改革开放以来，我国行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩，突出的标志就是政府职能转变取得了积极进展。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架初步形成，市场体系基本建立，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行社会管理和公共服务职能。政府管理经济的方式有了较大改变，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，行政审批事项大幅度裁减，涉外经济管理向国际惯例靠拢。政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府按照科学发展观的要求，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升。从总体上看，我国行政管理体制与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治的要求是基本相适应的。
然而，在经济体制改革不断深入的情况下，特别是我们面临着构建社会主义和谐社会的繁重任务，这就对政府行政管理体制改革提出了很多新的更高的要求。当前，深化行政管理体制改革的关键，仍然是转变政府职能。
行政管理学原理告诉我们，在行政管理体制中，职能、结构、功能是有机结合的重要组成要素和方面。三者中，职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机制，最终体现为效能。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。
行政管理体制改革和机构改革是一个系统工程，各种权力配置、运行机制、协调机制的建立和运转与职能及其机构之间会产生相互的影响。政府职能的发展变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化。从我国行政管理改革的历程来看，我们的机构改革与职能的转变呈现出明显的正相关状态，趋势是与市场经济的发育程度密切联系的，市场经济越发展，政府职能转变越是深入，机构改革就越有成效，职能设置和机构设置的科学化和匹配程度也相应提高。
行政管理体制和机构改革以转变政府职能为核心，就是抓住了治本之策。这既是改革的主题，又是改革的总体要求。要通过改革，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。无论是机构调整整合，还是部门职责界定，都要有利于政府全面履行职能，切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。检验行政管理体制和机构改革的成效，既要看政府机构调整是否科学合理，更要看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了。
政府要按照市场经济规律履行好经济调节的职能。政府对经济运行实施宏观调控，在现代市场经济中，是一项重要职能，同时又是重要特征。单纯依靠行政力量直接配置资源，和完全听任市场配置资源，都有其种种局限性，政府应该制定对经济运行实施宏观调控的制度安排，调节的程度和范围应由市场失灵的程度和范围来决定。一是制定全国经济发展战略，主要包括经济增长目标、结构优化目标、人民生活水平提高目标等。二是保证经济发展战略目标和计划目标的实现，主要运用经济手段和法律手段对经济运行实施有效调节。三是保证经济系统正常、高效运行，促进经济又好又快发展。
政府要加大力度整顿和规范市场经济秩序。现在市场秩序已经有所好转，但是在某些方面和领域依然存在着很多问题。例如，偷税、骗税、商业欺诈、财务失真、违反财经纪律等行为时有发生，假冒伪劣商品、文化市场混乱、工程质量低劣等问题比较突出，影响正常的市场秩序。这些都表明政府的市场监管力度不够，政府市场监管的职能还不到位。
要进一步加强政府社会管理职能。在现代社会中，随着民主政治的发展和公民素质的提高，政府社会管理职能要与充分发挥公民自我管理和社区自治有机结合起来。良好的社会管理不仅是构建和谐社会的基本要求，也是促进经济增长、社会全面发展的重要手段。
政府要提供更多的公共服务。提供公共产品，如基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、体育休闲、基础设施、环境保护、公共信息等，既是为市场创造一个良好的外部环境，又是使人民群众共享发展成果，实现人的全面发展的重要措施。政府要把更多的资源投入到公共服务领域，以使社会发展更加均衡。
转变政府职能要着力处理好五个关系。
一是要处理好经济发展与社会事业发展的关系。当前，我们必须高度关注社会事业发展，尤其是要重点关注并优先发展那些促进经济运行质量提高的社会事业和解决民生问题的公共事业，努力增加公共产品数量，不断提高公共服务水平，并形成全方位公共服务体系。从总体上看，目前政府公共服务职能还比较薄弱，要切实调整政府工作绩效评估标准，使加强政府公共服务职能在绩效评估体系和行政问责制度中得到体现，为政府职能转变发挥导向和监督作用。
二是要处理好“管理”和“服务”的关系。服务型政府不是不要加强管理，而是要使政府的管理职能更多地实现向服务的方向转变。服务型政府的本质，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民众本位”精神，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和人民是否需要，并以此作为确定政府职责和功能的依据。政府在制定政策、实施管理、提供服务中，都应从公共性角度来考虑。政府是最重要的公共权力载体，它理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品来行使行政权力，实施积极的公共管理，以公众需求和经济社会发展需要为导向，以公众满意程度和推动经济社会协调发展力度作为衡量其履行职能水平和成效的重要评判标准，确定提供公共物品及其优先顺序。以优质服务推动经济社会协调发展，满足人民群众日益增长的公共需求。
三是要处理好改革体制与创新机制的关系。要规范行政审批制度，创新管理制度和方式。行政审批制度改革有待进一步深化。一方面，要继续清理行政许可项目和非行政许可项目，该取消的应当坚决取消，能下放的要尽快下放；对能由一个政府部门审批的项目，尽量由一个政府部门审批，减少“多头审批”现象。另一方面，对暂予保留的审批项目，应减少审批环节，提高审批效率。减少行政审批项目和审批环节，既符合经济社会运行规律，也符合当代行政发展规律。当然，减少行政审批项目，决不是政府撒手不管，而是要苦练内功，大力创新管理制度和方式，探索出一套适应发展、推进发展、保护发展的管理制度和行政管理方式，提升政府引领经济和社会协调发展的能力和水平。
所谓服务型政府，就是要求政府担负起服务公民、服务社会的责任。服务型政府坚持公民本位、社会本位，政府只有有效地提供了公共服务才能获得自身存在的合法性。建设服务型政府，就是要让政府由管理型向服务型转变，由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位转变。为了符合现代政府的治理理念，大部制改革应着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门，以建设一个服务型政府为改革目标。首先，树立服务意识，切实转变政府职能。伴随着市场经济完善的进程，政府必须减少管制层面，强化服务功能，在政府管理上进一步由“全能政府”、“无限政府”向“责任政府”、“有限政府”转变，从管微观向管宏观、从直接管理向间接管理转变。
其次，打造透明务实型政府，大力推进政务公开，全面推行办事公开制度。要全面推行政务公开，建立健全政府公告制度，提高政府运作的透明度，切实保障广大市民的知情权、参与权和监管权。再次，强化危机管理，有效应对突发事件。政府要有危机管理的意识，建立预防、预警、反映、救助和社区参与等危机机制。
二、大部制改革需要其他配套改革相配合
大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整和组合，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革和其他改革相互协调和彼此促进。一方面，以大部制改革为契机积极推进政治体制改革。大部制改革的实质是一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。因此，大部制改革要遵循“决策、执行、监督”的改革思路，我们要以这次大部制改革为契机，进行政治体制改革，建立起行政权、立法权和司法权既相互独立又相互制约和监督的机制，使我国的行政管理方式走上制度化、法制化和科学化的道路。同时强化政府系统内部的监督，完善首长负责制、严格实行限时办结制和贵任追究制。另一方面，使地方行政部门的设置和中央的大部制改革相适应。中央政府在国家治理结构中虽然处于高端的支配地位，但治理的效果最终体现在地方，如果中央政府和地方政府的权力划分不当，地方的大部制改革没有跟上，那么，无论是大部制还是小部制，都可能治理无效。三、大部制在建立过程中要注意协调好部门利益
大部制改革最大的阻力是多年来被强化的部门利益。大部制机构设置可能把部门职能交叉、相互扯皮的问题通过改变组织形态加以抑制。过去部门之间职能交叉、决策周期长、制定成本高、协调沟通困难，原因就是受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”导致政府运行成本太高，效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。大部制改革如果不成功，就会把分散的部门利益积聚为集中的部门利益。要减少各部门之间的利益冲突，除了建立外部的监督和制约机制以外，在各部门之间建立起有效的协调机制也是一条重要途径。上一次政府机构改革中所建立的发展和改革委员会就是国务院的综合协调部门，几乎和每个部都有关系，这些部门和发改委的每个司、处都一一对应。但是发改委模式绝对不是大部制改革的方向，发改委的权力过大，完全成了一个“小国务院”。在大部制改革的过程中，作为国家宏观调控部门，发改委应当抓“大”放“小”，剥离出工业行业管理的相关职责，缩小投资审核的范围，下放部分规划和产业政策管理的权力。各个部门在发改委的统一调控下，协调动作，往一个调控目标使劲，可以达到最佳的调控效果和较高的行政效率。
四、大部制改革需要良好的法律保障
由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系的现象，大部制改革后，有关执法主体，诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，国家应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。首先，由全国人大常委会对所有的部门立法进行统一规范，对那些与现行法律制度相抵触的部门立法进行废除处理，对于那些符合我国立法原则和与现行法律法规相适应的部门立法，要由全国人大常委会讨论通过并颁布实施。
