关键词：政府审计；地方审计；政府干预；审计处理；审计处理执行
中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2011)01－0019－05
一、引言
“审计难，审计处理更难”这是政府审计界的一个难题，我国各级政府审计的审计处理执行率大约为70％左右。审计处理的执行效率是衡量审计在经济社会生活中发挥免疫系统功能大小的重要依据。由于现实审计工作中，审计机关审计难、处理难、落实审计决定难的问题普遍存在，因此，不少理论研究和实务工作者对审计处理进行了较多的研究，包括审计处理的方法运用、审计处理难的原因分析等。但对审计处理执行的研究文献并不多见，对审计处理执行效率的问题尚未开展系统的研究，特别是政府干预与审计处理执行效率之间的关系尚无研究结论。
我国地方审计机关是双重领导的行政型审计体制，面临的环境更复杂。地方审计机关的审计处理执行与当地政府的态度可能有着更为密切的关系。本文研究地方政府干预对地方审计机关审计执行率的影响。根据2003－2007年的地方审计机关统计数据分析发现，地方政府干预对上交财政执行率、减少财政拨款执行率、归还原渠道资金执行率有抑制作用，但是，对调账处理执行率无显著影响。这个发现告诉我们，地方政府干预是影响地方审计机关审计处理执行率的重要因素。
二、理论分析和研究假设
从理论上来说，地方政府是否会干预地方审计处理的执行呢?这需要从两个层面来分析，第一，地方政府是否有干预的需求，第二，地方政府的干预能否实现?我们分别来分析这两个问题。
(一)地方政府是否会干预地方审计处理的执行
审计工作涉及到地方和部门利益时，往往会受到行政干预，使得审计工作不能顺利进行，查出的问题不能依法处理。宋夏云的问卷调查显示，72.36％的被调查者认为，行政干预是损害审计独立性的因素。分税制的实施，再加上以GDP为核心内容的地方政府业绩考核标准，使得地方政府成为事实上的利益主体，地方政府由完全从上级获取资源的政治人变为有着自身利益诉求的经济人，加上就业、财政收入以及官员政绩考核的需要，地方政府具备了自利行为的动机和条件。当然，从中央的角度来看，这种自利行为是非理性，而从地方和地方官员本身的角度来看，却可能是理。地方政府的自利行为主要表现为四个方面：一是一味地追求GDP，与此同时则相对弱化提供的公共服务；二是不惜成本地追求亮点和辉煌，于是有了最大的然而却是效率最低的机场，有了最大最漂亮却无人的城市广场，有了最宽阔的但却通不了几辆车的马路；三是封闭和地方保护，为了在短时间内把GDP做得最大，粗放经营和重复建设得到地方政府的支持，为了使粗放经营和重复建设项目不致在统一的市场竞争中被淘汰，地方保护是一个很好的选择；四是机会主义，地方政府由于其特殊利益，有时会有选择地利用各种政策，弄虚作假。地方政府的上述自利行为，很可能就违犯中央政府统一制定的法律法规。
更有甚者，地方政府有时候为了地方利益，对于中央政府制定颁行的公共政策，并不一定就会一丝不苟地贯彻执行，而是想尽一切办法钻空子，打折扣，奉行“上有政策，下有对策”的信条。对待公共政策，地方政府及其官员往往会动用“利益尺度”去衡量政策执行对于自身利益的影响，并由此对政策进行取舍性执行。对于可能增进自身利益的公共政策，采取积极、热情的姿态予以坚决贯彻执行；而对于自身利益增进不明显或者干脆于己不利的公共政策，往往会采取推诿拖延、甚至消极对抗的态度来对待政策执行工作。而且，受其自身利益驱使，地方政府及其官员可能会以政策来设租寻租，堂而皇之地的现象也屡见不鲜。
地方政府的自利行为及以“利益尺度”来对待中央政策，必然会出现一些违犯财经法规的行为和事项，而地方审计机关在审计中发现了这些事项，地方政府完全可能出面干预对这些问题的审计处理。
综合以上分析，我们可以得出结论，地方政府完全有干预地方审计处理的可能性。
(二)地方政府对地方审计处理执行的干预能否实现
由于双重领导的行政型审计体制和审计处理权限这两方面的原因，如果地方政府要干预地方审计机关的审计处理，这种干预完全可能实现。
我国地方审计体制是双重领导的行政型审计体制，地方审计机关受上级审计机关和同级政府双重领导，地方审计机关的领导任命、审计设施、审计经费和审计人员配置主要由地方政府负责，所以，地方政府对当地审计机关的大多数重大事项有着很大的决策权。在这种体制下，地方审计机关面临复杂的审计环境。由于地方政治经济文化的差异，审计发展水平不平衡，加之现行审计体制的运行依赖地方行政首长的素质及其对审计工作的重视和支持程度，所以，地方审计体制运行的有效性存在着显著的差异，有的地方地方审计机关的审计处理矛盾就显得特别突出。
从审计处理权限来说，审计机关具有对违犯国家规定的财政、财务收支的行为和违犯审计法的行为，采取审计处理处罚的权力。但是，目前我国的《审计法》和《审计法实施条例》赋予审计机关的上述权力包括两种情形，一是直接处理权，二是建议处理权，对于有直接主管部门的，要建议主管部门进行处理，审计机关只是对本身主管或无主管部门的进行直接处理。所以，审计处理的大部分都是建议政府的相关主管部门进行处理。如果这些主管部门不执行审计部门的建议，审计机关并没有有效的手段。因此，如果没有政府相关主管部门的配合，审计处理执行就较困难。
综合以上分析，我们可以得出结论，如果地方政府要干预审计处理，这种干预完全可能实现。
根据以上对地方政府干预地方审计机关审计处理的可能性和可行性分析，本文提出如下假设：地方政府干预对上交财政执行率、减少财政拨款执行率、归还原渠道资金执行率有抑制作用，但是，对调账处理执行率无显著影响。
三、研究设计
(一)变量设计
1、政府干预(x)
政府干预变量有多个计量方法，以往的研究文献大都采用政府财政支出占GDP的比例或政府消费占GDP的比例来衡量政府对经济的干预强度。本文认为，政府干预和市场化是相对应的两个变量，根据市场化指数来推算政府干预指数可能更有道理。根据樊纲、王小鲁、朱恒鹏的市场化指数，用15减去各地区的市场化指数，得到政府干预指数。由于数据的限制，本文采用方差分析法，所以，根据政府干预指数进行排序，将样本分为两个小组，分别用1和2表示。1表示干预指数高的小组，2表示干预指数低的小组。
2、审计处理执行效率(Y)
我国政府审计主要开展两种类型的审计，一是项目审计，二是审计调查。本文主要关心项目审计的审计处理效率，表现为审计处理结果落实情况。包括上交财政执行率，减少财政拨款执行率，归还原渠道资金执行率，调账处理执行率，各个指标的计算方法如表1所示。
(二)样本选择和数据收集
关于审计处理执行效率的解释主要有两种解释，一是审计权威性，认为权威性越高，审计执行效率越高；二是关于政府干预，认为政府干预会影响审计处理执行效率。所以，从上述两种解释来看，可以选择不同审计权威性和不同政府干预程度的样本来检验审计处理效率的影响因素。由于两个原因，本文只选择地方审计机关，第一，审计署及其特派员和派出机构的政府干预指数不好确定；第二，本文主要考虑政府干预对审计处理效率的影响。所以，本文的样本是2003年一2007年各省市的审计数据，由于审计署对2006年的数据采用了不同的统计方法，所以，该年度数据未能纳入统计分析。上述数据均来源于国家审计署官方网站的“统计数据”栏目()。
四、统计分析
由于审计处理执行效率分为五个指标，我们分别以这五个变量作为被解释变量，分析政府干预对它们的影响。
(一)上交财政执行率
上交财政执行率的描述性结果如表2所示。结果显示，第一组的上次财政执行率为60.66％，第二组为68.29％，方差分析的结果是F=3.492，Sig=0.064，第二组的上交财政执行率显著高于第一组。
(二)减少财政拨款执行率
减少财政拨款执行率的描述性结果如表3所示。结果显示，第一组的减少财政拨款执行率为49.67％，第二组为69.07％，方差分析的结果是F=11.827，Sig=0.001。第二组的减少财政拨款执行率显著高于第一组。
(三)归还原渠道资金执行率
归还原渠道资金执行率的描述性结果如表4所示。结果显示，第一组的归还原渠道资金执行率为35.27％，第二组为51.01％，方差分析的结果是17=14.122，Sig=0.000，第二组的归还原渠道资金执行率显著高于第一组。
(四)调账处理执行率
调账处理执行率的描述性结果如表5所示。结果显示，第一组的调账处理执行率为46.31％，第二组为52.76％，方差分析的结果是F=2.516，Sig=。.115，第二组的调账处理执行率与第一组无显著差异。
综合以上分析可以发现，政府干预指数低的小组，上交财政执行率、减少财政拨款执行率、归还原渠道资金执行率显著高于政府干预指数高的小组，而两个小组的调账处理执行率无显著差异，本文的假设得到验证。
五、结语
通过对项目审计的审计处理执行四种类型，上交财政执行率、减少财政拨款执行率、归还原渠道资金执行率、调账处理执行率和审计建议采纳率来研究政府干预对审计处理执行效率的影响，根据我国地方审计机关2003-2007年的审计统计数据分析发现：政府干预对上交财政执行率、减少财政拨款执行率、归还原渠道资金执行率有抑制作用，而对调账处理执行率无显著影响。这个发现告诉我们，政府干预是影响审计处理执行效率的显著因素。
