摘要：诉讼费的调节功能是依靠诉讼费征收制度，以诉讼费为工具对整个诉讼的进程包括诉讼程序的启动等所具有的调节作用，目的是控制诉讼的发生、惩戒滥诉行为、提高诉讼效率、减少诉讼成本。在我国传统民事、行政诉讼制度中，在很少的场合下，诉讼费才成为双方当事人博弈的内容并因此对诉讼进程产生影响，继而影响当事人的实际权益。
关键词：诉讼费;诉讼费制度;调节功能
一、传统诉讼费制度中调节功能的缺失
1.传统诉讼费制度的调节功能体现。在国务院《人民诉讼诉讼费用收费办法》(以下简称《办法》)实施过程中，上述所谓“很少的场合”使诉讼费发挥调节功能的包括：(1)应当按期预交诉讼费而未交纳又未提出合理正当的缓交申请时，法院可按自动撤诉处理。这对于当事人而言，虽只是被动的接受司法程序的决定，但实际上仍是当事人自行决定是否启动司法程序的意思表示;(2)因考虑到驳回起诉并不能退回诉讼费，当事人可退回一半案件受理费而选择撤诉，但这并不是指撤诉的目的，而是当事人在考虑到裁判结果可能对其不利时采取的“明智”的选择。
2.传统诉讼费制度调节功能在各程序中的缺失。除上述体现外，在《收费办法》所确立的诉讼费制度下，诉讼费在民事、行政审判的各个程序中都缺乏应有的调节功能，具体包括：(1)立案阶段。由于我国传统民事、行政诉讼法的立案阶段仅体现审查是否符合立案条件而予以形式审查为内容，因此诉讼费在此阶段除未按期交纳外则没有任何其他调节作用的体现。原告的诉讼是否正当或存在恶意、被告对诉讼的态度以及当事人对司法资源动用的程度均不在考虑范围之内。(2)审前阶段。审前程序是整个诉讼程序中非常重要的一个环节。随着当事人的意思表示与自主行为在审前程序中的作用越来越重要，法官控制各种程序发生的能力却越来越减弱，在明显不应当进入庭审程序或当事人恶意拖延诉讼的行为发生时，法官并无明显正当性理由加以制止或修正。实践中我们经常遇到被告利用管辖权异议引发上诉的手段以达到拖延诉讼的目的而法官对此无力制止的情形。如果能在这一阶段引入诉讼费调节机制，提高法官对程序的控制能力，将会极大提高诉讼的效率。(3)庭审阶段。由于原告可以在法庭辩论终结前随时改变诉讼请求数额，尤其在减少数额时，使被告陷于不能选择、不能对抗的不利境地，当被告为应付原告的诉讼而付出大量人力、财力以及其他各项法律资源并达到了明晰双方的争议内容目的之后，却会因原告轻易作出的改变而使其努力付之东流，这显然有违当事人诉讼权利、义务平等之原则。但如果对原告的这种行为课以诉讼费项上的义务，既可以达到制止或惩戒的目的，亦可达到对其他当事人利益的平衡。(4)裁判阶段。由于我国诉讼费的构成之缺陷，裁判并不能在确定原告诉讼的非正当性情况下对原告课以诉讼费的惩戒，原告虽理所当然成为诉讼费的承担者，但被告因被动的应诉而支出的费用不能因此获取任何经济上的补偿，尤其在某些如非财产性诉讼、小额索偿诉讼等情形下，被告更会注重这些利益的补偿;而调节中双方当事人对诉讼费负担的心态已经成为很大一部分案件最终不能达成调节协议的瓶颈。(5)上诉阶段。上诉费的征收标准按一审诉讼费实际收取确定，这样就可能出现两种情形：在上诉费数额较大时可能会因上诉人的财力等原因而抑制正当的上诉行为;而在上诉费数额较小时上诉人则可以利用不当的上诉行为以达到拖延其义务履行之目的。(6)再审阶段。再审不收取诉讼费的规定，使我国的诉讼变相成为三审终审制。与需收取上诉费的上诉程序相比，当事人宁可选择再审程序，会出现当事人不上诉而选择申请再审的情况。
二、《人民法院诉讼收费办法》(以下简称《办法》)所体现的诉讼费调节功能及存在的缺陷
1.除对传统诉讼费制度调节功能的承继外，《办法》中的部分规定已经体现出更多的诉讼费调节功能，包括：(1)调节及适用简易程序审结的案件，减半交纳案件受理费。鼓励当事人达成和解及在较短的审限内明确权利义务关系，以减少讼累，缩短审理周期。(2)对当事人变更诉讼请求时于诉讼费负担上的限制，即当事人在法庭调查终结前提出减少诉讼请求数额的，按照减少后的诉讼请求数额计算退还，法庭调查终结后提出减少诉讼请求数额的，减少请求数额部分的案件受理费由变更诉讼请求的变更当事人负担。(3)授予法官在调节过程中对诉讼费负担的决定权。《办法》第31条规定：“经人民法院调解达成协议的案件，诉讼费用的负担由双方当事人协商解决;协商不成的，由人民法院决议”。(4)为再审案件设定收费标准，抑制一部分不正当的再审案件的发生。
2.《办法》仍没有转变传统诉讼费制度调节功能缺失的情况，却尚有部分新规定亦存在矛盾之处，具体表现：(1)单一的诉讼费征收方式与低成本诉讼制度相结合，增加了当事人缠诉的可能性，甚至导致滥诉现象。(2)申请支付令案件有及
编辑整理本文。
时方便、节省费用的特点，但《办法》规定申请支付令比照财产案件受理费标准的1/3交纳，与原来按每件收取100元的标准相比较，在大额支付令案件中，申请费大大增加，但同时却没有规定当债务人提出异议时申请费是否退还的问题，只要债务人提出异议程序即终止且得有申请人承担申请费，因此更多的债权人放弃了申请支付令这种快捷诉讼方式。(3)驳回起诉、驳回上诉以及对驳回起诉和管辖权异议裁定不服提起上诉的案件不需交纳诉讼费，但撤诉却仍交纳一半的案件受理费，一方面是已耗费司法资源的案件勿需承担诉讼费，另一方面没有动用或耗费较少司法资源的案件却仍需交纳诉讼费用。这样不仅不能起到息诉的作用，反而鼓励当事人动用更多的司法资源来达到其不正当的目的。
三、进一步完善诉讼费的调节功能
在对诉讼费制度的完善设计中，诉讼费的调节功能理应得到加强，配合以其他诉讼制度的改革与完善，诉讼费理应在诉讼的各个环节充分发挥其积极而有效的调节作用。
1.立案前建立登记立案制度，并配有完善而广泛的替代式纠纷解决机制。任何原告可到法院领取立案登记表，按表格填写其所需进行诉讼的基本内容，并领取登记文书、登记编号以及诉讼指南，表明登记的完成。此时并不代表诉讼的开始，法院向当事人发放的诉讼指南，可以明确告诉原告如果他选择诉讼，则应当按怎样的标准交纳诉讼费以及可能面临的风险，但如果用替代式纠纷解决机制，法院可将案件委托至或由原告自行委托至相应机构如民调中心或由职权的行政机关等寻求和解方案，并告知这一程序是免费的、快捷的且调停人都是经过专业训练的。通过这种方式，可以分流相当一部分案件。
2.在立案过程中设置灵活的诉讼费调节机制。在立案程序中即发挥诉讼费调节功能，设立强制答辩制度。强制答辩制度亦称答辩失权制度，指在法律明确规定诉讼中的被告没有在规定的期间内实施答辩行为而丧失以后的答辩权。因原告交纳诉讼费是作为诉讼成立与否的标志，但是由于并不知晓被告对诉讼的态度，所以原告交纳的诉讼费用可以作为其在恶意诉讼下的惩戒担保金，如果被告的答辩可以证明原告的起诉不能为法院所接受，法院可以直接驳回原告起诉并不退还诉讼费用，这样可以使任何一个原告在起诉时需尽谨慎地注意义务，并防止恶意诉讼的发生。为节约诉讼时间，立案庭法官在诉答期间可以要求当事人和解，如和解后撤诉或达成调解协议的案件，按现有规定退回一半诉讼费，另可将另一半诉讼费奖励给原告或经协商确定的一方当事人，只收取必要的诉讼工本费。另外，在经过诉答程序后由立案庭法官作出的没有争议的即时判决，应限制当事人上诉行为，如败诉当事人声明要上诉的，应规定其必须交纳与判决金额及其他诉讼成本相等的保证金或等值的担保，如判决没有金钱给付义务，由法官根据案件的标的性质、价值作出书面指令，责令败诉方交纳一定标准的保证金或提供担保。
3.小额财产索偿案件中设置诉讼费用奖励制度。对适用简便程序审理的小额财产索偿案件在收费上实行低成本标准。小额案件采规定收费程序，如10 000元以下的小额案件均收取50元工本费及诉讼费50元，但当事人的其他任何成本费用均不在裁判范围之内;简便程序时间非常短，至多45天，只要原告不申请转入其他程序，法院可将诉讼费50元奖励给原告;并且可以告诫原告，如其败诉，不仅不退回任何费用，上诉后对方的诉讼私人成本包括律师费将计入诉讼费负担;同时告诫被告如其败诉上诉的，须得提供与一审败诉金额相等的担保金额，否则上诉意见将不被采纳，这样当事人多会选择和解而非判决。
4.审理过程中诉讼费的调节功能。在适用简易程序和普通程序审理案件的过程中，诉讼费的功能可以体现在两个方面。一方面继续奖励制度，为促进和解，在审前程序中当事人和解的，可由主审法官决定给予当事人按该案适用程序应交诉讼费的1/2的奖励，在庭审中或庭审后和解的，给予当事人诉讼费1/4的奖励;另一方面是惩戒制度，为保障诉讼的流畅，当出现人为的拖延诉讼现象，可以用加重诉讼费的办法加以抑制。
5.以诉讼费为手段完善法律援助制度。为解决部分当事人因其经济特别困难不能支付诉讼费的，应建立法律援助制度。在诉讼发起时，当事人可以申请缓交、免交诉讼费用;在诉讼进行中，主审法官可以指令经济地位优势明显的一方当事人代付诉讼费或垫付诉讼费;因经济地位优势明显一方当事人的故意行为造成困难方诉讼困难的，主审法官还可指令对方当事人支付一定的成本费用;另外，法院可以设立专项救助基金，符合条件的当事人可以申请一定的费用补偿，但仅限于诉讼用途。还可以引进诉讼费保险制度，原被告均可以向保险公司缴纳一定的保险费，保险公司以实际发生的诉讼费用的一定比例为标准对由投保人应当负担或实际负担的诉讼费进行赔付，包括律师报酬在内的诉讼费用均可以保险金支付。
参考文献：
[1]蔡虹.非讼程序的理论思考与立法完善[
编辑整理本文。
eb/ol].中国民商法律网2004年12月30日，
[2]傅郁林.诉讼费用的性质与诉讼成本的承担[j].北大法律评论，第4卷第1辑.
