[关键词]全球化国际公共事务管理合法性全球治理
作者简介：
王乐夫：男，(1941.8-),海南省定安县人，中山大学行政管理研究中心主任，政治与公共事务学院院长，教授，博士生导师。主要研究领域：行政理论与领导科学、公共管理等。
李伟权：男，（1974.8-），广东博罗县人，中山大学行政管理研究中心，行政管理专业在读博士研究生，研究方向：行政理论与领导决策，公共管理。
一、全球化与国际公共问题的治理
全球化发展所带来的一个直接后果就是全球化问题的增多与现有政治实体管理能力不足之间的矛盾加剧。和平与发展是当代的主题。然而，随着文明社会的发展，国际之间的政治、经济文化之间的斗争与问题越来越迫切需要各民族国家进行更多的合作。世界需要包括国家、国际组织、非政府组织在内的各社会主体的协调与合作。这就是全球治理。更有甚者提出全球公民社会的思想，强调发展跨国社会力量，弥补政治权力的遗漏。这都是强调在全球问题上以多元主义取代以前单纯以国家为中心的思想。
在上个世纪初期，即有人提出要建立“世界政府”，但在当时的国际背景下是十分不现实的。随着社会的进步，经济与科技的发展，国际民主进程的加快，设立国际组织进行国际公共问题的处理，不仅是必要的而且是可行的。现在，除了联合国外，各种区域性的国际组织、专门性的国际组织如雨后春笋，层出不穷。与实践相比，我们的理论则相对落后。建立国际公共事务管理机制的必要性表现在下列几个方面：一是经济全球化需要建立国际公共管理机制。经济全球化使各国经济联系日益密切，一损俱损、一荣俱荣。市场失灵、贫富两极分化等经济问题必须各国共同努力，协调一致，才能圆满解决。二是国际人权状况的改善需要建立国际公共管理机制。人权从根本上讲，是一个国家的内政。但是，不可否认的是现代文明下，人权也有一定的国际标准。生存权、发展权、尊严权、平等权等均是人权的不可或缺的部分。为改善国际人权状况，避免因人权问题干涉别国内政，侵犯国家，应当建立具有法律效力的国际人权管理机构，领导国际人权改善方面的工作。三是保障国际公共安全需要建立国际公共管理机制。发生在美国的9.11事件表明国际恐怖主义分子的活动已经具有明显的国际化趋势，而反恐怖主义的国际协作相形见绌。为了同恐怖主义斗争，维护国际公共安全，建立负有国际公共安全管理职能的管理机构势在必行。四是解决国际流行疾病、解决人类环境污染等环保问题需要建立国际公共管理机制。艾滋病已经成为人类共同的敌人；酸雨、臭氧洞、土地沙漠化、物种灭绝预示着人类的生存环境日益恶化。为了解决上述各国共同面临的问题，必须建立国际公共管理机构，对相关事务进行管理。五是反对霸权主义、强权政治需要建立国际公共管理机制。长期以来，超级大国实施霸权主义、强权政治的一个借口是：国际事务需要管理而无人能够担当此项任务，正是它以对国际负责的姿态管理各国事务。因此，我们在反对霸权主义、强权政治的同时，应当看到国际公共事务的公共管理是历史发展的客观要求；只有建立国际公共管理组织圆满完成国际公共管理职能，才能更彻底地反对霸权主义、强权政治。六是提高国际公共事务管理效率需要建立国际公共管理机制。在各国的公共管理职能中，有一些是国际通行的内容。如果将这些职能统一起来，使各国能够充分协调，既可以改善管理的效果，也可以提高管理效率。
在国际公共事务的确定上，国际公共事务是指国家以外的，影响国家发展、人类生存的政治、经济、文化、军事、环境以及其它必须依靠国际社会进行共同治理才能解决的公共性事务。这些国际公共事务具有下列特征：第一，国际性。国际公共管理不涉及或几乎不涉及国家内部和私人性的事务。只有这些事务上升为国际社会必须关注的、不处理会影响国际社会正常秩序发展的，也就是具有了国际性的，才是国际公共管理的一项内容。第二，公共性。国际公共管理是以社会公众包括国家、地区、企业和个人作为服务对象的，一般来说，只要具备了该组织管理的对象属性，就可以纳入组织的管理范围之中。国际公共事务是公益性的公共事务，它的解决不仅仅是为了个别国家或地区，而是有益于全世界的。并不是着眼于现在，而着眼于将来的公共事业和公益事业。第三，共同管理的特性。国际公共事务必定是需要多种权力主体进行管理的事务。只有上升为需要多种权力主体进行管理，这类事务才能具有公共性。而且，没有多种权力主体形成共识进行问题的处理，就不可能或者说是难解决的。
国际公共管理问题包括国际公共权力、国际公共利益与国家利益、国际公共管理组织、公民的基本人权问题、国际经济发展问题、国际公共环境问题、国际公共安全问题、国际文化问题，国际和平与发展问题等等方面的问题。国际公共管理并不同于国际政治学的研究范围，它更加注重的是对国际公共事务的管理与问题的解决上面，是要建构一个国际公共管理的体系来实现全球的共同治理。
国际公共管理的基础建立在全球化之上。全球问题是人类面临的共同困境，问题的解决也在很大程度上仰仗各国政府及相关组织的共同行动，如果可以用一个概念加以描述的话，那就是治理。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。治理的好处在于它既涉及又与无绝对联系，它允许非政府组织及非制度安排发挥作用，有时是绝对作用。因此，认为全球化已经导致国际共同管理事务存在和有必要性的人自然认同治理的可能，就是以威胁国家为由反对国际公共事务管理的人，也较能接受治理，国际治理成为人们的共识。国际治理包含了三个基本含义：一是治理针对的对象是单个国家无法单独完成的全球性问题，需要相关主体的合作；二是治理的主体是多元的。通常包括民族国家、政府间组织、非政府组织及个人。这些主体在问题解决中具有互补协作功能。三是全球治理和区域治理一样，是多层次治理。从总体看，它涵盖了区域、国家、次国家三个层次。全球治理的结构包括，在纵向上，全球治理并不只是全球性问题的治理，而是全球范围的治理。在横向上，全球治理包含文化价值、伦理观与制度因素。其中制度是核心，制度分为活动实体与活动规则。全球治理的基础是全球公民社会的建立与成熟。
国际公共管理并不是建立全球性的政治管理体系或是行政管理架构，也是不建立全球性的世界政府对全世界的政治、经济、文化等进行干预的机制，而是确立一个国际公共事务的处理规则，是对国际公共问题的管理系统工程，是一个协调解决机构，是要确定每一项事关全球命运的事务的管理主体来对问题的处理，从而避免人类为问题不能够尽快解决而陷入困难，导致人类发展的停滞不前，甚至是人类的灭亡。因此，确立国际公共事务管理的主体及其权力，是当前国际发展一项重要的任务。
二、全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性基础
在全球化的背景之下，国际公共事务的处理比以前更加成熟，首先，经济与科技的发展为国际公共管理提供物质基础。经济的发展为国际公共管理提供雄厚的物资基础。科技尤其是信息技术、交通运输技术等的飞速发展为国际公共管理提供先进的手段。其次，开放的国际政策和趋势为国际公共管理提供思想认识基础。自近代以来，世界的整体趋势走向开放。闭关锁国已经为绝大多数国家所不为。世界贸易组织已经有140多个成员国。这表明建立国际公共管理已经有一定的思想认识基础。再次，已经存在的国际组织为国际公共管理提供组织基础。国际公共管理组织已经在一定领域、一定区域内存在。联合国、奥林匹克委员会、欧盟、东盟等已经担当一些国际公共管理职能。这为完善国际公共管理组织打下基础。第四，全球的区域治理实践说明构建国际治理体系的可能性。国际格局的变化，国际政治联合趋势加强，国际经济一体化、国际军事冲突与对抗、跨区域文化交流、全球性社会问题日益增多这些都构成了国际公共管理需要解决的问题。
实际上，现阶段各国在处理国际问题的效率是低下的，其原因在于缺乏一个有效的公共管理机制，尤其是对国际公共事务管理主体的合法性存在着许多争议与分歧。这就是全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性问题。国际公共管理的主体是存在的，并且已经在一定程度上发挥着其国际公共事务处理的重要作用。那么，国际公共管理主体的合法性由哪些方面组成？其合法性的基础是什么？
1、合法性及其讨论
“合法性”是一个内涵非常复杂的概念。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）的词典意思包括：1）根据法律的，符合法律的；2）与既定的规章、原则、标准相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；5）以继承权的原则为依据的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、标准或逻辑），则要看实际情境而定。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。