内部控制的基本思想早在西方的18世纪产业革命后期就产生了，经过长期的发展，特别是经过20世纪下半页制度基础审计的建立和深入研究，以及西方企业界对内部控制的重视和实践探索，已经发展得比较完善。1994年美国国会“反对虚假财务报告委员会（NCFR）”下属的由五个团体组成的“发起组织委员会（COSO）”重新修改他们在1992年的报告，了《内部控制——整体框架》的报告。这个报告得到了美国企业界和各专业团体的认可，成为内部控制发展史上的一个里程碑。在推行和应用COSO报告的过程中，为使本企业的内部控制更符合COSO报告并促其得到彻底的执行，美国企业的内部审计机构专门对内部控制展开审计，对企业内部控制的规范健全发挥了重要作用。
20世纪90年代，随着我国市场经济的逐步完善，企业规模化经营和资本大众化程度逐步提高，资本的所有权和经营权进一步分离，内部控制的重要性日益突出。近年来许多企业因内部失控导致企业失败，如巨人集团衰败、沈飞集团的“失踪”、郑州亚细亚关门等等，促使企业界越来越重视自身内部控制的建设。我国政府近年来开始加大对企业内部控制的推动作用。1996年财政部《独立审计具体准则第9号——内部控制和审计风险》，要求注册会计师审查企业内部控制。2000年中国证监会《公开发行证券公司信息披露编报规则》第1号、第3号、第5号，要求商业银行、保险公司、证券公司建立健全内部控制，同时要求注册会计师对其内部控制制度及风险管理系统的完整性、合理性和有效性进行评价，并以内部控制评价报告的形式作出报告。1999年颁布的《会计法》对内部会计监督制度作出了规定。2001年财政部《内部会计控制基本规范》（征求意见稿）和《加强货币资金内部控制的若干规定》（征求意见稿），是解决内部控制的基本及若干具体问题的文件。我国内部控制理论的研究起源于20世纪80年代，到目前对内部控制的讨论正炙，许多新观点新思路犹如百花齐放，但总体水平与西方相比无疑要低一个层次。在我国内部控制备受关注的大环境下，内部审计对内部控制建设的促进作用也慢慢发挥出来，目前国内许多企业已开始进行内部控制审计并积累了一定的实践经验，理论上的探讨也正在升温。
尽管在国内外内部控制与内部控制审计的研究取得丰硕的成果，内部控制审计在实践中也有一定经验，但是内部控制审计的许多基本问题还亟待澄清或讨论，这些问题大致有这些方面：
1、内部控制审计的地位。很多理论和实践工作者还不承认内部控制审计在内部审计工作中的独立地位，仍将其等同于作为审计程序一部分的内部控制评价。
2、内部控制审计的目标。业内人士一般认为，作为审计程序一部分的内部控制评价基本目标是为了确定审计重点和范围，而对内部控制的促进努力如出具管理建议书等只是它的副产品。对于独立审计类型的内部控制审计其审计目标是什么目前的观点还不统一。
3、内部控制审计的对象。许多权威论著中认为内部控制评价程序的对象是内部控制设计和执行的有效性，而内部控制审计的审计对象应该是什么还需我们作进一步探讨。
4、内部控制审计的方法体系。内部控制评价程序有一套很完整的方法体系，但对于内部控制审计，我们是否应循其体系而展开，是否应建立起一套特有的方法体系，这些需要我们做深入的研究。
5、内部控制审计报告。内部控制审计应怎样报告其审计结果，报告应包含哪些内容才能充分发挥出它对内部控制建设的作用等等，也需要去进一步思考。
本文即定位于内部审计，从内部控制建设角度出发，就以上内部控制审计的一些基本问题发表一些看法。
二、内部控制审计的地位
COSO报告《内部控制——整体框架》认为，内部控制由控制环境、控制风险、控制活动、信息与沟通以及监控组成，是一个覆盖整个经济实体的系统，所有部门岗位都在其中充当着角色，内部审计也是如此。内部审计“在评估内部控制的有效性中充当着重要的角色”，同时还“充当意义重大的监控角色”，即既要评价内部控制是否控制有效，提出完善内部控制的意见，又要检查内部控制执行情况，督促执行内部控制。内部审计机构在进行各种审计如财务审计、经营审计时，通常要进行内部控制评价程序来确定审计的重点和范围，这过程中通常会对内部控制的设计和执行情况提出意见，但是因为目标和方法所限，不能深入具体，且往往是片面的局部的，并不能获得彻底的了解，很难提出建设性的针对内部控制的审计意见。面对这样的情况，内部审计机构应如何承担起完善内部控制、监控其执行任务？单独针对内部控制展开审计就很有必要，内部控制审计也因此就有了产生和发展的现实动因，成为并列于内部审计各类审计的一种审计类型，与它们具有相同地位。
上述内容说明内部控制审计的产生是因为其他审计种类无法完成内部审计在内部控制系统中的职责。实际上这只是表明着内部控制审计之于内部审计机构实现其职责来说具有必要性。如果把内部控制审计放到更大视野中，置于整个内部控制系统的运动发展中，我们就会发现如果没有内部审计机构，内部控制审计之于内部控制系统也是必需的，也就是说内部控制体系应有相应的组织或机制来执行内部控制审计。对于内部控制不健全的经济组织，必须有相应的组织进行内部控制审计，以发现何处需要设置或加强控制，应设置什么恰当控制或怎样去加强控制，是一种健全完善作用。对于内部控制健全的经济组织，内部控制也不是定置不变的，由于组织内外部环境和条件的变化，引起控制风险的变化，内部控制其他成分也相应地要变化以适应内外部环境条件变化，就需要有相应的机制来监测环境条件变化，并指明应如何变化，——这就需要内部控制审计，这是之于内部控制体系的发展，是一种发展完善的功能。不管内部控制健全与否，内部控制执行检查和监控工作都是必须的，否则内部控制功能难于实现，这就要求内部控制体系中必须有一种相应的机制来承担这种功能，——内部控制审计就有这种功能，它的检查督促执行的“监控”职能。内部控制成分中的“监控”还有其他机制来执行，例如管理者定期不定期地检查内部控制的执行，也是“监控”。虽在即时的监控使内部控制正常运行的工作承担这大部分工作，但由于是局部的内部自行运作的监控，是日常的工作，在监控的力度，彻底程度，监控结果信息横向纵向的沟通等上，都不能与内部控制审计相比，是不可能代替内部控制审计的监控职能的。
总体上说，我国企业的内部控制较为落后，与西方发达国家企业相比不仅体系不健全，“内部人控制”比较严重，更甚的还在内部控制基本观念上，认为内部控制只是一大堆制度，没有将内部控制当作企业运作要件的、相互间紧密联系的系统，没有将企业运营融入这个系统中。赶上先进水平还有很长一段路要走。在我国目前这种现状下，内审机构开展内部控制审计其必要性和重要性是无须讨论的，更进一步的我们还要将内部控制审计融入内部控制的建设中，把内部控制审计当作建设内部控制的重要手段，在重视检查督促其执行的同时，更重视如何改造完善内部控制。
综上论述，内部控制审计之于内部审计，具有和其他审计类型同等的地位；内部控制审计之于内部控制系统，是内部控制系统的自我完善机制，促使自身实现新陈代谢，是内部控制得以彻底执行的必不可少的机制，促使其功能得以实现。
三、内部控制审计的目标
（一）内部控制目标
为了论述内部控制审计的目标，本文先简要论述一下内部控制的目标。
在内部控制发展过程中，最早期的内部控制思想是以帐簿之间的核对、帐簿记录与财产实物的一致性及会计报表数据的可靠性为核心内容的，其控制目标可以概括为保证会计信息的准确、保护资产的完整。1949年美国注册会计师协会将提高经营效率、帮助推行企业管理政策两个目标增加进来，意味着人们已认识到内部控制应与企业营运相结合。1994年COSO委员会的《内部控制——整体框架》中将内部控制的目标确定为“合理保证运营目标的有效性和效率、财务报告的可靠性、遵守相关法律和规章”，将合理保证遵守法律规章作为内部控制的一个目标。
从以上简单回顾，我们可以看出保护资产的安全完整和保证会计信息真实完整是内部控制的基本目标，经过长期的发展这两个目标始终被人们认可。在认识到内部控制是一个系统且须与经营管理紧密结合之后，内部控制设置就必须充分考虑如何提高企业的经营效率，不仅不能因为设置控制而使原来简单的程序变得复杂，致使运营效率降低，而且必须要精心设计控制使业务处理更加高效，使控制信息的传达沟通更加快速便捷，因此提高经营效率应是内部控制的目标。同样，既然内部控制系统要与企业经营管理紧密结合，那么企业确定的经营目标的实现就必然要借助于内部控制，否则无法与经营管理结合，因此实现企业运营目标也应成为内部控制的目标。现代企业是处在具体的法律政策环境中的，必须要合法经营，而法律的遵守单单靠企业成员的守法自觉性是不行的，需要有特定的机制来加以制约，这种制约机制就属于内部控制；更重要的是国家针对企业制订了许多法规、政策来引导、约束或规范企业的行为，如产业政策、工商管理规章、税收法规、银行结算法规等等许多，这些需要企业去执行，企业为了不违反这些规章，就设置一些控制来约束自身的行为，这对于企业来说2001年我国财政部《内部会计控制基本规范》（征求意见稿）对内部控制的目标作了具体规定，把内部控制目标确定为五个，其中大部分都是上述的观点，只有两个目标本文持反对意见。其一，“建立行之有效的风险控制系统，强化风险管理，确保单位各项业务活动健康运行”。为了强化风险管理而设置控制如果只考虑使业务活动健康运行，而不考虑精心设计控制使运行效率得以提高，就可能会产生因设置控制环节过多而降低运营效率的后果。其二，“确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的贯彻执行”。本文基于这样一个见解来分析这个目标的适当与否：内部控制如果深究其构成可以分为内部控制预设体系（为方便起见和易于理解，本文中所述“内部控制”即与其等同）和内部控制预设体系的执行两部分，内部控制预设体系又可分为内部控制机制和内部控制制度。由此见解单位内部规章制度本身就是内部控制的一部分，概念上就矛盾。