[3]韩波.论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革[m].北京：中国法制出版社，2002.
[4]何文燕，廖永安.民事诉讼理论与改革的探索[m].北京：中国检察出版社，2002.
[5]柯友阳.我国民事诉讼法的理念转换与总则的制度重构[j].当代法学，2007，(9).
[6]廖永安，赵晓薇.民事诉讼费用制度与司法公正关系考——兼论我国民事诉讼费用制度的立法缺陷[j].贵州警官职业学院学报，2004，(3).
[7]廖永安.民事诉讼基本原则立法体例之比较研究[j].法学评论，2002，(6).
内容提要: 法院主导下的公司对派生诉讼成本的承担和对诉讼实质意义上的司法许可是两个紧密联接的股东派生诉讼核心制度安排:只有公司承担原告股东的派生诉讼成本,诉讼才有可能被股东提起;诉讼司法许可不仅使法院有机会事先甄别、剔除无益诉讼,而且公司承担股东诉讼成本也才具有正当性。这两个制度安排相互配合、相互照应,旨在鼓励有益诉讼、给予股东正当司法救济途径,和抑制无益诉讼、保护公司经营自由防止股东不当干涉之间取得大概的平衡。我国《公司法》第 152 条的修改方向应该是一方面给予法院阻止股东任意和无理由诉讼的司法许可权力;另一方面,如果派生诉讼案件经法院审查后允许进入诉讼程序,公司就应承担原告股东案件的诉讼费用,无论股东最后胜诉与否。
中国股东派生诉讼理念和制度脱胎于英、美法律范本。本文对英、美等国立法、司法经验的研究表明,法院主导下的公司对诉讼成本的承担和法院对诉讼的司法许可是两个紧密联接的派生诉讼制度的核心安排:一方面,只有公司承担原告股东派生诉讼成本和风险,诉讼才有可能被股东提起;另一方面,司法许可使法院有机会事先甄别、剔除无益诉讼,公司承担原告诉讼成本也才具有正当性。这两个制度相互配合,旨在鼓励有益诉讼、给予股东正当司法救济途径,以及保护公司经营自由、防止股东不当干涉之间取得大概的平衡。
中国 2006 年 1 月 1 日开始实施的新修订的《公司法》第 152 条正式规定了股东派生诉讼制度(注:事实上,在 2005 年 10 月公司法修订前,我国公司法实践已经不否认股东有权代公司提起诉讼。最高人民法院 1994 年在《关于中外合资经营企业对外发生经济合同纠纷,控制合营企业的外方与卖方有利害关系 ,国营企业的中方应以谁的名义向人民法院起诉问题的复函 》中就提出:“控制公司的股东与合同对方存在利害关系 ,合同对方违约 ,而公司不行使诉权,股东得行使本属于公司的诉权。”最高人民法院在公司法修订前 2003 年 11 月曾《关于审理公司纠纷案件若干问题的规定(一)》(《征求意见稿》),其中第 43 - 47 条对股东派生诉讼进行了规定。资料来源:人民法院网网站。一些地方高级人民法院也曾规定了一些明确的意见,如《北京市高级人民法院关于审理公司纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》(2004 年 2 月 9 日)第 8 条,《上海市高级人民法院关于审理涉及公司诉讼案件若干问题的处理意见(一)》第五项,《浙江省高级人民法院民事审判第二庭关于公司法适用若干疑难问题的理解》第 15 项等都规定了股东派生诉讼相关内容,相关司法文件可参阅最高人民法院民事审判第一庭编:《中国民事审判》第 7 期,法律出版社 2004 年 10 月出版,第 11 - 35页。),却在此两方面的制度都付诸阙如,导致实践中的双重困境:由于缺乏公司诉讼成本承担制度设置,中国公司极少有股东提起过派生诉讼,第 152 条至今仍是个停留在公司法纸面上的制度。立法者当初尤其寄予厚望的通过股东派生诉讼遏制上市公司大股东或内部人“掏空”行为的立法目的基本落空(注:虽然难以通过公开渠道收集到中国各级法院受理派生诉讼案件较全面的数据和样本,但至少能够发现一些直观和足够有力的例证。比如,在中国证券市场上许多上市公司大股东违规占款、对外担保已经是在临时报告、年报等信息披露材料被公开的事实,而且其中有些被监管机关作为信息虚假陈述披露案件被处罚,有些进入证监会公开警告、交易所公开谴责的“黑名单”。对于这些明目张胆的违规行为,股东如果就此提起派生诉讼,证据确凿则胜算在握,且对公司诉讼利益巨大,但即便如此,证券市场上的股东派生诉讼案件几乎鲜有耳闻。);然而同时,如果公司法简单规定由公司无条件承担股东诉讼成本,允许股东任意使用公司财产支付诉讼费用,立法者当初所担心的股东滥诉现象又可能无法避免——《公司法》第 152 条所规定的股东提起诉讼前须向公司董事会、监事会等进行书面请求的前置程序根本无法制止股东提起没有理由的诉讼。
国内关于股东派生诉讼的研究文献虽已颇为丰富,但存在明显的认识偏差:多数文献要么重复派生诉讼的价值取向,要么是对诉讼程序面面俱到、浅尝辄止的介绍;有些文献涉及到派生诉讼成本的承担问题,但没有廓清或区分英、美等国不同的民事诉讼成本承担规则对派生诉讼的影响,以及各自所面临的问题,也没有重视中国民事诉讼成本构成和承担的特殊性;多数文献都论述了股东派生诉讼“穷尽公司内部救济”的前置程序,但少有学者注意到英美等国法院存在对派生诉讼实质而非程序意义上的司法许可制度,更少有论者注意到派生诉讼成本承担和司法许可之间的紧密联系。
立法上的不足,以及理论、比较法上的误读导致了我国公司派生诉讼实践中出现窘境。本文将以我国三联商社派生诉讼案为分析的起点,明晰问题所在。然后分别评析英美等国公司派生诉讼成本承担和司法许可原理和具体制度。最后探讨我国公司股东派生诉讼立法的可能改进途径。
一、股东派生诉讼的成本负担
(一)我国立法上存在的问题
如果不考虑义愤、公益心或者想借此“出名”等极特殊原因,诉讼一般是原告计算得失后的行为,原告只会在预期诉讼收益大于成本时提起诉讼。而与普通民事诉讼中原告承担诉讼成本同时享有诉讼收益不同,派生诉讼中的原告和诉讼受益人是分离的——案件胜诉利益归属公司,败诉被告将向公司而不是原告履行判决义务,原告股东只能按照其持股比例“间接”分享即使在理论上都可以忽略不计的好处(注:即使诉讼使公司获得了金钱的赔偿,原告也无法要求公司对赔偿金额进行直接分配,其收益只是按照其收益比例“分享”体现在公司账面上“股东权益”的增加额。如果原告持股比例不大,这部分收益理论上价值都很小;股东也许能通过公司胜诉获益后股价的上涨卖出股票得益,但公司股价的上涨将受到诸多市场因素的影响,股价能否上涨及幅度极不确定,况且代位诉讼揭露了公司内部人的不法行为,公司市场声誉会受到影响,公司也被拖入耗时费力的诉讼之中,公司股价很可能下跌,股东反而受损。)。如果在派生诉讼中原告仍须自己承担诉讼成本和败诉风险,几乎注定将得不偿失,因此不会有股东愿意提起诉讼。我国《公司法》第 152 条对此少有“问津”,并非股东们总是愿意“消极”,背后原因在于该条没有规定与派生诉讼相匹配的原告诉讼成本承担规则。股东派生诉讼制度核心问题是诉讼成本如何承担,绝非法律文本是否允许股东代表公司提起诉讼那么简单(注:参见 D.D.Prentice,Wallersteiner v Moir:The Demise of theRule in Foss v.Harbottle?(1976)51 Conveyancer and Property Lawyer,42,58;R Baxt,What is the Real Fuss about Foss v.Harbottle,(1994)12CSLJ 178,180.)。
股东提起诉讼的成本主要由法院收取的诉讼费用和律师费用构成(注:广义上,当事人进行民事诉讼活动将承担裁判费用和当事人费用。“裁判费用”当事人因向法院提起诉讼而交纳的程序费(起诉费、上诉费、申请执行费等)以及补偿法院在诉讼过程中实际支出的费用(如公告费、证人或鉴定人的报酬等)。“当事人费用”是指当事人因进行民事诉讼在裁判费用之外所支付的费用(律师费、调查费、差旅费、住宿费等),主要指律师费。参见江伟主编:《民事诉讼法学原理》,中国人民大学出版社 1999 年版,第 571 页。)。在中国,法院诉讼费用是原告民事诉讼成本的最主要组成部分。股东派生诉讼一般涉及财产利益,被作为财产性案件立案,法院将按照诉讼标的“争议金额”收取案件受理费等相关诉讼费用。原告诉请赔偿金额越大,法院诉讼费用越高。
2009 年 9 月,山东省高级人民法院受理了上市公司三联商社小股东诉原大股东三联集团侵权一案(下称“三联”案)。该案中,股东诉请法院确认三联商社依法享有“三联”商标的独占许可使用权、特许经营权、无形资产使用权等权利,请求判定被告三联集团停止使用以及授权关联公司、其他公司使用“三联”商标的侵权行为,以及向三联商社赔偿2007 年之后的加盟费、特许使用费以及其他经济损失共计5000 万元。[2]
为简便起见,不考虑其他法院可能收取的费用,仅以原告诉称 5000 万元计算法院案件受理费,按照国务院 2007 年 4 月开始实施的《诉讼费用交纳办法》第13 条第1 款、第20 条计算,一审法院将向原告预收 291800 元的法院受理费用。原告如欲提出上诉,还要按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费(《诉讼费用交纳办法》第 17 条)。“三联”案中,如一审判赔2000 万元,原告上诉,还应缴纳二审案件受理费 191800 元。
关键词：行政诉讼费用诉讼成本国家承担诉讼成本追偿对等原则
一、引言
1982年《民事诉讼法（试行）》出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次颁布了《人民法院诉讼收费办法》①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。
行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年《人民法院诉讼收费办法》第一章规定行政诉讼收费分为三类：1、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；3、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费办法》中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费办法》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费办法》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。
在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念,防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于体现当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。
此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。
二、对行政诉讼收费制度质疑
现行的行政诉讼收费制度的主要依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定。从《人民法院诉讼收费办法》规定来看，行政诉讼收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。
