案依法行政职能。计划经济时代指令性的档案业务指导职能已经寿终正寝，尤其是在档案法规已经明确档案行政管理职能的情况下，按照依法行政对行政机关是“法无授权不可为”的最基本要求，指令性的档案业务指导就不再是合法的档案行政管理职能，如果还要坚持行使这种职能，就有违法之嫌了。指令性的档案业务指导基本上包含了档案行政管理的所有职能，包括制定标准规范、监督、指导和执法等职能。依法行政下的档案业务指导实际是行政指导，其内涵缩小职能弱化，档案行政指导并不等于指令性的档案业务指导。档案行政管理部门的档案行政指导主要是业务上的辅导、咨询和政策的阐释，对被指导单位不具有任何强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政指导，档案行政指导表现出来的更多是服务。但是，由于种种原因，指令性的档案业务指导职能并没有退出历史舞台，依然盛行，尤其是对档案业务指导和档案执法的含义的理解上。档案业务指导依旧是指令性业务指导的含义，要说有变化只是把执法的内容分了出来，而执法却被理解为单纯的查处档案违法行为。由此，也就衍生出一些错误的观念与认识。有档案执法与档案业务指导平行说、[2]档案执法是业务指导保障说、[3]档案业务指导是档案执法基础说，[4]硬是将档案行政执法与档案业务指导这两个不是一个历史时期的问题、不是同一性质的管理模式问题拉到一起。在档案行政执法是档案业务指导保障的思想驱使下，使档案行政执法职能沦为保障档案业务指导职能实施的辅助手段，使档案行政执法失去了本来面貌，失去了应有的职能。造成这种情况的原因是：从《档案法》颁布到《全面推行依法行政实施纲要》的实施，档案行政管理部门并没有完全实行行政职能的转变。
4.2档案行政执法职能辨析。转变职能，就是档案行政管理职能要转到依法行政上，依法行政的核心是行政执法。档案行政执法是行政执法的一部分，按照行政法学的说法，它有广义和狭义之分。广义的档案行政执法，就是档案行政机关为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括档案行政管理机关为贯彻、执行法规，而制定的规范性文件的行为，即抽象行政行为。也包括档案行政管理机关依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为。还包括档案行政管理机关采取的档案行政指导、行政奖励等非强制性行政行为。狭义的档案行政执法，指档案行政管理机关的具体行政行为。主要有档案行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等强制性行政行为。而档案界一般认为的档案行政执法，则仅指对具体违法行为的查处。此认识显然有误。
档案行政指导必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，档案行政指导没有法律约束力。但是，如果产生档案行政误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。
4.3档案行政管理监督与指导职能的辨析。《档案法》中规定的“监督”和“指导”是档案行政管理部门日常行使的主要法定职能。档案行政监督检查属于强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，解决这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全等，解决“面”上档案工作最基本的问题，是最低要求。档案行政指导属于非强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作会不会做、做得好不好的问题。对于会不会做的问题，主要是通过业务上的辅导、咨询，提供多种档案管理方法供其选择而不能强制实行。档案行业标准基本上都是推荐性标准，如《归档文件整理规则》就是推荐性标准。对于做得好不好的问题，实际是解决“点”上的问题，通过如机关档案工作规范化管理认证等办法来实现，起示范引导作用，是最高的发展方向。这些都是自愿的，不能强制实行。