上述内部控制目标只是作为控制系统的系统目标，其下还可以分成多个层次的管理层和作业层目标，这些目标都应服从系统目标。
综上本文认为内部控制目标为：1、保护资产的安全完整，2、保证会计资料的真实完整，3、提高运营效率，帮助实现运营目标，4、保证遵守国家法律规章。
（二）内部控制审计目标与内部控制目标
前已述及，内部控制审计实际是内部控制系统的一部分，是内部控制系统自身的功能，是实现自身新陈代谢、自我完善的机制，是内部控制执行环节的要件，促使其功能得以实现。从系统论的观点出发，整个系统有系统目标，内部单位有子目标，子目标应该该内单元的运行目标应与整个系统目标一致，否则系统不成为系统。因此从这角度看，内部控制审计目标与内部控制目标应是一致的，否则内部控制系统至少会运行不畅。从内部控制自我完善上看，内部控制审计通过仔细分析每类控制的环境和风险，评估某类控制的健全性、有效性，这个评估的过程中实际就是以内部控制目标来作为引导原则和衡量标准的，例如对现金控制的审计，必须将内部控制若干目标——保护资产的安全完整、保证会计资料的真实完整、保证遵守国家法律规章置于控制措施前，从目标的实现出发展开，就是引导原则，然后分析控制对实现目标的风险，即分析控制能否实现控制目标，就是衡量标准。从内部控制执行环节上看，更直接地表现出目标的一致性，因为内部控制如果未执行，其控制目标当然就无法实现，而内部控制审计部分工作就是为内部控制的执行服务的，它的功能就是为了实现内部控制目标，目标当然是一致的。
前面本文提出在我国目前的环境下，内部控制审计应纳入内部控制建设中。如果这个命题正确，那么在我国特殊环境下内部控制审计更应将内部控制目标当作自己的目标。在内部控制基础薄弱的环境里，重要的是内部控制的建设，而建设的过程应该是目标引导的过程，否则容易导致盲目建设。这种目标就内部控制目标，是综合考虑现实条件和先进思想的目标，围绕它制定控制能更简便直接，控制更有效。而内部控制审计作为建设内部控制的重要手段，就要用内部控制目标来引导审计，这样才能在更短的时间内建设起更为健全的内部控制。
综上论述，内部控制审计目标与内部控制目标是一致的。
（三）内部控制审计目标的层次性
内部控制审计的目标就是内部控制的目标，也就是内部控制系统的系统目标。但内部控制审计作为内部控制系统的一个单元，它也应该有服从于系统目标的子目标。内部控制审计子目标也就是它的第二层次目标，是更为具体的目标。鉴于目前我国企业内部控制普遍落后的现状，从上述内部控制审计应纳入内部控制建设的观点出发，以下这部份讨论以内部控制处于不完善状态为起点。为实现内部控制的目标，内部控制审计必须通过审计发现控制空白处、薄弱处，提出设计改进措施，——这是为了补充完善内部控制，这是我国目前要做的主要完善工作；另外还要监测内外部环境条件的变化，提出修改、设计新的内部控制以适应环境条件变化的意见，——这是实际是为了再生内部控制，这是完善的内部控制系统的自我维护、新陈代谢，这两方面都是为了内部控制的完善。同时，内部控制审计通过系统深入的检查内部控制执行情况，作出执行情况的评价，报告和执行检查信息，——为了检查内部控制执行情况；同时通过检查执行情况，发现执行不恰当的提出意见指出如何执行，发现怠于执行的督促执行，——这是为了督促内部控制执行，这两方面是为了内部控制的执行。
实际上，为了完善内部控制和为了内部控制执行这两方面的审计在操作上是不能分开的，没有先后次序，是一支枝条上的两个果实，通过同一程序而获得的。在检查内部控制执行的过程中能得到完善的意见，在评估内部控制是否有效时要获得更具建设性意见必须检查内部控制执行结果。
总结上述，内部控制审计的目标层次可以表示为如下：
四、内部控制审计的对象
权威观点认为，审计的对象是经济组织的财务收支及与其有关的经营管理活动，以及作为提供这些经济活动信息载体的会计资料及其相关资料。会计资料和其他相关资料实际只是审计对象的实物表象，其所反映的被审计单位的财务收支及其有关的经营管理活动才是审计对象的本质。内部控制审计对象在信息载体上要超出上述的范围，因为会计资料及其相关资料所涵盖的内容有限，并不能将大部分内部控制文件包括在内，比如岗位职责文件，人事管理制度，许多生产管理制度等等。本文认为，内部控制审计对象的实物载体可概括为“控制文件与控制信息资料”。“控制文件与控制信息资料”是经济组织设计和执行内部控制过程中所形成所有资料，其中“控制文件”是针对内部控制设计来说的，是设计内部控制形成的文件，包括预算制度审批制度内部报告制度等各种管理制度、业务程序手册、岗位说明书等等，“控制信息资料”则是针对内部控制执行来说的，是执行内部控制过程中形成的记录控制信息的资料，不仅包括账簿凭证报表、定货单、销货单等会计资料和与会计有关的资料，还包括各类内部分析报告、重大决策过程记录等等记录控制信息的资料。“控制文件与控制信息资料”实际是内部控制系统运行过程中形成的各种文件和信息资料。
内部控制审计对象在本质上应该在财务收支和有关经营管理活动这两个大范围内，但其具体的内容应该是什么还需讨论。从内部控制系统的角度看，内部控制审计直接面对的是审计对象载体，即控制文件和控制信息资料，既包括控制财务收支方面的，又包括控制生产活动和其他经营活动方面的。这些载体所记载的内容就是内部控制审计的本质对象。但如果我们依照审计本质对象的一般概括即财务收支及与其有关的经营管理活动两个方面，来分析那些载体所记载的具体内容，那就走入了误区，因为内部控制审计是对专门针对内部控制展开的审计，而从内部控制结构或成分来看，对财务收支的控制和对有关经营管理的控制都是一样的，都包括控制环境、控制活动或程序等等那些内容，从那两方面分析很难得出理想的结论，这是其一；其二，如果把财务收支和相关经营管理活动看成是横向的话，那么对它们实施的控制就处于纵向，而我们要审计的是纵向的控制，而不是横向的财务收支和相关经营管理活动，因此我们要换个视角，从对它们的控制上来分析。
其他审计种类一般都要实施内部控制评价程序。对于评价内部控制这一特定审计程序，审计的焦点集中在内部控制上，这一点与内部控制审计相似，因此我们可以从中获得有益的启示。按照现代审计理论观点，内部控制评价程序所评价的是内部控制“设计和执行的有效性”，上文提到的2000中国证监会的文件要求注册会计师对上市公司的内部控制制度及风险管理系统的“完整性、合理性和有效性”进行评价。可以看出内部控制“设计和执行的有效性”，及“完整性、合理性和有效性”实际就各自的审计本质对象。从内部控制系统运行（包括它的生成）状态角度出发，它们审计本质对象实际是通过分析内部控制系统运行可能出现的问题而归纳总结出来的，因此我们也可以依照来分析。
关键词：审计失败思考原因对策
何为审计失败，顾名思义，审计失败就是指审计人员未能发现财政、财务收支及财务报表中的虚假不实，未能在企事业单位经营活动中通过系统、规范审计方法评价和改善组织的风险管理、组织经营而出具或披露了审计意见，由此引起审计争议，导致审计形象的失败。近二十多年来，随着我国审计事业的迅速发展，审计失败的案件屡屡发生，给审计机构、企业和社会造成巨大的损失，审计失败的问题也引起了审计理论与实践研究界的高度关注。本文试从审计失败的本质谈起，着重论述笔者对审计失败形成的原因及其规避措施的一些看法与对策，希望在进一步完善我国现有的审计监督体系，杜绝虚假会计信息披露泛滥有所裨益。
一、审计失败的本质剖析
审计失败的本质具体讲涵概以下三方面内容：首先，审计失败的结果是错误的审计意见，而这一结果是因为审计人员未能正确遵循审计准则的具体要求而造成的。这就与审计风险划清了界限：如果审计人员正确地遵守了审计准则，但仍然提出了错误的审计意见，这种情况就属于审计风险的范畴。可见，审计失败与审计风险的重要界限在于审计人员是否在审计过程中正确遵守了审计准则。
其次，审计失败的产生并不取决于企事业单位是否发生了经营失败。企事业管理当局是经营失败的第一责任人，当企事业经营出现失败时，审计人员的执业行为是否遵守审计准则和职业规范是判断审计失败的唯一标准。因此，企事业发生经营失败时，审计失败可能发生，也可能不发生。
最后，从理论上讲，审计失败还包括：被审计单位的会计报表实际是合法公允的，但由于审计人员执业行为的瑕疵导致其发表了否认会计报表公允性的审计意见。当然，在实践中由于被审计单位对于不利事件的敏感性，这种情况较容易被觉察并得以及时纠正。
二、审计失败产生的原因
是否造成审计失败的决定性因素是审计人员的执业行为。不论被审计单位的经营状况及财务错弊的严重程度如何，如果审计人员缺乏应有的职业关注、没有相应的执业能力、没有进行必要的实质性测试，最终出具了与事实不符的审计意见，就属于审计失败。但是，被审计单位的经营状况及财务错弊的严重程度对审计人员执业判断、方法手段、能力要求等方面的影响不容忽视，它直接影响到审计人员正确执行审计准则的难度，从而间接地与审计失败相关联。下面将从审计主体和审计客体两个角度出发阐述审计失败的原因。