其次，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法制化，以法律的形式将政府部门的设置固定下来，不得随意增减，如有增减的必要，需要提请全国人大常委会修改相关法律。政府各部门要在法律的范围内行使职权，不得违反法律。
再次，强化预算的法制化。立法机关要制定严格的预算法案，对各行政部门进行严格的财政控制，监督每一笔财政指支出的具体去向，坚决打击、和公款吃喝等腐败现象。
摘要：十七大报告提出了大部制改革的思路，为未来行政管理体制改革指明了方向。在如此重要的报告中出现“大部门体制”这一提法还是首次，由此引发了学术界的许多热议和争论。本文总结了国内外对于该体制的一些探索，同时做了简单的分析。
改革开放以来，我国行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩，突出的标志就是政府职能转变取得了积极进展。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架初步形成，市场体系基本建立，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行社会管理和公共服务职能。政府管理经济的方式有了较大改变，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，行政审批事项大幅度裁减，涉外经济管理向国际惯例靠拢。政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府按照科学发展观的要求，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升。从总体上看，我国行政管理体制与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治的要求是基本相适应的。
然而，在经济体制改革不断深入的情况下，特别是我们面临着构建社会主义和谐社会的繁重任务，这就对政府行政管理体制改革提出了很多新的更高的要求。当前，深化行政管理体制改革的关键，仍然是转变政府职能。
行政管理学原理告诉我们，在行政管理体制中，职能、结构、功能是有机结合的重要组成要素和方面。三者中，职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机制，最终体现为效能。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。
行政管理体制改革和机构改革是一个系统工程，各种权力配置、运行机制、协调机制的建立和运转与职能及其机构之间会产生相互的影响。政府职能的发展变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化。从我国行政管理改革的历程来看，我们的机构改革与职能的转变呈现出明显的正相关状态，趋势是与市场经济的发育程度密切联系的，市场经济越发展，政府职能转变越是深入，机构改革就越有成效，职能设置和机构设置的科学化和匹配程度也相应提高。
行政管理体制和机构改革以转变政府职能为核心，就是抓住了治本之策。这既是改革的主题，又是改革的总体要求。要通过改革，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。无论是机构调整整合，还是部门职责界定，都要有利于政府全面履行职能，切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。检验行政管理体制和机构改革的成效，既要看政府机构调整是否科学合理，更要看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了。
政府要按照市场经济规律履行好经济调节的职能。政府对经济运行实施宏观调控，在现代市场经济中，是一项重要职能，同时又是重要特征。单纯依靠行政力量直接配置资源，和完全听任市场配置资源，都有其种种局限性，政府应该制定对经济运行实施宏观调控的制度安排，调节的程度和范围应由市场失灵的程度和范围来决定。一是制定全国经济发展战略，主要包括经济增长目标、结构优化目标、人民生活水平提高目标等。二是保证经济发展战略目标和计划目标的实现，主要运用经济手段和法律手段对经济运行实施有效调节。三是保证经济系统正常、高效运行，促进经济又好又快发展。
政府要加大力度整顿和规范市场经济秩序。现在市场秩序已经有所好转，但是在某些方面和领域依然存在着很多问题。例如，偷税、骗税、商业欺诈、财务失真、违反财经纪律等行为时有发生，假冒伪劣商品、文化市场混乱、工程质量低劣等问题比较突出，影响正常的市场秩序。这些都表明政府的市场监管力度不够，政府市场监管的职能还不到位。
要进一步加强政府社会管理职能。在现代社会中，随着民主政治的发展和公民素质的提高，政府社会管理职能要与充分发挥公民自我管理和社区自治有机结合起来。良好的社会管理不仅是构建和谐社会的基本要求，也是促进经济增长、社会全面发展的重要手段。
政府要提供更多的公共服务。提供公共产品，如基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、体育休闲、基础设施、环境保护、公共信息等，既是为市场创造一个良好的外部环境，又是使人民群众共享发展成果，实现人的全面发展的重要措施。政府要把更多的资源投入到公共服务领域，以使社会发展更加均衡。
转变政府职能要着力处理好五个关系。
一是要处理好经济发展与社会事业发展的关系。当前，我们必须高度关注社会事业发展，尤其是要重点关注并优先发展那些促进经济运行质量提高的社会事业和解决民生问题的公共事业，努力增加公共产品数量，不断提高公共服务水平，并形成全方位公共服务体系。从总体上看，目前政府公共服务职能还比较薄弱，要切实调整政府工作绩效评估标准，使加强政府公共服务职能在绩效评估体系和行政问责制度中得到体现，为政府职能转变发挥导向和监督作用。
二是要处理好“管理”和“服务”的关系。服务型政府不是不要加强管理，而是要使政府的管理职能更多地实现向服务的方向转变。服务型政府的本质，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民众本位”精神，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和人民是否需要，并以此作为确定政府职责和功能的依据。政府在制定政策、实施管理、提供服务中，都应从公共性角度来考虑。政府是最重要的公共权力载体，它理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品来行使行政权力，实施积极的公共管理，以公众需求和经济社会发展需要为导向，以公众满意程度和推动经济社会协调发展力度作为衡量其履行职能水平和成效的重要评判标准，确定提供公共物品及其优先顺序。以优质服务推动经济社会协调发展，满足人民群众日益增长的公共需求。
三是要处理好改革体制与创新机制的关系。要规范行政审批制度，创新管理制度和方式。行政审批制度改革有待进一步深化。一方面，要继续清理行政许可项目和非行政许可项目，该取消的应当坚决取消，能下放的要尽快下放；对能由一个政府部门审批的项目，尽量由一个政府部门审批，减少“多头审批”现象。另一方面，对暂予保留的审批项目，应减少审批环节，提高审批效率。减少行政审批项目和审批环节，既符合经济社会运行规律，也符合当代行政发展规律。当然，减少行政审批项目，决不是政府撒手不管，而是要苦练内功，大力创新管理制度和方式，探索出一套适应发展、推进发展、保护发展的管理制度和行政管理方式，提升政府引领经济和社会协调发展的能力和水平。
关键词:行政管理体制;改革;问题对策
以往我国的行政管理体制改革虽然也注意到了要改革组织结构的问题，但是，由于缺乏科学的理论依据和实践依据，常常做出一些错误的举措，结果不仅未优化组织的结构，反而使组织难以跳出精简一一膨胀一一再精简—再膨胀的怪圈。
一、以往行政管理体制改革存在的主要问题
1、以往行政改革中割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系
政府职能是政府适应社会环境的需求而发挥的职责和功能.而政府的组织结构则是实施政府职责的载体.由此可见，政府组织结构与政府职能是密不可分的。然而，在以往的历次改革中，人们往往割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系。从20世纪80年代的中期后，每次改革都把政府职能转变喊得展天响，但却一直却未落到实处，其要害就是忽略了职能的载体。历次改革到最后的硬任务就是精简机构，而这彬精简唯往是简单地合并一些机构，改革风声一过，一些撤销的机构又死灰复燃，因此，政府职能转变离不开政府组织结构优化，同时，组织结构优化又必须以政府职能转变为依据。也只有这样，才能把政府职能转变落到实处。
2、以往行政改革中构建科学合理的组织结构和创新管理模式割裂开来
现有的行政管理体制是在高度集中的计划经济体制下形成的，这种机构设置是每一级政府都是大而全，职能配罗上下一般粗，上下对口。其结构形式是集决策、执行、监督于一身，权力才能得到制约。
在以往的改革中，对这种集决策、执行、监督于一身的组织结构形式触动不大，往往是在承认这种结构的模式基础上进行改革。这就把构建科学合理的组织结构与创新管理模式割裂开来了。西方发达国家在改革中普遍探索出将决策、执行、监督职能分开的分权体制。我国虽不能照搬西方的模式，但是，建立决策、执行、监督三者适度分权的管理体制则势在必行。
3、以往行政管理体制改革中关于组织结构改革的规范化、法制化程度较低
所谓组织结构改革的规范化、法制化有两方面的含义:一是指行政管理组织改革有完备的可操作性的行政法规;二是具备了对行政权力有效的监督制约机制。我国改革开放以来虽然已经过6次行政管理体制改革，但是，组织结构改革的规范化、法制化程度并不高。比如，徊务院组织澎等极其简约，不便操作;部门组织法尚不成型;行政程序法的出台正在千呼万唤之中。由于缺乏严密的行政组织法律体系，又出现了大量临时机构的设立一些地方政府为了推动某项工作任务的完成，以指挥部，办公室等名义设立了大量的临时机构。这些毫无法律根据而设立的机构，不仅进一步影响了组织结构的合理性，而且加大了运行不规范的问题。
4、我国在服务型政府建设方面还存在一些不容忽视的问题
在人类社会发展的进程中，政府职能的内容和结构往往取决于其所在的行政环境及社会的公共要求。自从进入市场经济以后，迫使各国政府从统治型政府向管理型政府转变，接着，再从管理型政府向服务型政府转变，这是人类社会政府职能结构发展演进的总体趋势。但是，在强化政府公共服务职能，提高公共服务能力等方面，与美国、英国等发达国家相比，我国的服务型政府建设还存在较大的差距，特别存在一些不容忽视的问题.