“合法性”概念在社会科学中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范，或规范系统。它运用于社会领域，比法律、政治更广的范围，并且潜含着广泛的社会适用性。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。在国际政治中，国际公共管理主体的存在并不是一种统治，而是管理或治理。所以国际管理主体并不是合法统治。合法统治是合法秩序的多种形式之一，它包含着被统治者对统治的承认。国际文化多元主义则把国际公共管理主体的合法性承认引申为群体与群体的关系（平行的承认）、管治者与被管治群体的关系（“上”对“下”的承认），它构成了一个共同体内异质文化群体的“承认的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群体通过这种过程获得自己的合法性。
从政治哲学理念中规范意义上来理解合法性对理解国际公共管理主体的合法性有一定的借鉴意义。在西方，最早将权力合法性上升为评估权力首要因素的是卢梭。合法的权力来自于服从而不是强力。但是，作为国家来说，暴力是权力合法性来源之一。对暴力权利的垄断被人们称为国家的权力，它是近代以来国家权力合法性的依据之一。但是国家权力的合法性还必须有其他依据。“国家所代表的是一种公共权力。公共权力不同于以追求自身利益为目的的掠夺性(predatory)的权力。它的首要职能是为国家内的人民提供秩序，提供安全，使他们能够过一种有安全的生活。”国家权力的“理由”基于一种权力与责任、权威与义务相对应的原则。权力的基本职能是为属下所有成员提供公共产品。国家履行这些职责构成国家权力合法性的依据，构成国家垄断使用暴力的权利与税收权利的依据，也构成国家要求臣民服从的“合法性”(legitimacy)依据。
2、国际公共管理主体的合法性基础
全球化条件下，到底国际公共管理机制才是具有合法性的机制，其主体合法性如何确定？国际公共管理主体的合法性基础是否也像国家一样呢？它显然是很不相同的。一般来说，国家权力的来源可以有传统的权力、暴力权力和提供公共产品的责任权力，还可以是民力。而国际公共管理主体的权力合法性容易受到质疑。因为它有许多不稳定的合法性因素。国际公共管理主体是存在的，而且在国际关系中也发挥着重要的作用。
从西方现代政治哲学传统中，国家权力的合法性有两个基本标准。一是最高标准，从民主制度的根本原则出发，政治统治的合法性必须建立在被统治者同意并对被统治者有所交待(accountable)的基础上。二是最低标准，即权力与义务的统一。统治者掌握政治统治权力的基本预设是它能够为被统治者提供具有普遍意义的公共产品。同理，国际公共管理主体权力的合法性也应当符合这两个标准，或者至少是符合最低标准。即国际公共管理主体应当是体现国家民主选择的权利，是国家或世界公民选举出来的。这就是管治合法性的基础。管治是国家权力的让度。事实上，按照这个标准，现在所谓的国际公共管理主体都缺乏必要的合法性依据。这就注定了是其合法性的先天不足。现今国际公共管理主体还不具有对世界上人民有所交代即对全世界负责任的机制。国际公共权力合法性的标准之一是它必须具有普遍性，即在这种权力对所统辖的范围内普遍适用同一原则。但事实上，这种权力的普遍性还存在着争议，它往往不是遵循民主的原则，而是遵循利益与强制的原则建立起来的。一般来说，国际公共管理主体的合法性主要体现在下列几个方面：
第一，国际公共事务管理权力的共同让度是主体合法性的首要基础。
人们希望国际公共管理存在的基础是建立在西方近代自由主义传统中的理想主义原则与反映弱小国家利益与诉求的平等原则结合在一起，这样才能够最终确定国际社会普遍承认的主体合法性的地位。它应当以平等原则为基础，寻求全球化环境下最大可能的国际合作，并寻求在国家转让部分权力的基础上实现某种全球化国际公共管理。在国际公共事务管理的过程中，核心是平等原则。实际上，这就涉及到两个问题，国家的是不是绝对的？如果不是，它应当在多大程度上让度其权力，让度哪些权力？国际公共事务在当今的发展条件下，国际社会应当确立这样一个原则，即在坚持平等的前提下，国家在自己领土范围内并不拥有绝对权力，而是必须承认对国家权力的适用范围、方式应该有所限制。不管怎么样，国际公共管理主体的合法性还是应当建立在国家权力、公民权力以及社会力量的让度基础之上的。这实际上是创始契约所规定的权利转让。
联合国的作为国际公共事务管理主体的合性地位的基础最重要的是来自于国家权力的让度。但是，由于国家权力让度并没有很明确，而且大多数属于“低政治化”的权力让度，所以尽管理论上联合国是公认的国际公共事务管理的主体，但由于其权力来源的有限性和不稳定性，导致了其公共管理权力具有先天的缺陷，在涉及到“高政治化”的问题上缺乏主体完全意义上的合法性基础。
第二，从权力与义务统一的角度来说，国际公共管理主体应当为所管理的对象提供基本公共产品，这是合法性基础之二。
这是其“所然”的合法性。主体的管理性确立了权利，提供公共产品则是主体的普遍性的义务。同国家的产生一样，许多国际公共管理主体的产生是经过一定的历史传统或是由于其超强的国际事务处理能力而得到国际社会所公认的，之所以它会成为国际公共事务管理的主体，在于其为国际社会提供了一种可供参考并可以在实践中起着效用的公共产品，或是一套规则、机制，或是一种理念如保护珍稀动物。世界贸易组织由于其在世界经济发展上制定的一系列国际经济运行规则，以及其有效的经济争端处理机制，从而成为了世界市场经济发展公共产品的最大提供者，正是因为这套规则与机制，它成为了除联合国外最重要的国际公共管理主体之一。其合法性地位也最高。联合国在提供公共产品上也是作用巨大的，因而在一定程度上它补充了权力让度合法性上的不足。
第三，国际公共事务主体的合法性最理想根基是来自于民主的选择，即以国家、世界公民或全球公民的共同选择。
除了创始契约所规定的国家权利转让和管理主体为所属地区提供公共产品的依据外，国际公共管理主体的权力合法性依据必须与民主原则联系在一起。国际公共事务管理主体的权力必须受到民主机制的制约，从而使权力的行使者对权力实施的对象有所交代。国际公共管理主体的权力无论是建立在传统之上，还是建立在强权之上。按照卢梭的理论，所有这些权力都是不合法的。真正合法的权力只有一种，即建立在人们自由选择基础上的权力。自由意味着自主。对于一个国家来说，民主的制度是唯一可以既建立权威又不丧失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度，都是对人民的奴役。在国际公共事务的管理过程中，按照民主选择的原则来选择管理主体，并赋予其相应的权力，事实上是很难行得通的。
第四，国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。
21世纪国际公共管理的共识是国际治理，其主题是和平与发展，国际公共管理的目标是人类的共同幸福，其管理法则是确立国际公共管理秩序，这些都是国际公共事务处理的基本精神与原则，国际公共管理主体就是依照这些理念而建立起来的（至少很多这类组织是以这些名义作为其主旨的），在国际关系中，以和平、正义、民主、文明、发展等人类命运息息相关的全球共识为基础的活动，一般都能够获得合法性。如绿色和平组织，因其对人类环境的关注而获得了对世界环境的一定的公共管理权限。全球共识是所有国际公共管理主体获得合法性的思想基础。否则的话，这种国际公共管理主体必定是违背国际社会的意愿，为世界公民所反对的。
三、三类国际公共事务管理主体的合法性剖析
有学者认为，“对西方主流意识形态所倡导的全球化政治统治持批评态度并不意味着否认全球化经济、技术与文化交流要求某种全球化管理机制，协调机制，甚至统治机制。”“在现实中，近代以来，特别是一次世界大战以来，国际社会一直有寻求合作、甚至建立超国家的世界性秩序的冲动，这种冲动导致一系列国际法与国际政治规则的出现，并产生了一系列制度化的组织与机构。从最早出现的国际组织1865年的国际电报组织，到今天左右国际经济命运的国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织，从联合国这样的世界性组织到欧洲联盟等地区性组织，从政府间组织到非政府组织，近代世界发展出相当数量的超国家组织或机构。今天，随着经济、贸易、文化、科技甚至犯罪的全球化，国际社会在政治事务中的合作必然会与日俱增。某种超越民族国家层面的全球化政治机制将有利于全球的稳定与发展。”据统计，截至1996年，国际性政府间组织达到260个，非政府组织高达5,472个。这些组织或机构使得全球性经济、社会、政治与文化交往得以正常进行。那么这些国际公共事务管理主体的合法性是怎么样的，这里就国家、国际间政府组织和非政府组织作为国际公共管理主体的合法性作一些剖析。
1、国家作为国际公共管理主体的合法性
