谱写××光明热电公司全面发展新篇章
同志们：
紧张繁忙的2005年已经过去，充满挑战与希望的2006年向我们走来，在此，我谨代表公司领导班子向一年来辛勤工作的全体员工及家属表示亲切的问候！
今天我们隆重召开公司二届一次职代会暨2005年度总结会议，此次会议是在十一五开局之年，全面推进各项工作新形势下召开的一次非常重要的会议，会议的主要任务是围绕“加快企业发展、不断提高经济效益和树立良好企业形象”的工作方针，回顾总结2005年工作，同时按照上两级电力公司构建现代化企业的总体目标，坚持以树立科学发展观、构建和谐企业的重大部署为指导，努力提高公司安全生产、经营管理、优质服务等各项工作，统一思想、提高认识，振奋精神，凝聚力量，全面部署2006年各项工作，这对实现公司的发展目标，完成今年的各项工作，促进公司的改革与发展，都具有十分重要的意义。
一、2005年工作回顾
2005年是我公司由集中供热转向热电联产进入实质化运营的第一年，也是公司抢抓机遇、加快发展，实现各项工作再上新台阶不平凡的一年，一年来在上两级公司的领导下，在市委、政府的大力支持和帮助下，我们340名员工为了公司的发展、为了企业的效益，不计报酬、不讲条件，默默无闻、兢兢业业的工作在各自的岗位，克服了人员紧张、资金短缺等各种困难，认真做好新老厂机组设备大修确保了安全生产365天，完成了供热管网施工确保了增供扩销74万平方米，加强文明单位的创建进入了呼伦贝尔市级文明单位行列，开展党员先进性教育提高了党员素质、加强了组织建设，全面抓好优质服务促进了软环境和行业作风的转变。
（一）、生产指标完成情况
2005年为完成安泰热电公司下达的责任目标，年初公司将各项指标层层分解与职能部门分别签订了目标责任状，在保证生产设备完好率的前提下，合理安排新老厂运行方式和分配供热面积，生产与外网协调配合，按照供热曲线安排进行供热参数的调整，运行人员在供暖期间开展小指标竞赛活动，增加巡检次数，提高了运行设备可靠率，检修人员精心维护、及时消缺保证了安全生产，在燃煤管理中，通过加强管理、定期对计量装置校验，将热值损失降至最低，公司管理人员多次到电网公司协调关系争取合理运行方式，取得了明显实效，。通过我们踏实工作，基本完成了各项指标和工作任务。
1、发电量：实现了万千瓦时、完成了责任目标的％，
2、上网电量：实现了万千瓦时、完成了责任目标的％，，全国公务员共同天地
3、售热量：实现了万吉焦、完成了责任目标的％，
4、厂用电率：完成计划的％、完成了责任目标的％，
5、发电煤耗：实现了％、完成了责任目标的％。
（二）、经营指标完成情况
1、成本费用：全年完成万元，同比增加万元，增幅。
2、销售税金及附加：全年发生万元，全部归集为发电成本中。
3、财务费用：全年发生1471万元，其中发电分摊万元，供热分摊万元，比上年财务费用增加万元，增幅为％。
4、利润总额：2005年亏损万元，其中发电亏损万元，供热盈利万元，造成电亏、热盈的主要原因是，1、供电负荷较低2、供热面积比上年有大幅度增加3、虽然供热占据了大部分成本费用，但通过调整供热运行方式、降低了供热成本，尽量缩短了老厂运行时间，提高了锅炉供热效益。
（三）营销工作
1、增供扩销：2005年我们按照安泰热电公司增供扩销任务，及时和土地、城建及开发单位联系，掌握了新建工程的申报和进展情况，依据安泰热电公司制定的新增用户入网模式完善了各种相关入网手续，全年新增供热面积74万平方米，2006年还将有05年施工06年竣工的33万平方米面积入网，截止05年12月31日公司有热用户2万5千家，供热面积260万平方米。
2、热费回收：2004年冬季供暖期为了提高市区环境质量，我们超供35万平方米，增加收入620万元，由于供热超负荷运行，供热质量不高，影响了热费回收，当年热费回收率为96.78％，2005年供暖期，公司发行热费4552万元（不含税），与上年同期相比（3858）多发行热费694万元，增加178.64％，热费回收率98％以上，截止12月31日公司上缴热费5144万元，上缴率100％。
3、热价调整：按照安泰热电公司要求，我们在05年冬季供暖期开始后，积极向××政府和工商物价部门申请，要求合理调整热价，目前××工商局供热成本监审工作已经完成，物价调整方案已经报到××市政府，只待政府通过、召开热价调整听证会后进行调整。
（四）、安全生产工作
2005年，公司全面加强了安全生产管理，取得了显著成效，截至12月31日实现了连续安全生产1922天，实现了年度安全生产无事故的安全责任目标。在安全管理管理上我们首先强化了各级人员的安全生产责任，加大了安全考核、隐患整改和三票执行的工作力度，通过定期召开安委扩大会议、组织员工进行安全培训、举办安全生产知识竞赛活动，不断提高了全体员工的安全意识和责任意识。在加强生产安全管理的同时认真做好消防、交通管理工作，确保了消防、交通的安全，对热用户出现的供热缺陷保证24小时内进行及时处理，提高了供热质量，2005年在热电厂尾工完善、老热源点设备大修及供热管网施工和换热站建站等项工作异常繁重的情况下，未发生重大设备和人身伤害事故。
（五）、设备检修及外网施工工作
1、热电厂尾工完善：热电厂基建工作结束后，遗留设备缺陷117项，公司针对每一项问题都制定了切实可行的方案，春季供暖期结束后，我们先后处理了锅炉旋风分离器磨损、炉膛内部尾燃带磨损，锅炉系统垫子经常漏泄等问题，汽机解决了除氧器溶解氧不合格等问题。在冬季供暖期间，我们协调安装、调试等单位，对为完的调试项目进行了补充，完成了所有调试项目。通过了内蒙古电力建设质监中心对该工程的整体质量监检。
2、老热源点大修：05年公司老热源点大修项目67项，技改9项，主要更换了＃6低温段省煤器管排和更换了＃1－3炉顶棚水冷壁管，对＃1－3炉的后拱重新进行砌筑，老热源点大修后11月22日一次启动成功，设备运行状态稳定。
3、外网施工：05年我们对9个换热站进行了全面检修，提高了供热质量，在夏季外网施工中，新敷设供热管网27公里，新建换热能力30万平方米以上换热站五座，援助海拉尔地区热网管道施工3公里、新建换热站2座。在外网施工中，我们施工人员克服了工程开工时间晚，设备、材料滞后等一切困难，男、女员工每天加班延点工作在施工现场，确保了热用户如期供暖。2005年道南实现集中供热是××市委、政府十大民心工程，也是我公司拓展供热区域，为今后增供扩销奠定坚实基础的一项重点工程，在向道南供热的外网施工中，供热管网横穿铁轨26条，地下顶管作业182米，在严冬季节，我们克服困难，抢抓施工进度，12月11日如期向南区供热，结束了南区居民没有集中供热的历史。
（六）党建工作
1、保持共产党员先进性教育：05年7月，我们按照上两级公司的的部署，在全体党员中开展了以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，活动中，我们坚持“党员受教育、群众的利益”的原则，始终把为员工解难事、办实事作为重点工作来抓，在整改提高阶段广泛征求了员工对公司以及职能部门的意见，对员工的意见我们逐一落实给班子成员和相关的责任部门，通过认真整改，解决了员工洗浴难、食堂伙食差和日勤班通勤难等多项问题，通过这些顺民意、暖人心的举措，提高党组织和党员服务员工的意识，让员工得到了实惠，感受到了先进性教育活动带来的新变化。
2、党风廉政建设工作：05年4月我们根据班子成员变动情况及时调整了党风廉政建设领导小组，明确了“一把手”负总责的工作机制，在经营管理实行预算审批制的同时，成立了财务预算审批监督领导小组，每月定期对各部门的计划进行审批，合理的减少了库存。在热电厂尾工完善、老热源点大修和外网施工等项工作中，我们成立了大宗材料采购监督领导小组，做到了在设备、材料采购超过5万元以上的集体研究后上报上级公司做出决定，从源头防止了职务犯罪的发生。
3、文明单位创建：在文明单位建设中我们组织员工开展了形式多样的活动来弘扬良好的道德风尚和转变员工的服务观念，在庆祝建党84周年活动中举办了入党宣誓及表彰大会，7月30日公司通过了呼伦贝尔市级文明单位的验收，组织员工进行了隆重的文明单位揭匾和升旗仪式。在社会公益活动中，公司300名员工为印尼海啸捐款3.4万元，在扎兰屯遭受龙卷风袭击后，公司员工捐款1.7万元，在公司员工家属患病需要帮助时，我们全体员工伸出有爱之手捐款3.6万元，在北方电力公司组织的向送温暖工程基金组织捐款活动中，公司340名员工捐款1.8万元，通过这些献爱心奉献活动即提高了我们员工道德素质同时也一次次面向社会展示了我们良好的企业形象。
4、软环境建设情况：公司在文明单位建设中把软环境建设作为一项重点工作，年初面向社会做出了十项服务承诺，制定了违诺处罚办法和群众举报反馈程序，为了提高供热质量，在停热期间对供暖设备进行了大修，酸洗了所有换热站的板片，在春季供暖期结束后汇总了所有不热用户情况，夏季协助用户对20多栋楼房跑风失灵的情况进行了改造，在供暖期间，我们及时切换了供热面积大的换热站、消除了供热死角，营销收费员和外网检修人员做到了上门服务，及时处理小缺陷，提高了用户的满意度。
5、厂务公开工作：2005年我们根据领导班子变动情况，及时调整了厂务公开领导小组，完善了《厂务公开实施办法》和《厂务公开监督评议及责任追究制度》，在公开栏内把公司的发展规划、年度工作计划、任务和目标、奖金分配方案及业务招待费使用情况都做到了面向员工公开，提高了员工参与企业管理的积极性。
6、劳动竞赛、合理化建议工作：2005年我们在热电厂运行车间开展了小指标竞赛活动，取得了一定的成效，员工的安全文明水平、自我保护意识、设备巡视质量均有提高，全年公司征集员工合理化建议20多条，事故隐患11条，经过公司研究全部落实相关的责任部门进行了整改，有效的促进了安全生产。
7、员工教育工作：在员工教育方面，公司以岗位培训和技能培训为主，在供暖初末期组织员工开展了安规、岗位应知应会等技能知识培训，在热电厂全停期间对运行员工进行了现场技术培训，运行人员、特殊工种持证上岗率达到了100％，员工的实际工作能力和业务水平得到了不断的提高。
8、关爱员工生活：在关爱员工生活中，公司从员工最关心、最关注的问题入手，为了保证员工身体健康、安心工作，年初公司出资4万元对全体员工进行了身体检查。在困难员工帮扶中我们对员工生活情况进行了摸底，建立健全“困难员工档案”，全年出资4万余元对1名困难党员、11名困难员工和二名军属进行了慰问补助，在员工亲人过世需要关心时公司党政领导都亲自前往探望，05年为20名家中有老人过世的员工发放慰问金1万余元，让员工感受到热电大家庭的温暖。在关心员工子女成长，营造学习型家庭活动中我们为八名子女上大学的员工发放了助学资金2万余元。在解决员工后顾之忧活动中，公司多方努力为员工新建集资住房三栋，重点照顾了生产一线骨干。在丰富员工文化生活方面，我们通过举办“庆三八”联谊酒会，和“热电欢歌”联欢会等活动让员工快乐工作、减轻了工作压力，通过上述工作的实施进一步增强了员工的归属感，有力的促进了公司文明单位的协调发展。
同志们，2005年经过全体员工的努力，经营管理、增供扩销、设备治理、外网施工等项工作都取得了明显成效，确保了安全生产、员工队伍的双稳定，为公司下一步发展奠定了良好的基础，与此同时，当我们回首过去一年的工作，也看到了很多不足，为此我们要时刻保持清醒的头脑，在今后的工作中要认真总结经验、发扬成绩，吸取教训，励精图治，认真做好2006年各项工作。
二、面临的形势和存在的困难
2006年是我公司面临新的发展机遇和严峻挑战的一年。这一年公司供热面积将达到300万平方米，新老厂要满负荷运行。地区电量需求增长缓慢，迎峰避谷运行方式短时间难以改变。员工工资存在缺口，临时工雇佣上级公司不认可，在燃料供应方面煤矿不能保证实际消耗需求，同时为了公司的发展我们要积极做好扩建筹备工作。面对这些问题，我们决不可以掉以轻心，全体员工要团结一心，倍加努力才能完成全年工作。
2006年我们还面临以下几个方面的困难和问题：
－、经营工作：由于上级公司资金紧张、造成我公司经营工作压力巨大、目前仍然欠付大量的工程款和设备款。
二、生产指标：上级公司给我们的生产指标过低，我们在指标管理方面也存在很大的差距，预算、核算、决算与高、严、细、实的要求存在很大的差距。
三、安全生产：我们的安全生产管理基础不牢，2005年发生了装载机碰伤上煤员工、蓄电池被水浸泡造成生产控制系统失灵、汽轮机漏油发生火情、外网施工焊工出现崴伤和锅炉被盗、工作时间员工打仗致伤等一些低级差错和违章行为。
四、文明生产：设备治理和现场文明生产仍然需要大力加强。我们的生产现场跑、冒、滴、漏的情况随处可见，设备标识、巡回检查记录等还不规范完整，存在很多的卫生死角，文明生产管理工作需要从头做起。
五、后勤管理、优质服务工作：部分管理人员工作不思进取、得过且过、员工意见很大，优质服务的重要性在部分员工的思想观念里没有深刻认识，我们的外网服务、营销服务与社会、与公司相要求的标准存在很大的差距，窗口部门员工的整体服务意识和综合素质还有待进一步加强。
对存在的这些问题和差距，我们在今后的工作中要认真对待，采取行之有效的措施，进行解决消除。
三、2006年工作目标和任务
2005年年末，北方联合电力公司对安泰公司领导班子进行了调整，我们要紧紧抓住这一形式变化，争取我们正常合理的指标任务。邵志成总经理在班子调整后的工作大会上深刻分析了当前安泰热电公司面临的形式，在今后的工作中邵总提出了要以科学的发展观统领全局，认真领会中央经济工作会议、自治区经济工作会议精神，深入贯彻落实北方公司领导和调研报告精神，转变观念，调整结构、以人为本、改革创新，做强安泰公司。这个工作思路是指导我们今后工作的方针，它具有很强的激励和引导作用。
在今后的工作中我们要变压力为动力，把全体员工的干劲和智慧凝聚到实现公司发展的工作目标上来，按照“加强基础管理、夯实安全根基、提高设备运行状态，加大用人、管人、激励、约束机制、推进热电联产扩建步伐，全面提升员工队伍的综合素质、营造出奋发进取、团结向上的企业文化氛围、形成具有光明热电特色的管理标准”的工作思路，以安全生产为基础、以经济效益为中心、以强化管理为重点、以创建文明单位为载体，全面完成安全生产、经营管理、党风廉政三项责任制和各项工作。
2006年主要工作目标
