从金融监管方式来看，我国的金融监管主要是外部监管，即现场监管和事后监管，这样的监管方式对苗头性、倾向性问题缺乏预警的效能，造成一定的监管滞后性。从金融监管手段来看，我国长期实行自上而下的行政管理，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚等手段来进行。基本金融法律与实际工作的要求相差较远，缺少具体的实施细则，监管难以通过法律手段得到保障。
二、完善我国金融监管体制的对策建议
（一）改进和完善现行金融监管体系
1、建立统一的金融监管体系
近年来，我国金融业发展迅速，与国际接轨的步伐加快，我国分业监管的体制也越来越暴露出很多弊端，而建立统一集中的金融监管体系是当今的世界趋势，也是历史的必然。我国“一行三会”的分业监管体系，存在职责不清、重复监管、监管漏洞、监管效率低等问题，应该建立一个统一的监管体系，进一步加强金融监管的协调机制，能够更好地协调各监管机构之间的矛盾，使各机构可以加强沟通，实现信息共享，对监管工作中的重叠部分进行明确分工，从而提高监管效率，减少资源的浪费；对工作中的真空和盲点进行弥补，对金融活动实行无缝隙覆盖监管。
2、完善金融监管操作过程
首先，通过建立严格的“问责制”引入权责对称机制，强化金融机构市场准入、市场运作和市场退出三个阶段的连续性。其次，通过强化非现场监管，加强银行监管的完整性。虽然一般情况下，现场监管所获得的信息真实性较高，但进行现场检查的成本高、缺乏连续性，相比之下，非现场监管获得的信息真实性较低，但获得难度较小，具有连续性。因此，我国应加大非现场监管的力度。具体实施时，应先建立严格合理的规章制度，来保证非现场监管信息的真实性和及时性；然后还要建立起科学的考评监测系统，利用非现场监管信息对金融机构进行评估分析；最后要通现场监管和非现场监管的紧密结合，建立起完整的金融实时监管制度，对各金融机构进行及时的规范和引导。
3、完善金融监管主体自身建设
我国目前金融业法定监管主体有中国人民银行、银监会、证监会和保监会。为适应金融业迅速发展的需要，应加强监管主体的自身建设。应弥补法定监管主体的局限性、补充监管主体，可建立金融同业公会，借助同业自律补救现有的法定监管不力，制约和防范法定监管主体权力的滥用。
（二）完善金融监管体系的配套改革
1、建立和完善金融监管法律体系
金融监管工作的有效运行需要一个完善的法律体系做后盾。金融监管工作人员需要有法律依据对金融机构进行依法监管。我国金融监管的法律体系尚不完善，虽然颁布了《证券法》、《保险法》、《商业银行法》等相关法律，但其内容简单，缺乏细节，操作性差，而且在很多方面存在法律缺失，使我国金融监管处于“无法可依”或“有法难依”的境地。因此应尽快制定已经出台金融法规的实施细则，增强其可操作性；对于一些监管法律缺失的空白地带，应尽快着力立法，这些法律法规应能够涵盖所有的金融业务，具有严密性、配套性和协调性。
2、加强金融监管的国际合作
李莉
目前,我国金融体制改革已初步实现了管理与经营的分离。中国人民银行履行中央银行职责,对金融业实施管理和监督;商业银行经营信贷、结算及人民银行批准的其它业务。这一金融模式的运行,为实施适度从紧的货币政策,稳定币值,稳定金融,促进经济发展,发挥了积极的作用。但是也存在违规吸收存款、资产质量不高等问题。为保持金融的长期稳定,针对这一现状,应加强稽核监督,既要监督经营状况,又要监督管理效果,形成管理、经营、监督三位一体具有我国特色的金融体系,在人民银行的统一领导下相互配合、相互制约、相互监督。实施金融稽核监督工作的分离和强化,应体现以下要求:
一、确立中央银行金融稽核的合法地位。一是用法律的形式,把金融稽核的职能、地位、作用、性质确定下来。明确中央银行稽核监督是国家金融系统执法检查的唯一部门,是综合性的、高层次的执法监督,超脱于行政管理部门的业务检查与监督;二是建立在人民银行总行领导下的与国有商业银行总行同级的金融稽核监督机构,依法独立行使稽核监督权。三是在实际操作过程中确立中央银行稽核监督的权威性。在金融系统凡经中央银行稽核部门检查认可的问题、做出的结论发挥法律效用,社会审计的检查监督部门也应予以认可,不再进行重复检查,另下结论。被稽核检查单位,应无条件接受稽核检查,并做好协调配合工作,对查出的问题和做出的结论,除对有争议的问题申请上级稽核部门复议外,均应不折不扣地按结论予以纠正和改善。
二、确立中央银行稽核职能履行的自。金融稽核部门对金融机构实施稽核检查时,应按照金融法规、制度、规定以及中央银行各个时期围绕中心工作制定的货币政策,独立自主地开展工作,查什么、怎么查,对存在的问题如何进行纠正或处罚,均由稽核部门根据有关法规和具体情况决定。一切从金融卫士的角度出发,维护党和国家的金融方针政策,一切从金融“医士”的角度出发,为被稽核单位纠错防弊,端正经营方向,找问题,医病源;一切从“谋士”的角度出发,为被查单位想办法,提建议,促其管好用活资金,提高自身效益。
三、央行稽核干部人事隶属关系实行派员制。稽核干部实行派员制或派驻制较现行体制有三大益处:一是可超脱于人民银行对辖内金融机构的领导协调关系;二是可超脱于地方行为的束缚;三是可超脱于人情关系网的约束,从法制观念、制度观念出发,客观公正地履行职责。派员制可采取两种形式:一是直属派员制,二是分级派员制。
四、稽核操作程序实现法制化。制定《中央银行稽核监督法》,明确稽核人员的权利、义务和责任,使操作程序有法可依。要明确稽核检查就是执法检查,是金融法制法规的检查;要求稽核检查必须严格按稽核程序进行操作,讲问题要有事实,定性要有法规依据,处罚要客观公正讲求实际;明确被稽核金融单位的义务、权利和法律责任,必须无条件接受金融稽核检查;主动配合稽核人员查明问题,提供资料、介绍情况要实事求是、全面及时,对稽核做出结论和对某些问题的定性认为不妥的,可在执行的前提下,向上级稽核部门提出复议。
五、努力实现稽核检查规范化。现场稽核和非现场稽核都要根据规范化的要求组织实施:一是要制定金融系统统一的利于操作的稽核检查流程图。要逐次根据稽核流程图的流向进行检查、记录、取证。二是科学制表。要编制一套可以全面、真实、系统反映被稽核单位资金分布和营运的表格,做到上下衔接,数字左右平衡,整项、分项一目了然,小计、合计、总计清楚可观。做到数据不重复、不漏项、易于操作。三是健全稽核档案。
六、对所查的经济指标要完整、定型。只有连续的、稳定的指标体系,才能全面地、客观地反映一个单位的经营状况和管理水平。稽核检查指标体系大部分来源于被稽核单位国家考核的经济指标,同时也要有政策性、制度性所要求的硬性指标,二者的有机结合才能满足稽核目的的实现。
七、实现稽核手段现代化。稽核手段现代化是以稽核指标体系定型化为基础,稽核检查系统化为前提,稽核程序法制化为保证,建立起适应国家各类金融机构稽核检查的现代化手段。稽核手段现代化要实现四统一,各类金融机构的会计帐簿及报表所涉及的科目要统一;软件程序的开发运用要统一;电子计算机的型号要统一;对报送数字的时限、时间要统一。
八、加强稽核人员的培养和教育,实现稽核队伍专业化。造就和培养一支政治素质高、熟悉金融方针政策、精通金融业务的稽核队伍是搞好金融监管的需要。加强廉政建设,严格管理,严格监督,禁止为个人和小团体谋取私利,努力提高金融稽核职业道德水平,坚持原则,秉公办事,实事求是,客观公正。稽核干部对每一项金融政策、法规,都要认真学习研究,吃透精神实质和内涵,牢记有关法规条文,以利于检查和衡量被稽核单位的经营行为、经营成果,规范金融业务和操作手续,预防信贷风险和意外损失,提高资产质量和经济效益。作为一名合格的熟悉金融业务的稽核干部,不仅要懂银行会计业务,而且也懂得计划、发行、储蓄、保险、信托、证券等业务;不仅能自己操作、处理各项金融业务手续,而且能在稽核检查中发现存在的弊端和差错,帮助被稽核单位改善经营,提高管理水平。
关键词：金融监管监管套利 监管体系 监管差异
中图分类号：F850.9 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2009)07-011-05
一、引言
次贷危机爆发后，以英美两国为代表的发达国家开始重新审视各自的金融监管体系，为防止危机的进一步扩散，国际上新一轮的金融监管改革行动已经呼之欲出。现代金融监管体系的缺陷被认为是引发次贷危机的重要成因，而其中“监管套利”(reguIatory arbitrage)这个看似有点内在矛盾的名词更是被视为这场危机的根源之一。目前，监管套利正逐渐成为金融监管领域的一个热门话题，从而引起各方的高度关注。2008年3月，在美国财政部提出金融市场监管改革方案后，纽约大学商学院教授Nouriel Roubini针对改革方案进一步提出了在金融创新和全球化背景下金融监管改革的十条基本观点，其中多次提到监管套利的影响及其应对之策。中国银监会首席顾问沈联涛则着重指出了监管套利中暴露的两大问题：一是金融全球化与监管本地化的矛盾日趋突出。二是隐形银行系统与场外交易的风险形成的监管黑洞问题。在2008年11月通过的G20华盛顿宣言中，关于“金融市场改革的共同原则”的第一条指出，在金融全球化背景下需要加强金融监管机构的国际合作，采取一致行动，避免包括监管套利等在内的潜在不利因素对其他国家产生影响，这点在2009年4月G20伦敦峰会期间的领导人声明中再次被提及。