从发展过程来看，1648年威斯特伐利亚条约所规定的国家原则实际上仅仅适用于欧洲国家。只是在这些国家之间才有对领土与的尊重，才有国家作为国际法行为主体所享有的合法性。所以这种合法性还是局部性的，而不是世界性的。在传统威斯特伐利亚制度的框架下，国际法在相当大程度上包容甚至支持了欧洲权力的殖民扩张，为它们提供了一系列法律手段，从而使殖民征服变得合理合法。对于欧洲之外的地区，欧洲国家一般采取“条约制度"，或采取征服、占有、殖民的制度。从威斯特伐利亚条约到1918年第一次世界大战结束，国际法对于使用或威胁使用武力的行为并未施加专门的限制。一战之后，特别是第二次世界大战之后，不平等的国际秩序受到挑战，趋向平等成为世界秩序的主导趋势，获得独立的国家，不论大小，不论其经济与军事力量强弱，都在理论上享有平等的。联合国第二条明确规定联合国的组织原则是“各会员国平等的原则”。将平等原则写合国“在观念发展的历史上是一个重要的里程碑。”同时，国际社会对国家使用武力发展出某些限制。国际共同治理是建立在国家之上的机制，尽管早期以欧洲为中心有过一定程度的国与国之间的合作，但普遍的民族国家独立才是国际公共管理的开端。“一战”以后，随着国际秩序的重新组建，新的民族国家纷纷诞生，加强国际合作成为必要。然而，由于新建国家在数量上不是很大，在实力上还相当弱小，因而出现几个大国主宰世界的格局已是必然。国际联盟是当时最重要的国际组织，承担建立与维持国际秩序的任务，但只代表少数国家的利益。二战后，形成了两个超级大国冷战的局面，苏联解体后，又以美国为首的超级大国在一定程度上影响了国际公共事务尤其是政治的发展。对国际公共事务的处理，历来都包含着强国政治的色彩。国家，特别是实力强大的国家，其对国际事务的影响力是巨大的。联合国安理会的五大常任理事国决策制度所蕴含的就是大国决定与大国一致原则，本身就是实力原则。
作为国际公共事务管理主体的国家其合法性地位的形成原因，是其强大的政治、经济、文化的实力使其可以运用各种手段（包括正当和非正当、合法和不合法）来进行管理。这种管理当然是包含该国国家的意志。强权由于可以形成政治上的均势，因而是一种国际社会稳定秩序的状态之一，如果获得认可也是可以在一定时候成为其管理合法性的来源之一，如核大国制定限制有核国家发展核武器，并且不允许无核国家发展核武器，这本身就是强权之下的规制，即强权之下提供有利于国际发展的公共产品或是理念，这时，国家就可以获得其国际公共事务管理的合法性。相对而言，一般国家就难以具备完全意义上的主体资格，只是作为参与的主体而成为国际公共事务管理的一分子。但是，全球化多方面对国家提出挑战，这就给更多国家成为完全意义的国际公共事务管理主体提出了要求并制造了机会。并且，由于强权国家大多并不能提供具有全球意义或者对各国都有利的主张，因而，其合法性地位受到了前所未有的挑战。
2、国家间政府组织作为国际公共管理主体的合法性问题
国家间政府组织包括两种，一是区域性国家间政府组织，二是世界性国家间政府组织。这两种国际公共事务管理主体除了其影响范围不同之外，其它本质上是一致的。“二战”后，民族国家大量涌现，为争取国际新秩序的斗争促进了国际合作与协商机制的建立，真正的国际治理进入实质阶段。联合国、世界贸易组织等世界性国际组织在国际安全与发展事务上发挥了重要作用，国家的独立作用也很明显。但由于冷战的存在，国际公共管理受到了严重影响。乌尔里希?贝克认为,在国际关系中,合法性原则使国家之间的关系可以成为国际协议与国际法的对象，但是，国际协议与国际法要产生效力，则必须得到各个国家的同意。即认同或承认。国家间政府组织在现今国际公共事务管理的最重要主体。其原因是这类主体的合法性地位最为显著，也较为稳定。它们的成立往往有国家的权力让度，尤其是功能性的管理组织，在创立与加入时一般都有明确的权力责任与义务的要求，因而获得了高度的权力合法性，由于其活动是为其成员服务的，因而其公共产品的供给是有效，其管理的机制也大多是经由民主选择的机制决定的，因而具有了共同选择的特征。最重要的是，这些组织的成立都是以地区或全球共同发展的理念基础之上的，因而又具有了相同的思想合法性。如世界贸易组织，它是最具管理特征的国际公共事务管理主体。国家之间的区域治理及区域主义始于20世纪60年代，当时主要有欧共体、北美自由贸易区、太平洋自由贸易区、拉美自由贸易区等区域经济组织，北约、华约、不结盟运动、77国集团等政治性组织。20世纪90年代以来，以国际区域合作治理及区域一体化为标志性内容的新的国际管理机制成功建立，揭开了国际共同治理的新篇章。但是，这些组织的合法性并不一定就是完全的，在危及国家利益的时候，就有可能被国家的需要所影响，因而其管理权力就可能被削弱，如世贸组织是以市场运作为基础来推进贸易自由化的，而市场的运作不可能做到收益的公平分配，这就不得不仰仗争端解决机制来协调摩擦，但贸易摩擦和矛盾决不可能被消除，一爆发起来就往往危及一些国家的经济安全，迫使它们要用作屏障来保护自己。联合国的合法性是个很复杂的问题，作为国际公共事务管理的主体，其合法性是比较明显的，但是由于多种因素的影响，决定了其权力有效性和影响性受到了很多因素的限制。
3、国家间非政府组织作为国际公共管理主体的合法性问题
国家间非政府组织作为国际公共管理主体的合法性地位一直处于非常弱势的状态。它们通常只获得了思想的合法性，而缺乏权力让度的合法性、民主选择的合法性，并且其提供给国际社会的公共产品在很多情况下并不能为国际社会所全部接受。只有思想的理念与非广泛的公共产品供给作为合法性的基础，其国际公共管理的范围必定是狭窄的而有限的，虽然其重要性不容低估。事实上，国际公共事务中有许多是国家和国家间政府组织所不便承担或忽视的部分，往往都是这类型组织在起着重要的作用。但是，由于其权力受到国家的制约，其合法性也受到多方面的质疑，因而，其作用的发挥要以国国家接受为前提。
四、全球化背景下国际公共事务管理主体合法性建设的问题
全球化背景下，国际公共管理主体的合法性由于有先天的不足，再加上面临着各种各样的挑战，因而其合法性建设变得十分重要。
1、国际公共事务管理主体的合法性先天的不足
从前面所讨论的情况来看，尽管国际公共事务管理主体在实际生活起着一定的作用，但其合法性是不完全的。它存在着许多先天性的不足。
首先，从权力的来源来看，权力是国际公共事务管理主体发挥作用关键的因素。主体的决策权、执行权，以及一定意义上的惩处权，这是合法发挥的根本所在。国家让度出来的权力具有很大的不稳定性。由于在国家内涵与外延的争议，如与人权的确定，决定了让度出来的权力有时是难以确定的，国家领导人的变更、国家内部权力结构的变迁在一定程度上影响了主体权力的合法性地位。国家权力的变化必然导致国家间政府组织的变化，也会影响了国家间非政府组织权力的行使。国家国际体制的进一步扩大和加强，必定会影响国际公共管理主体的合法性，“从联合国所反映的冷战后国际形势的变化，可以看出国家国际体制不是遭到了削弱，而是得到了新的发展，得到了进一步的扩大和加强。在前苏联和东欧，新的独立国家的出现，当然是这一新的发展的具体表现。就是在战后新独立国家中爆发的民族、宗教、内政冲突，归根结底，也是为了建立或健全具有属性的独立国家。”
其次，由于具有国际公共事务管理职责的实体并不能以超然的地位提供国际社会所需要的公共产品，经常是趋向为某些国家利益而非为全世界的福祉，所以其合法性受到来自于强权国家的削弱。另外，作为民主选择的机制在现实生活中总是让位于实力原则，从而使权力的产生与运行严重带上了不公正的烙印。在利益冲突与纠纷的面前，作为主体创立的核心原则与精神往往很容易被现实所抛弃。
2、国际公共事务管理主体合法性的挑战
一般来说，现在有两种看法，一是西方主流意识形态主张否定国家原则在新形势下的有效性，试图以西方权力与价值观为基础构建超越民族国家的全球化政治、经济以及文化的管理秩序。有学者认为这种主张的实质是从二战后以平等为基础的国际秩序倒退到传统的不平等的国际秩序。第二种是代表发展中国家的立场，具有强烈民族主义色彩的，这些人多是对全球化的经济政治秩序持批评态度，拒绝接受近代以来形成的基本经济、政治规范，甚至拒绝参与国际合作。无论是哪一种，如果不断发展，都会在一定程度上削弱国际公共事务管理主体的合法性地位，尤其是世界性政府组织如联合国的作用和地位都受到影响。对公共事务管理主体的合法性挑战表现在下列三个方面：
一是霸权主义与强权政治的挑战。实际上，霸权主义与强权政治一直都存在。全球化进程主要由发达国家引导和推动，势必使其首先有利于发达国家的利益。就经济而言，以美国为首的西方发达国家发起的降低贸易壁垒、开辟国际贸易市场的行动，使若干中小国家的生产者和管理者受到巨大冲击和压力，甚至可能导致国家政府职能无法正常运转。有的专家指出，美国运用其在资本和技术上的控制力，利用全球化进程在全球实施资源的不公平分配。在世界舞台上迅速变化的条件下，美国喜欢的已不仅是“超级大国”的角色，而且同时是主要参加者和国际关系体系“集体中心”的领袖的角色。以利益为核心的国际政治不可避免地会让发达国家，尤其是像美国这样的国家占据着重要的国际地位，起到世界警察的作用。如果这些国家能够为世界提供可接受的、有建设意义的公共产品，那么其合法性地位就为此而取得各国的尊重。但是，事实上像美国这些的国家，在国际公共事务的处理上往往执行不同的标准，并且以自己国家的利益为主导，表现出霸权的几种形式：一是全球性霸权，即布热津斯基所称的“惟一的全面的全球性超级大国”。二是复合式（或体系性、结构性霸权），军事上有着无可匹敌的在全球发挥作用的能力，在经济上它是全球经济增长的火车头，在科技上它在开创性的尖端领域上保持全面领先的地位，在文化上也以其粗俗的内容吸引世界的年青人，即军事霸权、高科技霸权、文化霸权。三是联盟式的霸权，即以联盟的形式对世界进行影响与控制。全球治理本身建立在前途未卜的全球化基础之上，因而未来面临一系列的不确定因素。在民族国家依然是最牢固的政治单位的情况下，全球治理在很大程度上容易成为少数几个大国的垄断物。目前冷战格局虽已有所改变，但新的殖民主义仍然存在，全球治理活动有被利用或控制的可能。