第一，政府职能转变缓慢，影响服务能力提升。西方发达国家适应国际竞争和社会变迁的豁要，特别注重转变政府的公共服务职能，将人力资本投资、就业公共服务摆在政府职能的首位。以英国为例，1997年布莱尔任首相以后，主张重构福利国家，采取一系列促进教育发展的政策和鼓励就业的政策，使英国到2005年3月失业率降到2.6%，同时建立了11年至13年的义务教育制度。
中国经过30年的改革，各级政府的公共服务职能已经有了较大的转变，但从总体上看，政府的公共管理和社会服务的职能还比较薄弱，政府职能转变缓慢。与发达国家相比，突出表现是政府存在‘越位，和‘缺位’现象。例如，一些地方政府仍在主导市场经济。政府专注于招商引资，投资于私人产品领域，见效快，GDP增长明显，政绩好看。而投资于公共产品见效慢，没人愿意干。特别是一些地方政府至今在乱收费、搞集资、乱摊派，远远超出政府的职权范围，而在市场经济秩序和制度建设方面功夫下得不够，这是典梦越位’写‘缺位’钓并存。
第二，公共服务体系和机制不健全。目前，中国正处于城市化的高峰、人口总的高峰、就业人口总量的高峰与走向老龄化的高峰迭加时期，人民群众的社会公共需求呈快速增长之势，对我国政府的公共服务职能提出了很高的要求。按照2050年中国达到中等发达国家水平、初步实现现代化的目标要求，中国的城市化率到2050年必须达到70%至80%，这意味着在今后50年的时间内，每年约1000万至1200万人从乡村转移到城市，这对政府公共服务水平的提升提出了极为迫切的要求。
从全面建设小康社会的目标以及完善社会主义市场经济体制的要求来看，从全国人民群众日益增长的社会公共需求来看，我国的公共服务体系还不够健全。
构建中国特色的政府公共服务体系，既是一项复杂的系统工程，又是一个渐进的过程。现在我国的公共服务状况存在着四个不适应:与健全和完善社会主义市场经济体制的要求不适应;②与全面实现小康社会的目标的要求不适应;③与满足人民群众日益增长的物质文化要求及解决涉及切身利益的实际问题的要求不适应;④与深化政治体制改革、加快民主政治建设进程的要求不适应。
第三，中国不少地方政府尚未建立起公共财政体制。西方发达国家在建设服务型政府的过程中，都十分重视建立、健全公共财政体系，加大政府对公共服务的投入。
中国许多地方政府的公共财政体制尚未建立起来，因此，政府对公共服务的投入远不到位。目前我国的公共支出格局还带有很浓厚抒建设财政哟特点。公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市场机制发挥主要作用的领域，特别是竞争性和营利性的领域。我国政府用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务的费用明显偏低。要从根本上解决这一问题，只有建立公共财政体制，调整公共支出的范围，把生产投资性财政转变为公共服务性财政。
二、优化行政组织结构，深化行政管理体制改革的对策
党的十七大指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案，着力转变职能、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。伪了全面贯彻这一精神，革除行政管理组织结构的种种弊端，在今后的改革中要从多方面、多渠道优化行政组织结构。
1、调整组织架构，完善行政组织管理体系
优化行政管理组织结构，首先要理顺层级关系，减少行政层级。据目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%,如印度，实行邦一县一区三级制;美国国土面积与我国相近，也只是实行州一市二级制与州一县一镇三级共存制。
借鉴国外优化行政组织的成功经验，适当减少我国行政组织层级，由目前的四级制逐步过渡到三级制，可谓势在必行.调整的目标应当以宪法为依据。在条件具备时，逐步将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构，恢复为宪法规定的省、县、乡三级架构的行政管理体制。为此，当前需进一步建立好中央与地方分权体系。
第一，要扩大中央对省级政府的直管面，适当缩小省级行政区规模。服胃扩大中央对省级政府的直管面，即增加省级政府数量和缩小省级政府管理规模。省级政府管理规模和幅度太大已不适应全球化形势下我国经济社会发展的需要，缩小省级规模势在必行。以美国为例，其国土面积与我国大约相同，但人口规模只有我国1/4左右，设50个州。我国却只有34个省级区域。按国际上的标准，6000万人口的规模属于大国的范围，我国的一些省仅就人口来说，在世界上属于大国的规模。从管理的角度来说，不利于省区经济、社会、文化教育、福利等各方面的发展。从理论和现实考虑，我国的省级政府数量应在50个到80个之间为宜，每个省级政府管辖的人口不应超过2000万.目前运行的地方政府四级行政管理体制，致使中央政府管理链过长，其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段:公共政策和财政转移支付很难落实。中央政府的政策越到基层就越变形走样;财政转移支付更是经常不能正确到位，被娜作他用。因此，我国可在条件成熟时将现有的省级区域扩展到50个。这不仅可以从根本上解决上述问题，而且为取消市管县，实现省直管县打下坚实的基础。
第二，逐步撤销市管县，形成中央和地方三级政府的行政管理格局。撤销市管县体制，逐步实行省直管县可谓势在必行。近几年来，由浙江省率先发起的强县扩权活动，已在全国各地‘泛开展起来了，从2002年始各省纷纷开展了“强县扩权哟试点改革。“强县扩权隋三点好处:一是可减少行政层级，提高政府管理效能;二是可克服市管县体制的弊端:三是有利于解决城乡二元结构，缩小城乡差别，可有效地解甜三农问题;可见，“强县扩权畴为省直管县打下坚实的基础。扩权强县后，省对县财政实行直管，并适当下放经济管理权，仍维持市对县的行政领导地位。下一步，县、市将实行分治，市、县相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能。然后，对市级行政区进行改革。要合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。具备条件的市变成省直辖市，否则降为县级市。撤销市管县，实现省直管县。经过这一系列的改革，就可形成中央和省、县、乡四级政府的局面，真正建立起高效率、高灵敏度的行政网络体系.这样，才能把金字塔式的行政组织逐步改造成扁平型的组织结构。
2、按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制
为了把转变政府职能和优化行政管理组织机构结合起来，要切实提高政府的服务质量和服务水平.以往的行政管理体制改革初步解决了政府与市场边界划分的问题，但是，却忽视了政府职能在机构间的配置。由此造成了政府部门设置过细、综合协调困难、管理成本过高等问题，从而影响政府职能在深层次上的转变。
当前深化政府机构改革的目标是要建立公共行政体制，这就要坚持转变政府职能与优化政府结构的原则，注重政府职能在政府间与政府部门间的的二次配置，将政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能合理、科学地配置到政府部门。要按照职能统一与机构统一的原则，按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制，推布尹宽职能、少机构"大部门体制。具体地讲，就是要建立、健全以大部制和执行局为甚础的政府公共服务机构体系。政府事务综合管理的要求，创造条件，推行大部制。西方发达国家一般按政府事务综合管理的要求，推行大部制。西方国家中央政府机构普遍在14个至21个左右，如美国内阁部为14个，日本政府内阁为1府12省厅，英国政府中央机构大体保持在17个左右，德国政府中央机构大体保持在15个左右。这是一种跨行业、跨部门的管理，即大产业、大行业、大社会的管理机构。
随着市场经济的发展，政府公共服务正走向服务综合化的发展趋势。于是，政府间的管理与政府部门间的管理就成为政府管理中一个重要的问题。政府必须实行全方位的管理，加强跨机构与跨部门间的管理。
我国政府机构经过近30年的改革，也在向这个方向发展，但还不到位。国务院机构至今尚有30个。与西方发达国家相比，我国中央政府机构数量还比较多，还要适当调整。
我国要综合设置政府部门，实行大产业、大行业、大社会的大部制管理模式，实行职能穷尽与综合管理的原则，设立综合管理的经济机构，将外贸、内贸、经济统一管理;设立综合性的大社会、大文化、大交通管理机构。
第二，改革执行体制，建立执行局体制。我国近30年的行政管理体制改革，往往只重视改革政府部委层面的设置，却忽略了调整部门内部的决策职能和执行职能。结果造成政府管理中利益部门化、部门利益化、执法混乱、多头执法、执行缺乏效率等等问题。现实要求我国的行政管理体制改革，要把改革重点放在改革执行体制上，调整部门内部的决策职能和执行职能。
借鉴美国、英国和新西兰等国建立执行局的经验，我国可在保证行政首长对执行机构的适度控制的前提下，对执行机构实行严格的合同管理、绩效管理、法制管理与综合管理。当然不是任何政府部门都要设立执行局。执行局主要适宜于在服务目标明确、对象群体清除、执法对象明确、执法程序明确、执法法规健全的部门中设立，例如，工商管理部门、社会保障部门和交通管理部门等。而一些管理需要较高艺术、程序不明确、公共性很强的部门，则不宜建立执行局，但可以采用绩效考核等具体方式予以规范.
