导读：新型城镇化更多是一个制度变革的过程，行政区划作为与
>> 城镇化与行政区划调整 优化行政区划设置 推动城镇化融合发展 行政区划调整的背后 安徽省行政区划调整对城市化发展的影响 乡镇行政区划调整难题的实证研究 中国行政区划调整利耶弊耶 行政区划体制改革理论探讨 关于跨行政区划检察体制的构想 都市区的空间扩展与行政区划调整的研究 沈阳市行政区划调整与实施评价 日本行政区划体制的形成与改革及其对中国的启示 中美行政区划的比较与启示 浅谈中国行政区划改革 行政区划浮世绘 日本行政区划 中央苏区行政区划研究 省级行政区划改革初探 中国行政区划点滴谈 京城行政区划之变 清代河南地区行政区划 常见问题解答 当前所在位置：l （2012年12月27日）。
⑨刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，上海・华东师范大学出版社，1996年版。
⑩刘君德：《长江三角洲地区空间经济的制度性矛盾与整合研究》，《杭州师范学院学报》，2000年第1期。
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#刘君德：《中国大陆行政区经济运行下的大区域合作发展机制研究――兼谈泛珠三角区域合作的十大关系》，香港大学主办、泛珠三角洲区域与合作论坛会议论文。
$根据1997年12月17日《工人日报》发表的文章，中国历史上的官民比例，汉代为1∶7945，唐代为1∶3927，清代为1∶911，1991年为1∶30。
一、积极稳妥做好行政区划工作
1．加大行政区划调研力度。以促进经济发展和维护社会稳定为原则，继续注重完善行政区划设置的思考和理论研究，加强与发改委等部门的联系，掌握区划调整基础性资料和动向，熟悉相关区划调整的论证、报批等工作程序，发挥好民政部门在区划调整工作中的职能作用。加强行政管理体制改革理论学习，探索减少层次、降低成本、提高效率、增强活力、协调发展的行政区划新格局的模式和机制。
2．加强对统筹区域发展研究。以统筹城乡和区域协调发展为目标，注重对统筹区域发展的研究，重点探索培育中心镇的发展，引导小乡镇的产业、人口资源向中心城区集聚，优化资源配置，促进经济、社会、环境的协调发展。完成统筹*地区发展相关课题的调研。
3、加强对政府驻地迁移的管理。各地要继续加强对辖区内政府驻地迁移的管理，积极做好向各级领导的宣传，严格按照上级有关文件精神，切实做好辖区内政府驻地建设立项审批和搬迁的报审工作。
二、全面完成地名公共服务工程
1．加强地名文化理论研究。继续抓紧落实地名理论研讨的发动工作，建立健全地名文化理论研究队伍，努力提升地名文化理论研究水平。认真撰写地名文化理论研究文章，各县（市、区）至少要有一定质量的2篇论文，有条件的地区应多承担些，参加省地名理论研讨的论文在9月15日前上报市地名办。全面总结五年来地名公共服务工程建设经验，分析存在的问题，研究提出加快建立地名公共服务体系的对策措施。各地要在9月底前，完成地名公共服务工程建设总结，并以民政局（社会事务管理局）文件形式上报市局。加强地名文化的宣传，充分发挥新闻媒体、地名网站的作用，促进地名文化的传承和创新。各地要积极参与省厅区划地名处设立的网上交流平台的工作信息、理论探讨等交流活动。
2．加大规划实施力度。象山地名规划要根据省地名学会的预审意见，认真修改后争取在7月中旬报市局，由市级专家进行评审；尚未向当地政府报审地名规划的地方要抓紧修改完善工作，力争在8月底前报当地政府审批。地名规划经批准实施后，有关地区要大力做好地名规划的宣传和组织实施工作，明确相关部门的贯彻执行职责，加强与规划相配套制度建设，建立跨部门的地名规划协同执行机制，确保地名规划真正落到实处。
3．健全地名标志长效管理机制。继续开展老小区门楼牌的更新和东部新城路标调研工作，推行住宅小区住宅分布平面导向图设置，完善农村门牌设置，提升地名标志规范化、美观化功能。要加强对地名标志质量的监督和检查。
4．探索地名信息化建设新途径。整合利用社会资源，积极拓展以地名查询触摸屏等地名信息化服务新途径。以地名信息资源共建共享为原则，完善各级地名网站、电子地图等公共服务功能为重点，加强网站的日常管理和数据库的更新，着力推进地名信息化建设，不断提高地名信息电子政务和公众服务的能力。
三、深入开展平安边界建设创优活动
关键词： 行政规划；法律性质；法律效果
Abstract:The competing theories of the legal nature of administrative planning cover the mono-nature doctrine and the multi-nature doctrine， both of which have their merits as well as demerits. Administrative planning per se does not imply practically incurring， altering or fulfilling right or obligation. Traditionally， it is thought that only with afterward operations can right and obligation be put into practice， and legal effect is hardly the inherent purpose of planning. However， such a notion should be put under suspicion. Indeed， it may well be that impact and restriction is the effect sought by administrative agencies. Further， some partial and specific mandatory planning is characterized by “directness” and “necessity” and should be held to have immediate legal effects. Administrative planning may lead to distinct administrative act and factual act， each of which has its respective features. As to the notion of “planning determines procedure，” one may find many fallacies. Planning and the decision to have a planning are two separate behaviors. The nature of planning is decided only by its own contents and factors and it is an error to assume that it is decided by the decision to have a planning. The solution of the dispute on a specific mandatory planning should center on planning itself rather than behaviors thereafter so as to settle the problem as early as possible.