4.4档案行政管理职能的“越位”和“缺位”现象。由于档案行政管理部门没有实现职能转变，也没有厘清职能，造成履行职能上的一些“越位”和“缺位”现象。表现为：其一，对于民生、专门、民营企业、农村等档案工作，一方面，在档案业务指导管理模式下，对做好这些工作显得力不从心，举步维艰。另一方面，对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部委颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定。据对《法律图书馆》（law-lib.com/）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和专门档案范畴的。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。档案行政管理机关本应通过自己或者联合有关部门依法行使档案行政监督检查等职能的方式来督促做好这些档案工作，但是，在这方面几乎是空白。其二，上级档案行政管理机关本应对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，通过这种行政执法检查纠正其违法或不当的执法行为，并促进其依法行政的实施。但是，这方面也几乎是空白。其三，档案行政管理部门负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法还几乎是空白。如果说，“局馆合一”的体制是造成对同级档案馆的档案行政执法空白的理由，那么，对下级档案馆、档案行政管理部门的档案行政执法空白就没有理由了。面对如此多的空白，颇值得深思。
5对档案行政管理机关内部职能划分的思考
要实现依法行政职能的转变，最终要落实到调整、厘清、明确档案行政管理部门内部的职能上。
5.1在现有的机构内按照依法行政的职能重新划分职责。现在，大部分档案行政管理机关都内设有业务指导和法规部门，业务指导部门最好改变名称，可改为“档案管理指导处或档案指导处（科、股）”，履行档案行政指导、行政奖励、培训、宣传教育等职责，主要行使非强制性的行政职能。法规处（科、股）履行档案行政监督检查、行政处罚、行政执法监督等职责，负责制定档案业务标准、规范、政策等，主要行使强制性的行政职能。
5.2增加机构，加强内部监督。加强内部监督是保障依法行政，切实履行法定职责的必要环节。在条件允许的情况下，应增设档案执法处（科、股），或者统称“档案执法队”，专门履行强制性的行政职能，其中，对查处违法案件没有决定处置权。法规处（科、股）则主要履行档案行政监督、审批档案执法队查处的档案违法案件、制定业务标准等职责，履行对同级档案馆和下级档案部门的行政监督检查、查处档案违法案件和行政监督等职责。“档案管理指导处（科、股）”履行档案行政指导等非强制性的行政职能。
5.3县级档案行政管理机关的职能划分。由于县级档案行政管理机关人员比较少，大部分未设法规部门，面对这种情况，也只有“一套人马”行使不同性质的全部行政职能。当然，业务指导股应改名为“监督指导股”，但需要清楚地分清不同性质的行政行为职能，在一次实施行政行为时，不能实施两种不同性质的行政行为。也即在实施档案行政指导时不能同时实施档案行政监督检查等。否则，就有“钓鱼执法”之嫌。这只是权宜之计，长远办法，只要条件成熟，应将强制性的行政职能与非强制性的行政职能分开。
注：本文为2007年国家社会科学基金项目《档案法立法思想与立法原则研究》的阶段性成果，项目批准号为07btq027
参考文献：
[1]郭树银主编.中华人民共和国档案法实施办法释解［m］.北京：中国法制出版社，2000.38.
[2]艾鸿举.强化档案执法监督 完善档案业务指导[j].辽宁档案，1993(11).
“官僚体制”的管理模式形成“运行不畅”的局面我国现行的档案行政管理体制是一种层级分明、制度严格、权责明确的组织运行模式。这种官僚体制曾经对我国档案事业的发展发挥过重要作用，但随着民主政治的发展及公共行政理论与实践的推进，传统档案管理模式的缺陷逐渐凸显，从而在档案管理工作中形成“运行不畅”的局面。1.目前档案管理是一种层级节制式的组织结构，注重统一指挥，强调简单制度式的执行，导致档案部门的僵化与迟钝。2.在档案行政管理系统中，高效率的信息传递和处理对于提升档案管理工作的科学性是不可或缺的，金字塔式的档案行政管理模式尽管对于分配各项任务和处理自上而下的指令可能是一种有效率的结构，但在处理档案基层自下而上的信息时，却缺少有效的通道。3.档案行政管理人员参与对档案基层工作专业人员的监管，但他们并不总是具备专业业务知识专长，这对于档案基层工作者而言，在服从上级档案官僚指令或组织的规则与服从自己对档案专业原则之间就存在着严重的冲突。
“垄断式”的管理体制造成档案机构“力不从心”垄断式的档案管理体制要求档案行政管理部门能够垄断式地承担起管理各项档案工作事务的责任，这就要求档案部门能够拥有开展档案管理工作需要的人力、物力和相关管理资源。但在我国现有国情下，档案事业并未得到国家应有的重视，缺乏日常工作开展所需的必要资源，也不能够单独地解决档案工作中所面临的各项难题，客观条件制约了档案部门改进工作的意愿和能力。不仅如此，在垄断体制下，档案部门习惯于采用垄断式的工作方式开展各项档案管理工作，只注重本部门工作的自由与方便，忽视社会对档案工作的需求，致使档案部门工作效率、质量及效益的低下。