二是在全球化背景下处于落后状态下的民族与国家拒绝接受主体的管理。全球治理的现状是，美国在霸权支持下的经济振兴，欧洲一体化进程进入实质性阶段，发展型国家寻求在合作协商中的现代化，广大的不发达国家则在一定程度上被排斥在全球化之外，或者被全球化以另外形式所淹没。对于想通过全球性合作来提高自身国家能力的发展中国家来说，全球治理有可能产生副作用，即国民对政府的信任危机和如何保持的相对独立。事实上，由于现阶段国际公共管理体制的不健全，各种管理主体提供的公共产品并不能真正反映发展中国家的需要，反而是建立在不公正的基础上的，所以有些民族国家不参与国际公共事务的管理或拒绝执行不合理规范，甚至是对抗也是常事。
三是新主体对原主体的合法性冲击与威胁。某些跨国公司的影响力超越于一些国家，超级精英有可能通过科技手段或其他凭借来影响国际公共事务。正如耶金所说，各国政府在全球化中对本国经济的影响力将会减少。由此看来，在全球化进程中出现的世界级公司，将会对各国政府提出严峻挑战。随着全球化进程的加快，大型跨国企业的作用也会越来越大，它们不仅会在经济上起主导作用，似乎也希望在政治上发挥更大的影响。跨国公司和超级精英是否会成为新的主体还是一个未知数，但其不断增长的影响力对现代国际公共管理的冲击与威胁却肯定一个不可避免的趋势。
超越民族国家的公共管理还由于政治领域的跨国的测不准关系的存在而变得难以确定。乌尔里希?贝克认为，超越民族国家的治理在政治领域的跨国的测不准关系，原国在于当民族国家的制度框架变得不适用时，缺乏世界政治的制度框架；全球政治涉及一种生成政治的政治；人们在一种纷争的环境中活动，那里的规范性是例外，而相互对抗却成为常规；跨国问题是文化问题；专家治国主义在向跨国问题和决策问题的过渡中失去其榜样功能。实际上，国际领域的公共问题复杂性远非政治领域而已，它还包括很多的这确定因素，这些因素都在一定程度上影响着国际公共管理主体的合法性地位，进而影响其实际的运行。
3、国际公共管理主体合法性建设与展望
合法的国际公共事务管理与治理机制的基础只能是以国家为基础，在坚持平等的原则上，基于人类和平与发展进步的理念，寻求全球化环境下最大可能的国际合作与国际共同治理，并寻求在国家转让部分权力的基础上实现某种全球化的国际公共事务治理。这就是说，要建立一个具有国际公共事务管理特性的、社会性和超国家性的国际公共权力主体，并使之具有较强的合法性基础。全球化背景下，现代不合理的国际政治统治机制应当为新的国际公共事务治理机制所代替，这些国际公共事务管理主体行使的是具有普通性和公共性的治理权力，其权力必须是来源于某种具有代表性的机构，而不是一个国家或国家集团。这些权力同时又是国家让度部分权力的结果。衡量其合法性的标准就是看这些机构是否已经或正在为国际社会或全球的人民提供普遍的“公共产品”，看国际公共管理主体是否遵循民主的规则产生和运作，是否符合全球化背景下的人类可持续发展共识的思想理念。
全球化需要加强管理，需要各国政府和企业界负起责任，加强协调与合作；需要和平与发展的良好环境。全球化暴露了现行国际秩序与现实的不适应性，使人们反思国际社会“游戏规则”的公正性与合理性。发达国家与发展中国家应当共同推动国际秩序的调整与改革。国际社会的复杂性及国际问题解决的难度是有目共睹的，过去几百年来，国际社会发生的一切变故都说明了这一点。探讨了国际公共事务管理主体合法性产生的困境和问题，我们可以知道，完整意义上国际公共事务管理主体还不存在，能否确立多个有效国际公共事务管理主体，并强化其合法性地位，使其有效运作，从而有利于未来世界的发展。这是一个值得探讨的问题。可以想见这必定是需要漫长的建设。值得庆幸的是，9?11事件改变了国际格局的部分变化，也给国际公共管理在新阶段的发展提供了一个契机。
联合国秘书长科菲?安南在其为“千年首脑会议”准备的题为《我联合国人民：21世纪联合国的作用》的报告中说，“这是一个全球化的世界，全球化是全世界经济角色和经济活动间的一个新环境、一个新连结物。……战后的多边体制使得新的全球化的出现、兴旺成为可能，而全球化又逐步使得这个体制的原有设计过时。简而言之，我们的战后的机构是为一个国家间的世界建造的，而现在我们生活在一个全球的世界里。有效地适应这一转变，是世界领导人今天面对的核心的机构上的挑战。”国际公共管理对国家的挑战使世界许多国家对之持保留意见。从目前的实践经验看，国际公共管理尚缺乏有效的机制与制度保障，使仅有的机制运行难以尽人意。国际公共管理还需在理论上完善，在实践中探索。
注释：
尽管对全球化开始的时间和全球化的定义存在很多分歧，但下述事实是几乎无人否认的：全球经贸活动的主体由民族国家正变为跨国公司，国际安全并非是一国的事情和一国能够解决的事情，地区协商机制正取代大国独裁或封闭，跨国性社会问题如走私、环境保护、贫困与疾病困扰等再也不是一国之事。
治理这个概念的提出，本身就是全球化的产物。世界银行最早使用它，指称受援助国家或地区的政府需要做出相应改革以增加援助物的使用值，但同时又竭力避免被受援方看成对自己的干涉的一种互动合作机制。随后，这一概念被广泛使用并被赋予诸多含义。其中，全球治理委员会的定义比较有代表性和权威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
韦伯所谓的合法秩序（alegitimateorder）是由道德、宗教、习惯（custom）、惯例(convention)和法律(law)等构成的（莱因斯坦1998：38）。罗兹曾概括说，“总而言之，韦伯所认为的合法秩序包括这样一些在经验上有效力的规则，它们由于实施方式的差别而分为惯例和法律”（rhoads1991：168）。那些由专门人员和机构保证人们遵从的规则是法律，社会自然遵守的规则是惯例。
哈贝马斯认为，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认（哈贝马斯1989：184）。统治能够得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的。从理论上说，统治因为具有合法性而得到承认，可是，从社会学研究来看，统治因为得到了承认，才具有合法性。韦伯和哈贝马斯论述的合法性统治表现为“下”对“上”的承认。
这包括国家、国际组织及社会公民之间的平等主体的关系。合法性就是这些主体遵循一定规则而做出的承认。
卢梭在《社会契约论》中，对“合法的权力”与“强力”作了明确区分。卢梭指出，强力可以迫使人们服从，但是，“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”譬如，“假如强盗在森林的角落抓住了我”，用刀逼迫我交出金钱时，我也许会出于对强力的恐惧而服从他的命令。但我仅仅是服从他的“强力”而已，这种强力并不具有合法性，我并无服从它的义务。参阅卢梭，《社会契约论》，商务印书馆，1982,13-14页。）
李强，《全球化、国家与世界政治秩序》，《战略与管理》，2001年第2期，第13～24页。
这种公共产品可以概括为三个方面：第一，国家为所属地区提供统一的行政与法律制度，维护国家内部的秩序以及对外的安全。第二，现代国家为所属地区提供必要的公共服务，诸如全民教育、社会保障、公共设施等。第三，现代国家可能在一定程度上管理或调节经济。参阅paulhirst&grahamethompson,globalizationinquestion,cambridge:politypress,1996,p.174.
卢梭的理论是这方面的代表。他的理论可以用来解释国际公共管理主体的民主选择机制问题。卢梭对民主理论的最大贡献是其学说中包含的合法性(legitimacy)观念。他以一个道德哲学家的身份试图对权力的来源进行审视，并确立评价权力的标准。卢梭提出并力图回答的问题是：为什么我应该服从某种政治权力？或者换一句话说，在什么情况下我必须服从政治权力，在什么情况下我不必服从这种权力？
按照卢梭的理论，权力的服从应当遵循自己的良心与决定，即只应服从我自己的良心，自己的决定。任何他人强加的决定只能是一种奴役。这种理论有些理想主义的特征。
李强：《全球化、国家与世界政治秩序》，《战略与管理》，2001年第2期，第13～24页。
davidheld&anthonymcgrew,davidgoldblatt&jonathanperraton,globaltransformations,pp.53.
1928年的《非战公约》第一次在国际法中废止武力作为推行国家政策的工具。1945年的《联合国》更加明确地规定成员国之间应以和平方式解决国际争端。。
hideakishinoda,re-examiningsovereignty:fromclassicaltheorytotheglobalage,london:acmillanpress,2000,p.115.