Key Words: administrative planning; legal nature; legal effect
“规划（Planning）无疑已经成为正在膨胀的行政国家的一部分”［1］。伴随着行政规划的广泛运用和对人们权益影响的日益加大 ，行政法学对其进行的研究也逐渐升温，而行政规划的法律性质成为首当其冲的基础性问题。近日拜读了王青斌先生的论文《论行政规划的法律性质》（以下简称《王文》），该文的结论认为“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质，而‘确定规划裁决’性质取决于其能够产生的法律效果”，在法律没有规定“确定规划裁决”的情况下，“行政规划只能被认定为行政事实行为”［2］。这一结论是值得商榷的，原因就在于得出结论的逻辑推理前提是不成立的。有鉴于此，本文就行政规划的法律性质谈一些浅见，以求教于法学同仁。
一、 研究行政规划法律性质的意义
研究行政规划的法律性质有着重要的法律意义，主要体现在三个方面：
一是有利于行政规划在行政行为体系中的准确定位。法律性质可以说是一种法律身份，目的是对行为和事物等在法律上进行科学、准确的定位。由于现代国家的行政任务繁重，行政行为的方式也是多种多样的，因此形成了一个庞大的行政行为体系。但是这个体系虽然庞大，却是杂而不乱，究其原因就是在公法秩序中，每一种行政活动的方式都建构起了自己的行为体系，如行政立法、处罚、许可、契约，甚至包括某些权力意味浓厚的事实行为莫不如此。从根本上讲，也就是这些行为被赋予了适当的法律性质。行政规划是行政机关频繁采用的活动方式之一，因此明确其在行为体系中的位置，是十分必要的，否则，很可能造成体系的混乱和无序，并进而影响行政规划一系列后续问题在法律上的认定和处理。
二是有利于与行政规划有关的法律制度的建构，进而为规划内容的合法性、科学性以及规划争议的解决寻求一种有效的路径。行政规划法律制度的建构是与其法律性质密切相关的，正确的把握其法律性质，是建构良性的、适当的法律制度的基础之一。如程序方面，不同性质的规划就会有不同的程序规定，哪些规划要经过批准程序，哪些规划不必经过批准程序，法律往往会根据其不同的性质做出选择。规划相对人的法律救济路径，包括复议和诉讼，也取决于行政规划的法律性质。若规划构成了具体行政行为则可对其提起行政复议或诉讼，否则，不会被受理。这为规划争议的解决指出了一条可能的制度管道，尤其是在我国城市规划拆迁纠纷不断的情况下，如果可以直接针对规划本身进行复议和诉讼，那么就会从根本上改变传统上只能针对根据规划而做出的后续具体行政行为进行复议和诉讼的做法，从而有效避免损失的扩大和矛盾的激化。
三是有利于行政法学对行政规划理论研究的深入进行和理论体系的完善。对于行政规划法律性质的研究，有助于回答一些长期困扰理论界的问题，如行政规划应不应该纳入行政法学研究的范围？在行政法学体系中它应该处于一种什么位置？行政规划是否有直接的法律效果？行政规划是属于行政行为还是事实行为？能不能针对规划本身提起复议或诉讼？等等。可以说行政规划的法律性质是寻找理论突破路径的一个探路石。由此也可以理解为什么在国外和我台湾地区每次直接针对规划的诉讼中一旦判决对规划性质进行了认定都能掀起一次理论研究的波澜，人们总是希望能够借助于实践的力量为规划性质的研究寻求一个平台，以
克服理论研究自身的局限，从而把有关行政规划的理论研究推向一个新的高度。
二、行政规划法律性质理论上的争论与评析
行政规划的样态纷繁复杂，客观上也为其法律性质的把握提出了较高的理论和技术上的要求，不仅要包容所有的行政规划，又要力争为实践尽可能的提供理论支持。于是人们进行着种种的尝试，理论上的论争也在所难免。目前的观点：可分为单一性质说与非单一性质说。以下分别评述。
（一）对单一性质说的质疑
单一性质说的核心是尝试以一种单一的性质来概括所有的行政规划，因此，这种情况下对于行政规划法律性质的界定本质上要求必须是一个具有包容性的概念。
单一性质说主要包括4种观点［3］：（1）法规命令说。这种观点认为，行政规划产生的法律效果，是针对不特定多数人的抽象效果，与法规命令所具有的效果相同，因此应被视为是法规命令。行政规划公布后，对于公民权利的限制和侵害，仅仅具有抽象的可能性，并非必然的要发生。要使这种可能性变为现实性，必须要依照规划的内容、方法、步骤或措施等由行政机关作出后续具体行政行为，抽象的法律效果才被具体化。（2）具体行政行为说。具体行政行为说的核心是认为行政规划是一种人数众多但特定或可得特定的具体行政行为。（3）执行规范说。这种观点认为行政规划不属于传统意义上的行政行为，而是一种新的行政活动方式，兼具法规命令和具体行政行为的双重性质。行政规划具有规范秩序形成的作用，但是规划对于后续执行行为的效果预为直接且拘束性的确定，因此规划又并非是纯粹的法规命令。执行行为在实质上已经丧失了独立存在的意义。（4）规划行为说。该观点同样认为行政规划是一种全新的行政活动方式。行政规划以一般人为对象，关系到超个人的一般公共秩序，从这一意义上说类似于立法行为。但是，由规划产生的权利限制等效果却不是抽象的，远比法令的效果具体而强烈，从这一意义上，又不如说类似于行政行为［4］。可以称之为“规划行为”。需要说明的是“执行规范说”和“规划行为说”关注的重点是不一样的，前者关注后续行为必然发生的执行作用，后者更关注规划本身的作用。
这4种观点可以以现有行政法的理论体系为坐标将它们分为两类：一类是体系内的观点；一类是体系外的观点。前者包括法规命令说和具体行政行为说，这两种观点均企图把行政规划纳入传统的行政行为体系之中，以现有的行政法学理论来解释规划的法律性质；后者包括执行规范说和规划行为说，二者都跳出了现有行政法的理论体系，以一种全新的理论来解释规划的性质。
单一性质说面临着以下的挑战：
首先，在理论上难以达到逻辑上的周延，在实践中不可避免的存在理论覆盖的空白和漏洞。行政规划的样态复杂多样，数量繁多，而且其法律效果亦难以统一，因此现有的任何一种行政行为类型都难以包容所有的规划。这点在法规命令说与具体行政行为说中表现得最为明显。根据传统行政行为的定义来分析，各种各样不同的行政规划中既有法规命令，也有具体行政行为，而且还存在事实行为，把其完全归为二者中的某一种显然难以从理论上解释清楚。
第二，行政规划单一的法律性质必然会影响与现有法律制度的衔接。如法规命令说和具体行政行为说认为所有形态的行政规划都单一的构成法规命令或具体行政行为显然与现有的制度如程序制度和诉讼制度等难以契合，因为现有的行政立法和具体行政行为程序制度显然不适用于所有行政规划，诉讼制度同样如此。至于执行规范说和规划行为说这二种现有理论体系外的观点，遇到的问题就会更为严重，因为现有的法律制度如行政复议和诉讼制度等是以传统的行政行为体系为基础所建立的，也就是说现行的制度只与传统的行政行为内容相配套，因此把行政规划视为一种新的行政行为类型，必然为现有的法律制度所排斥。
第三，执行规范说和规划行为说的观点，在理论体系上存在着缺陷。二者不仅缺乏实践的支撑，而且缺乏充分而严密的论证基础与过程。正如有的人所认为的那样，执行规范说及规划行为说“尝试将行政计划之法律概念独立于传统行政行为之外，唯未能详确叙述行政计划特殊的性质及有何不同于传统行政行为之内容，均有其缺点。”［5］
（二）非单一性质说的优势与不足
面对形式多样的行政规划，多数人认为无法用单一的法律性质来进行概括，不同的规划法律形态各异而具有不同的法律属性。以德国、日本和我国台湾地区为例，通常认为行政规划的法律性质可以是：法律、法规命令、自治规章、行政处分、行政规则和事实行为［6］。
和单一性质说相比较，非单一性质说凸现了两个方面的特征：
一是非单一性质说完全回归到了传统的法学理论体系内来阐释行政规划的法律性质，以便找到其位置和坐标。回归传统理论体系讨论问题的一个最大的益处是可以使所研究的问题获得强大的理论支撑。任何结论不应是空中楼阁，应有坚实的理论基础，不经过充分的理论论证，就不可能达至成功。以现有的行政行为理论为依归，非单一性质说显然可以更好地避免在理论基础上可能遇到的质疑。