单一评价主体造成工作中的“监督缺位”长期以来，对档案行政管理部门的评价基本上是“政府主导——上级评价”的运行模式，这种模式下，社会对档案工作的评价意见被完全忽略，或者经常是“被代表”。单一的评价主体模式下，档案工作更多地是系统内部的“圈内看档案”，“且都是兄弟单位，低头不见抬头见，和谁过不去都不好”[3](P53)，难以真正发现工作中的不足，并严重脱离社会工作实践，给档案工作造成了负面的影响，如档案工作中的服务意识淡薄、工作行为不透明、馆藏结构不合理、工作效率低下、工作模式封闭等种种弊端皆与之有着重要的关系。而反观与档案工作同属于国家科学文化事业的图书馆，其评价主体包括政府机构、图书馆行业协会、各类图书馆、用户和第三方机构，多主体的监督评价机制对图书馆事业的整体发展起到了积极的作用。[4](P35)
档案行政管理失灵的消解路径
（一）由“人治”到“法治”各级档案行政管理机构必须依据法律赋予的权限，在其职权范围内，依照法定的程序，在遵循档案工作客观规律的基础上，对国家档案事务进行有效管理，[5](P31)不能因中心工作的变化、领导的更换等而随意改变，那种超越法律的行为就是对自身权力的滥用，对社会公意的违背，对档案事业的不负责。首先，应强化档案行政管理部门依法治档的意识，充分认识到依法治档对档案事业发展的重要性，提升法治的自觉性和责任感，避免工作中主观而随意的“人治”行为；其次，加强对档案工作的研究，探究其工作规律，在此基础上结合各部门的工作具体情况，建立和完善依法治档相关的制度体系，确保档案事业发展中有法可依，从而在制度的平台上实现档案工作的有效开展；再次，加强档案行政执法，建立档案部门工作行为的监督约束机制，对档案工作中的不作为和工作失当的“人治”行为进行责任追究，使不规范的“人治”行为失去生存的土壤，形成“进退有据”的档案行政管理模式；此外，档案行政管理部门还应主动接受政府、人大、司法、社会各界的监督，使档案行政管理工作行为透明公开地运行。
（二）由“机械官僚制”到“改良官僚制”加强档案行政管理机构改革，按精简、高效的原则，对原有档案管理机构进行重新整合，原则上要求档案决策、执行、监督部门分离；调整组织结构，压缩层级，实现由金字塔型向扁平化转变；利用现代化的信息网络技术吸纳系统内外民众的参与，实现资源的共享，提升档案工作系统的工作效率、责任性与回应性。推行人性化的档案行政管理模式，加强学习型、开放型组织建设，缩短档案顶层部门领导与基层档案工作人员的距离。将原有高度集中的档案管理权限适当下移，更多地由基层档案管理部门和档案专业技术人员根据各部门具体情况实施区别化的管理。树立档案工作开放的理念，改变传统的档案内部封闭式的管理，加强档案机构与系统外各部门的联系与沟通，建立面向社会的开放式的管理体系，积极响室业务•馆RCHIVESAEANAGMMENT应社会对档案工作的诉求，适应时代新的需要。
（三）由“垄断”到“协作治理”在我国现有的行政管理体制下，虽然档案行政管理部门是管理档案工作的主体职能部门，但由档案部门单独“垄断式”地承担起档案事业发展的全部责任既不合理也不公平，档案部门对档案工作的责任不是无限的，也有其应有的边界。档案部门在工作中存在诸多仅靠自身力量难以解决的问题，要想做好新时期档案管理工作，就必须大力开展跨部门合作，协调整合档案管理的社会资源，形成广泛的协作伙伴关系，建立起“档案部门主导，多方参与的协作治理体系”，充分发挥包括政府、档案机构、相关职能部门、社会公众、专家、媒体等各方的作用，共同应对档案工作中所遇到的问题。在包括档案事业发展规划、档案工作经费、档案政策的制定和执行、档案具体业务管理等相关工作中档案部门都要吸纳各方的参与，听取社会的意见，争取各方的支持与理解，在各方的共同参与下有效提升整体档案工作水平。
（四）由“单一评价主体”到“多元评价主体”公共受托责任是我们建立档案行政管理工作多元评价主体体系的理论依据，档案部门的管理工作与社会存在着公共受托责任关系，因此档案部门应以最大善意按相关法规的要求，提高档案的管理和使用效能，向社会公众提供优质的档案服务。根据档案部门公共受托责任的产生责任关系链，结合我国社会发展环境、公民参与意识、档案工作管理体制等具体因素考虑，在我国目前档案行政管理工作评价中可将政府、档案行政部门、档案行业协会、档案馆、民意机构、第三方评价机构、社会公众等纳入评价主体体系。[6](P16)构建我国档案行政管理工作的多元化评价主体体系，加强档案行政管理部门与评价主体之间的互动，充分发挥各评价主体的作用，可以使评价结果更为客观，从而有针对性地改进和提升部门的整体档案管理工作水平。