―－安全生产：杜绝发生人身伤亡事故：不发生停热停电事故：不发生重大设备损坏事故：不发生一般性火灾事故：不发生公司负责的交通事故：不发生恶性误操作事故：控制一般性事故和障碍，全年考核非计划停运、停热次数不超过4次：实现年度三个百日安全周期：创建无违章企业：安全性评价综合整改率力争达到100％。
――确保完成安泰热电公司下达的各项生产指标和经营指标。
――确保完成安泰热电公司下达的党风廉政建设各项工作目标。
――继续保持呼伦贝尔市级文明单位荣誉称号、向标兵单位迈进。
――软环境和机关作风建设排名要上升三个名次。
――员工收入要和同类型电厂拉齐、加大厂区、住宅小区的绿化、美化工作，创建安全、文明、舒适、温馨的美好家园。
――热电联产扩建工程力争通过批准立项并开工建设。
为了确保完成06年的各项工作，我们要着重抓好以下几个方面的工作：
（一）、加强安全生产管理工作
1、修订和完善公司三级安全生产责任制和安全生产奖惩规定：将2006你那年度安全生产目标逐级分解、落实到人，做到“一级保一级、一级对一级负责”。
2、把安全性评价作为安全生产日常管理的方法和手段之一，开展好春秋两季安全大检查，及时、准确地发现新问题，严格监督和落实整改。
3、要抓好重大危险源、危险点的管理，做好危险点的分析和控制，从装置和管理上实现防止误操作事故的发生，演习和完善应急预案，确保危急事件救援预案有效实施。
4、党政工要齐抓共管，全面推广“安全文化”理念，实施班组标准化管理，组织开展好丰富多彩的“安全生产月”活动，进一步提高员工素质，及时有效地解决安全生产中存在的问题。
（二）、加强生产管理，确保机组安全经济运行
1、我公司热电厂投产时间短、在机组运行、设备维护等方面经验不是很多，另外随着供热面积增加，新老厂在冬季供暖期间要满负荷运行，为了保证机组出力和供热质量，就需要我们切实加强机炉、换热站设备的日常维护和消缺工作，提高运行设备的安全经济性，保证稳供满发。
2、加强运行管理、提高运行人员分析和处理异常状况的能力，完善各种技术措施和反事故措施，实现机炉长周期的稳定运行，要重视机组启停过程中的节水、节油、节电工作。切合实际的开展“小指标竞赛”活动，每月对各值指标进行排比公示，鼓励运行人员勤检查、勤分析、勤调整，提高机组安全经济性。在奖金、福利待遇分配上要真正向运行一线员工倾斜，提高运行员工的工作积极性。
3、在检修管理中，要开展设备承包检修，做到一台设备有运行员和检修工的两个主人，实施检修质量鉴定，培养检修人员严谨细腻的工艺作风和一丝不苟的工作态度，不断提高检修质量。生产部门要开展缺陷考核管理，实行缺陷发现、登记、消除、验收的跟踪管理。
4、高度重视班组建设，修订班组管理考核标准，加强硬件设施的投入，夯实基础管理，引导员工把自己的班组建设成坚强有力的集体、和谐温馨的小家。
（三）、强化经营管理，提高经济效益
2006年公司经营形式仍然困难、安泰公司新领导班子上任后要加大减亏力度，我们没有基建项目和大的外网工程施工项目，员工的工资有一定的缺口，遗留的工程款、设备款需要支付，这些都使我们经营工作面临很大的压力。要想在年终员工有好的收入，我们必须从现在起就树立“过紧日子的思想，精打细算，厉行节约，把有限的资金用在急需的地方。要从几个方面强化经营管理工作。
1、积极做好热价调整工作，最近发改委提出供热要在两年内实现商品化和货币化，我们要抓住这一有力形势，加快热价调整工作。
2、05年兴安盟开始收取热网接入费，我们也要把在供热中收取城市配套建设费作为一项重点工作，争取政策支持，减轻经营压力。
3、加大降低成本的管理工作力度，严格执行成本管理办法和考核办法，坚持以预算管理为主线，推行最低成本运营、做到精细管理。严格执行财务报销规定，杜绝个人占用公司备用金。
4、经营指标要围绕生产安全和生产计划来进行，2006年生产部门要安排专人来制定生产计划，专人协调各方面的工作，上报数据必须由计划部门牵头。成立攻关小组，对换热站进行节能技改，试用110千瓦电机更换2台90千瓦电机。
5、加大专项经营管理力度，加强燃煤管理，煤质检验员归生产部管，做好检斤检质工作，严把大卡计量，降低燃料成本。加强车辆管理，出车必须要有出车单，燃油、配件严格实行单车考核。加强物资管理，对物资采购进行质量监督，领用部门验收同意后付货，降低库存、减少资金占用，加强电话费、招待费的管理，杜塞漏洞，杜绝浪费。安装公司也要加强招待费用管理。
（四）、加强劳资管理、形成激励约束机制
1、2006年公司供热面积增加，雇佣临时工上级公司不给支付工资，劳资要向上级公司申请增员。
2、进行收入分配调整，积极争取员工收入与同类型电厂保持一致。
3、进行人员岗位调整，使想干事的人有机会、能干事的人有平台，干成事的人有荣誉。
4、加大对管理人员的考核，继续开展员工测评工作，对员工不满意，工作能力一般的管理人员进行岗位调整，部门负责人年初要宣读工作计划，年末要进行述职。管理岗位考核侧重于工作效率和工作质量，员工考核侧重工作态度和工作能力。在今后的工作中逐步使个人素质、业绩贡献与荣誉、收入、职位变动挂钩，增强员工的责任感、主动性和创造性。
（五）、坚持以人为本，加大员工教育培训
人才是企业发展的关键。目前我公司能解决疑难问题的业务骨干和拔尖人才还不足，高素质的复合型人才也是缺乏，因此2006年我们要认真规划，健全、修订、完善教育培训管理制度，逐步建立完善“培训－考核－使用”链式激励和人才竞争机制，切实抓好公司的经营管理、专业技术、生，全国公务员共同天地产技能三支队伍建设和人才培养工作，打造高素质的员工队伍。
1、落实各级培训责任制，加强班组培训管理，加大生产人员技能培训力度。继续开展职业技能鉴定，推行持《职业资格证书》上岗制度。在热电厂运行车间推行复合值班员培训工作。教育部门要制定出培训管理办法，采取自学、定期培训等方式，力争用二年的时间，使机炉机控运行员工基本达到全能值班员的水平。
2、2006年我们要开展检修人员的“一专多能”培训活动，打破班组和工种界限，争取检修人员都能掌握第二个工种的检修维护技能。要充分利用机组小修、维护消缺的机会，进行现场考问、技术问答和技术讲课等活动，提高检修技能操作的基本能力。
3、把培养和建设企业高素质技术员工队伍作为工作的重点，解决公司高级技工、高级技师少，覆盖面窄的现象，统筹规划，尽可能安排班组长及技术骨干参加培训，提高高级员工队伍的质量和数量。
4、开展技能竞赛和员工季考工作。每季度对生产员工进行一次理论技能考试，夏季组织员工进行一次技术比武。
5、劳资部门要加强管理人员的选报和培养，建立一个阶梯人才库，为又培养前途的专业技术人员和后备干部制定明确的培训计划，培养一批肯干事、能干事、干成事的管理人才队伍。
（六）加强精神文明建设，促进企业健康发展
以保持呼伦贝尔市级文明单位、向文明标兵单位迈进为基础，以提高××市软环境建设名次为载体，以建立共产党员先进性教育活动长效机制和公司领导班子“四好（政治素质好、经营业绩好、团结协作好、作风形象好）”建设为契机，不断加强思想政治工作和精神文明建设。
1、加强员工队伍建设、以提高软环境建设名次为载体，全面提高员工的思想素质、文明素质教育，培养员工严谨的作风、严明的纪律和爱岗敬业的奉献精神，加大优质服务工作的考核力度、窗口服务人员要统一着装、挂牌上岗，将服务观念淡漠、对待用户冷、硬、横的窗口工作人员进行调整。
2、抓好基层党支部建设，认真执行“”和领导班子中心组学习活动，在公司的各个岗位体现出党员的先锋模范作用，展现出党员在行动。
3、加大宣传报道工作，及时宣传报道公司两个文明建设中涌现出来的好人好事和优质服务工作中的好做法，为公司中心工作摇旗呐喊，推波助澜，倾心打造崭新的企业形象。
4、大力开展企业文化建设，在华能集团公司企业文化框架下，认真落实我公司企业文化建设年度计划，着力抓好企业精神、价值观念、经营理念等系列理念的宣传、培育深化工作，发挥企业文化的凝聚、规范、激励和导向作用。
5、坚持全心全意依靠员工办企业的方针，进一步发挥工会组织作用，充分发挥职代会民主管理作用，对事关公司发展和员工利益的重大问题，坚持向职代会报告，倾听员工意见，拓展“厂务公开”内容，推动部室、班组的三级公开，提高公司管理的透明度。认真对待工作，对倾向性、苗头性的问题，本着关心、尊重、理解的思想工作方式，做好宣传解释工作，加强内部综合治理、安全保卫管理工作，为员工家属创造一个安定的生活、工作环境。
6、关心员工生活，在致力于公司发展的同时，努力提高员工的收入，改善工作生活条件。做好后勤保障工作，不断提高食堂、值班宿舍和浴池的服务质量，对热电厂和新建住宅小区和进行统筹规划，加大环境治理和绿化美化，逐步把生产区、生活区建成安全、文明、舒适、温馨的美化家园，提高员工的工作质量和生活质量。进一步加大对困难职工、子女上大学的职工帮扶力度，让我们全体员工过上富裕、文明的小康生活。
（七）、走可持续发展之路、抓好扩建工作
>> 公用事业临时接管的法律分析 公用事业特许经营项目的拍卖机制设计及定价研究 关于《杭州市市政公用事业特许经营条例》的说明 市政公用事业特许经营项目转让价格的确定 对我国市政公用事业特许经营制度的认识 论公用事业特许经营合同的司法救济 市政公用事业特许经营立法现状及问题分析 公用事业改革的思考 城市公用事业民营化中的有效竞争标准研究 我国公用事业民营化中的问题及对策研究 国务院通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 公用事业类上市公司经营绩效的实证分析与评价 网络型公用事业PPP模式应用中的逆向选择与道德风险问题研究 公用事业监管法治化研究 城市市政公用事业市场化改革中存在问题及对策研究 公用事业民营化的“深圳困境” 公用事业改革的成与败 公用事业改革的国际经验及启示 公用事业民营化的趋势 公用事业民营化的行政规制 常见问题解答 当前所在位置：l.]从事件进程来看，西乌旗政府的临时接管主要经历了五个阶段：计划（政府决定改造管网，商谈收回特许经营权，并物色新的特许经营者）决定（政府作出收回特许经营权的决定，并通知供热公司）准备（政府成立临时接管工作组，发出接管通知，并先行强行进驻供热公司）执行（召开会议，正式通知供热公司，并进行了强制接管）补救（制定应急预案，与新的特许经营者签订协议，收回原供热公司的特许经营权）。该过程是否合法、适当，有待于进一步的分析。
二、“临时接管案”中存在的程序瑕疵
“法律程序是规定法律主体行使权利（权力），承担义务（职责）时所应当遵循的方法、步骤和时限等所构成的一个连续过程。”[6]正当法律程序具有保障权利、提升行政效能和维护人性尊严的的功能[7]。内蒙古西乌旗政府对日源供热公司的接管从酝酿到完成历经了十个月之久，整个接管过程基本遵循了事件发展的一般流程；仔细分析，可以发现该接管案件存在以下三方面的重大程序瑕疵。
（一）程序的倒置
设计良好的法律程序应当是合法有效、前后连贯、运行有序的系统过程。“临时接管案”在前期缺乏统筹规划，导致后期采取补救手段，部分程序前后颠倒，违反了正当法律程序的内在要求。
1.临时接管应急预案的制定与启动程序后置
政府在作出临时接管决定后，供热主管部门未能及时制作临时接管应急预案，启动临时接管程序，而是依靠行政强制力推动整个临时接管程序的进行，待日源供热企业被接管完成后才将此事项提到议事议程，使这一程序失去了其自身功能，成为临时接管过程中纠纷产生的重要根源。这种“先斩后奏”的事后补救方式只是政府“粉饰”其接管过程，企图逃脱责任的做法。
2.原特许经营权收回程序后置，新特许经营者的选择程序前置
在原特许经营者（日源供热公司）的特许经营权未被收回，临时接管程序未开启之前，政府就于2010年5月9日先行选定了新的特许经营者（赤峰富龙公用集团有限责任公司），并签订了框架协议书，要求政府对现有供热企业进行资产评估，回购固定资产并收回供热特许经营权，移交给新公司。此时新旧特许经营者都享有特许经营权，接管过程中日源供热公司的特许经营权被虚置，直到2010年10月，政府与日源供热公司经过协商，才最终收回特许经营权。这两个程序的错位严重侵害了日源供热公司的自主经营权，损害了其合法权益。
（二）程序的缺失
“历史的考察和分析表明，缺乏完备的程序要件的法制是难以协调运作的，硬要推行之，则极易与古代法家的严刑峻法同构化。”[8]程序合法是依法行政的题中应有之义，重要程序的缺失会置行政行为于违法无效的尴尬境地之中。“临时接管案”中公众参与程序的严重缺失，使其接管程序面临着合法性的拷问。
1.听证程序的缺失
《市政公用事业特许经营管理办法》第25条规定：“对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律法规的规定进行，并召开听证会。”西乌旗政府在未举行听证会，听取日源供热公司和利害关系人意见的情况下，就作出了收回特许经营权，进行临时接管的决定。对于政府临时接管决定中的意见，日源供热的几位负责人都断然予以否认，但政府未给予他们表达意见的机会，他们“就是觉得憋屈”。事后，西鸟旗政府对于未履行特征程序的问题表示遗憾，但这一过程的缺失已无法弥补。
2.资讯公开程序的缺失
资讯公开是落实公民知情权的重要保障，也是实现公众参与的重要前提。综观“临时接管案”，西乌旗政府除了向日源供热公司发出临时接管通知外，整个临时接管过程暗箱操作，临时接管的资讯并未通过各种媒介向社会公众公开告知。西乌旗政府正式接管日源供热公司后（7月26日），经媒体曝光（8月11日），社会公众才知晓此“临时接管案”的相关内容。此时，临时接管程序已基本完成，利益相关方很难重启程序，重新参与到临时接管过程中，表达自己的意见，维护自身的权益。事后，政府迫于压力在临时接管完成后，于政府网站了《西乌旗人民政府对收回日源供热公司特许经营权有关情况的说明》（10月26日），但这也仅是事后的告知而已。
（三）程序的失调
程序是一种角色分配的体系。程序参加者在角色就位之后，各司其职，互相之间既配合又牵制，恣意的余地自然就受到压缩。程序规定的内容在很大程度上是一种角色规范，是消除角色紧张、保证分工执行顺利实现的条件设定[9]。“临时接管案”中涉及的利益相关者主要是西乌旗政府、日源供热公司和消费者，在整个临时接管过程中三者的程序角色出现了失调，呈现出政府“一枝独秀”的局面。
1.政府：操控者
