关键词货币市场基金投资基金货币市场
货币市场基金(MoneyMarketFunds)作为投资基金之一，其投资对象为货币市场质量高、期限短的生息工具。根据《货币市场基金管理暂行规定》中规定，在基金名称中使用“货币”、“现金”、“流动”、“现款”、“短期债券”等类似字样的基金属于货币市场基金。它具体投资于现金、1年以内（含1年）的银行定期存款和大额存单、剩余期限在397以内（含397天）的债券、期限在1年以内（含1年）的债券回购、期限在1年以内（含1年）的中央银行票据以及中国证监会、中国人民银行认可的其他具有良好流动性的货币市场工具。
与股权、债券类基金相比，货币市场基金具有高流动性、低风险性、投资成本小，收益较稳定等特点。因而近几年来发展较为迅速，基金规模持续走高。而货币生产基金的发展对于我国金融市场体系的建设具有积极影响。
1发展货币生产基金对于我国金融市场体系的影响
1.1促进货币市场的发展，提高货币市场的流动性
货币市场基金的发展，吸引个人投资者和机构投资者参与到货币市场交易中去，扩大了货币市场交易主体，丰富了货币市场的资金供给，促进了货币市场工具的流动性，为各个货币市场短期金融工具的流通交易提供了强有力的投资基础。同时，货币市场基金不断地买卖货币市场工具，赚取利差，也可以活跃二级市场的交易，增加交易总量。
1.2促进融资结构比例协调，降低我国金融体系风险
长期以来，我国融资体系中，直接融资比例偏低，而间接融资比例较高。货币市场基金具有储蓄分流的功能，可以起到弱化银行存贷款这种间接融资模式的作用，强化购买基金来投资短期证券的直接融资模式，促使我国金融市场的直接融资比例提高。
1.3促进资本市场和货币市场的联动，提高金融市场整体效率
金融市场效率主要体现在运行效率和配置效率上。运行效率指金融市场参与者之间的资金交易障碍小，可以低成本运行。配置效率指风险收益相同的投资工具应具有相同的价格。货币基金通过在货币市场上短期金融工具的交易为资本市场的参与者提供短期融资的便利，促使资金在货币市场和资本市场之间的相互流动，有利于提高整个金融市场的运行效率和配置效率。
2中国货币市场基金发展的制约因素
由于货币市场基金是专门投资于货币市场的基金，因而货币市场的发展情况便是其最根本的基础与条件。西方经济发达国家的货币市场基金之所以发展较快，他们所依存的是一个完善的货币市场，该市场有着丰富的货币市场工具可供交易，尤其是商业票据的买卖；市场上有着不同类型的众多市场参与者；同时有着优化的结构和层次，比如不同的信用级次与不同的税收优惠程度。而我国目前的货币市场还不够完善，因而货币市场基金的发展受到一定程度的制约，突出表现在以下几方面。
2.1货币市场投资工具还不够丰富
货币市场基金投资于货币市场短期金融工具，因而货币市场金融产品的数量和种类直接关系到该基金的发展水平。西方经济发达国家如美国，货币市场上投资工具较为丰富，如一年到期的商业本票、回购交易、可转让定期存单、短期金融债券等等。这些货币市场金融产品，交易量大，价格波动性适中，就为货币市场基金提供了各种丰富的组合选择机会。我国货币市场投资工具相对缺乏。目前我国票据市场工具主要包括本票和汇票，现有监管法规对本票只规定了银行本票，对商业本票未作规定；汇票包括银行承兑汇票和商业承兑汇票，其中银行承兑汇票占比约为95％，为主导地位，而商业承兑汇票仅占5％；同时尚未发行同等质量的3个月、6个月的规范的商业票据，更没有商业票据二级市场，仅仅是贴现与再贴现或商业银行间的转贴现。大额可转让存单一度发行过，但没有形成二级交易市场。国库券市场规模最大，但国债多，市政债券和企业债券少，中长期国债多，短期品种少。货币市场不够完善以及货币市场工具的缺乏限制了货币市场基金投资组合的多样性，风险也难以分散，容易影响货币市场基金的经营业绩。
2.2货币市场清算机构和清算水平有待进一步提高
我国目前还缺乏高水平的货币市场清算结算体系。从货币市场基金的性质来说，它采取开放式，投资组合中工具期限也较短，每天都要进行资产价值的评估与清算，使投资者能了解基金资产的净值来随时追加投资或退出，因此只有具备真正高效的清算结算系统，才能降低货币市场的交易费用，提高清算速度。关于赎回到账期限，我国目前还停留在T＋1日和T+2日两种，与国际T＋0日标准还有一定差距。而这也是与我国货币市场清算结算系统不够发达有关。我国尽管已建立了中央国债登记结算公司，作为债券登记托管结算的服务机构，但该机构运作水平还有待进一步提高。目前货币市场的资金清算主要通过中国人民银行的电子联行系统进行，其清算效率尚不能满足发展货币市场的要求。
2.3国家货币政策变动直接影响到货币市场基金的风险性
货币市场基金具有较高的流动性和安全性，但作为一种投资产品，国家货币政策变动会直接影响其风险性。其一，从利率方面考虑，由于货币市场基金投资于货币市场工具，因此其收益主要取决于短期市场利率水平。一般而言，货币市场基金的盈利空间和货币市场利率的高低成正比。随着近几年我国国内固定资产投资过快而消费需求不足，国家不断利用货币政策工具调控宏观经济，直接影响到短期市场利率水平，也将对到货币市场基金的收益水平产生影响。其二，货币市场基金属于开放式基金，投资者可以自由申购和赎回，并免收申购、赎回费用。除上述货币市场利率变动外，其他经济因素的变化，如国际经济形势的变化、国家经济政策的变化、收益预期的变化等，一旦出现大额赎回，基金有可能被迫卖出而遭受损失。
3发展我国货币市场基金的对策建议
3.1完善法律法规，规范货币市场基金操作
完善的法律法规体系是货币市场基金健康发展的基本保障。近几年我国已出台《货币市场基金管理暂行办法》、《关于货币市场基金投资等相关问题的通知》、《货币市场基金信息披露特别规定》和《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》等法规条例，但随着我国货币市场基金的进一步发展，尽快出台《货币市场基金管理法》，以法律形式对货币市场基金的发行方式、投资范围、运作机制、收益分配、托管方式和风险防范提供制度保障。同时加强对发行货币市场基金的基金管理公司本身经营的规范性管理，严格审核基金从业人员和高级管理人员的任职资格，加强货币市场基金的信息披露，要求货币市场基金应至少于每个开放日的次日在指定报刊和管理人网站上披露开放日每万份基金净收益和7日收益率。同时定期编制基金年度报告、半年度报告中，其中至少披露本期净收益、期末基金资产净值、期末基金份额净值、本期净值收益率、累计净值收益率和期末基金资产组合、资产融资平均剩余期限等。
3.2丰富货币市场的投资工具，增加货币市场的交易主体，加强货币市场的组织体系建设
货币市场基金的发展需要有丰富的货币市场投资对象和较完善的货币市场。首先，应丰富货币市场短期投资工具。一方面应扩大短期债券的供给。应扩大短期国债的发行规模，改进国债发行结构，增加短期国库券的发行比例，这是当前发展货币市场基金最迫切的措施，因为货币市场基金的一个主要投资品种就是国库券。另一方应完善企业债券的评级机制，促进企业短期债券的发展，使资信良好的企业债券能进入投资领域，以丰富短期债券投资品种。在进一步完善信用制度的基础上，允许更多的资产质量较高、信誉良好的集团、财务公司定期批量发行3个月、6个月的商业票据，以扩大票据市场的规模。另外应扩大银行大额存单的发行种类和数量，发展大额可转让存单市场，并进一步鼓励和发展金融创新行为。其次，应允许更多的证券公司、信托公司、财务公司、基金管理公司以及大企业和公众个人进入货币市场，参与货币工具的投资与交易，增加货币市场的流动性。继续完善做市商和市场经纪商机制。吸引合格的证券公司加入做市商行列。以弥补商业银行作为主要参与者、银行间市场的投资模式过于单一的缺陷，使更多的投资者通过做市商和经纪商方便快捷地进入货币市场，以活跃二级市场的交易结算，提高市场流动性。
3.3鼓励货币市场基金的产品创新和服务提升
发达国家货币市场基金产品线相当完善，根据不同的风险水平细分出不同的子类，如国家免税货币市场基金、州免税货币市场基金、应税货币市场政府担保基金和应税货币市场非政府担保基金等类型。要促进我国货币市场基金的进一步发展和水平的提升，也应该鼓励产品创新，在发展债券和票据市场的基础上进一步细化货币市场基金子类，促进货币市场基金产品品种的扩展，以满足不同偏好投资者的需求。同时应鼓励货币市场基金经营者提高服务水平和提供特色化服务，比如允许商业银行发起和经营货币市场基金，这样就可以较方便的使货币市场基金与居民投资者的银行卡账户相连，为投资者提供刷卡消费等功能。
3.4加强货币市场的清算结算系统建设，组建独立的清算银行
建立和完善统一、高效、安全的支付清算系统，对于货币市场基金的发展水平具有重要的意义。为便于全国统一的货币市场与资本市场的发展，应逐步建立我国独立的“清算银行”，专门从事货币市场各类资金清算业务。中央银行的清算中心已迁址上海，并开始建设“全国清算中心”，说明建设我国的“清算银行”已迈开一大步。另外对于债券的结算工作，中央国债登记结算公司虽作了一个很好的设施铺垫，但还需要进一步提高其市场权威性和运作效率。
3.5构建科学合理的协同监管体制
目前我国货币市场基金是由证券投资基金管理公司发行和管理，同时主要在银行间市场上投资和经营，而投资者包括个人和机构两类，这样就使得对货币市场基金的监管需要涉及多个方面。在我国目前分业监管体制下，货币市场由我国中央银行监管，存款、保险公司等机构投资行为由银监会和保监会监管，基金机构又由证监会监管，这样监管工作就需要兼顾多个部门，较为复杂，处理不好容易造成监管真空或重复管理。因而将人民银行、证监会、银监会和保监会多方结合起来，构建科学合理的协同监管体制是对货币市场基金监管提出的新要求。人民银行应加强对货币市场基金在全国银行间市场交易、结算活动的合规性检查；证监会应根据证券信托法规，对基金管理公司的公司治理结构、投资运作，信息披露进行严格管理，防止基金管理公司设立和管理货币市场基金的违规行为；银监会和保监会应加强对参与货币市场基金的机构投资者投资行为的管理。同时随着对商业银行设立法人基金公司发行和管理货币市场基金政策的放宽，银监会和证监会也应建立联合机制加强对商业银行设立基金公司的管理，保证其操作行为的规范性。在管理中应防止商业银行设立的基金管理公司所管理的基金资产用于购买其股东发行和承销期内承销的有价证券，防止商业银行销售由其设立的基金管理公司发行基金的同时参与到基金产品开发等方面，防止不正当销售行为和不正当竞争行为等等。
参考文献
1莫泰山.我国货币市场基金发展与监管[J].金融与保险，2004(3)
中国人民银行最近的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，也就是房地产界所称的“121号文件”，在实施过程中遇到的一些困难，就从一个侧面凸现了目前货币政策和银行监管协调机制缺位所遭遇的窘境。对于中央银行来说，信贷的高增长可能损害金融的可持续发展，即使信贷增长不带来物价必然上涨，中央银行仍要密切关注资产价格的变化以及信贷资源配置的合理性，以维护和促进金融的稳定和可持续发展。但是，中央银行的政策目标要顺利实现，必然需要银行监管部门的积极配合，因为目前货币信贷政策的传导依然是以银行业为主导，货币政策的有效实施最终还是需要金融机构及时调整资产负债结构。目前看来，在货币政策职能与银行监管职能分离后，二者之间的协调未必有效，需要我们深入地探讨二者的互动关系，进而在此基础上分析二者协调的主要途径。
一、从宏观层面的考察
（一）货币政策和银行监管对于经济周期的不同特性
无论是货币政策，还是银行监管，都是在同一宏观经济环境下进行的。从宏观层面考察二者之间的互动关系，最为突出的就是货币政策与银行监管对于经济周期的不同特性。货币政策通常是逆经济周期的，而银行监管通常是顺经济周期的，这两种矛盾的特性在银行体系自然会产生不同的影响，例如，下调利率能够降低银行的筹资成本，增强流动性，但是会加大通胀的压力。在经济高涨时期，银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束相对来说较松，银行本身经营的难度也较小，此时货币政策则需要注重预警性的进行适度反向操作，如提高利率水平、控制货币供应量、对特定部门进行信贷控制等，这显然会加大银行经营的成本；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，银行监管对银行经营的风险约束较紧，对于银行新增的不良贷款也更为关注，银行的贷款投放当然也就更为谨慎，此时货币政策可能采取的扩张性政策难以在银行系统得以传导。因此，货币政策与银行监管的合作，首先应当是在宏观层面的合作，在于对经济周期的判断取得共识之后，分别在各自的领域采取相应的、并且不直接冲突和抵销的政策措施。
但是，如果货币政策不是以反经济周期、稳定物价为主要任务的话，货币政策和金融监管的这种冲突可能就未必会真正出现；如果货币政策和金融监管的基调不是由中央银行和银监会独立确定的话，二者之间就可能出现冲突。例如，中央银行在1997年开始强化对银行体系的贷款监管，开始大规模强调处置不良资产，但是当时也是经济周期的下行阶段，下行阶段自然不良资产的比率就高，处置不良资产也会加剧贷款的紧缩力度，如果在经济上行的1992年等时期处置不良资产，对经济稳定的冲击可能就小的多，不良贷款也未必显得那么突出，但是，这个监管的力度看来也不是中央银行能够独立确定的。
（二）银行体系风险的宏观性、系统性特征决定了银行监管与货币政策的互动性
在评价银行监管部门的成立时，一个常见的看法是，银行监管部门成立之后，分别覆盖银行、证券、保险的专门性的监管机构都基本完备，因而中国的金融监管体系可以说已经基本建立起来了。这其中存在一个对银行体系的风险与证券、保险体系风险的不同特性的模糊认识。
实际上，银行体系与证券、保险体系存在很大的差别，银行的资产和负债在流动性方面具有不对称性，通常具有错配的缺口，银行部门十分容易遭受挤兑的冲击而传染到整个金融体系乃至经济体系，在一定程度上可以说，银行因为其强烈的公共性和外部性而具有公众公司的许多特征。因此，银行体系的风险主要是宏观性、系统性的风险，而证券和保险的风险主要是微观性的、与投资者相关程度高的风险。因为银行监管和银行体系的稳健程度与宏观经济形势密切相关，因此，仅仅从银行体系风险的宏观性和系统性来说，央行与银行监管部门的协调的重要性，将远远超过央行与证券和保险领域的监管机构进行协调的重要性。
进一步看，银行监管所创造的安全而有效率的金融体系，是实施货币政策的重要条件。而独立的货币政策所创造的稳定的货币环境，也是银行有效地实施监管、维持金融体系稳定的最为关键性的市场环境。正如巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》中提出的，有效银行监管的先决条件之一是稳健且可持续的宏观经济政策，其中相当重要的一点就是货币的稳定。
（三）宏观层面的货币政策和银行监管协调还取决于市场环境的发育