结语
在计划经济时期，档案行政管理应用的主要手段就是指令性的业务指导，档案行政管理职能主要依靠行政命令得到落实。因此必须认识到在计划经济时期，指令性的业务指导模式有效推动了档案事业的健康发展。在计划经济时期，虽然人们也将其叫做业务指导，但这种指导具有一定的强制特点，所以，在一定意义上可以这样说，它就是法，就是命令，下级部门一定要遵从与执行，开展档案工作与业务建设就是在行政命令的状态下实行的，属于强制执行。这一现象并不只是表现在档案行政管理部门当中，而是计划经济时期所有行政机关都有的行政特点。
当前社会主义市场经济发展阶段，不再适用政府行政管理的方式。要求淘汰指令性的管理做法，而实行依法行政。在这种变化当中，档案部门处于改革的前沿。随着指令性管理逐步转变为依法行政，及时出台了《档案法》，在法律上明确了档案行政管理部门转变管理职能的重要性与准确定位。随着当前推行依法行政，档案行政管理职能在模式上实现了转变，不再依赖计划经济时期的指令性业务指导而转变为社会主义市场经济时期的依法行政为主。行使档案行政管理职能的部门，也不再规定为一个单独的部门，而成为业务指导与法规两个部门。但在传统思想与习惯的作用下，这种转变还没有完全落实到行动当中，特别是在当前的基层，依然实行着指令性的业务指导这种管理做法。
二、 法定的档案行政管理职能简释
依据《档案法》第六条“县级以上地方人民政府的档案行政管理部门负责管理本地的档案事业，同时具有指导与监督当地机关、团体、企业事业单位档案工作的责任。”从中可以明确，档案行政管理主要针对的是社会档案事务，但不是管理实体档案或档案工作。也就是说这种管理主要是管事而不是管理一个单位一个部门，更不能管理当中的某一个人。也可以这样说，档案行政管理主要负责与档案工作有关的工作和事。而管理不重视结果，重点关注的是管理过程。在以前的档案管理工作中，档案工作只是重点指导一个系统一个单位的档案管理工作，认为提高档案工作人员水平，使其能够做到科学管理内部档案实体，而没有认识到行政管理的主要职能是什么。所以档案行政管理部门工作面临着大量的困难，虽然也做了大量的服务工作，但却得不到相关部门的认可。
三、如何才能做好档案行政管理工作
（一）档案行政管理必须依法行政。在行政管理过程中要求首先做到依法行政，档案行政管理也适用于这一点。在依法行政过程中，当中的依法包括《档案法》，但还包括关系到档案事务的一切法律法规。《档案法》具有核心地位，档案行政管理部门在开展工作中首先要遵守《档案法》，但需要提出的是，其中的内容和要求原则化严重，不具备明确的操作措施，所以在实行档案行政管理过程中，就不可避免地应用一切关系到档案事务的法律法规，只有做到上述这些，才能顺利开展各项工作，才能使档案行政管理收到较好的效果。有统计数字显示，在河南省与“档案”有关的法律法规就有17部之多。这些与档案管理有关的法律法规全部适用于档案行政管理工作。在实际开展档案行政管理工作中发挥这些法律法规的作用，可以有效解决档案实际管理过程中出现的“不到位”问题。
（二）档案行政管理必须遵循分级管理的原则。依据《档案法》要求，档案行政管理要实行“统一领导，分级管理”，同时明确指出了不同档案行政管理部门的工作职能与权限。所以，在实际档案行政管理工作中一定要依据法律规定去落实，不然就有可能出现“越位”现象。如在实际工作过程中，在业务考核指标中把村级建档工作下发到各级档案管理部门，如果县级档案管理部门将其理解为一项重要的档案管理工作，要实行亲自入村开展指导与帮助，但其实这种做法不符合上述管理规定，没有遵守自身行政管理职能的规定，属于管理中的“越位”。而应该采取的做法是，以《档案法》和《村民委员会组织法》为基础，对乡镇、民政部门的档案机构工作进行指导与监督。也可以这样认为，在实际开展档案行政管理过程中，要以《档案法》为主要依据，同时结合与档案管理工作有关的法律法规开展规范性管理。真正做到分级管理，实现对档案管理部门的指导与监督工作，做到这一点，档案行政管理工作就不会出现“越位”现象。
1 档案信息化概述
1.1 何谓档案信息化
行政审批是连接政府与公众的一个平台，公众在从事社会生产和经营等事务中有时需要通过行政审批的方式获得许可，行政审批直接面对公众，因此其工作开展的质量水平和效率直接影响着政府形象。档案管理信息化主要是利用计算机技术对行政审批所形成的各种档案以信息化的方式进行收集和整理，保证档案的完整性、系统性和提高档案的查找和应用效率。
1.2 行政审批档案信息化管理的必要性