(一)对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。
1、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，则可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
但一个不可忽视的客观事实是──当作为原告的行政相对人为行政主体或作出具体行政作为的行政主体败诉或部分败诉时，并不会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。在我国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费都来源于国家财政拨款，其财产所有权归属国家。此时无论是当事人胜诉还是败诉，还是部分胜诉或部分败诉，其所承担的诉讼费用也必然由国家财政支付。实行行政诉讼收费从表面上看，使人民法院在行政诉讼中损失的诉讼成本似乎得到了弥补，但实际上由于人民法院与行政主体的经费都来自于国家财政拨付，故行政诉讼成本的最终承担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳的诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼成本也间接转嫁到广大人民群众身上。
2、以防止滥用诉权，作为实行行政诉讼收费的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
一些学者认为设立行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止其滥用诉权。《民事诉讼法（试行）》与《行政诉讼法》均规定诉讼费用由败诉一方承担，双方都有责任的由双方分担。这一规定具有一定的惩罚性质，可以对滥用诉讼权的行政相对人在经济上课以一定的约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还可以促使当事人慎重对待自己的诉权，从而预防纠纷，减少缠诉，防止诉累。但笔者认为，以此作为设立行政诉讼收费制度的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
第一，我国《宪法》第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这也是我国实行行政诉讼制度，制定《行政诉讼法》的宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现基本权利的一种形式。实行行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民基本权利。第二，滥用诉权的标准不清，人民法院在判断何为滥用诉权时主观意向大，具有很强的伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”。如果行政主体的具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体的具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权的话，恐有失《行政诉讼法》立法本意。事实上，是否实行行政诉讼法收费制度与滥用诉权是两码事。对某些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍都可以滥用诉权。第三，提起行政诉讼本来就是公民享有的一项基本权利，也是一个国家法治文明的体现。以收取诉讼费用作为行政诉讼的前提条件，很可能导致某些人因无法交纳或暂时无法交纳行政诉讼费用，而使自己的合法权益得不到法院的保护，从而对作出侵犯其权益的具体行政行为的行政主体“敢怒不敢言”，有冤无处申的尴尬局面。那种认为老百姓是刁民的“防民”思想应当向“为民”观念转变。
3、实行行政诉讼收费制度与体现当事人在行政诉讼中法律地位平等没有必然的联系。
有人认为设立行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反映了当事人在行政诉讼中法律地位是平等的。因为在具体行政行为中，双方当事人的实体地位是不同的。一方为拥有行政管理权的行政主体，另一方是被行政主体管理的相对人，双方属于行政隶属关系。双方的权利义务不对等，这样双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等的双方当事人。因而在行政诉讼中实行平等的行政诉讼费用原则，显得更为重要。这样充分体现了我国法律面前人人平等的思想以及保护公民法人和组织的合法权益的立法性质。
然而当事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享有的权利和承担的义务是否平等为标准。行政诉讼收费的主要目的是为了弥补国家诉讼成本的损失。那种认为实行行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等的法律地位，体现了法律面前人人平等的观点。笔者认为有失偏颇。以此作为设立行政诉讼收费制度的理由实在是牵强附会。
4、实行行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。
收取行政诉讼费用能促使行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个重要理由是：通过对行政主体课以经济上的约束，以达到依法行政的目的。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产所有权究竟归国家还是归该行政主体。如果说行政主体财产归该行政主体所有的话，还有可能够体现行政诉讼收费的惩罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家的话，则受到损失的仍旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼”，因而未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。
5、实行行政诉讼收费制度，有利于维护国家的与经济利益，是对国家原则的一个误解。
在世界上，一些国家也实行行政诉讼收费制度。随着我国对外开放的发展进程的加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多。如我国不实行行政诉讼收费制度，则有损于国家与经济利益。这体现了一个国家的尊严，因而一些人认为在我国实行行政诉讼收费制度不仅需要，而且必要。
笔者认为国家是一个国家固有的权利，是国家最重要的属性，表现为对国内最高权和对外独立权。对外国的一些做法，应当批判地接受。因为是否实行行政诉讼收费制度是一个国家份内的事情，是一个国家对内最高权的表现。不能说一个没有实行行政诉讼收费制度的国家就有损于国家。在涉外行政诉讼中我们可以根据对等原则来维护国家与经济利益。
(二)对现行行政诉讼收费制度的法律依据和征收标准的合理性质疑。
退一步讲，既便上述理由成立，但现行的行政诉讼收费制度也值得商榷。
1、现行《人民法院诉讼收费办法》的法条依据失效，其合法性值得怀疑。
现行的《人民法院诉讼收费办法》是依据1982年的《民事诉讼法(试行)》而制定的。由于该法已经失效。故1989年《人民法院诉讼收费办法》的法条依据也随之失效，从而使《人民法院诉讼收费办法》的根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该《办法》的合法性很得推敲。在《行政诉讼法》实施11年和《民事诉讼法》实施10年的今年，《人民法院诉讼收费办法》仍涛声依旧，不能不说是一种人为的遗憾。
2、现行《人民法院诉讼收费办法》所确的行政诉讼费用征收标准不合理。
《人民法院诉讼收费办法》将行政诉讼收费与民事诉讼收费合二为一，在费用征收上两者可互相通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额与价款按比例征收。非财产案件的行政诉讼费用按件征收倒不难理解，但财产案件按比例征收则有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，所有行政诉讼案件所争议的标的是具体行政行为的合法性，而非财产问题。行政案件所涉财产的金额或价款只是具体行政行为所导致的后果，而不是行政诉讼案件所争议问题的本身。因此不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出的具体行政行为是难以估价或者是金额与价额巨大的，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款的比例来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用无论是相对人还是行政主体都难以承受，特别是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为的财产也不归其所有。该笔巨额费用的最终承担者仍旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨额的行政诉讼费用在国家财政内部由一个帐户转移到另一个帐户。诉讼成本仍间接地转归广大人民群众承担。因而我国的行政诉讼收费制度带有很大的民事诉讼收费性质。行政诉讼收费制度没有体现，行政诉讼维护社会公共利益等公权利的自身特点。
三、改革行政诉讼收费制度初探。
由于我国现行的《人民法院诉讼收费办法》的法条依据已失效。诉讼收费行政、民事不分的办法已不适应现代市场经济的发展。改革行政诉讼收费制度迫在眉睫。如何改革行政诉讼收费制度，笔者曾作如下探讨。
(一)建立诉讼成本国家承担制。
行政诉讼必竟不象民事诉讼那样解决的是平等主体民事权利和民事义务之争，它所要解决的是行政主体的具体行政行为是否合法，行政法律关系上的权利或义务如何落实的问题，因而在行政诉讼中必有一方是代表国家行使行政权的行政主体。换言之即国家为行政权利、义务的终极享有者或承担者。相对人提起行政诉讼的目的起因是因为其认为行政主体的具体行政行为存在法律上的缺陷，是其作为国家的主人参政的一种形式，因而在行政诉讼中产生行政诉讼费用应当由国家承担，实行行政诉讼成本国家承担制度。其次，作为行政诉讼和行政诉讼案件或非诉行政案件的执行的客体所依据的法律源于行政法，而行政法属公法领域，维护的是整个国家的公共利益公共秩序等公权利，公法的混乱将会造成整个法律体系的混乱的。故行政法的公法性质也决定行政诉讼收费不宜象民事诉讼那样，实行诉讼成本按过错原则由当事人承担。（建立行政公诉制度是实行诉讼成本国家承担的一个比较好的方式，可以与相对人行政自诉方式一同构成我的行政诉讼提起方式）。第三，人民法院作审判机关对行政主体的具体行政行为进行监督，是其职责所在，即国家机关对国家机关监督，是国家机关内部的事务，诉讼成本理由国家财政支付。如由当事人承担，则不尽合理。只有实行诉讼成本国家承担才能扭转这一不合理体制。