通常，对于货币政策和银行监管的分工来说，一个直观的判断是，货币政策着眼于宏观层面，银行监管着眼于微观层面。这实际上是一个似是而非的划分。姑且不论当前微观层面的银行行为是货币政策的最为主要的传导途径，仅仅从货币政策运作的环境看，没有商业银行微观行为的市场化改进，货币政策的实施在目前的环境下往往也是难以着手的。在较为成熟的金融市场环境下，商业银行作为理性的市场主体，能够基本有效地对货币政策的宏观信号作出反应，此时货币政策当然无需强调对商业银行的直接信贷控制，而更多地依托市场化的间接调控手段，银行的监管实际上也是采取激励相容的市场化手段。但是，在商业银行体系市场化程度有限、商业银行主体的自我约束能力不足的阶段，货币政策如果不能介入商业银行的信贷运作行为，就难以有效地传导到经济运行环节，此时必然需要商业银行和监管部门的积极合作。
其次，货币政策和银行监管实施的市场环境还应当包括银行风险的处置程序。实际上，如果商业银行体系总体上较为稳健，同时也普遍建立了存款保险制度，那么，整个银行体系对于中央银行“最后贷款人”的职能的依赖性显然就大大降低，此时，无论银行监管职能与货币政策职能是否分立，并不一定必然影响到整个银行体系运行的稳定性。反观当前中国的银行体系的实际状况，中央银行的“最后贷款人”的角色似乎是当前维护银行体系突发性危机的主导性的手段，这就决定了，在当前的市场环境下，货币政策和银行监管即使分立，也必须更为强调二者之间的互动和有效协调。
二、从金融结构层面的考察
中国当前的金融结构必然也会对货币政策和银行监管的互动行为产生多方面的影响。
（一）货币政策和银行监管工具的相互依赖性
当前中国的金融结构是一个典型的银行主导性的间接型融资体系，因而银行体系自然就成为货币政策传导的主要渠道，如果没有银行监管的合作，或者商业银行从微观层面不作出积极的反应，那么，货币政策就很难达到预定的政策目标。另外，货币政策也受到金融监管一系列法规的影响，最为典型的是以
巴塞尔协议为代表的最低资本金要求的金融监管，对于银行的贷款扩张能力、以及货币政策的实施效果等都会形成明显的制约。因此，在实际运作中，货币政策操作在许多情况下需要银行监管的配合，最为典型的就是一些选择性的货币政策工具需要借助银行监管的力量来予以监督落实，否则金融机构就可能会失去实施的外部动力。
（二）中央银行的货币监管与银监会的机构监管之间存在显著的依赖性
在实际监管中，货币监管强调的是为保证货币政策实施而由中央银行对金融机构或金融市场进行的监管；而机构监管强调的是监管机构以维护金融体系稳定而进行的金融机构市场准入、退出、日常营运等的监管。这两个监管职能实际上都是起源于早期中央银行的“最后贷款人”职能。
在中央银行实施货币监管、或者银监会实施机构监管的过程中，二者的合作是必然的。中央银行进行货币监管以实施其货币政策目标的行为，也必然会对银监会所监管的金融机构稳定的目标形成多方面的影响，例如，中央银行对于有贷款关系的金融机构的检查、对货币政策制定的存款准备金制度、利率政策、选择性货币政策等的落实情况进行检查，在当前经济转轨阶段采用的直接性货币政策工具（如现金管理等）进行检查，都不仅需要银行监管部门的合作，也会直接影响到银行监管部门监管目标的实现。与此形成对照的是，银行监管部门对金融机构的机构监管也会影响到货币政策的实施，机构监管所制定的具有强制性的监管法规，直接对金融机构的经营行为形成影响，进而对货币政策的传导和实施效果直接形成影响。因此，当前中央银行和银行监管部门首先应当清晰地区分实际运作中货币监管和机构监管的业务领域划分，并在进行各自的货币监管和机构监管时，主动考虑到自身的监管行为对于对方监管目标的影响。
三、从运作层面的考察
（一）货币政策和银行监管分立后应防范可能出现的决策效率降低
如果说将银行监管与货币政策独立，是为了防止原来在央行内部可能存在的角色冲突的话，那么，二者的分立从运作层面也提出了一个决策效率的问题。在呼吁货币政策和银行监管职能分立众多理由中，怀疑央行因角色冲突而对金融监管难以中立是一个重要的原因。但是，在实际运作中，这可能是一个“伪问题”，因为在央行缺乏足够的独立性的前提下，如果央行与银行监管部门、或者其他宏观部门就宏观政策动向、金融风险和金融稳定应采取的措施产生分歧并争执不下时，最终可能还是会集中到国务院层面进行统一决策。从这个意义上说，央行和银监会的分立，实际上只是把原来在央行内部可能存在的角色冲突更多地转移到国务院层面，而这一转移必然会导致决策效率的一定程度的降低，这显然对于货币政策的实施、或者金融风险的防范都有不利的影响。
这种决策效率可能出现的降低，最为集中地体现在央行的“最后贷款人”角色的行使上。实际上，如果央行身兼二任，则无论货币政策的基调是紧缩还是扩张，保持银行体系的稳定也是一个重要的参考目标。但是，在银监会作为单纯的银行监管机构独立承担机构监管职能之后，因为银监会并不能为陷入困境的银行提供流动性；而央行要妥当运用“最后贷款人”职能，必须充分了解具体银行的经营状况，货币政策与银行监管职能的分立使得央行行使最后贷款人职能时将更多地依赖银监会对银行困境的判断而不是自身的判断，其中显然存在实施效果下降、运用过滥、过严、过迟等，或者在央行与银行监管部门难以形成共识时需要国务院层面的决策，从而可能错过防范银行危机的最佳时机。
因此，在货币政策与银行监管分立的条件下，货币政策与银行监管之间的组织协调机制相当关键，否则只能是决策效率的迅速下降。在此基础上，货币政策的独立性也值得关注。
（二）货币政策与银行监管的信息共享应当成为二者协调的基本前提
无论是货币政策决策，还是银行监管决策，都是基于对银行体系等的大量信息的分析的基础之上。中央银行的货币政策操作都是以一定的银行体系的传导机制为前提的，可以说几乎所有的货币政策操作，例如利率调整、公开市场操作，都必须立足于对金融机构的经营状况的深入掌握。更为重要的是，银行监管信息也是中央银行及时高效地行使“最后贷款人”职责的基础。与此同时，货币政策操作必然会对银行体系的经营形成多方面的影响，也需要银行监管部门及时把握、进而采取相应的对策来指导金融机构的经营行为。
关键词：货币政策；银行监管；协调
中国银行业监督管理委员会的成立以及相应地将银行监管职能从中国人民银行分立出来，客观上提出了货币政策与银行监管进行有效协调的问题。目前看来，在货币政策职能与银行监管职能分离后，二者之间的协调是否有效，需要我们深入地探讨二者的互动关系，进而在此基础上分析二者协调的主要途径。
1从宏观角度进行规范分析
1.1货币政策与银行监管于经济周期而言具有不同作用
无论是货币政策，还是银行监管，都是在同一宏观经济环境下进行的。从宏观层面考察二者之间的互动关系，最为突出的就是货币政策与银行监管对于经济周期的不同作用机理。货币政策对经济的调控通常是逆经济周期的，而银行监管通常是顺经济周期的，这两种矛盾的特性在银行体系自然会产生不同的影响，例如，下调利率能够降低银行的筹资成本，增强流动性，但是会加大通货膨胀的压力。在经济高涨时期，银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束相对来说较松，银行本身经营的难度也低，此时货币政策则需要注重预警性地进行适度反向操作，如提高利率水平、控制货币供应量、对特定部门进行信贷控制等，这显然会加大银行经营的成本；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，银行监管对银行经营的风险约束较紧，对于银行新增的不良贷款也更为关注，银行的贷款投放当然也就更为谨慎，此时货币政策可能采取的扩张性政策难以在银行系统得以传导。因此，货币政策与银行监管的合作，首先应当是在宏观层面的合作，在于对经济周期的判断取得共识之后，分别在各自的领域采取相应的、并且不直接冲突和抵销的政策措施。
1.2银行体系风险特征决定了银行监管与货币政策必须进行良性互动
银行体系与证券、保险体系存在很大的差别，银行的资产和负债在流动性方面具有不对称性，通常具有错配的缺口，银行部门十分容易遭受挤兑的冲击而传染到整个金融体系乃至经济体系，在一定程度上可以说，银行因为其强烈的公共性和外部性而具有公众公司的许多特征。因此，银行体系风险具有宏观性、系统性的特征，其风险主要集中于宏观层面，且一旦发生对经济的冲击面非常大，而证券和保险的风险主要是微观性的、是与投资者相关程度较高的风险。正因为银行监管和银行体系的稳健程度与宏观经济形势密切相关，因此，仅仅从银行体系风险的宏观性和系统性来说，央行与银行监管部门的协调的重要性，将远远超过央行与证券和保险领域的监管机构进行协调的重要性。
1.3市场环境的发育程度也决定了宏观层面的货币政策和银行监管的有效协调
对于货币政策和银行监管的分工而言，一般的认识是，货币政策着眼于宏观层面，银行监管着眼于微观层面。这实际上是一个似是而非的划分。从货币政策运作的环境看，没有商业银行微观行为的市场化改进，货币政策的实施在目前的环境下往往也是难以着手的。在较为成熟的金融市场环境下，商业银行作为理性的市场主体，能够基本有效地对货币政策的宏观信号作出反应，此时货币政策当然无需强调对商业银行的直接信贷控制，而更多地依托市场化的间接调控手段，银行的监管实际上也是采取激励相容的市场化手段。但是，在商业银行体系市场化程度有限、商业银行主体的自我约束能力不足的阶段，货币政策如果不能介入商业银行的信贷运作行为，就难以有效地传导到经济运行环节，此时必然需要商业银行和监管部门的积极合作。
2对运作层面的实际考察
2.1货币政策和银行监管分立后应防范可能出现的决策效率降低
如果说将银行监管与货币政策独立，是为了防止原来在央行内部可能存在的角色冲突的话，那么，二者的分立从运作层面也提出了一个决策效率的问题。在呼吁货币政策和银行监管职能分立众多理由中，怀疑央行因角色冲突而对金融监管难以中立是一个重要的原因。但是，在实际运作中，这可能是一个“伪问题”，因为在央行缺乏足够的独立性的前提下，如果央行与银行监管部门、或者其他宏观部门就宏观政策动向、金融风险和金融稳定应采取的措施产生分歧并争执不下时，最终可能还是会集中到国务院层面进行统一决策。从这个意义上说，央行和银监会的分立，实际上只是把原来在央行内部可能存在的角色冲突更多地转移到国务院层面，而这一转移必然会导致决策效率的一定程度的降低，这显然对于货币政策的实施、或者金融风险的防范都有不利的影响。这种决策效率可能出现的降低，最为集中地体现在央行的“最后贷款人”角色的行使上。实际上，如果央行身兼二任，则无论货币政策的基调是紧缩还是扩张，保持银行体系的稳定也是一个重要的参考目标。但是，在银监会作为单纯的银行监管机构独立承担机构监管职能之后，因为银监会并不能为陷入困境的银行提供流动性；而央行要妥当运用“最后贷款人”职能，必须充分了解具体银行的经营状况，货币政策与银行监管职能的分立使得央行行使最后贷款人职能时将更多地依赖银监会对银行困境的判断而不是自身的判断，其中显然存在实施效果下降、运用过滥、过严、过迟等，或者在央行与银行监管部门难以形成共识时需要国务院层面的决策，从而可能错过防范银行危机的最佳时机。
因此，在货币政策与银行监管分立的条件下，货币政策与银行监管之间的组织协调机制相当关键，否则只能是决策效率的迅速下降。在此基础上，货币政策的独立性也值得关注。
2.2货币政策与银行监管的信息共享应当成为二者协调的基本前提
一般而言，货币政策与银行监管在两个机构之间协调，协调关系较弱，协调成本较高，但有利于强化货币政策的独立性，防止相互干扰。目前，德国、英国、日本和韩国等国家都实行外部协调的方式。然而无论是货币政策决策，还是银行监管决策，都是基于对银行体系大量信息的分析之上的。中央银行的货币政策操作都是以一定的银行体系的传导机制为前提，可以说几乎所有的货币政策操作，例如利率调整、公开市场操作，都必须立足于对金融机构的经营状况的深入掌握。更为重要的是，银行监管信息也是中央银行及时高效地行使“最后贷款人”职责的基础。与此同时，货币政策操作必然会对银行体系的经营形成多方面的影响，也需要银行监管部门及时把握、进而采取相应的对策来指导金融机构的经营行为。
3建立货币政策与银行监管内部联动的协调机制的探索
探索建立货币政策与银行监管内部联动的协调机制，是为了增强货币政策与银行监管的合力作用。货币政策与银行监管的有效协调必须以一定的制度形式为保障，建立货币政策与银行监管内部协调的制度安排包括以下几方面的内容：
（1）建立货币政策与银行监管之间有效的组织协调机制。在当前人民银行内部两大体系独立运行的情况下，为了加强两大体系间的联系和沟通，需要建立由货币政策部门和银行监管部门参加的联席会议，定期通报货币政策运行与银行监管的情况和存在问题，相互介绍货币政策或银行监管的政策要求，共同研究两大体系需要协调解决的问题；并制定相应的政策措施，使货币政策与银行监管更好地发挥合力作用，促进金融机构合法、健康运行。
（2）建立货币政策与银行监管有效的信息共享和沟通机制。针对当前非现场监管与金融统计彼此独立从而不能相互利用的问题，加强货币政策与银行监管的协调性，必须建立货币政策与银行监管共享的金融数据库。要在进一步完善“全科目上报制度”和现有统计网络的同时，依据货币政策与银行监管的要求，对现有的金融统计数据库结构进行改造，建立可以自动生成统计指标与监管数据指标的金融数据库。条件成熟后，连通中央银行金融数据库与金融机构业务经营数据库，使中央银行能够调阅金融机构主要业务数据，从而进一步发挥统计网络对提高非现场监管水平的支持和服务作用。同时，要强化对金融机构数据真实性的监管，严格责任追究，从而确保信息质量。在建立两大部门共享数据库的基础上，为了加强货币政策与银行监管的信息沟通，进一步增强合力，还可以建立货币政策部门与银行监管部门之间的信息传递机制，以加强两个部门的协调。
（3）建立货币政策与银行监管之间的人员流动机制。为了增强货币政策与银行监管两大职能的融合，要大力加强货币政策部门与银行监管部门之间人员的交流，建立起合理的人员流动机制，从而使货币政策部门人员能够更加熟悉监管要求，使银行监管部门能够更加了解货币政策意图，为货币政策与银行监管的有效协调奠定基础。
（4）建立货币政策与银行监管在执行手段上的协调机制。针对当前货币政策窗口指导作用较弱的问题，要把中央银行窗口指导的意图纳入监管的内容、通过采取有效的监管措施如机构审批、高级管理人员考核评价等，确保货币政策意图得到有效落实，从而进一步强化人民银行内部货币政策部门与银行监管部门之间的横向协调机制。
实际上，无论是货币政策和银行监管职能统一在一个机构之内，还是相互分立，在全球范围内都可以找到大量的范例，这是由不同国家和地区的金融法制环境和市场发育程度以及金融体系的演变轨迹等多种因素所决定的，并不存在一个统一的范式。但是，在选择了银行监管和货币政策分立的体制之后，我们必须更为强调二者之间的协调与合作，如何借鉴国际上的经验为我所用，并结合我们的国情进行制度上的创新，是当前我国金融理论与实践所应共同关注和探讨的重大课题。
参考文献
［1］陈春光.金融一体化条件下银行业监管研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.