当前我们已经进入到了信息化发展的新时期，包括计算机网络技术在内的信息技术深入到了社会生产以及人们的生活中，行政电子政务等方面也有了新的呈现方式，在电子政务的推进实施下，档案管理方式也要进行相应的信息化改革。首先，行政审批是行政工作中的一项重要内容，审批事项涉及到各个行业和领域，尤其是市场经济条件下各类企业数量增多，相应的行政审批的档案管理工作也是工作量大，利用计算机对档案进行收集、整理和存储能够大大提高工作效率。其次，对行政审批档案进行信息化的管理，有利于将有关审批的信息实现信息共享，对相关行政部门的信息调取、公民自主查询等都具有便捷性。再次，传统档案管理方式在收集整理上容易缺失，保存过程中也容易丢失和损毁，而信息化的管理能够克服以上缺点，还能够提高档案管理的质量和效率，所以进行行政审批档案信息化管理是一种必然的发展趋势。
2 新时期行政审批档案信息化管理存在的问题
近年来各地在行政审批信息化的改革中档案管理工作也开始了信息化管理的探索，但是由于经验不足以及缺乏规范化的指导，使得实际工作中产生了一些问题。
2.1 行政审批档案管理中缺乏信息化管理的理念
随着社会专业化分工的细化我们能够确认档案管理工作是一项专业性的工作，需要具有专业知识的人进行管理，尤其是档案信息化管理更需要具有信息化管理的理念，但当前由于长期进行传统的档案管理方式，在思想上较为落后，对已经配备了计算机的也缺乏系统性的利用，有的甚至根本没有利用，还是按照传统的档案管理方式对行政审批档案进行管理。
2.2 行政审批档案信息化管理缺乏规范
当前已经有的地方行政机关在行政审批档案管理上进行信息化的探索和改革，但是由于处于初始阶段，在规范化方面还存在着不足。尤其是各类行政审批档案如何进行分类和存储，还没有统一的标准，不同的行政审批机关、不同的档案管理人员采取的管理方式不同，导致工作中存在着混乱，反而给档案管理工作带来了新的问题，在相关行政审批档案的查找方面也存在着很大的难度。
2.3 行政审批档案信息化管理系统缺乏统一性
我们当前各类行政审批由各主管部门进行管理，在不同的行政审批机关所使用的信息管理系统并不一致，不同的系统之间有时并不兼容，这就导致许多行政审批信息无法得到共享，造成“各自为政”的档案信息化，例如有的项目需要进行多个行政审批，需要向多个行政审批机关提交申请，在不兼容的系统下无法查询已经提交的信息情况就需要不断的重复申请。行政审批事项在审批中需要进行各项基本信息的填写和录入，在其他行政业务的办理过程中还需要重复的填报和录用，形成大量的重复性工作，与信息化管理的目标产生偏离。
3 新时期行政审批档案信息化管理的路径
3.1 树立信息化管理的理念
行政审批档案信息化管理的实施前提就是要树立起信息化管理的理念，只有在科学的理念下才能顺利推进档案信息化管理的落实。作为行政审批机关的领导要重视起档案的信息化管理，将信息化管理的理念进行推广，并提出档案信息化管理的方向和具体要求，从事档案管理的工作人员也要转变传统的档案管理观念，树立档案信息化管理的理念，并以这种科学的管理理念来作为工作的指导。
3.2 强化行政审批档案信息化管理的规范化
上文提到行政审批涉及的事项十分繁杂，行政审批形成的各?N档案也是存在着较大的差异，对不同的行政审批事项进行档案管理都要有规范的标准才能真正利用信息化提升档案管理的水平和效率。针对行政审批档案管理，要结合不同的档案类型及其特点，制定出科学的、具体的规范和标准，为档案信息化管理提供切实可行的依据。尤其是当前新时期，各种文字、图表、声像等档案材料越来越多，在行政审批过程中要进行规范化的整理和归档。
3.3 加强行政审批档案管理系统的统一化建设
首先作为不同的行政审批机关要进行审批系统的统一化，在本机关内部形成前台业务部门与后台档案管理部门之间建立信息传递的顺畅通道，便于行政审批各项材料、文件等的收集和档案查询。其次，在不同的行政审批机关也要进行审批系统的统一化，这样有利于实现有关行政审批信息的整合利用，尤其是对于同一项目提交的多个行政审批申请通过对先期进行的行政审批档案进行查询就能够进行相关信息的获取，不但能够提高审批的效率，也能够减少申请主体的负累，也减少了行政审批档案的重复录入。再次，行政审批机关的档案管理系统要与其他政务系统统一和兼容，这样不但能够实现行政领域内的各项资源和信息共享，方便进行信息审核，也有利于行政审批档案的功能发挥和有效利用。
此外，在行政审批档案信息化管理的路径上还要加强信息化基础设施的建设与完善，包括计算机等硬件设备、档案管理软件系统以及网络环境建设，不但要对行政审批所形成档案进行信息化的管理，还要利用信息化为公众提供网上申请、查询等功能，这就需要加强技术的应用，将行政审批所形成的电子档案上传到电子政务平台，为公众提供更加便捷高效的服务。
[关键词]人事档案；行政管理部门