（一）审计主体方面的原因2、审计人员的过失行为。过失是指审计人员在执行审计业务时，没有完全遵循或完全没有遵循独立审计准则的要求执业，而出具不实审计报告的行为。它往往是审计人员未能保持审计工作应有的职业谨慎态度，未能严格遵循审计准则的要求，未能对被审计单位的内控制度、审计的重要性和审计风险进行有效的评估，未能恰当地运用审计程序获取审计证据，未能严格执行工作底稿的三级复核制度等诸多方面因素造成。这些应该做而未做的后果是审计报告严重失真。如：深圳中天勤会计师事务所的注册会计师在对银广夏的应收帐款进行审计时，不仅询证函的寄发与回收让被审单位经手，而且对于取得的回函也未作必要的分析；对于无法执行函证程序的应收帐款，注册会计师在运用替代程序时，未能取得海关报关单、运单、提单等外部证据，仅根据公司内部证据便确认公司的应收帐款；此外未能有效执行分析性测试程序，在银广夏2000年度主营业务收入大副增长的情况下生产用电的电费却降低的情况没有发现或报告。诸如此类的问题还有很多，问题都出在疏于对审计准则的执行，在专业胜任能力方面存在重大过失。
3、审计方法方面的缺陷。从审计方法来看，审计人员过度依赖于被审单位的内部控制制度测试及内部审计结果。内审和内控制度测试固然是审计的重要环节，但是内控制度的运行受到单位管理的局限，特别是当被审单位的内控制度较差，会计信息失真时，内部审计本身就意味着错误与失败。另一方面，审计在采用传统的统计抽样方法下，具有一定的机械性和风险性，当取证采样存在不同或不均衡，特别是当样本情况复杂或遇到新的问题时，容易影响到审计结果的准确性，从而导致审计失败。
一、推进行政职能转变
（一）深化行政审批制度改革
按照全市创建“五型”机关和“三集中、三到位”要求，我委继续深化行政审批制度改革。一是推进了行政审批权相对集中。认真梳理了行政审批服务法定职权，对行政审批服务科室以及职能进行了归并整合，在政策法规科增挂行政服务科牌子，集中统一行使市人口计生委的行政审批职能；明确了进驻市行政服务中心行政审批和服务项目，确保了本委行政审批事项全部进驻市行政服务中心。二是简化行政审批程序，提升了工作效率。明确办理审批机关，简化办理流程，实行了首问负责、一次性告知、限时及时办结等制度，审批服务事项即办率显著提升，审批服务效率得到了提升。
（二）拓展行政服务职能
今年以来，全市人口计生部门扎实推进“世代服务”机构向人口和家庭公共服务中心转型，延伸人口计生优质服务链条。在完善“六位一体”综合服务职能的基础上，全面实施幸福家庭工程，在实施避孕节育服务和免费孕前优生健康检查项目的基础上，重点拓展了儿童早期发展、青春健康援助、老年健康保健指导等多功能为一体的人口综合服务。
（三）争创“群众满意的窗口服务单位”
按照《全省人口计生争创“群众满意的窗口服务单位”活动方案》，要求全市人口计生系统向社会和群众公开服务承诺、公开服务事项、公开办事流程、公开办事时限、公开工作纪律，亮明岗位职责、亮明党员身份，推行“一站式”服务和首问负责制，倡导阳光服务、微笑服务和诚信服务，争创群众满意的窗口服务单位。
二、健全科学民主决策机制
一是健全了决策的机制、规则和程序。我委建立了公众参与、专家咨询和党组决定相结合的决策机制。健全了行政决策规则，对涉及经济社会发展全局的重大事项，要以深入扎实的调查研究为基础，广泛听取各方面意见，由领导班子集体讨论决定，坚决杜绝决策的盲目性、随意性和领导者个人独断专行。对与群众切身利益密切相关的重大事项，要实行社会公示和听证，广泛听取群众意见。对专业性、技术性较强的重大事项，还要进行专家论证、技术咨询、决策评估等。完善了行政决策程序，坚持把合法性审查、科学论证、集体讨论作为重大决策过程的必要环节，明确决策的权力与责任，做到权力与责任相统一、决策职能与执行职能相对分离。提请会议讨论和决定的重大决策事项要附加调研报告、专家咨询论证报告。应当事先向社会公示的决策事项，需广泛听取社会各界的建议和意见。二是健全了科学民主决策制度。我委在实践中逐步建立了依法决策、调查研究、社情民意反映、重大事项集体决策、专家咨询、决策公开、社会听证和公示、重要决策评估和决策责任追究等一系列制度，确保了行政决策的科学化、民主化、法制化。
三、完善依法行政制度建设
一是完善审批审查制度，落实好行政许可和确认审批事项。我委现有批准再生育、农村部分计划生育家庭奖励扶助、计划生育家庭特别扶助、持独生子女父母光荣证退休职工一次性奖励、持独生子女父母光荣证城镇老年居民计划生育一次性奖励等行政审批事项。在严格按照规定的权限和程序落实职责的同时，切实加强了各项审批制度的落实。将涉及多部门的计划生育手术并发症鉴定、持独生子女父母光荣证退休职工一次性奖励等确认审批事项实行定期联并审批，并严格落实合法性审查和集体审议制度。二是建立健全预警和应急工作机制。制定了《市人口计生委工作制度》，调整和完善保了密制度、投诉举报查实制度、敏感时期日（周）报告制度，突发公共事件应急预案制度，不断增强了应对突发事件的能力。三是加强规范性文件管理，完善备案制度。实行了规范性文件事前审查和事后备案制度，委内各科室、直属单位的规范性文件，均先由法制科对其合法性予以审查，并报市法制办再次审查；实行了规范性文件定期清理制度，每年清理一次规范性文件；实行了规范性文件公开制度，所有规范性文件均及时在我委网站上公开，方便群众查看、阅览。
四、提升行政执法规范化水平
一是坚持行政执法主体资格、行政执法人员资格审查制度。全市所有人口和计划生育行政执法权利的行政执法主体都有法律依据，对全市人口计生系统中行政执法监督证和执法证进行了年审注册，对工作调动、退休的持证人所持证件及时注销，全市人口计生行政执法人员，均做到持证上岗、亮证执法。二是完善计划生育行政执法责任制。制定了年度行政执法责任制考核目标及考评办法，将执法责任量化分解到各业务科室和各执法岗位，与年度责任目标考核一起检查、考评。三是开展行政执法案卷评查活动。上半年组织开展了全市人口计生系统行政执法案卷评查活动，对社会抚养费征收、再生育审批等档案进行了评查，对评查中发现的问题，提出了整改意见，并督促及时改正。四是加强行政执法人员法律知识的学习。利用委党组中心组学习、机关干部集中学习等学习平台，开展业务和依法行政类相关法律知识的学习，增强了行政执法人员法律意识和法律素质。
五、加强行政权力和行为监督
（一）推进和规范政府信息公开
为提高工作的透明度，保障公民、法人和其他组织的知情权，监督人口计生行政部门依法履行职责，我委将政府信息公开与人口计生政务公开结合起来，建立并完善了主动公开、依申请公开、预先审核备案、政务公开民主监督评议、检查考核和责任追究等制度。认真完善了政府信息公开指南和政府信息公开目录。特别是涉及人民群众切身利益的政府信息进行了全面清理，并按照《中华人民共和国保守国家秘密法》和《政府信息公开条例》等法律法规的规定，严格区分公开和不能公开的信息。对属于应该公开的政府信息列入公开目录，同时建立健全了指南和目录的更新机制。凡涉及群众切身利益的文件，均做到了及时公开。
（二）推动全市“阳光计生行动”
按照省人口计生委在全省人口计生系统广泛开展“阳光计生行动”的要求，我委着力推动全市“阳光计生行动”的深入开展。坚持以政务公开带动“阳光管理”，在全市人口计生系统大力推进政务公开、办事公开和村务公开，增强依法行政透明度；坚持以民主评议推动“阳光服务”，开展“双评活动”，推动基层转变作风，改善服务态度，提高服务质量，兑现服务承诺，落实“诚信计生”；坚持以社会监督保障“阳光维权”，继续办好“12356”阳光计生服务热线，建立和完善了人口计生系统政风行风监督员制度、群众实名举报奖励制度、主动接受舆论监督制度，着力解决群众反映的突出问题，较好地维护了群众对人口计生工作的知情权、参与权、表达权和监督权。
（三）组织开展行政权力网上公开透明运行工作
根据实际运行及外部法律环境变化，多次与市法制办沟通，动态调整我委行政权力，完善行政权力运行流程图和市人口计生委行政处罚自由裁量基准。通过政府法制监督平台，对我委行政执法主体、人员和行为进行监督。对全市人口计生系统中新申领行政执法监督证和执法证的人员及时录入平台，对工作调动、退休的持证人所持证件及时注销；对全委行政执法行为监督，对本委所有行政许可和处罚案件审核后向市法制办备案。委监察室按照市政府、市纪委的要求指定专人负责使用电子监察系统，定期登陆行政监察平台，按照“程序规范、提高效率、简明清晰、方便办事”的原则，及时了解权力事项网上运行情况，对正在办理的权力事项时效性、流程的规范性进行实时监控，把握办理行政权力事项的法定环节和步骤，切实做到权力界限清晰、流程规范、责任明确，确保各项行政权力按照确定的时间节点完成相关任务，保证权力运行全过程的规范。
六、依法防范化解社会矛盾
（一）健全完善行政执法争议协调机制
为加强和创新社会管理，规范行政调解行为，主动、及时化解社会争议纠纷，根据人口计生法律、法规和《市行政调解办法（试行）》，我委制定了《市人口计生委行政调解实施细则（试行）》，成立了行政调解工作领导小组，制定了行政调解工作制度，规范了办理程序，建立健全了行政调解工作体制和协调机制，推进了行政调解的制度化、规范化。
（二）加强工作
委领导十分重视工作，坚持领导定期分析案件、接待日和领导包案等制度。领导班子把分析不稳定因素、研究政策、分析重点案件作为一项经常性工作来抓。按规定每月5号为领导接待日，由领导班子成员轮流接访。健全了矛盾纠纷排查机制，在元旦、春节等重大节日和敏感日期间，围绕行政争议隐患开展排查活动，最大限度地从源头上预防和减少行政争议的发生。通过排查隐患，梳理分析原因，努力把争议化解在基层和萌芽阶段。加大了和举报案件的查实力度，建立了工作通报制度，切实做到问题不查清楚不放过，问题不解决不放过，人不息访不放过，确保“发现的早、化解的了、控制的住、处置的好”。对于疑难问题，专门召开协调会，走访群众，了解情况，梳理问题，提出制定和完善相关政策的意见和建议，为基层和群众解决实实在在的问题。