关键词：人民币国际化流通中国人民银行
中图分类号：DF438文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）05-0098-11
一、人民币的货币法律性质
人民币国际化的法律问题首先是人民币的货币法律性质问题，只有明确人民币的法律性质，才可能清楚其国际化存在哪些法律问题，也才可能进一步明确其国际化需要提供哪些法律基础。按照我国现行法律规定和法理分析，它同世界各主要货币一样是法定货币、信用货币和货币。
（一）人民币是法定货币
人民币是由我国中央银行垄断发行的法定货币，“中华人民共和国的法定货币是人民币”，“中国人民银行是国家管理人民币的主管机关”。①在传统的金融学理论中，将法定货币等同于法偿货币。这些理论认为，法定货币亦称“法币”，是由国家以法律赋予强制通用力的货币。其中，本位币为无限法偿币，可以自由铸造，具有无限法偿效力;辅币一般为有限法偿币，实行限制铸造，具有有限的法偿效力。②事实上，在我国货币法的历史上，法定货币与法偿货币是两个完全不同的概念。法定货币始于秦朝，是指由法律明确规定为货币的货币。③法定货币不允许私人铸造和发行，只有法定货币才具有法偿效力。④在西方货币法的历史上，早期的银行券虽然是国家法律许可发行的法定货币，却不是具有法偿效力的法偿货币。因此，虽然法定货币与法偿货币是两个联系非常密切的概念，却还是有本质区别的。我国目前的人民币即是法定货币又是法偿货币，并且都具有无限法偿效力。“以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收”。⑤
强调人民币是法定货币和法偿货币的目的，在于区别非法定货币或者称之为约定货币或习惯货币。约定货币或习惯货币也是现实生活中我们经常使用的货币，“是指一定范围内的交易主体，通过商品交易习惯逐渐形成的能够被该范围内的各交易主体共同承认的货币。……其货币地位没有得到法律的承认，也不具有法律强制力，其他交易主体可以承认它是货币，也可以不承认其货币地位”。⑥习惯货币最初是法定货币的前身，在将主要的习惯货币规定为法定货币后，其他习惯货币就转化成了约定货币。并且，随着互联网经济的发展，约定货币又以网络虚拟货币的形式大量在互联网中出现，这就使强调法定货币与约定货币的本质区别更具有现实意义。约定货币由于不是国家法律直接规定的，同国家法律的绝对地域性无关，可以直接进行国际流通不存在国际化的问题。它的国际流通效果不取决于货币法的限制，而主要取决于其他主体的接受程度。
（二）人民币是信用货币
信用货币是与金属货币相对应的概念。金属货币是“以金属作为货币材料，并铸成一定形状的货币”。传统理论认为，以贵金属如金银等铸造的金属货币才是真正意义上的货币，信用货币是“以银行券、汇票、期票、支票等形式存在，以票据流通为基础”形成的支付手段和流通手段，⑦信用货币只是金属货币在流通中的替代品，直至这些信用货币中的银行券最终演变成为当代不兑换的法定货币，商人、银行的信用最终发展成为国家信用;国家对“银行券”专门制定了“货币法”，它才从传统的信用货币中分离出来。从财产法的角度来看，“构成财产必须同时满足两个基本条件：一是财产的客体条件，它必须是独立于或相对独立于主体之外的客体;二是财产的主体条件，它必须是主体享有财产权的客体”。⑧货币的客体从来就是信用而非金属，只是最初西方国家把货币的信用完全寄托于货币金属之上。我国最初的法定金属货币就明确了其客体的信用本质，“钱善不善，杂实之。百姓市用钱，美恶杂之，勿敢异”。⑨无论货币金属的价值与货币价值是否一致，都一律按照标明的价值进行流通。因此，货币的财产本质就是发行主体的信用，只要发行主体有可靠的信用就不影响其货币职能。
当然，货币上的信用是区分等级的。以票据作为信用货币，它的信用最终是票据付款人的信用;以银行券作为信用货币，它的信用最终是商业银行的信用;信用货币的信用，本质上最终是票券兑付人的信用。在货币最终演化为不兑换的法定信用货币的条件下，货币信用最终演化为中央银行或国家的信用。在我国货币史上，货币信用一直是国家或中央银行的信用，基本上不存在以私人信用或财产信用作为法定货币信用的情况。目前，人民币是中国的唯一法定货币，中国人民银行是人民币的唯一发行银行。中国人民银行是完全国有的中央银行，它保留总准备金后的净利润必须全部上缴国家，它的全部亏损也必须全部由国家弥补，它的收支计划要纳入国家预算。⑩因此，我国的人民币是法定的信用货币，它直接代表的是中国人民银行的信用，最终代表的是我国的国家信用。
（三）人民币是货币
货币是指由国家或国家的中央银行发行的，至少在本国范围内具有法偿效力的法定货币。它强调货币以国家信用为基础，是以国家法律为依据而发行和流通的固定充当交易媒介的通用财产。在世界货币理论的发展史上主要有三种基本理论，即货币金属论、货币名目论和货币数量论。事实上，由于货币数量论只是强调货币的数量控制关系，关于货币本质的理论主要是货币金属论和货币名目论。目前的货币已经与金银等贵金属无关，货币名目论成为被当代社会普遍接受的货币理论。货币名目论“认为货币只是国家用法律规定的符号，是一种票券，只在名目上存在，进而认为货币是国家创造的，其价值由国家的权威所规定”。虽然这种理论只是反映了货币的形式特征，并没有明确货币是“国家信用客体”与“国家法律规定”的统一，却也从现象上承认了法定货币为货币的性质。
“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”，“人民币是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币”，“人民币由中国人民银行统一印制、发行”，“中国人民银行是国家管理人民币的主管机关”。因此，从财产客体的角度讲，人民币代表的是我国的国家信用;从法律的角度讲，人民币上的权利（力）义务是由《中国人民银行法》和《人民币管理条例》等法规直接规定的，它是我国法律的直接产物。同货币相对应是非货币和超货币。非货币是指非由国家中央银行统一发行和流通的法定货币，它通常是由私主体发行和流通的私人货币，如网络虚拟货币等。超货币是指由国家组成的货币联盟统一发行和流通的具有区域性和国际性的法定货币。目前，虽然有欧元等区域性质的超货币，但还没有世界性的超货币，国际货币基金组织的提款权还不是真正的货币。从法学的角度讲，无论是货币还是区域性超货币，在本货币法律区域内发行、流通都不存在法律障碍。
二、人民币国际化的法律矛盾
人民币国际化不仅需要同我国的政治经济状况相适应，还必须同我国的法治建设水平相适应。没有坚实的法治基础，人民币的国际化将是不稳定的、不可靠的，无论对本国还是对外国的企业、居民都时刻面临着不确定性，存在巨大风险。要使人民币国际化建立在稳固的基础上，就必须深入研究它的法律基础。人民币国际化的法律矛盾主要包括矛盾、兑换矛盾、经营矛盾、监管矛盾和司法矛盾。
（一）关于矛盾
法定信用货币代表的是货币发行国的信用，是该国法律直接拟制的财产权，它的财产权利（力）应仅限于发行国法律的效力范围内。同时，每个国家为了维护自身的国家利益，维护国内统一的市场货币体系，也会禁止其他国家货币在本国境内自由流通。由此，就必然产生货币财产的性和地域性问题，即法定货币代表的是国家、具有绝对的地域性，一旦超越国家法律效力的范围原则上就不再是法律意义上的财产。这一点与有体财产具有本质的区别，有体财产的客体是世界通用的，财产权也基本上是各国都同等保护的，基本上不具有地域性。“对于铸币权，它和法律具有相同的本质”。货币同关税、税收和允许外国人入境一样，是国家最基本的甚至是排他的内部事实之一。并且，它“只是某个货币区域内的财产权，超出这个货币区域它就不再是直接的财产权，至少法律可以禁止其他货币区域的货币在本货币区域内流通”。法定信用货币的绝对地域性，是货币国际化一切法律问题的起源，是一切法律矛盾的起点。
（二）关于兑换矛盾
既然在不同货币区域内法定信用货币不能自由流通，为维持国际经济交往的正常进行就必须进行货币的兑换。为了维持本货币区域的区域或国家利益，就必然需要制定相应的兑换法律。货币兑换的法律矛盾首先是兑换许可的矛盾，不同国家或货币区域出于自身利益的考虑会制定不同的兑换许可法律，因此，必须对不同国家或货币区域之间的货币兑换进行法律协调，并且，即使国家之间许可进行货币兑换也还存在兑换主体、兑换市场、兑换规则和兑换比率等问题，兑换主体是否对等、兑换市场是否开放、兑换规则是否互惠互利、兑换比率是否公平合理等，也都需要在不同国家或区域的相关法律制度之间进行协调，由此也会形成一系列的法律矛盾。“汇率标志着一个国家对世界的重要性，是一种国际地位的象征”。要在国际上形成一个稳定的汇率体系， “稳定合理的国际汇率制度是确保国际贸易繁荣的最基本条件”。
（三）关于经营矛盾
存在货币的跨国或跨区域流通，就必须存在货币银行业的跨国或跨区域经营，由此又必然会引起货币经营的法律矛盾。在现实生活中，经营货币业务的主要是银行业，银行业在绝大多数国家都属于特许经营行业，经营这类业务需要取得银行业监督管理机构的特别许可。当然，这还是在银行业经营机构经营本国或本货币区域货币的条件下，如果经营外国或非本货币区域的货币，则不仅涉及到本国法律的许可问题，还涉及到被经营货币发行国或区域法律是否许可，以及按照什么样的程序获得许可的问题。它在法学理论上是法律的属人效力与属地效力的关系问题，或者说是属人效力与属地效力的竞合与冲突问题。属人法是指“与法律关系主体（当事人）有关国家的法律。在确定人的权利能力和行为能力时，常采用属人法”。属地法是指“对于一定地域内的物或行为，都应适用该领土内的法律”。法的竞合与冲突问题是在属地性质的本国法律和属人性质的外国法律，同时对某货币的经营问题依法享有监管权，从而导致两种法律之间的效力冲突。在此条件下，如何协调国家或区域之间的法律效力则是货币经营法律矛盾的核心。处理这些问题的基本原则包括国家原则、平等互利原则、维护国际经济秩序原则、保护当事人合法权益原则和体现国家对外政策原则等。
（四）关于监管矛盾
货币的国际流通不仅存在经营权的授予问题，还存在流通与经营行为的监管问题。货币是特殊的财产，它的最终归属权应理解为是国家财产权或发行主体财产权。同时，货币流通秩序与流通效率也直接关系国家或发行主体的利益。因此，货币财产权是国家公权与持有人私权的统一。其中，国家享有的公权力主要包括货币发行权、货币收益权、流通监管权、货币调控权和域外监管权。但是，货币流通与经营的域外监管权却是一项需要东道国配合的权力。“在一国内，国家发行的货币可以通行无阻，这是以国家强制行使的法律约束力为保证的。而一旦出了国境，国家所赋予货币的普遍接受能力随即消失”。按照国内外学者的普遍看法，货币的主要内容至少应包括货币发行权、货币定值权和货币使用权，还有人将其进一步分为内部和外部。在此条件下，货币流通与经营域外监管权就只能通过国际条约赋予，或者东道国中央银行或货币当局代为行使;或者通过商业银行之间的普通合作协议中的限制性条款规定许可的行为，以间接实现对货币国际流通与经营行为的监督管理。因此，从货币的国际流通与经营的境外监管上来看，也存在着明显的法律矛盾。
（五）关于司法矛盾
既然货币在财产权、兑换权、经营权和监管权上都存在国际法律上的矛盾，就必然导致货币纠纷司法裁判的国际矛盾。一般认为，“狭义的司法制度指审判制度及法院制度。……广义的司法制度不仅包括审判制度和检察制度，而且包括侦查制度、监狱制度、律师制度、调解制度、仲裁制度、公证制度”。因此，货币的国际流通、兑换、经营和监管一旦出现纠纷，必然要涉及到国际侦查制度、律师制度、公证制度、调解制度、仲裁制度、检察制度、审判制度、监狱制度等。它的核心则是国际审判制度，具体包括审判管辖权问题、审判程序问题、适用法律问题、裁判效力问题和裁判执行问题等。这些都是货币国际流通、兑换、经营、监管必然会遇到的问题，它们存在着明显的法律矛盾。
三、我国现行法律存在的问题
我国现行金融法律的基本框架是20世纪90年代中期形成的，当时的主要目的是为了巩固金融经济体系改革的成果，促进金融体制改革的进行。现行金融法律、法规几乎没有任何关于人民币国际化方面的法律规定，甚至许多法律规定是严重阻碍人民币国际化的。随着人民币国际化程度的不断加深，不仅需要修改严重阻碍其国际化的内容，还必须补充有利于促进其国际化的内容。总的来讲主要包括：地域效力问题、流通效力问题、兑换权益问题、经营权利问题、监管权力问题和裁判管辖问题。
（一）地域效力的法律问题
法的效力是具有严格地域性的，在法理学中将其称之为法的普遍性或地域性，它“是指法作为一般的行为规范在国家权力管辖范围内具有普遍适用的效力和特征”。只有在特殊情况下法才可以具有域外效力，即一个国家的法律规定得到另外一个国家的承认，根据国际条约或惯例需要引用非本国的法律规定，一国法律规定本国的法律适用在其境外的对象。当然，法域外效力的前提是得到东道国的承认。货币虽然是本国的货币，但在当代社会任何货币都存在国际流通行为，特别是被世界各国普遍接受的货币，国际流通是一种普遍现象。据不完全统计，在2013年的跨境结算中人民币使用量已经高达516万亿元，在我国的进出口贸易中人民币的使用比率为117%，我国在境外市场的人民币存量超过15万亿元。并且，随着我国人民币国际化程度的不断加深，人民币在境外的流通量会越来越大，将来必然会成为主要的国际货币。在此条件下，如果我国有关人民币的法律不规定其域外效力，则人民币的境外流通与融通就处于无法可依的状态，这必然会严重影响我国中央银行对人民币的监管，影响当事人的财产利益和流通效率，影响我国的整体货币利益和国家利益。因此，在我国现行人民币的相关法律中必须明确域外效力，对世界宣布持有和使用人民币必须遵守人民币的基本流通与融通规则，各东道国的中央银行或货币当局应予以配合。
但是，按照传统法律原则，我国目前同人民币相关的法律效力范围严格限制在中国境内。如我国《人民银行法》规定，以人民币支付中国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。并且，中国人民银行只能对国内的单位和个人的人民币行为进行监管检查。《商业银行法》没有对境外金融机构经营人民币业务作出资格限定，也没有规定我国金融机构在境外经营人民币业务的资格限制。《银行业监督管理法》的监督管理对象仅限于国内的银行业金融机构，以及经营银行类业务的金融公司;既没有包括境外经营人民币业务的国外金融机构，也没有我国的银行业金融机构在境外经营人民币业务的规定。《外资银行管理条例》仅仅是对外资银行在中国境内经营人民币和外汇业务作出了规定，没有规定境外经营人民币的情况。《外汇管理条例》也仅规定了我国单位和个人使用外汇的限制，没有规定人民币在国外流通与使用的限制。这使得境外人民币财产一旦发生法律纠纷将难以直接受到我国货币法的调整，存在着严重的法律问题。
（二）流通效力的法律问题
按照世界各国的基本法学理论，基础性财产必须得到法律的承认，才能成为法律意义上的财产，才会受到法律的保护，即所谓的“财产法定原则”。“财产法定原则”是“物权法定原则”在其他财产法上的延伸和扩展。“所谓‘物权法定’是指物权的种类、效力、变动要件、保护方法等都只能由法律规定，不容许当事人自行创设”。人民币财产作为当代社会的一类基础性财产，它的财产属性、种类、效力、变动要件和保护方法都是由我国“货币法”直接规定的，不容许当事人自行创设。首先，人民币作为我国的货币财产是由我国法律直接规定的，它的财产属性来源于《中国人民银行法》中。其次，人民币的种类也来源于《中国人民银行法》中，“人民币的单位为元，人民币辅币单位为角、分”，以及《商业银行法》和相关法规中关于存款货币的规定。再次，人民币的支付效力、权力变动要件和保护方法也直接来自《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》等相关法律、法规的直接规定，否则，人民币不可能具有法偿效力、不同类型的人民币不可能有不同的支付结算效力，人民币现钞和存款难以得到法律的严格保护，各种侵害国家和人民币持有人和使用人利益的行为难以得到追究。