3、建构区域行政协调管理机制，实现经济区域化
要解决因中国行政区划单一制而阻碍区域经济发展的问题，可以在不打破行政区划的基础上增设区域之间的经济协调管理机制。设计建立区域化经济系统管理机制的动因，是由于在全国范围内己经形成了若干大的经济中心，围绕着这些中心正在形成经济区域。多数省的内部也出现了一个以上的经济中心，相应的小范围经济区域也在形成。’例如，长江三角洲地区的区域经济、珠江三角洲地区的区域经济、环渤海地区的区域经济，等等。在诸多区域经济蓬勃发展的基础上建立起区域经济协调管理机制，不仅有利于消除地方保护主义，克服国内市场分割的现象，而且有利于防止重复建设。更重要的是有利于促进区域经济的发展。因为区域化经济协调管理机构可以领导、协调一个区域间的经济，可以统筹兼顾整体经济的发展，便于协调各方分工而协作，同时，有利于发挥区域经济的比较优势，从而将大大地促进区域经济发展。
当前建立区域协调管理机构，可分三个层面进行建设。
第一，建立省级以上的区域行政协调管理机构。省级以上区域行政协调管理机构的设置应以经济区域的分布为依据。区域行政协调管理机构不是一级政府，而是次中央的行政权力协调机构，其职能主要是统筹区域内的经济发展，促进区域内的资源配置的优化和产业结构的合理化。区域行政协调管理机构的行政权力主要是制定产业政策、投资政策、税收政策、就业政策等，将与中央分享税收。同时，要将省里管理经济方面的权力上移给区域行政协调管理机构。这将从根本上解决各省间区域经济矛盾的问题。
第二，建立省级以下的区域行政协调管理机构。省级以下区域行政协调管理机构的设置也应以经济区域的分布为依据。我国存在许多跨省区的小范围经济区域，由于行政区划的单一，往往影响这些地区经济的发展。有学者称这种现象分行政区边缘经济，要解决行政区边缘经济问题，应该在这些地区建立省级以下的区域行政协调管理机构.其权力和职能，参照省级以下的区域行政协调管理机构的模式进行设置，只不过范围在省级以下.这种行政协调机构的地位应为副省级。这样，它在发展经济中才会有真正的独立性，才能克服来自区内政府的抵制，顺利推进区域经济。
4、把建设服务型政府作为战略目标，健全、完善公共服务机制
建设服务型政府不是一时的权宜之计，而是深化行政管理体制改革的战略目标和任务。从政府改革的角度看，服务型政府意味着政治模式的根本转变:从以统治人民为核心的政治模式转向以服务人民为核心的政治模式。前者重在‘治民腼后者重扩治官”，限制政府权力。我们把这样一个重大转变作为战略目标和任务，就可以通过推动以服务型政府建设为导向的政府改革，推动中国政治体制改革，促进中国政治发展。因此，决不可将服务型政府建设当做时绪的口号进行宣传，挂在嘴上，停在纸上。
中国各级政府要实现政府转型、建设服务型政府的关键是要深化行政管理体制改革，健全、完善公共服务机制。建设服务型政府是以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革，在市场经济条件下，现代化政府主要为社会提供公共产品和公共服务，切实解决每一独立的市场主体所不能解决的公共问题，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的协调发展。为此，政府必须建立、健全现代化政府的机制。
第一，适应我国社会结构和利益格局的发展，创新民意表达及调解机制。中国现有利益集团，总体上说大多并没有完备的组织形态，也没有固这的组织架构，只是松散地、自发地、临时性岩结伙气以协同行动，表达其特定的利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团，多以社团、协会、商会、联合体(会)等形态存在。要协调好各利益集团的关系，及时解决发生的矛盾，必须适应我国社会结构和利益格局的发展变化，创新民意表达机制。要搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。
第二，建立健全社会矛盾调节的工作机制。一是要建立、健全灵敏有效的社会矛盾预普机制。二是健全完善社会治安防控机制。三是健全社会心理调节机制。四是健全社会矛盾调节的应对机制。在社会矛盾激发之时，应调动整个社会力量，提高应急效率，发挥公民、社会组织在应急中的重要作用.
5、深化行政体制改革，尽决建立起公共财政体系
实现政府转型、建诏明及务型政府，首先要建设公共财政体系，它是建设服务型政府的物质基础.公共行政学的一个基本观点就熠预算是政府工作的发动机”。政府存在的一个基本理由是处理公共事务，因此，政府有合法的理由向全社会收取税费来支付处理公共事务所需要的花费。随着市场经济的发展，原来的投资性财政体制已无法适应新时代的要求，迫切需求建立完替公共财政体制。
按照公共财政的要求，需要加大对社会公共领域的投入，主要包括:增加对公共科技、公共教育领域的公共财政投入;特别是对落后农村地区的教育投入要逐步增加.加快建立和完替社会保险体系、城乡居民最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度、公共卫生体系建设、环境保护和治理等等。政府职能结构的这种改革必须体现在财政支出结构的调整层面，要通过财政支出结构的调整促进政府职能结构的转型，构建公共服务型政府的财政基础。
参考文献：
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一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。
为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。
《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。
行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。
行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓嫖客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。
三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。
现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。
我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。
而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的
我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：
一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。
考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。
二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。
三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。
对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。
参考文献
1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社
2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社
3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）
当下中国城乡发展的一个显著特征莫过于城乡二元对立的结构。由于在户籍、社会保障为核心的多种严密的制度体系中存在藩篱，这种结构“将城乡在人口、经济、社会生活等方面人为地分割为互相隔离的两个部分，两者在政治权力、社会地位及经济权力、资源分配方面有着重大差别”［1］。孙立平将这种城乡二元结构分成两种类型，即行政主导型的二元结构和市场主导型的二元结构。［2］在这种结构下，城乡治理体制有别，市场体系相互分割，资源投入差异极大，不仅造成了城乡发展的断裂和差距的拉大，还容易使城市发展失去农村的支持而影响国家的城镇化进程。自从政学两界对城乡关系中的二元结构产生认知和自觉后，诸多有识之士便共同致力于修复城乡之间的裂痕，缩小城乡之间的差距。已有诸多解决之道被先后提出并在一定程度上付诸实践，其中代表性的观点有城乡融合［3］、城乡一体化［4］、城乡协调发展［5］、城乡链接［6］、城乡统筹发展等等。虽然其概念界定、目标指向、动力机制、制约因素以及对策措施各不相同，但总体上都是为了消除城乡差距，弥合二者的断裂。这些研究及其推动下的改革实践已经产生了很大的成效，但城乡二元分割的发展体制并未发生根本性改变。究其原因，主要是由于已有的认识和实践大多过于注重城乡在经济上的鸿沟，致力于直接从经济角度去认识并依靠经济手段去解决，而忽视了“建立在城乡经济关系之上的由国家政治资源在城乡之间的配置导致的政治关系”［7］。在我国，城市和乡村在政治体系中的地位一直是不均衡的，存在着明显的“城市偏向”，这种“主要表现在发展思维、发展机会和资源分配等方面”［8］的政治倾向因传统思维的惯性至今都难以改变。例如在当下“城市偏向”的地方治理体系中，国家虽然实施了诸多惠农政策并向农村输入了大量惠农资源，但在行政的层级运作模式［9］与政策运行的选择性实施等因素的消解下，城市利用其掌握的权力占用了相当数量的惠农资源。在城市获得飞速发展的同时，众多农村却因行政体制运作中的选择性失明而被忽视，经济和社会发展日益困顿和停滞。更重要的是，被现代化所裹挟的农民等弱势群体，在社会生活中容易被忽视，他们往往“成为社会精英动员的对象”［10］。由此，经济性的解决措施并不是解决城乡断裂的“万能钥匙”，城乡二元结构的解决还需要从社会体制和政策分配的角度予以考量。否则，体制性的缺陷会无形中蚕食农村社会发展的社会基础和经济资源，甚至可能妨碍国家治理的效果。从国家在地方的建制来看，支撑城乡连续与运作的基本政治单元是县。在中国历史上，县作为城乡结合部，是城市中的农村、农村中的城市，一直具有非常强的稳定性与独立性。传统中国作为一个超大规模的国家，在当时的统治技术与成本都难以满足需要的情况下，国家对广大农村社会的治理，就是通过县来实现的。历代统治者通过调整以县为基础的地方行政体制，来统合城乡经济社会的稳定与发展。本文尝试从历史社会学的角度，深入挖掘地方行政制度安排及其变革与城乡发展的内在关联，为当下突出的城乡二元结构问题寻求更为稳妥和有效的解决之道;通过认识和推进地方行政体制改革，希图发现更多的城乡二元结构之理，从而更深入地求得此种结构的破除之解。