在新时期环境下，我国人事制度处在不断改革和完善过程中，人们对人事管理的重视程度逐渐提高，但是依照实际情况来分析，目前有些部门的人事档案管理工作存在一定缺陷，在管理方法和管理内容方面存在不同程度的问题，因此要充分发挥人事档案管理部门的作用，积极加强人事管理工作的优化力度，从而为人事档案管理工作的优化提供有效保障。
1档案行政管理的概念及特征分析
首先，行政档案管理主要是以国家相关事业建设的需求为基本目标，有效指导、监督以及统筹全国和地方档案的工作，因此，档案行政管理是我国行政工作的重要组成之一。其次，档案行政管理特点主要涉及以下几方面：第一，档案行政管理的执行性特征，行政机关属于我国权利机关之一，所以，行政机关在国家管理过程中发挥着重要的作用，在实施行政管理过程中主要依照国家的政策和方针来具体实施；第二，档案行政管理的政治性特征，依照马克思主义思想，政府机关是为了保障人们的利益而实施建设的组织，所以，其重要使命是执行国家的权利，因此，具有国家机关的重要特征，具有政治性特征；第三，档案行政管理具有服务性特征，档案管理工作属于服务性工作，主要体现在两个方面，首先，档案能够顺利实施并发展的重要前提和基础是服务性特征，其次，档案工作能够充分发挥作用的重要属性来自于服务性因素。
2档案行政管理部门在人事档案管理中的现状
依照实际情况来分析，目前我国实施的人事档案管理工作主要包括两个方面：一方面是针对企业职工人事档案管理工作；另外一方面是实施干部人事档案管理工作。通过干部档案管理工作和企业职工人事档案管理工作两个方式的主要目的是划分个人的身份，因此在实施管理过程中难以实现统一的管理，严重时甚至出现管理分崩离析的现象，同时，涉及人事档案管理的相关法律有待进一步完善，在实施流动人员人事档案管理时，档案行政管理部门管理制度存在一定的缺陷，因此需要加强管理力度，依照档案管理实际情况来完善相关的法律和制度，从而提升人事档案管理的有效性。
3档案行政管理部门在人事档案管理工作中的作用
3.1有效落实各项人事档案管理工作
首先，在实施人事档案管理工作过程中，人事档案管理从业人员能够充分发挥自己的作用，并在人事档案管理过程中找准自己的位置，从而充分发挥自己的才能和作用，因此，在具体实施人事档案管理时，行政档案管理部门能够对单位的档案管理人员实施统一的管理，从而有效了解人事档案的管理现状和管理情况，并了解参与人事档案管理人员的能力和技能水平，从而确保各项工作的有效展开和实施，为人事档案管理工作的有效实施提供保障。其次，积极完善人事档案管理工作，做好人事档案管理工作不仅能够为国家和党保存文化财富，同时能够确保各项档案管理工作顺利实施，而人事档案管理工作主要是对一个人不同时期、不同阶段客观与真实的记录，特别是一些专业型人才档案，这些人才的人事档案不仅对其个人发展起到关键性作用，同时对国家和单位发展起到关键性作用，由此可见，人事档案属于人文资源的一部分，具有一定的历史价值和文字财富价值，因此要积极加强人事档案管理工作力度。
3.2实施人事档案管理工作的具体措施分析
在实施人事档案管理过程中，不仅要实施个人人事档案管理，同时要加强整个部门的管理力度，从而保障人事档案主体部门的基本利益。首先，有效实施人事档案管理的收集工作，在实施档案管理过程中经常存在资料不齐等问题，严重时甚至出现几张简历，因此难以体现出一个人人事方面真正的情况和历程，因此会针对个人人事档案的资料进行有效收集，从而及时补充和完善相关人员的人事档案资料，有效丰富档案管理内容；其次，有效实施人事档案管理人员的培训工作，行政管理部门会依照档案管理需求来针对性开展人事档案管理培训工作，并定期开展相应的培训活动，从而进一步加强人事档案管理人员的专业能力和综合水平，从而促进其解决问题和发现问题的能力，为人事档案管理工作贡献更多的能力和力量；最后，促进人事档案管理方式的现代化，积极更新档案管理设备，从而提升人事档案管理的效率和质量，促进人事档案管理人员工作效率的提升，从而充分发挥人事行政管理部门的作用，为人事档案管理工作提供有效的保障。
4结语
档案行政管理是我国行政工作的重要组成之一。在国家管理过程中发挥着重要的作用，依照国家的政策和方针来具体实施，对档案管理人员实施统一的管理，从而有效了解人事档案的管理现状和管理情况，并了解参与人事档案管理人员的能力和技能水平，从而确保各项工作的有效展开和实施，因此要积极加强人事档案管理工作的力度，充分发挥档案行政部门的管理作用，从而优化人事档案工作的质量，提升人事档案管理工作的效率，为人事档案管理工作提供有效保障。
【参考文献】
[1]杨海燕.高校人事档案管理创新优化及其在人力资源管理中的作用分析[J].人力资源管理，2018（4）：226-226.