但人民币国际化之后，它在境外是否属于法律直接规定的财产类型，是否是法律承认和保护的财产没有法律进行明确规定。同时，我国现行法律也没有明确规定，人民币在境外的财产类型包括哪些，这些财产是否具有等同于其他货币的支付结算效力，以及发挥效力的时间、地点、条件等内容;是否我国的国内法直接具有域外效力：在相关国家没有作出限制性规定时，我国的国内法规定直接对境外的人民币财产具有法律效力。我国现行法律也没有明确规定境外人民币财产效力的变动要件和保护方法，我国的监管机关直接享有对人民币的域外监督管理权，或在没有相关国家法律限制的条件下有域外监督管理权。此外，如果说人民币法律、法规依据规定或习惯应具有域外效力，那么有关人民币的监管规章不可能具有域外效力。因此，从人民币的域外流通效力的角度来看，我国现行法律、法规是存在着明显问题的。
（三）兑换权益的法律问题
从货币法的地域性角度来看，是否允许货币与外国货币兑换，以及兑换比例的形成方式完全是国内法的问题。但是，在世界经济一体化和金融一体化的背景下，一种重要的货币其发行国或国家联盟不可能禁止其与外国货币兑换，也不可能完全按照自我意志确定其兑换比例，特别是在已经有国际货币基金组织从世界整体货币利益的角度对其进行规范和监管的条件下，货币兑换权益的法律问题就变成国际法权力与国内法权力的法律边界问题。首先，货币发行国或国家联盟有权以货币兑换其他外国货币，至少相关国家法律不得禁止普通社会公众进行货币兑换，不得禁止第三方以本国货币作为结算货币或储备货币。其次，货币发行国或国家联盟有权在尊重对方法律的条件下在境外设立货币交易市场，并制定货币的非歧视易规则。再次，货币发行国或国家联盟有权作为一方交易主体，在不进行兑换比率操纵的条件下调节控制其货币的交易价格，以满足其维护长期国际收支平衡的需要。最后，在尊重国际货币基金组织和东道国法律的条件下，有权拒绝第三方的监管主张，有权拒绝第三方对其货币与他国货币交易价格调控方向和变化趋势的不合理要求。
但是，我国目前没有人民币境外市场交易制度。首先，我国现行法律、法规中没有境外人民币管理的较高层次的规定，特别是没有明确宣布我国对境外人民币市场享有的权力，使对境外人民币市场的监管无法可依。其次，我国现行法律、法规中没有人民币汇率调控权力的规定，没有依法对外宣布中国人民银行享有人民币市场的汇率调节控制权，使我国实施的人民币汇率调控缺少法律依据。再次，我国现行法律、法规中没有规定哪些其他国家和个人影响人民币汇率的行为属于非法行为，没有规定外国主体操纵人民币汇率行为的认定标准和违法处罚措施，没有规定外国主体形成汇率偏差行为的认定标准和违法处罚措施，不能依法维护境外人民币市场的正常秩序，它可能直接导致我国人民币权益受到损害，而我国却不能依法对加害者进行处罚。虽然，我国目前也通过双边或多边协议对境外人民币市场进行一定程度的监管，但是，缺少法律授权的监管不可能形成系统的对境外人民币市场的统一监管规则。
（四）经营权利的法律问题
货币是国家货币的组成部分，人民币的经营权利是货币的重要组成部分，任何主体在境外经营人民币业务都应该取得我国的依法授权。我国现行法律、法规中关于人民币经营权的规定都是针对国内市场的，比如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《人民币管理条例》、《外资银行管理条例》，对国内市场人民币业务的经营权有详细规定，对于每种人民币业务都有严格的操作规范，已经形成了比较完整系统的业务经营权利义务和监管体系。这些法律、法规的实施，为维护我国人民币业务经营秩序，保护业务当事人的合法权益，保障银行业的健康稳定发展发挥了重要作用。但其几乎没有任何关于境外人民币业务经营的法律规范，既不能满足所有境外人民币业务经营和监管的需要，也使境外人民币业务的经营和监管具有较大的随意性。
货币业务经营主要包括现金业务的经营、存款业务的经营和融资业务的经营三个主要方面。这些业务需要在商业银行与中央银行之间形成一个完整系统的现金业务经营体系、存款货币业务经营体系和法律、法规体系，包括市场准入制度体系、业务操作制度体系、业务监管制度体系、法律责任制度体系等。因此，人民币国际化不仅是业务经营的国际化，还是相关法律制度的国际化。
（五）监管权力的法律问题
人民币的国际化必然导致人民币经营的国际化，而人民币经营的国际化又必然需要经营监管的国际化。经济监管行为是当代社会一种新型的国家行为，它是在整体经济利益不断形成，维护整体经济利益的法律不断制定，以及为保障维护整体经济利益法律实施的需要，不断从行政权力中分化出来的一种新型的国家权力。按照传统的法学理论，国家权力是有严格的地域界限的。但经济监管权力往往都具有域外效力的规定。这是由于在当代社会经济一体化、金融一体化的背景下，任何一个国家或区域的经济行为或金融行为都会对相关国家和区域构成严重影响。特别是对于货币来讲，一种被世界广泛使用的货币对世界经济和金融具有直接的影响，货币的超国境或超区域流通与融通对发行国或国家联盟的经济和金融也具有直接的影响，如果不赋予发行国或国家联盟域外监管权力，货币的正常流通与融通秩序就难以维持。同时，国际化的货币流通与融通行为，又是东道国或发行国或国家联盟单方面难以进行系统监管的，因此，必须依靠货币发行国或国家联盟与东道国之间的监管协作。
我国目前的货币流通与融通业务监管，主要由中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会和保险监督管理委员会实施，它们的监管职责具体规定在《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》和《保险法》中。其中，中国人民银行主要负责有关人民币现钞及存款流通的监督管理，监督各种“人民币法”和“人民币流通法”的实施。银行业监督管理委员会主要负责银行业和银行类业务经营的监督管理，监管存贷款业务、支付结算业务、信托融资业务，以及其他银行类业务的经营。证券监督管理委员会主要负责证券市场业务经营的监督管理，监管证券发行业务、证券交易业务、证券经纪业务、证券投资业务、证券服务业务等的经营。保险监督管理委员会主要负责保险市场业务经营的监督管理，监管财产保险业务、人身保险业务、保险投资业务、保险经纪业务、保险业务、保险经营业务等的经营。这些现行法律、法规中规定的监管权力只是国内业务的监管权力，不包括对境外人民币业务经营的监管权力，难以保证人民币国际化的真正实现。
（六）裁判管辖的法律问题
金融监管权与金融裁判权是有必然联系的，监管行为是法律、法规实施的监督行为，强调国家法律、法规对货币境外流通与融通的域外效力，必然会引起法院对货币流通与融通行为的裁判管辖权。这是因为在监管机关发现境外货币流通与融通行为违反相应法律、法规时，它应有权在授权范围内对这些违法行为实施直接的处罚;在不享有对违法行为直接处罚权的条件下，它则应有权对这些违法行为提起监管诉讼，由司法机关认定经营主体的违法事实，并依据相关法律规定作出处罚裁判。因此，对货币境外流通行为享有监管权，就必须同时对相应的违法案件具有司法管辖权。
由于我国目前有关人民币国际化的法律、法规中，没有规定人民币法律、法规的域外效力，没有规定人民币财产流通与融通的财产效力，对人民币流通与融通过程中产生的法律纠纷难以规定我国法院系统的直接管辖权和裁判权，从而使人民币财产纠纷解决处于无法可依的状态，使相关当事人的正当权益难以得到正常的维护。由于没有规定中央银行和货币当局对人民币汇率的调控权以及这些权力的有效边界，我国与其他国家之间发生汇率纠纷只能通过政治手段或其他经济手段来解决，不能通过司法手段交由裁判机关依法裁判。而且因为没有规定境外经营主体的经营权和我国监管主体的经营监管权，也就无法直接规定我国法院对境外人民币纠纷的司法管辖权和裁判权。人民币国际化不仅是一种经济和金融行为，同时也是一种法律行为，它要求必须重新审视我国目前的法律体系，在我国现行法律体系中系统地规定相关法律的域外效力、人民币财产流通效力、人民币汇率的调控权、人民币业务的经营授予权、人民币业务经营的监管权，才能最终使我国法院系统享有境外人民币纠纷的司法管辖权和裁判权，使人民币国际化建立在可靠的法律基础上。
四、人民币基础法律完善建议
综上所述，人民币国际化不同于传统货币的国际化。传统货币的国际化是在国家经济、金融事务相对独立，各国之间依据国际交易习惯和国际政治、经济等因素的直接作用下实现的。在当今世界经济一体化、金融一体化的背景下，任何国际交往都应该建立在可靠的国家之间法律协调的基础上，在充分尊重相关国家的前提下，通过相互承认相关国家之间的法律、法规具有一定的域外效力，实现货币国际化规则的普遍性与特殊性的结合。它的普遍性应适用于所有相关国家和地区，它的特殊性则应由双边或多边协议来确定，以防止因没有达成双边或多边协定而使人民币的境外流通与融通处于无法可依的状态，这就要求对我国现行相关法律、法规作出相应的修改和完善。
（一）地域效力完善建议
完善人民币法律、法规的地域效力，就是修改和完善我国人民币法律、法规中关于效力范围的规定，明确人民币法律、法规对所有持有和使用人民币的主体都具有效力，无论这一主体或主体实施的行为是位于我国境内还是境外。具体来讲，首先应修改《中国人民银行法》，将其中规定人民币效力范围的条款扩展为适用于所有持有和使用人民币的主体。将《中国人民银行法》中，“以人民币支付中国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收”的规定修改为“以人民币现钞支付中国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。以人民币现钞支付中国境外的一切公共的和私人的债务，只要支付结算地法律、法规没有禁止或优先性规定，任何单位和个人不得拒收。任何国家和地区作出在人民币现钞和其他货币之间支付效力的歧视性规定，中国法律都不承认其法律效力”。
人民币国际化主要不是现钞货币的国际化而是存款货币的国际化，人民币的地域效力问题也主要是存款货币的地域效力问题。我国现行法律、法规中并没有系统地规定存款货币的支付结算效力，只在一些法规中为限制使用现钞货币作出了一些不符合货币法理论的规定。如在《现金管理暂行条例》中规定，“转账结算凭证在经济往来中，具有同现金相同的支付能力”。存款货币与现钞货币是有本质区别的，从财产客体的角度来讲，现钞货币代表的是中央银行的信用、是国家的信用，存款货币代表的则既是中央银行的信用也是商业银行的信用，并且主要是商业银行的信用，在商业银行破产时存款货币属于破产财产，是具有财产不能全额偿付风险的。因此，即使从国内法的角度看，存款货币也不是法偿货币，不具有同现钞货币同样的法偿效力，法律不能要求收款人无条件接受存款货币。但存款货币是现钞货币的转化形式，具有法定的货币支付结算功能。因此，应修改《中国人民银行法》增加存款货币支付结算效力的规定，“人民币存款是人民币的转化形式，具有同人民币同等的支付结算效力，除因付款人和付款银行的信誉理由外，收款人不应拒绝接受以人民币存款来支付结算中国境内外的债务”。
（二）流通效力完善建议
世界传统财产法理论认为，货币是一种特殊的物权。“依据19世纪人们在法律和经济中就此所理解的通说，货币也是一种‘可替代物’，并且其作为‘物权关系中的一种有体物’”。这种认识在西方曾经被作为通说，直到最近才有一些法学家认为它已经不是物权。“直至在最新版本的法学学术著作中，货币仍旧被视为有体……然而，货币早已不再属于此种范围”。正是由于这一原因，传统的货币法理论并不重视货币的域外财产效力问题，甚至对于域内的财产效力问题也往往不在法律中明确规定。有体财产的客体是有体物，它的财产物理属性是得到世界各国普遍承认的，它的财产权利也是各国均立法承认的，有体财产在国家境内与境外并没有法律上的本质区别。然而，当今社会的货币已经不再是金银等有体财产，而是以国家信用为基础的、以法律确定其货币权力为表现形式的一种特殊的财产，无论是法定货币还是存款货币，它们在国家境内和境外都有在财产效力上的本质区别。没有境外法律明确承认的货币财产权或没有明确规定货币财产域外效力的货币财产权，在境外并不具有可靠的法律意义上的财产效力。因此，国际化的货币必须明确规定其域外财产效力，以及由此产生的财产流通效力。笔者认为，在现行《中国人民银行法》中应增加关于人民币财产属性的规定，中国的“法定货币是人民币，是以本国信用为基础的本法专门设定的特殊财产，本法及相关法律规定的人民币财产效力和流通效力不仅在中国境内有效，在支付结算地国家法律没有限制性规定的条件下，中国法律、法规中关于人民币财产效力和流通效力的规定，在支付结算地国家具有同等效力”。这些关于人民币财产效力和流通效力的规定包括但不限于：人民币财产性质的规定，人民币财产种类的规定，人民币财产支付结算效力的规定，人民币财产权利变动要件的规定，人民币财产法律保护的规定等。这样，就弥补我国相关法律、法规在国际支付结算上的漏洞，使人民币国际化建立在可靠的法律基础之上。
（三）兑换权益完善建议
改革开放以后，虽然我国积极对外开放，但由于我国经济和人民币没有国际地位，关于货币兑换权益的规定也主要是外汇方面的，基本上没有考虑到人民币国际化的需要，更没有规定人民币兑换权益。在我国现行的《外汇管理条例》中，主要是对我国单位和个人外汇交易的限制性规定，而没有考虑到人民币国际化和人民币的兑换权益问题。在人民币国际化的背景下，必须在指导思想和具体内容上进行系统的修改和完善。第一，在指导思想上应建立货币权利（力）对等统一的思想，以平等互利的思想对待外币财产和人民币财产，对于承认人民币财产效力和流通效力国家的货币给予对等承认。第二，将现行的《外汇管理条例》更名为“货币财产管理条例”，以平等的态度既对外管理人民币财产又对内管理外汇财产。第三，既对内规定国家的外汇市场制度，也对外规定我国对境外人民币市场的普遍性规则要求。第四，我国的“货币财产管理条例”应遵守《国际货币基金组织协定》的总体规则，它应是在国际性法律的基础上进一步规定我国具体制度的规范性文件。
具体来讲，第一，在立法目的上不仅是为了加强外汇管理，还包括人民币境外流通和交易的管理，维护人民币财产和外汇财产国际流通的正常秩序。第二，应将外汇财产监管主体和人民币境外财产监管主体统一，既监管境内的外汇财产又监管境外的人民币财产。第三，不仅应规定外汇财产的内容，也应具体规定境外人民币财产的具体内容。第四，将现行《外汇管理条例》第五章人民币汇率和外汇市场管理改为“人民币市场和外汇市场管理”，既监管国内的外汇市场，同时又监管境内的人民币市场和境外的人民币市场。规定国家监管机关的人民币市场和外汇市场的具体汇率调控权，包括汇率调节控制的权力内容、权力边界、调节控制手段和方法等。第五，明确规定人民币市场和外汇市场的违法行为，如汇率操纵行为、汇率歧视行为、长期的汇率偏差、利用汇率转嫁危机等，它既对境内市场有效也对境外人民币市场有效，以保障境内外汇市场、特别是境外人民币市场的健康、稳定运行。第六，明确规定人民币市场和外汇市场违法行为所应承担的法律责任，特别是境外人民币市场违法行为的责任，配合东道国监管机关对人民币市场进行有效的监督管理。
（四）经营权利完善建议