二是在制度层面上更具有操作性，由于法律性质是多样性的，可以有效地避免在界定规划时可能在逻辑上产生的周延问题。应当充分的保障各种样态行政规划都能找到其自身的位置，无论它是法律行为，还是事实行为。非单一性质说的最大的便利就在于可以有效地与现有的法律制度进行衔接，尤其是与现有的诉讼制度的对接。行政诉讼的受案范围就是根据传统的行政行为的类型而设计的，对哪些行政行为可以提起诉讼，哪些不可以，都有明确的界分。如果可以准确地定位行政规划的法律性质，使各种行政规划和相应的行政行为类型相对应，那么对其有关的各种制度障碍如司法审查等基本上就可以迎刃而解。
然而根据现有的非单一性质说的观点，在理论上仍然会产生一定的问题。最为明显的就是容易造成一个错觉，即把某些规划完全等同于法律、法规、规章和行政规范性文件，甚至会使行政规划失去了独立存在的意义。如有的规划要由国家民意代表机关或地方民意代表机关审批，取得了法律、地方性法规的形式，若把他们视为是法律、地方性法规的话，则成为了立法行为，不再具有行政行为的属性。但是从实质意义上分析，这类规划虽然具有法律、地方性法规的形式，但是并不能算是一种立“法”行为。因为这种规划和法还有很大的区别的，其表现在以下4个方面：一是法律、法规的效力可以针对不同的对象反复地适用，非因客观情势的变化而被修改或废止，理论上可以永久的存在，而规划的效力存续一般有明确的期限，并非可以永久的反复适用；二是规划的制定和通过并不完全适用立法的程序；三是法是针对不特定多数人的，而有些规划却是针对特定的对象；四是一般法律的规范构造采用的是“要件——效果”程式，目的是为人们提供行为模式，而规划规范构造是“目的——手段”模式，并不为人们提供行为模式，而是绘就未来的目标蓝图。因此，此类规划与立法有本质的不同，虽然经过了民意代表机关的批准，但是并不是真正意义上的立法，可以把其看作是一种特殊的行政行为。以预算为例，在实践中就曾经对其进行过这样的界定，认为它是一种行政行为而不是立法行为。如我国台湾地区“司法院”大法官《释字第391号解释的理由说明书》中就认为：“预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府机关、一般人民）之权利义务所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划所需之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持续性完全不同，预算案实质上为行政行为之一种，但基于民主宪政之原理，预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律者，以有别于通常意义之法律。”［7］有的人称之为“特别法律”［8］。有人表述的更为明确，认为预算虽以法律形式出现，但仅具有“法律的形式”，而没有规制人们权利义务的法规范内容。因而仅仅是“形式的法律”，而非“实质的法律”［9］。人们倾向于把预算排除在抽象的规范之外［10］。因此，预算在性质上可以看作是一种具有法律、地方性法规形式的行政行为。行政规划和行政法规、规章以及其他行政规范性文件的区别类似于和法律、地方性法规的区别，主要表现在效力存续、适用程序、针对对象以及规范构造的不同等。因此，基于以上的理由，虽然有部分规划在形式上会以法律、法规、规章或其他规范性文件的方式表现出来，但是并不能在它们之间划等号。
然而，无论是单一性质说还是非单一性质说都没有明确回答一个最基本的问题，即行政规划作为设定未来目标的蓝图，并不现实地产生、变更或消灭相对人的权利义务，是否有法律效果存在？这是区分行政行为和事实行为的最重要标准。假如有法律效果的话，能否有直接的法律效果，进而构成具体行政行为？这关系到行政规划是否能为现有的行政行为理论吸纳，并进而适用于现有的各项行政法律制度等基本的问题。
三、行政行为抑或事实行为？
根据单一性质说中的执行规范说和规划行为说，行政规划被认为是一种全新的特殊的法律的制度安排，现有的行政行为理论并不能将其吸纳。下面对此展开论述。
通说认为，行政行为是行政主体为实现行政管理的目标而行使行政权力，对外作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为需要具备以下4个方面的要素：一是主体因素。行政行为是行政主体的行为；二是权力要素。行政行为必须是行使行政权的行为；三是法律效果要素。即行政行为必须产生法律效果，即以设定、变更或消灭相对人的权利义务为目的。四是目标要素。行政行为的目的在于实现国家行政管理的目标。在关于行政规划法律性质的探讨中，以上四个要素中，最容易引起争论的就是有关法律效果要素。人们传统上一般认为，行政规划是对未来事项的设定，是一个对于未来目标的蓝图，对于相对人权利义务的设定、变更和消灭只有在未来通过后续行政行为的实施才能实现，并不现实的发生作用，因此行政规划本身并不具有法律效果，人们只能针对根据行政规划而做出的后续具体行政行为如行政征用、行政强制、行政许可等提起复议和诉讼。然而，近年来，理论和实务不断地对以上传统的认识提出质疑，认为规划虽然具有未来性，但并不能因此就认定某些强制性行政规划就不具有法律效果，因为某些强制性规划会对人们的权利义务或利益造成影响和限制，这种影响和限制足以具有权益侵害性，“将所谓对于国民权利之影响，作狭义的解释，倾向于只有权利之得、丧或消灭，才称为‘权利变动’。单纯之权利限制，不能称为‘变动’。……不能自由行使自己的权利，又怎能不认为是具体的权利侵害。……如单纯将权利限制的效果除外是有疑问的。可知计划的权利限制效果，事实上应是具备了权利侵害性。”［11］上述强制性规划的影响和限制并非完全是附随效果，而是行政机关行使行政目的所追求的结果之一，在这一点上与不以法律效果实现为目的的行政事实行为有显著的区别。当然，非强制性规划并不产生上述影响和限制的效果，下文将进行说明。
强制性规划可以分为针对不特定多数人的强制性规划和对象特定的强制性规划，下面分就它们的法律效果另予以说明：
对于针对不特定多数人发生作用的强制性规划而言，虽然会对相对人产生影响和限制的法律效果，但是它是一种间接的法律效果。以综合性城市规划为例，虽然它是强制性规划，但是其对未来目标的设定非常概括和抽象。拘束力主要是针对行政机关的，对于相对人的法律效果是间接的，应该把其视为抽象行政行为。
在理论和实务中争议最大的是某些对象特定的强制性规划是否具有直接的法律效果，进而构成具体行政行为。
在司法案例中，既有肯定结论，也有否定的结论。如在日本最高法院判决的“东京事业规划案”中，经合议庭审理，以8名法官赞成5名法官反对而最终通过的判决理由对此持否定的态度。判决书中认为细部事业规划公告后，对于区域内土地、建筑物所有人和租赁权人造成的权利限制，只是法律所赋予的伴随事业规划公告的附随效果，并不构成使土地建筑物所有人或租赁权人的权利发生变动的具体行政行为。但是值得注意的是在5名法官的反对意见中，提出了与此针锋相对的结论，认为事业规划公告本身会对规划区域内的土地和建筑物所有人或租赁人的权利造成限制，而且权利义务关系的内容会随着后续行政行为的进行，而面临着具体化和现实化的危险。行政机关具有使事业规划发生法律效果的意图，并且在这种意图的驱使下，才会公布规划的内容，因此事业规划在公告后，已经具备了针对特定人的具体行政行为的法律性质，应该视为是一种具体行政行为［12］。日本也有案例最终做出了肯定的结论，如在日本最高法院判决“大阪市街地再开发事业规划案”中，一审法院认为该计划不具确定的法律效果，不构成具体行政行为。二审法院认为规划直接对规划区域内土地和建筑物的所有人权利和义务造成了干涉，属于具体行政行为。最终，最高法院认为再开发事业规划在决定公告后，施行区域内的土地和建筑物所有人的法律地位将受到直接的影响，应认为已经符合行政诉讼对象的“处分”性质［13］。在我国台湾地区也有类似的案例做出了肯定的结论。如我国台湾地区“司法院”大法官会议曾经针对一起直接诉请都市变更计划违法的行政诉讼案件做出的《释字第156号解释》认为：“主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济……”［14］。