关于监管套利，不少学者在研究监管竞争与监管合作的问题中都有提及，不过都是简单掠过。从现有的各类文献来看，对监管套利这一问题缺乏较为系统的研究，而且各学者对监管套利的定义也缺乏统一的认识。但绝大多数学者都对监管套利这一行为持否定态度，认为监管套利将给一国和全球金融监管带来不利影响。因此，只要存在监管套利的空间。监管当局就必须弥补漏洞，尤其是在次贷危机背景下，更需要通过加强各国之间的监管合作或协调而消除。
当然，作为这次全球金融危机爆发的诱因之一，监管套利带给我们的思考不应仅仅局限于监管竞争与监管合作的争论上，与监管套利相关的一系列问题都应引起我们的深度反思。全球范围内监管套利行为的盛行不仅仅反映了现代金融监管体系的漏洞，更对各国的金融监管理念提出了严峻挑战。本文对监管套利这一课题进行了较为系统和深入的探讨，以监管套利的内涵与实质为起点，分析了产生监管套利的深层次原因，并针对性地探讨了减少监管套利机会的可行途径。
二、监管套利的内涵与实质
目前学术界对于监管套利还尚未形成一个国际公认的定义。不少学者从监管竞争的视角给出监管套利的内涵，Spatt(2006)指出，监管套利是监管竞争的结果，通常存在于有多个可以选择的监管体制中。Hadjiemmanuil(2003)则提出，监管竞争的可能后果有两个，即监管竞次和监管套利，而监管套利是指提供相同产品的不同金融机构困受到不同监管者的监管，造成规则、标准和执法实践上的不一致，从而导致金融机构尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机构管辖之下。Licht(1998)认为，监管套利是指发行人等市场参与主体通过注册地转换等途径，从监管要求较高的市场转移到监管要求低下的市场去，从而全部或部分地规避证券监管、牟取额外利益的行为。uewellyn(1 999)和Abrams&Tayfor (2001)指出，在有多个监管当局的情形下，金融机构可能会进行监管套利，使各监管机构陷入“放松监管的竞争”(competltion on laxity)，也有学者从混业经营的视角给出了监管套利的定义，skIpper(1999)认为，监管套利是指金融集团通过内部业务转换从而全部或部分地规避金融管制，谋取额外收益的行为。项卫星、李宏瑾(2004)指出，在分业监管体制下，金融集团可以利用其业务分散化，多样化的特点，进行监管套利活动，即将某项特定业务或产品安排到服从成本最低或受强制性监管最少的部门或子公司。还有一些学者则将监管套利视为金融机构出于降低监管成本(或净监管负担)的目的而提供相应金融产品和服务的经营行为(Taylor，2004：Gastion and Walhof，2007)。
虽然各学者给出的表述不同，但所反映出监管套利的实质是相同的：降低监管成本、规避管制从而获取超额收益。而实现套利的前提是存在监管差异，即对于不同的监管者，采用的监管标准不一致。基于以上论述，我们可以对监管套利给出一个相对宽泛的定义：监管套利是指在其他条件相同的情况下，金融机构利用不同监管机构在监管规则和标准上的不同甚至是冲突，选择监管环境最宽松的市场进行经营活动，从而达到降低监管成本、规避管制从而获取超额收益的目的。
三、监管套利产生的深层次原因分析
(一)分业多头的监管体系导致监管重叠和监管真空
次贷危机的爆发将美国现行金融监管模式的缺陷暴露无遗，其“分业多头”的监管体系被认为是金融机构进行监管套利的重要原因。美国现行的监管体系的主要特点是，联邦和州都有权对金融机构颁发执照并进行监督管理，其中联邦级的监管者有十个之多，而50个州则各有各的监管机构和监督官分别对州注册的金融机构进行监管。然而，这种多头监管格局使得美国的监管机构过于庞大、严重重叠，加上各监管机构权力分散而又缺乏协调，经常会导致监管当局的监管工作陷入“监管重叠”(reguIatory duplication)和“监管真空”(reguIatory gap)的困境中，从而为金融机构的监管套利行为提供了空间。
在监管重叠的情形下，由于不同监管机构的监管规则和标准高低不一，加上各监管机构之间的配合与协调不足，为金融机构进行监管套利创造了空间。金融机构在面临多个监管机构的不同监管标准时，就很有可能通过“监管选购”(go regu-Iator shopping)来选择对自己最有利的监管机构开展经营活动，从而实现监管套利。以银行监管为例，各州和联邦分别对在州和联邦注册的银行进行监管，注册地成为界定银行监管部门的主要依据。对于在联邦注册的银行，由货币监理署(OCC)对非联邦储备银行(FED)的会员银行进行监管，而联邦储备银行则对其会员银行、金融控股公司进行监管。由于银行具有是否 加入联邦储备银行的选择权，实际上也就获得了选择监管部门的权利。如FED按照巴塞尔协议II进行监管，而OCC和FDIC则按巴塞尔协议I监管，摩根大通(JPMorgan Chase)就曾因为FED的管制严格而脱离FED会员而转向OCC。
利用监管重叠进行监管套利不仅存在于联邦层面，商业银行在州层面和联邦层面之间的监管套利行动也广泛存在，自2000年以来，大约240家银行放弃了联邦特许证转而获取州特许证。自2008年以来，为控制次贷危机的传播，联邦监管机构的公开执行措施比之前增加了两倍，这些措施主要要求银行提高自身财务稳健性并降低经营失败的风险，但由于监管者无法阻止银行进行注册地转换的行为，银行依然具有转换监管者的选择权。2008年2月，联邦监管机构要求宾夕法尼亚州的一家银行限制与该银行高管人员所控制公司的的商业往来，结果该银行向其所在州的监管当局申请获取州特许状并于11月获得批复，从而规避了联邦监管机构的限制要求。
在监管真空的情形下，由于各监管机构均回避或遗漏监管，金融机构的业务活动游离于监管体系之外，从而为监管套利提供了机会。以投资银行为例，其相对于商业银行受到的监管要少得多：根据各监管机构之间的分工，证券交易委员会(SEC)负责监管投资银行，但只要求投行提供连续的年度财务报告，并且只监管其中的证券经纪业务，而不监管其他业务。另外，由于美联储(FED)负责监管银行控股公司和商业银行，而投资银行不在美联储的监管范围内。而投资银行正是利用了这种监管真空，采取高杠杆、高盈利和自由扩张的发展模式，为次贷危机的爆发埋下了伏笔。美国国际集团(AIG)也正是利用监管漏洞而进行套利活动，使之得以在严密监管的保险公司之外，成立了一家实质上不受监管的对冲基金。此外，在混业经营、分业监管的模式下，由于各个监管机构对于金融业务的分类模糊不清，在监管机构之间难免会出现“推诿责任”(pass the buck)的现象，出现监管真空，加上金融集团可以通过内部业务转换从而全部或部分地规避金融管制，进行监管套利。
(二)各国监管理念和监管文化的冲突导致监管差异
由于国与国之间金融体制和政治体制差异很大，各国金融监管的理念和文化也不尽相同，甚至是冲突，这将导致监管差异的存在，从而为金融机构提供了跨国监管套利的机会。金融机构可以利用监管制度之间的差异，通过经营业务在各国之间的转移来实现监管套利的最大化。以对冲基金为例，各国在是否加强对对冲基金的监管方面还存在分歧，以德，法为代表的一些欧洲国家坚持加强对对冲基金的直接监管，而美、英等国则主张更多地强调监管的非强制性，为对冲基金提供相对宽松的监管环境。自2005年以来，德国对对；中基金提出了强烈质疑，将这个问题上升到政治高度，主张实施政府主导的强制性监管，增强对；中基金的透明度，遭到了美英等国的强烈反对，直至G20伦敦峰会各发达国家对于对冲基金的监管才达成共识。由于各国监管差异的存在，为对冲基金提供了宽松的监管环境，从而为其创造了监管套利的有利条件。此外，从注册地来看，全球大约有55％的对冲基金选择开曼群岛、英属维京群岛以及百慕大等离岸金融中心地作为注册地，通过监管套利享受较为宽松的监管环境。
此外，英美两国在金融监管理念上截然不同。美国奉行的是“规则监管”(rules-based regulatlon)，而英国推崇的是“原则监管”(pnnclples based regulatlon)。美国的监管规则既纷繁复杂又苛刻严厉，而英国的监管原则则灵活而富有弹性，体现的是“以结果为导向”的监管理念(outcomes-based regulation)。由于监管差异的存在，不少企业纷纷弃纽约而择伦敦。据汤姆森金融公司统计，2006年前10个月纽约证券交易所(NYSE)的IPO总额为187亿美元，而伦敦证券交易所(LSE)为320亿美元，由此可见企业到纽约上市的兴趣正在逐渐降低。
(三)金融中心之间的竞逐导致监管放松
随着全球经济的日益一体化，金融业的竞争也在各金融中心之间激烈展开，然而金融中心之间的竞逐容易导致监管的主动性放松，竞相降低监管门槛，从而吸引各类企业和金融机构的入驻。而与此同时，金融机构则利用监管的主动性放松进行监管套利。