在我国现行法律、法规体系中，几乎没有任何关于人民币财产境外经营权与监管权方面的规定，这就使人民币财产的国际经营面临着无法可依的状态。事实上，人民币财产的境外经营与境内经营在内容上并没有本质区别，人民币财产的境外经营也包括现金业务经营、存款业务经营和融资业务经营三个方面。我国国内的人民币现金业务经营主要由《现金管理暂行条例》进行规范，这个法律文件在指导思想上已经存在严重的问题，特别是在限制单位的现钞使用方面带有明显的“计划经济”色彩、应予以取消。应将重点放到适应市场经济的现钞监管制度上，建立完善的境内外金融机构人民币现钞经营授权制度，新旧和残损人民币现钞兑换制度，中国人民银行与境内外商业银行及其他机构的人民币现钞交换制度，以保证人民币现钞在境内外的正常流通与兑换。
人民币存款货币的经营权主要由《人民币结算账户管理办法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律、法规规定。其中，人民币结算账户特别是单位结算账户的开立、使用、变更和撤销等都有严格的制度规定，这些限制性规定有些是必要的，有些规定也带有严重的“计划经济”色彩，已经难以适应我国目前的市场经济需要，必须进行及时的修改和完善。同时，《人民币结算账户管理办法》只是针对境内金融机构，必须进行统一修订。同时，该管理办法属于监管规章的级别，使其具有域外效力不符合国际惯例。可以考虑在修改《商业银行法》时将这些内容补充进来，也可以考虑将该管理办法升级为管理条例，以适应对境内外所有人民币结算账户经营的使用。另外，目前我国规定存款货币流通方式的法律、法规主要是《商业银行法》、《票据法》、《支付结算办法》、《国内信用证结算办法》等，这些法律、法规基本上没有考虑到人民币国际化问题，没有考虑到这些业务的境外经营权问题，应在修改这些法律、法规时统一进行完善。人民币财产的经营权还包括人民币贷款、人民币证券等融资业务的经营权。主要在《商业银行法》、《证券法》等法律、法规中加以规定，在修改相应法律、法规时也应从人民币国际化的角度进行完善，使人民币境外经营权成为一个完整的法律体系。
（五）监管权力完善建议
要实现人民币流通与融通监管权的国际化，必须对《中国人民银行法》进行修改，主要包括以下几个方面：第一，必须修改中国人民银行的职责，它不仅需要监管人民币的国内流通还必须监管人民币的国际流通，不仅需要监管外汇市场还需要监管人民币市场。第二，中国人民银行不仅需要同我国的其他金融监管机构协调监管职责，还必须同相关国家的中央银行或货币当局协调监管职责，以对人民币的境内外流通实施统一监管。第三，中国人民银行不仅需要监管境内各单位和个人的人民币行为，还需要监管境外各单位和个人的人民币行为，防止伪造、变造人民币和持有、出售、运输伪造、变造的人民币，防止非法使用人民币图样，防止发行和使用代替人民币现钞流通的票据和证券。第四，中国人民银行不仅需要为境内人民币的流通提供服务，还必须为人民币的国际流通提供相应服务。第五，中国人民银行不仅需要为境内的人民币流通提供清算服务，还必须为境外的人民币流通提供清算服务，使我国的中央银行成为世界各国人民币流通的清算中心。
人民币融通的国际化必然要求融通监管的国际化，它要求银行业、信托业、证券业和保险业的监督管理机关，不仅对境内的人民币融通业务实施监管，还必须对境外的人民币融通业务实施监管。第一，银行业监督管理机关必须协调东道国相关监管机关，监督管理该国银行业的人民币流通与融通业务，使其既符合东道国法律、法规的规定也符合我国《银行业监督管理法》的规定，第二，信托业监督管理机关必须协调东道国监管机关，监督管理该国信托业的人民币流通与融通业务，使其既符合东道国法律、法规的规定也符合我国《信托法》和《银行业监督管理法》的规定。第三，证券业监督管理机关必须协调东道国监管机关，监督管理该国证券业的人民币流通与融通业务，使其人民币证券发行、交易等行为既符合东道国法律、法规的规定，也符合我国《证券法》中相关监督管理的规定。第四，保险业监督管理机关必须协调东道国监管机关，监督管理该国保险业的人民币流通与融通业务，使其人民币保险产品的发行与交易等行为既符合东道国法律、法规的规定，也符合我国《保险法》中相关监督管理的规定，并在我国的相关法律、法规中明确规定以上监督管理机关所享有的监管权力。
（六）裁判管辖完善建议
关键词：
发展货币市场基金对我国金融体系的影响
1、 促进货币市场发展，提高货币市场流动性。货币市场基金的发展．吸引个人投资者和机构投资者参与到货币市场交易中去，扩大了货币市场交易主体，丰富了货币市场的资金供给。促进了货币市场工具的流动性，为各个货币市场短期金融工具的流通交易提供了强有力的投资基础。同时，货币市场基金不断地买卖货币市场工具，赚取利差，也可以活跃二级市场的交易，增加交易总量。
2、 促进融资结构比例协调，降低我国金融体系风险。我国融资体系中，直接融资比例较低，而间接融资比例较高，货币市场基金可以起到弱化银行储蓄这种间接融资方法的作用，促使我国融资体系中直接融资比例的上升，从而降低金融体系风险。
3、 促进货币市场与资本市场的联动，提高金融市场整体效率。货币基金通过在货币市场上短期金融工具的交易为资本市场的参与者提供短期融资便利，促使资金在货币市场上和资本市场上的流通，有利于提高金融市场的运行效率和配置效率。
我国货币市场基金的基本状况
2003年底，博时、华安、招商等基金管理公司成功发行其不同风格的货币市场基金，标志着我国货币市场基金的起步。虽然起步较晚，但随着短期证券市场的兴起与基金制度的完善，货币基金市场得到了快速发展。2006年初其发行数量已接近30只，总规模超过2000亿元，已达开放式基金总规模的一半。此外，由于受到股市持续低迷的影响，股票型、配置型基金平均收益水平一直不能让人满意，而货币市场基金却保持其优势。在2004年和2005年股票基金与债券基金整体亏损的情况下，货币市场基金平均收益水平达到了2．30％。这虽然是特定历史时期下的短期现象，但也从侧面反映了货币市场基金的市场竞争优势。随着央行票据的滚动发行，企业短期融资券的快速扩容，资产支持证券、住房抵押贷款证券等产品的诞生，以及国债余额管理制度的正式实施，货币基金的投资空间变的更加广阔。
目前中国货币市场基金的重要特征是基金基本上都是由独立基金管理公司发起成立并充当管理人，是一种基金管理公司主导的货币基金发展路径。造成这种状况的主要原因是中国长期以来一直实行金融分业经营，严格的政策壁垒限制了资金雄厚的商业银行的进入，基金管理公司得以迅速发展成为货币市场基金的主导。但另一方面，在中国现行的金融体系中，一个毋庸置疑的现实是商业银行在未来相当长时间内仍将发挥着资本市场的主导作用。根据世界各国的一般经验，银行主导型发展模式将更加适合中国现在的金融结构态式，更有利于资源的优化配置，充分发挥银行在中国金融体系中的主导作用。由于中国居民的金融资产结构单一及对低风险资产格外偏好、居民储蓄余额居高不下，因此低风险的货币市场基金需求巨大，银行大力发展货币市场基金无疑前景广阔。2005年《商业银行设立基金管理公司试点办法》的颁布是中国金融制度的重大创新，它在政策上为银行进入基金行业铺平了道路。
我国货币市场基金存在的局限
虽然货币市场基金在我国得到了迅速发展，并有乐观的发展前景，但由于我国货币市场不够发达的现状，货币市场基金的发展将面临一定的局限性，这点不容忽视。
美国的货币市场基金之所以发展较快，他们所依存的是一个具备了下述四个条件的货币市场：一是有着丰富的货币市场工具可供交易，尤其是商业票据的买卖；二是利率是市场化与自由的；三是有着不同类型的众多市场参与者；四是有着优化的结构和层次，比如不同的信用级次与不同的税收优惠程度。
与美国相比，我国的货币市场状况相去甚远。首先，我国货币市场工具过少。在目前所有的货币工具中，只有同业拆借发展较早，亦是交易规模较大并真正形成市场机制的一种，其次是在银行间市场与交易所进行的债券回购交易。但从2000年末美国货币市场基金的投资组合中发现，类似我国同业拆借的资产在其中所占份额微乎其微，甚至在大部分货币市场基金里看不到，显然，即将发行的货币市场基金不可能主要依赖于同业拆借与债券回购挣出比银行储蓄率还要高的收益率。票据市场开始最早，但尚未形成真正的规范意义上的票据市场。我国的票据市场非常落后：一是基本没有形成全国统一的市场，仅是在华东地区形成了一些区域性市场；二是表现为单一的银行承兑汇票，商业承兑汇票业务发展滞后；三是尚没有具有同等质量的商业本票发行；四是没有商业票据的二级市场，仅仅是贴现与再贴现或银行间的转贴现。大额可转让存单一度发行过，但没有形成二级交易市场。尽管国债量最大，交易也最为活跃，但目前尚没有适于货币市场基金投资的短期国库券。
其次，市场利率存在一定的扭曲。由于缺乏利率风险管理手段,加上市场主体的非理性炒作利率结构不合理、利率水平存在扭曲现象,这可能导致货币市场基金承担一定的利率风险。
另外，我国清算系统的效率还有待提高。我国银行间支付清算系统还处于建设完善过程中,效率较低,不能完全满足货币市场的发展要求,这也会影响到货币市场基金的清算效率。
同时，我国还存在货币市场参与者资信差距大，违约风险高，以及市场主体同质性所导致的流动性问题等。
由于我国货币市场状况还存在着以上差距，我国货币市场基金的发展将面临巨大挑战。
我国货币市场基金产生的动因分析
一、宏观经济形势与政策促进了货币市场基金的产生。我国宏观政策趋紧、股市持续低迷，银行储蓄又征收20%利息税。证券投资基金在股市低迷的情况下收益受到严重影响，急需一种新的投资品种使其基金保值增值，同时社会上也有大量的闲散资金需要一种流动性好收益又比较好的投资品种。在国外货币市场基金良好的运行态势示范下，基金公司经过研究设计，我国的货币市场基金在这种宏观经济形势下诞生的。
二、良好的业绩和其优势特性是其迅速发展的原因。货币市场基金稳定且抢眼的整体收益水平是吸引投资者的一个重要因素。与股票型、债券型基金较大的业绩波动相比，货币市场基金的整体收益比较稳定。并且其流动性好，管理费用低，这也是吸引投资者的重要原因。
三、利率上升增加了获利空间。从国外的经验看,货币市场基金在加息周期中往往有良好表现,会给持有人带来较高回报。从理论讲,利率上升,债市下跌。但货币市场基金则是获 利者,因为货币市场基金投资的主要品种是一年期以内的证券,其价格下跌幅度有限,到期后,便可购买更高收益的证券。
四、货币市场基金作为低风险金融产品易吸引散户投资。在中国金融资产里面,低风险产品稀缺,这是货币市场基金受欢迎的重要原因之一。通过对包括储蓄存款、国债、基金等在内的中国金融资产结构进行深入分析调查发现,居民60%的收入是银行存款,18%在股票,而投入基金的只占1%。货币市场基金和活期储蓄存款相比,在收益和信用风险中,具有明显优势。货币市场基金的投资对象使基金投资的信用风险极小,几乎不会损失本金。因此人们将更倾向于投资货币市场基金以代替储蓄存款，既保证了高收益，又保证了低风险性。
五、货币市场基金购买成本低 。货币市场基金其申购、赎回费率均为零,只从基金资产中提取0.25%的销售费用,而且资金划入、划出方便快捷,赢得了企业青睐。
我国货币市场基金的发展前景及建议
货币市场基金在中国发展的有利条件多于不利条件,它必将拥有良好的发展前景。首先,货币市场发展状况作为货币市场基金发展的基础条件在不断改善。当前,随着中央银行在货币市场上进行越来越频繁的公开市场操作,商业银行和其他金融机构利用货币市场管理流动性、进行短期投融资越来越成熟,货币市场规模实现了跨越式扩张,市场影响力显著增强,各项功能得到了较好发挥。货币市场的健康发展,包括市场基础设施建设的完善,将能够满足货币市场基金的运作需求。
其次,居民财富增长很快,需要低风险的储蓄替代型证券投资工具。改革开放使得个人财富实现了快速增长,在满足了各类消费需求后,居民手中的金融资产,主要是储蓄资产,已经超过10万亿元,如何增加居民的投资渠道、实现资产的保值增值、缓解银行的经营压力,成为一个重要问题。货币市场基金作为良好的储蓄替代品,符合当前低风险产品市场的需求,因此,它可以得到较迅速的发展。
再次,基金业在发展过程中,需要完善自身的产品链,以满足不同风险、收益、流动性偏好的投资者需求。股票型基金、平衡型基金、债券型基金,都代表了一定的风险收益偏好,货币市场基金作为基金产品链中的一环,风险最低、收益最低、成本最低(无申购、赎回手续费),它的出现,使得基金产品链更加完整。
最后,当前出现的通货膨胀预期,使得储蓄产品的吸引力大大降低,这为包括货币市场基金在内的其他投资品种大发展提供了良机。
建议
（1）发展完善货币市场。丰富货币市场工具。应允许商业银行对大公司或机构投资者发行一部分大额可转让存单,其利率由市场决定,并切实使其可以转让交易起来;财政部应尽快实现国债余额管理,以便可以连续、大量发行短期国;应允许资产质量较高、信誉良好的集团公司通过商业银行或财务公司定期批量发行短期的商业本票;继续发展银行承兑汇票市场,发挥其支付结算和短期融资的双重功能;允许有实力的地方政府发行市政债券,并由地方政府对其实行差异化的税收安排。完善货币市场利率结构,促进合理利率水平生成。研究清算制度,加强货币市场支付清算系统的建设。通过逐步完善货币市场，为货币市场基金发展奠定基础。
（2）适度突破分业经营的限制,允许商业银行发起成立真正意义上的货币市场基金。根据世界各国的一般经验，银行主导型发展模式将更加适合中国现在的金融结构态式，更有利于资源的优化配置，充分发挥银行在中国金融体系中的主导作用。由于中国居民的金融资产结构单一及对低风险资产格外偏好、居民储蓄余额居高不下，因此低风险的货币市场基金需求巨大，银行大力发展货币市场基金无疑前景广阔。
（3）制定有关货币市场基金的管理法规,防范其运作风险。当前,由于实行的是分业监管、机构监管,针对不同机构制定统一的法规,难度较大。建议中央银行协调其他监管机构,制定出各类别金融机构发起管理货币市场基金的、较为统一的管理办法,填补法规盲点。
（4）在发展货币市场基金的基础上,促进基金产品链的进一步丰富多样。当前,我国基金产品创新力度很大,基金按投资对象的不同,划分越来越细化,如基础设施建设行业基金、服务行业基金等等(当然这些基本上是偏股型基金)。货币市场基金也应象其他类型基金一样,进行产品细化。将来应该在增加货币型基金投资品种的基础上,鼓励其进行产品细分,更好地满足不同偏好的投资者的需求。
（5）充分发挥货币市场基金的特性。货币市场基金功能类似于银行活期存款和支票存款账户,持有者可以依据其持有的价值签发支票和消费,但基金收益远高于银行存款。随着金融创新工具的开发,货币市场基金这些投资优势将进一步得到体现,提高资本的效率,使投资最大限度地保值增值。
一、电子货币业务的国内外发展
在国外，电子货币的发展起步于20世纪90年代后期，并一直受到社会公众和官方机构的广泛关注，特别是在将电子货币作为现金的替代品进行小额支付方面。从全球来看，电子货币的使用情况并不一致。根据国际清算银行调查显示，卡基电子货币已经在很多国家取得了相当的成功，尤其是在公交、公用电话、停车计费和自动售货机领域。相对于卡基电子货币，网基电子货币的发展则较慢。目前，网基电子货币已经在部分国家开展或正处于试验阶段，但其在用途、范围和应用上有很大的限制。
我国电子货币的发展稍晚于发达国家，但基本上是紧跟世界发展步伐。目前，国内储值卡业务发展十分迅猛。由于监管实践不允许银行发行储值卡，因此储值卡发行主体均为非银行机构，小到中小商户，大到电信企业、大型商场、公交公司等等，其产品形式则为电话卡、商场购物卡、公交卡等等。储值卡产品中单用途储值卡居多，多用途储值卡较少。截止目前，国内典型的卡基电子货币主要有香港八达通卡、上海公交卡、广洲羊城通卡、厦门易通卡等等。