那么，如何从理论上理解这一问题呢？我们在谈到具体行政行为时，一般注重强调其可以对外产生“直接的法律效果”。如我国台湾地区的“行政程序法”第92条第一款规定：“本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。”那么，“直接发生法律效果”的含义是什么呢？它实际上包括两个方面，首先是法律效果“直接性”；其次是法律效果“必然性”。前面已经说过，对相对人的权利义务或法律上的利益进行限制和影响也是行政规划机关追求的目的之一，而不仅仅是规划公告后的附随效果。需要注意的是人们出于对权利义务的关注，往往会忽视对于法律上利益的影响和限制，这也是直接法律效果的一种重要的表现形式。权利相对于利益来讲是较为狭窄的一个概念。“直接发生法律效果，应包括对‘法律上利益’发生影响之情形在内。”［15］对于事项比较具体的细部规划，如特定区域的空间规划和专项规划等而言，因为这些规划针对的对象是特定的，而且其规划的目标蓝图非常的具体，由于其强制的拘束力，在规划规定的时间内，后续行为是必然会发生的，而且规划目标蓝图和后续行为已经成为一个前后连接，不可分割的整体，在这种情况下，从某种意义上说后续行为已经失去了独立存在的意义。虽然从表面上看，行政规划对于公民权利义务的设定仅具有未来可能性，但是会对相对人的权益造成强烈的影响和限制，足以恶化相对人的权利状态。因此可以说，这种影响和限制既是“直接的”，又是“必然的”。以具体的城市规划为例，一经公布后，土地上原有土地建筑物，除准修缮外，不得增建或改建，如被指定为公共设施保留地，则不得为妨碍指定目的的使用，因此不能不说已经直接限制了一定区域内人们的权利、利益和增加了其负担［16］。已经具有了事件具体性，应被视为具体行为［17］。在日本理论界，也有越来越多的意见认为对于特定人的权益发生直接具体影响的具体行政计划，形式上虽属“超个别”的一般行为，但亦应承认其“行政处分”的性质［18］。笔者认为，肯定这类行政规划具体行政行为的属性，更有利于利害关系人的权利保障，也比较符合现代社会保障公民人权的理念，因为可以及时地给予利害关系人提供救济。若一定要等到依据规划而做出的后续行为发生后，才给予公民复议或诉讼的机会，显然不利于权利救济的及时性，甚至有时由于已经形成既成事实而使救济的意义大打折扣。
非强制性规划虽然也会产生一定的影响，但是这种“影响”是普通意义上的理解，而非法律上对权利义务或利益的影响，与强制性规划的“影响和限制”在性质上是完全不一样的。因为非强制性规划的实现需要相对人的自愿配合，它本身不足以导致后续行政行为的必然发生，不足以导致相对人权利状态的恶化和改变，行政规划机关也不追求这种效果，它并不以产生法律约束力和实现某种法律效果为目的，因此，它们属于传统上的行政事实行为。
四、行政规划性质取决于“确定规划裁决”性质之谬
《王文》的最终结论“行政规划只能被认定为行政事实行为”实际上基于两个前提推论，第一个就是认为“行政规划的性质取决于两个因素：一是行政规划通过何种形式确定；二是‘确定规划’的性质。”该文认为“并非所有的行政规划均采用‘裁决’的方式予以确定。在我国，很多行政规划并没有经过裁决，实际上行政规划一经拟定就告完成，并不经过‘裁决’，此时行政规划的确定和拟定之间的区分是不明显的，通常也由一个机关完成，在此情况下的‘行政规划确定’并不具有权利处理性，就不应认定是具体行政行为。”因此，在排除所有非经“裁决”方式而确定的规划具有具体行政行为属性的情况下，就得出了第二个也是对最终结论有决定性意义的推论认为“具有什么法律效果就成为判断行为性质的核心要素。行政规划的性质，也就由‘确定规划’具有的法律效果所决定了。”
法律效果是判断行为性质的核心要素，这一点笔者是没有异议的，而且前文笔者对此也有论述。问题的关键是两个前提性推论是否成立。
1.第一个推论是否成立？
首先，看第一个因素，行政规划的性质取决于“行政规划通过何种形式确定”是否成立？行政规划的确定方式并不影响规划的对外法律效果，只是一个影响规划成立或生效的条件。规划确定的方式是多样的，包括拟定机关自行确定，经过上级机关或民意代表机关批准确定，在德国和我国台湾地区某些规划还可以通过确定规划裁决确定。需要注意的一点时，在《王文》中和我们目前学界关于行政规划的研究中，常常有意无意的把我们通常理解的“规划确定”和德国及我国台湾地区规划确定程序中的“规划确定”混淆，进而把上级机关的批准（裁决）等同于计划确定裁决，这是不妥的。德国和我国台湾地区的“规划确定程序”是一个有着特定含义的法律制度，考其本意，是指若制定行政规划经一定的程序，比如依序经过拟定规划、公开规划、听证、审议后始为确定的，该程序之整体称为“行政规划确定程序”［19］。“若更以严谨的意义言之，此种程序亦即是一种确定计划主体和计划所涉及之相关人间法律关系，并产生行政机关间集中事权效果的一种行政程序。”［20］“集中事权”是“规划确定程序”和一般行政规划程序之间最重要的区别之一，指在经过听证或其他方式征求有关行政机关的意见后，经过确定规划裁决核准的规划，在以后的规划实施和采取必要措施时，即使应该得到其他行政机关的核准或同意，也可得免除。若不能集中事权，即使规划要经过上级行政机关批准确定，也不能成为是“规划确定程序”。具有形成效果、批准效果和集中事权效果的规划确定裁决是专门针对德国和我国台湾地区的“规划确定程序”而言的。我们通常理解的“规划确定”既可能是拟定行政机关自身确定，也可能是上级机关甚至民意代表机关确定，但是与“规划确定程序”中的确定有根本的区别。世界上除了德国和我国台湾地区没有任何一个国家或地区确立了“规划确定程序”。后来日本和韩国在制定《行政程序法》时曾经打算引入该制度，但经过考量最终放弃［21］。应该明确的是即使在德国和我国台湾地区有规划确定程序，也并非是所有的规划都要经过确定规划裁决，根据他们现行《行政程序法》的规定，规划确定程序仅仅适用于具体的空间规划和土地规划。但是除这些规划之外，在德国和台湾地区还有大量的不经过规划确定程序而的规划存在，“如计划之事务，并非处理具体事件之专案规划，而是就一个地区内多数不同事务之整盘规划，如都市计划之类，或者计划之内容并非直接涉及人民之权利或义务，如提供经济资讯、政策取向及发展预测之经济计划，或政府编列之年度预算等，则不适用此种计划确定程序。”［22］能说这些规划都没有法律效果么？显然是不行的。《王文》为引出第二个因素，把未经过“裁决”确定的所有规划都排除在具体行政行为之外，理由是规划未经过“裁决”确定，行政规划的确定和拟定机关之间的区分不明显，在此情况下“行政规划确定”不具有权利处分性。这个理由显然也是不成立的，无论确定和拟定规划的区分是不是明显，都会对规划的内容进行确认，从而使行政规划成立和生效。无论行政规划通过何种形式确定，无论是行政机关自行制定后确定对外公布，还是经过上级机关批准后公布，抑或象德国和我国台湾地区那样经过规划确定裁决后对外公布，都不会对规划自身对外法律效果产生根本性的影响，行政规划的法律效果由其自身内容决定，而不可能由确定其成立和生效的方式决定。
其次，看第二个因素，行政规划的性质取决于“‘确定规划’的性质”是否成立？从上下文来看，该文是把“确定规划”视为和德国及我国台湾地区“确定规划裁决”完全等同的概念，并在结论中写明“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质。”那么，我们首先来看一下“规划确定裁决”的性质是什么？德国的实践和理论普遍认为“确定计划之裁决为一行政处分”［23］裁决的相对人包括规划拟定机关、集中事权涉及到的机关、对规划内容提出异议的人以及受到规划影响而参加到规划确定程序中的人等，他们分别享有裁决赋予的不同权利，承担裁决规定的不同义务。这些相对人是特定的，确定规划裁决属于具体行政行为，相对人对其不服可以提起行政诉讼。由此可见，行政规划和确定规划裁决是属于两个不同的行为，那么一个行为的性质要由另一个的独立的具体行政行为的性质来决定，从法理上是难以证成的，行为自身的性质要取决于自身的内容和要素。