(二)建立行政诉讼成本追偿制度。
行政诉讼成本追偿是指在行政诉讼，行政诉讼或非诉行政案件执行过程中，所发生的诉讼成本损失，国家有权向有关责任人员要求予以赔偿。它包括国家对原告、被告、第三人的行政诉讼成本的追偿。从当事人是否为行政主体为标准。行政诉讼成本追偿可分为对非行政主体的诉讼成本追偿，和对行政主体诉讼成本的追偿。在对非行政主体行政诉讼成本追偿中，诉讼成本由非行政主体承担，在对行政主体的诉讼成本追偿中，则将责任落实到有关直接责任人承担。这样才能够真正减少国家财政开支，减轻广大人民群众的负担。
(三)建立滥用诉权惩罚制度。
提起行政诉讼是公民、法人、其它组织的一项基本权利，但权利不能滥用。为此在行政诉讼中有必要建立滥用诉权惩罚制度。在建立滥用诉权惩罚制度上，可以参考以下因素：一是对滥用诉权的界定。界定时应当考虑到行政主体的具体行政行为是否存在法律上的缺陷，原告提起行政诉讼的目的是否出于维权的正当需要。行政案件本身导致金额、价款的有无大小不能作为判定滥用诉权的标准。滥用权诉的具体表现形式应当以法律的形式规定下来，不宜给予人民法院较大的主观随意性。二是对滥用诉权者给以一定的制裁。追究其相应的民事责任，行政责任，造成国家财产损失巨大的，可以追究刑事责任。
(四)对于涉外行政诉讼，实行对等原则。
随着我国对外开放发展进程和我国加入WTO的步伐加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多，是否实行行政诉讼收费制度各国做法不一。对此类行政诉讼，如机械地坚持诉讼成本国家承担，则可能有损我国与经济利益。因而从平等的原则出发，在实行行政诉讼成本国家承担的同时引入对等原则，这样既维护了国家，又避免了国家经济利益的损失。在实行对等原则中应当考虑以下两个因素：一是诉讼成本的核定；二是该外国对中国公民、法人、其它组织实行行政诉讼权利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院诉讼收费办法》为试行办法；
②含法律法规授权组织，下同。
③此处指的是一般情况，因为人民法院诉讼费的免除是有限的，且程序繁索；
④严格地讲为行为后果涉及财产权的行政案件。
参考资料：
1、《行政诉讼法学》，应松年主编，中国政法大学出版社2000年1月修订版。
2、《行政法与行政诉讼法》，姜明安主编，北京大学出版社高等教育出版社出版，1999年10月第一版。
3、《行政诉讼法释论》，黄杰主编，中国人民公安大学出版社1989年6月第一版。
4、《行政诉讼法讲座》，黄杰主编，中国人公安大学出版社1989年6第一版。
5、《行政法学》，罗豪才主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
6、《民事诉讼法学》，柴发邦编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
7、《国际法》，端木正主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
8、《宪法学》，魏定仁主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
9、《法学基础理论》，沈宗灵主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
10、《依法治国与法律体系建构学术研讨会综术》──《法学研究》第二十二卷第五期。
11、《民事诉讼法(试行)》。
12、《行政诉讼法》。
【关键词】消费公益诉讼；原告资格；集团诉讼；团体诉讼
2012年我国民事诉讼法的修改中明确了对公益诉讼的规定，公益诉讼日益成为公众讨论的热点话题。2013年消费者权益法的修改草案中将消费公益诉讼作为重点讨论的内容。如何健全消费公益诉讼制度、维护消费公益对整个社会的发展都显得至关重要。
一、消费公益诉讼国内外发展现状
因为不同的国家都有其自身的法律文化传统，在各具特色的文化背景中孕育发展的制度也会有所不同。
（一）国外消费公益诉讼发展现状
美国集团诉讼的设立初衷就是制约小额多数的侵权行为。消费者集团中的一个或者数个代表人可以代表集体提讼，法院的最终判决对整个消费者集体成员均有约束力。一旦处于弱势地位的一方当事人的共同利益聚集在一起，其“人数”就可能改变诉讼格局。这一模式不仅可以为人数较多、金额较小以及分布较散的受害消费者提供一种有力的救济手段使其受损利益得到补偿，而且可以阻止不法企业为追求不正当利益而可能实施的侵权行为。英国允许公民利用国家的公法制度作为自己维护消费公益的武器，个人可以向检察长检举侵害消费公益的行为，而是否追究由检察长决定，这种制度就是“检举人诉讼制度”，检察长是唯一可以依照法律在法庭上代表公众的人。德国的团体诉讼模式中，当经营者实施法律所禁止的行为而侵害消费者权益时，通过消费者团体提讼来解决大众侵权纠纷。
（二）我国消费公益诉讼发展现状
消费公益诉讼除了通过实体法赋予外，还必须获得程序法上的可诉性。
传统民事诉讼法中的代表人诉讼制度一定程度上具有了现代公益诉讼的特点。我国的代表人诉讼制度是以共同诉讼为基础，借鉴了美国、日本等过的群体诉讼的立法经验，又有自己的特色，也为消费公益的维护提供了依据。新《民事诉讼法》第五十五条规定表明公益诉讼以高调的姿态走进民事诉讼法，提起公益诉讼有了更可靠的法律作为后盾。在公益诉讼的范围方面，民诉法列举了两种案件作为典型代表，即“环境污染和侵害众多消费者合法权益案件”，显然消费公益诉讼已经明确地被纳入公益诉讼的范围。在公益诉讼的主体方面，它规定了“法律规定的机关和组织”可以提起公益诉讼。
二、我国消费公益诉讼存在的问题
我国消费公益诉讼制度已经初步建立，然而相对于域外的一些比较成熟的消费公益诉讼制度而言，我国目前的消费公益诉讼还存在许多的不足。
（一）原告资格受限
传统民事诉讼法采取的是“实体利害关系理论”，根据诉之利益理论而言，也就是只有实体上的权利人才能成为程序中的原告，原告也只能请求法院维护自身的权利，而不能涉及更多其他受损的权益。2012年新《民事诉讼法》第55条对对提起公益诉讼的主体重新划定了新的标准即“法律规定的机关和有关组织”，然而未对所谓的法律规定的机关和有关组织作出明示，为我们确定原告资格带来了难题，与案件无利害关系的公民个人也被排除在原告主体资格之外，抑制了热衷于保护社会公益的公民的积极性。
（二）受案范围模糊
新法明确将公益诉讼的受案范围界定为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益”的案件。很明显，消费公益的案件已经确切地被划入公益诉讼的范围。然而再具体到消费公益案件的受案范围却只有一个概念性的规定，并未具体明确。“侵害众多消费者合法权益”就成为该类案件的受案标准。根据以往的实践经验，不难知道，提供一个判定的标准实际上是赋予法官更多的自由裁量权，在适格主体提起消费公益案件后，是否受理即交给法官裁定。
（三）配套机制欠缺
我国目前的消费公益诉讼制度的配套机制还有很多缺陷，导致不能有效地发挥功效。首先，在提起消费公益诉讼前，无法将诉讼的相关信息通知给所有的利害关系人，因此部分受害人不能通过该诉讼表达自己的诉讼期望，也就不能充分参加诉讼。其次，在消费公益案件中，一般只有卖主与消费者，而且相对于经营者，消费者的信息资料，经济实力和专业知识都处于劣势，为消费者的举证造成难度。再次，消费者的经济地位处于弱势，诉讼费用和律师费用都会给他们带来巨大的经济负担，他们需要花费大量的时间和金钱进行诉讼。最后，由于消费公益案件中的消费者处于弱势地位，不仅消费者的经济实力落后于违法经营者，法律知识的运用也不及经营者，常常会出现没有受害人没有诉讼人的情况。
三、我国消费公益诉讼制度的完善
2013年4月的《消费者权益保护法》修正案中，消费公益问题成为其一大亮点，如何构建更加完善的消费公益诉讼制度至关重要。
（一）拓宽消费公益诉讼的原告资格
法律赋予越多主体提起消费主体提起消费公益诉讼的资格，消费公益越有可能实现。我们应当根据公益诉讼的原告资格扩张理论，重新审视消费公益诉讼的主体。当其他主体怠于行使诉讼权利的时候，公民个人作为最广泛的参与主体，可以弥补其他主体的不足，提高整体的积极性。检察院雄厚的人力和物力能减轻举证困难给诉讼带来的压力，推进诉讼进程，提高诉讼效率，从而更好地维护公共利益。在消费者权益保护法颁布的二十年来的首次修订中，明确了“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”可以作为公益诉讼的提起主体。不管是法律上还是司法实践中都看到消协真正作为消费公益诉讼原告的可行性。
（二）明确消费公益诉讼的受案范围
消费公益诉讼的受案范围可以通过在已有的大标准下制定相应的受案原则来明确。首先，必须遵守法定原则，民事诉讼法的规定对公益诉讼范围的划定必须严格遵守，法院的自由裁量权就大大降低了，对于法律权威的树立和消费公益的维护都具有重要意义。其次，坚持维护消费公益的原则，在决定是否属于消费公益诉讼的范围时，应当以维护消费公益的目的为衡量基准。最后，因为司法解决纠纷有国家强制力作为后盾且判决的结果具有强制执行力，因此能够达到预期的效果，所以应当始终遵守司法最终解决原则。
（三）健全消费公益诉讼的配套机制
相关配套机制的重新构建，对消费公益诉讼的顺利进行至关重要，整体模式的作用发挥才能达到最好的效果。首先，当适格主体提起相关诉讼前，可以在法院地张贴公告或者在有关媒体上进行报道，通过这样的前置性措施可以使更多受害消费者在司法程序中可以表达自己的意愿。其次，在检察机关提起消费公益案件时，需要对自己的主张提出证据以及对对方的主张提供反证。但消费者个人在举证有困难的时候应当采用举证责任倒置的原则，由侵权者对其行为的合法性提出证据。再次，该类案件可以建立国家补贴制度或者国家基金在原告提起消费公益诉讼时给予帮助。最后，对于经济困难而无力支付各种诉讼费用和法律服务费用的受害人无偿提供法律服务，从而真正实现法律上的平等。
参考文献
[1] Arthur Millor，of Frankenstein， ’Monsters and Shining Knights？Myth，Reality and the Class Action Problem’，92 HARV. L REV，pp664-666，1979.
[2] 章武生.论群体性纠纷解决机制——美国集团诉讼的分析和借鉴[J].中国法学，2007年第3期，第20页.
[3] 颜运秋，周晓明.公益诉讼制度比较研究——兼论我国公益诉讼制度的建立[J].法治研究，2011年，第11期，第54页.
[4] Gerhard Walter，Mass tort litigation in Germany and Switzerland，Duke Journal of Comparative & International Law，2001，（9）：369.
[5] 陈涛.中国消费公益制度的构建[J].人民论坛，2013年第5期，第116页.
[6] 胡宜奎.论公益诉讼原告资格的扩张[J].学术界，2011年第1期，第140页.