二、传统郡县体制下的城乡之间没有明确的分界
传统中国的一个重要特征是中央皇权专制与地方郡县体制上下衔接和有机结合，构成了严密的政治控制网络体系，共同统治和支配着整个社会。在商周与春秋战国时期，王室、贵族以及军队驻扎的都邑是统治者的政治中心和军事据点。秦灭六国后，在反思分封制弊端的基础上采取了郡县制，“将全国八九百个县的政权都设在本郡本县某一重要的城市之中，确立了以首都为中心、以郡县城市为网点的大一统的首都郡县制城市体系”［11］。这一体系与中央集权的政治制度相适应，中央以郡统县，并以县为权力触角牢牢控制着农村社会。这样，城市成为统治阶层的堡垒，并承载了国家的政治功能。统治者以城市为原点，通过强制向农村攫取资源，维持着大一统的政治统治。此后，历朝历代的地方行政体制都在郡县这一基本框架基础上灵活变动。无论是汉朝前期的郡(郡国)—县的二级制、后来的刺史部(州)—郡—县的“虚三级制”，魏晋南北朝时期的州—郡—县三级制，隋朝的州—县二级制，唐朝的道—州—县三级制，宋朝的(路)—府(州)—县三级制，元代的行省—路—府(州)—县四级制，明朝的省—府—县三级制，还是清代省—府—县三级制，这些地方行政机构的设置无非是在实二级、一虚二实，或者实三级之间变换，县、郡、州、军、路、府、省等地方行政层级虚虚实实，或稳定或变动。其中，县作为传统国家的统治基础，具有较为完整的政权权能，承载着管理地方社会一切事务的重要职责。这样，传统社会“以‘县政’为依托，上有都、府、州层层节制，下有乡、里、保甲具体管理，形成了自上而下、左右关联、层层递进的纵深型网状控制体系”［12］，从而承接着城乡连续的功能并维护皇权专制制度的稳定。这些从中央到地方的一系列“上层建筑”，为了维系自身的存在和履行各项职能，需要不断地攫取来自农村的税收、劳力和其他资源，以支撑庞大的官僚体系并发展城市。于是，农村相对于城市出现一定的“自闭”倾向，并用村庄的微弱力量抵制来自城市国家的掠夺。同时，传统的城乡关系又表现出分处于城乡的统治者之间的内在一致性。因为具有强大辐射力的城市与专职官僚融合为一体，将强大的整合力量传递到广阔而分散的乡村地区，形成牢固稳定的专制官僚统治体系，并将社会凝聚为一个坚固的整体。“正是通过均匀分布在各级各地的城市将强大的政治和文化的整合力传递到广大乡村地方，有效地抑制了分散的小农经济产生的分裂割据倾向，才使大一统社会得以在中国长期延续和巩固。”［13］200另外，在传统中国社会，无论是生产活动还是文化活动都主要分散在农村地区，城市的发展并没有能够从根本上改变以农业为主体的经济结构和生产方式。［14］更有学者指出，在中国历史上没有任何一座大城市曾经支配、代表过中国文化，“不是城市，而是乡村成份规定了中国的生活方式。它就像一张网，上面挂满了中国的城镇”［15］。古代城市是纯粹消费性的组合体，它不能脱离农村而独立存在，而必须依赖农村提供所需的资源。这样，以农业为基础的传统国家特性，决定了农村在经济发展、文化传承、生活方式等方面，都拥有城市所不具备的独特优势。正是因为传统的城市与农村并未呈现出明显的断裂和差距，人们并不十分留恋城市，反而无比眷念农村。尤其是农业社会赋予土地以重要的社会价值，促使一些功成名就者在晚年选择回归农村故里，置地安家，颐养天年。由此，传统中国的城市虽与乡村存在着诸多差异，但这种差异更多的是统治阶层与底层民众在政治、经济、文化上的对立。在“城乡合治”体制［16］下，城市嵌入地域型行政区的网络之中，它仅仅是地方行政体系的一个结点，并与乡村社会统合于同一行政机构管辖之下。因此，城市与乡村之间没有明确的分界，在治理上也遵循着同一套政治逻辑。可见，以郡县制为基础的传统地方行政制度在农耕时代较好地黏合了城市与乡村，使其成为一个有机的连续体。但是，这种连续是在国家能力有限并受制于统治技术与成本等因素约束下的“无为而治”的结果，随着现代化转型及对乡村干预的增强，国家必然将乡村整合进其权力集装器中。
三、转型政治变动中的城乡突变式分离
【论文摘要】自2009年中央一号文件颁布后，包括海南、重庆、湖南等在内的许多省、直辖市都加大了“省直管县”体制改革的力度。扩权、放权后为了对县级政府的权力行使加以严格监督，很对地方都出台了地方性的行政问责制度。当前中央也出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这些行政问责制度无疑对规范和监督县级政府的行政行为发挥了重要作用，但是，在实践过程中也存在各种问题，比如问责主体单一、客体有限、内容狭窄，以及程序不完善等问题，从而致使行政问责制度难以发挥其应有的功效。因此，在“省直管县”体制改革中应针对上述问题，对行政问责制度逐步加以完善，从而促使县级政府的行政权力得以良性行使和“省直管县”体制改革的顺利进行。 【论文关键词】“省直管县” 体制改革 行政问责 法治 2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确提出：要“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，探索省直接管理县（市）的体制”。中央一号文件的出台，促使包括海南、重庆、湖南等在内的全国很多省份都在努力探索进一步推进“扩权强县”、“省直管县”体制改革的新方案和措施。譬如，湖南甚至已出台措施将县委书记的任命权收归省委，并将部分县委书记的级别提升至副厅级。这些措施无疑有利于进一步推进“省直管县”体制改革。随着改革力度的加大，原来归属于地级市政府的许多权力，甚至省级政府的部分权力都在不断地下放给县级地方政府。但是，“省直管县”体制改革同时存在一个不容忽视的问题，就是在不断对县级政府进行扩权、放权的同时，如何加强对县级政府权力的监管，从而确保县级政府能够廉洁、高效、合法地行使权力。如果在扩权、放权的同时不加强对所放权力的监督，那么就难以实现中央所提出的“权为民所用”，这一体制改革也将难以取得理想成绩。笔者认为，结合当前中共中央和国务院出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，强化对权力进行监督的一个重要举措就是建立科学、可行的行政问责制度。 一、“省直管县”体制改革与行政问责主体 所谓行政问责，就是指对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究。行政问责的基本理念是实现从“对上负责”到“对下负责”的转变。这是源于政治学的政府责任之内涵，即现代政府的政策和行为必须以人民的意志为依归，对人民负责。随着“省直管县”体制改革的进行，大量的事权、财权等权力逐渐下放给县级政府，如何确保县级政府能廉洁高效地行使这些权力就成了理论界和实务部门的一个现实问题。如果县级政府不能规范使用这些权力，该由谁来启动问责机制并向有关责任人员进行问责？这是当前“省直管县”体制改革中构建行政问责制度首先需要解决的问题。 行政问责的主体实际上是解决“谁来问责”的问题。这也是行政问责制度首先需要解决的问题。从问责主体的角度来分析，行政问责既包括同体问责，也包括异体问责。所谓同体问责，即指执政党系统对其党员干部的问责，以及行政系统对其行政干部的问责。异体问责主要是指五大涉宪主体之间的问责：包括人大对政府的问责；民主党派对执政党的问责；民主人士对政府的问责；新闻媒体对执政党和政府的问责；法院对执政党和政府的问责。简要地说，同体问责其实就是体系内的问责，而异体问责则是体系外的问责。异体问责与同体问责的最大不同就在于异体问责由于其主体性更加独立而监督更有力。 对于问责的主体问题，当前中央颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》并无明确规定。该《暂行规定》的第二条只是笼统地规定：“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”从该《暂行规定》的第二条我们似乎可以推断出，问责的主体应该为被问责者的上级党政部门领导。由此可知，该《暂行规定》在问责主体上所采取的方式是“同体问责”，而非“异体问责”。虽然同体问责有其有利之处，比如效率较高等，但是，也存在较多的弊端，譬如很多问责由于人情关系等因素的干扰而容易导致问责难以彻底施行。有鉴于此，有学者指出，由于“问责效果的实现主要是通过体制外的强制性和压力来完成。体外的参与是一种积极参与，而体内的参与是一种消极参与，因此，法律问责和政治问责效果，必须通过行政外部强制性措施和政治压力的方式才能获得较好的实现。” 然而，据笔者观察，在 目前实行“省直管县”体制改革的诸多省份，如海南、重庆等省、市，所实施的行政问责制度中采取的无一不是同体问责的方式。以下我们试举海南、重庆这两个具有代表性的地方行政问责制度来进行说明。 