（三）畅通社会监督和民意表达渠道
委部门网站上长期公布通信地址、主任信箱、投诉电话、接待的时间和地点、查询事项处理进展及结果的方式，安排专人每天查看市长信箱和主任信箱、市政府公众网平台社会舆论情况，及时解答群众来信和跟帖解释群众舆论。
七、存在的主要问题
一是人口计生法律法规的社会宣传有待进一步普及，群众依法生育的法制观念有待进一步强化；二是人口计生执法人员的法制观念有待进一步增强，执法行为有待进一步规范；三是专项治理力度需进一步增强，执法水平有待进一步提高。
（一）权力制约理论――同步审计的政治学基础权力与监督，是近现代政治学研究领域重要的基本概念之一。我国政治学者林认为：“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力”。监督是指为保证公共权力在其所担负职权的正当范围内和轨道上运行，对其进行监察、督促、检查、调节、控制、纠正等一系列活动的总称，是一种普遍的政治社会现象。存在权力的地方就应当有对权力的监督，任何权力的运行都不能离开监督和制约。
我国的政党制度，是在中国共产党领导下的多党合作制，不同于西方的两党制、多党制。作为执政党，中国共产党拥有重要公共权力――重大经济社会事项决策权。中国的政党权力监督是一种新型的制度。提出了人民监督思想，发展了马克思主义权力监督理论。邓小平创造性地发展了社会主义权力监督理论，强调权力监督要走法制化的道路。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，党的十六大、十七大强调健全和完善党政领导干部经济责任审计制度，加强对权力的制约监督。经济责任审计制度的确立，丰富了我国审计监督制度，有利于加强对权力的监督与制约。因此，本文认为，权力制约理论是同步审计的政治学基础。
（二）理论――同步审计的宪法学基础所谓，就是以宪法为基础建立起来的政治制度，是依据宪法进行政治的原理，是建立在社会契约基础之上的现代政体。具体而言，就是权力分立、权力制衡、人民决定等制度的综合。对政府加以限制，是思想区别于其他统治思想的核心（刘颖斐等，2007）。作为一种制度安排，它以宪法为依据，通过对权力规范的良性构建，促进民主、法治和秩序，实现国家良好治理。在国家权力机构的设置中，如何实现对公共权力的制约，大多数国家都通过宪法确立国家审计监督制度，以最大限度地体现的核心价值（谢志华，2008）。国家审计作为一种维护公共利益的政治工具，它在复杂的政治权力结构中，监督政府的财政行为。作为一种制度安排，可以有效地矫正“政府失灵”行为（冯均科，2003）。正如德国政治学家汉斯所说，国家审计机关作为一个独立的机构，显然在制衡与牵制系统中发挥着重要的作用（文硕，1990）。党政主要领导干部经济责任审计就是一种对政府财政权力进行制衡的有效手段，它能限制并监督政府实施财政权力的范围。
我国1982年宪法确立了我国审计监督制度的宪法地位，党政主要领导干部经济责任审计作为审计监督制度的具体形式之一，因此也得到了宪法的支撑，其宪法理论基础得到了很好体现。2006年修订的审计法对经济责任审计作出了明确规定，为党政主要领导干部经济责任审计提供了直接的法理依据，增强了经济责任审计的权威性，是国家审计监督制度宪法权威的具体化。因此，本文认为，对政府公共权力限制监督的思想是同步审计的宪法学基础。
（三）公共受托责任理论――同步审计的经济学基础受托责任理论也叫委托理论，最早由罗斯提出。委托理论作为信息经济学的核心，为理解政府公共受托责任关系提供了理论基础，也是分析政府公共受托责任的一个重要理论工具（彭韶兵等，2009）。根据受托责任理论，受托管理公共资源的机构或人员，由于其资源或资金主要由国家或地方提供，由此便产生了与这些提供资源或资金有关方面的受托经济责任关系。对受托责任履行情况进行检查和评价，就产生了现代国家审计。因此，有学者认为，受托经济责任乃现代会计、审计之魂（蔡春，2000），受托经济责任关系的存在乃审计产生、发展的首要前提（蔡春，1999）。审计在本质上是一种确保受托经济责任全面有效履行的特殊的经济控制，审计功能存在的首要目标在于促进和保证被审计对象受托经济责任得以全面有效履行的需要。
可见，政府审计与公共受托经济责任是紧密相联的。现代政府审计不仅因公共受托经济责任的产生而产生，而且因公共受托经济责任的发展而发展（蔡春等，2007）。在经济社会处于转型期的中国，当受托经济责任的要求进一步提高到指向受托的地方党政主要领导干部和国有企业主要负责人，要求其对任职期内本地区、本部门或本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动承担经济责任时，便自然产生了经济责任审计。因此，经济责任审计本身就是基于特定受托经济责任关系，针对特定受托经济责任具体内容而产生的一种新的审计类型或形式（蔡春，2007）。受托经济责任内涵的不断拓展，进一步拓宽了审计的领域，使审计的内容被进一步充实。近年来有些地方审计机关开展的同步审计，便是很好的例证。由此，本文认为，公共受托责任不仅是政府审计产生的理论基础，也是经济责任审计产生的理论基础，更是同步审计的理论基础。
二、同步审计的重点内容
（一）地方党委书记经济责任审计的重点内容依据新颁布的《党政主要领导干部和国省企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）地方党委书记经济责任审计的侧重点是任期内重大经济事项决策情况和本区域经济监督管理情况，应主要关注决策、执行、绩效、廉政四个环节。（1）重大经济事项决策制度和决策程序执行情况。主要包括：第一、重大经济事项的决策制度建立情况。主要关注任职期间是否建立健全重大经济事项决策制度。第二、重大经济事项的决策程序执行情况。重大事项决策是否遵循了科学、民主的决策程序，并分析对所在地区经济社会和可持续发展的影响程度。（2）重大经济事项推进督察和执行财经法规情况。主要包括：第一，重大经济事项的推进督察情况，是否制定重大经济事项推进及考核办法、是否明确重大经济事项推进责任单位和责任人、是否落实领导分工责任、党委是否定期或不定期召开重大经济事项推进通报协调会，协调解决项目推进中的难点问题、是否积极落实督办机制、是否对推进不力的单位和责任人认真追究责任。第二，重大经济事项执行财经法规及有关政策情况。主要关注是否认真贯彻执行国家经济方针政策，制定的地方有关经济政策、招商引资政策、土地征用政策、收入分配政策等有无与国家政策相抵触或者相矛盾的情况。（3）重大经济事项执行绩效情况。重点关注事项包括：第一，重大经济事项执行绩效情况。一是对照项目可行性报告，项目执行是否达到预期的目标，取得相应的经济和社会效益；二是项目运行是否正常，与社会环境是否和谐，投入产出是否符合预期；三是项目的再融资运作，能否实现国有资产的保值增值，并充分考虑地方政府和百姓的利益；四是项目执行过程中的变更、调整是否有法可依，是否影响了地方政府和老百姓既得利益。第二，重大经济事项执行对地方经济发展目标的影响。如国内生产总值及人均GDP、全社会固定资产投资、工业增加值增长率、财政总收入、地方一般预算收入、财政总支出、实际利用外资、社会保险覆盖率、环境质量综合指数、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、新增就业岗位等工作目标。（4）任期内遵守廉政规定的情况。重点关注重大经济事项集体决策制、领导干部分工负责制、领导干部职务消费公示制等制度的制定执行情况，任期内个人是否有违反规定领取兼职报酬的问题、有无用公款、公物为本人、亲友谋利及在单位报销应由个人负担的费用，有无利用职权干预、主导工程项目建设招投标、土地招拍挂，逃避监督或未经集体研究擅自决策，为他人或亲属牟利提供便利，甚至搞钱权交易等问题。
（二）地方政府行政首长经济责任审计的重点内容 地方政府行政首长是地方财政预算执行的第一责任人，对其经济责任审计，应以全部政府性资金为主线，围绕经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权，沿着财政性资金的走向，重点关注领导干部在履行经济责任过程中遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况，与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况，遵守有关廉洁从政规定情况等。（1）重大经济决策及重大投资项目情况。主要审查地方的重大经济决策是否经过充分的可行性论证和符合有关法律、法规及政策。（2）执行国家财政经济政策情况。主要以政府性资金，特别是财政性资金活动有关内控制度的健全、合法、有效及实施来确定审计重点。（3）地方财政收支及管理情况。以财政决算为基础，以财政性资金收支管理情况为主线开展审计，审查地方财政预算编制、批复、执行和决算的程序性、合法性、真实性；审查各项收入入库的及时性、足额性；审查有无自行出台政策，擅自设立政府性基金或收费项目；审查国有资产转让、处置是否符合规定，有无造成国有资产流失问题；审查各项财政资金支出的合理、合规和有效性，重点审计有无预算的支出或退库、虚列支出、专项资金拨付不及时及挤占挪用、搞“形象工程”等问题。（4）政府性债权债务管理情况。通过对政府性债权债务的管理情况调查，分析债务规模、结构、负担率及偿债能力。重点摸清各种政府性投资效益情况、债务资金的结构和使用效果情况、还债资金的筹集情况，分析负债资金的投向是否符合公共财政的要求，是否有明显超越当地经济发展需要。（5）经济社会发展绩效情况。选择体现区域经济发展状况、可持续发展潜力、财政性资金收支结构等指标开展审计，重点审核本级财政收入总量、构成、增长情况，人均财政收入水平及任期内年均地方财政收入增长情况和人均可用财力，全面反映经济发展水平及潜力；审核对农业、水利、交通、城市等基础设施及科技、教育、文化、卫生、环保等社会事业投入情况，分析财政投入的增加数、增长率，反映对基础设施建设及公益事业的重视程度；审查有无搞“政绩工程”、“形象工程”等现象。