[2]李琳.高职院校干部人事档案管理信息化的现实意义与实现途径分析[J].中国管理信息化，2018（10）：178-179.
一、行政单位人力资源档案管理水平提升意义
提高人力资源档案管理可优化行政单位人力资源配置。通过加强人力资源档案管理，可以更加深入、全面了解行政单位内职工具体情况，然后结合岗位及职工情况来进行安排，这样既能够提高岗位工作质量，还可以为职工更好发展创造平台。人力资源档案是行政单位对职工进行岗位配置和调任调动的主要标准，提高人力资源档案管理质量可以显著提高单位内部人力资源配置的科?W性、合理性和有效性。
提高人力资源档案管理可有效激发行政单位职工潜能。职工潜在能力的发挥是提高及创新行政单位工作质量的根本，而加强人力资源档案管理，能够全面掌握职工工作生涯内容，通过对职工以往及当前工作情况进行综合分析，发掘职工潜在能力和价值，帮助职工更好进行职业规划，实现职工价值，同时为行政单位工作质量提升提供人才保障。
二、行政单位人力资源档案管理提升策略
（一）制定高效档案管理制度。科学有效的管理制度是提高工作效率的保障，因此行政单位在人力资源档案管理上也应制定出与单位人力资源情况相符合的档案管理制度。现阶段，随着时代的转变及制度的改革，行政单位各项工作的开展都面临新任务、新机遇及新挑战，对此行政单位人力资源档案管理制定也应随之进行完善创新，不仅要确保档案管理制度的科学性、高效性和完善性，同时还要保证制度能够与时俱进，适应时代及单位发展需求。制定高效档案管理制度不仅能够提高档案管理人员工作规范性，同时还可以提升管理人员工作积极性，培养工作责任意识，进而提高单位人力资源利用率。高效的人力资源档案管理制度应明确规范管理中每个环节和步骤，包括档案保存方式、档案信息流转程序等，统一进行规定，确保制度建立有效性，避免耗费无效工作时间和精力。
（二）丰富内容提高利用价值。提高人力资源档案内容的丰富性，详细记录单位人员专业能力、学术水平、职称等级、特长优点、工作情况等内容，同时结合职员岗位具体情况对其进行综合分析，包括单位职员应具备的能力、条件、知识等。在人力资源档案管理上重视岗位分析，这样可以显著提升行政单位职员聘用的业绩评估、薪酬体系等更加规范化、科学化。另外，丰富人力资源档案内容、进行岗位分析还能够进一步优化人员配置，结合不同岗位任职条件进行公开职位竞争，确保合适人才就任合适岗位。这样不仅可以激发职工工作主动性和积极性，还可以形成系统的人力资源档案管理体系，尽量确保人才配置最优化，提高行政单位人才利用率，充分发挥人才利用价值。
（三）提高档案管理人员素质。提高行政单位人力资源档案管理质量和效率，还要将重点落实在档案管理人员综合素质提升上。行政单位首先要保证档案管理人员引入人才的优质性，扩大人才引入机制，避免出现任人唯亲等现象，从源头上重视人力资源档案管理人员素质。其次，行政单位要重视在职档案管理人员教育培训，着重提高档案管理人员专业能力及素质道德的培养与提升，最大程度上降低档案管理人员工作中违纪、违法行为出现，同时制定适宜的激励体系，促使档案管理人员主动提升自身综合素质。另外，行政单位人力资源档案管理人员还应转变以往“保管员”的身份定位和认识，提高自身工作主观能动性，积极参与到人力资源档案研究及开发利用工作中，从而为行政单位选人、用人、政绩评审等工作提供数据支持。
（四）加强档案管理数字建设。借助网络信息技术提高行政单位人力资源档案管理工作信息化程度，加强档案管理的数字化建设。通过数字化、网络化技术手段，建立起各类规范化、标准化、可共享的目录数据库和内容数据库，实现人力资源档案管理信息传输的网络化和人力资源档案管理信息资源的共享化，提高行政单位人力资源档案管理的使用价值，为企业的经济发展提供必要的服务。人力资源档案管理的数字化建设能够帮助管理者更加全面掌握职工情况，动态反映行政单位职工经历、知识、能力、信誉等情况，包括人才的基本信息、教育培训经历、工作履历、工作业绩、成果荣誉和业绩评估等，从而有助于人力资源科学配置，提高单位工作效率和质量。
关键词：行政事业单位 档案管理