关于行政问责的主体，《海南省行政首长问责暂行规定》第十一、十二条规定，当发现有关行政首长可能有应当问责情形的，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实，并根据调查结论决定是否作出问责的决定。由此可知，《海南省行政首长问责暂行规定》所规定的行政问责的主体为省政府，主要是省长；而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第六条规定，当市长发现市政府部门行政首长有该办法所规定的问责情形时，可以启动问责程序。因此，《海南省行政首长问责暂行规定》和《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》在问责主体方面所采取的都是同体问责的方式。 有鉴于同体问责效力的有限性，以及中国目前的政治实践，笔者认为，有必要采取“同体问责与异体问责相结合”的方式。这一点既与当前政府部门所采取的“同体问责”有所差异，也不同于理论界所提倡的单纯的“异体问责”方式。所谓“同体问责与异体问责相结合”的方式，其实就是充分利用两者的优势，既包括体系内的问责，也包括体系外的问责。笔者认为，在目前正如火如茶地开展的“省直管县”体制改革中，采取“同体与异体相结合”的问责方式，其问责的主体应当包括省（直辖市）委、省（直辖市）政府、省（直辖市）人大及其常委会、省（直辖市）高级人民法院、地级市中级人民法院、公民团体、新闻媒体、民主党派、县人大及其常委会、县法院等。而这些问责主体之中，由于政府官员是经过法律授权拥有公共权力，其责任对象是人民群众，因此，“官员问责”的根本主体应是人民群众。具体而言，公众有权通过行政复议、行政诉讼、检举控告等方式追究省、县各级政府的责任；人大追究政府行政领导者的责任。譬如，针对“省直管县”体制改革而言，虽然问责的对象主要是被扩权的县级政府，但是，如果省级政府放权后不对县级政府进行严格监督，或不按照中央的部署进行改革和放权等等，对于这些失职行为省人大及其常委会无疑有权对省政府和省长进行问责；省委则可直接向县政府主要党委委员问责；法院可通过司法审判向有关政府部门进行行政问责，并有权针对违法、违纪等事项向相关部门发出司法建议；而民主党派、公民团体在法定的条件下亦可启动问责机制向相关责任机构和责任人员进行问责；新闻媒体可以通过新闻报道进行问责。这样才能确保责任体系中没有缺失的环节，形成良好互动的体系；至于以上问责主体对相关责任主体的问责机制如何启动，问责的程序具体如何设置，将在本文的第四部分中展开深入阐述。 二、“省直管县”体制改革与行政问责客体 行政问责制度在明确了问责主体之后，接下来必须明确问责的客体或对象，即在确定了“由谁问责”之后，需要确定“向谁问责”的问题。对于问责的客体如何界定的问题，目前学术界主要有两种观点，一种是认为行政问责的客体应当是行政机关及其工作人员。他们认为“行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，当前尤其是要重视追究行政人员的责任。”因为“行政人员以行政机关的名义代表国家行使行政权，是造成行政行为结果的直接责任人。’，而第二种观点则认为，行政问责的对象应当界定为“广义的国家公务员”。所谓“广义的国家公务员”，相对于第一种观点而言，其实就是认为应当将各级党委委员也纳入到行政问责制度之中。因为“将执政党各级党组织的负责人纳入行政问责范围，无论从成文的国家法律、党的制度视角看，还是从我国现行政治与行政体制的实际运作看，都是合法、合理、可行、而且是必要的。” 针对以上两种观点，笔者更倾向于第二种观点，这是因为现实中各级党委总揽全局，发挥核心作用，《国家公务员法》的实施又将党的各级工作机构工作人员纳入国家公务员序列。而且，从现实的角度来看，由于我国党、政分工并不十分明确。各级党组织在实际中也行使着包括行政权力在内的国家公共权力。按照“权责一致”、“权力应当受到监督”的基本法律精神，既然各级党组织实际行使着国家公共权力，那么，就应当受到监督并明确其应当承担的责任。至于如何来明确和追究其应当承担的责任？笔者认为，在目前中国的政治体制下，各省应当在“省直管县”体制改革的过程中，有必要将对省、县（市）各级党组织及其党 委委员的责任追究纳入到现有的行政问责体制之中。 然而，据笔者分析，目前中国已开展“省直管县”体制改革的省、直辖市行政问责制度中，却基本上都只将问责的对象限定为行政机关及其工作人员，且主要是政府部门的行政首长或各级政府的主要负责人，而排除了地方各级党组织及其党委委员，因此明显存在问责客体的范围过窄的问题。例如，海南省的问责制度就明确将问责对象界定为“省政府部门和市、县、自治县政府行政首长（含主持工作的副职）；重庆市则规定为“市政府部门行政首长（含主持工作的副职）”，“区县政府行政首长为参照执行对象。”其实在目前中国“省直管县”改革地区的行政问责制度中，问责的对象普遍存在过窄的问题。这集中表现在以下两点：第一，现有的地方行政问责制度中，仅将问责的对象限定为行政部门的领导，而排除了各级地方党委委员；第二，仅将问责对象限定为行政部门的负责人（包括主持工作的副职领导人），而排除了一般的行政工作人员。有鉴如此，笔者认为，依据当前中共中央和国务院颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，各级地方行政问责对象有必要扩展为“各级地方党政干部”，并且应当将问责对象扩展至一般性的履行党政职务的党政机关工作人员。因此，行政问责的对象应包括三大类：一是省、市各级党政部门的党政领导；二是地方一般国家公务员；三是行使党政权力的其他组织和人员。 其实，在中国目前推行“省直管县”的地区，其行政问责制度中在问责客体方面存在的问题很多。除了上文提到的问责客体范围过窄之外，还存在另一个重要的现实问题即问责客体不清。“实行问责制的重要前提是省、市、县政府职能划分明确，责任主体清晰。由于我国职能交叉重叠的现象相当普遍，因此常出现有权无责、有责无权等现象，且党政之间、不同层级之间、正副职之间权责区分常常难以厘清。”对此，有学者指出：“问责客体不清，根源于责任主体的职责不清。”“拥有清晰的权、责是问责的前提。一个地方出了该问责的事，责任到底在党委还是政府，还是难以认定。如果需要政府承担责任，到底是问到哪一级？需要几级政府来承担责任？该级政府中由哪个行政职能部门来承担责任？承担责任的是直接责任人员还是领导？哪些领导要负责任，是主管还是分管领导？是执行领导还是决策领导抑或是监督领导？是参与决策的所有领导还是主持领导？等等。这些问题都有很大的不确定性。”[11]因此，为构建科学合理、可操作性强的行政问责制度，就必须通过制度化的形式来厘清各级党政部门、上下级领导之间的责任。具体而言，就是“要在现有《国家公务员法》的基础上完善职位分类制度，理顺部门之间的关系，明确划分党政之间、正副职之间、不同层级之间的职权”，并根据“有权必有责、权责必相等”的原则，明晰不同层级官员的责任以及责任轻重。”[12]否则，责任界定不清，问责制度也将难以顺利施行。 三、“省直管县”体制改革与行政问责内容 所谓行政问责制度的内容，其实就是指行政问责制度应该对哪些事项进行问责。简单地说，行政问责的内容其实就是“问什么责”的问题。据笔者考察，我国目前不少实行“省直管县”体制改革的省、直辖市的行政问责制度，从其实施效果来看，确实追究了一大批相关责任人员的行政责任，甚至是法律责任。然而，目前的行政问责制度也存在许多问题，其中最为严重的问题就是问责内容范围过窄。譬如，问责过程中常常出现对行政执行问责多，对行政决策问责少；对行政乱作为问责多，对行政不作为问责少；对事故问责多，对预防问责少；对有重大损失或人命关天的大事问责多，对机关作风、工作效率等所谓“小事”问责少等现象。[13]以下我们仍然试举海南、重庆两个地方的行政问责制度来进行说明。 比如，《海南省行政首长问责暂行规定》规定，问责的内容主要包括以下五个方面：(1)违反依法决策、科学决策和民主决策要求，发生决策失误；(2)违法行政；(3)对国家法律、法规或者上级国家机关的决策和部署执行不力、效能低下；(4）不认真履行管理职责，防范不力、处置失当；(5)其它行为造成严重后果或者其他不良社会影响。而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》则规定，违反以下七个方面的规定，应当进行行政问责：(1)效能低下，执行不力，致使政令不畅或影响市人民政府整体工作部署的；(2）责任意识淡薄，致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的；(3)违反法定程序，盲目决策，造成严重不良政治影响或重大经济损失的；(4)不严格依法行政或治政不严、监督不力，造成严重 不良政治影响或其他严重后果的；(5）在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失的；(6）市政府部门行政首长本人在公开场合发表有损政府形象的言论，或行为失于检点，举止不端，有损公务员形象，在社会上造成不良影响的；(7）市人民政府认为应当问责的其他情形。 通过对上述两个具有代表性的地方性行政问责制度进行深入研究，可以发现，当前即便是积累了丰富的“省直管县”体制改革和行政问责经验的海南省和重庆市，其行政问责内容仍存在范围过窄的问题。主要表现为：一是行政问责仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是行政问责仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。如有的地区不断出现重点工程“豆腐渣”、虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失等情况，至今尚未纳入“引咎辞职”、“责令辞职”范畴。三是行政问责只针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。