国内网基电子货币发展较快。据估计，国内互联网已具备每年几十亿元的虚拟货币市场规模，并以年均15%－20%的速度成长。概括起来，国内网基电子货币主要有两种形式，一是第三方支付平台中的电子货币；二是各大网络服务提供商发行的电子货币。
二、我国电子货币发展中存在的问题
（一）电子货币的法律框架尚未建立，电子货币的监督管理尚处于空白。
在我国，目前除了2004年颁布的《电子签名法》外，几乎没有其他关于电子货币的法律、法规、规章和规范性文件。而《电子签名法》主要规定了电子签名及其认证，只是为电子签名技术应用于电子货币，从而保证电子货币支付中交易信息和交易对象的真实性，提供了法律保障，没有涉及电子货币概念、电子货币发行主体等相关问题。2005年颁布的《电子支付指引(第一号)》旨在规范从银行结算账户发起的电子支付业务，即规范银行及其客户在电子支付中的权利、义务关系，不包括非银行机构发行电子货币或不经由银行账户的电子货币支付的规定。1999年颁发的《银行卡业务管理办法》虽然规定了储值卡属于银行卡，但对于非银行是否可以发行储值卡却没有明确规定。
由此看来，电子货币的法律框架在我国尚属空白，法律的空白，使得电子货币业务没有相应的监督管理机构，因此容易出现没有监督或监督不到位的情形，纵容违法行为的发生，这与电子货币业务的蓬勃发展极不相称。
（二）电子货币发行人缺乏严格的资本管制，容易滋生信用风险。
当前我国电子货币的发行主体潜藏着较大的信用风险。一旦信用风险爆发，消费者的货币请求权将无法实现，预付资金和办卡押金可能全部或部分不能得到追偿，从而引发消费者“挤兑”，甚至会引起社会问题。这种风险隐患形成的原因有二，一是由于发行主体的非银行特性，电子货币业务尚处于监督管理真空，其业务没有实行准入管理，部分多用途储值卡业务的开办，虽然由政府审批，但其业务开展缺乏统一的资本金要求和审慎的后续管理，容易产生经营不善的问题。二是当前我国的社会信用程度整体上还有待进一步提高，信用约束还有待进一步加强。在这种情况下，发行主体吸存了社会公众大量的预付资金，这种“先接收付款，后提供商品”的经营模式，容易形成违约收益大于违约成本的情形，激发发行主体的道德风险，引发信用风险。
(三)电子货币的负面作用日益凸现。
近年来网基电子货币大量涌现，而且部分网基电子货币已经开始走出虚拟的网络世界，进入现实的应用，给不法分子带来可乘之机：一是网上“倒卖”虚拟货币冲击正常的金融体系。二是利用虚拟货币经营网上，逃避监管。
（四）电子货币的使用减少了中央银行铸币锐。
就我国目前来看，电子货币是非银行机构发行的一种债务，代表非银行机构的信用，其主要功能是替代流通中的现金即硬币和纸币。而现金是国家发行的一种债务，代表国家的信用；现金发行是中央银行的法定职责和垄断职权，现金发行收入（即铸币税）是中央银行的收入之一。一般情况下，铸币税用于抵缴中央银行运营费用；若有剩余，再上缴国库。从理论上看，电子货币的发行和流通，会引起货币流通速度的加快和现金需求量的减少，从而减少中央银行发行现金的数量，因此引起中央银行铸币税和上缴财政收入的降低。
（五）电子货币给反洗钱工作带来新的挑战。
电子货币的出现突破了时空限制，其交易具有明显的匿名性、数字化等特征。电子货币的应用给社会经济生活带来便利的同时，也给洗钱犯罪提供了便利，藏匿和转移赃款变得更加容易，识别和发现洗钱活动变得更加困难，因此反洗钱工作面临新的挑战。
三、规范和促进我国电子货币发展的政策建议
（一）建立健全电子货币法律框架，明确相关主体的权利义务。
建议制定专门的电子货币管理规定，明确电子货币的概念、电子货币业务的监督管理主体；明确电子货币发行主体的资格；明确各相关当事人的权利和义务。就电子货币的概念而言，可借鉴国际上的通行做法，明确电子货币为一种预付储值产品，并限定电子货币具有多用途，以突出监督管理重点。
就电子货币业务的监督管理主体而言，可以借鉴港澳关于电子货币的监督管理做法。香港《银行业条例》规定，只有持牌银行才能发行多用途储值卡，非银行服务提供商经过授权，也可以成为接受存款的公司，发行或者促进发行多用途储值卡。《银行业条例》还规定，授权香港金管局(HKMA)监管多用途储值卡，但HKMA必须在监管中寻找一种平衡：一方面要维持支付体系的稳定；另一方面又不能阻碍竞争，抑制社会创新。如果多用途储值卡的发行和使用给支付体系带来轻微的风险，HKMA可以豁免多用途储值卡的核准过程。在澳门，金融管理局(AMCM)则按照《金融体系法律制度》第二十二条中关于成立信用机构的要求，对申请成立发行多用途储值卡的公司进行核准。就电子货币管理规定的具体形式而言，鉴于卡基电子货币和网基类电子货币两者之间具有明显的存储介质差别，以及即将颁布的《电子支付指引(第二号)》涉及非金融机构的电子支付问题，可考虑单独制定《多用途储值卡管理办法》，将网基类电子货币管理规定内含于《电子支付指引(第二号)》。因为多用途储值卡业务涉及交易数据的清分、轧差，因此也可考虑在即将颁布的《支付清算组织管理办法》中涉及卡基电子货币的管理规定。
就电子货币的发行主体而言，本着促进竞争和创新的原则，同时考虑电子货币对货币政策的潜在影响，综合权衡是否允许银行发行电子货币。无论是银行还是非银行发行主体，都应制定严格的业务准入条件。
(二)明细准入管理要求，强化资本约束。
参考澳门AMCM对电子货币准入的审核要求，细化我国电子货币业务的准入条件，并要求申请单位提交详实资料，以评估申请项目的可靠性：一是在系统运行方面，要求申请人提供详细的系统运行流程资料、系统安全信息、相关当事人的权利和义务界定、系统风险评估和防范措施、经营连续性计划、系统的独立外部审计意见等。二是多用途储值卡的相关资料，包括预付卡的使用范围，存储金额的限制和每笔交易金额的限制，刷卡交易的审计痕迹，卡的制造、保存、储值、销卡的安排和内部控制，处理争端安排等。三是资金管理安排，包括对储值沉淀基金的管理和投资安排，对储值沉淀基金可能面临的风险管理安排。四是商业计划，包括预计项目启动时间表，系统被公众接受的调查报告，三年的业务预测，包括详细的投资成本、预期收入、资产负债表、损益表和关于发卡数量、平均储值额、平均每笔交易额、每年交易额的统计数据等。
为保证电子货币发行主体能够抵御和化解各种风险，建议对电子货币发行主体实行资本金管制，要求其准入时和持续经营期间，满足一定的资本金要求，例如借鉴欧盟《2000／46／EC》指令关于电子货币机构(ELMI)的规定，规定我国的最低资本金数额，同时规定发行主体持续持有的自由资金应等于或大于当前未兑现的电子货币价值。
(三)完善业务规则，加强日常监督管理，消除电子货币业务的负面影响。
电子货币的管理规定应明确电子货币的储存限额，电子货币的申领条件，是否可以挂失、转让、透支，是否应对电子货币价值予以计息，是否应有期限限制等。为维护消费者的合法权益，应明确电子货币可赎回，以及赎回的条件；明确电子货币发行主体需根据吸存资金总额缴纳一定的准备金，并由商业银行负责对该准备金账户进行监督，非经相关主管部门同意，不得从该准备金账户中拨付资金；对于因第三方支付平台内部形成的电子货币，应要求支付平台必须及时将真实交易资金返还给卖方；并且支付平台不得擅自将交易款项转化为卖方平台内的支付账户余额，变相获取交易资金。为防范电子货币发行主体滥用预存资金，应限定发行主体的业务经营范围，业务活动范围主要涉及电子货币发行业务与发行以外的其他业务，不得从事高风险业务，或高风险业务投资比重不得超过一定的比例。对于通过电子货币或从事其他违法活动，应界定其刑事责任，以杜绝和惩戒电子货币违法行为。
为切实保障电子货币业务规则得到切实落实，风险得到有效防控，应采取数据分析、道义劝说、现场检查等多种方式，加强对日常业务的监督管理，规范业务发展。
(四)建立电子货币的统计监测制度，科学分析电子货币对宏观经济金融的影响，形成电子货币信息对传统宏观经济金融决策的有效参考。
在上述中央银行对电子货币发行主体实施准入管理的基础上，加强对发行主体的非现场监督管理，设计合理的统计监测分析指标，要求其定期报送交易数据，或者开发专门的统计监测系统，自动采集交易数据。通过数据采集、加工，深入分析电子货币对当前货币政策实施的实证结果，影响较小的，继续密切跟踪和关注；影响较大的，将电子货币作为货币政策实施的变量综合考虑。
（五）权衡电子货币对中央银行铸币税的影响，及早采取应对措施。
考虑到电子货币对铸币税的实际影响，建议在上述对电子货币业务统计监测的基础上，密切关注电子货币对中央银行铸币税的影响，及时采取措施，调整电子货币管理政策。从长远来看，中央银行不应因为收入问题抑制电子货币发展，而应本着促进创新、提高效率的原则，积极推动电子货币的广泛应用。如果采取限制措施，应着重考虑电子货币是否给货币政策实施或消费者权益维护带来了负面影响，从而影响到了宏观经济调控或引发了社会问题等。
1997年英国将其中央银行——英格兰银行的银行监管职能分离出来，成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构——金融服务管理局，在国际上引起了较大的反响。此后，韩国、澳大利亚、卢森堡、日本、匈牙利等国家也进行了类似的变革。而随着经济金融发展的世界一体化，我国加入WTO以及金融混业经营的呼声不断高涨，我国中央银行的货币政策职能与银行监管职能在实际运行中的矛盾日益显现。为了克服这种不协调，我国的金融监管体制也顺应世界潮流，进行了改革。2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会正式挂牌成立，标志着银行监管职能从中央银行中分离出来，我国的宏观金融调控和金融监管进入了一个新的时期。
鉴于一些国家的实践经验，货币政策职能与银行监管职能究竟应该集中于中央银行还是分开独立，成为了国内外学术界和理论界争论的热点。为什么要将银行监管职能从中央银行分离出来呢?从理论上讲，主要有三方面的原因：首先，两项职能的具体目标存在冲突。货币政策的目标是充分就业、物价稳定、经济增长等宏观目标，而银行监管是针对特定行业实现的目标，涉及到对微观经济主体活动的监管。如果中央银行既要制定宏观货币政策，又要对特定的银行业进行监管，可能会导致货币政策产生偏向问题，损害到社会公众的利益。第二，赋予中央银行双重职能会导致其权利过大，造成“监管者的监管者”缺位。中央银行权利越大，就越容易受到各种政治力量的影响，导致各种寻租行为的发生，损害了货币政策的独立性和银行监管的有效性，同时对银行业的监管也缺乏再监管。第三，分离的方式有利于更好的对银行监管。如果中央银行肩负两项职能，往往顾此失彼，偏好于保护银行系统，使公众利益受损，最终会扭曲银行行为，降低监管的效率。正是基于上述考虑，中国政府将银行监管从中央银行中分离了出来。
另一方面，作为“最后的贷款人”角色，中央银行并不能完全从监管职能中脱离出来，因此两种职能的分离这并不意味着矛盾的终结，准确地说这只是角色冲突的外化，正确认识和处理好货币政策和银行监管的关系仍然是一个迫切要解决的问题。
二、货币政策与金融监管的逻辑一致性
(一)制定与执行货币政策与银行监管的良性互动
银行监管营造的稳定而有效率的金融环境是执行货币政策的重要条件。金融组织体系是货币政策传导的重要环节，严格的银行监管使银行机构稳健合规经营，不良资产占比较低，能使得货币政策在银行机构顺利传导。当然，如果监管过于严格，导致金融压抑影响金融深化，又不利于货币政策的顺利传导。反之，如果银行监管不力，导致不良资产占比较高，经营风险加大，将会直接降低货币政策执行的有效性。另外，金融风险将会导致货币的紧缩效应，对于扩张性的货币政策实施有着直接的抵触。货币政策实施达到的币值稳定是银行监管的基础条件，有效银行监管的先决条件之一是稳定、可持续而又适当的宏观经济政策。而保持货币政策的稳健与可持续性，保持货币币值的稳定就是整个宏观经济政策的重要组成部分。银行机构只有在稳定的货币环境中才能正常运行。币值不稳将引发各类市场经济主体债务偿付困难，增加银行的不良资产，引发金融风险的产生，银行监管就难以完成确保银行体系稳定的目标。
(二)市场失灵的宏观调控与微观规制的融合
在古典市场经济时期既没有宏观的货币政策，也没有银行监管，有的只是作为“守夜人”的政府。但随着经济的发展，自发的市场机制所表现出来的周期性破坏作用日益显著，市场失灵成为经济发展不可忽视的障碍。克服市场失灵为政府干预经济提供了依据，也为货币政策和银行监管的产生准备了基本的前提。
1、市场失灵的宏观调控
由于市场信息不完善，市场竞争不完全，成千上万的企业和个人事前的的分散决策可能会产生事后的重复生产和无效率，市场失灵反映到宏观经济层面上就是，宏观经济运行产生剧烈波动，甚至陷入经济危机，经济运行机制发生重大破坏，企业开工不足，失业人数剧增，居民收入和社会福利大大降低，社会资源得不到有效配置。为了平抑市场周期实现一定的宏观经济目标，政府引入了包括财政政策和货币政策在内的宏观经济政策。特别是从1970年代以来由于西方国家陷入滞胀，货币政策的作用日益突出。
2、市场失灵的微观规制
市场失灵反映到微观层面上就是银行业属于高杠杆企业。由于市场竞争不完全，存款人与银行之间存在着信息不对称，银行可能会利用信息优势从事高风险资产业务，进而危害存款人的利益。并且由于现代银行体系普遍采取了部分准备金制度，银行更容易出现支付风险。由于信息不对称，个别银行机构的支付风险会蔓延成为系统性支付危机，对整个社会信用体系造成巨大破坏。为防范银行危机，减少银行经营中的道德风险，保护存款人利益，维护市场竞争，政府设计了必要的银行监管制度。
(三)公共职能目标的一致性
无论货币政策还是银行监管，都是政府克服市场失灵、维护公众利益的工具，作为公共职能，在逻辑上具有内在的一致性。这保证了货币政策与银行监管目标，在根本上和趋势上必然具有兼容性。从长期看，货币政策目标的实现必然会客观地利于银行稳健经营，而一个稳健的有效的银行体系，也会为提高货币政策传导效率提供有效的载体。但同时，货币政策与银行监管是分别针对市场失灵在宏观和微观层次的缺陷设计的，作为宏观政策的货币政策更关注宏观指标的改善，作为微观规制行为的银行监管则主要面对微观银行个体的竞争力的提高。由于宏观指标的价值性判断并不是微观指标价值判断的简单加总。宏观运行目标与微观经济主体利益之间必然存在着不一致性，这就是货币政策操作与银行监管行为在现实中遭遇冲突的逻辑根源。
三、货币政策与金融监管的现实冲突性
从经济学的角度来分析，货币政策与银行监管的职能分离过程是一个制度的变迁过程，是一种旧的中央银行制度向新的中央银行制度的转变。在这种制度变迁过程中，障碍之一就是路径依赖问题，即我们对原来的制度的很强的依赖性，正是这种依赖性，为中央银行和银监会的初期工作带了一系列现实的冲突。
第一，货币政策职能的实施失去了银行监管职能的支撑。货币政策与银行监管分离后，一方面在短期内便利中央银行各分支机构货币政策措施的权威性下降，使各银行贯彻执行分支机构措施的积极性受到不利的影响；另一方面分支机构不可能再通过传统的监管检查的方式来及时发现和纠正银行在贯彻执行央行政策措施方面的偏差，疏通货币政策传导机制，缩短政策措施落实的时滞。此外，由于信息不对称，分支机构在制定和实施各种政策措施时，失去了银行监管提供的大量基础性信息的支撑。中央银行制定和实施货币政策需要借助监管所获得的有关银行经营信息，表现在：金融机构经营信息是中央银行正确实施货币政策的重要依据；强有力的银行监管是确保金融统计数据准确性的基础；银行监管信息也是中央银行正确行使最后贷款人职能的重要保证。目前，人民银行不再对银行业金融机构进行日常监管，难以象过去一样直接把握银行业金融机构的经营及风险状况，只能从统计报表及数据分析上求取相关信息。有无监管信息共享机制直接制约着人民银行对金融宏观形势预测和调控能力的发挥。