随着社会的不断发展和人们对档案认识的不断加深，档案不但逐渐被老百姓所利用，其潜在的真实性和有效性等功能也逐步为人们所重视。而行政事业单位档案是国家档案管理的主要组成部分，是整个行政事业单位协调、有序、高效运行的有效保障，同时也是行政事业单位科学性与规范化管理工作的真实有效记录。
一、行政事业单位档案管理目前存在的问题
1.档案室条件简陋。通过走访了很多行政事业单位，发现有一部分单位的档案室条件简陋，其硬件设施达不到规划化、科学化的管理条件。还有一些行政事业单位将杂物室或仓库房作为存放档案的地点，其杂乱无章，现场凌乱不堪，给档案查阅带来非常大的困难。尤其是人事档案的保管与调档，都没有专业的档案柜存放，有的还用废旧的橱柜来存放档案，灰尘与动物到访痕迹非常明显，给档案管理带来极大的不便，基本直接导致档案的流失和损坏。
2.档案管理工作人员专业性较差。当前很多行政事业单位档案管理工作普遍存在一个现实问题，就是从事档案管理的工作人员安排方面存在一个非专业性和人员养老安置等方面。机关事业单位在财务资金上属于财政拨款性质，很多行政事业单位财务赤字本身就存在问题，根本没有富余资金去聘请专业的档案管理工作人员；这就导致现人现用，让单位一些不能胜任现有岗位的，或准备“退二线”的工作人员去充当档案管理员工作。使得单位档案管理工作人员的专业度不高，对档案管理工作的重要性认识不足，其责任心、服务态度和水平上也会存在着很大的问题。
二、完善行政事业单位档案管理的建议
1.建立和完善档案管理制度体系。行政事业单位档案管理应遵循《中华人民共和国档案法》的基础上，制定相关贴近本单位实际情况的档案管理制度。建立行政事业单位档案管理制度更应注重实用性原则，制度建立后要有可操作性，让档案管理工作人员在执行过程中更加的简便和操作，这样可以更有效的发挥档案管理制度的指导性和规范性。而档案管理工作人员选拔任用的关键因素还是在领导的喜好，从某种意义上看，档案管理工作就是一个闲职，一个可以非常舒服，而工作压力较小的岗位。从传统的行政事业单位的档案管理用人角度来看，通常都是快内退人员或闲置无实际工作岗位安置的人员。从某种意义上看，制度的制定与完善不仅需要对工作人员进行约束，而领导层也需要有一定的约束力，同时还要加强档案管理制度执行过程中的严肃性。
2.加强领导重视度，提高档案管理工作整体水平。在当前信息化时代，行政事业单位档案管理已经成为深化公共服务、实现资源共享的重要窗口与平台。而领导的重视程度则是行政事业单位档案管理的重要影响因素，也是提高档案管理工作整体水平的重要环节。行政事业单位从领导层角度，要不断落实档案管理工作的重要性，并且在百忙之余抽时间对档案管理工作进行抽查，体现出领导对档案管理工作的重视，从而影响档案管理工作人员更加努力做好本单位的档案管理工作。
3.落实档案管理信息化与现代化，提高档案管理工作效率。由于行政事业单位档案机构大多是非盈利性单位，财务资金均由上级主管部门拨付，甚至资金紧张时，还需要融资性自筹以解决困境。因此，大多数行政事业单位档案管理部门由于经费紧张，以及机关工作作风的影响，目前行政事业单位档案网站资源建设在发展程度上还不够成熟，且建设方向比较模糊，概念化倾向严重，没有创新和实用方面的考量。随着我国经济的发展，以及全球经济一体化进程的不断加快，互联网络平台的发展已进入了人们生活的各个领域。这也为档案由纸质界面向数字化界面管理模式过渡提供了软件等技术方面的基础。行政事业单位档案实行信息化管理，将更有利于提高档案管理的工作整体效率。
综上所述，随着社会的不断发展和人们对档案认识的不断加深，档案不但逐渐被老百姓所利用，其潜在的真实性和有效性等功能也逐步为人们所重视。行政事业单位档案管理应遵循《中华人民共和国档案法》的基础上，制定相关贴近本单位实际情况的档案管理制度。同时，注重合理性与可操作性，以及科学性，充分体现民主原则，并切实监督档案管理制度的落实情况。行政事业单位档案信息化管理也日益被提上重要的日程，完善管理制度有利于档案管理的资源优化配置，有利于档案管理内部各方面的均衡发展，有利于调动职工积极性，有利于支持行政事业单位档案事业的持续发展。
参考文献
[1] 冯丽.行政事业单位档案管理工作研究[J].办公室业务，2013（9）