例如对用人腐败却不问责。[14] 相对于海南、重庆的两个地方性行政问责制度而言，当前中央和国务院颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对问责的内容范围做了一定程度的扩大。该《暂行规定》第二章详细规定了以下七种情形应当向有关党政责任人员进行问责：(1)决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；(2)因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；(3)政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；(4）在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；(5)对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；(6)违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；(7)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。由此可知，至少从制度文本的层面来分析，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》在问责的范围上与海南和重庆等地方性的行政问责制度并没有实质性的突破。虽然增加了关于用人失察、处理群体性和突发性事件不当等问责内容之外，但主要仍然限定于对那些已经造成重大损失或恶劣影响的责任人进行问责，而并没有考虑到如何利用问责制度做到“防患于未然”和对那些“不求有功但求无过”的碌碌无为的官员进行问责。这无疑是一个遗憾！ 笔者认为，要构建科学合理的行政问责制度，首先，其问责内容不能仅限于在社会上造成不良影响的行为，而应当把官员的所有职责行为都纳入其中，特别是那些已经或可能违背公共利益、没有满足公众期望的行为，以及碌碌无为、不思进取的官僚行为。其次，行政问责制度要改变只有发生了涉及群众重大生命财产损失突发性安全事故才启动问责的做法，而应重视平时日常工作的审视、督促和检查，做到防患于未然。总之，不仅要对发生的重大事故问责，而且要对做出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿、扯皮等行政不作为问责；不仅要对经济领域的安全事故问责，而且要对政治等其他领域的事故问责；不仅对犯了法、有了错要问责，而且对能力不足、有损政府形象的“小节”等方面也要问责。[15]否则，如果问责不全面，将会导致许多责任无法得到及时追究。 四、“省直管县”体制改革与行政问责程序 行政问责的程序其实就是解决“如何问责”的问题。行政问责程序的规范性、可操作性是实行行政问责制的重要保障。[16]我国目前试行“省直管县”体制改革的大多省、直辖市在构建地方行政问责制度中出现的一个突出问题就是程序性和可操作性不强。如果缺乏可操作性的问责程序，那么即使设想再理想的问责制度也由于无法操作而在实践中难以得到有效实施，因此，要构建科学的行政问责制度，就需要认真研究问责的程序问题。否则，程序方面存在瑕疵，不仅可能导致问责制度无法有效实施而成为具文，更重要的是，还很可能会有损实体正义价值的实现，甚至影响中国法治建设的进行。因为没有程序正义就没有实体正义，而且，“正当程序是行政问责沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。”[17] 从法理上说，问责主体对客体做出的行为进行问责， 它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”—启动问责、调查处理、申诉复查、监督执行等方方面面，是一个系统化的制度规范，更是一个实体规范、需要有完善的问责机制。[18]由此可知，成熟的行政问责程序应当包含启动、申辩、处理、执行、救济、监督等方面的程序内容。在具体的实践中，由于不同的问责主体基于其自身的性质、地位和办事程序的差异性，因此，不同的问责主体在进行问责时所适用的程序必定会有所差异。[19]比如，法院作为司法机关，基于其在程序上“不告不理”的消极性，所适用的问责程序就显然与人大、政府部门的积极性的问责程序明显不同。鉴于法院有其比较成熟的司法程序，而人大通过行使质询权、罢免权、撤销权等权力来对相关责任人员行进问责的程序构建问题，目前已经在理论界也有比较成熟的见解，因此在此不做赘述。本文需要探讨的是政府部门进行问责时该如何完善其问责程序。 之所以着重探讨关于政府部门的问责程序问题，主要是由于日常的大量行政性事务是由政府部门来承担的，而且上级政府部门对其所负责的下级部门的行政工作应当是最为清楚的，因此，政府部门无疑应当是行政问责的主要主体。对此，我们仍然以目前在“省直管县”体制改革和行政问责方面积累了丰富经验的海南省为例证来加以分析，看其问责程序是否存在问题而有待完善？是否有值得其他省、市加以借鉴的地方？据笔者研究，《海南省行政首长问责暂行规定》关于问责的程序主要包括启动程序、申辩程序、处理程序和执行程序，以下就对此四个程序进行分析。 第一，行政问责启动程序：《海南省行政首长问责暂行规定》第十一条规定：“根据有关信息来源，发现有关行政首长可能有应当问责情形的，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实。调查核实工作应当在60日内完成，形成调查报告上报省长。调查报告应当提出问责或者不予问责的建议。”第十二条规定：“省长接到调查报告后，可以召开省政府常务会议或者省长办公会议讨论，作出问责或者不予问责的决定。”由此可知，海南省的问责启动程序是由省长来启动的。 第二，行政问责申辩程序：该《暂行规定》的第十四条规定：“被问责的行政首长对问责决定不服的，可以自收到问责决定之日起15日内向省人民政府提出书面申诉。省人民政府接到申诉后，认为有必要的，可以决定另行组成调查组在30日内进行复查。” 第三，行政问责处理程序：该《暂行规定》第十五条规定：“经复查，问责决定认定的主要事实清楚的，维持问责决定；认定的主要事实不清，证据不足的，由省人民政府常务会议或者省长办公会议决定撤销问责决定。复查决定，应当书面告知申诉人。”第十八条规定：“对被问责的行政首长，需要给予行政处分或者追究其他法律责任的，依照有关规定处理。” 第四，行政问责执行程序：该《暂行规定》第十六条规定：处理决定做出后，“需要发出的通知和决定等具体事项，由省人民政府办公厅负责拟订和送达。”第十七条规定：“被问责的行政首长拒绝执行问责决定的，由省人民政府按照干部管理权限提请任免机关免去其职务，再按照有关规定作出处理。” 通过对海南省目前所实行的行政问责制度的深入分析可知，海南的行政问责制度在问责程序方面至少存在以下几个方面的问题需要加以完善：第一，程序不完整。《海南省行政首长问责暂行规定》没有规定比较详细的救济、监督程序。该《暂行规定》虽然规定了被问责的行政首长可以进行申辩，但是，却没有规定处理决定做出后如果被问责者不服该如何进行救济，是否有权申请行政复议或通过其它途径进行救济。该《暂行规定》也没有对行政问责的监督机关及监督程序进行规定，无疑应当进一步加以完善。第二，启动主体单一。该《暂行规定》仅仅规定行政问责的启动主体为省长，实际上省长的日常行政事务比较繁杂，而在法治社会行政问责是一项趋向于日常性的工作。基于时间和精力的有限，由省长这样单一的问责主体来启动行政问责程序显然会导致行政问责制度难以充分发挥应有的作用并起到理想的效果，因此，问责机制启动的主体应有所增加，应当涵括公民、人大、司法机关等主体。第三，处理程序方面，其责任种类较少，该《暂行规定》仅规定了行政责任和法律责任两类，其实还应当包括政治责任和道德责任。这一点也是学术界目前比较一致的观点。 总之，自2009年中央一号文件颁布后，包括海南、重庆、湖南等在内的许多省、直辖市都加大了“省直管县”体制改革力度。扩权、放权后为了对县级政府的权力行使加以严格监 督，很多地方出台了地方性的行政问责制度。当前中央也出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这些行政问责制度无疑对规范和监督县级政府的行政行为发挥了重要作用，但是，在实践过程中也存在各种问题，比如问责主体单-、客体有限、内容狭窄，以及程序不完善等问题，从而致使行政问责制度难以发挥其应有功效。因此，在“省直管县”体制改革中，各省、直辖市应针对上述问题，对行政问责制度逐步加以完善，从而促使县级政府的行政权力得以良性行使和“省直管县”体制改革的顺利进行，而不致于偏离法治的轨道。 注释： 张创新、赵蕾："从'新制'到'良制'：我国行政问责的制度化"，载《中国人民大学学报》2005年第1期，第113页。Zhang Chuangxin，Zhao Lei. 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【摘要】文章通过对我国电子政务的现状分析，阐述了我国电子政务发展、建设过程中存在的一些影响、制约因素，并提出了解决目前我国电子政务发展问题所应采取的路径选择。
【关键词】电子政务；意义；问题；路径选择
随着经济全球化和因特网的快速发展，电子信息技术日益渗透到社会生活的各个方面，深刻地改变着我们的工作方式与生活方式，同时也给传统政府的管理模式带来一场革命。但由于电子政务是一种新生事物，其技术理性与技术要求远远超出了政府管理的现实情况，这使得电子政务在建设的过程中凸现了一些问题。因此，正视问题并采取相应的对策成为电子政务建设的当务之急。
一、电子政务的涵义及建设电子政务意义
（一）电子政务的涵义