1998年，新加坡金管局确立了新的监管理念：风险为本，注重信息披露，与所有利益相关者同心协力，亲商。此举是为了获取与香港、东京在亚太地区金融中心竞争中的优势。放松监管已经为新加坡带来了不少利益，但是同时也可能增加金融机构的套利行为，导致经营风险：巴林银行的倒闭，中航油的5.5亿美元的巨额亏损，以及曾是新加坡对冲基金行业的旗舰Aman基金的破产，无不说明在新加坡放松监管的博弈中，有其他的利益相关者的利益受到了影响甚至遭受了巨额损失。
伦敦的监管优势曾经给其金融市场带来了一次又一次的发展机遇。长期以来，英国的监管环境相对宽松，这也是伦敦与纽约在国际金融中心地位的竞争中的最大比较优势，在伦敦证券交易所上市的外国公司总数多达692家就是一例。1986年以来，伦敦进行的Big Bang改革使美国银行如潮水般涌入伦敦开展业务。然而，2007年发生的Northern Rock风波却给英国的金融监管蒙上了一层阴影。对此，有关监管当局表示将加强对金融机构的监管。
四、减少套利机会的可行途径探讨
(一)统一监管体系或扩大核心监管机构权力，消除监管重叠和监管真空
针对多头监管体系下由于各监管机构监管目标，监管责任和监管理念上的差异导致的监管重叠和监管真空问题，采用统一监管体系不失为一种减少套利机会的可行途径。在统一监管体系下，超级监管机构(mega-regulator)被赋予明确的监管目标和责任，权力高度集中，实行的监管标准具有统一性，消除了多头监管体系下监管标准差异过大所导致的监管套利和逆向选择问题。
对于一些采用多头监管体系的国家，如美国，也可以通过扩大某一核心监管机构的权力来减少套利空间。针对金融机构在州层面和联邦层面之间的监管选购现象，建议在各州注册的金融机构也直接由美联储进行监管，彻底消除选购行为带来的监管套利问题。此外，在次贷危机爆发后，美联储被赋予了更大的监管权力+尤其是行政监督和直接干预市场的权力，从而让美联储在美国整个监管体系中发挥核心作用。如美联储通过摩根大通银行向陷入财务困境的贝尔斯登公司提供应急资金就是一例，这也是自1929年美国经济大萧条以来，美联储第一次向非商业银行提供应急资金。通过授予核心监管机构以超级监管权力对金融机构和金融市场进行直接干预，监管机构能及时有效阻止危机的进一步蔓延，丝毫不给金融机构留以任何套利空间。当然，值得注意的是，由多头监管向统一监管演进是国 际金融监管领域的大势所趋。
另外，针对金融集团内部各个附属机构之间利用内部交易进行监管套利的行为，监管当局应对其加强并表监管(COnSQIldated supervision)，并要求其建立健全防火墙制度。对一个金融集团内部所有的公司应采用同一个报告日期，并只能由一家会计事务所进行审计。在多头监管格局暂时无法改变的情况下，也应由一个牵头监管者(lead regulator)负责协调并对整个集团内的风险进行评估。
(二)加强国际协调与合作，统一监管标准以减少跨国监管套利机会
由于各国金融监管的理念和文化有很大不同，因此很难从根本上消除跨国监管套利活动，只有通过加强国际协调与合作来缓解监管理念和监管文化的；中突，从而减少金融机构的跨国套利机会。从G20华盛顿峰会英国提出全球监管学院(global colleges of supervtsors)到伦敦峰会提出并强化新的金融稳定委员会的举措，可见各国在强化金融监管合作，监测全球宏观经济和金融市场风险方面跨出了重要一步。此外，G20伦敦峰会与会各国对加强对冲基金和评级公司的监管，以及离岸金融中心和避税天堂必须按规则运作等方面也已达成共识。G20峰会在协调各国监管规则方面发挥了积极作用，但各国应在更广阔的领域内加强合作，如建立统一的监管标准，虽然巴塞尔协议在银行监管领域起到了很好的作用，但各国在衍生品监管、会计准则以及信息披露等方面还尚未达成共识，仍需要进一步的合作和协调。在欧盟各国内部，各成员国就意大利提出建立欧盟层面上的超级监管机构以克服金融机构在欧盟各国间进行监管套利的提议也存在分歧。因此，通过加强监管协调与合作的方式来消除各国之间的分歧可能更为可行。
(三)金融中心建设应以风险防范和金融稳定为基础，小应参与放松监管的博弈
在与国际金融中心相联系讨论监管问题时，一定要注意避免金融中心之间的利益竞争导致的囚徒困境式博弈的陷阱。同时，在经济金融一体化的背景下，投资者并不是选择监管最宽容，而是选取市场最为完善、使投资者最有信心的市场而竞相放松监管使风险释放，导致金融体系的不稳定将对金融中心的声誉产生更大的影响，英国Northern Rock风波就给了我们这方面的启发。因此，金融中心的建设应首先以风险防范和金融稳定为基础，将不断完善金融市场建设和增强投资者信心作为建设目标，而不是本末倒置竞相参与到监管竞争的博弈中去。
关键词:金融监管;金融危机;反思
中图分类号:F830.2文献标识码:A文章编号:16723198(2009)22014802
1 对世界金融危机根源的分析
(1)对“次贷”监管的缺失是金融危机的诱因。
根据客户信用质量,美国的房屋按揭贷款通常被分为三类:优级按揭贷款,次优级按揭贷款,次级按揭贷款。优级按揭贷款面向信用等级高、债务负担合理、风险小的优良客户,信用评分在660分之上;次贷面向信用分数低、收入证明缺失、负债较重的客户,信用评分在620分以下,如低收入阶层和新移民:而次优级按揭贷款面对的客户介于上述二者之间的灰色地带,泛指信用评分在620-660分之间,或者是满足优质贷款申请者的所有条件,但是不愿意或不能够提供收入证明文件者。
低利率、金融自由化以及由此带来的金融行业的过度竞争使得房地产金融机构在基本满足了优质客户的贷款需求后,逐渐把眼光投向原本不够资格申请住房抵押贷款的潜在购房者群体,即次贷市场。这增加了房贷需求,带来了房价的上涨。而房价持续上涨导致的风险低估又进一步刺激了房贷需求。美国对次贷的监管很少,使得次贷发放条件和审核程序非常宽松,成为投机者进入房地产市场的最佳通道。这些原因最终引起了房价的螺旋式上升和次贷规模的急剧膨胀。
由于美国高资产证券化程度,金融危机走出银行体系内部,逐步扩散到资本市场,导致投资银行、保险公司、对冲基金等金融机构的破产,进而产生了信心危机和市场流动性危机。在这个过程中,应该看到,由于证券化过程中金融监管的缺失,引起了风险-收益的背离,进而在道德风险的驱使下,风险被指数化放大,导致多米诺骨牌的连锁反应。
(2)评级机构监管缺失是危机发生的关键因素。
对评级机构的错误评级是次贷危机蔓延的关键因素。在危机发生前.贷款供应商为了提高资本充足率,同时分散风险.将贷款出售给贷款抵押公司,抵押公司设立特殊目的机构(SPV),购买证券化资产,以自身名义发行资产支持证券(ABS)进行融资,再将所募集到的资金用于偿还购买发起人基础资产的价款。信用评级机构将不同风险程度组成的房产抵押贷款进行风险级别评级,这些不同风险的等级因为满足了不同风险投资者的需求,很快就出售了。接着,投资银行又将低等级ABS进行重组,形成各种类型的抵押债务证券(CDO),信用评级机构又对这些证券产品评级,提高了它们的出售能力。
评级机构的错误评级和预警机制的落后深化了这场危机。由于金融创新加剧了信息不对称,金融机构的投资决策在很大程度上依赖于信用评级机构的信用评级。其中,对ABS、CDO及其衍生产品的评级使得次贷风险被层层掩盖,最终导致大量的投资者只看到高评级的证券化产品。而不能发现其基础资产的风险。信用评级机构对次贷衍生品风险的低估。造成了风险收益的背离.金融机构大量买入风险资产,这形成了以后危机扩散的基础。
信用评级机构内在的道德风险监管的缺失导致评级机构出现这些问题。尽管评级机构代表了投资者的利益,但是大部分情况下,他们的收入来源是证券发行人,这就造成了潜在的利益冲突,由此导致的道德风险会使得信用评级机构在证券发行人的压力下给证券以不公正的评级。评级机构的错误评级导致了风险收益的背离,金融机构由此产生了买入的动力;而对金融机构监管过松、对杠杆利率的要求太低,为金融机构大规模买入风险资产提供了可能。在金融机构内部,激励和约束机制不合理,薪酬结构不完善,使得金融机构内部出现风险控制和道德风险弊端。在市场景气时期,高管和执行人员注重短期利益,为追逐高额奖金,不断扩大次贷证券业务,这最终使得大量购入风险资产成为现实。由于这一系列金融监管的缺失.在繁荣时期。金融机构大量持有风险资产,整个资本市场面临很大的系统性风险。而当宏观经济出现拐点的时候,评级机构预警机制落后。这一风险在羊群效应的作用下被无限放大。投资者恐慌性抛售,相关证券价格大幅缩水,为以后的市场流动性危机和信心危机埋下祸根。
2 我国金融监管体制存在的问题
2.1 改革开放后我国金融监管体系的基本情况
(1)统一监管时期(1978―1992)。这一时期,在恢复和重建一大批银行和非银行金融机构的同时,逐步建立了金融监管体制。1983年至1992年间,国务院明确人民银行职能变为进行金融宏观调控与管理,研究和制定金融方针政策,加强信贷管理,保持货币稳定。这几年人民银行对金融业的管理,单纯依靠调节银根,很难达到监管目的。在这个时期,严格意义上的现代金融监管还没有真正形成。