第二，中央银行与银监会之间会产生业务冲突。虽然中央银行与银监会之间的职责范围在银监会成立之初就得到清晰的界定，但是实现彼此之间的密切配合与协调需要有一个逐步的过程。因此，在银行监管职能分离初期，两者之间的冲突和矛盾是不可避免的。在货币政策方面，银行监管部门在微观领域实施的严格的监管措施，可能会导致货币政策传导机制梗阻，增加中央银行分之机构疏通货币政策传导机制的难度。在维护金融稳定方面，中央银行与监管部门也有可能出现意见相左的情况，双方的分歧可能会延缓救助时机，也可能出现过于随意救助的情况，这都将影响央行最后贷款人职能的正常发挥。这突出的表现在货币政策与银行监管在经济周期中行为方式存在矛盾。货币政策具有逆经济周期运行的特点，即在经济高涨时期，为了抑制通货膨胀往往会收紧银根，减少货币供应；在经济衰退时期，为了抑制通紧缩往往放松银根，扩大货币供应。银行监管则具有顺周期运行的特点，在经济高涨时期银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束较松；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，并往往伴随大量不良资产，银行监管对银行经营的风险约束较紧。由于在同一经济周期阶段，货币政策与银行监管行为方式不同，导致二者经常产生冲突。如在经济高涨时期潜在的通货膨胀压力要求提高利率，这将导致银行经营成本增加或业务萎缩，从而带来风险，与监管目标产生冲突。在经济衰退时期银行监管对银行经营的流动性和安全性指标要求较严，导致银行贷款更为谨慎，使扩张性的货币政策传导受阻。
第三，职能的分离增加了中央银行各分支机构与监管部门之间的协调成本。银行监管职能分设使货币政策与银行监管之间的内部协调转为外部协调，从而导致政策协调、信息沟通和行为联动等协调成本明显上升。从目前来看，分支机构与监管部门之间存在货币政策与银行监管松紧搭配的协调。监管检查与中央银行相关业务检查的联动协调、信息资料的实时共享、发展地区金融市场、维护金融稳定与化解金融风险的合作等一系列协调问题，如不能尽快尽力有效的协调沟通机制，其协调直接成本和机会成本将会急剧上升。
四、实现货币政策与金融监管协调的制度安排
无论从各国金融监管的实践来看，还是从我国货币政策和金融监管上的一致性强于冲突性的现实来看，中央银行和银监会在实施金融监管上的分工是相对的，两者之间可以而且应当寻求多层次和多领域的合作，实现货币政策和金融监管的良性互动，尤其是提高金融监管的有效性，确保我国金融体系的稳健和高效运行。
(一)建立有效的组织协调机制
目前，我国虽然实行分业经营的监管体制，但随着金融开放不断深化和金融发展与创新步伐加快，国际金融混业经营的趋势和现实中金融创新的内在需求，客观上已使不同金融市场、金融机构以及金融产品之间的关联性不断加强。因此，对某种金融产品创新研究和风险防范已不是某个监管机构或中央银行单独的责任，需要有专设机构协调各监管机构政策和力量，形成合力，超前研究和预见有关问题和潜在的风险，共同构筑风险防范体系，研究防范措施，弥补三大监管当局对个别金融组织和产品的监管真空。而事实上，三大监管机构早先已经召开过监管联系会议，通过了三大机构在金融监管方面分工合作的备忘录，在协作配合上迈出了一大步。因此，对于中央银行来讲，除了整合好货币政策司、金融市场司、金融稳定局、反洗钱局等内部职能司局，努力提升工作效率之外，还应积极借鉴他国经验，建立一个由中央银行和银监会、保监会、证监会等机构参加的国家金融稳定委员会，由中央银行内设的金融稳定局召集，定期通报货币政策运行与金融监管的情况和存在问题，及时研究和协调金融发展中的重大问题，减少机构摩擦和组织成本，使货币政策与金融监管更好的发挥合力作用，促进金融机构合法、健康运行。
(二)建立信息资源共享机制
从目前金融监管的要求和各监管机构的职责来看，建立基层金融监督管理信息共享机制途径，可采取以下途径：
1、建立金融统计资料定期交流制度。根据工作需要，将有关金融统计资料在一定的范围内进行交流，明确双方责任、交流范围、交流内容和交流时间，及时了解辖内银行金融，机构经营情况，如人行填报《信贷现金收支统计月报》、《金融机构贷款累收累放报表》、《金融机构中间业务收入统计月报》、《非现场监管季报》、《房地产信贷业务季报》、《金融机构计划执行情况进度表》、《各项存、贷款增长情况分析表》、与银监管理机构填报的《辖内机构人员业务量情况分析表》、《金融机构不良贷款下降情况表》、《非现场监管季报》等进行交流。
2、建立文件抄送制度。对涉及有关金融机构监管、商业银行股份制改革、反洗钱、金融稳定、社会征信(信用村镇创建、信用环境建设)、内控制度建设、信贷资金投向投量金融机构市场准入与退出、农村信用社改革等重大事件，需要对方配合的文件，相互主动抄送。
3、建立信息通报制度。对在金融机构执行货币政策等情况调查中新发现的风险隐患，对银行业日常监管中涉及利率、支付结算管理方面的监督检查情况，对保险及证券业务中的出现的重大违规事项，相互间进行及时通报。
4、建立工作沟通机制。通过一定的载体和形式，比如通过货币政策简报、金融监管简报、保险简报、证券简报等内部刊物，加强相互间的联系、协作，沟通金融监管相关工作和监管信息，商定具体工作合作事宜。分析金融数据信息和辖内金融机构经营风险状况，研究化解辖内金融风险的建议和对策，发挥整体合力，以共同提高监管效率和风险防范预警水平。
5、建立信息查询制度。人民银行与其他监管机构可根据监管工作需要，相互间适时借阅、查询有关金融数据信息资料，以方便、及时了解掌握相关金融机构监管情况。
6、健全信息资源库。这就要求：提高信息透明度和统一信息披露标准。中央银行与银监会可以按照国际货币基金组织1999颁的《货币与金融政策透明度良好做法准则》和《辅助文件》中提出的原则和做法，提高中央银行和银监会信息披露的透明度和信息披露标准的统一；鼓励在信息搜寻上的竞争性。在监管职能从中央银行分离的情况下，独立的货币当局和监管当局会通过各自不同的渠道和方法收集支持各自立场的信息，而统一的机构则没有这样的竞争机制。在信息搜寻竞争机制的推动下，中央银行与银监会可以获得对整个金融体系和宏观经济的信息，提高货币政策和金融监管决策的有效性；运用现代信息技术建立信息共享信息资源库。中央银行和银监会可以充分利用现代网络技术的成果，加快金融业电子化、信息化进程，以法规的形式明确有关中央银行与银监会等监管部门信息共享的内容和形式，以及共享的原则和标准开发统一的非现场和现场检查情况反映软件系统，最终建立中央银行与银监会的共享信息数据库。
(三)提高监管的有效性
2003年银监会的成立，使得我国“一行三会”的“分业经、分业监督”的金融监管体制初步形成。一方面，现阶段要提高银监会金融监管的权威性，除了在法律上确立银监会的监管职能以外，中央银行应该明确对问题银行和金融机构实施“最后贷款人”援助的有条件性承诺的配合，即中央银行要慎用“最后贷款人”的职能。不难设想，如果中央银行对问题银行和金融机构造成的不良后果无条件的照单接收，那么银监会实行有效金融监管的可置信度就要大打折扣了，金融监管的权威地位也将难以树立。另一方面，金融监管是有成本的，监管成本大致可以分为直接成本(Directcost)和执行成本(Compliancecost)：直接成本主要是指监管当局在制定和实施监管措施过程中承担的雇员费用和日常的工作费用；执行成本的构成比较复杂，包括被监管者向监管机构提供信息的成本、进行内部检查的成本和由金融监管而造成的业务收入和效率的损失等。因此，在实施监管的过程中，有必要进行成本——收益的分析、确定监管强度、实现金融监管资源的有效配置。为了有效地减少“双头监管”带来的弊端，不加重被检查金融机构的负担，影响它们的正常经营活动，双方应通过一定的协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排，避免无效率的重复检查，提高金融监管的成本——收益有效性。
(四)建立和谐的执行传导机制
对于中央银行来讲，监管职能分离后最大的变化就是强化了与制定和执行货币政策有关的职能。为疏通货币政策传导机制，促进金融市场的规范运行和整体协调发展，需要中央银行在加强对金融市场规则的研究和制定，加强对货币市场、外汇市场、黄金市场等金融市场的监督和监测的同时，密切关注货币市场与房地产市场、证券市场、保险市场之间的关联渠道、有关政策和风险控制措施，这就涉及到如何采取必要的监管措施，将其货币政策的意图纳入金融监管的具体内容，确保其得到有效落实的协调问题。以证券市场为例，虽然在现代各国的金融制度下，商业银行和货币市场在货币政策传导中起着主导作用，但随着直接融资比重的日益扩大和证券市场的不断发展与完善，证券市场作为货币政策传导中介的功能也越来越突出。在成熟的证券市场上，货币政策一般通过利率和信贷渠道这两种主要机制或途径作用于证券市场，进而影响实体经济的发展进程，而能否充分发挥证券市场的货币政策传导功能，则在很大程度上取决于银行业监管当局的协作配合。因此，应借助金融监管的有效手段，建立和谐的、畅通的货币政策执行传导机制，确保货币政策各项目标的实现。
本文梳理了分布式账户（Distributed Ledger Technology）和区块链（Blockchain）、数字货币（Digital Currency）、首次代币发行（Initial Coin Offering，ICO）等主要概念、分类与发展现状，分析比较了主要国家或地区的监管原则和监管方式，并结合我国实际情况提出了思考和建议。
二、主要概念与发展现状（一）分布式账户
目前，分布式账户尚无统一权威定义。英国金融行为监管局将分布式账户定义为一种技术模式方案，在网络中实现对参与者交易活动的同步记载（FCA，2017）。数据记载需满足以下条件：一是唯一性，交易与记录一一对应；二是记录连续不间断；三是记录格式标准统一；四是加密不可篡改。这些数据同步分发给网络中所有参与者进行存储、调取和比对。目前的主要应用领域为交易簿记、资产确权和身份验证等。与此相比，传统的“中心化”模式由单一的中央机构或系统，如央行支付系统、证券交易所等完成相关交易及其记载。需要指出的是，分布式账户并不是一项全新技术，而是随着共享数据库、加密技术、点对点传输网络等技术发展，进一步形成的多类技术组合方案（见图1）。
（二）区块链
区块链是分布式账户最主要也最具代表性的技术，具体为：网络中的所有参与者同步记录某一交易活动信息，并互相验证信息真实性，防范信息被篡改。在区块链模式下（见图 2），网络中的每一个参与者（即节点 Nodes）都拥有一个分布式账户，用以记录交易数据。当交易发生后，交易双方可以向网络提交信息，交易信息经加密后即不可篡改，并以命名为区块（Block）的数据包形式存在。每一个区块都要同时发送给网络中的其他参与者，与其分布式账户中的历史记录同步比对验证，只有网络中绝大多数（如需超过 51%）参与者均认可所载信息的真实性和有效性，这一区块才能存入网络中的各个分布式账户，并与已在账本中存档的区块相链接（Chain），形成区块链（李文红和蒋则沈，2017）。
图 1：“中心化”记账模式示意图
图 2：区块链等“去中心化”记账模式示意图
区块链最早应用于比特币等数字货币的生成、存储和交易，目前正探索向支付清算、会计、审计、证券交易、风险管理等领域扩展。业界普遍认为，支付行业可能会首先成为其应用的重点领域。例如，2015 年底，纳斯达克市场推出了基于区块链技术的交易平台，用以实现部分非流通股票的交易和结算。瑞银集团在伦敦成立了区块链研发实验室，探索区块链在支付结算等方面的运用。中国银联与 IBM 合作，在 2016 年尝试推出了基于区块链技术的跨行积分兑换系统。
国际上总体认为，分布式账户、区块链技术发展尚处于起步阶段，只在限定区域或机构内实施了小范围研发和应用，其效果还有待实践检验。主要原因为：
一是运行效率尚不及传统的“中心化”模式。由于信息同步记入网络中所有参与者的账户，需要进行大量重复运算。二是运行成本较高。需大量消耗硬件设备、网络和电力能源等，且随着网络扩展和参与者增加，成本还会同步增长。因此，目前仅适用于少数场景：一是缺乏所有成员共同信任的权威机构；二是无需实时或高效地记录交易和存取数据；三是获取的收益可以覆盖高额的设备投入和资源消耗成本。分布式账户、区块链技术能否突破这些制约因素，实现大规模推广并产生变革性影响，还有待观察。
同时，分布式账户、区块链技术也可能对金融稳定产生影响。例如，此项技术具有“多边互信”“去中心化”等特征，交易活动脱离中央清算机制，可能会增加交易各方之间的风险敞口，增大风险监测和管控难度；同时，也可能降低用户对银行等传统金融中介和交易所的依赖，影响现有金融机构的竞争力。一些科技企业在未受监管的情况下涉足金融业务，容易造成不公平竞争。在系统层面，还可能增加机构之间的关联性和金融体系的复杂性，强化羊群效应和市场共振，增强风险波动和顺周期性，影响金融稳定。
（三）比特币等数字货币
数字货币又称加密货币（Cryptocurrency）或虚拟货币（Virtual Currency）。按照发行主体划分，数字货币可分为法定数字货币和私人数字货币两类。法定数字货币是指由中央银行依法发行，具备无限法偿性，具有价值尺度、流通手段、支付手段和价值贮藏等功能的数字化形式货币。私人数字货币理论上不应称为“货币”，其本质是市场机构或个人自行设计发行，并约定应用规则的数字化符号，性质上类似于在一定范围内可流通的商品。
比特币为一种典型的私人数字货币，是区块链技术在全球的首个实际应用案例。比特币由参与者通过计算机，按照非常复杂的运算规则，以解出所设定数学算题的方式生成。比特币本质上是按照规定算法生成的具有唯一性的数字信息，记载于所有比特币参与者组成的全球开放网络中。在每个参与者的服务器上，均可按照区块链的约定规则，同步记录并更新比特币的生成、存储、交易信息。根据其算法，比特币预计在 2040 年左右达到 2100 万个的生成上限，从而形成所谓的“发行量恒定”。
比特币及其理论兴起的背景为，2008 年全球金融危机爆发后，主要发达国家先后实施非常规货币政策，出现流动性快速增加、货币贬值等问题，引发市场对中央银行货币发行机制的质疑。比特币提出的“发行量恒定”“去中心化”“全体参与者共同约定”等理念，在一定程度上契合了公众对改进货币发行机制的诉求，获得了一定的尝试和发展空间。
由于比特币仅为数字符号，缺乏内在价值和衡量标准，其价格主要由供需决定。近年来，随着后续投资者快速增长和入场资金大幅增加，以及多数持币者囤积居奇，比特币的供需失衡不断加剧，价格总体呈现大涨大落趋势，并出现较为明显的投机炒作现象。根据数字货币的主要服务提供商（CoinMarketCap）综合多个交易平台数据生成的价格，自 2009 年问世至今，比特币价格由 0 美元涨至2017 年底的 1.3 万美元，最高价位为 2017 年 12 月 19 日的 1.9 万美元，之后一路走跌。截至 2018 年 3 月底，比特币价格为 6883 美元，较最高点下跌逾六成。
此外，依托比特币概念，市场出现了 ICO 等融资活动。ICO 是企业或个人在网络上公布创业项目方案（白皮书），以自行定义的代币（Token）公开募集比特币或其他具有一定流通性的私人数字货币，进而换取资金支持创业项目的行为。由于缺乏监管约束、行业自律和透明度等原因，在部分地区出现了欺诈和伪造项目，形成规避监管的非法证券发行或非法集资渠道。
三、国际组织与相关国家/地区的监管方式（一）关于分布式账户、区块链技术