公用事业特许经营的实质是“官督商办”，政府由亲力亲为的“划桨者”转变为幕后监管的“掌舵者”。与公用事业经营层面变革相伴随的应是政府职能和管理方式的转变，但西乌旗政府未完成其角色转型，仍然沿用管理主义的治理模式，治理被简化为决策者对人和事的单向管理。首先，西乌旗政府主导了临时接管的议程设置，不允许公众介入临时接管程序。其次，西乌旗政府未遵循相关程序迳行选择了新的特许经营者[注：《中华人民共和国行政许可法》第53条规定：直接关系公共利益的特定行业的市场准入，需要赋予特定权利的事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出。我国地方性公用事业特许经营立法对此也作出了明确规定，即需要通过招标等公平竞争方式确定特许经营者。但在“临时接管案”中新的特许经营者的选择并未采取招标等公平竞争的方式进行。 ]，并作出临时接管决定。再次，西乌旗政府在未征得日源供热公司同意的情况下，私自委托审计部门对日源供热公司进行清产核算。最后，西乌旗政府凭借自身权力派警力强行接管，取走所有资料、档案和保险柜等。
2.特许经营者：被迫服从者
日源供热公司在整个临时接管过程中一直处于被动接受者的地位，西乌旗政府未赋予其平等对话的地位。西乌旗政府进行接管时强调“不得以任何理由阻挠接管工作；因不配合、不协助造成的损失及法律后果，由日源热力公司及当事人承担”。受制于政府强有力的威慑，日源供热公司不得交出公司财物，交回特许经营权，其财产权和经营自受到了严重的侵犯。
3.消费者：被代表者
在“临时接管案”中，西乌旗政府以公共利益代表者自居，以“形势紧急，时间迫人，应当收回日源供热公司的特许经营权，否则众多供热用户的冬季取暖问题无法得到保证，西乌旗的公共利益、公共安全就会被危及”为由，收回了日源供热公司的特许经营权。在临时接管的图景中，公众是消极的管理客体，游离于接管程序之外，政府并未给消费者提供参与的机会和平台，公众的利益和诉求难以得到表达。
三、公用事业特许经营临时接管程序法制的缺失
“临时接管案”中出现的重大程序瑕疵值得我们反思：是政府无法可依，还是政府恣意行政，抑或是其他原因，还是兼而有之？西乌旗政府在事后的公告中表明了其进行临时接管的法律依据——《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），并对其接管理由进行了阐释说明。考察其他公用事业特许经营临时接管案例，可以发现地方政府临时接管的依据基本都是原建设部颁发的《办法》。但是，《办法》（第10条、第18条）仅就临时接管的情形作了较为明确的规定，并未就临时接管程序作出详细的规定。可见，当下我国公用事业特许经营中的临时接管行为大都处于无法可依的状态，临时接管程序法制的缺失成为诸多临时接管案中政府违反正当法律程序实施接管，进而引发纠纷的重要原因。
就目前十分有限的临时接管立法规定来看，关于临时接管的规定主要集中在临时接管情形的列举上，至于临时接管的机构组成、接管权限、接管程序等问题，则鲜有涉及。具体来说：第一，临时接管的情形。临时接管是公用事业特许经营进程中的一种非常态手段，其适用的谨慎性决定其适用条件的严格性。“危及或者可能危及公共利益、公共安全等情况”是临时接管启动的唯一条件。公用事业特许经营相关立法对此作了较为详细的规定，具体来说可以归纳为四类情形：A重大公共突发事件、B特许经营者违反法律法规规定或特许经营协议约定、C特许经营权被撤销、D特许经营权被提前收回。（详细情形如表2所示）临时接管情形的归纳主要参考了《中华人民共和国行政许可法》、《公用事业特许经营管理办法》和11部地方性法规，分别是《北京市城市基础设施特许经营条例》、《贵州省市政公用事业特许经营管理条例》、《哈尔滨市市政公用事业特许经营条例》、《杭州市市政公用事业特许经营条例》、《湖南省市政公用事业特许经营条例》、《淮南市公用事业特许经营条例》、《青海省市政公用事业特许经营管理条例》、《山西省市政公用事业特许经营管理条例》、《深圳市公用事业特许经营条例》、《沈阳市市政公用事业特许经营条例》和《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》。 ]第二，临时接管的程序。现行公用事业特许经营立法基本未对临时接管程序作出详细规定，只有少数地方性规范作了简略规定。例如，《上海市城市基础设施特许经营管理办法》用三个条款规定了临时接管决定、实施和终止程序；《江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度》也只是简单列举了临时接管的五个步骤：申请批准启动实施终止，并未进一步作详细的规定。
四、公用事业特许经营临时接管程序的建构
学界、大众媒体、公共官员“怀着传教士一样的热情”推进公用事业市场化改革，他们创造的市场神话似乎成了解决政府一切病症的万灵丹。但是，“特许并非解决公共供给问题的灵丹妙药，在实践中，特许往往是和一般常用的规制工具联合起来方能施展其作用。”[10]临时接管作为政府规制的强制性手段，用以约束特许经营者的行为，保证公共服务和产品提供的连续性和稳定性。但缺乏程序约束的临时接管，往往成为政府恣意行政，谋求自身利益的手段，这损害了各方权利主体的利益。“一个长期有效、相对稳定且超越人的主观意志的规范程序必须包括对权力的有效制约、对权力的道德评估、法律对权力的确认、人民对权力运行的介入和参与等综合效应。”[11]从临时接管的整个过程来看，主要包含以下六个程序。
（一）申请
当出现临时接管情形时，公用事业主管部门应向本级人民政府报告所发生的事项，并提出临时接管的申请。
1.临时接管的主体：现行立法大多规定省建设行政主管部门负责全省范围内市政公用事业特许经营权临时接管活动的指导和监督工作，市、县人民政府市政公用事业主管部门受本级人民政府授权具体实施本行政区域内市政公用事业特许经营权的临时接管。可见，临时接管主体一般为公用事业特许经营的主管部门。[注：临时接管权的行使主体应是行政机关，而不是其他团体、组织或个人。实践中，政府将临时接管权交于其他团体或组织行使，于法无据。例如，在“十堰公交临时接管案”中政府将临时接管权交给由十堰市政府副秘书长担任书记的公交公司“临时党委”行使，不符合相关法律的规定。（详细情况可参见：聂春林.首例公交民营化试验回到起点：临时党委接管十堰公交[N].21世纪经济报道，2008-05-31.） ]这是因为：一方面公用事业主管部门对进行的临时接管事项比较熟悉，具备相关的专业知识，可以保障公共产品和服务提供的连续性和稳定性；另一方面我国地方政府机构设置存在差异，公用事业所包含的行业众多且各具特色，政府根据行业特点和机构设置情况将各特许经营行业的监督管理权授予不同的部门。因此，不宜规定政府某一部门为统一的临时接管主体，应根据公用事业各行业监督管理权的归属来确定临时接管主体。[注：例如，各地供热特许经营管理条例或办法中对供热主管部门的规定各不相同。长春、银川、鞍山等地立法规定房地产行政主管部门为城市供热主管部门；黑龙江、辽宁、呼和浩特等地立法规定建设行政主管部门为城市供热主管部门；济南、青岛、邯郸等地立法规定供热主管部门为城市供热主管部门，等等。]
2.临时接管情形的获知：公用事业主管部门获知临时接管情形的途径主要有三种：一是公用事业主管部门（或其他政府监管部门）在日常监管中发现存在临时接管情形（A、B、C、D1类情形）；二是特许经营者在特许经营期间发生了需要临时接管的情形，告知主管部门相关情况，申请临时接管（A、D1类情形）；三是消费者发现临时接管情形，向公用事业主管部门举报、投诉等（A、B、C类情形）。
3.临时接管情形的确认：一般来说，并非出现了临时接管情形就必然要申请启动临时接管程序。事实上，只有在接管时机成熟时（即当出现的紧急情况、违法或不当行为严重威胁到公共利益，并经一般行政处理不能有效消解时）才可启动临时接管程序。公用事业主管部门在获知存在临时接管情形后，应先进行必要的调查取证，收集必要的证据材料，初步确认临时接管情形的存在，才能向政府申请临时接管。
4.临时接管应急预案的制定：公用事业主管部门在确认临时接管情形后，应按照相关法律规范立即制定临时接管应急预案，明确临时接管的工作原则、组织体系、各部门职责、接管程序、接管期间突发事件处置等内容。
5.临时接管申请的提起：公用事业主管部门在确认临时接管情形存在后，应及时向政府申请临时接管，说明临时接管的理由，并提交相关的材料案卷、临时接管应急预案等。
（二）听证
政府在收到公用事业主管部门的临时接管申请后，应立即组织审查，决定是否启动临时接管程序。公用事业特许经营临时接管关系到重大公共利益，政府应当组织听证（A类接管情形除外）。
1.听证公告：公用事业主管部门应于举行听证7日前通过官方网站、报纸和其他媒体听证公告。公告中应载明被临时接管的特许经营者的名称、临时接管事由、听证时间、地点等事项。
2.组织听证：听证应当公开举行。听证主持人应当是与听证事项无利害关系的政府工作人员，参加听证的人员主要包括公用事业主管部门、特许经营者、与特许经营事项有关的利害关系人、公用事业公众监督委员会成员以及消费者等。听证会应充分听取各方当事人和利害关系人的意见，允许各方当事人进行申辩和质证，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行核实，必要时可以进行补充调查。
3.制作听证笔录：听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。听证会结束后，应当及时把听证的案卷材料提交给政府。
（三）决定
政府在收到听证的案卷材料后，基于听证笔录、公用事业主管部门提交的案卷材料及补充调查的材料来作出是否进行临时接管的决定。
1.临时接管决定的作出：若确实需要临时接管时，政府应立即作出临时接管的决定；同时审查主管部门提交的临时接管应急预案，应急预案存在问题时，应立即组织相关部门进行修改。若不需要立即进行临时接管时，政府应作出不予临时接管的决定，并应详细说明理由。
2.临时接管决定的公告：临时接管决定作出后应将决定书送交特许经营者，并明确告知接管的时间、地点、方式等；同时将相关信息向公众公告，公告中应载明被接管的对象名称、接管理由、接管组织、接管期限等事项。[注：关于临时接管期限问题。在公用事业特许经营的地方立法中，湖南和山西两地将临时接管的期限规定为90日。我国《保险法》和《商业银行法》中规定的行政接管期限则是最长不得超过2年。笔者认为，鉴于公用事业的特殊性，其接管期限不易太短。一方面，如果接管双方进行谈判并给予特许经营者整改的机会，则可能需要较长时间，规定90日期限稍显紧促，不利于企业的整改；另一方面，如果取消特许经营者的特许经营权，则应在充分考查的基础上重新选择合适的特许经营者，这也需要较长的时间。反之，接管期限也不能太长，因为政府并不是接管事业的最佳运营者，缺乏相关的技术和管理能力，长期接管不利于公用事业的稳定发展。因此，接管期限定在1年较为合适，这样能给予接管双方较为充足的时间。当然，这仅是一个理想的期间。实践中政府基于公用事业的不同行业特点和个案的具体情况来确定临时接管的期限，但临时接管的期限不易太长，否则就违背了特许经营制度的本意。 ]
（四）启动
政府在作出临时接管决定并审查通过临时接管应急预案后，应立即启动临时接管程序。
1.组建临时接管委员会，启动临时接管应急预案：临时接管委员会主要由政府相关职能部门、公用事业公众监督委员会及相关咨询、技术机构组成。公用事业主管部门负责临时接管工作的统一组织协调和情况汇总通报工作，其他部门或组织对照各自职责，落实应急措施。
2.选择临时接管实施主体：临时接管的实施主体是指具体负责被接管企业继续运行的运营主体，主要包括三种形态：一是公用事业主管机关具体负责接管事业的运营；二是政府成立专门的临时接管机构进行接管事业的运营；三是政府委托同行业运营良好的其他公用事业经营单位进行运营。由于公用事业主管部门并不具备经营公用事业的较高的专业知识和技术手段，实践中主管部门进行临时接管多采用第三种方式，即政府通过委托方式引入有资质且运营良好的第三方，双方签订《临时特许经营协议》，由第三方进行公用事业运营。这种方式在目前体制下较易操作、成本相对较低，值得借鉴。[注：例如，在“龙雨供暖公司临时接管案”中，市城建局在举行听证后后作出决定，将龙雨供暖公司所辖的东山小区和绿园小区的供暖经营权分别交由双兴供暖公司和兴城热电公司托管。（详细情况可参见：张德平.兴城市一供热达不到标准供暖公司被托管[N].辽西商报，2007-01-09.） ]
（五）执行
临时接管委员会应当按照临时接管应急预案规定的内容和程序具体执行接管事项。
1.接管特许经营企业：临时接管委员会应在正式接管前将接管的时间、地点、方式等相关事项通知特许经营者，以便其进行必要的准备工作。正式接管时，接管人员应出示相应证件，在特许经营者在场的情形下进行交接，还可以邀请消费者代表或媒体进行监督，保证接管工作的顺利进行。除非特许经营者对接管工作进行暴力阻扰，否则，接管委员会不得使用暴力强行接管。
2.维持企业的正常运行：临时接管委员会完成交接事宜后，应立即接手企业的运营或将企业转交同行业的其他经营者运营，保证公共产品或服务提供的连续性和稳定性。被接管的特许经营企业对接管组织（或企业）的接管行为应予以配合：被接管企业的董事、经理等人员对接管组织的相关询问应据实答复，其他工作人员应受接管组织的指挥；被接管企业在收到临时接管通知后接管前对所经营的公用事业资产不得处分；被接管企业应将临时接管运营项目的财产目录、原使用的机器设备、材料、人事资料、财务报表及其他必要文件等制作清单，在被接管后交由接管组织核对等。
3.督促特许经营者进行整改：特许经营者因违反法律法规规定或特许经营协议约定（B类情形）而被政府临时接管后，临时接管委员会应与特许经营者进行谈判，对同意及时整改、接受处罚、承担违约责任并能挽回影响的，可以归还其特许经营权继续经营；对拒不整改、无能力恢复正常生产的，应按照法定程序终止特许经营协议，并取消其特许经营权，重新选择合适的特许经营者；如果特许经营事业不再适合民营企业或外资企业经营时，应收归国有。