(2)分业监管框架建立时期(1992―2002)。1992年,由于宏观金融秩序的混乱,金融监管的重要性逐渐提高。1992年l0月26日,国务院证券委员会和中国证监会成立,证券市场监管职能从人民银行剥离;1993年12月25日,《关于金融体制改革的决定》提出,要转换中国人民银行的职能,强化金融监管,并对银行业、证券业、保险业实行分业管理,确立了我国分业监管体制形成的政策基础;1998年l1月18日,中国保监会正式成立,进一步把对保险市场的监管从人民银行的职能中剥离出来;2000年9月,人民银行、证监会、保监会成立三方监管联席会议体制。新的监管体制对突出监管重点起到了一定的作用。
(3)分业监管时期(2003―)。2003年4月28日,银监会成立,专门负责对银行业金融机构的监管,人民银行主要承担制定和执行货币政策、开展金融宏观调控、维护金融稳定、提供金融服务的职责。新中国成立50多年来人民银行集货币政策与银行监管于一身的时代宣告结束,人民银行、银行、证券、保险“分业经营,分业监管”的框架最终完成。2003年9月18日,银监会、证监会、保监会召开了第一次监管联席会议。2004年6月,这三家监管机构依据“分业监管、规则透明、讲求实效”的指导原则签署了“三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录”,在明确各自职责分工的基础上,建立了定期信息交流体制、经常联系机制及联席会议机制。
2.2 我国金融监管中存在的主要问题
(1)金融监管体系存在真空。
目前,我国的金融监管组织体系还不健全,最突出的问题是整个金融监管组织体系仍按计划管理模式设置,人民银行、银监会、证监会、保监会四大金融监管机构虽各有分工、各有侧重,但相互之间仍存在权责不清与相互冲突的问题,存在监管中的“真空”,相互配合不力,从而降低了整体监管效率。监管机构内部各监管部门之间难以协调,负责审批的不负责监管和检查,负责现场检查的不负责审批和日常监管,各职能部门在实际操作中各自为政,难以统筹安排监管任务。这种多头监管的做法,必然使得监管力量分散,不利于对金融机构进行全面持续的监管。
(2)金融监管理念滞后。
一是对金融监管在风险管理中的地位认识不清。金融监管是促进金融稳定的一个组成部分,金融监管并不是万能的。而且,有效的金融监管必须具有稳健和持续的宏观经济政策、有效的市场约束、完善的公共金融基础设施、公共安全网等先决条件。
二是对市场规范在保证金融体系稳定的作用认识不足。市场根据价格信号的变化与传播,灵活地发挥着对社会资金的配置功能和对金融机构的选择功能。有效金融监管应立足于提高市场对金融机构运行的约束,对市场缺陷发挥积极的补充作用。而当前我国金融市场发展滞后,利率管制等人为地替代或扭曲市场的现象还相当严重。
三是对监管机构和金融机构在风险管理中的责任认识不全。金融监管是监管机构和金融机构的共同任务和职责,监管机构是外因,金融机构是内因。对单个金融机构而言,该机构应对其自身负最主要的监管责任;而监管机构更多考虑的是整个金融系统的情况和问题,主要职责是制定金融机构稳健运行的行为准则,督促各金融机构加强自身内部控制和管理。
(3)监管者垄断性风险大。
金融监管由于其所处的垄断性地位,在监管实施过程中缺乏市场机制中自我纠错的约束性和竞争性,因此不可避免地会发生“政府失灵”现象,最终降低或者破坏监管的效率。监管者往往拥有强大的法律权限,往往会站在垄断者的立场上对被监管者行使其监管的法律职能,使监管者很难发现其监管中的负面影响并主动予以纠止,因此不具备自我约束的内在动力机制。
3 金融危机对我国金融监管体系建设的启示和对策探索
3.1 健全金融监管法律制度体系
健全的法律制度体系是提高监管效率的根本保证。我国虽然初步形成了以《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律体系,但是与金融混业经营配套的系列法律法规还没有制定,要进一步细化相关办法和实施细则,建立以条例实施细则为主的制度体系,对不同法律之间的模糊、真空地带进行严格的把握并做出相应的措施以规范市场,保证既有利于金融创新的发展,又对各类金融控股公司能够实行有效的监管,控制金融风险的发生和蔓延,建立一个适合金融混业经营发展趋势的法律环境,防范各种潜在的法律风险和制度风险。
3.2 完善金融外部监管体制
在当前我国金融领域系统风险越来越明显、金融监管不到位等问题越来越突出的情况下,为了有效地防范金融风险,监管机构之间应加强合作,联合建立即时的风险控制系统。及时向金融机构发出风险预警信号监管当局应要求市场参与者进行必要的信息披露,并对衍生产品收益和风险的形成做出适时的解释,根据具体情况有针对性地采取防范和控制风险的措施。加强监管机构金融监管的协调机制,提高金融运行的效率;同时还要加强我国金融监管法制,构建完备的金融法律体系,促进我国金融监管体制的不断完善。
3.3 加强金融机构内部监管,提高风险自我控制能力
各金融机构为有效控制新一轮的金融风险,应强化健全内部全面风险管理体系和内控制度。一是建立科学的风险管理流程,将全面风险管理覆盖业务流程的每一个环节;二是建立良好的信息披露制度。根据巴塞尔新资本协议的要求,对信息披露提出了更新更高的要求;三是加强对自身各分支机构、各职能部门以及经营决策者约束,从制度上控制风险发生的概率。
3.4 进一步健全完善信用评级体系
美国次贷危机的直接原因是风险管理不善,商业银行降低房贷标准,给没有足够收入证明的人发放贷款,甚至不要求首付,以此吸引大批高风险客户。商业银行在发放次级贷款之后,以次级债券方式转嫁风险,由于多次包装难以进行合理信用评级,最终引发系统性风险。我国经过多年的努力,正在探索建立信用体系,但并不完善。进一步加强信用体系建设,形成完善的风险管理机制,可以说是一项刻不容缓的任务。
金融监管的支持体系
金融监管的目的是防范金融风险发生，维护金融秩序稳定，保障金融体系的运行安全，保护资产所有者的利益。金融监管的有效运行要有一个良好的金融环境作条件，而这个条件能否具备则依赖于健全的金融法律体系。
我国虽然已出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等多部法律与法规，但只对金融机构市场准入有着严格的规定，金融机构的市场退出存在着严重的法律缺位。当金融机构监管的某一环节处于法律的真空状态，而金融机构风险暴露时，央行的监管无法可依，只能借助强制性行政干预来解除金融风险，1997年海口城市信用社因挤兑出现支付困难时强制由海南发展银行托管乃至兼并一案仍历历在目。要改变这一局面我们现阶段必须加强监管的法制化建设，完善金融监管的法律支持体系。
1、尽快完善主体法律。要抓紧修改、整理和完善《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《担保法》和《证券法》等金融法规；尽早出台银行、证券和保险三大监管法规和金融机构市场准入退出（破产）法规，包括《金融机构接管法》、《金融机构破产法》、《金融机构临时性支付风险管理法》、《金融机构兼并收购管理办法》等；制定《信贷资产保全法》和《外资金融机构法》，按国际资本充足率框架，制定资本充足率的监管框架，从而为制度化、规范化的监管提供法律基础。
2、尽快制订金融法律实施细则。主体法是纲目式的，对于履行金融监管职能的主体来说，更需要一套较为完整的并与金融法律相配套的实施细则，也要对原颁布的有关法规、制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修订；还要对立法环境尚不成熟、近期不宜立法的有关金融业，先制定一个过渡性的暂行规定。
3、尽快建立独立的金融执法机制。目前银行对大量的金融违法违规行为无能为力，如果依法收贷只能是“赢了官司赔了钱”；更甚的是对于银行起诉，许多地方是“起诉不受理、受理不开庭、开庭不裁决、裁决不执行”，这种现象助长了企业、个人不守信用，直接恶化了信用环境。为此，有必要尽快组建执法机构，专门受理银行、证券、保险、信托业及其他金融机构的诉讼案件，重塑我国公正、公开、公平的金融司法秩序。
有效的金融监管体制
1999年11月，随着处于世界金融垄断地位的美国《金融服务化法案》的正式签署生效，标志着美国放弃维持近70年的“分业”经营模式，进入混业经营新纪元。与此相适应，目前西方国家普遍实行了混业经营和混业监管，而我国尚处在分业监管落实阶段，必须加快构建完善的金融监管组织体系。
随着混业经营趋势加强和中国入世，我国金融监管机构将面临三大难题：一是金融监管难度加大，二是存在监管不到位或监管真空，三是存在各监管机构互相争夺权利或发生事故时互相推卸责任的可能。
因此，在由分业监管向混业监管的过渡中，我国金融监管组织体系的改革应分两步走：