三、同步审计的责任界定与评价
（一）经济责任的界定经济责任应包含法律的、管理的、绩效的等方面责任，它是一种复合责任（彭韶兵等，2009）。依据《规定》，党政主要领导干部承担的经济责任，包括直接责任、主管责任和领导责任。在同步审计实践中，应根据审计查证或者认定的事实，依法依规对其所应承担的责任，作出科学合理的界定。（1）合理区分地方党委书记、地方政府行政首长各自应承担的责任。地方党委书记和地方政府行政首长的经济责任，两者有区别也有联系。共性是两者作为党政“一把手”，承担的经济发展目标是共同的，上级考核的指标是相同的，区别在于两者的职责是有分工的，党委书记侧重于宏观决策、兼顾管理执行，政府行政首长侧重于组织执行实施、兼顾决策。在实际操作中，要根据两者在决策、管理、执行中所起的作用和个人遵守财经纪律情况，采用“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”、“权责相结合”的原则，科学界定、区分各自责任。对党委书记的审计评价侧重于宏观经济战略与决策责任，如地区经济发展规划、地区经济发展方式转变战略、地区社会公平正义制度建设、地区节能减排部署和领导干部作风建设等；对政府行政首长的审计评价则侧重于地区经济发展过程中执行与管理责任，如党委重大经济决策事项的落实和执行情况、任期内当地经济和社会发展各项指标完成情况、地方财政收支及其他经济活动的组织管理情况等方面。此外，查出的问题若属于两者共同决策的，则党委书记、政府行政首长共同负直接责任；属于党委书记应履行的职责而未认真履行的，则党委书记负直接责任；属于党委书记监督管理不力的，则党委书记负主管责任；属于政府行政首长执行不力的，则政府行政首长负直接责任。（2）准确划分不同责任的界限，合理界定不同经济责任的性质和归属。在审计实践中，应结合《规定》并把握有关原则，划分现任责任与历史责任、集体责任与个人责任、直接责任与主管责任和领导责任、主观责任与客观责任的关系。第一，界定现任责任与历史责任。必须在时间范围上划分清楚任期界限，从而保证准确划分领导干部任期内和非任期内经济责任，亦即现任责任与历史责任。第二，界定集体责任与个人责任。对于重大经济事项，地方党委、政府都要求实行领导班子集体决策。在认定决策责任时，必须分清集体决策和个人决策的责任，而不能仅仅看其表面现象。对于由领导班子集体决策造成的失误，如果是党委会决策的，虽然是经过集体决策的，但仍应由党委书记负直接责任，如果是政府行政首长办公会议决策的，虽然经过集体决策，仍应由政府行政首长负直接责任。对于违反决策程序，独断专行造成决策失误的，则应由个人负责。第三，界定直接责任、主管责任和领导责任。依据《规定》，正确划分直接责任、主管责任和领导责任。直接责任，是指对于其直接经手和分工负责的那部分工作，其应承担的责任。主管责任是指基于内部管理的分工而由自己直接管理的有关部门，进而对其负有的相关经济责任。领导责任是指基于内部分工，自己虽然没有直接管理有关部门，但由于该部门在财政财务收支及其它经济活动方面存在问题，进而应负有的相关经济责任。第四，划分主观责任与客观责任。如国家政策的调整、体制变动、经费指标削减、拨款不到位等被审计人左右不了的客观因素造成的问题，评价时要做出相应的剔除；如果由于被审计人主观原因造成的，则应由被审计人个人承担相应的责任。
（二）经济责任履行情况的评价审计评价，不仅关系到领导干部的选拔任用，而且直接关系到领导干部的个人声誉，如何科学、规范地做好审计评价甚为重要。按照《规定》，审计评价应遵循以下原则：（1）依法依规原则。依照法律法规、国家有关规定和政策、责任制考核目标、行业标准以及其他有效的依据等进行审计评价。（2）客观公正、实事求是的原则。要依照审计查证或认定的事实，既肯定主要工作业绩，也要指出存在的主要问题。（3）审计评价与审计内容相统一的原则。在法定职权范围内，按照规定应该审计什么就评价什么，审计到什么程度就评价到什么程度。特别强调的是，不能对没有审计的或者没有审计清楚的事情作出评价。评价结论应当有充分的审计证据支持。
在同步审计实践中，对地方党委书记和地方政府行政首长的经济责任履行情况的评价，除了真实性、合法性、合规性评价外，更应注重评价其经济社会发展绩效情况。对经济社会发展绩效情况的评价，可以客观反映被审计人的管理水平、工作能力和业绩。审计实践中应主要评价与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益等情况。在具体评价时，通过对事关社会经济发展的重大经济指标的分析，评价其任期内的经济发展状况、对基础设施投入产生的经济效益和社会效益及环境效益，并评估其对今后经济发展的影响。
参考文献：
[关键词] 注册会计师；职业判断；质量
[中图分类号] F275 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)11-0169-03
[作者简介] 张其镇，江西财经大学会计学院副教授，研究方向为审计理论与实务。(江西 南昌 330013)
随着社会主义市场经济体制的逐步确定和社会分工的进一步细化，社会经济信息的重要性也将日益凸现。投资者不再完全依靠自身的能力去身体力行地搜取有关信息，而是更多地依靠社会大众传媒来获取。注册会计师对客户报表的审计信息就是其中一部分。因此，如何来提高CPA职业判断水平，从而提高审计工作质量，合理地保证被审计单位财务报表信息的合法、公允，竭力为社会大众服务是当前CPA工作的重中之重。
导致我国CPA职业判断低下的原因是多方面的，因此，改善我国CPA职业判断质量的措施也必须多管齐下。笔者认为，应从审计职业界、会计师事务所和注册会计师个人三个层面入手。
一、审计职业界层面的改善措施
审计职业界，我们可以通俗地理解为以中国注册会计师的行业自律组织――中国注册会计师协会为代表的一个半紧密、半松散型组织。CPA职业判断水平既要受到审计职业界的影响，也会受到其他外部组织的影响。但是，其他外部组织相对于CPA、会计师事务所乃至于中注协来说都是无能为力的，比如国家法律、法规的制订和颁发机构等，因此，我们把研究的重点聚集在审计职业界的改善措施上。具体说来，有以下几个方面：
(一)加强理论研究，完善审计准则和审计质量控制准则。根据Donald R. Nichols and Kenneth H. Price(1976)的观点，如果执业准则的规定比较含糊，注册会计师就可以使其遵从企业意愿的行为合理化，不会担心招致监管部门的惩罚。与此相反的情况是，如果会计和审计准则更加规范化，执业准则中需要注册会计师主观判断的内容有所减少，那么审计职业界在职业判断方面更容易达成共识，单个注册会计师并不能把违反这些准则的行为合理化；同时，监管部门发现并处罚注册会计师不恰当行为的可能性也大大增加，在这种情况下，注册会计师遵从企业意愿的情况就会大大减少。因此，今后一段时期，审计职业界工作的重点就是花大力气加强会计准则和审计执业准则方面的培训，同时对于不适宜实际工作的相关内容进行深入研究，以推陈出新。
审计质量控制准则是为了保证会计师事务所在执行审计业务过程中，力求符合审计准则要求针对事务所做出的一系列具体规定。它是提高审计质量的根本保证，也是提高CPA职业判断水平的重要基础和衡量标准。因此，加强质量控制准则研究，具有特别重要的意义。
(二)加强对各事务所的监控，促使CPA职业道德建设。注册会计师职业道德建设对于规范注册会计师道德行为，提高职业判断水平和维护良好的职业形象都有着重要意义。然而，学术界总是希冀注册会计师能够自身培育或反省来保持良好的职业道德。美国学者马库斯・阿瑞刘思(Marcus Aure-lius)曾言道：“A Man should be upright，not kept upright(人本应正直，而不应被迫正直)”。事实上，在物欲横流的市场大潮中，要求每一位注册会计师都能自觉地保持良好的职业道德是非常困难的。因此，作为行业自律组织的中注协，就有责任、有义务一方面大力宣传职业道德建设在审计鉴证业务中的重要性，另一方面要通过加强对各个事务所的业务监控，甚至于作业检查，并辅之以抽点的方式来考案各个事务所的注册会计师职业道德遵守情况，然后惩恶扬善，奖惩分明。对于违规者，严惩不贷。换句话说，在CPA不能做到自身正直的情况下，“被迫”正直也是必要的。
值得注意的是，通常情况下，CPA的个人行为往往与其所在的会计师事务所的利益要求是一致的。也就是说，每当CPA放弃或忽视良好的职业道德行为时，往往是其所在事务所“授意”或默认的结果。因此，加强CPA职业道德建设的关键在基层，而监管的权力重心却在各级注协。只有把职业道德建设当作头等大事来抓，我国CPA职业道德水平低下的局面才能有所改观，CPA职业判断水平才能有所提高，审计报告的质量才能有所保证。