4.清算资产，协商补偿或赔偿数额：在特许经营权被撤销或提前收回的情形下（C、D类情形），临时接管委员会在接管特许经营企业后，应与特许经营企业协商聘请中立的资产评估公司对企业进行清产核算，双方商定回收价格。因行政机关的原因（C1、D1类情形）撤销或提前收回特许经营权，对特许经营者造成损失时，临时接管委员会应同特许经营者进行协商给予补偿或赔偿。[注：关于特许经营者损失的赔偿或补偿问题，相关立法未作统一规定。例如，杭州、哈尔滨和沈阳等地公用事业特许经营立法规定，因公共利益需要，依法收回特许经营权，由此给特许经营者造成直接损失的，应当依法给予合理补偿。相比之下，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第15条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”可见，“合理补偿”是指直接损失的补偿，还是实际投入损失的补偿，是全部直接损失的补偿，还是部分直接损失的补偿；补偿范围包不包括间接损失、信赖利益损失等问题，值得作深入的探讨。 ]
5.选择新的特许经营者：政府收回特许经营权后，应在临时接管期间重新选择新的特许经营者。政府应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式选择新的特许经营者，签订特许经营协议，授予特许经营权。
（六）终止
临时接管委员会应在临时接管期限届满或出现临时接管终止情形时，将特许经营企业移交于特许经营者，并做好善后工作。
1.临时接管终止情形：临时接管期限届满后，临时接管委员会应将特许经营企业交给原特许经营者或新选定的特许经营者。在出现下列情形时，临时接管委员会可申请提前终止临时接管：第一，临时接管事由已经消灭；第二，有足够事实证明无法达成临时接管目的的；第三，经政府认定已无临时接管必要的。
2.作出临时接管终止决定：政府在收到临时接管委员会终止临时接管的申请后，对相关事实进行调查核实，征求各利益主体的意见，作出是否终止临时接管的决定，并详细说明理由。政府作出终止临时接管的决定后应把决定书送达相关临时接管部门、特许经营者，并通过报纸、政府网站及新闻媒体等向公众公告。
3.移交特许经营企业：临时接管委员会在收到终止临时接管决定书后应立即进行特许经营企业的交接工作，将特许经营企业交予特许经营者继续运营。需要指出的是，在特许经营企业交回原特许经营者的情形下，临时接管只是对被接管方经营管理权的直接干预和监管，并不发生所有权和债权债务关系的转移。被接管的特许经营者的独立主体资格并不发生法律上的变化，仍旧要承担接管前所发生的债务和接管期间发生的费用。接管组织不因接管而承担上述债务和费用，也不能将接管期间收回的债权直接转入自己的“口袋”。在临时接管终止后，接管组织应对接管期间的收入及发生的费用进行结算并制作报告书。如果营运收入不足以支付接管费用时，由公用事业主管部门根据特许经营协议或者依职权决定费用分担问题；如果营运收入有剩余，应返还给特许经营者。
五、结语：完善的程序法制是公用事业市场化改革的助推器
“公共产品的政府提供和私人提供就像钟摆一样，随着经验和政治需求的变化，每数十年出现一次摇摆。”[12]1970年代以后，这一钟摆虽有小幅调整和震荡，但总的趋势是向私人提供倾斜。市场化改革无疑是我国政府改革的主流方向，但程序法制的缺失为改革增添了许多不确定因素。特许经营中的临时接管犹如一把“双刃剑”，需要从法律上加以适当规制。“如同J.弗兰克所指出的那样，法律现实主义者的一个主要目的就是使法律‘更多回应社会需要’。”[13]我国的公用事业特许经营临时接管程序立法应遵守“实用有效”的原则，从行政管理的实际需要出发。为了回应现实社会中对公用事业特许经营临时接管程序规制的需要，笔者认为在公用事业领域内缺少法律和行政法规的情况下，现阶段可由住房和城乡建设部先行制定关于公用事业特许经营临时接管程序的部门规章，地方政府可据此制定相关的法律规范，待条件成熟后再上升为高一层次的统一立法，以期为公用事业市场化改革提供完备的法制保障，规范行政主体的执法行为，保障各方利益主体的合法权益。
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On the Procedure of the Ad Hoc Takeovers in Franchise of Public Utility：
A Case Study of “Privately Operated Pyroelectricity Enterprise Provisionally Taken over by Xi Ujimqin Qi Government of Inner Mongolia”
LI Mingchao
（Guanghua School of Law， Zhejiang University， Hangzhou 310008， China）
Abstract：
（一）生产指标完成情况：
1、发电量2、上网电量3、售热量4、发电厂用电率
全年计划为9.68%，1-11月实际完成10.41%。
5、供热厂用电率
全年计划8.82千瓦时/吉焦，1-11月实际完成8.77千瓦时/吉焦。
6、综合厂用电率7、发电标准煤耗
1-11月份计划为354克/千瓦时，1-11月实际完成360克/千瓦时，比计划上升6克/千瓦时，全年预计与计划持平。
8、供电标准煤耗9、供热标准煤耗
全年计划为39.8公斤/吉焦，1-11月实际完成39.98公斤/吉焦，比计划上升0.18公斤/吉焦，全年预计与计划持平。
为了完成安泰热电公司下达的各项经济指标，年初公司将安泰公司下的各项任务层层分解与职能部门分别签订了目标责任状，在保证生产设备完好率的前提下，合理安排新老厂运行方式和分配供热面积，与外网协调配合，按照供热曲线进行供热，生产运行人员在供暖期间开展小指标竞赛活动，增加巡检次数，提高巡检质量，检修人员精心维护、及时消缺保证设备安全运行，公司领导和生产部门多次到电网公司协调关系，争取和合理运行方式，取得了明显实效，在燃煤管理中，加强管理，定期对计量装置校验，将热值损失降至最少。
（二）经营指标完成情况：
3、销售税金及附加：2005年1－11月份实际发生6万元，全年预计发生8万元，全部归集为发电成本中。
（三）安全生产情况（四）设备检修及外网施工
1、热电厂尾工完善：热电厂基建工作结束后，遗留设备缺陷117项，其中重大缺陷11项，公司针对每一项问题都制定了切实可行的方案，供暖期结束后，先后处理了锅炉旋风分离器磨损、炉膛内部卫燃带磨损、锅炉系统垫子经常漏泄等问题，汽机解决了除氧器溶解氧不和格等问题。10月份在供暖期间，公司协调安装、调试等单位，对未完的调试项目进行了补充，完成了所有调试项目。通过了内蒙古电力建设质监中心对该工程的整体质量监检。
供暖合同有开发商与供暖企业签订的合同，供暖企业与小区业主之间签订的合同两种;而开发商与供暖企业签订的合同最为关键，它是直接约束合同双方责、权、利的依据，除常规的约定之外，要特别强调以下几点:1)关于移交条款，在移交时为保证供暖及时，只要开发商将锅炉安装完成，燃气、水、电全部接通，具备点火试运行的条件，就要求运营单位现状接收;由于建设的主体是开发商，可能在运营单位接收时会提出，某些系统需要根据他们的经验进行修改，此时开发商不用承诺修改，系统修改的问题应由运营商自行承担;这样减少了因交接不完全导致的供暖纠纷问题。2)合同中必须约定责任主体为运营单位，所有关于供暖的问题必须是运营单位负责出面解决，除因管路不通等施工问题导致的供暖问题需要运营公司将问题记录后下派到施工单位进行维修外，其他有关供暖问题如:锅炉运营维护、市政管网调水力平衡、每单元调水力平衡、入户测温等均由运营单位来完成。
2运营企业介入时点
运营企业最好是在设计阶段就开始介入，因为不同的运营企业其运营习惯的方式可能不同，在设计阶段就将运营过程中的一些经验直接融入到设计图纸中。另外，对设备的选型，系统匹配等方面给设计一些建设性意见，以便既达到供暖要求又可以最大限度的降低能耗，使整个系统处于最佳的运行状态，同时可以降低运营公司成本。
3设备移交
设备移交根据合同是整个供暖系统现状移交，因此将所有的设备管线登记造册后就可以直接移交，移交包括锅炉房、大市政供暖管线、换热站、小市政供暖管线以及业主室内的散热器等一套完整的系统的移交。整套系统的运营与维护需要运营单位全权负责。
4维、报修程序
在维修、报修程序上采育安置房项目是将运营公司电话直接向业主公开，就像电话等运营商一样，只要涉及到供暖的问题业主可以不用打物业维修电话而是直接打供暖报修电话，这样由供暖运营公司先期入户进行简单的处理后，将问题带回来，如果是施工原因导致的供暖问题，由运营公司通知开发商，由开发商通知保修的施工单位到场抢修。这样既分清了责任，又能使供暖工作有序进行。
5设备保修程序
*热电有限责任公司2004年年鉴 公司领导名录： 董事长： 2000年9月任职 总经理： 2000年9月任职 党总支书记： 2001年6月任职 党总支副书记、工会主席： 2008年7月离任 副总经理： 2000年8月任职 副总经理： 2008年2月任职 概 况：2008年满洲里光明热电有限责任公司（以下简称公司）经过全体员工的奋力拼搏下完成了2X12MW热电联产工程建设、保证了供暖设备大修、增供扩销、员工技术培训和用户供暖系统改造等项工作的圆满完成，实现了由集中供热转向热电联产一体化经营的工作目标。截至2008年底公司老热源点六台热水锅炉和热电厂三炉两机共同参网运行，全年新增供热面积35万平方米，总供热面积192.13万平方米，实现销售收入3859万元、上缴税金252万元、员工劳动生产率125,284,39／人／年，安全生产1390天,公司员工总数330人，其中生产一线员工202人，外网营销 人，后勤管理 60人。 [安全生产] 2008年公司紧紧围绕“以人为本、安全第一”的主题，以“重大责任事故为零、重大设备事故为零”为目标，制定了年度安全生产工作方案，将安全指标分解到部门和班组，责任落实到人头。结合春秋两季安全生产大检查活动的开展,采取了多种形式和手段,深入细致地开展了安全生产宣传和检查工作。 在安全生产宣传中公司组织员工观看了满洲里市安全生产图片展览，在每季度召开一次的安委扩大会议中，深入学习安全生产指示精神的同时还把电力系统发生的生产事故和人员对安全生产麻痹大意的思想进行了预警。在安全检查中严格遵循“检查到位、整改到位”的工作原则,把查员工安全思想、查管理和规程纰漏、查设备缺陷隐患和查劳动纪律作为公司年度安全生产工作的主要内容。 2008年通过组织员工对生产流程进行安全性评价及危险点预控和缺陷自查，收集到合理化建议和不安全隐患提案40余条，公司安委员会对查出的安全隐患进行了层层落实，对暂时无条件消除的缺陷制定出了可行的防范措施，对能够整改的全部在夏季停热期间设备大修中进行了整改。 公司在热电联产工程施工安全管理中，成立了安全文明施工管理委员会和安全文明施工纠察队，制定了安全文明施工措施保证责任制度，与各施工单位签订了安全文明施工责任状、实行了安全生产风险抵押金保证措施，配齐了施工现场各项安全、消防设施。施工期间安全生产纠察人员每天24小时巡视在施工现场，对违反安全、文明施工的行为进行严格考核，通过对施工人员和高空作业人员进行了身体检查，为各施工单位划定各自生活、工作和仓库等区域，做到了施工场地井然有序,保证了热电联产工程从开工到竣工未发生一起人身伤亡事故。 [开拓市场] 2008年公司增供扩销目标为供热面积实现190万平方米，同比增长35万平方米，增长率为22.85％；热费发行实现3859万元，同比增长605元，增长率18.59％。 为了实现上述目标，公司把坚持开拓热力市场作为经营工作的第一要务，密切关注市场形式变化，努力培育优良市场，在实现供热面积增长的同时实现了经济效益的同步增长。在开拓热力市场工作中，公司紧紧抓住市政府为了改善环境质量大力取消供暖小锅炉房和2008年满洲里市房地产开发势头强进的有利时机，积极主动做好增供扩销工作，年初公司营销人员主动和城建部门接触，对当年新开发楼房面积进行了认真统计，提前规划设计供热管网系统走向，在新建楼房图纸审查中公司派出专业人员现场参加，对新开发楼房供暖系统设计认真把关，保证热用户接入供暖系统后的供热质量。为了保证热用户及时接入供热系统，营销人员主动上门宣传供热政策、签订入网协议，在热电联产紧张施工的同时，公司派出分管营销工作的副经理负责供热管网施工工作，确保了当年市区内新建楼房能够当年接入公司供热管网。通过上述措施，公司保证了全年增供35万平方米的工作目标。 ［基建工作］公司2×12MW热电联产工程于4月24日复工， 12月30日竣工投产,整体进入生产运营。 该工程是内蒙古自治区一项重点工程，工程总投资23600万元，资金来源为公司自筹30％资本金、其余70％从农业银行贷款。工程于2001年被国家经贸委以国经贸投资文件列入为国家“双高一优”项目，工程由2台12兆瓦汽轮发电机组、3台75吨循环流化床锅炉和供热管网配套工程及电力输出配套工程组成,工程竣工投产后可供热150万平方米、年发电量1.32亿千瓦时。 工程由内蒙古电力设计院负责工程设计、北方国际电力公司承揽工程建设、内蒙古蒙能监理公司负责工程监理,黑龙江电科院负责工程调试。工程于2008年9月19浇筑第一罐混凝土至2008年10月29日完成了主厂房、烟囱、水塔基础出零米， 2008年4月24日工程复工后，公司从安全、质量、工期和文明施工、降低工程造价这五个环节抓好工程建设和工程管理工作，在短短的9个月的有效施工期内，全体施工人员冒酷暑、战严寒、不分昼夜，克服了图纸、设备到货时间晚、可施工工期短等一切困难,经过艰苦施工于12月10日开始供热，12月30日两台机组投产发电，在工程施工中未出现任何安全生产事故。 5月25日热电联产工程配套的供热管网安装工程开始施工，该工程供热管网承担热源点与热用户之间的热能传输功能，工程由7公里的一次供热管网和6公里的二次供热管网及一座换热能力为40万平方米面积的换热站组成，管网出口位于热电联产工地，入口经过管线由西向东延伸7公里后进入市区通过9座换热站与热用户供热二次管网连接，此供热管网与光明热电公司原有供热锅炉的一次供热管网进行对接，从而实现双热源环形互补供热，有效提高供热质量的同时还将保证供热安全。 