第一步，考虑到国内的信用评级和外部审计尚未达到一定的水平，金融监管的基础设施等还跟不上，现阶段仍应坚持分业监管的金融监管体制，重点是改善金融监管的基础条件，以实现综合监管。当前可建立金融监管合作制度：一是加强中央银行、保监会、证监会的合作，增强监管当局的政策协调性和对部分机构业务并表监管的有效性。二是加强保监会与行的合作，增强行监管的积极性和责任心。三是加强国内金融监管当局与国际及地区金融监管当局的合作与交流，以此提供与获取对跨国金融机构并表监管的必要信息，同时和借鉴外国金融监管的经验，不断提高我国的金融监管水平。
第二步，根据国际金融新趋势，结合我国加入W TO后金融业混业经营对金融监管的新要求，我国的金融监管应逐步走向“混业经营、统一监管”的金融监管体制。在向“混业”模式的过渡中，待条件成熟时，可将人民银行的货币政策职能与金融监管职能分离，将人民银行的监管部门、证监会、保监会合并成一个统一的金融监管当局，负责对所有金融机构及其业务的监管，监管当局可按行政区划设立分支机构，各分支机构负责对辖内所有金融机构及其业务的监督管理。
的金融监管信息系统
监管成本居高不下，导致中央银行信息优势的不足、识别风险能力的有限，并外在决定着监管的滞后。而金融监管信息系统是持续性监管的基础，是提高金融监管效率的重要手段。
我国金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真状态。
一是中央银行、证监会、保监会的监管信息系统分割，不能实现监管信息共享；
二是监管信息定时报送制度，使得金融监管信息的收集效率很低；
三是金融机构报送数据存在人为调整，使得金融监管信息失真。
我国现阶段在信息披露方面还有很长的一段路，以国有银行为主体的商业银行体系缺乏透明度，除深发展与浦发两家银行作为上市公司受《证券法》约束有着较为规范的信息披露外，其他银行均未上市。而中央银行又尚未制订完善的信息披露的“游戏规则”，致使市场投资者缺乏了解银行资产质量、经营状况的渠道。
中央银行对商业银行的管制也过多，特别是利率的管制，价格信号的扭曲导致市场投资者不能通过有限的信息———利率识别银行的潜在风险。
银行发行的金融工具种类也有限，价格信号过少，不足以成为市场投资者评价银行风险的依据。
针对这种情况，我们要加快金融监管信息系统的化建设，一是要加快各金融机构内部控制监管信息的网络化建设，实现系统内部业务发展与监管信息同步反馈。二是加快监管当局的监管信息网络化建设，改善信息传递方式和速度，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，使金融机构的原始信息真实反映到监管部门，增强信息的透明度和准确性，以动态观察与监管对象经营活动的合规性和风险情况。三是加快监管当局之间的监管信息网络建设，以实现金融监管信息共享，降低成本，提高效率。金融监管信息系统的主要功能是：为金融监管提供连续、系统、动态的信息服务；通过信息共享制度，节省各监管部门监管信息的搜集成本，提高监管效率。
高效的金融风险预警体系
金融风险预警系统主要为整体或宏观风险的控制服务，它不仅能对一国的金融运行实施有效的监测，而且也能从侧面反映出国民经济运行中存在的。
借鉴世界各国金融风险防范的经验，结合中国金融业的风险实情，我国金融风险预警系统从宏观层面上可分为三个层次建立。
一是建立国家宏观金融预警系统。可由国务院牵头，中国人民银行、中国证券监督委员会、中国保险监督委员会、国家统计局、各大金融机构共同参加，按照统一领导、统一指标体系、分级监控的原则，组建国家宏观金融预警组织系统。主要负责全国范围内金融风险的监测和预警，并对全国各区域、各地区预警系统进行组织和指导。同时，负责监测国际金融风险走势，并将各种风险信息和对策措施及时传输到政府各部门和各金融机构中去。
二是建立区域金融预警系统。由人行跨省区分行、区域内证券监管部门、保险监管部门和辖内各大金融机构共同组成。主要负责辖内金融风险的监测和预警，及时将各种风险信息和对策措施传送到辖内各级政府部门和各金融机构中去。
三是建立地区金融预警系统。可由人行中心支行或县支行与设在当地的金融机构共同组成。主要负责辖区内金融风险的监测和预警，将各种警情信息及时输送到辖内政府部门和金融机构中去。
预警依赖于监测，监测离不开指标。指标的经济金融就是经济金融过程中的数量特征及经济金融过程之间的数量关系特征。金融风险指标体系应具有全面性、灵敏性、代表性等特点，笔者认为，我国金融风险预警指标体系应由以下几个部分组成：1、国家经济系统中实体部门运行出现偏差而导致的金融风险预警指标，包括GDP增长率，固定资产投资率，股票价格指数，资金利税率等；2、政策性金融风险及经济环境变化导致的金融风险预警指标，包括通货膨胀率，广义货币供应量指标，公共债务指标，国内存款真实利率之差，货币发行增长率，国内储蓄率，穆迪的主权信用评级等等；3、金融体系的风险预警指标，包括资本充足率，资本／总资产比率指标，不良贷款比率，备付金比例，流动性比率，存贷比率，拆入资金比率，各项资金损失率，自有资金比率等等；4、国际收支部门金融风险预警指标，包括真实汇率偏离度，外汇储备占短期债务的百分比，对外债务率，债务期限结构指标，经常项目逆差占GDP比重，外汇储备所能支持进口量月份数，外债负债率，对短期性资本的依赖程度，出口额增长率，外汇储备等等。至于各个指标值的安全波动范围，我们应该参照国际标准，在此不予多述。在预定预警指标的基础上，我们还要确定预警指标的“阀值”和权重，危机发生的概率，预警级别并根据危机发生的概率值来估计可能发生危机的较为准确的时间，以便及时采取防范措施。
“四位一体”的监管方式体系
1、央行监管。人民银行监管是我国监管方式体系的核心，其包括：（1）人民银行内部各层次、各部门之间的职责明确、纵横结合的合力监管组织体系；（2）过程连续、衔接有序、运作规范、的现代化金融监管操作体系；（3）内容可靠、传递及时、部门共享、目标明确的金融监管信息体系；（4）预警超前、处置快捷、灵敏有效的系统化风险防范控制体系；（5）以风险防范为核心的金融监管指标体系。，人民银行各分支机构要根据本辖区情况，建立和健全分行、中心支行和支行三级监管体系，实行“统一领导、分级监管、部门落实、责任到人”的工作制度；建立以金融监管职能部门为主、其他职能部门为辅的职责明确、部门联动的合力监管工作体系；要探索建立金融监管领导协调小组和工作协调会议制度，促进部门间的协调，使之形成监管合力；积极探索建立对监管部门和人员的再监管机制；要建立监管业绩考核制度；建立金融监管责任追究制度；进一步健全对监管人员的举报制度。建立和完善系统连续、衔接有序的全过程监管操作流程，实现金融监管的规范化、系统化、化。建立科学的风险预警指标体系和金融监管数据库，充分发挥非现场监管在风险预警中的基础性作用。建立非现场监管与现场监管相统一的监管方法体系，实现金融监管的持续性、计划性、超前性。
2、自我约束（自律）。随着金融市场化程度不断提高，对金融机构内控机制要求也更加严密。现阶段我们要着重于：一是合理设置内控机构。各金融机构都要建立与本系统业务相适应的内部审计部门或稽核部门，并具有相对独立性、超脱性和权威性。可选择在系统内部设立跨地区的监管分局、稽核中心或特派员办事处，消除或减少被查单位对检查部门及其人员的行为制约。二是充实改善内控设施。金融机构建立内控系统和相对集中的数据处理中心，一方面改善内部控制的非现场监测条件，运用系统网络观测各经营机构的财务、资产等业务指标变化情况；另一方面能有效防止或减少基层行乱调账、乱改账等违规行为的发生。三是修改完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。目前要尽快建立对金融机构内控监测制度和备案制度，建立对有内控和金融违规问题机构的上级行责任追究制度，建立对金融机构高级管理人员任职资格考核通报制度，建立金融机构违规责任人处分建议制度。金融机构自我约束机制是我国现代金融监管方式体系的重要内容。
关键词:次贷危机;监管体系;双线多头;目标导向
Abstract: In order to deal with the financial crisis and consummate the supervision system,the American Ministry of Finance proposed in March 2008 the Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure. The reform blueprint isself-criticism and revision to the American present supervision system. The new financial supervision idea it transmitting has enligtenment to consummate our finance supervision system and maintain the financial stability.