电子政务是借助电子信息技术而进行的。政务有广义和狭义之分。其中广义的政务泛指各类行政管理活动，而狭义的政务则指政府部门的管理和服务活动。为了方便分析，我们将采用狭义的政务概念。根据上述的狭义电子政务定义，电子政务主要包括三个组成部分：一是政府部门内部的电子化和网络化办公；二是政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享和实时通信；三是政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流。一个完整的电子政务系统，应当是上述这三类系统的有机结合。
（二）建设电子政务的意义
1．能够降低办公费用，提高工作效率。电子政务可以从多方面来节约成本，提高效率。如众所周知，政府每年用在文件印刷的费用是巨大的。如果这些文件在内部网站上可以查到，那么就不必花太多的钱在纸上，这样又可以保护宝贵的森林资源。随着政府采用数字系统，软件将改造政府的工作方式，从而节约成本。
2．可以更高效地给社会公众提供服务，有利于和谐社会的建设。电子政务通过推进政府部门办公自动化、网络化、电子化、全面信息共享等工作进程，从而营造运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限的电子化虚拟机关，实现广泛范围意义的政府机关间及政府与社会各界之间经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点，提供人们各种不同的针对个性的服务选择。电子政务能够加快政府职能的转变，扩大对外交往的渠道，密切政府和人民群众的联系，提高政府工作效率。这样就有利于政务公开，人民群众随时可以详细地知晓政府政务，从而有助于减少政府及其官员腐败，化解矛盾，有利于和谐社会的建设。
3．电子政务在实现“以信息化促进工业化、现代化”的发展战略中具有重要的意义。政府通常是一国内最大的“企业”，如果它带头使用技术，就会自动地提高本国的技术技能，并推动全国转移到信息市场去。政府靠行政命令或提供诱因能带动所有跟它合作业务的公司。从而推进全社会的信息化、工业化、现代化。
4．提高政府决策理性和公共政策的品质。政府信息化可使政府运用所获取和掌握的国家政治、经济、社会发展诸领域的准确可靠的信息，对制定正确的决策，做出理性与科学的判断，采取有针对性和见实效的行为，进而提高政府决策和公共政策的水准和质量。
二、我国电子政务发展中存在的问题
（一）在发展电子政务的认识上还存在不少误区
我国在发展电子政务方面还存在不少错误认识。一种是把电子政务仅仅当做政府部门的计算机化，不重视软件的开发和政府业务流程的整合，而是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，或者成为一种摆设，没有发挥应有的作用。另一种是简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把传统的政务工具同网络服务有机地结合起来，提供全方位的服务。这些都是只注重信息手段而忽视政府业务流程改进的结果。
（二）电子政务立法严重滞后
为了促进电子政务的发展，西方发达国家都先后出台了一系列促进电子政务应用的法律规定，如英国政府了《政府现代化白皮书》，加拿大政府《利用新技术更新政府服务规划》。各国还建立了相应的组织机构，统一领导、组织协调和实施政府电子政务。如英国在内阁办公室成立信息中心，美国成立了信息技术理事会。由于我国电子政务的发展较晚，目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，而对于如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付的法律效力等方面还没有制定相关的法律，使公文和通知的传送仍然以书面的为最权威手段，这在一定程度上也制约了我国电子政务的发展。
（三）缺乏统一规划，也没有相应的组织机构
电子政务建设缺乏统一规划和相应的组织机构，没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。同时，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突，各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，采用的标准也各不相同，业务内容单调重复，造成新的重复建设和信息孤岛。电子政务标准化总体组组长、北航副校长怀进鹏指出：标准化是支撑电子政务的重要手段。著名经济学家吴敬琏日前也指出，电子政务必须与政治体制改革、社会主义民主政治建设相配合，否则即使投入再多的资金，也不过是多了一张漂亮的皮毛而已，这样的电子政务最终只能沦为信息孤岛。综观世界主要发达国家都把电子政务建设作为政府工作和国家信息化的重要战略，制定了相应的政府电子政务规划。
（四）电子政务基础信息建设落后，发展电子政务任务十分紧迫
由于当前电信领域的改革尚未到位，计算机、有线电视和电信的影响了我国电信基础设施的建设步伐。我国各地政府的计算机、电信网络设施的建设普及率不高，无线互联网、数字电视和呼叫中心等数据通信设施基本上还处于起步阶段，整体的物质和技术条件还远远不能适应建设电子政务的需要。
世界主要经济技术大国和部分发展中国家，电子政务的发展十分迅速，政府管理和服务已经初步实现了电子化，电子政务和电子商务、家庭上网密切融合，国民经济信息化的水平大大提高，初步形成信息社会的雏形。而我国的电子政务才刚刚起步，电子政务的理论和政策研究尚属空白，应用还处于“摸着石头过河”探索阶段，不同地区、不同部门的发展很不平衡，与主要信息技术发达国家的差距还很大，发展电子政务的任务十分紧迫。
三、解决我国电子政务发展问题的路径选择
（一）加强政府统一规划与领导，注重信息资源整合
在国务院中建立电子政务领导机构，统一领导、组织中央与地方政府的电子政务建设，可以采取“总体统筹、分工负责”的原则；加强政府的指导、监督等管理工作，制定出具有指导意义的全国电子政务建设规划和指导意见，提出相应的标准和规范，切勿造成信息的“条块分割”；注重整合政务信息资源，打破各级政府部门对信息的垄断和封闭，对一些拟开工建设的电子政务工程要纳入到全国性规划中，对已投入使用和在建的电子政务应逐渐过渡到统一的标准和规范之下，建成统一的公共信息平台。
（二）加快基础设施建设，吸收先进国家的成功经验
加快基础设施建设，为电子政务发展提供可靠保障，就我国目前实际，电子政务的发展不仅要有政府公务员以提高其信息化水平等方面工作都是技术等硬件的配合。为此，要健全、完善政府专网建设，加快建设宽带、高速的政务网络系统；规划、引导国家骨干通信网络和社区宽带网建设，促进无线上网、数字电视与呼叫中心等技术与市场的发展，加快各地“数字城市”和政务系统建设，进一步改造各级政府与上级机关联通的政府专网。实现互联网产业化运作，吸引私人部门与非政府机构参与电子政务建设。在确保政务安全的前提下，可以考虑通过合理方式授权企业参与筹保障电子政务得以真正实现的重要因素。这样既可以减轻政府部门的压力，确保维持政府网站运行的资金来源，企业也可以通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润。
各级政府要以发展电子政务、实现“电子政府”为目标，改革政府管理模式，优化业务工作流程。以此为契机，充分认识到电子政务的建设是对传统的政府工作模式、工作方法和工作手段所进行的彻底变革。同时借鉴电子政务成熟国家的成功经验，多引进、介绍、学习国际社会的最新研究成果。
（三）转变观念，强化信息网络意识
政府部门应尽快建设政府网络平台，最大限度地向公众开放一切可以公开的信息，以现代化手段指导政府行政。为此各级政府信息化办公室要认真履行自己的职责，协调各方关系，从技术部门、科研院所聘请专家组成政府信息化建设专家咨询委员会，实行建设的规范化。另外，政府公务员特别是管理者领导者，要强化网络意识，不仅要把电子政府当作“一种新技术形式”来看待，更要把它当作一种全新的政府治理模式来实践，这样才能使先进的技术为现代的政府服务。
（四）建立电子政务的法制和法律环境
作为电子政务的基石，对电子政务进行相关的立法已势在必行。从我国电子政务立法的现状来看，目前还没有电子政务整体立法。但在社会主义市场经济条件下，执法必须有法可依，立法的滞后或不完善必将严重影响和制约电子政务的建设和实施。因此，电子政务的整体立法必不可缺。从目前来看，与电子政务建设相关的法律、法规的制订工作有必要适当加快。其需要解决的问题包括电子文件法、电子签名法、电子版权法、数据保护法、电子身份证法、信息资源的管理传递交换条例等；而当前最紧要的是要加快研究和制定与电子签名有关的立法和法规。除此之外，由于电子政务与互联网有密切的联系，而目前已有的法规尚不够健全。随着互联网的飞速发展，利用互联网从事犯罪活动日前猖獗，这势必影响到电子政务的正常发展。而我国目前针对计算机违法犯罪的处罚条款还分散于《刑法》、《民法》和《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条件》等法律、法规中；它们还不够系统、全面，其具体操作也比较困难。为了更好地打击计算机犯罪，保护网络安全，我国有必要制定一部专用的法律——《网络刑法》，旨在为打击计算机犯罪提供必要的法律依据，也为电子政务的良性发展提供一个良好的法律环境。
四、结语
目前，我国行政体制改革进入攻坚阶段，加快电子化政务建设无疑会成为它摧城拔寨的利器，但是我国的电子政务建设刚刚起步，还有很长的路要走，由于篇幅有限，作者能力不足、见识有限，只能粗略地论述以下问题，至于更深层次的问题和看法，有待更多的学者、专家去探索。
参考文献
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[3]成华.我国电子政务建设思考[J].信息建设，2002，（11）．