(三)适当加大CPA法律责任，尤其是强化处罚执行力度。注册会计师法律责任过轻，尤其是执行力度太差，是导致我国目前CPA职业判断水平低下和审计质量差的另一诱因。因此，适当加大CPA法律责任，并强化执行力度是突破目前困境的根本出路。
审计责任是注册会计师对委托人和被审计单位的应尽义务。虽然新颁布的我国注册会计师执业准则把审计责任表述为“按照中国注册会计师审计准则的规定对财务报表发表审计意见”，不再明确具体地规定要“保证审计报告的真实性、合法性”，但是，保证审计报告的真实，合法，显然是CPA义不容辞的责任。而要完成这一责任，则必须以正确的审计职业判断为前提。对于不能完全履行审计责任的会计师事务所和注册会计师，必须加大对其的处罚力度，特别是加大民事责任和刑事责任的追究，使得诉讼成本大于违规收益，可以在一定程度上对会计师事务所和注册会计师形成强大的压力，促使其独立、客观、公正地去执业，并寻求高质量的审计职业判断。
(四)加强对审计职业判断的研究，提高CPA职业判断能力。CPA职业判断既是一门学问，又是一种审计实践活动。作为行业组织的各级注协来说，一方面可以通过竞发课题的方式来引导人们加强对CPA职业判断的理论研究；另一方面也可以通过资助著作、教材的出版等方式来加强对CPA职业判断的理论研究以及推广与普及；此外，还可以通过资深注册会计师的经验推广和宣传来实现这一目的。用理论来指导实践，用实践来丰富理论，两者相结合，才更有利于提升我国CPA的职业判断水平。
(五)加强社会交流与沟通，呼吁有关部门加大立法和执法力度。加强社会交流与沟通，呼吁有关部门加大立法和执法力度，可以迫使被审计单位正直。CPA审计质量低下原因有以下几个方面：一是CPA被收买，使得职业判断朝着有利于管理当局的方向倾斜。这是CPA的职业道德问题，与职业判断能力无关；二是由于审计时间、审计抽样、审计经验等原因，使得CPA职业判断的结论发生错误；三是由于相关法律、法规、制度建设的不健全、不完善，使得被审计单位有机可乘，而且违规收益大于违规成本，导致被审计单位错弊太多，CPA无法将其逐一发现，审计职业判断就难免发生偏差。因此，审计职业界应加强与社会的交流与沟通，呼吁有关部门加大立法和司法力度，尤其是进一步完善会计准则和制度，尽量缩小会计主体的违法空间，同时，加大对各种违法乱纪行为的处罚力度。双管齐下，尽量迫使被审计单位正直。
二、会计师事务所层面的改善措施
会计师事务所是注册会计师所依附的组织，每个注册会计师的审计行为，都是会计师事务所组织行为的重要组成部分，并受制于会计师事务所的管理和指导。因此，要提高CPA职业判断，会计师事务所可以发挥不可替代的作用。
(一)发挥团队精神，实行集体判断和专家判断。发挥团队精神，实行集体判断和专家判断，有助于CPA职业判断水平的较快提高。因此，每个CPA在作出各个判断、决策时，都应该征询并认真考虑审计项目中其他成员的意见，以及时发现问题，开阔思路，克服个人偏见。尤其是利用多个注册会计师的经验和智慧来集体“会诊”，并共同作出判断或决策时，其判断质量明显要优于单个CPA的判断。这也正是在职业判断中往往用一致性作为衡量审计职业判断质量的原因。
与其他专业领域的专家一样，审计专家具有更丰富的经验、知识和专业技能，其职业判断的正确性一般会远远高于一般审计人员。在没有明确的判断标准的情况下，往往把他们的判断结果作为衡量审计职业判断正确与否的标准。因此，我们要充分发挥专家在提升审计判断质量方面的作用。
(二)建立有效的激励机制是提高CPA职业判断的动力所在。激励的方式有多种，可以是物质激励(如金钱、用品等)，也可以是精神激励(如表扬、升职等)。来自于会计师事务所的激励，有助于提高职业判断绩效。由于CPA对会计师事务所的依附性，CPA收入的增加、职务的升迁、良好的声誉和成就感、被认同感，都可以激励注册会计师对审计工作更加投入、更加敬业、更为谨慎，从而对被审事项把握得更全、认识更深，做出的审计判断也就更准确。
(三)组织文化建设是CPA作出恰当职业判断的思想基础。组织文化是一个组织中代表其成员的特性，并影响其态度和工作方法的惯常行为方式的综合体。会计师事务所作为一个组织，注册会计师的行为不可避免地要受到会计师事务所的影响，从而影响到审计人员的职业判断。在一个重视审计质量和信誉的会计师事务所，CPA的职业判断一般会比较高。而在一个把经济利益高于一切的会计师事务所里，则很容易因过于看重目前经济利益而降低职业判断质量，并忽视可能的审计风险和法律责任。从长远来看，是得不偿失的。因此，作为一个对社会负责任的组织，建立一个具有积极向上、讲诚信、讲质量、重信誉的良好文化氛围的会计师事务所十分重要。
(四)优胜劣汰，聘用受过良好专业教育和专业培训的审计人员，解聘专业技能差的审计人员。优胜劣汰，聘用受过良好专业教育和专业培训的审计人员，解聘专业技能差的审计人员，可以提高会计师事务所整体的职业判断水平。毫无疑问，一个受过良好专业教育和专业培训的审计人员，其专业技能越高，就越能正确地评价各种审计事项，并做出合理的判断。一般来说，经理人员的技能应高于高级审计人员；高级审计人员要强于一般审计人员。
(五)进一步健全和完善事务所审计工作质量控制制度。进一步健全和完善事务所审计工作质量控制制度，是提高CPA职业判断水平的有力保证。会计师事务所应当按照审计质量控制准则的要求，结合本所的实际情况，制定健全完善的全面质量控制和项目质量控制制度，加强对CPA执业行为的监督与检查，以合理保证按照法律法规、职业道德规范、业务准则的规定执行业务，确保各种政策和程序的有效执行，并最终确保审计职业判断的质量。
(六)建立行之有效的风险责任分担制度。建立行之有效的风险责任分担制度，是提高CPA职业判断水平的动力所在。将风险和责任按照归责原则在事务所和CPA之间进行合理分担，其目的是将审计风险和责任与CPA的审计的过程和结果挂钩，与CPA的职业判断过程和结果挂钩。这样，可以强化CPA的风险意识，促使CPA谨慎执业。
(七)加强与国内外事务所间的人才交流。加强与国内外事务所间的人才交流，是提高CPA职业判断水平的有益尝试。不同事务所可能涉猎的审计业务不同，有些业务可能某些事务所从来未曾涉猎；或即使涉猎的审计业务相同，也会因为注册会计师的专业技能、执业经验、执业环境等原因而使得职业判断的结果有所不同。因此，加强与国内外事务所间的人才交流，尤其是与国际四大会计公司等著名事务所的交流，可以锻炼出高素质的审计人才。
三、注册会计师个人层面的改善措施
注册会计师是审计职业判断的主体。他(她)既是有关判断信息的收集者，也是审计判断的最终作出者。因此，培养合格的审计人员，是提高注册会计师职业判断能力的重中之重。
(一)加强职业道德建设，确保审计工作独立、客观、公正。独立是指在给定的情况下提出意见或进行决策时，有助于无偏见地作出判断的情形。而客观是做出无偏见判断的一种意识状态，表现为公正和不偏不倚的执业方法。注册会计师的执业公正是客观性的评价基础，因为“如果缺乏公正，审计师的意见只不过是发出声音的铜管或者叮当作响的钹”。独立和客观作为执业人士的基本立场，可以使其避免将职业判断屈从于他人的意愿下，从而也将会如实和公正地作出审计结论。显然，注册会计师在独立、客观和公正地实施最高标准的职业判断方面负有不可推卸的责任。同时，会计师事务所也都应当制定必要的政策和程序，以便从实质和形式两方面确保执业的独立、客观和公正。
(二)加强学习和培训，丰富知识，努力实践。学海无涯，学无止境。注册会计师必须在审计过程中不断地接受新知识，补充新经验。途径有三：一是通过自学或接受继续教育，不断从书本中学习有关审计判断的理论和方法，以及他人的成功做法与经验，并运用于自己的审计实践中。学习使人进步，他山之石，可以攻玉。二是通过借阅本会计师事务所执业经验丰富的注册会计师的审计工作底稿，从中领悟和学习他人审计判断的方法，以及形成审计结论的逻辑思维过程和判断过程。三是直接参与经验丰富、审计判断水平高的注册会计师的审计工作过程，从中边观察、边领悟，或在其亲自指导下开展工作，直接从审计过程中获得审计判断的经验，这是注册会计师提高职业判断水平最直接、最有效的方法。
(三)充分关注职业谨慎，减少工作失误。整个的审计过程，无不含有丰富的职业判断；而每一个职业判断，无不是细微之处见方略。换言之，注册会计师的职业判断，都是建立在一个个细小的审计线索或审计证据上。如果在执业过程中麻痹大意，忽略了审计过程中的蛛丝马迹，则很有可能错过了揭露被审计单位差错甚至舞弊的机会，从而导致审计风险乃至于审计失败。
(四)发挥群众智慧，推崇集体判断，减少随意性。虽然在审计过程中每一个注册会计师都要按审计计划的安排各司其职，并独立完成各项任务，最终向项目经理负责。但是，审计工作同时也是一个多人合作、团队努力的过程。从审计业务的承接到审计报告的出具，每一个审计小组(项目)，都是一个团结的整体。他们必须群策群力，发挥群众智慧，为完成共同的审计目标而努力。因此，对重要项目、业务复杂、审查难度大的项目，实行集体判断，可以提高审计判断的准确性和可靠性，避免个人判断的随意性，预防和克服职业判断偏见，减少审计工作失误，降低审计风险。
参考文献：
[1]中华人民共和国财政部.企业会计准则中国注册会计师执业准则[S].北京：中国时代经济出版社，2006.
[2]张继勋.审计判断研究[M].大连：东北财经大学出版社，2002.