Key words: Sub-primeCrisis,Supervision System,Double Threadand Multi-headed,Goal Guidance
中图分类号:F830.99 文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)02-0017-04
美国次贷危机引发的金融风暴暴露出美国金融监管体系存在着严重的问题,过去曾被人们推崇的美国分散制约式的功能型监管体系在危机面前漏洞百出。面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷,2008年3月美国财政部公布了《现代金融监管架构改革蓝图》,在各界引起强烈反响,被视为自二十世纪30年代大危机以后规模最大的金融监管体系改革计划,对美国乃至全球金融监管体制改革都具有重要影响。
一、美国现行金融监管体系的特征
美国金融监管机构极其庞大和复杂,交叉监管明显。其最大的特点是“双线多头”,“双线”是指联邦政府和州政府两条线,即联邦政府监管机构监管在联邦政府注册的国民银行,州政府监管机构监管在州政府注册的州银行。“多头”是指有多个履行金融监管职能的机构。美国的金融监管奉行权力分散和相互制约。美国的银行业就存在着财政部通货监理署、美联储、联邦存款保险公司、储贷监理署等多个监管部门。证券业和基金业的监管由证券交易管理委员会负责,但它对投资银行只监管证券经纪业务,不监管证券自营业务。保险业的监管由联邦保险署和各州政府负责。期货业务的监管由商品期货交易委员会负责。各类监管又存在联邦政府和州政府的不同权力分配,如大的商业银行主要由美联储、联邦存款保险公司等联邦机构监管,地方性小银行则主要受各州银行厅监管。联邦存款保险公司和州银行厅共同监管在联邦存款保险公司投保但不是联储会员的州银行,州银行厅还要负责其余未参加联邦存款保险公司保险的银行。储贷监理署负责监管所有在联邦政府和州政府注册的储贷机构,国家信用社管理局和联邦存款保险公司共同负责监管所有参加联邦存款保险的信用社。
这种分散制约型的监管体系虽然有利于防止金融监管权力过于集中,使金融机构根据自身的不同特点选择金融监管机构,但其缺陷也是显而易见的,如监管机构交叉重叠、金融法规不统一,容易让金融机构在不同监管部门之间寻找漏洞。由于监管部门众多,客观上造成监管体系缺乏统一和协调,而多层次监管机构和多标准监管操作又必然产生监管工作中的重叠和冲突。对一些新的金融业务活动,如金融综合经营和复合式金融衍生品以及各类金融创新活动缺乏有效的监管,存在着反应迟钝和滞后等问题。这些问题近年来已逐步显现,在这次金融危机中更是集中暴露。
由于1999年以后美国金融业走上了综合经营的道路,这就使美国信用创造体系大大改变了,由此也带来一定程度的监管失灵问题。由于传统的信用创造基本上由银行体系完成,中央银行可以通过再贴现政策、存款准备金政策和利率政策等对全社会信用创造实施调控,同时还可以运用风险资本管理等手段约束银行的信用创造行为。但综合经营和资产证券化等业务的发展使贷款的“发放―销售”模式极大地改变了传统的信用创造模式,即商业银行和房贷机构可以先发放贷款,再通过卖出这些贷款资产回收资金,这就给商业银行和房贷机构创造出新的发放贷款的空间。通过贷款的“发放―销售”模式、证券化和再证券化以及杠杆交易等复杂行为,大量金融资产在各种金融机构和投资者之间转移,随之发生的则是金融风险的多次定价、重组和分配,信贷市场与资本市场界限逐步淡化,商业银行与投资银行界限趋于模糊,场内市场与场外市场的区别日渐消失,而对各类金融创新业务的监管又大多处于空白状态。次贷危机爆发后,现行体制缺乏有效控制风险扩散的监管手段,监管体系未能跟上金融市场发展的步伐,主要监管手段和中央银行流动性工具只能应对传统银行危机,对源于银行体系之外的金融市场危机束手无策。
二、美国金融监管架构改革的原因
第一,美联储的实际权力难以确保其履行所负有的金融监管职责。一是美联储难以行使综合监管职能。虽然作为综合的监管机构,必要时可对银行、证券和保险公司进行有限制的监管,但如果其他专业监管机构认为美联储的监管不适当,可优先行使自己的裁决权。二是对金融控股公司的监管权力有限。美联储主要对银行控股公司进行监管,而对于证券控股公司和储蓄控股公司则没有监管权力。三是美联储对新的金融产品及机构缺乏管理权限及工具。
第二,金融业综合经营与分业监管之间存在矛盾。尽管联邦政府提出了功能监管的概念,但实践中美国金融监管当局未能及时调整监管架构,目前美国监管框架仍处于各自为政的局面,各监管部门在沟通协调方面需要花费大量精力,对跨行业及新型业务活动的监管难以明确划分职责,对金融业缺乏系统的监管视角及思维,难以应对系统性风险。多头监管的存在,使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险,结果使金融风险不断积累并最终爆发。
第三,监管机构和自律组织被利益集团渗透。如美国国家金融监管机构之一―商品期货交易委员会,其下属的全球市场咨询委员会主要成员就包括对冲基金Citadel、JP摩根等金融巨头的代表。市场监管被既得利益集团分割,金融市场的不同群体有着不同利益诉求,利益的交叉和牵扯产生监管的盲区和死角,导致监管效率低下。
第四,评级机构被市场行为暗中操纵。最著名的穆迪、标准普尔、惠誉三大评级机构,一直向评级对象收取费用,高评级收费是低评级的2倍。据美国证券交易管理委员会调查,三大信用评级机构中一些高风险次贷产品的信用评级人员,甚至直接参与评级费用的商讨。信用评级机构对结构性金融衍生产品的扭曲评级,扩大了金融风险的范围。评级机构不仅评估信用风险,还参与结构性融资产品的构建,容易产生利益冲突问题。评级机构90%的收入来自发行方支付的评级费用,为承揽更多业务,有动力对结构性金融衍生产品给予更高评级。
三、美国金融监管架构改革的主要内容
(一)金融监管架构改革的短期目标
1. 强化总统金融市场工作组(PWG)的职权。PWG是1987年发生全球性股灾后,为了应对金融市场的过度波动而创建的,主要负责金融市场的监管并制定相关政策。改革蓝图提出PWG应是各监管机构的协调部门,通过建立常规联席会议制度、信息共享机制等来消弥系统性风险,强化投资者保护。改革蓝图提出PWG的工作职权应扩大到整个金融系统,而不只是金融市场。为此,联邦存款保险公司和储贷监理署的负责人应纳入到PWG之中。
2. 成立抵押贷款委员会(MOC)。改革蓝图提出应在联邦层面设立抵押贷款委员会,主要职责是审查各州关于抵押贷款市场的许可程序和内容;制定全国统一的抵押贷款业务资质标准;定期评估和审核各州关于抵押贷款市场监管的行政许可、行政监查和行政执法工作,而全国抵押贷款方面的法律应由美联储制定。另外,要加强联邦执法机构对于房贷方面的法律实施力度,提高抵押贷款信息的透明度。
3. 进一步拓宽美联储贷款救助范围。改革蓝图提出,应允许美联储向非银行金融机构贷款,但在贷款之前要准确和明晰地了解其真实情况。美联储在向非银行金融机构贷款之前,要通过现场检查或其他方式,对借款机构的流动性等问题进行调查。
(二)金融监管架构改革的中期目标
1. 由美联储对支付和结算体系负起监管责任。目前,在美国存在多种资金与金融工具的支付结算系统,但缺少一部统一的监管法律,也没有明确哪个部门是主要监管责任人。改革蓝图建议,由美联储负责构建一个系统高效的现代支付结算系统,拥有制定主要支付结算系统的自由裁量权,并为此制定监管标准,从而将支付结算系统纳入到联邦监管框架之内。
2.设立联邦保险监管机构。过去联邦政府对保险业务只是进行调节而很少监管,因而才导致了美国保险巨头―美国国际集团(AIG)因大量创设和持有CDS而濒临破产。改革蓝图提出建立国民保险办公室,作为联邦层面的保险监管机构,制定全国统一的保险法规,并对保险业进行统一监督管理。
3. 合并证券与期货监管。随着证券市场与期货市场之间的产品和业务交叉越来越多,以及证券和期货交易量的日益增加,其风险生成和扩散的范围也在不断扩大,因此,对证券和期货市场的统一监管变得更加重要。为此,改革蓝图提出合并证券交易管理委员会和商品期货交易委员会,以达到对证券和期货市场的统一监管。
4. 明确州银行的监管机构。为了减少联邦与州政府两级复合监管所造成的效率损失和监管重叠,改革蓝图建议直接由联邦监管机构对州银行进行监管,如果州银行是美联储的会员银行,那么由美联储负责监管;如果不是会员银行,则由联邦存款保险公司监管。
5. 废除储蓄章程,合并通货监理署和储贷监理署。改革蓝图建议在两年内废除联邦储蓄章程,将其纳入国民银行章程,并提出撤销储贷监理署,将其职能移交给财政部通货监理署。
(三)金融监管架构改革的长期目标
1. 设立金融市场稳定监管机构,履行金融市场稳定职责。改革蓝图提出美联储拥有市场稳定调节监管的主要职责,由美联储监管商业银行、投资银行、房贷机构、保险公司、对冲基金和其他金融机构,监控对国家金融体系所构成的一切威胁,采取必要纠正措施和行动,负责监测整个金融市场的系统性风险。
2. 设立审慎金融监管机构,接管目前联邦审慎监管机构的职能。审慎金融监管机构负责监管其业务由政府担保的金融机构,如各类参加联邦存款保险的存款机构、为房贷机构提供融资的特殊机构,并负责对金融控股公司进行监管。审慎金融监管机构将针对联邦储贷机构和保险机构建立新的特许体系,以使得各种类型的金融机构能够在合规的前提下展开竞争,而不是受制于差异化监管。
3. 建立商业行为监管机构,为金融市场实务制定行为标准,保护消费者和投资者利益。商业行为监管机构为各类金融机构市场准入、出售金融产品和服务制定一套国家标准。同时还要负责各类金融业务风险披露和金融创新活动的监管,在控制金融风险和鼓励金融创新之间求得平衡。
四、美国金融监管理念的转变