近年来，国际组织和各国监管机构普遍对分布式账户、区块链等新技术在金融业的应用与潜在风险予以密切关注，并加强跟踪研究。金融科技虽然发展较快，但尚未产生新的金融模式，仍未超越存款、贷款、支付、证券发行、投资咨询、资产管理等金融业务范畴。因此，各国监管机构普遍遵循“技术中立”原则，按照金融本质而不是技术形式实施监管。对属于金融领域的业务活动实施“穿透定性”，相应纳入现行金融监管体系。在新技术、新模式还未成熟稳定的情况下，尚未有监管机构另行建立监管制度安排。
在国际组织层面，2016 年 2 月，金融稳定理事会在纽约联储举行会议，专门讨论区块链的发展和潜在影响。参会者达成初步共识：应更积极地关注、监测区块链的发展应用情况，与业界保持充分沟通，但现阶段暂不需要制定专门的法规制度（FSB，2016）。2017 年 2 月，国际清算银行下设的支付与市场基础设施委员会研究认为，分布式账户可能会深刻改变资产持有形式、交易合约履行和风险管理等实践，但还处于发展过程中，现阶段尚未获取充分证据，表明在短期内可以得到广泛应用（CPMI，2017）。
在国家/地区层面，美国证监会认为，在证券活动中应用区块链，只是用“分布式账户”记账方式代替传统的中央记账方法，改变了交易形式，但并未改变交易本质，因此仍需严格遵守证券活动的法律法规并接受监管（SEC，2017）。英国金融行为监管局表示，将始终坚持“技术中立”原则，不按照技术类型或具体形式，而是针对金融活动及机构实施监管。就分布式账户而言，现阶段暂无必要改变现有监管体系和方式（FCA，2017）。瑞士金融市场监管局也表示，“技术中立”是金融监管的基本原则，也是现行法律法规的基础。任何违反监管规定的行为，无论基于何种技术，都要接受监管机构的调查和惩处（FINMA，2016）。
与此同时，各国监管机构也普遍加强了对新技术的关注研究。美国证监会于2017年成立由 75 名成员组成的分布式账户工作组开展应用研究和风险识别，同时加强内外协调沟通。瑞士政府建立了由财政部、司法部、金融市场监管局等组成的联合工作组，以加强对区块链和 ICO 活动的跟踪研究。新加坡金管局于 2016年 11 月启动了分布式账户技术试验项目，与银行业协会、商业银行、技术公司共同探索在跨行支付结算领域的应用，并与香港金管局签署合作备忘录，加强分布式账户应用于跨境贸易融资的双边合作。
（二）关于私人数字货币
1. 关于私人数字货币的性质认定
各国普遍表示，比特币等私人数字货币不是法定货币，并不断向投资者进行风险提示。各国央行和监管机构普遍表示，私人数字货币不具有普遍的可接受性和法偿性，本质上不是货币。同时，鉴于与美元等主权货币的兑换比率波动剧烈，其市场风险、流动性风险和信用风险可能会影响消费者权益、金融秩序和社会稳定。从消费者权益保护角度，中国、美国、欧洲、加拿大、俄罗斯、新加坡、香港地区等监管机构均了风险提示，提醒数字货币参与者关注投资风险、技术风险和法律风险，并防范黑客攻击、反洗钱、反恐怖融资、依法纳税等方面的潜在风险。例如，2018 年 1 月，日本大型数字货币交易所 Coincheck 遭网上黑客技术攻击，失窃约 5.2 亿个数字货币，市价约为 5.23 亿美元。
目前，各国对私人数字货币是否为金融工具意见不一，其性质需根据具体情形进行判定。如德国财政部认为数字货币是一种金融工具，欧洲银行业监管局和英国金融行为监管局则表示，数字货币本身不是银行存款或金融工具。美联储认为，数字货币缺乏内在价值，没有安全资产支持，也不是任何机构的负债，难以简单对其进行定性（美联储，2017）。与此同时，美国商品期货交易委员会认为，对于符合《商品交易法案》所定义“商品”特征的数字货币，应作为大宗商品进行监管（CFTC，2015）；美国证监会认为，目前难以证明所有数字货币均不符合“证券”特征，对于符合“证券”特征的数字货币，应纳入证券发行框架进行监管（SEC，2017）。
2. 关于私人数字货币的监管方式
各国对比特币等私人数字货币的监管方式主要分为两类：一是对与私人数字货币相关的金融业务进行限制甚至禁止，二是将与私人数字货币相关的金融业务纳入现行监管框架。
（1）对与数字货币相关的金融业务实施严格限制或禁止。2013 年，我国明确禁止金融机构和第三方支付机构参与比特币交易活动。人民银行等部门于2013 年 12 月《关于防范比特币风险的通知》，要求“各金融机构和支付机构不得以比特币为产品或服务定价，不得买卖或作为中央对手买卖比特币，不得承保与比特币相关的保险业务或将比特币纳入保险责任范围，不得直接或间接为客户提供其他与比特币相关的服务”。相关服务包括：结算、法币兑换、托管、抵押、发行金融产品，将比特币为信托、基金的投资标的等（人民银行等，2013）。2017 年，我国对集中数字货币交易活动进行了整治。人民银行、银监会等部门于 2017 年 9 月《关于防范代币发行融资风险的公告》，禁止网络平台开展法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换、定价、信息中介等业务（人民银行等，2017）。随后，要求各地政府综合采取电价、土地、税收和环保等措施，引导辖内从事比特币生产（俗称“挖矿”）的企业有序退出。部分地方政府要求电力系统停止对比特币生产活动供电，并取消其他相关优惠政策。2017 年底以来，一些境内人士转向境外（以日本、香港为主）网站平台进行交易。2018 年初，又进一步要求地方政府对于在当地注册的集中数字货币交易场所，包括采用“出海”形式继续为国内用户提供服务的网站平台，持续加强清理整顿。中国互联网金融协会也进一步强化风险提示，提醒投资者关注境内外政策风险，远离非法金融活动，并强调境外平台同样存在系统安全、市场操纵和洗钱等风险隐患（中国互联网金融协会，2018）。
在其他国家，如俄罗斯政府认为比特币的推广及匿名支付，会对本国法定货币产生替代效应，影响公众对法币的信心，故予以禁止。泰国央行禁止银行参与任何数字货币交易活动，包括自身投资或交易数字货币、设立交易平台、为交易提供信用卡等支付或融资工具、提供投资咨询等。韩国政府于 2017 年底组建跨部门数字货币对策小组防范数字货币过度投机行为。此后，禁止未成年人和非居民开设数字货币账户，禁止金融机构为数字货币购买、投资或相关抵押担保活动提供服务，要求数字货币交易平台于 2018 年 1 月 1 日起暂停开立新的账户。目前，韩国政府正在研究对数字货币交易实施实名身份认证，禁止匿名交易。欧洲银行业监管局和意大利监管机构也表示，不鼓励银行和其他金融机构持有数字货币或参与交易。
（2）将与比特币等私人数字货币相关的金融活动，按照业务属性纳入现行
监管框架。虽然各国对私人数字货币是否为金融工具意见不一，因而暂未将商户或个人单纯购买、持有、出售或开发私人数字货币的行为纳入金融监管，但对于与数字货币相关的金融活动，则普遍认为应至少根据其业务属性纳入相应的监管框架。需要纳入监管的业务活动主要有三类：一是以数字货币为基础资产的衍生品交易，如美国商品期货交易委员会和英国金融行为监管局等。二是为数字货币交易提供的支付服务。如法国审慎监管局表示，任何使用法定货币为比特币买卖提供资金划转服务的行为均属于支付业务，需持有支付服务机构牌照。瑞典认为比特币交易属于货币兑换业务，或涉及资金支付业务，提供交易服务的机构应按照法律规定接受监管。日本于 2017 年 4 月修订《支付服务法案》，明确将数字货币涉及的支付业务纳入监管范畴。三是私人数字货币交易平台。多数国家要求将其视同交易场所，按照法定程序申领牌照并接受持续监管。如日本金融监督厅于2017 年 9 月同意注册 11 家数字货币交易平台，并提出了信息披露、系统安全、资产隔离、内控检查等监管要求，还要求遵守反洗钱、打击犯罪活动、可疑资金报告等法律规定。对于难以定性的业务，监管机构通常要求从业机构事前主动进行合规评估，由监管机构分析定性后明确适用的监管框架，或纳入监管沙盒观察测试（如英国金融行为监管局）。
在美国，纽约州金融服务局于 2015 年《数字货币监管法案》，对“数字货币业务活动”进行了界定，即支付、兑换、托管、代客买卖数字货币以及控制、管理或发行数字货币。凡是在纽约州从事上述一项或多项业务，均需事先从纽约州金融服务局申领牌照，并遵守资本要求、资产托管、消费者保护、信息披露、反洗钱等相关规定。银行机构开展上述业务，也需事先获得批准并遵守相关规定。
（三）关于首次代币发行
目前，各国普遍认定 ICO 活动本质上为一种公开融资活动，多数国家将其界定为证券发行行为。与数字货币做法类似，各国也主要有两种监管方式。
一是对 ICO 活动予以禁止。在我国，人民银行等七部委于 2017 年 9 月联合《关于防范代币发行融资风险的公告》，将 ICO 定性为未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动，禁止各类代币发行融资活动。同时，禁止各金融机构和第三方支付机构开展与代币发行融资交易相关的业务（人民银行等，2017）。2017 年9 月，韩国金融监督院宣布将禁止所有形式的首次代币发行融资，无论其采取什么技术，使用什么名义。
二是纳入证券监管范畴。美国证监会明确表示：第一，ICO 本质是企业从投资者募集资金，并按预先约定分配收益。按照联邦法律，任何证券活动，无论使用何种技术和术语，其性质认定均取决于业务本质。“ICO 代币”符合证券的法定特征，须纳入《证券法》实施监管。第二，如果网络平台开展代币推介销售，必须按照《证券法》事先在证监会进行注册，否则属于违法行为（SEC，2017）。第三，证监会与商品期货交易委员会在 2018 年《关于对数字货币采取措施的联合声明》，明确表示，不论是以数字货币、代币还是其他名义开展的违法违规行为，都要进行穿透分析，判定其业务实质并依法采取监管措施。此外，两家监管机构还多次向投资者警示公告，提示市场操纵和欺诈风险（SEC 和CFTC，2018）。英国金融行为监管局也于 2017 年 9 月风险警示，指出 ICO代币价值波动性较大，大多数 ICO 公司设立在海外或不受监管，投资具有高风险和高投机性，提示消费者谨慎投资（FCA，2017）。香港证监会于 2017 年 9 月《有关首次代币发行的声明》，表示虽然一般 ICO 发行或销售的数码代币被视为“虚拟商品”，但若符合《证券及期货条例》的“证券”特征，则需接受香港证券法规监管。第一，若该代币代表对发行企业拥有的股权或所有权权利，则应视为“股份”；第二，若发行人可于指定日期向持有人偿还本金和利息，则应视为“债券”；第三，若 ICO 项目管理者集中管理募集资金并投资于不同项目，代币持有人有权分享相关投资回报，则应视为“集合资产管理计划”。上述活动及与之相关的交易、咨询、推介、投资管理行为均属于受监管的证券活动，无论经营主体是否在香港境内，只要以香港公众为服务对象，就必须事先获得相应牌照并受证监会监管（SFC，2017）。新加坡金管局于 2017 年 8 月声明：第一，任何数字代币如果涉及发行股权、债权凭证以及集合资产管理计划等《证券期货法》监管的行为，发行前必须向金管局注册并提交相关文件；第二，任何发行机构和交易服务机构必须依照《金融顾问法》规定，取得法定牌照；第三，任何提供数字代币二级市场交易服务的机构，均需向金管局申领交易所或市场运营商牌照；第四，严格遵守反洗钱、反恐融资等相关规定（MAS，2017）。2018 年 5 月24 日，新加坡金管局向境内 8 家数字货币交易平台发出正式警告，所有平台未经金管局批准，不得交易任何具有证券或期货合约属性的产品，正在开展的交易业务必须立即停止。同时，金管局还叫停了一起具有股权发行性质的 ICO 活动，责令发行方终止发行行为、回收代币并向投资者退还资金。
（四）关于法定数字货币
近年来，各国普遍加强了对法定数字货币的研究，部分国家开始探索数字法币发行、流通的技术研发和制度安排，但多数国家尚未提出实质性的具体发行计划。美联储表示，面向公众发行法定数字货币涉及法律、技术可靠性、网络安全、洗钱、个人隐私等诸多问题，需要严谨论证，避免对已经较为成熟的支付体系和金融稳定产生不利影响（美联储，2017）。欧央行提出，欧元区的法定数字货币尚处于研究论证阶段。数字法币设计必须充分考虑能否实现维护物价稳定目标，并基于技术安全性、中立性、使用效率和公众支付的自由选择权等四项基本原则，综合衡量必要性（ECB，2012，2015 和 2017）。
法定数字货币可分为两种发行模式：一是中央银行单层投放模式，又称为零售发行模式。即中央银行不通过商业银行，而是直接面向社会发行、管理、回收法定数字货币。单层投放模式在理论上有利于提升发行效率、降低流通成本，但同时也具有许多不确定性：第一，对货币政策框架和金融稳定形成挑战。法定数字货币在银行存款之外，为公众提供了新的无风险资产选择，对货币供应量 M0、M1、M2 和货币政策传导渠道均会产生影响。资金存放形式从银行存款转变为数字法币，也会影响商业银行体系的存款创造和贷款发放功能，进而影响金融稳定。第二，可能存在技术安全问题。法定数字货币由央行集中管理，有可能受到网络攻击，成为洗钱等犯罪活动载体，央行必须有能力长期确保数字货币的安全性。第三，匿名性问题。央行是否应集中保存公众隐私信息，仍存在争议。由于单层投放模式将从根本上改变现行货币发行体制，多数国家持谨慎态度。英格兰银行表示，当前还没有发行法定数字货币的具体计划。美联储认为，现阶段不宜采用单层投放模式，其当前的优先考虑也不是发行数字法币，而是以现有银行体系和支付系统为基础，充分利用新技术提高银行和支付系统的运行效率，并密切跟踪分布式账户、区块链等新技术的发展应用。
二是中央银行—商业银行双层投放模式，又称批发发行模式。双层投放模式是指沿用现行纸币流通模式，由中央银行向商业银行发行数字货币，再委托商业银行向公众提供法定数字货币存取等服务。在实施效果上，该模式仅是对 M0 的替代或补充，不会因央行信用优势而形成对 M1、M2 的替代挤出，有助于保持现行货币发行流通体系的连续性，也防止技术风险过度集中于央行。目前，各国普遍倾向于采用这一模式，已有部分国家启动了试验项目。如加拿大央行、新加坡金管局基于分布式账户技术，参照中央银行与商业银行之间的大额支付系统，在模拟环境下探索数字货币实时投放。人民银行于 2014 年成立法定数字货币研究小组，2017 年正式成立数字货币研究所，已经开始研发试验工作，并侧重于研究双层投放发行模式。
四、思考与建议（一）遵循“技术中立”原则，按照金融业务本质实施监管，维护市场公平竞争
技术创新有助于扩大金融服务渠道、提高经营效率，但代替不了金融的基本功能，也没有改变金融风险的隐蔽性、传染性和突发性。无论是科技企业还是金融机构，只要从事同类金融业务，都应在现行法律法规框架下，接受相应的市场准入和持续监管，遵循同等的业务规则和风险管理要求，以维护公平竞争，防止监管套利，避免“劣币驱逐良币”。
（二）及时“穿透定性”，防止冒用“技术”名义违法违规开展金融业务
按照全国金融工作会议关于强化金融监管、将所有金融业务纳入监管的要求，进一步梳理我国现存的金融科技/互联网金融业务，透过其名称、形式和渠道，分析业务实质、法律关系和风险特征，明确哪些业务需要持牌经营及其所适用的监管规则（李文红，2017）。目前，与分布式账户、区块链、数字货币相关的资金交易结算、衍生产品交易、运营交易场所等活动均为法定金融业务，须纳入相应的金融监管框架，在许可范围内合规审慎经营。
（三）加强对金融机构与科技企业合作的监管
在鼓励金融机构积极运用分布式账户、区块链、大数据、云计算、人工智能等新技术同时，应加强对其与科技企业合作的监管，要求其强化对信息科技风险、外包风险和其他操作风险的管控，尤其应确保在业务外包时仍要承担风险管控主体责任，对科技企业等外包服务机构建立尽职调查、风险评估和持续监测制度，不能因业务外包而降低风险管控标准。