关键词：审计机关 基建项目 政策跟踪审计
我国经济社会处在转型期，各领域都在进行深化改革。为了适应经济社会的发展，满足深化改革的需要，国家出台了一系列的方针政策。这些方针政策只有切实的被执行和实施，才能发挥它应有的效果，进而推动社会的发展。基层审计机关在上情下达的过程中可以发挥重要作用。基层机关应该实施政策跟踪审计工作，了解政策在基层机关的执行情况，为政府决策提供有用的参考资料。当前我国基层审计机关在实施政策跟踪审计的过程中，还存在着一些问题，需要引起人们的重视。
一、跟踪审计的重要意义
针对要审计的事项，在它实施的全过程，对其时时开展审计工作，这就是跟踪审计。政策跟踪审计就是对政策全面的执行过程进行时时跟踪，了解政策执行的具体情况，监督政策的贯彻和执行。跟踪审计对行政工作具有重要意义。跟踪审计是审计自身发展的必然需要。随着政府工作重心的变化，审计工作的目标和范围也必然要发生变化。现阶段政府高度重视重视民生问题，制定了各种方针政策改善民生，提高百姓的生活水平。在新形势下，对审计工作提出了更高的要求。基层审计机关要创新自己的工作方法，适应政府工作的需要[1]。跟踪审计也是社会公众有效监督的需要。我国正在建设民主、文明、和谐的社会，公众的民主意识不断增强，对政府的监督要求不断提高，希望政府的工作能够更加公开、透明、公正。在这样的背景下，实行跟踪审计的重要性是十分明显的。
二、审计机关对基建项目实施政策跟踪审计现状
（一）不重视政策执行绩效的审计
在基层机关的审计工作中，政策跟踪审计的主要内容是遵循性审计，而对政策执行绩效的审计不够重视。一般认为政策执行绩效不仅包括政策执行的效果性和经济性，也包括政策执行的效益性。另外，由于在我国不同领域的政策评价标准是不一样的，这也阻碍了绩效审计的开展。
（二）把握不准审计项目的介入点
把握不准审计项目介入点是基层审计机关存在的一个重要问题。政策跟踪审计可以分为三种不同情况，一种是适时介入跟踪审计，一种是全程介入跟踪审计，还有一种是重点介入审计。从政策制定出来到政策产生效果，这是需要一定的时间的。什么时候介入政策进行审计，是不好把握的。介入早了获得的效果肯定不理想，介入晚了时过境迁跟踪就没有了意义。
（三）审计方法比较传统
在基层审计机关，审计方法还比较传统。在对数据进行分析研究的时候，审计人员大多还采用传统的分析法，比如趋势法、比较法等。通常一项政策的实施需要涉及很多的部门，影响到众多的人群。站在不同的立场，对政策的评价是不一样的。这种情况下用传统的方法进行简单的分析，审计结果的科学性和客观性是不强的。
（四）缺乏对政策本身的审计
在基层审计机关，政策跟踪审计已陷入固定的思维模式，特别重视对政策执行效果和过程的审计，而忽视对政策本身科学性、合理性的解释。政策制定出来，政策执行者会采取一定的手段和方式，以实现政策目标。在这一过程中产生的效果并不是总符合政策制定的初衷，有时候会相差很远。所以应该也要对政策本身进行审计，分析政策的科学性和合理性，做预期研判，及时发现问题，规避执行过程中潜在的风险。对政策本身审计应该成为政策跟踪审计的一个重要内容。
三、审计机关对基建项目实施政策跟踪审计的改善策略
（一）合理评价政策执行绩效
政策执行绩效审计应该成为政策跟踪审计的重要内容，尤其是在基层审计机关。通过对政策进行绩效审计，可以对政策执行过程进行全面的评价，比如执行的效果性、经济性和效率性等，可以对政府的决策产生一定的影响。必须扩展传统的审计内容，让政策跟踪审计适应新的发展要求。
（二）科学论证审计切入点
对所要审计的政策，应该进行科学的论证，对它的特点进行具体分析，包括落实时间、产生效果时间等，找到合适的和切入方式。比如国家重大的宏观发展政策，它们执行周期一般较长，产生效果也较长，适合采用多点介入进行政策审计，分阶段分时期。比如一些短期民生政策，执行周期短，政策产生效果快，为了及时的总结经验、发现问题，适合采用全程介入的审计方式。
（三）应用数据分析法
基层审计机关在进行政策跟踪审计时，应该应用数据分析法，对数据进行全面的分析。建立一个数据模型，运用因子分析和回归分析等新的审计方法。在审计工作中应用数据分析法，可以拓宽审计的分析面，分析文化、经济、社会等因素受政策的影响，大大提高了审计的效率。
（四）客观评估政策本身
审计政策本身对政策跟踪审计来说是非常重要。不能单纯的围绕政策目标而进行政策审计，需要对政策本身进行客观评估。政策在执行中出现了问题，应该敢于对政策本身提出质疑。只有这样才能及时发现问题，及时调整，达到对政策的动态绩效评价，保证政策预期效果的顺利实现。
四、结束语
综上所述，基层机关应该实施政策跟踪审计工作，了解政策在基层机关的执行情况，为政府决策提供有用的参考资料。以上本文介绍了跟踪审计的重要意义，分析审计机关实施政策跟踪审计现状及相应的改善对策，以供参考。
参考文献：
一、当前审计执法中存在的主要问题
1.审计独立性需进一步加强
当前，某些地区行政干预现象和地方保护主义仍然存在，影响着审计的独立性。当前审计机关的人、财、物都掌握在当地政府手中，审计中对涉及到地方利益重大的经济活动违纪违规问题的查处，要请示当地政府，执行当地政府的决定。这使得在审计实践中，地方审计机关有时难以摆脱当地政府的行政干预，审计查处的问题有时不能依法处理，从客观上削弱了审计的执法力度，审计的独立性也难以得到保障。
2.审计的执法程序需要进一步规范
在当前情况，有些地方审计机关由于审计人员不足的问题，不能完全执行审计程序。如在审计计划阶段，审计调查和审计实施方案的编制这两个非常重要的审计环节，在审计实际工作中被忽视，而是将绝大部分的时间精力集中在实施阶段，甚至存在着某些审计人员为了完成档案装订要求，逆审计程序先进行审计实施，后完善审前调查记录和审计实施方案的现象。
3.审计经费需进一步予以保障
我国审计法明确规定，审计机关的经费纳入财政预算，由本级政府予以保证。但从实际情况来看， 各级政府在经费预算安排上把审计机关视同一般行政机关， 加上本身一些地方财力有限，分配到审计机关的经费就会有限，审计机关履行职责所需的经费不足，既影响了审计工作的独立性，又会对审计质量产生重大影响，甚至影响审计工作的长远发展。
4.审计执法人员综合素质需进一步提高
部分审计执法人员的业务素质不能适应审计工作发展。目前部分审计人员专业知识老化，对现行会计业务、审计法规等学习掌握不够；部分审计执法人员政治法律观念不强，影响着审计工作发展。某些审计执法人员由于政治素质不够硬，法律观念淡薄，容易受到腐朽思想和不良风气的侵蚀，从而在工作中出现消极怠工，作风不实，更严重的的出现违法乱纪等情况。在审计工作中未严格遵守审计规范和审计纪律，凭老经验、旧办法实施审计工作，不能运用内控测评、内查外调、科学抽样等先进审计方法；运用法规不当，处理处罚裁量随意性较大。
5.审计结果透明度需进一加强
当前政府的审计工作的透明度不高，审计结果不能很好地向社会公布，这极大地削弱了公众对政府工作的监督作用。审计结果的不公开透明也影响着审计的权威性建立。审计结果信息一般只在政府和审计机关内部流转， 不会向社会公布审计结果， 导致审计工作缺乏透明度， 人民群众不能很好地了解审计的有关事项和结果， 最终导致审计结果信息得不到有效利用，审计监督的权威性也不可能真正树立起来。
二、加强审计执法的几点建议
1.进一步健全审计法规体系，提高审计独立性
进一步健全和完善审计法规体系，扫除审计监督的真空地带。加强对政府工作人员，特别是相关领导的法制宣传，确保工作人员认真学法用法，强化法律意识，严格依法办事，提高各级领导干部对审计工作的认识，从意识形态上减少各级领导对审计执法的行政干预，确保审计监督落到实处。审计机关要正确而又充分的运用审计监督的各项权利，做到在审计中有法必依，执法必严，违法必究，正确处理各种行政干预，在不影响审计工作的前提下，积极寻求本级党委和政府的支持，及有关部门的配合，做到有法可依，秉公办事。
2.进一步规范审计程序，提高审计质量
审计程序是审计机构和审计人员从确定审计项目开始到结束的所有工作方式方法、步骤过程、顺序时限的总和。规范执法程序，加强制度建设和全员培训，确保审计执法行为做到程序合法、流程清楚、要求具体、期限明确、行为有效；规范执法文书，严格按照审计法、审计法实施条例和国家审计准则的规定规范使用审计执法文书，开展优秀审计项目评选活动，确保执法文书和行政处罚文书事实清楚、定性准确、处理处罚适当、表述清晰、用语规范；规范执法档案，对审计执法卷宗建立并实行审计组负责制，规范制作审计执法案卷，确保案卷要素完备、格式统一、材料齐全。建立和完善审计执法责任制，落实审计机关执法责任制，以提高质量减少审计风险。审计机关必须严格依照《审计法》《行政处罚法》《行政复议法》等法律法规和有关规章的工作程序和执法要求开展审计，以严格的审计程序和高质量的审计项目让被审计单位及有关人员信服。
3.加大审计经费投入，优化审计执法环境
审计事业的发展人才是关键，在法制不断完善和配备一定人员的基础上，就必须加大审计经费投入，才能对现有审计人员进进行培训，才能有资金添置计算机和建立信息网络，才能培养出一支审计业务娴熟，又掌握信息技术，能独立开展计算机审计工作的复合型审计骨干力量，以提升审计工作质量和水平。各级财政部门应足额保证审计工作经费。
4. 提高审计人员综合素质，增强法制观念
注重提高审计人员的业务素质，培养复合型人才，增强专业胜任能力。审计工作中要解决好工作繁重和学习任务繁重的矛盾，将专门培训和审计人员自学有机结合起来，既要加强审计会计业务知识培训，也要重视法律法规及其他专业知识的学习，全面提高审计人员的执法能力，增强审计人员的服务意识，并积极开展审计执法学习、执法宣传和执法教育，强化全员的执法意识，提高审计人员的职业道德水平。
5.强化通报，增强审计结果透明度
通报、公布审计结果，是我国审计机关依法享有的重要权限，有利于为地方政府宏观决策提供参考依据，也有利于社会公众了解相关情况，更好的通过社会舆论督促被审计单位加强经营管理。审计机关应定期向社会公开政府审计报告、公布审计结果，实行审计结果公示制度，自觉接受社会的监督，尤其是接受新闻媒体和人民群众的监督，增强审计监督工作的透明度。