第一,从规则导向监管向目标导向监管的转变。基于目标监管模式的最大优势是,可以整合监管责任和发挥监管合力。改革蓝图强调了目标监管导向才能够更好地应对金融发展中出现的各种问题,实现构建最优金融监管体系的目标,并协调好市场稳定监管、审慎监管和商业行为监管三者之间的关系。以目标为导向的监管打破了银行、保险、证券和期货四大行业分业监管模式,按照监管目标及风险类型的不同,将监管划分为三个层次:第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管;第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管;第三层次是着眼于消费者保护,解决商业行为标准问题的商业行为监管。三个层次监管目标和监管框架紧密联系,使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准,将大大提高监管的有效性。改革蓝图提出金融监管的权力必须集中,只有这样才有利于提高监管效率。对于银行、保险、证券和期货几大行业的日常监管事务,将分别集中到联邦一级的单一监管机构,从而精简机构设置、减少协调沟通成本、提高监管效率。
第二,从机构导向监管向业务导向监管的转变。改革蓝图的另一个特点是扩展了美联储的监管职责,赋予美联储以综合、跨业协调监管的权限,特别强调了赋予美联储处理金融系统稳定问题的权力,这就使美联储能够集中关注与金融系统稳定相关的问题并作出处理。改革蓝图提出要使美联储成为金融稳定的中坚,美联储的监管权力从商业银行扩展到投资银行及对冲基金等,提升其防范金融系统风险的能力,并使其成为整个金融体系的稳定器。改革蓝图确定了逐步实现从分机构、分业务监管向综合经营、跨业监管的转变,这是符合金融发展潮流的。
第三,从监管局部风险向监管系统性风险的转变。要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散,客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖,不能在金融产品的生产和金融创新的链条上留下监管空白。而要做到这一点,必须赋予相关机构对金融市场稳定的职责,使其能够有效监测金融市场的局部风险和系统性风险。改革蓝图赋予美联储监管金融市场系统性风险的责任,从监管理念上实现了从监管局部风险向监管系统性风险的转变。
五、几点启示
首先,整合监管力量和调整监管方式是治理金融危机的必然选择。在这方面,改革蓝图建议调整政府干预的具体方式,以尽快解决次贷危机中暴露的监管缺位、监管重叠和效率低下等问题,全面增加监管的深度和广度。如短期建议主要针对正遭受次贷危机冲击的信贷和房屋抵押市场,强化市场稳定性和商业行为监管,加强对抵押贷款机构的监管,建议美联储在向非银行金融机构提供流动性时,要通过现场检查等方式确保运作过程的公正透明、贷款条件的适当和信息的充分。中期建议则侧重于消除监管重叠和提高监管效率,包括合并对联邦储贷机构和全国性银行的监管,扩大美联储或联邦存款保险公司的监管范围,成立全国性保险监管机构,对证券和期货行业实施统一监管等。
其次,目标导向监管代表了未来金融监管的总体走向。随着金融创新不断深化,规则导向监管与金融创新之间存在着较大矛盾。一方面规则的描述永远赶不上金融市场的变化,另一方面金融创新又不断突破规则的限制,从而留下监管空白。而目标导向的监管能够较好地处理金融监管与金融创新之间的平衡。基于目标导向的监管可以兼容分业或混业监管模式,将金融体系稳定、金融机构审慎经营和消费者保护作为三大目标加以整合,构建出高效统一的监管部门。目标导向监管可以更好地适应金融市场的形势变化,更加清晰集中地执行特定的监管目标。根据不同目标来划分监管权限,可以维持更加严明的市场纪律。当然,目标导向监管对金融市场本身的要求更高,对金融机构从业标准的要求更高,对监管者自身的专业技能和监管手段的要求也更高。
第三,中央银行在金融监管体系中应发挥中坚作用。为防范系统性金融风险,必须加强中央银行对金融稳定问题的监管权威和处置能力。改革蓝图吸取了次贷危机的教训,强调金融体系稳定必须由中央银行负责,针对涉及影响实体经济发展的金融全局问题进行监管,从制度上提高了反应层级,完善了应对措施。在机制上则规定审慎金融监管和商业行为监管的详细信息都要向美联储报告,甚至还可以直接要求联邦注册的金融上市公司或其母公司披露额外的信息。在影响市场稳定的金融监管政策制定方面,改革蓝图提出美联储应拥有超越审慎监管机构和商业行为监管机构的权威。这种监管理念如果得到真正落实,中央银行就能集中处理各类金融机构影响金融稳定的行为,审慎监管机构则可以专心处理不同金融机构涉及风险管理的共性业务,商业行为监管机构直接面向金融产品监管的第一线,从而强化金融交叉领域的监管,使金融监管更好地适应金融市场的变化,更好地维护金融市场秩序。
第四,必须处理好创新与管制的关系。金融创新是金融发展的动力之源,没有创新就没有效率。但在推动金融创新的同时,必须注意风险管控机制的建设。金融创新是一把双刃剑,在推进金融业务和金融市场发展的过程中,也创造出许多新的风险,并凭借杠杆效应掀起波澜。如果对创新业务缺乏监管,必然使风险不断积累,由局部风险演化为系统风险,直至爆发金融危机。特别在是在金融业综合经营的环境下,金融机构不断创新出兼具银行、保险、证券和期货业务特性的金融产品,使资金和资产的流动和转换十分便利,同时也使金融风险在信贷市场、证券市场、保险市场和期货市场之间以及金融领域与实体经济之间传导扩散问题更加突出,这就需要不同监管部门统一监管标准,采取协调行动,加强跨业监管,防止金融风险过度交叉和相互传染。次贷危机的发生表明,通过金融创新分散和转移风险并没有错,错的是在金融创新过程中金融监管严重滞后,缺乏对那些复杂的金融衍生产品自身所隐藏的巨大风险进行强有力的外部约束。次贷危机再一次警示人们,面对日新月异的金融创新,金融监管必须与时俱进,改进监管方式,创新监管手段,完善监管体系,只有这样,才能提高金融体系的稳定性。
参考文献:
[1]金中夏:《金融监管体制的国际比较以及对我国的启示》,《经济社会体制比较》2001年第4期。
[2]周子衡:《金融管制的确立及其变革》,上海人民出版社2005年版。
关键词：金融监管；原则；必要性；对策
1有关金融监管
(1)金融监管定义。金融监管是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。
(2)金融监管的原则。金融监管的原则为了实现上述金融监管目标，中央银行在金融监管中坚持分类管理、公平对待、公开监管三条基本原则。
(3)金融监管的必要性。金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心，金融稳定对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。有效的金融监管不仅是我国金融体系内部完善的迫切要求，更是对外资金融机构进行有效规范、实施必要监管，保护国内金融体系，顺利完成金融改革的前提条件。
2完善我国金融监管体系的对策
(1)健全金融监管体系，加强金融监管制度创新。①根据我国金融调控和金融稳定的现实需要，合理确定金融监管部门的职能定位，根据权责一致原则，界定金融监管职责分工，尽快建立由人民银行、财政部和监管机构组成的金融监管协调机制，解决监管主体混乱的问题，理顺监管机构之间的关系，处理好金融监管中的一些重大问题。②改革现有的监管制度，实现监管手段和方式由直接干预向间接调控、由人治向法制的转变，加快金融立法，将金融活动纳入法制的轨道。通过监管制度创新，有效防范金融风险累积，保证金融体系高效稳健运行。
(2)树立维护稳定与提高效率的双重金融监管目标。随着我国加入与金融自由化进程的不断加快，我国金融业同境外金融机构在国内和国际市场都存在激烈的竞争，而对国外金融机构的强大竞争优势，维护金融机构合法稳健运行将不再是监管的单一目标，在防范化解金融风险的同时，积极扶持金融机构发展，提高金融机构的服务水平和竞争能力成为新形势下对金融监管的迫切要求。在依法实施监管的过程中尽可能降低监管成本和资源的占用成为实行高效监管的新观念。
(3)利用网络，践行金融电子化监管。实施金融电子化监管对于提高金融监管效率，降低金融监管成本，扩大金融监管范围，提高金融监管质量，实现金融监管的规范化、系统化和科学化具有重要作用。①提高金融监管的持续性、有效性和全面性。②提高对金融风险的预测能力，实现全过程的动态监管。③实现监管数据的共享。利用金融电子化监管系统使监管过程的大部分工作实现自动化，从而可以减少人力、物力、财力的投入，提高监管的效益，降低成本。
(4)健全我国金融机构的内部控制制度。①合理设置内控机构。应借鉴国外经验，设立对最高权利机构负责的内审机构，以确保最高管理者关注实践中发现的任何问题。只有这样才能使内部监管的最高权威地位得到明确；②建立金融机构内部控制的稽核评价制度。在我国金融机构自我约束不力、内控意识不强、过分依赖外部监管的情况下，建立内控稽核评价制度显得尤为重要；③修改完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。
摘要：美国金融监管体制极其庞大和复杂，交叉监管明显，金融市场源于殖民时期自发形成，银行体系最早得到发展，其金融监管体制也主要基于对银行的监管以及历次金融危机的推动而逐步形成。美国监管体制过于复杂，部门过多过于庞大，中国金融监管体制应倾向于英国、德国或日本改革后的监管模式。金融监管体制本身其实也不一定是首要问题，加强金融监管的能力与效果才是金融监管体制改革的关键目标，而且监管体制的选择最终还是取决于政治决定。
关键词：金融监管体制，交叉监管，监管模式，重复监管，金融稳定，金融改革，风险约束
一、交叉监管明显
美国金融监管体制极其庞大和复杂，交叉监管明显，金融市场源于殖民时期自发形成，银行体系最早得到发展，其金融监管体制也主要基于对银行的监管以及历次金融危机的推动而逐步形成。
各州和联邦分别对在州和联邦注册的银行进行监管，注册地成为界定银行监管部门的主要依据。对于在联邦注册的银行，成立于1870年的财政部下属OCC对非联邦储备银行（PED）的会员银行进行监管，其主要运行不是依靠财政资金，而通过特殊的制度安排，如通过支付服务和收取监管对象费用获得收入。而成立于1929年大危机中的联邦储备银行则对其会员银行、金融控股公司进行监管。它主要利用会员银行的资本金提供贷款获取利息，并从FEDWIRE的银行间大额支付及ACH零售支付服务中收取费用。美洲银行（BOA）每年就向OCC支付4000多万美元的监管费。上述两类银行大多是大银行。而对于在各州注册的银行，则由各州的银行厅监管。