在管网施工中为了做到为民不扰民，公司与施工单位就安全、工期、现场卫生及地貌植被恢复等多项内容签订了安全、文明施工合同。在管网施工中采用分段施工，管道焊接作业一改往长需要打水压合格后才能进行回填的传统作业方式，变为在管道焊接完成后及时进行质量验和土方回填，同时恢复沟道开挖前的地面绿化、硬化，最大程度减少给市民通行和对城市整体形象带来的不利影响。9月25日供热管网安装工程全线竣工。 ［优质服务］2008年公司按照市委、政府关于《继续开展软环境和机关作风建设实施方案》的工作要求，全面加强和提高了营销收费、外网安装、热力急修等窗口单位的服务质量和服务意识，把热用户反映的重点，难点问题作为治理纠正的重点内容，在软环境和行风建设中公司开展了严肃公司劳动纪律、转变工作作风工作，在接受群众监督中将公司服务承诺通过调频电台面向全体市民播出，在社会各阶层聘请了十名社会监督员，召开了社会监督员座谈会，在征求市民意见中通过发放软环境建设意见表来主动接受广大用户的意见和监督。2008年通过对热用户走访和调查，公司掌握了15栋楼房因供暖系统问题致使楼内温度不高的情况和老用户家中供暖系统的铸铁阀门上锈失去调节关闭作用及有27座18万平方米面积的小锅炉房供热面积要接入公司供热系统需要系统改造的情况，针对以上问题，公司安排人员进行了集中改造，尽最大的努力满足了客户的需求。 ［精神文明建设］在开展精神文明建设公司注重引导员工积极参加社会公益活动，借以提高员工的社会公德和文明素质，2008年市委、政府组织实施了“帮寒门学子入学、助贫困家庭脱贫”的爱心助学工程，公司女工委在全体女工中发出了的爱心捐助倡议，73名女员工积极响应这一号召，大家捐款1040元，通过此次献爱心助学捐款也使关心、帮助贫困学生的良好风尚在公司得到了进一步的弘扬和升华。 年初呼伦贝尔岭东地区遭受了严重的雪灾、为了帮助灾区人民尽快恢复生产、度过一个祥和团圆的新春佳节，公司全体员工伸出友爱之手，向灾区人民捐款13000元，在得知公司资助的社会困难户李玉泉女儿李昕昕上大学时公司还向其捐助助学资金2000元，在东山办为帮助贫困群众开办的爱心超市募捐中，公司捐款500元。通过上述的捐款活动一次次体现出了电力员工“一方有难、八方支援”的良好风尚。 为了进一步巩固双拥工作成果,公司按照满洲里市双拥工作“参与上要有广度、创新上要有进度、经验上要有深度”的工作要求，以“双三好”活动为载体、认真开展了双拥共建活动，八一前夕公司将饱含公司全体员工深情厚意的拥军资金送到了当地驻军、武警部队。 在积极引导员工参与社会公益活动的同时公司还注重在公司内部开展互帮互助活动，2008年公司员工陈同文的爱人换上严重肾病，在医院就医中公司领导和员工多次到医院看望，同时公司全体员工还自发地开展了“帮助工友度难关”的献爱心捐款活动，当一万余元的资金送到陈同文手中时，让全体员工都深深感受到了我们光明热电这个大家庭的温暖。 ［民族团结工作］公司是一个由多民族员工组成的大家庭，有蒙、回、满、鄂、达等少数民族员工三十六人，工作中公司极为重视民族团结工作，通过大力宣传党的民族政策、努力做到员工之间的民族大团结，在管理人员聘任中，注重选拔培养少数民族干部，2008年有五名少数民族员工担任了班组长以上职务。 为少数民族员工排忧解难是公司开展民族团结工作的一项重要内容，2008年春节来临之际公司对家庭困难的蒙古族员工阿日根扎同志发放了慰问补助金1千元，在公司集资建房中因公司两名少数民族单身员工家在外地，个人经济条件不好，针对这一情况，经过集体研究分别给予了这两名员工1万元的经济补助。在少数民族子女上大学时公司给予助学补助2千元，通过为少数民族员工办实事、办好事，极大地调动起了少数民族员工的工作热情，形成了公司民族大团结良好局面。 ［员工培训工作］在员工培训中公司坚持以人为本，针对生产、管理等不同的岗位需求，制定了周密合理的培训计划，培训中坚持生产实践、岗位培训与自学成才相结合的原则，利用生产大修、基建施工等一切有利时机，为员工创造培训学习条件。 2008年针对公司规模不断扩大，生产技术人员紧缺的实际，在员工培训中鼓励、引导员工通过学历教育等途径来拓宽知识面，8月份公司与原呼电中专联合举办的热动函授中专班开课，30名员工参加了为期三年的函授培训，在抓学历教育的同时更注重引导员工结合本职岗位提高操作技能和业务水平，针对热电联产机组投产运营，生产急需运行操作和维护的复合技能型人才的实际，加大了生产一线员工的培训力度，2008年连续三批派出140多人次前往北京、沈阳、乌海等设备厂家和发电企业进行人员技术培训，同时公司还多方位来锻炼员工队伍，在热电联产施工建设中公司没有外聘甲方代表,在设备设计、安装、调试中全部安排自己各专业的年轻员工来负责安全、质量的监督与管理，在保证质量的前提下也使这些同志免费实习了本专业从安装、调试到运行、生产的全过程，掌握提高了自己专业知识同时也为生产、检修、运行奠定了良好的技术基础。 ［环境治理工作］2008年对厂区及周边地区进行了卫生责任重新划分，针对冬天雪大的实际情况，提出了以雪为令，不管多大雪当天必须清扫干净，同时认真执行政府门前三包规定，每周五对室内外卫生进行认真清扫，2008年春季扩大草坪绿化面积3000平方米、将办公室、生产车间和院墙进行了粉刷，在夏季安排了专人浇树剪树、维护花池，通过组织人员多次大规模的卫生清理，使办公、生活区域内的卫生死角得到根治，生产车间“三漏”现象彻底消除，所有机械设备洁净如新，在整洁干净的环境影响下，乱扔杂物、随地吐痰等陋习在员工中已不复存在。 ［思想政治工作］在思想政治工作中公司坚持以人为本的思想理念，把尊重人、理解人、关心人落在实处，在员工理论培训中通过派出人员参加上级公司和当地政府举办的各种培训班、研修班和加强党组织中心组学习、支部组织生活、员工政治学习等有效形式，使全体员工深刻领会、全面把握了“三个代表”重要思想、十六届四中全会精神及电力体制改革相关政策措施的精神实质，全面提高了全体员工的理论素养。 企业要发展必须要有一支文明、稳定的员工队伍，为此公司在加强员工队伍思想政治工作中把建立一支文明、稳定的员工队伍作为一项重要内容。2008年公司围绕生产经营中心工作，采用了多种方式扎实抓好形势任务教育，结合“三节日保热”、热电联产复工、掀起热电联产和外网施工建设高潮及新员工入厂等不同时期工作和任务，及时召开了宣传、教育大会向员工讲前景、讲稳定、讲大局，扎扎实实抓好员工的思想教育工作。 在拉进企业与员工情感中注重运用典型引路和领导垂范的两种方式，在典型引路中，公司发挥企业文化的软管理功能，加大了对模范人物和先进事迹的宣传力度，2008年在各类媒体上刊登宣传公司文明建设的稿件六十余篇，利用宣传橱窗这一有效载体把在各项工作中贡献突出的六十名劳模、四有标兵、女工五能手及优质服务个人的照片陈列在橱窗内，为员工学习和效仿树立了鲜明、生动的榜样。 在领导率先垂范中，注重在情感上引发员工共鸣，公司各级管理人员与全体员工能够经常保持联系和交流、及时发现和疏导员工的思想疙瘩，在员工家中有红白喜事时公司各级领导都能及时赶到，2008年为11名家里有老人去世的员工支付了慰问补助款五千五百元，为员工子女上大学的5名员工发放教育补助资金1万元、为两名伤病员工发放慰问补助金1千元。 2008年大记事： 1、1月14日公司按照市委、政府提出的“情暖万家”送温暖活动要求认真开展了扶贫济困送温暖活动，为了做到不漏一人一户，公司提前开展了员工生活情况调查、制定了出了大家信服的困难补助标准，对单职工家庭、当年患有大病及有子女上大学14名困难员工进行了补助慰问。 在做好自身员工扶贫济困工作的同时公司还积极响应市委、政府提出的“群助一”、“众帮一”的形式帮助社会困难群众，通过市工会与市困难职工李玉泉结成了帮扶对子，2008年1月14日公司对李玉泉进行了慰问并给予了300元的补助金。 2、1月17日进入三九以来，满洲里地区的气温降至最低点，公司采取多项 措施，来保证冬季供热安全生产。工作中把外网检修人员分成五个小组、分 片负责160万平方米供热面积的检修工作，同时加强外网检修和营销收费员 的互相配合，针对收费员测温不热的用户，外网检修能够及时赶到处理，在 生产期间公司外网检修人员每天24小时值班，防事故电话全天开通，保证 了发生故障检修人员随叫随到。 3、2月20日：公司员工陈同文的爱人身患严重肾病，在透析治疗中需要巨额的医疗费用，公司员工们得知这一情况后，自发地开展了“帮助工友度难关”的献爱心捐款活动，3月1日公司员工捐款1万元送到了陈同文的手中。 4、4月5日：公司女工委主任李凤华代表全体女工将女员工爱心助学捐款1040元送到了满洲里市爱心助学工程领导小组,为受经济困扰的孩子能重返校园奉献了自己的爱心。 5、3月28日：受大风雪的影响，满洲里市二水源停电、全市停水,公司9个换热站无法补水,供热管网面临瘫痪，紧急关头,公司领导亲临现场、启动安全生产紧急预案、决定用一次网给二次网补水，用一次网给二次网补水这对公司来说增加了制水费用的同时更增加了运行难度，经过运行人员认真操作、确保了安全生产。 6、4月24日：公司2×12MW热电联产工程复工，该工程是国家经贸委于2001年批准立项，2008年8月开工建设的集发电和供热于一体的热电联产工程。 工程资金建设总投资23560万元，资金来源为公司自筹30％的资本金、其余70％从农业银行贷款。工程竣工投产后年发电量为1.2亿千瓦时，供热面积150万平方米，年上交税金400万元，集中供热方面将取缔目前满洲里市现存的150多座小锅炉，同时还将为中俄互市贸易区、出口加工园区和对俄陆路新公路口岸提供集中供热。 7、5月8日：满洲里市委、政府授予公司 “企业发展速度、效益奖。 8、5月25日：公司2X12MW热电联产工程配套热网工程开工。 9、7月6日：公司召开了软环境和机关作风建设义务监督员聘任会，会上向十名责任心强、对群众呼声和意见能够及时给予反馈的同志发放了公司软环境建设社会义务监督员聘书。 10、7月12日:公司党总支副书记、工会主席王国靖同志因工作需要、调往满洲里光明煤业公司任经理。 11、9月22日：公司在市委、政府开展的软环境建设中、把提高供热质量、做好优质服务作为自身软环境建设的首要任务，在2008年供暖期提前进行供暖前期的准备工作。9月10日公司就开始点火温炉同时二次供热管网开始注水，22日公司开始逐步提升热网温度，当天部分用户家中有了温暖。 12、9月30日：一场大雪降至边城，面对突变的天气，公司领导、车间管理人员当晚全部到生产现场指挥生产，在按照生产调度曲线运行的同时提高了供热温度，外网值班人员当晚接到不热投诉电话七起，工作人员全部赶到现场进行了处理。 13、12月10日：公司2X12MW热电联产工程减温减对向市区进行集中供热，供热面积30万平方米。 14、12月19日：公司2×12MW热电联产工程首台机组实现“发电、供热”双投产。该工程“发电、供热”机组的投产运营，不但可为处于呼伦贝尔地区电网末端的我市提供安全可靠的电源支撑和提供优质高效的能源支持、还将打破制约我市经济发展的电力瓶颈和极大缓解呼伦贝尔地区电网日趋紧张的供电局面。 15、12月30日：公司2×12MW热电联产2号汽轮发电机组投产发电。
【论文摘要】在公用事业特许经营的实施过程中，当公共利益遭受或面临重大损害时，监管者有权采取临时接管措施来保障公用事业运营的连续性和稳定性。我国公用事业特许经营临时接管制度立法明显滞后，临时接管权的行使隐藏着巨大风险。为了保障临时接管权的正确运用，防止特许经营者的合法权益遭受损害，未来立法应当着重就临时接管的主体、条件、程序、终止等问题做出统一规定。 【论文关键词】公用事业 特许经营 临时接管 政府规制 一、引言：“首例政府临时接管特许经营权案”引发讨论契机 我国的城市集中供热始于上个世纪五十年代。党的十一届三中全会以来，尤其是国务院国发(1986)22号文件转发《关于加强城市集中供热管理工作的报告》之后，城市集中供热事业有了较快发展。作为市政公用事业的组成部分，这一时期的集中供热主要是由国家垄断经营的。到了上个世纪九十年代初期，特许经营作为一种新型的经营管理制度被引入到公用事业领域，民间资本开始涉足供热等公用事业的经营管理。2011年建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）后，公用事业特许经营改革在全国迅速展开。 在公用事业市场化改革的浪潮中，黑龙江省方正县也开始“试水”城市市政基础设施和公用事业改革，于2011年授予在方正县注册的A热力公司集中供热特许经营权，以期达到盘活国有资产、提高公用事业服务质量和生产效率的目的。然而，方正县城市供热市场化改革并未取得预期效果。A热力公司在2005年和2006年两个供暖期中，两次因资金困难出现中断供热情况，方正县政府则为此支付了1100万的资金救急。到了2007年，A热力公司因资金问题既无法按照规定适时对锅炉、换热站、供热管线等供热设施进行检修更新，也无力对新建楼房铺设供热管线、储备燃煤。随后，在方正县政府的同意下，B公司与A公司于2007年9月13日签署了企业转让协议。随着B公司的资金和技术投入，2007-2008年供暖期用户满意率达到98%，热费收缴率达到93% 。 B公司进入之后，仅在2008年一年就投人3000多万元改造设备和铺设管网，使城镇供暖形势逐步好转。 但事隔一年之后，危机再次来临。2008年9月，哈尔滨市南岗区人民法院一纸判决，撤销了A公司与B公司签署的企业转让协议。虽然二审法院在2009年4月14日以程序违法为由撤销一审法院判决并发回重审，但如果一审法院再次判决撤销A公司与B公司间的企业转让协议，就会造成B公司被迫出局、A公司接手经营的局面。问题在于，A公司的经营能力已经使政府没有耐心再去寻找有实力的企业与其合作。更重要的是，如果不及时处理，2009年冬季来临时，当地37000多名居民将面临无法取暖的危机。于是，方正县政府成立了专门的工作组，并于2009年6月19日召开政府常务会议，讨论通过了《方正县人民政府城市集中供热临时接管应急预案》。同时，方正县城区供热临时接管委员会成立，随后展开了对供热企业的临时接管工作。方正县对供热企业的临时接管震撼了黑龙江业界，也引起了法律界的关注。从表面上看，方正县的临时接管是为保障广大居民冬季正常取暖这一重要的公共利益而发动，其合法性基础似乎毋庸质疑。