论文关键词 环境民事 公益诉讼 检察担当 检察机关
一、引言
笔者以为，所谓环境民事公益诉讼的检察担当，是指检察机关以自己的名义提起环境民事公益诉讼，通过民事诉讼机制来惩治环境损害行为。近年来，人为的环境破坏行为导致自然生态严重恶化的情形屡见不鲜。环境民事公益诉讼可以在环境侵害结果尚未产生时提起，从而避免环境公益遭受无法弥补的损害。
二、环境民事公益诉讼检察担当的合理性解析
我国现行《民事诉讼法》所确定的当事人制度是在实体当事人理论指导下建立的。在实体当事人理论中，民事诉讼中的当事人具备以下几个条件：一是为发生争议的实体权利义务中的主体，二是与案件之间有直接的利害关系，三是案件和诉讼与该主体的民事权益密切相关。实体当事人理论认为只有案件“直接利害关系人”才能作当事人。我国《民事诉讼法》对当事人的认定问题采取的是传统的利害关系当事人说。 这是因为，我国民事诉讼中的制度规定，具备条件的原告，是与本案有直接关系的公民、法人和其他组织。从这个层面看，检察机关不具备提起民事诉讼的主体资格。
随着时间的推移，现代诉讼法治与诉讼理论不断发展，法治实践生活也日益丰富，传统的当事人制度渐渐不能适应新型诉讼的需要。在当事人理论学说和立法实践方面，实体利害关系当事人逐渐被诉讼法上的当事人概念所取代。无论是在观念上，还是在司法实践中，我国都逐渐重视从实体当事人到程序当事人的转变。程序当事人的诉讼地位不再受其是否与所主张的利益有关的限制，也不再受其主张的利益是否得到法律的承认的限制。在民事诉讼中，所有以自己的名义和应诉，要求人民法院保护其民事权益的人及其相对方都是程序当事人。1997年12月3日，河南省方城县人民法院（1997）方民初字第192号民事判决书支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提讼的案件，成为检察机关提起公益诉讼的先例。
此外，检察机关作为原告，主动提起环境民事公益诉讼，能够弥补单纯行政执法的不足，增强遏制环境污染行为的力量，加快我国生态文明的建设步伐。目前，惩治环境污染行为的机关是环境行政机关，受权限限制，环境行政机关只能对造成污染的单位和企业进行行政处罚，无法让其承担其他赔偿责任。另外，现有行政管理体制自身也存在弊端，表现在以下两个方面：一是行政管理的职责界定不清，赋予行政主体较多权力而对其起约束作用的规定较少，监督机制不完善；二是地方保护主义和部门利益的追逐，严重影响行政管理的公正性。如果检察机关能够代表公众，通过民事诉讼这个法律渠道，侵害环境权益行为，将许多环境违法行为纳入民事法律调整范畴，弥补环境行政部门仅仅依靠行政手段的不足，使受害人获得更多赔偿，相关企业为其排污行为投入更高成本，从而有效遏制污染环境行为。
最后，检察机关作为环境民事公益诉讼的提起者能提高环境民事公益诉讼的诉讼效率。环境污染事件一般较为复杂，公民常常不能及时认识到其受到的环境污染侵害。而且，作为环境损害的受害方的公民，往往处于劣势地位，即使鼓足勇气提讼，由于其自身缺陷，例如专业知识不完备、取证困难、诉讼费用高等问题，其合法权益难以得到保障。检察机关在诉讼过程中有权进行调查和收集证据，可以克服诉讼中的技术困难从而保障较高的胜诉率。并且，检察人员普遍法律素养较高，法律知识完备，多年积累的检察业务经验和诉讼技巧可以辅助其出色地完成提起公益诉讼的使命。这些优势决定了检察机关不能被其他一般机关或者个人代替，检察机关最适合充当环境民事公益诉讼的原告。
三、检察机关在环境民事公益诉讼中的地位
有学者指出，检察机关自发提起环境民事公益诉讼，存在法律监督者与原告身份的角色冲突。但笔者认为，虽然检察机关在提起环境公益诉讼中具有双重身份，但这并不意味着这两个角色必然会发生冲突。
检察机关提起环境民事公益诉讼，只是启动相应的法律程序提请人民法院依法进行裁判，而非终局的司法裁判者。权与裁判权的分离，决定了检察机关不可能任意干涉审判权。作为宪法所确立的法律监督者，检察机关参与民事诉讼应当担负客观义务。客观义务要求检察机关必须诚信、全面、效率和协同。正因如此，检察机关应本着追求客观真实行使诉讼监督权，消除、防止诉讼中出现违背客观真实的事实主张和证据材料。从而，在民事诉讼中，检察机关不同于普通原告，其具有诉讼地位上的超然性，较为独立和公正。
长期以来，在刑事诉讼中，检察机关一直具有双重身份。作为法律监督机关，检察机关监督法院的刑事审判活动是否合法，并且监督刑事法律是否真正得到贯彻落实；与此同时，作为公诉机关，其代表国家惩治犯罪、维护人民生命财产权益。成功的现实司法经验表明检察机关具备在环境民事公益诉讼中同时扮演好双重角色的潜质。
四、环境民事公益诉讼的诉讼费用问题
在环境民事诉讼的检察担当中，诉讼费用如何收取和承担，与我国的环境公益诉讼的价值目标紧密相连，同时关系到环境民事公益诉讼检察担当制度的实效性。接下来，笔者主要从诉讼费用的预交和诉讼费用的承担两个方面进行探讨。
在诉讼费用的预交这个问题上，我国传统民事诉讼规定当事人在时应预交诉讼费用。例如，《人民法院诉讼收费办法》第12条、第13条和第26条规定，受理费由原告预交，上诉案件由上诉人预交，追索赡养费、扶养费、扶育费、抚恤金和劳动报酬的案件，原告可不预交案件受理费。建立原告预交案件受理费制度的主要目的是遏制民众启动诉讼程序的随意性，防止当事人滥诉，减少不必要的司法资源浪费现象。
笔者认为，在环境民事公益诉讼中，检察机关不用预交案件受理费。因为，检察机关不同于普通的民事诉讼原告，检察官作为司法人员，一般具有较高的法律专业水平，又承担着客观公正义务，检察机关提起的环境民事公益诉讼中很少有滥诉现象。而且，多年来我国司法资源一直比较匮乏，检察机关常常存在经费不足问题，检察机关如果预交案件受理费，很有可能会影响检察机关其他工作的经费使用。
在传统的民事诉讼中，诉讼费用的承担主体一般为败诉方。如我国《人民法院收费办法》第19条规定，由败诉的一方当事人负担案件受理费，其他费用则由人民法院根据具体情况，决定当事人双方应负担的金额。但是，环境公益诉讼的公益性质决定了其诉讼费用的承担应区别于其他类型的民事诉讼。
检察机关作为原告，主动提起环境民事公益诉讼，完全是出于一片公心，是为了维护国家和社会公共利益。立法者在设计环境民事公益诉讼制度时应当激励使用该制度的检察机关依法履行职责。国外已有国家财政负担检察官败诉的诉讼费用的相关立法和实践。例如，《日本人事诉讼程序法》第17条就规定检察官败诉时国库负担诉讼费用。 笔者认为，我国今后也可以在相关立法中规定：环境民事公益诉讼中，若被告败诉，诉讼费用由败诉方承担；若原告败诉，诉讼费用由国家财政负担。
五、环境民事公益诉讼检察担当的立法优化
多年以来，人们片面追求经济增长而为之付出了巨大的环境代价，我国迫切需要建立环境公益损害的司法救济机制。作为国家法律监督机关，检察机关代表国家和人民的利益，有权对侵害环境行为提起民事诉讼。笔者认为，我国制定相关法律规范从而建立环境民事公益诉讼的检察担当制度的时空条件已经具备。具体而言，应在立法层面上着力对以下几个方面作出优化设计：
一是合理定位环境民事公益诉讼检察担当制度。笔者认为，我国未来的民事诉讼法应将其确立为一项民事诉讼基本原则。当前《民事诉讼法》第14条的规定表明检察机关对民事审判活动实行法律监督是一项民事诉讼基本原则，今后可以在此条款之后增加规定一款，即：“为维护环境受害人的利益及社会公共利益，人民检察院有权以自己的名义，对于实施环境损害行为的单位和个人，向人民法院提起民事诉讼”。
关键词:民事公益诉讼;原告;诉讼费用;举证责任
2008年9月,在中国发生了震惊世界的三鹿奶粉事件。三鹿集团和地方政府的延误,使得这一事件造成了无法弥补的巨大损失。然而,仅仅用了短短数月,该案涉及近30万受害人的民事赔偿就已经基本完结。除了刑事责任的追究、破产程序和少数个案外,本案民事赔偿处理基本未采用司法诉讼程序,这使得许多追求公正的法律界人士感到非常失望――他们曾一度非常期望借此事件激活中国的民事公益诉讼制度。这也引起了笔者研究民事公益诉讼的渴望。
一、民事公益诉讼概述
民事公益诉讼,是指公民、社会组织或特定的国家机关在法律授权的范围内,对侵害国家利益、社会利益的行为人提起民事诉讼的活动。
民事公益诉讼起源于古罗马时代的程式诉讼程序时期[8]。其发展到今天,在西方一些国家已经得以很好的建立和完善,尤以英美两国最为发达。拿美国举例说明,在美国,民事公益诉讼是一项极为重要的法律实施机制,尤其在对商业活动的监管上,公益诉讼非常活跃。1863年《反欺骗政府法》、后来的《克莱顿法》和《环境保护法》均规定政府或个人都可以提起规制型民事诉讼[3]。