早期的大国主宰下的国际治理具有下述特征：一是存在强烈的不平等意识和行动，国与国之间缺乏尊重与协商，因而产生一系列不良结果。二是以军事合作为主导，在政治上表现出强烈的强权色彩。三是国际共同治理的范围和深度都有限，很难称得上真正意义的国际共同行动。
1968年7月1日，美国、英国和苏联三个核大国订立了《不扩散核武器条约》，规定了缔约国承诺防止核扩散，促进核能的和平使用，推进核裁军，建立无核区，非核武器国家应当接受国际原子能署的监督与检查等内容，目前已有140多个国家签署了这一条约。
全球化对国家的挑战主要有：甲、所谓“无边界经济”，亦即资本的流动无视边界的阻隔，从而冲淡了传统的领土，以领土为屏障维护单方面的经济利益已越来越困难；乙、互联网的发展使国家行使的能力受到制约，国家已不能以绝对的权威控制信息的传播，干预国际间的交流；丙、由于互相依赖关系的不断加强，许多共同的问题的处理，如环境、疾病、恐怖活动等等，已不只是一国范围内的事，不能由单个国家来承担，需要加大国际的权威；丁、一国领土内的动乱往往影响到临近国家，因而一国政府同人民的关系如何，能否维持法律和秩序，已不能只视为一国的内政，不容别国干涉。参阅陈鲁直，全球化与国家的国际体制，战略与管理，2000第5期，第27-35页。
乌尔里希?贝克，“全球化时代民主怎样才是可行的？”贝克、哈贝马斯等著，《全球化与政治》，中央编译出版社，1999年版,第11-12页。
陈鲁直：《全球化与国家的国际体制》，战略与管理，2000年第5期，第27-35页。
请参阅李强在《全球化、国家与世界政治秩序》一文中对此的分析，载《战略与管理》，2001年第2期，第13-24页。
（英）克劳斯?道兹：《世界政治全球化》（张万民/王成至译），国外社会科学文摘，2000年第10期，第31-35页。
参阅赵鲁杰、何仁学、沈方吾：《美国全球霸权与中国命运》，北京?北京出版社，1999年版，第5-17页。
关键词：行政事业单位财务管理；问题；措施及建议
从历年的财政收支情况来看,乡镇几乎所有财力,县直大约三分之二财力,用于行政事业单位人员论文工资发放及办公经费的开支。可以说大部分财政收入都是在行政事业单位“花”出去的。目前，尽管县财力状况还不能完全满足行政事业单位的开支需要,部分单位经费开支还十分紧张,但从全县总体情况和资金的总额来看,涉及所有的乡镇和县直八十多个单位,资金数千万,面广量大,这就不容忽视地存在财务管理的问题。为此,我们展开调查,试从加强行政事业单位财务管理的角度,寻找一些突破,以规范管理、节约和有效使用资金,促进财政工作上水平。
一、基本情况近几年,为进一步加强行政事业单位财务管理,利津县相继出台了《预算外资金管理办法》、《关于加强行政事业单位财务管理的若干规定》、《关于加强乡镇财务管理的若干规定》等规章制度，同时,结合上级要求,推行和落实了“收支两条线”管理规定、政府采购、试编部门预算等行之有效的改革措施。另外,结合当地实际,大力开展对行政事业单位财务管理。一是从基础工作抓起,自2003年开始,财政部门在全县范围内对行政事业单位开展了会计帮扶达标工作;二是注重日常监督管理,每年都由县财政监督局负责,对行政事业单位开展定期或不定期的各类检查,如:预算外资金管理大检查、会计信息质量检查等;三是每年财政部门都组织行政事业单位会计人员开展各类业务培训,如:会计电算化培训、会计人员上岗培训等。从调查的情况来看,全县所有独立核算的行政事业单位都配备了专职的财务管理人员,都制定了相应的财务管理制度,基本上按规定完成了单位的财务管理工作。
二、存在的主要问题与不足（一）单位内部财务管理工作开展不力1、部分单位领导认识存在偏差。一是认为行政事业单位不同于企业，不搞经营，抓不抓财务管理无所谓。二是认为抓内部财务管理是“作茧自缚”，捆了自己手脚，开支卡严了，得罪干部职工。三是认为抓管理是单位领导的事情，会计人员只要把数字搞准就行了。领导认识存在偏差是导致单位内部财务管理工作开展不力的关键所在。2、审批控制制度存在缺陷。仍坚持财务审批“一支笔”制度,这项制度是对领导决策事项合理性的规范,但缺乏科学性。一是权力比较集中，开支不管是否合理，单位领导说了算。二是凡是领导签字就能开支,直接把财务人员排除在管理范围之外,不利于财务人员进行核算。三是单位领导对财务规定不一定熟悉,缺少专业财务人员的审核和把关,签批质量难以保证。3、缺少真正的第三者监督。尽管有的单位建立了较为完善的内部财务管理制度，但落实明显不够到位。有的单位以成立民主理财小组、设定财务公开栏等形式进行监督，但由于单位内部千丝万屡的利益关系，往往流于形式，收效甚微。各类外部检查不及时、不全面，大多是事后监督，处罚的力度也不够，有的单位屡查屡犯，甚至是明知故犯,效果不佳。没有真正的第三者参与,仅靠自我监督,零星的检查,内部财务管理制度很难落实到位。(二)会计人员作用难以有效发挥。1、会计人员的撤换领导说了算。会计人员是单位根据需要设定的,撤换是单位领导说了算。这就存在一个问题:法规和领导之间该遵循那一个？违反法规,处罚的一般是单位,违抗领导,影响的一定是个人,权衡利弊,会计人员往往只能是倾向于领导。自身难保的境地,会计人员的作用确实难以发挥。2、会计人员的职责不明确。调查中发现,很多单位的会计人员是兼职,会计人员可能是打字员,也可能是档案管理员,或是其他岗位,身兼数职,更有甚者身兼要职,会计业务成了附带工作。个别单位违反规定设会计和出纳员为一人。3、外界的支持比较弱。财政、税务、审计等业务管理和监督部门,与行政事业单位会计之间,多是部署工作、监督检查,对于出现的问题,或批评、或通报、或处罚,真正深入单位帮助开展财务管理工作的少，另外,定期的、系统的专业培训组织开展的少,而且培训多为业务基础工作培训,不注重加强单位财务管理的要求,使会计人员在参与管理上产生惰性。（三）会计人员业务素质偏低调查中发现,县直行政事业单位会计人员业务素质明显偏低。截止2007年底行政事业单位会计人员共计125人,第一学历为财会类院校毕业的13人,占总人数的10.4%;具有会计系列初级以上职称的22人,占总人数的17.6%;具有中级以上职称的11人,占总人数的8%;从以上统计资料可以看出,行政事业单位会计人员知识水平明显偏低。调查中还发现一种现象,部分单位会计人员对核算内容及会计科目的应用,模模糊糊,知其然,而不知其所以然。更有甚者，延续了一种“师教徒”的做法，前任会计怎么记，后任会计就怎么学，照猫画虎，不问对错，新的会计制度实施了，也不会运用，依旧是老一套。从此可以窥见一斑，单位会计人员的业务素质不高。素质问题成为制约会计作用发挥的内在原因。
三、措施与建议调查分析中我们认识到,搞好行政事业单位财务管理仅仅依靠单位本身是无法实现的,有些问题单位解决不好,甚至（一）政府介入，财政部门负责，全力抓好单位内部财务管理1、合理是界定单位财务管理内容。区分哪些是应该由政府管理的内容，哪些是单位财务管理的内容；哪些是单位有能力做好的，哪些是无能力管好,甚至是管不好的。区分责任,区别情况,有的放矢的开展管理。2、制定监督考核机制,对单位负责人实行责任追究制度，以引起单位负责人的重视。把对单位财务管理的考核纳入县委、县府对单位的综合考核和单位领导的政绩考核。3、认真修订和完善行政事业单位财务管理制度。在学习借鉴外地先进管理经验,广泛听取各单位的意见和建议的基础上,聘请专业人员进行科学论证,按照“统一尺度,统一要求,便于操作,便于考核”的要求,认真修订和完善行政事业单位财务管理制度,真正实现有章可循。（二）财政部门参与,支持会计人员作用的发挥1、做好会计人员的保护者。《会计法》尽管对会计人员的保护做了明确规定,但仅限于受到打击报复的,对会计人员的撤换和任用没有明确规定。受到打击报复才去保护,“亡羊补牢”,这项规定不全面。我们认为行政事业单位会计人员的任用与撤换,不管什么原因,都要经过财政部门的审批,不能单位自己说了算。2、做好会计人员的管理者。主要是抓好会计队伍的建设,保障会计队伍质量。必须坚持持证上岗的做法,同时严把会计证的发放关,不合格人员一律不能从事会计工作。3、建立定期考核制度。对现有会计人员定期进行考核,建立会计人员档案,对于优劣情况进行评议和奖惩,对于不胜任人员进行撤换。（三）加强继续教育，提高会计人员业务素质一是通过一年一度的继续教育，帮助会计人员尽快提高个人业务素质和参与管理的能力。二是制定科学的培训计划,培训要形成制度化,要严格考核,避免流于形式。三是要开展多种形式的帮扶活动。我县五年以来的会计基础工作帮扶活动取得了显著成绩,应该继续坚持,》接259页
【参考文献】
1、葛劭芳.论我国事业单位会计制度存在的问题和发展[J]现代商业,2006,(08).