但是，这种没有程序制约的随意接管也暴露出政府契约意识的淡薄和对特许经营者正当利益的漠视。 其实，早在方正县公用事业临时接管案发生之前，国内其他地方也出现过类似事例。例如，辽宁省兴城市曾经将城市部分地区的供热特许经营权授予龙雨供暖公司，由于龙雨供暖公司的供暖质量难以保证，市建设局召开听证会，并于2006年12月31日取消了龙雨公司的供热特许经营权，实行了临时接管。在其他公用事业领域，特许经营企业被临时接管的情形并也非鲜见。例如，湖北十堰引入民间资本将公交事业全盘民营化，但由于公交公司与员工的利益冲突，公交司机爆发了多次集体停运事件，政府为了恢复公交秩序，于2008年4月收回了公交公司的城市公交特许经营权，并派驻工作组进行了临时接管；2008年云南省大理州祥云公交公司的特许经营权因其与政府之间错综复杂的利益纠葛而被取消，由政府实施了临时接管。 随着公用事业市场化改革进程的迅速推进，政府实现了由“冲锋陷阵”的执行者向“身居幕后”的保障者的角色转变，由直接履行者转变为规制者和监督者。然而，“民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果。”临时接管作为最激烈的一种政府规制手段，其适用必须谨 慎。如果接管得当，既能保障公共利益，又可维护民营企业的利益，进而实现公益与私益的“双赢”；如果接管不当，“输”的是广大市民的公共利益，“伤”的是政府的改革信心和民营企业者的投资热情，“折”的将是公用事业改革的成果。方正县临时接管“第一案”所引发的崭新课题是：在市政公用事业市场化改革迅速推进的背景下，如果出现“危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况”时，政府部门应该如何处置？究竟怎样才能在公共利益和特许经营者利益之间取得平衡？这些棘手难题不仅考验着政府对公共危机的应对能力，也对现行滞后的特许经营立法提出了挑战。为此，本文将在梳理我国现行公用事业特许经营临时接管立法规定的基础上，从行政法角度对临时接管权力行使中的几个主要问题进行探讨，希冀对今后统一的公用事业临时接管立法有所助益。 二、公用事业特许经营临时接管制度的立法梳理 一般来说，临时接管是指行政主体为了维护社会公共利益，在具备法定情形时对特定对象采取的强制性接收和管理行为。按其性质来说，临时接管属于行政即时强制，具有强制性、临时性和即时性特点。公用事业具有公益性和行业性特点，对公用事业的临时接管必须严格按照法律规定的条件和程序审慎进行，以此保障公用事业经营的连续性和稳定性。 我国尚未制定统一的《市政公用事业法》，公用事业临时接管的规定主要散见于建设部《办法》及地方人大和政府制定的关于公用事业特许经营的条例和规章中。总体来说，我国公用事业特许经营临时接管立法存在以下三个突出问题：第一，立法位阶过低。中央层面的立法只有建设部的《办法》，地方立法中仅有10个省市制定了公用事业特许经营的地方性法规，其余的都只是地方政府规章和规范性文件。第二，具体立法缺失。我国尚没有关于临时接管的特别立法，在地方规定中仅有江苏省建设厅的《江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度》，且其规定过于简单，并未涵盖临时接管制度的所有内容。第三，形式合法性危机。从临时接管的实践来看，各地进行临时接管的依据大都是建设部《办法》，但建设部《办法》因与法律规定存在抵触，其自身的合法性不无问题。同时，各地进行特许经营活动所依据的政府规章的效力也存在合法性危机。可见，我国当下公用事业特许经营中的临时接管大都处于无法可依的状态，这使政府临时接管本身蕴藏着巨大的风险，稍有不慎就会使公益和私益处于“两败俱伤”的境地。 就目前十分有限的临时接管立法规定来看，主要集中在临时接管情形的列举上（见下表）。至于临时接管的机构组成、接管权限、接管程序等问题，则鲜有涉及。 ─────────┬────────────────────────────────────────── │三类情形 │具体规定 │ ├─────────┼──────────────────────────────────────────┤ │A紧急情况下的临 │在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，主管部门临时接管特许经营项目。 │ │时接管 │ │ ├─────────┼──────────────────────────────────────────┤ │B特许经营者违反 │特许经营者在特许经营期内有下列情形之一的，由行业主管部门责令限期改正；逾期未改正 │ │法律法规规定或特 │的，经市人民政府或者行业行政主管部门决定，可以收回其特许经营权，终止特许经营协议， │ │许经营协议约定时 │并实施临时接管：①擅自转让、出租、抵押或者以其他方式处分特许经营权的；②擅自将所经 │ │的临时接管 │营的财产进行处置或者抵押的；③擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；④因 │ │ │管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；⑤因转让企业股权而出 现不符合特许经营协议约 │ │ │定的授权资格条件的；⑥不履行普遍服务义务，或者产品、服务质量不符合标准，严重影响公 │ │ │众利益的；⑦因经营管理不善，财务状况恶化，亏损严重，企业无法正常运行，严重影响公众利│ │ │益的；⑧改变市政公用设施项目的土地使用性质，将特许经营项目的设施及相关土地用于特 │ │ │许经营项目之外，擅自改变市政公用设施的功能和用途的；⑨在可能危及公共利益、公共安全 │ │ │以及为了公共利益需要等情况下，不服从政府的统一指挥、调度的；⑩法律、法规规定或者特 │ │ │许经营协议约定的其他情形。 │ ├─────────┼──────────────────────────────────────────┤ │C特许经营者无法 │特许经营者因不可抗力无法继续经营的，可以申请终止特许经营协议。市政公用事业主管部 │ │继续经营，申请解除│门应当临时接管该项目或者采取其他有效措施，保证该市政公共产品或者服务的正常提供， │ │特许经营协议时的 │并于接管之日起，按照规定确定新的特许经营者。 │ │IrRi时接管 │ │ ─────────┴────────────────────────────────────────── ──────────────────────┬───────────── │名称 │临时接管情形 │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《市政公用事业特许经营管理办法》 │A、B:①②③④⑩ │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《北京市城市基础设施特许经营条例》 │B:1②③④⑦⑩ │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《贵州市政公用事业特许经营管理条例》 │A、B:⑦ C │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《杭州市市政公用事业特许经营条例》 │B:①③④⑤⑥⑦⑨⑩ │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《湖南省市政公用事业特许经营条例》 │C │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《淮南市公用事业特许经营条例》 │A │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《山西省市政公用事业特许经营管理条例》 │A、B:①②③④⑤⑥⑦⑧⑩ │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《深圳市公用事业特许经营条例》 │A、B │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》│A │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《青海省市政公用事业特许经营管理条例》 │A、B，C │ ├──────────────────────┼─────────────┤ │《哈尔滨市市政公用事业特许经营条例（草案）》│B ::①③④⑤⑦⑧⑨⑩ │ ──────────────────────┴───────────── 由表二可知，我国现行立法中关于公用事业特许经营临时接管情形的规定较为混乱，缺乏统一标准。实际上，临时接管是在特许经营权非正常终止的情况下进行的。此时公共利益受到或者可能遭受损害，行政权不得不对市场进行干预，以此保证公共利益的实现。但是，何种情况下可以认定公共利益受到或者可能遭受损害呢？或者说，临时接管究竟应当包括哪些情形？结合我国的立法及其实践，笔者认为，公用事业特许经营临时接管情形主要包括表一中的三种情形，即紧急情况下的临时接管、特许经营者违反法律规定或特许经营协议约定时的临时接管以及特许经营者因无法经营申请取消特许经营协议时的临时接管。明确了临时接管情形仅仅是迈出了临时接管的第一步，临时接管程序的启动、接管机构的组成及其权限、具体接管流程等规定则是临时接管制度中更为重要的内容。为此，必须对这些问题加以深入研究，从而为今后的相关立法提供参考。 三、公用事业特许经营临时接管制度的行政法分析 （一）临时接管条件 临时接管条件是临时接管制度中的首要问题，关系着临时接管程序的启动和进展。公共利益受到或者可能遭受损害是确定临时接管条件的关键因素。从表一可知临时接管的情形主要包括三种，但这些规定都比较原则，且使用了“紧急情况”、“不可抗力”等诸多不确定法律概念，这使临时接管条件的认定非常困难。因此，对不同情况下的接管条件还需要进行深入分析。 第一，紧急情况下的临时接管。方正县临时接管特许经营权所依据的是建设部《办法》第十条的规定：“主管部门应当履行下列责任……在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目”。但如何界定“紧急情况”？方正县的做法是仿照北京市《供热突发公共事件应急预案》中按照供热突发公共事件可能造成的危害程度、影响范围、人员及财产损失等情况，由高到低划分为特别重大、重大、较大和一般4个级别，而方正县的情况属于特别重大级别，由此界定为紧急情况，启动了临时接管程序。可见，如何认定“紧急情况”尚不存在一个明确标准，这给地方实践造成了很大困扰。笔者认为，公用事业特许经营领域中所谓的“紧急情况”是指特许经营企业面临发生自然灾害、战争灾害、事故灾害，以及公共卫生、社会治安等公共突发事件无法依靠自身力量或者依靠自身力量成本过高难以有效应对突发事件，使公共利益遭受损害或者面临损害时，由政府主管部门临时接管公用事业，并组织各方力量解决眼前危机，以保障公用事业运营的连续性和稳定性。一般来说，“紧急情况”包括以下三个要素：一是特许经营企业经营过程中突发公共事件，使公共利益遭受重大损害或者面临重大损害的危险；二是特许经营企业无法通过启动企业制定的突发公共事件应急预案来解决眼前危机，或者企业自身解决突发公共事件将耗费过高成本，会对后续经营造成严重影响；三是在企业难以解决危机时，政府为了维护公共利益必须予以接管。可见，并不是所有的突发事件都可界定为“紧急情况”，只有在全面考虑特许经营企业自身解决危机能力和公共利益所遭受损害的严重程度的基础上才能决定是否将突发事件认定为“紧急情况”，从而决定是否对特许经营企业实施临时接管。 第二，特许经营者违反法律法规规定或特许经营协议约定时的临时接管。特许经营者未按照法律法规规定和特许经营协议约定活动，主管部门在运用警告、罚款、责令限期改正以及协调指导等常规措施难以奏效而使公共利益遭受或者面临严重损害时，有权进行临时接管。实践中普遍存在的问题是如何认定特许经营者的行为严重侵 害了公共利益。2008年5月，陕西民营企业双龙集团在关闭高速公路服务区进行维修时被主管部门以擅自停业给公众利益造成损害为由进行了“无偿接管”。此类做法是否合适，值得商榷。特许经营者在经营活动中违反法律法规和特许经营协议约定的行为时有发生，这与其追求利润的本性密不可分，但这并不意味着只要出现违法情形，就由政府进行接管。政府并不是公用事业的最佳运营者，轻易改变特许经营者可能会对公共利益造成意想不到的损害。笔者认为，在对特许经营者违法行为造成的损害进行认定时，要遵照比例原则和正当程序原则的要求。如果造成的损害较小，且特许经营者主动进行整改和赔偿时，就不必进行临时接管；如果造成的损害较大，且特许经营者拒不改正或者已不具备特许经营资格时，主管部门在履行了必要程序后可以取消其特许经营权进行临时接管。当然现有法律规范中对适用临时接管的实体条件大多规定为“因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的”、“擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和公共安全的”等，这些模糊规定大多缺乏可操作性，在今后的立法中应根据具体行业的特点明确其概念和认定标准。 第三，特许经营者因无法继续经营申请解除特许经营协议时的临时接管。特许经营者基于不可抗力等客观因素无法继续经营时，向政府主管部门提出解除特许经营协议的申请，主管部门在履行了必要程序后如果批准解除协议，则由政府主管部门进行临时接管，并于接管之日起按照规定确定新的特许经营者。此种情形中特许经营者并不存在违法行为，对其认定相对容易，但在适用时要注意以下两点：一是特许经营者提出申请后，主管部门要进行调查研究并听取特许经营者和相关利害关系人的意见，以确定特许经营者是否丧失了特许经营的能力和资格，杜绝特许经营者为了自身利益而中途退出现象的发生。二是如果特许经营者只是存在暂时性经营困难，主管部门应给予必要扶持帮助其渡过难关，而不能轻易同意解除协议。当然，这种扶持是有限的。