对中国而言,由于缺乏理论上的支持和法律的明确规定,民事公益诉讼显得非常不受重视。虽然中国宪法和法律中对民事公共利益的保护条文非常多,但在民事诉讼法中却未明确提及,即使是1991年修改的《民事诉讼法》也几乎是否认了民事公益诉讼制度的存在,2007年民事诉讼的修改亦未对民事公益诉讼作任何提及。整部民事诉讼法中,只有代表人诉讼和选民资格诉讼稍微和民事公益诉讼沾点边罢了。另外,民事诉讼中的支持原则及刑事诉讼中的刑事附带民事诉讼制度虽然也略有民事公益诉讼的影子,但是适用范围狭窄,保护的公益范围不足,可操作性也不强。在实践中尽管偶有公民以个人名义提起民事公益诉讼的案例(如河南葛瑞于1998年为了三毛钱公厕收费将铁路部门推上被告席),但这毕竟是少数,况且在定性上,法院也未将其列入民事公益诉讼的范围。
三鹿事件发生后,公共利益广受侵害的事实显得更加突出,民事公益诉讼制度在中国的建立也显得非常之急迫。为在立法上跟上法治社会的需要,我们需要对民事公益诉讼的探讨寻求权力救济展开尝试,也就是要为其寻求法律可诉性的保障机制。
二、公民是否可以作为民事公益诉讼的原告
原告资格问题在民事公益诉讼的研究中是一个极为重要的问题。其中,公民能否提起民事公益诉讼比较复杂,不同的国家规定都不一样。例如,在美国就比较宽松,公民诉讼制度中普通公民被授予检察总长的身份,以国家的名义对危害公共利益的行为提讼,另外在集团诉讼中也可以基于所有利益关系人的默认授权提起民事公益诉讼。但英国就不同,英国没有赋予普通公民提起民事公益诉讼的权利,法律规定只允许特定的人基于特定身份提起。大陆法系中虽然也有一些国家允许公民提起民事公益诉讼,但大多限制在一些特定领域中,例如,日本就允许公民以纳税人或选民的身份对政府或有关团体提起公益诉讼。
很多人主张效仿美国的规定,使公民有资格作为中国民事公益诉讼的原告,这样就可以更直接更有效地保护公共利益。其实,国家对处理公共利益问题的态度决定了其如何设置民事公益诉讼的原告。有些国家倾向于通过行政机关强化权限来应付,有的通过动员个人利益来实现公共目的,也有折衷处理的,如授予一些特定团体代表公民个人行使权利。具体如何设置,取决于一个国家政治结构、社会经济发展速度、文化传统等各种因素。正如莫诺・卡佩莱蒂所说:“美国的公民诉讼制度自确立以来,备受瞩目,享有盛誉。虽然如此,但许多国家并不太希望模仿美国,不管是政治结构和社会经济发展阶段与其迥然相异的国家,司法威信不如美国高的国家,还是更依赖于官僚程序的公平的国家,社会结构更均衡的国家,或者是民事诉讼更容易产生纠纷的国家。”[1]即使同为英美法系的其他国家,也很少有同美国作相同规定的,如,同美国法律有莫大关系的英国,法律上也不允许公民作为民事公益诉讼的原告。就美国而言,其法律传统中蕴涵着对私人在法之实现中的作用的尊重。美国制度设计上的便捷性、实效性和激励效应都是为了实现私人以法为武器,为保护自身权利而斗争。
中国则完全不同了。中国历来比较偏重于社会本位,虽然表层上也注重个人的价值,但是是以个人对国家的绝对服从为前提的。另外,我们并非三权分立的国家,司法权地位远不及美国,司法权威也由于行政权力的膨胀而受到很大的影响。由于这些差异的存在,笔者不提倡将公民作为提起民事公益诉讼的主体。
三、民事公益诉讼的诉讼费用由谁承担
民事公益诉讼诉讼费用的承担对民事公益诉讼影响重大,它直接影响了民众提起民事公益诉讼的热情。中国规定诉讼费用由败诉方承担,但一般情况下,原告应该预交诉讼费用。而且除个别类型的案件按件收费外,其他案件都是以诉讼标的额为依据来确定诉讼费用的。笔者认为,这种规定扼杀了民众提起民事公益诉讼的热情,若要在中国建立民事公益诉讼制度,应从以下几个方面来确定民事公益诉讼的诉讼费用收取方法:
首先,民事公益诉讼中可以免予预先收取诉讼费用。民事公益诉讼一般涉及的标的额很大,例如像三鹿事件,涉及受害者之多,赔偿额之巨大无法估量,诉讼费用也非常可观。如果要求原告预先支付诉讼费用,无疑会给原告造成巨大的负担,造成原告被迫放弃进行诉讼。其他国家在这方面也有有利于原告的规定。如在法国,当事人提起越权之诉时,事先不缴纳诉讼费用,败诉时再按规定标准收费,而且数额极为低廉[2]。另外,笔者认为,应该按件收取民事公益诉讼的诉讼费用。中国按标的额收费在一定范围内是合理的,但却使民事公益诉讼失去市场。如果一个案件标的额很大,当事人就要向法院支付高昂的费用。其实,很多有经验的法官心里都很清楚,案件的难易程度与标的额是不成正比的,况且民事公益诉讼的性质又很特殊,它显而易见的公益性决定了它不能像其他经济类案件一样按照诉讼标的额收取诉讼费用。中国民事公益诉讼应争取做到以最小的成本换取最大的诉讼效果。
最后,也是民事公益诉讼最重要的问题:谁来承担诉讼费用。笔者认为,首要原则当然是败诉方承担。但是如果方是检察机关(笔者虽然在前文未提及检察机关作为民事公益诉讼的原告,只是认为社会组织更适合,并不反对检察机关提起民事公益诉讼),那么可以由国库来支出。若原告方是社会组织(由于上文中笔者已对公民个人作为民事公益诉讼的主体不予支持,在此不讨论公民个人的情况),且其又败诉了,其诉讼费用可以通过以下几种方式来转嫁:第一种方法是进行诉讼费用保险。社会组织在保险公司益诉讼保险,保险公司在其发生诉讼时,根据保险公司与保险人约定的条件,为该民事公益诉讼提起人支付诉讼费用。这无疑减轻了社会组织的负担,并且社会组织作为一个团体,长期进行此种投保操作性还是很强的。另一种方法是成立民事公益诉讼基金会。民事公益诉讼基金会的基金可以从每件胜诉的民事公益诉讼案件的罚金中提留一定比例,也可以接纳社会捐款作为基金来源。作为民事公益诉讼原告的社会组织在需要提讼时可以根据基金会的规定程序向基金会提出申请,基金会按其规定条件予以审查批准。这样不仅有强大的后盾支持民事公益诉讼,也事先预防了滥诉情况的发生,保护对方当事人的利益。
四、公益诉讼的举证责任怎么分配
普通类型的案件中实行“谁主张谁举证”的一般规则,法律另外规定该规则的例外,即举证责任倒置。所谓举证责任倒置,指基于法律规定,将通常情形下本应由提出主张的一方当事人(一般是原告)就某种事由不负担举证责任,而由他方当事人(一般是被告)就某种事实存在或不存在承担举证责任,如果该方当事人不能就此举证证明,则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。这种倒置主要出现在侵权诉讼中,许多国家的法律都做了明文规定。
在民事公益诉讼中,举证责任倒置具有举足轻重的地位。举证责任倒置主要适用于侵权案件,而民事公益诉讼是很典型的侵权诉讼。不仅某些特定人的利益受到侵害,而且公共利益、社会利益也受到侵害,更应适用举证责任倒置。况且在公益诉讼中,被告一方一般都拥有强大的经济、技术、法律实力,双方地位并不平等,原告一方掌握证据较少,收集证据能力较弱,因此更应适用举证责任倒置。
但根据提讼的主体不同仍应该区别对待。检察机关作为公权力机关,它的财力、人力、技术等方面比被告一方更为强大,并且检察机关还具备了很强的调查搜集证据的能力,由于检察机关是代表国家来维护国家、社会公益,行使公益诉权的,这对检察机关在前充分搜集调查证据提出更大的要求,以防止它任意提讼,侵害被告方的合法权益。当然,由于检察机关司法权力较大,因此对其在诉讼中的调查取证权必须有所限制,例如,不能其在民事公益诉讼中行使强制权,因为其是作为民事诉讼的一方当事人参与诉讼的,与当事人具有平等的地位。如果原告是社会组织,就应适用举证责任倒置,由被告一方承担举证责任,但原告方仍应该证明被告方存在侵害了公共利益的事实。
参考文献:
[1][意]莫诺・卡佩莱蒂.福利国家与接近正义[M].刘俊祥,等,译.北京:法律出版社,2000:95.
[2]王明法.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1988.
[3]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社,2003.
[4]韩志红,阮大强.新型诉讼――经济公益诉讼的理论与实践[M].北京:法律出版社,1999.
[5]冷罗生.日本公害诉讼理论与案例评析:第1版[M].北京:商务印书馆,2005.
[6]佟丽华,白羽.和谐社会与公益法――中美公益法比较研究[M].北京:法律出版社,2005.