(一)新制度执行不到位
我国行政事业单位从2013年1月1日开始执行新修订的会计制度，然而，由于缺乏对财务管理的深刻认识，认识不到财务风险控制的重要性，导致新会计制度执行不到位，与事业单位财务管理工作的衔接存在一定问题。而且，不少会计人员不熟悉新会计制度和财务管理工作准则，未掌握与制度相匹配的适合的会计核算方法，影响了财务管理成效。
(二)财务管理制度不健全
财务管理制度是财务管理工作规范运作的基础。据调查显示，不少事业单位未针对新规对财务人员进行专业的学习与培训，也未及时修订新的财务管理制度。加之，日常工作中财务管理制度落实的不到位，一定程度上影响了财务管理工作质量。
(三)内控作用发挥不充分
内部控制是财务管理的有效手段之一，但是有部分行政事业单位对内部控制认识不到位，认为内部控制只是一种形式，从而导致内部控制发挥不出应有的约束作用，资金管理不规范，常发生白条抵账、公款私存现象。
(四)资产管理不规范
固定资产管理不规范是行政事业单位财务管理中一直存在的问题，虽然实行了网上资产管理，但是一些历史遗留问题根本未得到有效改善。比如，虚报资产、损坏严重、未及时处理报废的固定资产、公物私用等。而会计处理从原来的不计提折旧到现在的计提，一些基础性工作并未跟上，造成会计核算不精确。(五)预算编制不科学预算是行政事业单位财务管理的核心性工作，所有的资金支持都必须控制在预算范畴内，原则上预算一旦通过执行，不得随意更改。但是不少行政事业单位随意更改预算，导致预算执行不力。更为严重的是，预算编制不科学极大影响了预算方案的准确性，使预算失去了真正作用。导致预算编制不科学的原因主要在于三方面：一是，对预算编制认识不深，编制预算时未结合事业单位年度发展计划、未充分论证项目费用等，保证不了预算编制的科学性；二是，预算管理不全面，未严格按照“分析-编制-审批-调整-执行-决算”程序进行预算控制与管理，进而导致预算失控，出现超额、超支情况；三是，预算编制方法不先进，费时费力，工作效率低，效果不明显。
二、行政事业单位财务管理创新与改革
为有效改善当前行政事业单位财务管理中存在的问题，需要开展新一轮的财务管理创新工作，提出切实可行、行之有效的财务管理策略与手段，严格财务监督与绩效考核，加强财务管理的同时提高资金管理效益，从而全面提高行政事业单位财务管理的整体水平，符合新时期工作需要。
(一)加强新会计制度宣传教育，贯彻落实新规
行政事业单位就提出的新的行政事业单位会计制度，在单位内部积极进行宣传教育，以形式多样的活动为载体，坚持“全员参与”原则，对全部工作人员宣传新会计制度，认识到财务管理的重要性。对于财务人员，除了通过同一活动学习新会计制度外，还要求其掌握新旧会计制度之间的差异，了解新会计制度在哪些方面做出了调整，从而实现新会计制度和单位财务管理上顺利衔接。宣传教育活动的开展，利于增强相关人员对财务管理内涵的认识，利于新会计制度的贯彻执行，利于制定科学有效的财务管理措施，使财务管理达到预期目标。
(二)健全财务管理制度，科学实施财务管理工作
随着新制度、新问题的出现，行政事业单位财务管理制度也需要不断做出调整，健全的财务管理制度才能为财务管理行为提供科学的、规范的准则。因此，应在原有财务管理制度基础上，结合新制度和新问题做进一步调整，符合时下财务管理工作需要，让各项财务管理工作实现有标准、有规则、有尺度的运作，从而维护财务管理制度的权威性。
(三)完善内部控制制度，充分利用内控约束作用
完善的内部控制制度能保证财务会计信息真实、可靠，保护资产安全、完整，规范财务管理工作，显著提升财务管理水平。因此，行政事业单位要建立完善的内部控制结构，通过组织控制、授权批准控制、资产保护控制、会计记录控制、风险控制和预算控制等手段对财务活动进行有效管理，配以明确的经济业务职责分工和程序方法，充分发挥内部控制制度的约束作用。
(四)强化资产管理，促进资产管理工作改革
为保护国家资产安全与完整，应当加强资产核算与管理。首先，探讨一套科学合理的资产核算方案，让账面信息能真实的反映资产的提取、维修、报废等情况，以及实际价值。其次，严格资产转让、出租、报废处理的审批，将竞标引入资产转让中，实现资产处理公开、透明，防止资产流失。最后，提高规定资产使用效率，避免铺张浪费，降低财务支出。
(五)采用综合预算管理，严格预算执行过程
预算管理是有效的提高财政资金的使用效率。这里提倡采用综合预算管理，这是一种新型预算管理方法，不同于过去的以成本为核心的财务管理方法，而是通过对预算分析与编制、预算执行与纠正、预算控制与管理一系列手段实现对资金支出过程的有效控制，提高资金利用率。其中预算执行是关键环节，常常因为意料之外的情况而造成执行偏差，从而影响财务管理状况。一旦预算执行过程中出现需要增加预算的情况，行政事业单位要应当将这部分预算上报给财政部，通过审核后才可以调整预算方案，否则不能随意更改已经通过的预算。可以看见，严格控制预算执行过程，能提高财政资金使用效益和财务管理成效，促进行政事业单位财务管理创新性发展。
(六)搞好财务监督，规范财务账目设置
搞好财务监督工作，能促进财务管理活动向规范化、科学化方向发展。首先，严格要求财务部、审计部、纪检部按照相关规定对行政事业单位财务活动进行定期检查，严查假账、私账及违反会计制度的经济行为，加大惩处力度。其次，进一步规范财务帐目设置，严格按照新会计制度建立财务账册，各行业的行政事业单位必须按照统一标准建立一套账册，不许设立其他账册，消除“小金库”等违规行为。同时，实行收缴分离，有效防治资产流失，保护资产安全。
(七)创新与完善财政资金绩效评价体系，提高财务管理效益
创新与完善财政资金使用绩效考核评价体系，用量化指标考评资金使用情况，可及时发现预算偏差，及时纠正偏差，使资金控制在预算范围内，提高资金使用效益，实现财务的有效管理。绩效指标的构建要从行政事业单位财务活动实际情况出发，根据经营的业务设计量化指标，确保绩效考核能起到应有的作用。
(八)融入新的财务方式，创新财务运行机制
在财务管理中融入全程电算化财务、联网式电子财务等方式，实现财务运行信息化，使所有的财务行为都要在网络系统上显示出来，创新以往的财务运行机制。在这种财务运行机制应用稳定后，可尝试将其与财务部、审计部、纪检部联网，对行政事业单位财务运行进行实时监控。
三、结束语
摘要：高校图书馆是大学的重要组成部分，是大学改革发展与建设的三大支柱之一，担负着为教学、科研服务的重要任务。本文简述了高校图书馆管理和图书馆管理创新的概念，针对当前图书馆管理工作存在的问题，提出了一定的管理创新措施，以期使图书馆更好地发挥其教育和服务职能，为高校的教学科研提供更高质量的服务。
关键词：高校图书馆管理创新问题措施。
高校的图书馆一直是高校师生获得文献信息的基本来源，是为教学和科学研究服务的学术性机构，是学校信息化和社会信息化的重要基地。高校图书馆馆藏总量和服务质量也一直被视为衡量大学办学水平和办学条件的重要指标之一。图书馆管理创新是提高高校图书馆服务质量、发展图书馆情报事业的保证。高校图书馆原有的一套管理模式已不能适应新世纪的运行特点，高校图书馆要更好地生存与发展就必须对传统的管理理念和方式进行改革，通过管理创新，建立一套新的管理运行机制，使其焕发无限生机，才能推动高校图书馆事业的全面发展。
一、高校图书馆管理和管理创新的概念。
1、高校图书馆管理是通过计划、组织、领导和控制等方法，优化配置图书馆系统的各种资源（人力资源、财力资源、信息资源）以期完成图书馆为全校教学和科学研究工作服务并且使服务的提供者—馆员亦获得一种高度的士气和成就感的活动。
2、高校管理创新是指管理者用新思想、新技术、新方法对企业现有资源的重新组合，以促进企管理系统综合效益不断提高的过程。运用先进的、科学的管理方法创新高校图书馆的管理，可以更好地体现现代高校图书馆为高校科研、教学充分服务的功能。
二、高校图书馆管理工作存在的问题。
1、封闭式的管理体制。在宏观上，缺乏一个统一的机构来对图书馆事业和工作进行管理协调，各系统图书馆习惯于各自为政的分散型管理形式，使得缺乏宏观规划、管理、调控的能力；在微观上，实行的却是严格的行政监控，图书馆缺乏必要的管理自，造成图书馆失去了管理的灵活性，继而束缚了图书馆管理创新的手脚，也压抑了图书馆管理创新的积极性，致使图书馆管理模式僵化。
2、图书馆基础业务工作重视不够。
我国长期以来对图书馆的投入严重不足，致使图书馆与发达国家差距较大，甚至还低于某些发展中国家。目前我国很多高校图书馆还停留在自动化和半自动化代替手工操作的水平上，根本谈不上网络化。