如果特许经营者频频出现经营困难，政府就应当同意解除协议，另行选择合适的特许经营者。 需要指出的是，临时接管是公用事业特许经营进程中的一种非常态手段，其适用的谨慎性决定了适用条件的严格性。现阶段我国公用事业特许经营制度还不成熟，相关立法严重滞后，使得公用事业特许经营处于较大的风险之中。现行立法规定了较为宽泛的临时接管条件，试图以此保障公共利益的实现，但也存在着侵害企业经营自主权的可能。随着特许经营制度的不断完善和立法的不断跟进，特许经营制度的运行和监管将更加规范，临时接管的适用情形也将不断缩小至少数特定情形，最终实现公共利益与特许经营者利益之间的平衡。 （二）临时接管主体 关于临时接管主体，现行立法大多规定省建设行政主管部门负责全省范围内市政公用事业特许经营权临时接管活动的指导和监督工作，市、县人民政府市政公用事业主管部门受本级人民政府授权具体实施本行政区域内市政公用事业特许经营权的临时接管。可见，临时接管主体一般为公用事业特许经营的主管部门。这些规定的合理之处在于：一是公用事业主管部门对进行的临时接管事项比较熟悉，具备相关的专业知识，可以保障公共产品和服务提供的连续性和稳定性。二是我国地方政府机构设置存在差异，公用事业所包含的行业众多且各具特色，政府根据行业特点和机构设置情况将各特许经营行业的监督管理权授予不同的部门。因此，不宜规定政府某一部门为统一的临时接管主体，应根据公用事业各行业监督管理权的归属来确定临时接管主体。但是，公用事业毕竟关系到重大公共利益，单凭公用事业主管部门很难完成临时接管任务，需要得到相关专业机构的协助。一般来说，公用事业主管部门在进行临时接管时要组成临时接管小组，接管小组组成人员除了主管部门人员外，还应包括与公用事业经营管理相关的其他行政机关的人员以及律师、注册会计师、同行业专家等专业技术机构人员等。一般来说，公用事业主管部门进行临时接管时可采取三种方式：由公用事业主管机关具体负责接管事业的运营；成立专门的临时接管机构进行接管事业的运营；委托同行业运营良好的其他公用事业经营单位进行运营。由于公用事业主管部门并不具备经营公用事业的较高的专业知识和技术手段，实践中主管部门进行临时接管多采用第三种方式，即政府通过委托方式引入有资质且运营良好的第三方，双方签订《临时特许经营协议》，由第三方进行公用事业运营。这种方式在目前体制下较易操作、成本相对较低，值得借鉴。 （三）临时接管程序 &nb sp; 行政程序的基本功能就在于限制行政权的恣意行使，保障行政相对人的合法权益。对于临时接管这一非常激烈的规制手段而言，如果没有相应的程序制约，极易蜕变为“随意接管”甚至“暴力接管”。因此，加强对临时接管行为的程序控制是今后立法的重要任务。笔者认为，临时接管的程序主要包括以下五个方面的内容： 第一，启动。主要包括两种情形：一是公用事业主管部门依职权主动启动；二是公用事业主管部门依特许经营者或者利害关系人的申请启动。一般来说，并非出现了临时接管的情形就必然要启动临时接管程序。事实上，只有在接管时机成熟时（即当出现的紧急情况、违法或不当行为严重威胁到公共利益，并经一般行政处理不能有效消解时）才可启动临时接管程序。主管部门在决定启动临时接管程序时应履行以下程序：一是组织调查，主管部门应该对出现的临时接管情形进行调查，收集证据材料，查明事实；二是听取意见，主管部门应当听取特许经营者的申辩意见、利害关系人的意见和专家意见等；三是主管部门依据所搜集的证据材料和各方意见，作出启动临时接管程序的决定后，应当将案卷材料提交上级主管部门批准和本级人民政府决定，同时主管部门应当把启动临时接管的决定告知被接管的特许经营者和其他利害关系人。 第二，听证。实施临时接管关系到重大公共利益，政府在收到公用事业主管部门启动临时接管的申请后，应当组织听证。具体来说：一是临时接管听证的公告。公告中要载明被临时接管的特许经营者的名称、临时接管事由、听证时间、地点等。二是组织听证。听证主持人应当是与听证事项无利害关系的政府工作人员，参加听证的人员主要包括公用事业主管部门、特许经营者、与特许经营事项有关的利害关系人、公用事业公众监督委员会成员以及被临时接管企业的用户等，听证中应充分听取各方当事人和利害关系人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行核实，必要时可以进行补充调查。三是听证会结束后，应当及时把听证的案卷记录提交人民政府决定。 第三，决定。各地公用事业主管部门的权力是由地方政府所授予的，因此地方政府握有临时接管的最后决定权。政府在收到听证的案卷材料后，基于听证笔录和公用事业主管部门提交的案卷材料来决定是否进行临时接管。但是，政府在作出临时接管决定前应当听取公用事业公众监督委员会的意见，以保证其决策的合理性。政府作出临时接管的决定后，应当启动临时接管应急预案，同时将临时接管的决定送达被接管者和利害关系人并在政府公报及门户网站予以公告，公告内容主要包括被接管对象的名称及地址、接管的事由、接管组织、接管的项目及范围、接管期限等。 第四，执行。临时接管组织在向特许经营者出具政府作出的临时接管决定书后，进驻特许经营企业实施接管。临时接管期间，公用事业主管部门负责组织正常生产，其他部门按预案分工协作。临时接管组织的主要职责是保证公共产品和服务供给的连续性和稳定性，其所享有的职权主要包括接管事业的正常经营权、对被接管企业的审查询问权及监督权等。临时接管组织为执行接管营运任务，可以聘请律师、会计师或其他具有专门知识人员协助处理临时接管有关事项。被接管企业对接管组织的接管行为应予以配合：被接管企业的董事、经理等人员对接管组织的相关询问应据实答复，其他工作人员应受接管组织的指挥；被接管企业在收到临时接管通知后接管前对所经营的公用事业资产不得处分；被接管企业应将临时接管运营项目的财产目录、原使用的机器设备、材料、人事资料、财务报表及其他必要文件等制作清单，在被接管后交由接管组织核对等。 第五，期限。在公用事业特许经营的地方立法中，湖南和山西两地将临时接管的期限规定为90日。我国《保险法》和《商业银行法》中规定的行政接管期限则是最长不得超过2年。笔者认为，鉴于公用事业的特殊性，其接管期限不易太短。一方面，如果接管双方进行谈判并给予特许经营者整改的机会，则可能需要较长时间，规定90日期限稍显紧促，不利于企业的整改；另一方面，如果取消特许经营者的特许经营权，则应在充分考查的基础上重新选择合适的特许经营者，这也需要较长的时间。反之，接管期限也不能太长，因为政府并不是接管事业的最佳运营者，缺乏相关的技术和管理能力，长期接管不利于公用事业的稳定发展。因此，接管期限定在1年较为合适，这样能给予接管双方较为充足的时间。当然，这仅是一个理想的期间。在实践中，政府可以根据不同行业的特点和个案具体情况来确定临时接管的期限。 （四）临时接管终止 公用事业主管部门对特许经营企业进行临时接管后，并不意味着接管程序的终结。在临时接管的同时，公用事业主管部门应与特许经营者进行谈判，对同意及时整改、接受处罚、承担违约责任并能挽回影响的，可以归还其特许经营权继续经营；对拒不整改、无能力恢复正常生产的，应按照法定程序终止特许经营协议，并取消其特许经营权，重新选择合适的特许经营者；如果特许经营事业不再适合民营企业者经营时，应收归国有。因此，被接管的特许经营企业如有下列情形之一时，应由公用事业主管部门向人民政府提交终止临时接管的申请：临时接管事由已经消灭；有足够事实证明无法达成临时接管的目的；经人民政府认定已无临时接管必要的。人民政府作出终止临时接管的决定后，应把决定送达公用事业主管部门、被临时接管的特许经营者，并通过政府网站及新闻媒体等向公众公告。需要指出的是，临时接管只是对被接管方经营管理权的直接干预和监管，并不发生所有权和债权债务关系的转移。被接管的特许经营者的独立主体资格并不发生法律上的变化，仍旧要承担接管前所发生的债务和接管期间发生的费用。接管组织不因接管而承担上述债务和费用，也不能将接管期间收回的债权直接转入自己的“口袋”。在临时接管终止后，接管组织应对接管期间的收入及发生的费用进行结算并制作报告书。如果营运收入不足以支付接管费用时，由公用事业主管部门根据特许经营协议或者依职权决定费用分担问题；如果营运收入有剩余，应返还给特许经营者。 四、结语 如同公用事业特许经营本身一样，特许经营中的临时接管犹如一把“双面刃”，需要从法律上加以适当规制。鉴于我国现阶段公用事业立法整体上依旧处于“少、慢、差”[11]状态，必须尽快健全公用事业相关立法。建设部曾于1990年颁布了《建设法律体系规划方案》，对公用事业立法体系作了如下安排：由全国人大及其常务委员会制定《市政公用事业法》、国务院依照公用事业的行业分类制定11项行政法规、建设部制定39项部门规章、地方依据法律和行政法规制定相应的地方性法规和规章。从世界各国关于公用事业立法的进程来看，一般都是先由议会制定法律，然后再据以制定法规和规章。我国则不尽相同。我国的公用事业立法应遵守“实用有效”的原则，从行政管理的实际需要出发。“如同J．弗兰克所指出的那样，法律现实主义者的一个主要目的就是使法律‘更多回应社会需要’。”[12]为了回应现实社会中对公用事业特许经营临时接管制度法律规制的需要，结合建设部的规划方案，笔者认为在公用事业领域内缺少法律和行政法规的情况下，现阶段可由建设部先行制定关于公用事业特许经营临时接管制度的部门规章，地方政府可据此制定相关的规范性文件，待条件成熟后再上升为高一层次的统一立法。 注释： 参见郭毅：《供热企业纠纷危及近4万人取暖 当地政府临时接管供热-首例政府临时接管特许经营权案背后深意》，载2009年8月4日《法制日报》。See Guo Yi. Local Government Temporarily Took over Heating Because of Dispute on Heating [N]．Legal Daily， Aug. 4，2009.参见《龙雨供暖公司经营权被临时接管》，中国兴城2007年1月12日，http://www.xc-online. gov. cn/listnews. asp? id = 281.（最后访问时间：2009年11月28日）。See The Management Right of Longyu Heating Company Was Taken over Temporarily， http://www. xc-online. gov. cn/listnews. asp? id = 281. (last visited Nov. 28 ， 2009) .参见丁补之：《十堰公交民营化改制，"多赢"变"多输"》、《十堰：一场突发的公交车停运风波》，载2008年2月28日《南方周末》。 See Ding Buzhi. The Reform of Public Transport in Shiyan [N]. Nanfang Weekly， Feb. 28 ， 2008.参见普崇秀：《云南大理州祥云公交特许经营权之争-我省首例公交公司特许经营权纠纷案昨日开庭》，载2008年8月1日《云南法制报》。See Zeng Chongxiu. Disp ute on Franchise of Public Transport in Dali[N]. Yunnan Legal Daily，Aug. 1， 2008.[美]E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第305页。E. S. Savas. Privatization and Public-Private Partnerships [M]．Translated by Zhou Zhiren etc.. Beijing: China RenminUniversity Press， 305 (2002).《江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度》总计10条，主要规定了临时接管的情形、机构组成、步骤、费用等。自《行政许可法》实施后，特许作为一种特殊行政许可只有在法律、行政法规和地方性法规对特许作出明确规定的情况下，行政机关才可以采用。国务院部委并没有行政许可的设定权，因而建设部的《办法》并不具备合法性。如各地供热特许经营管理条例或办法中对供热主管部门的规定各不相同。长春、银川、鞍山等地规定房地产行政主管部门为城市供热主管部门；黑龙江、辽宁、呼和浩特等地规定建设行政主管部门为城市供热主管部门；济南、青岛、邯郸等地规定供热主管部门为城市供热主管部门。建设部《关于加强公用事业监管的意见》（建城[2005]154号）中明确规定："实施临时接管，必须报上一级主管部门批准。必要时，上一级主管部门可跨区域组织技术力量，为临时接管提供支持和保障。"目前，我国临时接管法制不够健全，临时接管权力不明确，内部程序的履行是保证临时接管正确进行的重要步骤。深圳、湖南、山西、新疆、杭州等地的公用事业特许经营条例中都规定了公用事业公众监督委员会，它主要由非政府部门的专家和公众代表组成，对特许经营活动中可能影响公众利益的重大决策，有权提出意见和建议，政府部门应当充分听取其意见，对不予采纳的意见，应当向其书面说明理由。[11]所谓"少"，是指公用事业领域缺少法规，许多方面迄今仍无法可依，特别是缺少高层次的法律和行政法规；所谓"慢"，是指公用事业立法进程缓慢，立法速度滞后于实际工作的需要，尤其是现行立法偏重于实体法，而忽略了程序法的规定，致使存在执法程序不健全、手续不严格等问题；所谓"差"，是指公用事业立法工作缺乏科学性和系统性，立法质量不高，现行立法中大量存在的是规范性文件，法律效力差。[12][美]P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应性法》，张志铭译，中国政法大学出版社2011年版，第73页。P. Nonet，P. Selznick. Law and Society in Transition: Toward Responsive Law[M ]. Translated by Zhang Zhiming. Beijing:China University of Political Science and Law Press，73 (2004).