[关键词]股东代表诉讼制度 制度完善 制度设想
股东代表诉讼制度，是指当公司的利益受到侵害而公司怠于或拒绝追究侵权人责任时，具备法定资格的股东为了公司的利益，对侵害人提讼，追究其法律责任的诉讼制度。但我国新《公司法》关于股东代表诉讼制度的规定比较原则，可操作性不强。笔者结合我国的具体情况对其完善进行了大胆的设想。
一、诉讼管辖
笔者认为，在民事诉讼法或公司法中做出明确的专属管辖的规定是有必要的，即由公司所在地的法院管辖，而且在实践中也会有很强的操作性。因为该类案件的审理，多涉及到公司设立时各股东之间的协议、章程及董事、经理行为的审查与认定，有关证据也多在公司所在地。若不实行专属管辖，恐怕会引起一系列问题，比如代表诉讼是针对公司人的违法、不适行为而提起的，如果这些致害人分处异地，则实行原告就被告的地域管辖原则困难很大，不仅股东疲于奔命而且公司也难以应付，如此费时费力，只会使代表诉讼成为破坏公司稳定的祸首。
二、公司在股东代表诉讼中的法律地位
首先，由于公司本来就拒绝以公司的名义提讼，因此也不应列为原告。其次，根据我国民事诉讼法的规定，被告必须是与本案有直接利害关系的原告诉请的对象。而在股东代表诉讼中，若将公司列为被告则将面临公司虽为被告却并非原告诉请对象且原告胜诉后利益又归属公司的悖论，这与我国的诉讼理论与制度有着不可调和的矛盾，因此公司作为被告亦不可取。再次，依我国法律规定，有独立请求权的第三人参加诉讼，必须是对该诉讼标的享有独立的请求权，从而将该诉讼的原、被告一道作为被告。而公司在股东代表诉讼中显然不具有此种地位。由此，公司亦不可作为有独立请求权的第三人。第四，由于公司是诉权的实质意义上的享有者，原告股东的胜诉权益也属于公司，所以公司也不符合无独立请求权第三人的构成要件。公司亦不应为无独立请求权的第三人。据此，笔者认为，在公司的诉讼地位上，可借鉴日本的做法，即公司并不当然地成为股东代表诉讼的当事人，但为防止原告股东诉讼行为不当，法律应为公司提供直接参加诉讼的途径。
三、其他股东的诉讼参与
股东代表诉讼中原告股东的代表性具有不确定性，其并不一定能代表其他中小股东。其他股东，无论是否参加股东代表诉讼，是否知道或者同意诉讼的进程，皆要承受诉讼的结果，可以说处于一种危险的法律状态。为了防止原告股东的诉讼行为侵害其他中小股东的利益，法律通常设立其他中小股东的诉讼告知和诉讼参与制度。一般要求原告股东提起代表诉讼后，对其他股东为诉讼告知，其他股东有参加诉讼的权利，既可以是以原告或被告名义参加诉讼，也可以第三人身份参加诉讼。
四、诉讼赔偿
股东代表诉讼中，原告无论胜诉还是败诉，相关的诉讼赔偿问题都是焦点。笔者建议：首先，在原告股东胜诉的情况下，被告应向公司赔偿，并负担诉讼费以及原告股东为此所付出的其他费用。鉴于股东的利他性，法律必须合理地确定该类费用的承担者，否则股东会因为可能将由自己承担该类费用(可能数目较大)而不愿诉讼，从而使公司利益失去应有的制度性保护。由此，笔者认为法律应规定股东胜诉时该类费用由被告负担。当然，诉讼中可能会出现原告部分胜诉的情况，对此笔者建议法律规定本应由原告承担的部分转由公司承担，因为原告毕竟是为公司的利益而提讼且既然部分胜诉也就说明其并无滥讼行为，由公司负担本应由其负担的费用有利于股东维权的积极性，从而最终也是更为有力地维护了公司的利益。其次，法律还应特别规定在某些特殊情况下(比如，滥用公司财产、公司不再是继续兴旺的企业时以及不适行为人控制公司时)，法院可以判决将损害赔偿金只是在善意股东之间按比例分配。这是因为如果不当行为人是公司的大股东或某些股东，从他们那里取回的赔偿金仍然归于公司，那么他们将会间接地从他们自身的赔偿金中分享利益，这对于提讼的股东来说是显失公平的。再次，在原告败诉的情况下，笔者主张借鉴《日本商法》第268条第二款：“股东败诉时，除非是恶意提讼，否则对公司不负损害赔偿之责。”之规定，对原告股东实行有限补偿原则，即诉讼若不成功则只有在原告有恶意的情况下方对公司损害负赔偿责任，反之，则即便败诉也不负赔偿责任。而该恶意应严格限定为“明知诉讼是不适当且有害于公司的”以避免善意原告因败诉而承担不合理的损失。
五、诉讼担保
诉讼担保制度从诞生时起，就有不同的声音，有学者认为，诉讼费用担保制度并未充分地阻止那些无价值的诉讼，反而危害了那些有价值的代表诉讼，这一制度使得那些没有财力的小股东根本无力提讼。然而，笔者认为，作为一种阻却恶意诉讼的措施，诉讼担保的制度还是有其保留的价值，关键是要对其进行改良，决不能因过重的担保负担而妨碍了正常的代表诉讼。笔者认为，我国的股东代表诉讼担保制度应是：首先，原则上不应要求原告小股东对诉讼费用提交担保，以免间接剥夺了一些欠缺经济实力的小股东的权利。其次，被告不应享有要求原告提供担保的决定权，是否给予担保以及担保的方式应由法院裁定。具体做法上可吸收日本法和加利福尼亚法的长处，即一方面规定由被告证明的原告提起代表诉讼存在恶意，也就是被告必须举证证明原告所依据的事实是不存在的或者行为缺乏善意，不存在令公司及其股东获益的任何合理的可能；另一方面还将关于被告申请法院责令原告提供担保的情形明确列举出来。此外，对诉讼担保的数额应与诉讼费用负担和诉讼赔偿制度的设计相结合，界定一个合理的诉讼担保数额，并明确把被告为参加诉讼而支出的必要费用以及所承受的损失排除在外。
六、关于对原告撤诉、和解等行为的限制
为了防止原告股东与被告通谋，以撤诉、放弃请求、和解等方式损害公司和其他股东的利益，各国法律通常对原告股东的和解和撤诉行为予以限制。笔者认为，我国宜借鉴国外经验，对原告股东的诉讼处分权加以适当的限制。一方面应要求原告股东及时将行使处分权的情况告知公司和其他股东，以便于公司和其他股东提出异议；另一方面应赋予法院对原告股东行使处分权的状况进行审查的权利。
参考文献：
[1]宣伟华.股东代表诉讼初探.法学，1999，6.
[2]刘俊海.论股东的代表诉讼提起权.商事法论集，第一卷.
[3]周剑龙.日本的股东代表诉讼制度.商事法论集，第二卷.
一、行政公益诉讼之内涵
在对行政公益诉讼有所认识之前，首先对公益、行政公益诉讼要有全面了解，方有利于揭示行政公益诉讼的本质与内涵。
（一）公益的界定
既然是为了公益而提起行政公益诉讼，那么对于公益就必须有明确的界定。否则，就有可能混淆公益诉讼与共同诉讼和集团诉讼。诚如我国台湾地区著名公法学者陈新民教授所言，公共利益不仅在法律、法学 、行政以及司法实务上以各种形式上类似或不同表达方式而被普遍使用，甚至可以说是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念。①但是到底什么是公共利益却没有哪个国家的法律有明确的规定。这是由公共利益"利益内容"的不确定和"受益对象"的不确定所决定的。因此，笔者认为对"公共利益"这以高度抽象的概念进行准确定义是十分困难的，我们所关注的应当是公共利益的判断标准或界定要素。此外需要注意的是，行政公益诉讼中的公共利益与一般意义上的公共利益是有所区别的，能够进入行政公益诉讼程序的公共利益必须具有程序上的可行性。鉴于此，我们认为行政公益诉讼中的"公共利益"的判断标准主要有：第一，利益的公共性，即该利益明显区别于私人利益而广泛存在于广泛地域的不特定个体之间；第二，利益主体的不特定性，即该利益非为某以特定却体所独有；第三，利益的现实性，即该利益的可以实现的或至少是可以预期的；第四，利益的紧迫性，即该利益具有值得保护的重要性和必要性，如果怠于保护将会导致重大损害。
（二）、行政公益诉讼的含义和特征
1、行政公益诉讼的含义
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动。它具有如下含义：
（1）行政公益诉讼本质上是行政诉讼。行政公益诉讼所要解决的是当事人因不服具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政活动而引发的行政争议，此类诉讼的被告恒为行政主体，案件的性质属于行政案件，法院审理这些案件的目的是监督行政机关依法行使职权或履行法定职责，纠正、制止违法的行政活动，以维护公共利益不受行政机关违法行政活动的侵害。
（2）原告可以是公民、法人或其他社会组织，被告是行政主体。
（3）行政公益诉讼的客体是行政主体的行政行为。
（4）人民法院依据行政诉讼法、行政法对行政公益诉讼案件进行审理。
2、行政公益诉讼的特征
行政公益诉讼作为公民、法人或其他社会组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政诉讼，同传统行政诉讼相比有如下特征：
（1）行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益。原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。
（2）提起行政公益诉讼的原告通常并非法律上的直接利害关系人。
（3）诉讼对象为行使国家行政职权的机关、组织及其工作人员，接受司法审查的是国家机关的作为和不作为，多数表现为不作为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。②
（4）诉讼的功能具有明显的预防性质。因为诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对公益的侵害不需要现实地发生，只要依据相关情况合理地判断其具有发生侵害的可能性的，就可提讼。这实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益。
（5）判决的效力未必仅限于诉讼当事人。在行政公益诉讼中，通常有不特定的多数人依法享有原告资格，而向法院提讼的可能只是其中的某个人或某些人。在此情况下，法院判决的效力不仅仅局限于当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。③
二、行政公益诉讼制度建立的必要性
1、保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等。如教育环境方面，中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是"无果而终"。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。
2、保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。
3、保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞"形象工程"、"政绩工程"，而对年久失修的桥梁、道路等不及时进行修缮维护，酿成一幕幕惨剧，造成公共设施的严重损坏。
4、保护社会弱势群体的合法利益的需要。弱势群体利益保护的程度，向来是衡量一个国家政治文明、精神文明的尺度。当弱势群体中的某些公民个人还无法凭借自身力量保护其行政权益的时候，其它公民或组织通过行政公益诉讼及时保护他们的合法权益，具有十分重要的现实意义。
三、设立公益诉讼制度法律和理论障碍
（一）我国现行行政诉讼法的两个重要制约因素是行政诉讼主体范围太窄和审查范围仅限于具体行政行为。我国《行政诉讼法》第2条规定，"公民、法人或其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法规定向人民法院提讼。"通过该法条，可看出，我国立法上不承认行政公益诉讼制度，也就是说原告与行政机关具体的行政行为有直接利害关系的人。如严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案 2000年10月，浙江省台州市著名画家严正学就状告台州市椒江区文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营，并为提供场地。法院就以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系，驳回其的诉讼请求。现实的需要与法律的规定凸显矛盾。