3、管理创新人才匮乏。在图书馆工作人员中知识结构、职称结构不尽合理。有相当一部分人员是靠关系走进图书馆的。学历层次低，工作只能简单应付，图书馆专业人员呈下降趋势。在信息服务中，缺乏信息、英语、计算机管理人才，更谈不上高层次创新服务。
三、高校图书馆管理创新的措施。
1、建立以人为本的管理机制。在图书馆的各种服务活动中，应真正树立以读者为本的理念，使读者能够公平、公正、自由、方便地利用和获取各种文献信息，平等享受各种服务，真正体现“图书馆是所有人都可以利用的场所”
这一宗旨。建立以人为本的管理机制，就是要以人为中心，强调通过建立完善有效的激励制度和竞争的机制，指导馆员对立全新的服务理念，以馆员价值的实现促进图书馆服务体系的落实。因此，高校图书馆在提供服务的过程中，就是要通过这种的服务理念，多想读者之所想，多为读者提供方便。
2、营造图书馆人才引进的外部环境。一方面要创造良好的人力资源开发和管理的外部大环境。高校图书馆作为高等院校的一个服务部门，它要实行的许多重大的策略和措施必然会受到学校相关部门的制约和影响，与学校相关部门进行沟通，争取学校对图书馆人事管理改革的支持。另一方面要争取学校加大对人力资源开发与管理的资金投入，使他们明白对人力资源进行系统的开发管理，不断提高工作人员的素质和知识层次对高校图书馆事业发展的重要意义。只有营造了良好的外部环境才能为高校图书馆吸收高素质人才打下良好的基础。
3、努力提高馆员的综合素质。图书馆管理迫切需要一大批职业道德品质好、情报意识强、专业技术硬、有合理的知识结构和网络技术的专门人才，图书馆员必须具有德才兼备的良好素质。
因此，有计划地开展岗位培训，对馆员进行在职继续教育和终身教育，全面提高馆员的综合素质，把学历教育、岗位培训、短期培训、学习考察和学术交流等有机结合起来，使馆员的知识不断拓宽和更新，以适应现代图书信息服务网络化、自动化发展的需要。
总之，管理创新是图书馆一个永恒的课题，也是一个紧迫的课题。我国的图书馆正处于从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型期，如何改善管理进行管理创新是解决所有问题的关键。只有管理的创新，全面实施管理创新措施，高校图书馆才能适应社会环境的变化，才能不断增强应变能力和竞争力，才能实现自我改造、自我发展、自我更新和自我完善。
参考文献：
[1]魏建功：《论信息化与图书馆管理创新》，《图书馆学刊》，2003年第1期。
从雇员上而言，律所人员可以分为专业人员及辅助人员。专业人员即指执业律师，辅助人员分为非执业的专业辅助人员及行政辅助人员。与内地律所不同的是，一般来说香港律所专业人员和辅助人员的比例约为1：4，即1位律师一般有4位辅助人员支持工作。
1、专业人员香港律所人事管理中很重要的一个环节就是律师后备力量的招募及培训。每年的毕业季，各个律所都会招募应届的法律专业大学毕业生作为”TraineeSolicitor”，也可称之为“见习律师”。以本所香港办公室为例，每年新进的见习律师数量在3-5人之间，对申请成为见习律师的毕业生进行面试、筛选，是合伙人的一项重要工作。事务所会为每一名实习律师指派一位“师傅”作为指导老师，但一般来说，在2年实习期里，见习律师往往会辗转各个部门以全面熟悉律师实务以及确定自身的专业发展方向。“师傅”并不是全程跟随指导的老师，而是在每一个部门都有一位真正的“老师”（一般为主管合伙人）指导实习律师的工作。“师傅”一项重要的使命就是在实习律师实习期满，完成实习可以“毕业”的时候，“师傅”要在高等法院大法官面前发表陈述，向大法官表示自己的学生已经完成“学业”，可以毕业成为专业律师。并非每一见习律师在实习期满后都可以获聘为本所的执业律师，本所会根据每位见习律师在两年实习期间的工作表现而考虑是否聘请其为执业律师。不获聘用的见习律师便需要另行寻觅愿意向其提供执业律师岗位的律所。
2、非执业的专业辅助人员我们还会有一些专业辅助人员，俗称“师爷”的LegalExecutives。这些专业辅助人员根据他们的专业经验不同，分别供职于本所的诉讼部门、房产部门、保险部门、继承部门、知识产权部门等，除了不可以在法庭上发言及签署专业法律意见外，他们从事的业务与执业律师并无太大差别。有些“师爷”的专业经验是新手律师无法比拟的，但是就整体水平而言，他们与执业律师的薪水差别是很大的，因此香港律师公会对聘用“师爷”的数量是有限制规定的。
3、行政辅助人员行政辅助人员通常包括秘书、信使、财务及清洁茶水接待等人员。
二、雇员人事管理
除专业业务外，所有这些人员的管理事务由办公室行政经理负责。律所制订了各项措施规范人事管理。
1、培训
（1）常规培训我们在香港及北京设有办公室，两间办公室同事之间均安排有固定的互访培训制度。香港实习律师入职就要排期安排到北京代表处进行法律事务培训，主要目的是熟悉内地司法体制及与香港法律不同的基本概念，了解北京同事的工作流程以便日后合作得融洽。北京办公室所有职位的新入职员工都要到香港总部进行为期2周的入职培训，以熟悉香港同事、了解香港办公室工作流程，与自身岗位相对应的香港同事的了解磨合等。
（2）专业培训香港总部定期安排专业培训，参加人员除律师外，还包括专业辅助人员。与内地业务相关的事务，或内地员工在工作中有可能遇到的法律事务，北京代表处的相关同事也会参加。
（3）实习培训香港见习律师实习期为2年，其间至少历经2个部门，一般来说诉讼部门及商业部门是必不可少的，其他部门也可根据实习律师本人的意愿做出安排。每个部门都会对新进的见习律师从基础事务起安排见习律师参与本部门业务的全过程。诉讼部门会安排见习律师跟从具有不同专业经验的律师，一般会同时跟进10个案件之上。整个实习期对新手律师来说，是十分艰苦的，基本上我们的见习律师不会在晚上9点以前离开办公室。
一、原因分析
助理人员认为：（1）愿意选择在会计师事务所工作的助理人员，基本仅限于对注册会计师行业比较了解，对注册会计师执业资格考试做好准备的人员；（2）自2010年注册会计师执业资格考试改革以来，考试科目由五科增加为七科，难度加大，通过率低，且没有执业资格薪酬偏低，助理人员在就业选择上坚持相对困难，造成流动频繁；（3）除了执业资格考试通过能对自己职业生涯有所提升，感觉会计师事务所也没有其他的平台提供晋升通道。管理者认为会计师事务所人力资源管理问题突出，需要进行系统的人力资源管理，但在内部组建人力资源管理体系会增加事务所成本，同时，由一两个人力专员还不能完全保证人力资源管理的事务处理。综上：就A会计师事务所而言，员工只是把事务所当成单纯的执业机构，对企业管理没有达成共识，事务所也没有给员工清晰的发展、晋升空间，以至人员管理困难，管理人员对人力资源管理意识相对不高，没有设置专职的人力资源管理人员和体系。
二、解决方法
从A会计师事务所的管理实例而言，切实需要一套完善的人力资源管理体系来改善会计师事务所人员管理困难的现状，由此，考虑到A会计师事务所现有的人员结构和运营模式，笔者提出将会计师事务所人力资源管理外包的设想，以此来改善A会计师事务所这方面的问题。人力资源管理外包就是企业根据需要将能某一项或几项人力资源管理工作或职能外包出去，交由其他企业或组织进行管理，以降低人力成本。企业所有者将根据交易和生产成本的最小值做出选择，因此，进行外包合作是最好的选择。会计师事务所人力资源管理外包具体操作时仍需要注意如下几点：一是外包商的选择。市场上的人力资源管理公司有很多，有提供咨询服务的，有精于劳务派遣的，各个公司的实力不同，提供的专业性和服务质量也不同，就A会计师事务所而言，在外包商选择上存在一定风险，需要在选择合作之前，加强外包商信息搜集工作，做好前期准备，选择合适的外包模式、选择合适的外包商。二是外包合同的签订。外包合同签订的时候，A会计师事务所还需要考虑外包内容，即合理确定将人力资源管理的哪几部分外包出去，每一部分外包的程度，同时，如何在合同中形成对外包公司服务质量的监管条款是合同签订的关键，只有全面考虑才能使外包合同周密。三是外包过程的监控。对于会计师事务所来说，人力资源是公司最重要的资源，由此，A会计师事务所更需要加强对外包过程的控制，和外包服务商之间的信息必须做到在有监督的条件下进行交流，防止企业核心机密的泄漏，同时，不宜频繁的更换外包公司。在实际的过程中，做好以上三个方面，是能解决管理者所提到的两个顾虑的：对于人力资源的专业性问题：外包公司专业从事人力资源管理，由于处理过众多公司和案例，在这一方面优胜于聘用的某个人，人力资源管理外包能促进会计师事务所管理的专业化，使事务所的人力资源管理可以新增如梯队建设、人才培养、绩效考核等人力资源的重要内容，更广泛的发挥人力资源管理的作用。对于成本投入的问题：人力资源管理外包降低的不仅是看得见的人员使用成本，如工资总额、社会保险费用、福利费用、带薪假期、住房费用以及其它人工成本，更重要的是，用相对较少的管理费用将人力获得成本、开发成本、离职成本进行了转移，如：人员招聘选拨成本、培训和学习成本：上岗前教育成本、岗位培训成本、离职管理费用等。从长远和战略的角度来看，人力资源管理外包有助于会计师事务所的核心竞争力的构建，随着外包市场的成熟，更是一个可取的方法。