2.第二个推论是否成立？
第二个推论认为“行政规划的性质，也就由‘确定规划’具有的法律效果所决定”。下面分析一下其存在的问题。《王文》认为“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质，而‘确定规划裁决’性质取决于其能产生的法律效果。”“确定规划裁决”性质取决于其自身能产生的法律效果这一点是没有任何问题的，它自身的性质当然由其自身的法律效果决定。上文已经分析“确定规划裁决”是一种具体行政行为。它的法律效果主要有三种，即形成效果、批准效果（也称为核准或许可效果）和集中事权效果（也称为取代或权力集中效果）。《王文》进而在结论中认为“在我国，由于目前尚无相应的法律规范对行政规划的‘规划确定裁决’进行规定，因此，其能否产生‘权利形成效果’也是不确定的。因此，就目前而言，行政规划尚不能认定为是具体行政行为。”在以上的推理中明显存在着逻辑上和法理上的混乱。“权利形成效果”是“确定规划裁决”的法律效果，它具有权利处分性，能够决定“确定规划裁决”是具体行政行为是当然的。但是这不能证明或否定行政规划本身直接的法律效果，并进而能够成为或不能成为具体行政行为。否则就是张冠李戴。
首先，即使法律明确规定了确定规划裁决的“形成效果”，也不能证明行政规划就一定具有直接法律效果。虽然就像《王文》所认为的那样确定规划裁决“是对规划拟定机关与相对人之间的争议进行处理的‘裁决行为’，含有明显的权利处理性”，但这只是作为具体行政行为的规划确定裁决“形成效果”的具体体现，是对于同为相对人的“规划拟定机关”和“规划影响的人”之间未来规划关系的裁决，是规划确定裁决法律效果的内容。“裁决行为”的权利处理性是针对“规划拟定机关”和“规划影响的人”的，在这里“规划拟定机关”和“规划影响的人”都是规划确定裁决的相对人，前者并不是作为行政主体存在，对他们之间关系的形成效果只能证明规划可以成立，双方之间在规划成立后会形成规划关系，并不能就证明成立后的行政规划就一定会有直接的法律效果。比如说经过确定规划裁决确定的规划也可能是抽象行政行为或行政事实行为，并不因为确定规划裁决具有形成效果，就必然导致行政规划是具体行政行为。
其次，法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并非行政规划就不具有直接法律效果。法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并不能否定行政规划影响和限制相对人权益的法律效果存在，细部的、具体的强制性行政规划一经确定（如前所述，这种确定方式是多样的）并对外生效，这种直接法律效果就产生了。行政规划的性质只能由自身的法律效果来决定，显然不能有另外一个独立的具体行政行为——“确定规划裁决”的法律效果来决定。在实践上，也可以完全证伪这个结论。比如在日本并没有建立规划确定程序，法律也没有规定确定规划裁决及其“形成效果”，但是像上文提到的在日本发生的案例所揭示的那样，实践中却有判决认定行政规划是具体行政行为，这显然是《王文》的理论所无法解释的。
因此，《王文》的结论认为“可以通过立法对行政规划的‘确定程序’及其法律效果加以规定，若如此，行政规划就可以被认定为是具体行政行为。否则，行政规划就只能被认定为行政事实行为，也不能被纳入行政诉讼的受案范围。”在逻辑上和法理上显然是不成立的。
五、结论
行政规划可以分为内部行政规划和外部行政规划，行政法关注的重点是外部行政规划。行政规划的法律性质具有多样性，可以把外部行政规划的法律性质分别界定如下：
以行政规划是否以产生某种特定的法律效果为目的，可以把其性质区分为：
（一）行政事实行为。不以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的非强制性行政规划，属于行政事实行为。
（二）行政行为，也称为行政法律行为。以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的强制性行政规划，属于行政行为。
根据行政规划是否需要经过民意代表机关的批准，从而是否具有法律、地方性法规的形式为标准，可以把属于行政行为的行政规划性质分为：
1.具有法律、地方性法规形式的行政行为。由国家和地方民意代表机关批准的行政规划，具有法律、地方性法规的形式，但是由于效力存续期间、制定程序、规范构造以及适用对象等因素与法律、地方性法规并不相同，因此实质意义上仍然是行政行为，而不是立法行为，在性质上也可以称之为准法律性行政行为。这类规划主要包括国家和地方政府预算，以及国家和地方国民经济和社会发展规划等。
具有这种性质的规划由于要经过民意代表机关的批准，因此一定意义上具有了更多政治决策的成分在内，公民也不得对之寻求直接的法律救济，因此理论上可不必再作具体行为和抽象行为的区分。
2.一般意义上的行政行为。绝大多数的行政规划并不需要经过民意代表机关的批准，和一般的行政行为一样他们完全由行政机关制定和批准。需要说明的是，根据我国的法律规定，有些行政规划在报上一级行政机关批准之前会经过规划拟定机关同级人大常委会的审议，审议意见交规划拟定机关处理并和规划草案一起报送批准规划的上级行政机关，但仅仅是审议而不作批准，那么这时行政规划的法律效力仍然完全源于行政机关
（注：如我国《城乡规划法》第16条规定：“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。”。）
进一步讲，以行政规划是否针对特定的相对人作出，并是否产生直接法律效果为标准，可以把属于一般意义上行政行为的行政规划性质分为：
（1）抽象行政行为。针对不特定的相对人，并且不产生直接法律效果的强制性行政规划是抽象行政行为。
作为抽象行政行为的行政规划并不能与行政法规、规章和其他行政规范性文件完全等同，它有自身的特殊性，如它的效力存续一般有明确的期间；不完全遵循行政立法和文件制定的法定程序；规范构造有明显的区别等等。
（2）具体行政行为。针对特定的相对人，并且产生直接法律效果的强制性行政规划是具体行政行为。
作为具体行政行为的行政规划和其他一般的具体行政行为相比较仍然有其特殊性，就是它产生的直接法律效果是对相对人的权益进行影响和限制，而后者则是产生、变更或消灭相对人的权利和义务。
根据传统的观点，行政规划需要通过后续行政行为才能使法律效果现实化，相对人只能针对后续行政行为而不能针对行政规划本身提起行政复议或诉讼。这种看法有改变的必要，对于构成具体行政行为的行政规划，应该纳入行政复议或诉讼的受案范围，将规划争议提前化解，而不必等到后续行为发生而致损失扩大时才针对后续行政行为着手解决，从而更有效保障相对人的权益。这一点对于我国城市化过程中因城市规划而引起的纠纷解决更有着现实的意义，因为如果相对人只能针对城市规划后续的行政征收、行政强制或行政补偿等提起复议或诉讼，往往会使相对人的财产如房屋等已经被损坏而无法恢复，从而会激化矛盾，目前，因房屋拆迁而引起的群体性事件屡屡发生就是例证。在这种情况下，把争议解决的对象变为规划本身而不是规划实施中的后续行为应该是一个有效的解决路径之一。
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第一条为了加强城镇规划编制的管理，规范城镇规划编制行为，根据《中华人民共和国城市规划法》、建设部《城市规划编制办法》、《**省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》、《**市城市规划条例》等法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条凡在本市行政区域范围内城镇规划的编制与审批，必须遵守本办法。