因此建立公益行政诉讼制度，以更有效地监督行政机关依法行政，更好地维护公共利益，已经成为司法界的共同呼声，同时也确实成为实践的急切需要。有些学者认为只要我们调整行政诉讼实践的思路，充分发掘现有法律条文的内涵，再辅之以相应的司法解释，我国行政诉讼的受案范围是可以扩充倒受理行政公益诉讼案件的。特别是2000年公布实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确了我国行政诉讼的受案范围的概括式规定，保证了受案范围的开放性，为行政诉讼实践创造了条件；放弃了对具体行政行为内涵进行界定的做法，并且将行政诉讼的受案范围落脚在行政行为上，客观上为抽象行政行为进入司法审查提供了条件；其第13条的规定直接开启了行政公益诉讼的大门；而新司法解释第12条的规定则解决了行政公元诉讼的原告资格问题。④笔者不同意这样的观点。新司法解释的所有规定都不能超越《行政诉讼法》的立法宗旨，这是由司法解释的地位所决定的。虽然司法解释确实在许多方面给人以耳目一新的感觉，但是这种"新"绝不是突破《行政诉讼法》的"新"，只是表明原来的司法解释在有关方面作了不恰当的解释，或者司法实践中作了不准确的理解。新司法解释或是恢复了《行政诉讼法》的本来面目，或是澄清了长期以来人们在有关问题上的不准确的理解。现在我们也不能不承认我们的《行政诉讼法》在许多方面的规定是有欠缺的，不适应行政诉讼的实践发展，例如，在行政公益诉讼问题上。但这一问题的解决绝对不能仅仅通过司法解释的方法来解决。否则只能是造成更大的混乱。因为某项制度不是一两个条文就能够解决的。它需要一个完整的体系。
（二） 突破传统的诉的利益理论
传统理论认为，"无利益无诉权"，作为诉权要件的"诉的利益"是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决纠纷。即原告必须是与侵害后果有法律上的"直接利害关系"，否则就不享有权，这样的限制性规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的公益诉讼制度。
在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统的"无利益无诉权"理论，是否具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷（环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等）的出现，由于侵害公共利益行政行为的根本特征是侵犯不特定多数的利益，往往无从将这些纠纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，其权利义务的内容及权利主体的外延也未必清楚。然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。对者来说，他所受到的权益损害中的影响只是众多人中的一小部分，可能微不足道，甚至从法律上讲，没有任何影响，纯粹是为了公共利益，若依传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及实现判决形成政策的机能，应当是尽量扩大诉的利益的范围。在美国，由于以前狭义、严格的原告资格概念不能充分适用当今保护公共利益的需要，所以在司法实践中逐步摆脱了法定权利损害标准，发展和确定了"事实不利"影响标准，即只要相对人的利益受到了行政行为的不利影响，其就具有了原告资格，而不论这种利益是否由特定法律直接规定。这样，一般纳税人、管理决定直接涉及对象的竞争者、一般消费者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。甚至任何人都可以提起司法审查。在美国的影响下，许多国家在原告资格方面不断放宽。笔者虽不赞同无限制扩大原告资格的做法，但是，为最大限度的保护公益，要突破传统的诉的利益理论，对"利害关系"作宽泛的理解，放弃"无利益无诉权"的传统理论，只要出现纠纷或争议，即可诉讼。⑤
五、建构我国行政公益诉讼需要解决的问题
（一）行政公益诉讼的受案范围。
行政诉讼的受案范围又称"行政审判权范围"或者"可诉行为范围"。从人民法院行使审判权的角度来说，它是指人民法院对行政机关或组织的哪些行政行为以及相应的不作为拥有司法审查权；从公民、法人或其他组织行使行政诉权的角度来说，它是指公民、法人或其他组织对行政机关或组织哪些行政行为以及相应的不作为可以向人民法院提起行政诉讼。需要注意的是，有必要将行政公益诉讼的受案范围与行政公益诉讼涉及的案件种类分开来。行政公益诉讼涉及的案件种类所要探讨的是符合行政公益诉讼受案范围的要求、具有可诉性的案件当中涉及哪些种类的问题，与受案范围本身不是痛一个问题。
从理论上讲，只要行政主体的行政行为（包括作为和不作为）侵犯了公共利益，就应该纳入行政公益诉讼的受案范围，以使被侵害的公共利益能够得到保护。但如此宽泛的受案范围显然是不现实的。我们认为，可以将行政公益诉讼的受案范围概括为：第一，行政主体的行政行为违法并侵害公共利益，没有具体行政相对人的；第二，行政主体的行政行为有利于行政相对人但侵害公共利益，相对人不的；第三，行政主体不作为侵害公共利益的；第四。公民、法人、其他组织或检察机关认为行政主体的行政行为侵犯公共利益的其他情形。至于行政公益诉讼涉及的案件种类当前比较突出的有：环境污染案件；自然资源的不合理开发利用案件；共有资产流失案件；危害市场经济秩序案件；违法规划案件等。
（二）行政公益诉讼的原告资格
依传统的诉权理论，原告只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。而适应维护公众环境权益的需要，应当允许与自己权利无直接法律利害关系的公民或社会组织，可以就行政机关的违法行政行为提起行政诉讼。通过分析各国行政公益诉讼的制度实践，行政公益诉讼这种类型是原告资格发展到一定程度的表现，是在行政诉讼中通过对原告资格的限制条件不断放宽，甚至取消的产物。从各国行政诉讼立法的趋势来看，行政公益诉讼原告实际上是从法律赋予其在行政诉讼中拟制的主体资格，依法代表实体上的主体，对行政机关的行为提讼，促进对行政活动的监督和合法权益的维护。⑥因此，要发挥行政诉讼制度在维护公共利益方面的作用，就必须突破原告资格的限制，使公共利益在受到侵害时得以进入诉讼程序。鉴于此要放宽行政公益诉讼的原告资格，规定任何公民、法人或社团组织等，在行政主体行使职权的作为或不作为违法时，自己的直接利益虽没遭受损失，但在国家利益、社会公共利益受到严重损害时，不应苛求人须与本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人。享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。
（三）行政公益诉讼中的举证责任分配
行政诉讼的重要特征之一就是实行举证责任的倒置，即被告对被诉行政行为承担举证责任，在公益诉讼的举证责任问题上同样应该作有利于原告的设计。行政公益诉讼作为一种特殊的行政诉讼，总体上仍遵循行政诉讼的举证责任。举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任，即"对被诉的具体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可称为一般举证责任。" ⑦
公民法人和其他社会组织只需证明有关公共利益受损或可能受损的事实证据即可。对于检查机关，则应当要求其提供相当的证据。此外，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。此外还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。⑧
（四）行政公益诉讼的诉讼费用分担
按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，加之在环境受害等新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。⑨解决方法为：一是立法免除原告承担诉讼费责任（当然含检察机关）。应规定当原告胜诉时，其诉讼费、交通费、误工费等一律由被告承担；当原告败诉时，诉讼费用由政府财政负担。二是完善法律援助制度。将对公益诉讼的法律援助列入当地司法行政机关法律援助计划中，免费提供法律帮助。三是建立公益诉讼基金，为符合条件的公民个人支付其因诉讼而付出的误工费、差旅费等合理开支。
（五）激励机制的建立。为鼓励和支持公民对侵害国家利益和社会公共利益的行为作斗争，许多国家都在立法上规定了奖励制度。美国《联邦采购法》规定，任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损美国公众利益的行为提讼。在获胜后，可以在诉讼收益中获得一个相应的比例作为奖赏。我国历来鼓励和倡导公民保卫国家利益和社会公共利益行为，并在立法上体现这一精神。《消费者权益保护法》关于双倍赔偿的规定，造就了一批职业打假队伍，成为维护市场经济秩序中一只不可替代的队伍。对于原告的奖励有利于更多的公民加入到行政监督的领域，从而形成对行政权利监督的"第三种强有力的外在力量"。⑩
（六）防止诉权滥用的保障措施
公益诉讼的开放性使一部分人担心产生滥诉的可能。立法者和法院一方面要考虑是否会给行政机关造成讼累，以影响行政效率，如株洲律师佘某诉广铁客运公司五毛钱多收票款案，被法院以不符合经济诉讼原则和立法精神、滥用诉权为由不予立案；另一方面也要考虑诉讼结果的群体示范效应，试想如果高占祥诉铁道部春节涨价案胜诉了，铁道部和法院如何面对数百万拥有胜诉权的旅客。因此有必要创设行政公益诉讼制度之初，就在制度上同时设置响应的配套措施，以防止滥诉情形的发生。防止滥诉情形的发生的措施就是设置一定的限制性程序，其主要内容包括以下几个方面。第一，在受案范围上，只适用于确实是出于维护公共利益之目的的诉讼，即只限于公共利益受到或者即将受到违法行政行为的侵害，且没有特定受害人的行政争议。此外，在具体规定上限定在法律特别规定的范围内，只有在法律有特别规定时，公民和社会组织以及 检查机关放可以提起行政公益诉讼。第二，对行政公益诉讼设置必要的前置程序，即"穷尽行政救济原则"，是指行政公益诉讼案件，原告在提起行政诉讼前，必须先向相关行政机关提出告诉。当行政机关在法定期限内不予答复或认为答复不符合法律规定时，方可向法院提讼。这样设计的意义在于给行政机关一个修正自己不当行为的机会，以非诉的方法达到维护公共利益的同样目的，减少司法资源浪费。第三，在案件的审理阶段，原告的的自由处分将受到更为严格的限制。如对原告撤诉申请审查更加严格，对于事实清楚，证据确凿，被告的行为明显违法，侵害了公共利益或者将会给公共利益造成损害的，要坚持不允许撤诉。痛以案件原告申请撤诉后，不得以痛一事实和理由再此提讼。再如，对于原告和被告之间的和解也要进行更加严格的限制，以便真正达到维护公共利益的目的。
注释：
①黄学贤：《行政公益诉讼：研究现状与发展趋势》载《行政法论丛》第9卷。
②蔡虹、梁远：《也论行政公益诉讼》，载《法学评论》2002年第3期。
③王太高：《论行政公益诉讼》，载《法学研究》2002年第5期。
④王太高：《新司法解释与行政公益诉讼》，江苏省行政法学2002年年会论文。
⑤ 左卫民、朱桐辉：《公民诉讼权：宪法与司法保障研究》，载《法学》2001年第4期。
⑥李坤英行政公益诉讼制度之构建-行政公益诉讼的原告问题，载华东政法学院学报。
⑦蔡虹：《行政诉讼证据问题研究》，武汉水利电力大学出版社1998年版，第114页。
⑧郑春艳：《论民众诉讼》，载《法学》2001年第4期。