作者：杨洋 呙中喜 单位：重庆市第九人民医院 重庆五联会计师事务所
预算管理是财务管理管理的重要内容，加强预算管理是深化预算管理体制改制的基础前提，也是提高公共财政管理水平的重要保障。我国当前的预算管理体制由部门预算、构架集中支付、政府采购等环节构成，因此，要提高预算管理体制改革成效，就必须依托于预算管理体系中每一个环节要素。行政事业的财务预算是我国国家预算体系的核心和关键，加强行政事业单位财务预算管理，深化我国预算管理体制的改革，有利于提高预算执行和管理的效果。行政事业单位是以增进社会福利，满足社会科、教、文、卫等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。行政事业单位是政府管理社会事务的基础性部门，因此，行政事业单位运营资金主要来源于公共财政资金，加强行政事业单位的预算管理，能够避免私吞挪用、损失浪费等财政资金使用情况的发生，提高财政资金使用的安全性、合规性和有效性。
二、目前行政事业单位财务预算管理存在的问题
(一)预算管理控制体系不健全
合理有效的监管机制是财务预算管理有序实施的重要保证，也是优化财务预算管理体制的必要途径。现阶段部分行政事业单位经费使用出现随意性、不规范性等现象，财务预算方案实施得不到全面保障，财务预算管理控制存在很大的漏洞，究其原因除了行政事业单位过于看重社会效益，忽视了经济效益的本质原因之外，还有行政事业单位缺乏专业的预算管理监管机构，尚未形成一套完整、有效的预算监管组织体系。比如说，现阶段大部分行政事业单位的预算控制模式仍是采用上级对下级部门的抽查方式，支出预算分配管理还停留在粗放型的水平，造成了财务预算管理控制存在很大的主观性，需要下级各部门的自觉配合完成，容易导致预算监督执行的系统性和连续性不高
(二)预算考核、绩效评估缺乏科学性
预算考核、预算评估是预算管理的重要环节，有效和考核和评估机制能够提高预算管理的效率。预算考核和评估即是要求各部分在预算执行结束后，要全面分析和考核本单位的预算执行情况，并基于此对预算管理做出合理评价和总结，进而为下次的预算编制、预算执行等活动提供参考或者改进意见。然而现阶段行政事业单位的预算考核方法、评估体系亟需进一步改善。比如说，行政事业单位的日常经营活动涉及到的范围较为广，项目收支具有数量大、种类多等特点，而预算考核往往依靠了财务部门，导致了预算考核进展举步不前，考核过程过于流程化、粗超化。又比如说预算管理绩效评估手段较为单一，缺乏科学性。行政事业单位在预算管理考核中没有切实结合资金的使用效率、资产购置的科学性、资产配置和处置的合理性等等要素。
三、加强行政事业单位财务预算管理策略
(一)加强财务预算重要性的认识
物质决定意识，意识对物质具有能动的反作用。然而现阶段，我国部分行政事业单位缺乏对财务预算管理重要性的认知，片面的认为预算管理是一项形象工程，完全是为了应付上级部门的检查，从而导致了各部门预算管理积极性不高，不能够及时传递相关预算管理的政策和任务。预算编制方案没有按时上报，造成预算方案的准确性不高、缺乏科学性和可执行性。因此，优化行政事业单位财务预算管理首当其冲的加强事业单位各部门对财务预算管理重要性的认识，全面意识到财务预算管理是本单位财务工作的一部分，对日常业务活动具有有效的控制和约束作用，有利于企业优化资源配置，提高资金运行效率，加快单位部门的办事效率。因此，可以加强对单位领导者和员工的教育培训，定期有请高校相关财务管理方面的教授进行讲授，加大财务预算管理的宣传力度等等。
(二)提高预算编制的科学性、准确性
预算编制是财务预算管理活动的重要内容，预算编制是否科学、准确直接影响着财务预算管理工作的有效性及其能否顺利完成。优化行政事业单位的财务预算管理，做好预算编制工作，确保预算编制方案的科学性、准确性。笔者认为，可以认真做好编制前的准备工作和调查工作。编制人员在进行预算编制时必须仔细研读《预算法》及其相关文件，清楚了解到我国预算政策的要求和标准，确保预算编制的合法性。其次，全面的调查工作是预算编制方案的科学性、准确性的基础前提，预算编制人员应当有充足的时间能够对财务预算相关事项进行全面、系统的深入调查，确保行政事业单位的每项收支、每笔交易的真实性、可行性，具体落实到行政事业单位的设备仪器购买、办公用品采购等日常活动上。另外，财务预算编制要根据于效率优先的原则，预算编制人员要拿捏好资金的轻重缓急、合理搭配，进而使预算方案具有长远性、前瞻性。
(三)加强对财务预算的监督执行
建立健全财务预算管理控制的监督机制，加强预算管理活动的监督执行力度，确保财务预算管理执行的系统性、联系性。这就要求实施“收支两条线”的预算管理战略。收支两条线是指行政事业单位各部门、各机构每年所实现的收入及其所需的经费花销都必须通过国家财政专户，实行专门的管理和分配，各单位部门不得单独设有过渡户及其它暂时性账户。另外，加大对各部门预算监督力度，强化预算方案的约数力。单位设有专业的预算执行监督小组，对各部门预算实施活动进行检查。如各部门办公中剩余的财政资金是否及时的上报国库，所施工的项目是否经过上级的批准，而已获得批准的项目在实施过程中是否从严从紧依据于预算编制方案，是否存在挪用贪污等不良现象。另外，加强预算监督执行，还有做好预算执行与预算决算的对比工作，进而优化预算方案，提高预算编制的有效性。
(四)加强对预算考核和事后绩效评估
如何选择多民族国家治理之路,有效管理边疆民族事务,对国家整合有着重要的影响。当时,南京国民政府行政能力尚不足以全面管理边疆民族事务,因而以矛盾最突出的边疆民族事务即蒙藏事务为重点,在政府中设置专门机构统筹处理蒙藏事务,其他少数民族事务并未作为边疆民族事务纳入到专门的管理系统,更多的边疆民族事务是与地方事务合二为一,边疆民族事务管理呈现一种被动、逐步扩展关注范围的状态。
初期十年间,南京国民政府在边疆民族事务管理方面基本形成了一套事权分散的边疆民族事务管理机制。从行政管理机构而言,蒙藏委员会是南京国民政府管理蒙藏边疆民族事务的最高机构,但并不统筹管理全国各边疆民族事务。1927年9月,国民党中央特别委员会第一次会议通过的《国民政府组织决议案》中尚未有边疆民族事务管理机构设置的内容。1928年2月4日,国民党第二届中央执行委员会第四次会议通过的《中华民国国民政府组织法》中第七条有蒙藏委员会为国民政府所设职能部门之一的规定。3月3日,国民党中央执行委员会第120次常务会议通过《中华民国政府蒙藏委员会组织大纲》,21日国民党中央政治会议第133次会议修正通过《国民政府蒙藏委员会组织法》,明确规定了蒙藏委员会的行政地位和相关职能:直隶于国民政府,掌理审议关于蒙藏行政事项;规划关于蒙藏之各种兴革事项。蒙藏委员会组织结构简单:委员会由5至7名委员组成,并指定1人为主席;下设秘书、蒙事、藏事三处,各得酌量分科办事,其科长、科员员额由蒙藏委员会呈请国民政府核定。该组织法还规定了蒙藏委员会行政活动的主要内容:每两星期至少开常会一次。需要注意的是,该组织法专门提出“本法称蒙藏者,指未曾改设行省及特别区之蒙古、西藏地方”。(注:《中华民国史档案资料汇编》,第一编政治(五),江苏古籍出版社1994年版,第1页。)显然,此处西藏是指西藏地方,不包括散居于其他省区的藏族;蒙古应指外蒙古,而非已分散于各省或特别区的内蒙古各盟部旗。可是,在实际管理过程中,蒙事则主要以内蒙古各盟旗为对象,西藏地方事务未真正纳入直接管理范围,而其他藏区事务也并未真正排除于蒙藏委员会的关注范围。由此而知,当时国民政府对边疆民族事务管理的基本状态并未统筹考虑,除蒙藏地方以外的其他边疆少数民族事务尚未以边疆民族事务的形式纳入政府管理视线,蒙藏委员会相关职能设计也未覆盖蒙藏以外各边疆民族事务。比如,1928年底,在热河口北、直隶永平的旗民认为旗产久为庄头把持,军阀贪官中饱,请求派员清理时,政府只是令内政部、财政部办理,与蒙藏委员会无涉。