第三条本办法所称的城镇规划是指城市总体规划、镇总体规划、近期建设规划、分区规划、详细规划、专项规划和村庄建设规划。
在城市总体规划的基础上应编制城市分区规划和各项城市配套设施的专项规划。
城市设计应贯穿城市规划的各个阶段。
战略规划、概念性规划等其它各类规划均可作为总体规划或详细规划阶段的前期分析或内容补充。
第四条市规划局是城市规划行政主管部门，具体负责组织、协调全市城镇规划的编制工作。
市人民政府有关职能部门应当按照各自职责，协同做好城镇规划工作。
第五条承担城镇规划编制任务的单位和人员，必须具备国家规定的城镇规划编制资质和职业资格。
第六条城镇规划的编制应积极采用先进的规划设计理念和技术手段，积极推广新技术的应用。
第七条承担编制城镇规划任务的规划设计单位应广泛收集资料、认真实地踏勘、深入调查研究。
第八条编制城镇规划时，有关单位应向城市规划行政主管部门和规划编制单位提供基础资料。
第九条编制城镇规划采用的勘察、测量图件和资料必须符合市城市规划行政主管部门的有关规定和质量要求。
第十条编制城镇规划应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。
第十一条承担编制城镇规划任务的单位必须根据有关保密法规和合同条文，对收集的基础资料承担安全、保密责任。
第十二条各类城镇规划由市、镇两级人民政府组织编制，并经法定程序批准后生效。未经法定程序批准生效的规划不能作为城镇规划编制和管理的依据。
第十三条各级财政应把城镇规划编制经费纳入本级年度财政预算。
第二章市、镇总体规划的编制
第一节城市总体规划的编制
第十四条城市总体规划由市人民政府组织编制，具体工作由市规划行政主管部门负责。
市域城镇体系规划应纳入城市总体规划。
第十五条城市总体规划应委托具有相应规划设计资质的规划设计单位编制。
第十六条在编制城市总体规划前应先行编制城市总体规划纲要。
第十七条城市总体规划纲要编制过程中应广泛征求各方面意见。编制完成后应当组织专家论证，并向社会公示。公示时间不少于15天。公示中征集的专家意见和公众合理意见应作为江阴市城市总体规划编制的依据。
第十八条城市总体规划纲要须报省人民政府规划行政主管部门审查同意。
第十九条规划设计单位完成城市总体规划方案后，应组织向社会公示，公示时间不少于15天。
第二十条城市总体规划方案须由省人民政府规划行政主管部门组织有关部门和专家对方案进行论证。
第二十一条城市总体规划方案修改完善后，须报市人民代表大会或者其常务委员会审议通过，经**市人民政府审核，报省人民政府审批。
第二十二条城市总体规划经批准后，应当予以公布。
第二十三条市人民政府可以根据城市经济和社会发展的需要，对已经批准的城市总体规划进行局部调整，并报市人民代表大会或其常务委员会和原审批机关备案；但涉及强制性内容的重大变更，须经市人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报原批准机关审批。
第二节镇总体规划的编制
第二十四条镇的总体规划由镇人民政府根据城市总体规划负责组织编制。镇人民政府应当同步组织编制镇域规划并纳入镇的总体规划。
第二十五条镇的总体规划编制前应组织前期研究并提出编制工作报告，经市人民政府同意后方可组织编制。
第二十六条镇的总体规划应委托具有相应资质的规划设计单位编制。
第二十七条镇人民政府在规划设计单位提交镇的总体规划方案后，应当予以公示，公示时间不少于15天，并由市规划行政主管部门组织有关部门和专家对方案进行论证。
第二十八条规划设计单位根据专家论证意见和向社会征集的合理意见进行方案修改，修改完善后经镇人民代表大会审议通过，并由市规划行政主管部门审核，报市人民政府审批。
省人民政府指定的镇的总体规划，报省人民政府审批。
**市人民政府指定的镇的总体规划，报**市人民政府审批，并报省人民政府规划行政主管部门备案。
第二十九条镇的总体规划经批准后，应当予以公布。
第三十条各镇人民政府可以根据镇的经济和社会发展的需要，在征得市规划行政主管部门同意后，对镇的总体规划进行局部调整，并报镇人民代表大会及原批准机关备案；但涉及强制性内容的重大变更，须经镇人民代表大会审查同意后，报原批准机关审批。
第三章近期建设规划的编制
第三十一条近期建设规划由各级人民政府负责组织编制。
第三十二条近期建设规划应委托具有编制市、镇总体规划相同资质的规划设计单位编制。
第三十三条近期建设规划的期限原则上应与城市国民经济和社会发展的年限一致，并不得违背城市规划的强制性内容。近期建设规划到期时，应当依据市、镇总体规划组织编制新的近期建设规划。
第三十四条市、镇近期建设规划方案编制完成后，应当予以公示，公示时间不得少于15天。并由城市规划行政主管部门组织相关部门和专家进行论证，规划设计单位根据专家论证意见和向社会征集的合理意见进行方案修改，方案修改完善后报市人民政府审批。
第三十五条批准后的近期建设规划应当予以公布。
第三十六条市、镇人民政府可以调整近期建设规划，涉及强制性内容的须按照本办法第三十一条至三十四条规定的程序进行编制和报批。
调整后的近期建设规划应当重新向社会公布。
第四章城市分区规划的编制
第三十七条编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置作进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要求。
城市分区规划的分区面积一般不小于10平方公里。
第三十八条城市分区规划由市规划行政主管部门负责组织编制。
第三十九条城市分区规划应委托具有相应规划设计资质的规划设计单位编制。
第四十条规划行政主管部门在规划设计单位提交分区规划方案后，应当予以公示，公示时间不少于15天。并组织相关部门和专家进行论证。
第四十一条规划设计单位根据专家论证意见和向社会征集的合理意见进行方案修改，方案修改完善后，报市人民政府审批。
第四十二条城市分区规划经批准后，应当予以公布。
第四十三条规划行政主管部门可以根据城市发展的需要对城市分区规划进行局部调整，并报原批准机关备案；但涉及强制性内容的重大变更，须按本办法第三十九条至四十一条规定的程序进行编制和报批。
第五章历史文化名城保护规划的编制
第四十四条历史文化名城保护规划由市人民政府组织编制。
第四十五条历史文化名城保护规划的编制必须依据《中华人民共和国文物保护法》和《**省历史文化名城名镇保护条例》的有关规定。
第四十六条历史文化名城保护规划应委托具有相应资质的规划设计单位编制。
第四十七条在编制、论证、审查和报批城市总体规划时，应同步编制、论证、审查和报批历史文化名城保护规划，并独立成册。
第四十八条编制历史文化名城保护规划应广泛征求有关部门、社会公众和专家意见。
第四十九条单独编制的历史文化名城(名镇)保护规划，应由市规划行政主管部门组织相关部门和专家进行方案论证，由市人民政府报市人民代表大会或者其常务委员会审查同意。
第五十条经审查同意后的历史文化名城保护规划由**市人民政府转报省人民政府批准。
第五十一条批准后的历史文化名城保护规划应向社会公布。
第五十二条市人民政府可以根据地方的经济和社会发展的需要，对历史文化名城保护规划进行局部调整，须报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；有下列情形之一的，须报原批准机关审批：
（一）涉及影响历史文化名城、名镇发展方向和总体布局调整；
（二）改变原规划确定的原则、整体风貌以及重点保护区的保护范围和保护内容的。
第六章详细规划的编制
第五十三条详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
第五十四条详细规划应委托具有相应资质的规划设计单位编制。
第五十五条控制性详细规划是以控制土地使用性质和使用强度为目的的规划，是城市规划管理的主要依据。控制性详细规划的规划面积一般以1--10平方公里为宜。