关键词：热力公司;财务管理;工作策略
热力公司在近几年的发展当中速度逐步加快，而且各项工作业务都得到了充实和发展，但是仍然不可忽视的问题是在财务管理方面存在一定的不足，缺乏可持续运营的能力，进而造成经营管理水平的降低。为了有效的解决这一问题，热力公司必须从自身发展实际着手，从财务管理的视角出发来加大财务管理工作力度和质量，及时发现和解决热力公司财务管理环节的问题和缺陷，为热力公司的可持续运营注入动力。
一、增强企业财务管理意识
要想有效完善热力公司的财务管理工作，切实解决财务管理工作的各项问题，提高实际工作的质量和效率，首先必须从思想上进行转变，改变过去忽视财务管理工作的观念，真正将财务管理纳入到管理的核心环节，并从根本上意识到财务管理的重要性。因此，热力公司要不断提升财务管理意识，用先进的管理理念来贯穿于财务管理工作的各个环节，保证财务管理工作的有效性。首先，热力公司领导要注重增强自身的创新意识，积极转变管理理念，培养良好的财务管理意识，在决定企业战略和推进各项工作时都需要在正确观念的引导下，将财务管理的优化贯穿始终。除此外，公司领导还要具备财务管理的自觉性，努力的接受以及吸收先进科学的管理思想，并在企业运营当中进行实践落实。其次，要提高热力公司职工尤其是财务管理人员的财务管理意识，使得他们能够正确认识到财务管理工作的重要性，增强他们参与财务管理工作，优化财务管理体系的主动性和积极性。通过这样的方式也能够逐步形成上下一致的凝聚力，使得公司上下都能够共同为财务管理工作的创新改革作出贡献和积极努力。最后，热力公司要在正确财务理念的指导下来制定符合自身发展目标和战略需求的长期规划，强化投资信心。
二、积极推进公司技术改革
在市场经济改革的大背景下，热力行业也面临着极大的机遇和挑战，同时在这样的经济形势下，也在推进着供热体制的改革工作。供热体制改革为热力公司财务管理工作带来的直接影响就是出现财务缩水问题，为公司财务管理工作提出了巨大的挑战和阻碍。面对这样的发展现状，热力公司不能够坐以待毙，而是可以从技术层面着手，运用技术的改革来降低公司运营和发展的成本，从而有效的保障收益，解决财务缩水的严重问题。这里提到的技术改革包括两个方面的内容，一方面指的是热力技术的改革。热力公司之所以能够长远持续性的发展，是因为拥有着热力技术，而且在具体的实践当中，注重新技术的引进和研发，从而能够为热力公司提供持续不断的动力。通过热力技术的改革可以有效降低供热公司的成本，进而提高收益，解决财务管理的困难。另一方面指的是财务管理技术的改革。财务管理工作是一项复杂系统性的工作，需要高超的财务管理技术和技能作为有效支持。热力公司要不断创新财务管理技术，引进先进的管理方法以及管理模式，并在实践当中吸取经验教训和做好总结反思，抓好财务管理的细节，从全局以及公司的发展实际出发，推动技术的变革，并用技术变革来为财务管理工作提供动力。
三、构建财务风险预警系统
市场本身处在不断发展和变化过程中，有着不可预见性的特点，而且公司的决策者能力素质存在一定的不可控性，那么财务风险发生的可能性大大增加。总之，热力公司在具体的财务管理工作当中会遇到很多不可控因素，这些因素都会为财务管理工作带来风险，甚至造成公司大事件，为公司发展带来不可逆转的损失和影响。因此，热力公司必须要积极防范财务管理工作中的财务风险，而为了提高风险防范水平，就要积极构建财务风险预警系统，跟踪和监控好热力公司财务管理工作的全过程，并做好及早的诊断和判断，及时发现危机信号，发出财务风险的预警警告，以便能够根据从中获得的信息及时采取应对措施，避免财务危机的发生。首先，热力公司要建立财务风险预警组织机构，并安排专人负责和落实，提高财务风险的分析和预警能力。其次，热力公司要善于对风险信号进行捕捉，从不同的渠道来获取财务风险信息，拓宽财务风险防范和管理的范围。最后，热力公司要积极构建短期以及中长期的风险预警机制，做好经验的总结和积累，为热力公司的可持续发展提供保障。
四、强化财务人员队伍建设
完善热力公司财务管理工作的基础就在于积极推进财务人员队伍的建设，提高财务管理人员的整体素质，为财务管理工作提供有效的信息依据和能力帮助。热力公司需要认识到财务管理工作人员在实际工作中起到的重要作用，并且为他们的职业素质和道德素质提出更高的要求，使得他们能够更好的适应财务管理岗位的需要，在这一岗位当中发挥出更大的价值。优秀的财务管理人员除了要具备非常完善的财会理论和经济知识以外，还需要具备强大的实践能力，能够从不同的层面着手来为热力公司财务决策提供策略建议和依据，这样才能够有效发挥财务管理工作的作用，实现财务管理人员的价值。与此同时，财务人员要树立终身学习意识，能够不断的吸收新知识和学习新技能，同时对于新信息必须具备敏感性和敏锐的感知度，有效抓住信息的变化和分析变化趋势，并且综合热力公司的运营状况来展开全面评估，全方位的做好财务管理工作。除此以外，热力公司要加强对财会人员的职业道德素质培训，加强对他们的法制教育，强化财会工作队伍的使命感和责任感，并有效指导财会人员严格按照财务管理制度和相关规章来完成各项工作任务。
五、建立健全财务管理制度
热力公司一般情况下的发展规模不大，管理体制往往较为复杂，这就需要一套完善的财务管理制度来为财务管理工作的实施提供规范和法制指导，同时也需要对公司的实际工作展开细致划分，尤其是要提高对成本控制的重视程度。例如，在展开财务核算时，热力公司要严格遵守财务管理制度的规章和要求做好认真审查的工作，在对账时必须要保持严谨的态度，确保账目的真实可靠。同时还要保证财务制度的各项条款符合国家法律要求。在构建与热力公司财务管理实际相符的财务管理制度时，首先需要对自身情况展开深入具体的分析，明确财务管理的目标以及工作重点，制定具有战略意义的财务预算和成本管理制度等。另外，在财务管理制度当中必须明确指出，热力公司各个员工都必须严格执行财务管理制度，并严格按照奖惩制度来处理今后实践当中的各项财务管理任务，形成对全体人员的约束，提高公司全体对于财务管理的重视程度。热力公司在建立财务管理制度后，还需要在实践当中总结经验，对于优点必须要努力发扬，而对于其中出现的问题和不足要及时的解决和完善，恰当的调整财务管理制度内容。财务管理工作是热力公司规模扩大以及经济效益提升的重要保障，同时也是当前工作的重点内容，需要根据热力公司的发展实际来构建完善的财务管理体系，提高热力公司的竞争力水平。为了完善热力公司的财务管理工作，要增强企业财务管理意识，积极推进公司技术改革，构建财务风险预警系统，强化财务人员队伍建设，建立健全财务管理制度，获得经济效益和社会效益的双赢。
作者:赵西岭 单位:濮阳市热力公司
参考文献
[1]张燕.加强成本控制财务控制使供暖企业扭亏为盈[J].中外企业家,2015(14):172-173
[2]张文丽.优化热力企业财务管理的建议[J].现代商业,2014(6):234-235
一、整章建制，适应管理机制的转变
企业内部财务管理制度是国家统一财务制度的具体化，是企业组织指挥和监督资金运行，正确处理财务关系的准则。随着公司经营机制的改革，过去一些行之有效的财务管理制度已不能适应新形势发展的要求，一些新的经济行为也需要新的制度去规范。因此，要结合公司特点建立一套与现代化企业相适应，与公司经营机制相配合的内部管理制度。新制度应突出资金管理和成本管理。如资金筹集的管理，投资的管理，固定资产的管理，内部资本运营的管理，内部审计制度、成本核算制度、成本控制方法、成本考核办法等。在继续补充、完善和制订有关财务制度的同时，我们加强了宣传，使各项财务制度落到实处，真正发挥其作用。
二、积极筹措资金，合理使用资金
1.积极筹措资金
由于一些客观因素的影响，如：管网建设和改造资金投入较大，应收账款余额增加，源头供热价格上涨，以前年度形成的亏损挂帐等，使公司的资金十分紧张，周转困难。筹集公司生产经营所需要的资金，成为公司一项经常性经济活动。在当前市场经济条件下，企业有多种筹资方案可供选择，因此，要加强筹措资金的管理，在选择筹措方案时要进行可行性研究，充分考虑成本最低、资本结构最佳两个因素，选择最优筹资方案，同时，还应该认真研究国家经济政策，积极合理地争取各种优惠贷款及政府投资。
2.合理使用资金
（1）加强投资管理。投资分为对内投资和对外投资。投资的管理就是对所有投资都必须进行可行性研究。充分考虑投资回收期、投资回收率、投资报酬率和投资风险，选择最佳投资方案。在选择对内投资方案时，我们考虑项目投资后，能否提高劳动生产率，能否降低原材料，动力消耗，选择那些技术含量高的项目。在选择对外投资方案时，我们把眼前利益和长远利益结合起来考虑，充分考虑市场前景和其他经济环境的影响，保证对外投入资产的安全、完整、并取得应有的效益。
（2）加强内部资金运营管理。目前公司实行的是集中统一的资金管理模式。资金的筹集、使用权都集中在公司，各基层单位所需资金由公司按需要划拨。这种管理模式有它的优点是便于资金的统筹安排，但也存在一些问题，不利于调动基层单位管好、用好资金的积极性。要解决这个矛盾，我们在公司内部推选内部资本运营。即核定基层单位生产经营所需资本（固定资产、流动资产）。各单位在规定的范围内，对公司投入的资本有自主使用权，但必须保证投入资本的安全、完整，并使资本保值、增值，对企业在生产经营过程中提取的折旧资金，可核定比例，一部分上缴公司集中起来，用于公司扩大再生产，一部分留给基层，用于简单再生产。除此之外，各单位在生产经营活动中临时需要的资金，采取有偿使用的方式，向公司借款。通过推选内部资本运营，给基层单位一定的财权，使各单位重视资金管理，合理、有效的使用资金，提高资金利用率。
（3）灵活调动资金。在资金缺乏的情况下，灵活调动资金是资金管理的有效手段。在资金调度上要按重要性原则安排基建项目，用好资金的时间差，针对公司存在多种借款的情况，还要安排好还款顺序，降低资金的成本。
三、加强成本管理，提高企业经济效益
企业管理以财务管理为中心，财务管理以资金管理为中心，而资金管理必须以成本管理为基础，所以搞好财务管理必须重视成本管理。加强成本管理，要抓好以下工作：
1.制定科学可行的成本计划
成本计划是公司成本的事前控制，目的是通过控制管理活动，促使各基层单位努力降低成本，保证公司目标利益的实现。要发挥计划的控制管理作用，计划指标必须科学可行。这就要求我们在制定成本计划前做好成本预测工作，经常深入基层，调查了解情况，掌握各单位的组织结构、人员配备、设备状况、经营情况等，还要系统搜集整理有关会计资料及其他经济指标，并进行认真的计算分析。同时搞好成本的分级分口管理，将成本指标分解落实各部门、各单位乃至职工个人，从各个角度开展全面的成本管理，使成本计划落到实处。
2.加强成本核算的管理
首先，要做好成本核算的基础工作，使成本核算规范化。做到严格执行成本开支范围，正确使用待摊费用、预提费用，防止乱挤、乱摊成本，保证成本核算的正确性、真实性。其次，要严格控制成本形成过程的各个环节，使成本最低。通过选择最佳进货渠道，降低采购成本；通过运用经济订货方法，减少储备资金占用；通过技术革新、技术改造，降低原材料消耗；通过切实可行的费用考核制度，促使各单位努力降低可控费用。
3.做好成本分析工作
成本是对企业成本的事后控制，目的是要通过成本分析找出存在问题，提出解决的办法，寻求降低成本的最佳途径。影响供热成本的因素有主观的也有客观的。客观因素如：社会对集中供热的需求量，电厂热源价格，原材料、动力价格水平，供热价格等；主观因素有：原材料、动力单耗水平，费用控制情况等。所以在进行成本分析时，要采取因素分析法，从供热量的影响、单耗的影响、单价的影响三个方面进行分析，找出影响成本的主要原因。对综合费用应采用比较分析法，重点分析可控费用，如修理费、运输费、邮电费、办公费、招待费等。
4、积极推行财务管理电算化
为了适应现代化管理的需要，财务管理电算化已成为必然趋势。实行财务管理电算化，可以使财务核算更规范，使财务信息更快地集中反馈，使财务预测、财务分析更准确，最重要的是可以使财务人员从繁琐的事务性工作中解脱出来，从事对财务政策的研究，经济活动的监督，提高公司财务管理的水平。
四、加强财务审计监督，规避财务风险
现代企业制度下的大型企业集团，由于内部实行分权管理，为了保证各部门、各下属单位对总经理负责，就需要通过企业内部审计来达到制约的目的。这种制约能使企业对各部门、各下属单位避免管理失控，核算不实，把计划和实际执行情况进行比较，从而找出差距和原因，分清经济责任，及时采取措施，杜绝违法违规行为的产生，使整个企业的经营行为纳入法制的轨道，使其能够健康有序的进行，使企业规避财务风险。
1.对二级核算单位有必要进行内部审计
公司为发挥下属部门干部职工的生产经营积极性，提高社会效益和经济效益，对下属单位实行二级核算，在核定人员、经济指标和费用包干的基础上，使各部门负责人拥有人事调配权、工资分配权、费用审批权等，使之相对有了独立处置的权利。因此，部门审计小组有必要对他们执行公司的财务制度、审批权限、收支是否合理、帐务处理是否得当进行内部审计，做到“一审二帮三提高”，使他们能及时改进工作，确保全年经济指标的圆满完成。
2.干部离任时有必要进行内部审计
由于企业经营管理工作的需要，二级单位的法人代表经常需要轮岗，企业法人代表离任时进行经济责任审计，对于推行责权明晰的现代企业管理制度，规范企业领导的经营行为，严肃财经纪律等方面都起着重要的作用。