由于银行具有是否加邦储备银行的权利，实际上也就获得了选择监管部门的权利。OCC与FED之间的这种平行结构造成二者之间的监管竞争，从而争相讨好金融界，单方面给银行松绑，以吸引银行加入或不加入FED的会员。如FED按照巴塞尔协议Ⅱ进行监管，而OCC和FDIC则按巴塞尔协议I监管。大通银行就曾因为FED的管制严格而脱离FED会员而转向OCC。FED与OCC在进一步紧缩还是开放银行管制上不断发生政策冲突。尽管FED、OCC可能长期在银行驻守，但如非必要，并不经常打扰银行的日常工作，甚至可能在银行下班后独立工作。
同时，联邦存款保险公司（FDIC）为在各州注册的非FED会员银行提供存款保险，主要是一些中小银行。储蓄机构监管署则负责监管在联邦注册的储蓄机构和储蓄机构控股公司，国家信用合作社办公室（09S）负责监管联邦注册和州注册且加入其保险系统的信用社。
至于证券业、基金业、保险业及期货业的监管，则分别由美国证券监督委员会（SEC）、联邦保险署（SIC）和美国期货交易委员会（CFFC）负责。正如FED将稳定货币及支付体系的稳定性作为首要目标一样，保护投资者利益成为SEC对证券业监管的主要目标，因此它并不管理证券经营机构的具体业务，也不管理上市公司的经营行为，而只要求投资银行、上市公司、资产管理公司等提供连续的年度财务报告，监督其信息披露，并且只监管证券经纪业务，不管其投资银行业务。保险业的监管则主要由州政府负责。
上述联邦监管机构的组成人员均由国会任命，任期大多与总统任期错开，只对国会负责。如FED并非美国政府的内阁组成机构，与财政部之间也没有任何人事任免关系，但其社会地位和公众威望却高于财政部。一方面，其政策制定主要依赖公开市场委员会，无需总统和政府的行政和司法体系中任何人批准；另一方面，FED最高管理机关的联储理事任期14年，理事会主席、副主席任期4年，虽然理事由总统任命，主席、副主席由总统提名、参议院通过，但由于与政府换届错开，使得行政部门对其施加影响的空间大为缩小。FED作为中央银行，具有相当大的独立性。
美国金融监管机构既有联邦的，也有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构，基本上届于分业监管的体制，这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。对速发展的对冲基金和私人股权投资基金，SEC仅掌握部分自愿登记的对冲基金情况，对于大多数以私人公司形式设立的对冲基金则毫无办法；而FED也只能基于稳定金融体系的考虑，要求对冲基金的交易对手方如银行等提供相应的数据。对于国会一再试图监管对冲基金和私入股权基金的做法，FED内部中立的十人专家委员会在2007年6月最新的一次内部听证会上却不予以支持，至今仍无任何专门监管此类基金的法规。至于此类基金对新兴市场造成极大冲击，危及区域乃至全球金融稳定性的行为，无论是FED还是SEC或OCC都缺乏基本的国际间监管协调上的考虑。目前，它们与中国人民银行、中国银行业监督管理委员会等部门的联系和沟通也局限于对各自所在国家银行在对方分支机构的信息交流和人员培训，且局限于一年一次，缺乏经常换机制和应急救援机制。而国际清算银行（BIS）和国际货币基金组织（IMF）等国际组织的救援显然缺乏适应危机的应急作用，反而造成极大的困扰。这一缺陷在1998年亚洲金融危机中暴露得尤为充分。
此外，1991年，还设立了独立、中立的总统金融工作委员会，由FED、财政部及各类专家组成，为行政当局的金融决策更好地理解金融行业，监督金融政策的制定，提供专业性的咨询意见。
二、中国金融监管体制应倾向于英国、德国或日本改革后的监管模式
前些年，以美国为主要样本而实行金融分业监管，其目的在于通过分业经营，促进金融各行业的发展，尤其是以往相对落后部门的发展进程，同时避免风险的相互传递。经过几年的实践，金融业得到一定发展，金融改革取得积极进展，金融监管的目标逐步明确，监管方法也有所改进。然而，随着金融开放的加快，越来越多的境外金融机构进入，其混业经营的模式以及在母国接受的混业监管与中国分业监管极不适应。一是境外金融机构的业务创新受到制约，不同机构、不同的业务受不同部门的监管，重复监管，监管过度突出，创新的效率下降；二是国内金融机构因受分业经营的限制，在竞争中明显处于不利地位，尤其是在一些新兴业务中，完全处于被动地位，虽然也逐步开始向混业经营转化，但仍因金融监管部门的分歧，而常常陷入困惑；三是不同监管部门对于同一机构的不同业务，以及不同机构的同一业务理解存在差异，各自出台政策、规章，为金融机构利用政策进行套利提供丁空间，这就暴露出监管上的空白。
美国FED、SEC、OCC等部门及花旗集团、美林集团、高盛集团、美洲银行、大通银行、富国银行、巴克莱银行等业界机构的专家均表示，各国金融业发展情况完全不同，金融体制、政治体制差异很大，金融监管体制也不应照搬照抄，而应从本国实情出发，适时地根据金融发展的特点，调整金融监管的模式及功能、金融监管的组织结构及方法等。他们均认为，美国监管体制过于复杂，部门过多过于庞大，不主张中国模仿其体制特点，而倾向于英国、德国或日本改革后的监管模式。
（一）国际金融监管的理念由通过限制竞争来维护金融稳定
转向追求金融稳定、市场效率与监管成本收益的有机结合。英、德等国改革金融监管的目的在于提高本国金融市场和金融机构的国际竞争力。这从英国迅速上升超越美国，成为全球第一大的海外公司股票发行地和基金最发达的地区可以看出改革的成效。而日本等则是危机推动下适应金融全球化竞争的产物。监管机构的设立既非一成不变的模式，与被监管机构之间也不是居高临下的关系，其核心是协助金融业的发展，敦促金融机构控制风险，为满足市场对外部监管的需求而提供监管服务，通过效率改进来维护金融的系统稳定。那种将监管作为外生变量，视为金融发展的成本而非风险的管理者、效率改进推动者的看法显然已不适应新的金融全球化与创新的形势。将监管作为服务，直接决定监管体制的内涵将发生根本变化，也是应对金融全球化与创新加速的挑战的积极反应，主动地为金融机构的金融创新提供信息服务、政策支持和支付结算服务等，而不仅仅是监督、管制和制约。
（二）重复监管与部门博弈不仅给金融机构造成过多的负担，而且也导致监管效率下降，拖延金融改革与创新的进程
从美国金融监管体制特点及最新的动态来看，各部门也开始意识到分业监管在混业经营和金融全球化的条件下，面临巨大的压力，无论是基本信息的及时、全面收集，还是对市场波动的随机应变，都因体制缺陷而可能导致风险事件甚至冲击金融稳定性。因此，应试图在现行体制下，通过对信息收集的统一、共享，提高监管机构之间的信息沟通。除英、德、日等十四国外，越来越多的国家也已在分业监管的体制下实行了某种程度上的综合监管，现在已有四十八国采取行动加强监管协调，消除监管空白。
2003年政府机构改革形成的"三会一行"式的监管框架经过五年左右的实践，显现出与上述美国监管体制中极为相似的现象，相互间竞争越来越突出，协调却日益欠缺，"三会"之间通过联席会议实现协调、磋商的机制并没有真正建立起来。一是每次会议间隔时间太长，丧失了及时交流、沟通的意义。二是对于会议议题由谁提出并主导，如对无法协调或协调结果得不到执行如何处理等事项缺乏明确的规定和有效的约束，尤其是对一些边界模糊的新兴业务监管存在分歧，缺乏牵头和协调机构，很多事情不了了之，从而达不到协调的目的。三是金融领域的诸多业务如企业债券的发行、企业短期融资券的发行、境外机构发行境内人民币债券、境内机构发行境外债券、私人股权投资、创业投资、零售支付结算服务等的管理却分别在中国人民银行、国家发展与改革委员会、财政部等部门，这些部门并不在上述"三会"的联席会议范围之内。这些部门显然在实际行政权力和行政资源等方面都明显优于上述三个监管机构，而协调这些部门已经不是目前联席会议的功能所能解决的，仅仅依靠部门间联席会议解决监管部门间的争端难以取得成效。
因此，在改革目标上，可借鉴英、日等国经验，根据中国的实际情况，逐步将分业监管模式转变为功能型监管模式，从体制上解决现行监管结构和监管理念的矛盾。在机构设置上，则可参照美国联邦金融机构监管委员会或日本的金融服务厅的模式。在操作上，借鉴日本的改革经验，分步骤进行操作。针对金融混业经营的趋势，在组织结构上，借鉴德国经验，考虑部门差异，对于金融市场跨部门的任务由专门的交叉部门负责，如交叉业务部门负责处理涉及金融市场、金融工具和金融集团的交叉监管问题；负责处理涉及交叉领域的法律适用和立法问题，保护存款人、投资者和消费者利益。此外，专设内部考核及预算委员会，负责监督管理各监管部门履行监管职责的水平，提出意见和建议，编制部门预算等。此外，针对不同目的，设立多个不同的专业咨询委员会，集中民智，体现专业性特点，由金融市场各领域的专业机构人士、消费者代表和学者组成，为金融决策提供独立的专业咨询意见，并对各监管部门的执行状况提出评估意见。
（三）基于中国的政治生态，货币政策和金融监管独立于国务院的领导都不现实
中央银行内设的货币政策委员会成员由于其行政部门的特点，无法保证其完全地代表市场和社会各方的利益，其职能事实上仅限于相关政府部门的高层议事机构。因此，较为现实的是增加主要金融机构和专家的代表，逐步提高其独立性，增强运作的透明度，加强市场的理性预期。同时，借鉴十国集团的经验，设立跨部门的支付结算委员会，将建立标准统一、系统互联、转换有效的支付结算体系作为当前的主要任务，以促进支付结算体系的稳定。
（四）金融监管毕竟是来自外部的风险约束，加强金融机构的内部控制制度才能从内部有效地控制风险
合理设置内控机构，建立金融机构内部控制的稽核评价制度，充实改善内控设施，建立高效的金融管理信息系统，实现信息采集、加工处理、传输的自动化，实现信息资源共享。通过建立数据库、模型库、方法库，实现快速、准确、合理的预测和分析，提供内部控制的信息来源和最终决策支持。修改完善内控制度，适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，动态地适应业务发展与金融创新对风险控制的需要。
（五）健全金融同业自律机制