第五十六条控制性详细规划的编制必须以城市总体规划或城市分区规划为依据。
第五十七条控制性详细规划由市规划行政主管部门负责组织编制；镇的控制性详细规划由各镇人民政府组织编制。
第五十八条控制性详细规划编制组织部门在规划设计单位提交规划方案后，应当予以公示，公示时间不少于15天。由市规划行政主管部门组织有关部门和专家论证。
规划设计单位根据专家论证意见和向社会征集的合理意见进行方案修改，方案修改完善后，报市人民政府审批。
第五十九条修建性详细规划必须以控制性详细规划或城市分区规划为依据。
修建性详细规划是直接对建设项目作出具体的安排和规划设计。
第六十条修建性详细规划由建设单位依据市规划行政主管部门提供的规划设计条件组织编制。
城市重要地区、重大建设项目的修建性详细规划由市规划行政主管部门负责组织编制。
第六十一条城市重要地区、重大建设项目的修建性详细规划应多方案比较，方案应当予以公示，公示时间不少于10天并组织有关部门和专家论证。规划设计单位根据专家论证意见和向社会征集的合理意见进行方案修改，方案修改完善后，由市规划行政主管部门审查同意，报市人民政府审批。
其余的修建性详细规划由市规划行政主管部门审批。
第六十二条详细规划经批准后，应当予以公布。
第六十三条市规划行政主管部门可以根据城市发展的需要对详细规划进行局部调整；但涉及强制性内容的重大变更，须按本办法第五十六条至六十一条规定的程序进行编制和报批。
第七章城市专项规划的编制
第六十四条编制城市专项规划应当依据城市总体规划，明确城市各项公共服务设施和基础设施的建设指标和空间布局，是编制城市分区规划和控制性详细规划的重要依据。
第六十五条城市专项规划由各相关行政主管部门负责组织编制。
第六十六条城市专项规划应委托具有相应规划设计资质的设计单位编制。
第六十七条各相关行政主管部门在设计单位提交城市专项规划方案后，应会同市规划行政主管部门组织有关部门和专家论证。
城市专项规划应向社会公示，广泛征求意见。
第六十八条城市专项规划方案修改完善后，经市规划行政主管部门审查同意，报市人民政府批准。
第六十九条城市专项规划经批准后，应当予以公布。
第七十条城市专项规划根据城市发展的需要进行局部调整的，经市规划行政主管部门审查同意后报原批准机关备案；但涉及强制性内容的重大变更，按本办法第六十六条至六十八条规定的程序进行编制和报批。
第八章村庄建设规划的编制
第七十一条村庄建设规划是村庄各项建设的依据。
第七十二条编制村庄建设规划必须以镇总体规划为依据。
第七十三条村庄建设规划由镇人民政府负责组织编制。
第七十四条村庄建设规划应委托具有相应规划设计资质的设计单位编制。
第七十五条镇人民政府在设计单位提交村庄建设规划方案后，由市规划行政主管部门组织论证、审查。方案审查通过后，应当予以公示。
第七十六条在方案修改完善后，村庄建设规划经镇人民代表大会审查同意后，由镇人民政府报市人民政府批准。
第七十七条村庄建设规划批准后，应当予以公布。
第七十八条镇人民政府根据发展的需要，可以对村庄建设规划进行调整，须经市规划行政主管部门审核后报原批准机关备案；但涉及强制性内容的重大变更，须按本办法第七十四条至七十六条规定的程序进行编制和报批。
第九章附则
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
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〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.
宣传部的工作职责1
1.充分把握正确的舆论导向,坚持不懈地进行宣传工作，把协会内的各项工作及时地传递给广大会员，
对协会会的各项工作进行宣传。
2.负责宣传橱窗(报栏)的内容的规划和管理
3. 负责横幅管理及业务设计工作
4. 负责群内消息编审工作
5. 有关图片和文字资料的收集、整理、保管;
6.做好各种宣传稿件的统计工作
7. 开展丰富多彩的宣传活动
8. 加强与各部工作的联系和交流，力求做到工作的协调性、统一性。
9.协助其他部门进行各项工作，全心全意为协会做事。
宣传部的工作职责2
1、负责指导全市理论学习、理论宣传、理论研究工作;负责做好党员教育工作。
2、负责引导社会舆论的指导、协调工作;负责全市网络文化建设和管理工作的宏观协调和指导，负责全市互联网新闻宣传工作。
3、负责宏观指导全市精神产品的生产、监督，负责指导全市文化建设方面的工作，协调推动全市的文化体制改革和全市文化产业发展;负责市属国有文化资产及运营的监管。
4、负责规划、部署全市思想政治工作，会同有关部门研究和改进群众性思想教育工作。
5、与市委组织部共同负责市直宣传文化单位市管干部的考察了解并提出意见;负责直属宣传文化单位部管干部的考察及任免;制定全市宣传文化系统干部培训规划并组织实施;承担全市新闻和政工系列专业技术职称评审的组织工作。
6、负责组织、协调、指导和管理全市的对外宣传工作;承担市政府新闻办公室的日常管理工作。
7、负责全市精神文明建设工作的规划和组织实施;负责组织协调、指导和监管全市各类群众性精神文明创建活动;承担市精神文明建设指导委员会办公室的日常工作。
8、完成市委和上级交办的其它工作任务。
宣传部的工作职责3
1、负责全区理论研究、理论学习、理论宣传工作，参与市委宣传部编制社会科学规划、实施计划。
2、负责联系新闻媒体做好利通区新闻宣传报道工作。
3、指导全区文化体育工作，协调区文化体育局和文联，对辖区文化市场进行指导，使全区文化体育工作健康、协调发展。
4、规划、部署全区全局性的思想政治工作，会同有关部门研究和改进群众性思想教育工作。
5、会同有关部门做好全区党的思想建设和党员教育宣传工作，编写党员教育材料。
6、指导并组织全区对外宣传工作和对外文化交流工作。
7、负责规划、部署、检查和指导全区群众性精神文明建设工作。
8、负责全区全民国防教育工作。
9、完成区委、区政府交办的其他任务。
宣传部的工作职责4
1、贯彻执行党的宣传思想工作的方针、政策;根据和省委、市委、区委的安排部署，制订全区宣传思想工作规划并提出宣传系统社会事业发展的指导意见，促进全区文化体育、卫生、广电、计生等社会事业发展;指导街(镇)、区直部门党委(党工委、党组、党总支部)的宣传工作;协调全区宣传系统各部门之间的关系。
2、负责指导全区理论学习、理论研究和理论宣传;掌握全区理论工作动态，总结和推广理论学习工作经验。
3、负责引导新闻舆论，把握舆论导向和宣传基调;指导、协调广播电视部门的工作;对区广播电视事业局的工作实施方针、政策的指导。
4、负责社会文化工作和文化市场的宏观管理;研究和规划全区文化艺术发展的战略目标和任务;对区文体局、文联的工作实施方针、政策的指导。
5、负责规划、部署全局性的思想政治工作任务以及全区社会宣传、企业宣传、社区宣传、法制宣传、科技宣传和全民国防教育等工作。
6、负责制定基层党员思想理论教育计划，编写党员教育教材;配合区委组织部做好党员教育工作。
7、宏观指导全区群众性的精神文明建设活动，管理区委精神文明建设办公室。
8、组织实施对外宣传工作，贯彻对外宣传工作的政策;组织、协调对外新闻报道和对外、对台文化交流。
9、组织实施省、市委宣传部和区委有关宣传工作的重点课题的调研，做好舆情信息、宣传信息收集和报送工作。
10、宏观指导协调宣传系统党的建设。
11、受区委委托，管理区直宣传系统的领导干部;对街镇党(工)委宣传委员的任免提出意见;制定全区宣传干部和宣传文化系统领导骨干的培训规划并组织实施;负责宣传系统股级干部的政治理论培训和考核任免工作;联系宣传系统的知识分子，配合有关部门做好知识分子工作;受委托主管全区企业政工系列的职称评审工作。
12、承办区委交办的其他事项。
宣传部的工作职责5
1.负责制定全校德育和精神文明建设规划和实施细则并抓好落实，切实抓好教职工的思想建设和道德建设。
2.围绕学院中心工作，做好宣传舆论导向工作;提出学院宣传计划意见，做好各类专项宣传的组织工作。
3.负责对外新闻报道和与新闻单位的联系工作，负责校园网络、校园广播电视及校内出版物和宣传橱窗等舆论阵地的管理，具体负责《震旦学院》报的编辑、出版工作。
4.做好校园文化的宏观管理，负责校内宣传品的审查、管理工作;负责校内哲学、社会科学类讲座、论坛等的宏观管理与备案;负责党报党刊的征订工作。
5.负责职责范围内学院对外宣传册、专题片、展版等形象宣传材料的设计、制作，负责学院重大活动的氛围营造工作。
6.负责全院的网络宣传、管理、审查、监控工作。
7.负责学院电子屏幕的管理、内容制作和维护。
8.做好上级组织和党委下达的其他宣传教育任务。
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ii行政区划网。内蒙古行政区划沿革1950-1958。资料， http：///old/quhua/15nmg/y50.htm#1949
iii 内蒙古自治区各盟人民政府成立时间并不相同，具体如呼纳盟人民政府于1950年成立，兴安盟人民政府1949年成立，察哈尔盟人民政府于1954年由察哈尔民主政府更名为人民政府，乌兰察布盟1954年从乌兰察布自治区人民政府变革而来。其后各盟政府权限和称谓的变革时间也并不完全统一，因此本文划分的三个阶段的时间是以时间段来划分的。
iv 内蒙古区情网。呼伦贝尔盟行政公署。http：///content.aspx？classid=328&id=1481 2008.5。
v内蒙古区情网。呼伦贝尔盟行政公署。http：///content.aspx？classid=328&id=1481 2008.5。
vi内蒙古区情网，呼伦贝尔盟行政公署。http：///content.aspx？classid=328&id=1481 2008.5。
vii 此数据来自行政区划网，内蒙古行政区划沿革。http：///old/quhua/15nmg/y50.htm#1949。
【参考文献】
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【关键词】:城市规划 编制体系 控制框架体系
中图分类号:TU984 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)06-0155-02
引言:城市分区规划是在城市总体规划的基础上,对城市局部地区所作的规划。建设部于2006年颁布了《城市规划编制办法》规定,“编制分区规划,应当综合考虑城市总体规划确定的城市布局、片区特征、河流道路等自然和人工界限,结合城市行政区划,划定分区的范围界限”。城市的分区规划是城市长远发展的指示灯,所以研究城市规划编制体系的框架具有重要意义。
1我国城市规划编制的要求
1.1 明确城市分区规划的地位
在新的背景之下展开城市分区规划研究,首先要对城市分区规划在城市规划体系当中所处的地位进行重新的认识。城市分区规划应该是具有一定规模的城市中的一个重要、独立的法定编制层次,而不应该是依附于城市总体规划的一个可有可无的层次;城市分区规划上可以对总体规划的目标进行进一步落实和细分,分区规划则是将总体规划目标集合变为详细蓝图的目标实现过程,是公众参与的规划平台。
1.2 加强对分区经济发展的论证
计划经济下的城市分区规划着眼点大多集中在物质规划领域,城市规划师的主要职责是把政府的决策落实、转化为具体的物质环境,较少涉及社会经济决策本身。在市场经济条件下,经济因素对规划决策的影响力很大。规划人员应根据市场经济原则,深入研究分区现状综合条件,努力寻求分区内部具有的生长点和吸引点加以发展,发挥分区自身优势,以达到论证分区经济发展的目的。
1.3保障分区发展的社会公平
随着市场化进程的加快,城市中一些社会现象和问题也凸现出来,如贫富分化、职工下岗、社会福利、医疗条件等,成为政府亟待解决的问题。作为辅助城市建设可持续发展的城市规划正逐步成为一种倾向于解决社会问题的“公共政策”。同样,城市分区规划不应单纯追求经济发展,还应该重视城市中的公共利益与关注社会弱势群体。主要依靠区级行政主体调控来有效保障区级行政区内的基础要素的正常运行和合理发展,达到实现社会“公平”的目的。
1.4协调城市内部各分区关系
由于整个城市是一个整体,城市分区规划的研究对象是城市的各个区级行政区,对某个区级行政区的研究必然得考虑到与其他区级行政区的关系,不能将整个城市割裂开。城市分区规划要处理好城市功能结构下各分区在空间和功能之间的关系,使城市设施、产业分布、交通网络布置寻求最佳发展途径,做到分工协作、设施共享,共同保护生态环境,特别是处理好周围邻近分区以及城市重要功能区如城市中心、副中心及工业区之间的关系。可以说,促进区域之间协调、实现和谐社会目标是分区规划不能回避的主题。
1.5改革现行规划运行机制
随着区级政府在经济与政治方面独立性的增强,信息网络的快速发展,以及公众参与公共事务意识和热情的形成,城市分区规划在编制、审批、批后管理等机制方面都应该进行改良。首先,分区规划应该改变市政府主导的集权线性编制机制,试着摸索出一种可行的编制合作与资金筹措方式,充分考虑各个城区发展的目标及实施计划,最大限度地调动区政府的积极性。其次,引入“公众参与”机制。
2 城市分区规划的编制内容框架
我国城市分区规划着重考虑到分区后的社会经济发展,根据现有水平,区规划范围内的用地空间分为公共利益空间网络、特殊用途区和一般用途区三类。
2.1公共服务网络体系
城市公共利益空间是城市正常运行的基本物质条件,在进行城市公共服务网络规划体现设计时:首先,对于公共空间用地,必须明确详细的、相对刚性的用地选位,以免保护不力,被逐步蚕食。其次,基础设施的规划要充分体现其现实性、科学性和可操作性。最后,在分区规划编制过程中,要充分做好环境保护和生态环境建设和城市安全生产。
2.2特殊用途区体系
对于发展不平衡的城市用地来说,通过规划手段对城市中影响分区发展的重要区域(特殊用途区)进行重点控制与发展,使其带动周边地区乃至整个分区按照分区规划确定的方向发展,可以真正发挥分区规划对城市建设的引导作用。
3 城市分区规划的控制体系、
由于我国的经济发展处于转型时期,对城市进行长远规划难以准确估计,需要合理确定城市分区规划阶段强制性内容和指导性内容,变时限规划为控制性规划。
3.1规划单元控制
本文所说的规划单元是指以行政街道为基础,按其辖区界线划分的若干管理单元。划分规划单元,建构区级行政区-规划单元-社区单元-街坊单元四级层次结构的分层控制体系,体现了一种自上而下、分层控制、层层深入的控制手段。通过规划单元对所有空间采用一般性的通则式控制,再分别对公共利益空间网络和特殊用途区增加控制内容。
3.2控制体现中控制内容
在建立城市规划控制体系中,只要控制是用地使用控制、环境容量控制、公共空间网络设施配套控制。所采取的方法主要有指标量化、条文规定、图则规定、城市设计引导和方案审定等5种控制方式。城市大部分项目的规划多采用指标量化、条文规定和图则标定这3种控制方式共同进行控制。但由于用地性质、建设项目和开发过程不同,规划控制的要求也不同,个别用地采用的控制方式也有取舍。①空间管制,针对不同地区的历史及自然现状和管理要求,将城市分区规划的区域划分为基本建成区、新发展地区、限制建设地区和禁止建设地区。并确定不同地区的编制内容和法定重点。②控制强度分级,在城市分区规划中可以根据职能级别的不同将城市不同空间进行控制分级,采取不同深度的控制强度等级。
3.3建设时序控制
所谓城市建设时序的控制,就是要确定在不同时段城市重点建设的地区,重点建设的项目,在分区规划中也即确定城市分区规划实施的先后次序,并在建设过程中按照确定的时序进行控制。分区规划的实施是一循序渐进、逐步开展的过程,需要对规划中的建设时序进行科学合理的安排。
结语:随着经济快速发展、城市化进程加速,对城市分区进行规划编制,是对我国城市分区规划的理论与方法的完善和补充,是灵活落实和深化城市总体规划、更好地指导控制性详细规划,从而更有效地发挥其解决分区发展中遇到的实际问题、引导城市分区建设和发展的需要。
参考文献:
