科学价值中立说
关于科学的价值中立的观点，在西方哲学思想中在较长时期内影响了占主导地位的科学观和认识论。一般认为马克斯•韦伯引入了的事实—价值两分的观点。他在《社会学与学中“价值中立”的意义》这一经典论文论述了两方面的观点[1]。第一点他吸取了休谟的思想，认为在规范与描述之间、在断言某物实际上是什么与理想上应当是什么之间，存在着不可逾越的鸿沟。因为我们加于事物的价值不属于这些事物的真理性，科学关心的是描述实际发生了什么，并且解释为什么。，科学能够而且必须注意个人和团体在事实上怎样做出评价，但他们却不能从根本上真实地记录这个或那个事物是内在地有价值的，因而是在范畴上应当被评价的。韦伯的第二个论点是有规定性的。他从不认为价值是无足轻重的，也从不宣称每个人，特别是社会科学家应当总是避免价值判断。与此相反，他坚持提出指认与评价的区别，二者不容混淆。一个人在表达价值判断时，不应当自称这种判断是得到科学地确认的；因为事实上这是做不到的。当社会科学家推崇某种行动时，他们应当尽力地说明自己所说中哪些是科学的发现，哪些是具有很不同地位的政策建议。这是知识分子的真诚品质与尊重真理的原则所必然要求的。
20世纪的逻辑实证主义者一般都竭力提倡科学与价值、描述与规范、实然与应然判断的严格区别，要求社会科学坚持价值中立的立场。亨普尔指出，有关科学的价值中立问题，可以说是围绕着两个不同的方面而展开，这就是：(1)科学家的实际研究行为，和(2)批判评价和论证科学断言和程序的论标准。在科学家的实际行为层次上，价值评价作为科学研究的一个诱导因素无疑起了重要的作用。道德的准则、审慎的思考和个性等等显然会影响科学家对所研究领域、问题和所采取的方法的选择。社会和价值有可能削弱研究某些特殊问题领域的努力，也可能鼓励人们赞同某些并无可靠根据的。当然，作为一种，科学研究中决定采取或放弃一个特定的假设或理论，将强烈地受到认知价值或准则的影响，这反映在他们坚持某种方法论程序的标准上。[2]
正是在构成研究行为的重要的诱导因素这个问题上，价值评价与科学研究相关联。因此，必须在心、社会学和科学史解释科学研究行为时考虑价值评价的作用。然而，这种科学解释在谈到科学家受价值影响的时候，并不涉及任何价值判断。也就是说，它在解释科学家接受或放弃一个理论时，并不论证这个理论的合理性，或表明这是个不合理的科学程序。而合理性问题要求的是在可以获得的证据和其他系统的根据的基础上对理论进行批判的评价。正是在这个问题上，传统的科学观，特别是逻辑实证主义的科学观主张科学理论与证据关系有明确的客观标准，并认为这种标准可用证据与理论之间的肯定或否定的的逻辑关系来表示，由此而为科学的客观性与价值中立说提供了依据。按此观点，恰当的科学研究及其结果是独立于研究者个人的成见、信念或态度的，因而可以把某些程序看作违反了科学规范，并可以用对科学以外的价值观的过度依赖来解释研究者违背恰当的科学行为的动机。
与上述科学哲学观点相类似，现代知识社会学(或科学社会学)的鼻祖卡尔•曼海姆也把自然的与文化的区别了开来，把数学、自然科学与宗教、道德、实践领域等其他方面明确区分开来。“可以说，形式知识在本质上是所有人都可以接受的。其内容并不受个别的主体及其社会条件的影响。但在另一方面，显然存在着范围广泛的主体事务，它只能由某些主体、或在某些历史时期被接受，而且从个人的社会目的来看，这也是显而易见的。”[3]他认为，自然科学具有可重复性，而宗教道德等文化的领域则具有不可比的特征。所以他断言，意识形态在本质上是非真理的。一般来说，意识形态的特征是对其范围广泛的对象进行高度明确的阐述，对其追随者有权威的明确的命令性。与其他类型的信仰相比，意识形态更加系统化，围绕一个或数个突出的价值观而整合。它往往抵制信念的变革，它的接受或推行还往往伴随着鼓动性的宣传。谁接受它，谁就要完全服从它，谁的行为就必须完全渗透着意识形态。任何一种意识形态都产生于特定的文化中，因此它不可能与该文化的重要因素完全分开。意识形态故意掩盖人们的动机与利益，这就迫使利益与对抗着的人们相互欺骗，并用貌似普遍化的方式掩盖狭隘的局部目的和利益。意识形态不会把系统地追求真理当作自己的一项义务，因而采取取教条主义的认识态度，不愿接受新经验和真理。作为一种文化的产物，意识形态对社会科学的影响尤其明显。
曼海姆坚持认为，凡政治的或是涉及世界观的一切知识，不可避免地都是有党性的。他因此而暗含的论点是，像政治学、社会学等社会科学均无法摆脱意识形态和党性的束缚，所以他也承认不同社会地位的人有不同的思想。这些观点引起了美国实用主义者胡克的争论。胡克在肯定了曼海姆的开创性工作以后指出，困难在于，曼海姆承认，表现阶级立场的意识形态和乌托邦，导致在科学意义上被认为“真”的那些关于事物性质的理论和发现，因此，问题就转移到这些“真理”是否取决于导致探索和发现这些真理的阶级立场和阶级利益这一点上。“阶级立场和阶级利益既然随着历史时期而改变，曼海姆认为这问题就成为一个知识社会学的问题。……现在假定科学的处理方法和客观性是同一的，使曼海姆感到头痛的问题是：任何一种的科学知识是怎样成为可能的？曼海姆在他的书中，不同的一页就有不同的答案，而使读者对于他真正相信什么完全感到茫然。”[4]实用主义作为一种独特形态的科学主义思想，对此作出了自己的回答。胡克实际认为，即使存在阶级或党派观点的相对性，科学(包括社会科学)仍然存在超越主观价值的客观性基础，比如根据经验基础所作的证实或证伪的判定。这是我们过去在认识实用主义时所忽视了一个重要论点。
因此，关于科学价值中立的观点，反映了西方一些思想家在科学以后对其根本任务的一种认识论的反思。在科学知识系统发展达到一定水平以后，有必要主动排除意识形态等主观价值的干扰，以相对纯化的方式对待其研究，以便适应客观性的要求。
对绝对价值中立说的批评
韦伯和逻辑实证主义者关于科学价值中立说的观点，在近数十年受到了西方哲学家主要是历史主义者和科学实在论者的批评或挑战。库恩以来的历史主义学派深刻地批判了科学的积累发展观，论证了科学理论的根本转变不简单地只是对关于事实的增长了的知识作出的理性反映。而科学不同学派之间的转换更像是信仰的转变，没有太多的合理性基础可言。劳丹则提出了一种关于科学家理的适中的观点，指出理性的行动者持有各种目的和关于世界的预设信念，为了合理地接受一个信念，他必须能够限定与自己的目标和信念有关的推理范围。劳丹试图把科学合理性的一般要求与价值论、方法论和事实层次的共识统一起来。
科学实在论者普特南对事实与价值关系的看法具有某些独特的意义。他公然声称自己要为一种几乎被了的观点恢复名誉，这种观点认为事实与价值的区分无论如何也是模糊不清、无法实现的。因为事实陈述本身，以及人们据以决定什么是事实和什么不是事实的科学探究实践活动，都预设了价值。普特南指出，关于科学价值中立的传统观点是建立在科学的工具的成功和多数人的一致意见基础上的。怀疑价值判断具有认识功能的一个理由是，它们不能用“科学方法证实”，而且在福柯所讨论的伦理学观点中还强调调，在伦理问题上，人们不可能取得普遍一致或大多数人一致的意见。许多人相信科学理论的正确性可以作出使大家满意的论证。但在事实上，对于任意选取的一个科学理论的真理性，人们不可能得到绝大多数人的赞同。许多人对于科学和很多理论都是可悲地无知，至于科学的工具的成功，由于科学的意义决非仅限于它的实际性，故不能由此而推出科学的合理性。所以，用工具的成功与多数主义来证明科学真理的合理性和价值真理的非合理性，这是站不住脚的。[5]
普特南强调，至少有些价值必定是客观的。精确科学的理性上的可接受性取决于像“融贯性”和“实用的简单性”之类认识上的优点，因此，至少有些价值词项不仅仅代表使用这些词项的人的情感，而且代表了它们适用的那些事物的属性。如果这些词项不代表理论的性质，而仅仅代表有关人对理论所持有的“态度”，那么像“正当的”、“充分确证的”、“最有效的解释”等等，必定也完全是主观的。因为理性上可接受性不可能比它所依赖的参项更为客观。因此，至少这些价值词项具有某种客观的用法，即某种客观的正当性条件。同样，对于伦理学判断的主观方面也不能强调过分了。如果说，在科学领域坚持科学是一项客观的事业，并不等于认为每一个科学问题都有一个确定性的答案，某些科学问题也许有一些客观的、不确定的答案，那么，在伦理学领域，某些价值见解是确真的，某些是确假的。“总而言之，某些价值见解(以及某些意识形态)肯定是错误的，某些见解肯定不如其他见解，在这个意义上坚持伦理学探究是客观的，同坚持根本没有任何不确定性的情况这种愚见，是两码事。”[6]
由此可见，普特南在科学与价值的关系问题上，竭力从两方面来阐述二者之间的融合、统一与制约。一方面，他不同意证实主义和旧实在论把事实与价值截然分开的观点，而坚持科学对客观真理的追求与融贯性、正当性、实用简单性和完美性等价值要求的统一，科学的客观性与多元性要求的统一。另一方面，从伦理价值的角度来看，普特南又不同意主观主义、相对主义和功利主义的价值观，而认为至少有些伦理价值是有客观标准或依据的。就认识而言，对于概念构架的任一选择，都是以价值为先决条件的，在选择一个描述日常人际关系和社会事实的构架时，在众多的因素中首先会涉及到人们的道德价值。因此，真理理论以合理性理论为先决条件，而合理性理论又以我们关于善的理论为先决条件。
普特南试图把事实与价值、真理与价值有机地、内在地统一起来，既不放弃实在论的客观真理论的基本前提，又不接受事实一价值两分的传统观点。其观点属于一种形式的价值真理论，是对那种离开人的能动的认识过程，而仅仅在本体论上强调真理是对实在或事实的纯客观描述的传统实在论的批评。它告诉人们，追求直理的科学不是与人的价值无涉的中性活动。
那么，是否可以像相对主义者所断言的那样，由此而彻底否定事实与价值、科学与意识形态的区别呢？显然也不能。正如普特南所断言的，每一个事实都有价值负载，每个价值又都负载着某个事实。这后一命题说明，没有客观性依据的价值不能算作真正的价值。因此，这里的价值又与传统的事实价值两分观点所说的价值已不完全是一回事，因为后者主要指的是主观价值。可见对价值的不同解释预设了不同的结论。而从根本上说，价值具有主观与客观两重属性，纯粹的主观价值显然无法与客观性或科学性相统一。这里便存在不同层次的价值问题，客观性与价值只能在科学发展的高层次上统一起来。
中的价值
前面论述了当代西方有关事实与价值关系的一些基本观点，这些观点为我们合理解决社会科学研究中的价值问题提供了借鉴。
就本来意义而言，社会科学是以社会为对象的系统的知识探究，因此它在实质上与意识形态等主观价值体系有所区别。其区别主要表现在基本立场、态度和上。从基本立场来看，社会科学以追求关于社会的事实知识或确切知识为基本任务，因而一般不预设立场。真正的社会科学是真诚而无畏的，无须迎合某些特定的个人或社会集团的口味，因而所采取的态度是合理的怀疑。研究无，一切似乎已成定论或天经地义的东西或结论，都可能成为社会科学家的怀疑对象。即使有可能在研究的过程中否定自己的先前结论或成见，也在所不惜，真正的社会科学家是“无我的”，不怕否定自己。因此，解放思想、实事求是，正是社会科学的题中应有之义。在方法论上，社会科学多用归纳法、统计法等科学方法，以便从具体的社会现象中得出性的东西。尽管归纳法是不可靠的方法，但为了探究事实，社会科学家仍然频繁地使用，包括统计法等科学的归纳方法。
意识形态等主观价值的追随者则与此不同。他们固执地追求信仰，从抽象的观念、原则、口号出发，竭力为某些特定社会集团的利益服务，因而他们采取的是教条主义的顽固态度，对既成的传统和信念不敢怀疑或质疑。其方法大多为演绎法，即从抽象的大前提出发，推演出脱离现实的结论，所以意识形态等主观价值体系尽管也打着科学的旗号，但其论证方式却十分繁琐，追求华丽的词句或动听的口号，实质则空洞无物，思维也不讲究逻辑，经常出尔反尔。归纳法和统计方法在意识形态那里只具有纯粹工具的意义，事实成了任人打扮的女孩子。
社会科学和人文学科还存在一定的区别，前者指的是像学、学、人类学等与科学更为接近的学科，可以采用经验研究和统计学等手段，后者指的是文学、、哲学、学等更具有文化特点和包含更多价值判断的学科，往往与特定文化的价值观分不开。然而，当代的一个趋势是日益要求人文学科也具有客观性和科学性，即采用更多的科学方法和论证方式。比如，伦曾被认为只是关于规范价值的学问，但是，20世纪的科学主义者提出了伦理学不能与现实生活相脱离的任务，伦理价值前提应从实际生活的伦理中得出。因此，人文学科如仍停留在传统的相对价值的水平，永远自说自话，无法像科学那样可作广泛而重复的比较和讨论，那显然是一种落伍的表现。
将人文和社会科学只当作特定社会集团的学问，是其利益的集中表现，甚至提出所谓民族特色的科学、经济学、政治学等等，这实际上是将这些学科降至不具普遍意义的私学的水平，与占星术、风水术没有多少区别了。一门学科只有在成为可跨文化共同研究、讨论和验证的学问时，才能成为公认的科学。社会科学也许因为研究对象的文化特色而加入了某些价值因素的考虑，从而有可能研究者对具体社会问题的看法，但每门科学都有一些共同的、基本的公理、原则、范畴或概念，以及公认的研究和验证方法，包括共同的逻辑工具。比如政治学中的国家、政体、民主制、权利等概念及相关学说，用于民意调查的统计方法和一般数学及逻辑方法，便属于这种共同基础性的东西。
当然，如前所述，纯粹的绝对的价值中立在科学研究中也只是一种难以实现的理想，类似于乌托邦，而且正如普特南所说，从更高的境界来看，脱离客观性的价值只是主观价值，并不具有真正的价值意义。然而，这仍然不能说明科学研究丝毫不需要警惕主观价值的束缚或影响，妨碍认识客观性的实现。而且，人的认识与科学发展的高低阶段之分，在时间上也有侧重点先后的区别。可以说，只有在较低层次上解决了事实与价值相对区分的问题之后，才能实现较高层次上统一的任务。
由此来看我国当前的社会科学研究，仍然在相当程度上处于较低层次的主客不分、科学与意识形态混淆的状况。举例来说，伦理学几乎还没有脱离规范伦理的阶段，对于当前人们实际上如何处理或对待人伦关系，较少作实事求是的描述性研究，一般仍停留在从抽象规范向下推演的水平。诚然，规范伦理是伦理学的重要之一，但作为科学的伦理学还要从事认定事实的工作，这就需要进行某种程度上价值中立的研究，避免把伦理的“应当”误作“是”。在传统伦理的研究上更存在事实与规范不分的情况，例如有人把写在经典中的规范伦理与社会实际处理人伦关系的事实混为一谈，几乎不指出两者间的区别；更有人将战后日本等东亚社会的成功归结为孔孟之道，对于这些国家在长期传统中形成的带有自身特点的伦理道德作如此轻率的概括，更显出概括者社会科学研究常识的欠缺。
至于像社会学、政治学、法学等社会科学，也程度不等地存在着事实与价值混淆、应然判断与实然判断不分的情况。一些人不懂政策宣传与事实认定之间的区别，硬是把“应当”当作“是”，不懂得意识形态与科学并不是一回事。立场相对中立的问调查和事实报告，特别是在涉及政治、性等敏感问题上，做得还相当不够。有时候则以感情代替判断。例如，某个新兴小城市近年在吸引外资和城市建设及环境卫生方面做出了显著的成绩，但其干部在工作作风上却存在着明显的缺陷，长期要求机关干部普遍加班加点，休息时间极少，在维护城市卫生时采取了一些明显违反法律规定的严厉惩罚措施等。这些都是涉嫌违反现有法律、侵犯公民权利的问题。但有研究者写文章把这些归结为“善良违法”，试图以其行为结果的某些成绩来论证其违法行为的合理性。请注意这里的“善良违法”这一提法，这是用伦理价值判断来限定事实判断。如果有点科学的常识，便不会这样来认识问题。因为事实首先是，这些规定违反了我国现行法律的基本精神，至于行动者的动机是否善意，则完全是另外的问题。以对动机的价值判断来为违法的行为作辩护，显然是难以服人的。
造成这些情况的原因是多方面的。历史上的中国社会在“百家争呜”时期多种学派并存竞争，源于民间的学问可以被某些统治者所利用，但尚未出现官方垄断学术的局面。只是到了汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”以后，一切学问才被打上了官方的烙印。其结果是历史、文学、哲学都摆脱不了官方意识形态的束缚，成为广义的统治术的一部分，更不用说法学和政治学了。这种情况甚至蔓延到自然科学，如天文学为皇帝订立历法服务。当西学经过外国传教士之手传到中国时，官方思想已严重僵化和落后，采取了抗拒的态度。直到20世纪初的政治和文化变革，才最终冲破了官方意识形态的束缚，现代自然科学和社会科学才得以在在中国生根。然而，近百年史仍然是科学、特别是社会科学争取相对独立的奋斗史。实事求是的原则在社会科学研究中真正得到贯彻，经历了百般曲折，至今仍然是项艰巨的任务。一些人习惯于唯上、唯书，偏偏不唯实，连面对现实的勇气都没有，制造了许多指鹿为马、改事实、严重脱离实际的“研究成果”，以“遵命为术”为己任。因此，解放思想是项长期的任务，需要克服传统的体制弊端，使研究者真正摆脱各种束缚，取得真知。
由此可见，我国社会科学研究存在着较普遍的事实与价值不分的问题。当然，社会科学中的事实与价值，客观性与价值判断之间的区别不是绝对的、一成不变的。二者在更高层次上可以统一起来。但在较低层次，在社会科学发展的初级阶段，注意两者之间的区别则是更为重要的任务。只有解决了低层次的区分问题，才能解决更高层次的统一问题。另一方面，绝对化地理解科学的价值中立，在两者之间划出截然分明的界限，同样也会陷入乌托邦主义，因为我们只能做到大致的区分。
因此，问题正在于掌握一个合适的度。如果把纯粹的绝对的客观性与完全的主观价值当作两个极端，那么实际的研究者总是处在两者之间的某个位置上。我们的社会科学研究在相当程度上还处在靠近主观价值的一端，有必要经过艰苦的努力，更接近客观性那一端，当然，谁也无法奢望达到彻底的客观性这一理想状态，只能尽力做到比较高的客观性。反之，毫无客观性的自觉要求，让科学与主观价值混淆不清，那就连起码的科学性也无法保证。
注释：
[1]论文载于韦伯《论》，1949年自由出版社英译本，第1—47页。
[2]亨普尔：《科学中的评价与客观性》，载科恩等编《25年概览》版，第277页。[3]曼海姆：《意识形态与乌托邦》，1936年英文版，第150页。
一、环境问题社会转移现象与社会转移型环境问题 近年来发生的多起环境案件，如云南的盗伐并出口国家一级重点保护珍稀树种红豆杉案、国外有害废物屡次非法进入我国港口案、城市污染工业向农村和落后地区转移案等，都反复表明在我国存在着日益严重但却尚未引起人们足够重视的环境问题社会转移现象。环境问题的社会转移，是指在经济不平等条件下，以抢占资源和转移污染为真实目的的贸易或投资行为所导致的环境问题的输出或空间转移现象，其中的“贸易或投资行为”，既包括国际领域的贸易和投资行为，也包括国内地区间发生的贸易与经济投资行为。日益增多的环境问题社会转移现象逐渐导致一类新型环境问题，即社会转移型环境问题的产生。 社会转移型环境问题与非社会转移型环境问题，即单纯由于人类科学认识能力的局限或生产技术落后而引发的人与自然的关系冲突，具有直接的对比意义。目前国内外关于环境法原则与制度的研究更多是以后者为对象的，而对明显具有“恶意”因素的环境问题社会转移现象缺乏甄别和专门化研究。这种问题的“混同”不仅反映了环境法理论研究的疏漏，而且构成了实践中大量权利隐性受害现象产生的直接原因。本文以权利的视角对环境问题社会转移现象进行分析，尝试建构有助于预防和规制环境问题社会转移的法律制度。 二、环境问题社会转移现象中的权利隐性受害 环境问题社会转移的实质是将一种“利益”或者风险在相关主体之间进行强制性分配。但这里所讲的“强制”，在行为外观上通常以招商引资、自由协商和缔约为内容，不具有强制的表象，但从利益交换的过程来看，由于利益的多样性和利益主体的多元性并没有完全反映在上述过程中，所以，对于非参与方而言，利益的损害，尤其是某些非经济性利益的剥夺构成了一种实质上的强制。尽管经济学上的外部性理论已对环境问题的产生做出了合理的解释，并在这一基础上提出克服外部不经济性的种种对策。但从法学的观点来看，权利是法学最为重要的分析单元，而公正是权利的道德基础。如果换以权利的视角对环境问题的社会转移现象进行反思，不难发现环境问题社会转移过程中普遍存在权利隐性受害现象。 首先，权利体系的现实与应然之间的时间差距是导致在环境问题社会转移过程中发生权利隐性受害的关键因素。根据权利体系的发展史，人们之间利益关系的内容一直伴随着人类需求水平和认识能力的提高而不断丰富和深化，而法律对利益关系的确认和调整却在时间上存在滞后性。例如，现行法律并没有对有关基因的提取和使用行为，做出有利于基因资源丰富地区居民利益的相关规定，而另一方面，生物多样性的工具性价值和其潜在的巨大的经济利益正日益被社会所了解，这就使得于未来的某个时间创设一种基于属地原则的基因权利成为可能；又如，受制于地区经济发展的不平衡，各国或各地区在环境标准和环境管制方面存在许多具体差异，在这种情况下，法定权利状况也在客观上妨碍了人们提出相关的利益主张，而随着社会的不断进步，一些曾被视为奢求的主张渐渐会转化为法律的基本保障。所以权利的空白和权利保障范围在地域上的落差为环境问题社会转移提供了条件，从而使得具有明显恶意因素的资源强占和污染输出行为，以各种形式合法性掩盖其加害行为的实质，造成权利的隐性受害。 其次，在环境问题社会转移过程中，缺乏权利的自觉和必要的救济手段往往也促成了权利的隐性受害。与普通的环境侵权行为不同，导致环境问题社会转移的一些投资和贸易行为，因取得合法形式而具有更加隐蔽的特点，加之特定时期社会舆论的烘托，使受害主体往往难以察觉到加害的存在；即便能够意识到侵害的发生，但往往在强调利益衡量和忍受限度的环境政策和社会背景下，淡化或放弃了自己对环境利益的主张；此外环境诉讼 的操作难度也在不同程度上阻碍了权利主体对相关权利的诉求。因此在法定权利体系内，处于休眠状态的权利也是权利隐性受害的一个主要原因。 最后，在环境问题社会转移过程中，造成权利隐性受害的另外一个重要的原因是，更广泛的受害主体实际上是接受转移方的未来世代。所以一些资源的强占和污染的输出行为，从另一个角度看是以侵害接受方环境权的方式，损害了接受方的发展权。在主体不在场的情况下，利益的格局已经被强行调整，对于未来世代而言，这无疑构成了一种权利的隐性受害。 三、法律手段在控制环境问题社会转移中的作用 在普通的环境侵权案件中，权利受到的是一些显性侵害，可凭借环境侵权法追究责任。而在控制环境问题社会转移过程中，权利的隐性受害使得根据侵权法追究责任进行事后救济面临一定的法律障碍，并且也不符合环境法的预防原则，因此以法律手段控制环境问题的社会转移不能仅仅依赖消极应对的侵权法思维，而是应在立法环节对可能发生的环境问题社会转移进行事前防范。 首先，确立环境正义作为国家环境政策与环境立法的指导思想。环境问题的社会转移现象表明环境关系不再仅仅是一种人与自然的关系，而越来越呈现为一种利益关系。从美国的民权运动中发端的环境正义概念，要求环境物品与环境风险的分配应当符合正义的原则。“环境正义”所确立的平等和公正思想对于分析环境问题社会转移现象，是一个有价值的理论工具，因此也可作为控制和解决社会转移型环境问题的各种法律手段的灵魂，而且也开拓环境法研究的价值空间。 其次，在知识经济时代和风险社会中，法律应适时做出相应调整，一方面通过权利标准的不断提高，减小权利在种类和范围上存在的地域落差，从而在根本上防范环境问题的社会转移；另一方面对于暂时无法弥合的差距，可通过在新型利益关系中确立新的权利形态，以减小因环境问题转移而可能带来的不利后果。 第三、在具体制度层面，应建立有关投资目的的环境影响评价机制。部分社会转移型环境问题产生于投资合作项目，如向落后地区输出污染工业和以掠夺基因资源为目的设立公司等等。所以对投资的真实目的进行考察和判断有助于及早发现“投资者”的主观恶意从而遏制和预防环境问题的社会转移。 最后，在权利体系的完善方面，应补强程序性权利的作用，通过赋予公民广泛的知情权和参与权，创造信息平等环境，克服因信息不对称以预防社会转移型环境问题的产生；另一方面完善环境诉讼制度，建立较为便捷的权利救济模式和可行的责任机制。
关键词：社会主义和谐社会；政府规制；改革
社会主义和谐社会是以追求制度正义为价值理念，以公正、有序、安全和稳定为外在形态，以政府负责、社会协调和公众参与为载体，是公民权利得到尊重，体现以人为本的“良法善治”的法治社会；是国家与社会、政府与人民、权力与权利、公共领域与私人领域良性互动，达到社会整体结构和各层次的稳定与平衡的市民社会;是普遍利益、特殊利益与个别利益有机均衡协调互赢，公平与效率都得到体现的诚信富裕杜会。社会主义和谐社会的核心价值取向是实现资源有效配置和社会福利最大化，这正是政府规制追求的目标。但是，纵观我国现在的政府规制，尽管它已随着我国改革开放和社会主义市场经济体制的确立，其面貌发生了很大的改变，已向着法治化、规范化和制度化的新的方向发展，但它依然存在着许多问题，已不适应社会主义和谐社会的新要求，仍有改革之必要。
一、对政府规制的诠释
(一)政府规制的涵义
规制是由英文Regulation一词翻译而来，意思是政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以控制和限制。它要求政府以经济手段和法律手段为主、以行政手段为辅，并通过法律和规制来约束和规范微观经济主体的行为，它是与市场相对应的政府用来调整、激励微观经济主体的规制系统。
国内外学者已从不同的角度对规制进行了大量的研究，如从经济学、法学和政治学等角度对规制这一概念进行了研究和探讨。但目前对政府规制尚无统一的认识，对政府规制的定义也有着各种各样的表达。其认识大致可以分为以下几类：
1.制是政府矫正市场失灵的努力和对公共利益的追求。规制经济学的创始人之一卡恩认为：规制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定……如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定……”[1]。密特尼克认为：规制是“针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则”[2]。斯蒂芬则认为：规制是指“政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策”[3]。金泽良雄认为：政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题(广义的失灵)为目的。
2.规制是政府的一种控制行为。梅尔认为：规制是“政府控制市民、公司或准政府组织行为的任何企图”，并认为“是政治家寻求政治目的有关的政治过程”。[4]植草益认为：“政府规制是政府机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。”[5]中国学者张建伟博士认为：规制是指政府依据一定的政策、法律和规章对市场经济主体的活动进行限制、制约或激励的行为。[6]张帆则认为：“政府规制是指政府利用法规对市场进行的制约。”[7]樊纲认为：政府规制“特指的是政府对私人经济部门进行的某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可，等等”[8]。
3.规制是规制对象利用政府权力谋取自身利益的一种努力。规制理论的泰斗斯蒂格勒认为：规制是“作为一种规则，规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为规制产业自己服务的”[9]。这种理解也被称为“俘获”理论，即规制主要不是政府对公共利益的追求，而是行业中的某些规制对象通过采取各种手段利用国家强制权力满足自己利益和需要的一种努力，其最终目的就是增加自己的获利能力。
总结国内外学术界对政府规制的理解，归纳起来，我们可以得出政府规制的一些基本特征：（1）政府规制的主体是政府行政机构；（2）政府规制的对象是微观经济主体；（3）政府规制的手段是国家法律和法规；（4）政府规制的目标是直接控制各类微观经济主体的活动；（5）政府规制是规制者和规制对象的一种互动活动。[10]因此，本文认为政府规制是指政府依据一定的政策、法律和规章对直接市场微观经济主体及其活动进行限制、制约、规范和激励的行为。其目的是为了实现资源有效配置和社会福利最大化。
（二）确立政府规制和放松政府规制的理论
自然垄断理论。对自然垄断的研究，学者们最初是从规模经济性入手，在对自然垄断产业分析过程中发现社会经济中存在着自然垄断。传统的观点认为，所谓自然垄断产业是指由于产业存在显著的规模经济性，产品平均费用曲线随产品市场容量的扩大而向下递减，以致单个企业独占市场将比多家企业分享市场而能够取得更低平均成本，从而使得社会总成本最小的产业。20世纪70年代末以后，新的观点认为，自然垄断产业未必只能建立在规模经济性的基础之上，只要存在着所谓的成本的劣加性或范围经济性，该产业就是自然垄断产业。对自然垄断产业进行规制的根本目的，是因为在这类产业中实行独家企业垄断或少数几家企业寡头垄断在资源配置上可达到更高效率。因此，很多国家的政府都赋予特定的企业垄断供给权，并通过限制其他企业进入(即所谓进入规制)来维持垄断性结构，以免整个产业由于进入过度而使供给能力大量过剩，使得社会稀缺资源发生不必要的损失。另一方面，由于垄断企业的生存因政府的进入规制而获得了合法保护，它们就很容易凭其垄断地位制定垄断价格，谋取垄断利益，以致不可避免地对消费者和社会福利造成一系列的损害。为避免这些损害，政府很有必要在对自然垄断产业施以进入规制的同时，对那些影响经济发展的自然垄断产业进行直接规制。
信息不对称理论。信息不对称是指市场交易一方比另一方拥有更多信息的状态，它对市场的运行有很大影响。乔治·阿克劳夫是对信息不对称进行分析的第一人，他在对旧车市场进行调查的基础上建立了柠檬市场模型(柠檬表示次品或不中用的东西)。信息不对称使低质量商品把高质量商品逐出了市场。所以，当市场上被交易对象的质量在很大程度上受控于拥有隐藏信息的一方时，就产生了所谓的逆向选择问题，交易中一方希望得到高质量产品，而另一方却只愿意提供低质量产品。柠檬市场的例子说明了信息不对称是如何导致市场失灵的。实际上，对于那些虽然具有竞争性的市场结构，但消费者在自由选择问题上还不能保证得到充分的信息的产业，由于信息不对称极易导致消费者利益的损失。
公共利益理论。公共利益理论源于传统微观经济学，它认为，政府规制在于矫正市场失灵。这一理论假定政府规制是针对私有行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则，目的是为了控制规制对象对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，具体并假定在这一过程中，政府可以公众对市场作出一定理性的计算，使这一规制过程符合帕累托最优原则。所以，哪里有市场失灵，政府规制的公共利益理论就主张在哪里实施相应的政府干预，以矫正市场失灵，公共利益理论认为政府规制的潜在范围是无限的。
部门利益理论。部门利益理论是施蒂格勒在1971年发表的《经济管制论》中首先提出的。施蒂格勒认为，作为一种制度，政府规制是产业所需并为其利益服务而设计和实施的。他使用标准的经济供求分析解释政府规制的存在，确立了一个以工商企业或消费者为需求方，政府为供给方的供求分析框架，从供求条件的变化观察到规制政策究竟是为谁服务的。他还观察到政府规制在许多场合并不符合公共利益理论，许多产业总是试图谋求政府的强制力。由部门利益理论直接派生出政府俘虏理论。政府俘虏理论认为，促使政府进行规制的是规制本身的对象或其他有可能从中获益的人。更确切地说，政府规制是特殊的利益集团寻租和创租的结果。规制者会被受规制者所俘虏，而反过来为受规制者服务。政府规制与其说是为社会公共利益，毋宁说是特殊的利益集团寻租和创租的结果。
佩尔特兹曼对政府俘虏理论进行了进一步研究。他认为，政府规制的实质，乃是将垄断利润的最终归属的决定权授于政府规制当局。受经济利益的驱使，受规制企业及其他相关利益集团必然会尽最大的努力影响政府的规制决策，从而形成所谓“政府规制的市场”。在政府规制条件下，受规制者往往能够对规制的结果作出较为准确的预测，致使一个理性的产业显然会花光所有的垄断利润而只保留政府认可的利润。为此，它完全可以运用各种手段与政府规制当局分享垄断利润。而政府规制当局一旦从垄断利润中受益，就会通过规制活动为垄断者服务。只要政府规制当局分享的利益不超过垄断利润，垄断者的这种寻租活动就仍有利可图；在政府规制条件下，较之不加以规制而言，真正发生明显变化的不是受规制产业的产量和价格，而是收入在各相关利益集团之间的分配。
(三)政府规制的分类
政府规制按照规制机构和制约手段的不同，可分为直接规制和间接规制。直接规制是指政府部门对微观经济主体直接实施的干预，也被称为狭义的政府规制。它是政府部门为了在社会经济中防止因自然垄断、信息不对称等因素使消费者利益和社会公共福利受到伤害而直接对微观经济主体进行的制度安排。直接规制又可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是指针对存在着自然垄断或信息不对称现象，为防止资源低效配置和确保服务供给的公平性，政府有关部门根据法律规定，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务、会计等方面的活动进行规定或限制。进入规制与价格规制是经济性规制的最重要内容。社会性规制是为保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害，政府通过许可认可制度，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。间接规制是指由司法部门通过司法程序对微观经济主体实施的干预，它不直接介入经济主体的决策，仅制约阻碍市场机制发挥效能的行为，并努力建立完善的、能够有效地发挥市场机制效能的制度。
按照规制方式的不同，规制分为行为规制和结构规制。行为规制是指对企业行事方法进行的规制，包括：1．防止占市场支配地位的公司的反竞争行为的规制；2．价格控制；3．针对广告和其他竞争活动的限制规则。行为规制的一种最简单的形式是指令：规制者告诉被规制者做什么。这种指令涉及信息和激励这样一个双重问题。因为规制者与企业在成本结构、日常管理上信息不对称，使规制者处于不利的地位，规制者无论是在命令，还是在控制命令的服从上，都处于信息弱势。结构规制是指决定哪些特定企业或个体实施哪些行为的规制。它包括：1．进入的限制；2．垄断状态；3．单一能力规则(不允许从事多种经营等)；4．个体未经认证不能进行专业服务的规制。结构规制的一种重要形式是职能分解。享受垄断地位的公司不能同时进入竞争性领域。这种分解涉及到竞争的效率问题。
三、现阶段政府规制在建设社会主义和谐社会中存在的问题
随着我国建设社会主义和谐社会步伐的加快以及经济体制的转轨，我国原来的政府规制正在不断向法治化、规范化和制度化的新的政府规制过渡。虽然政府规制的面貌有了很大的改观，但同社会主义和谐社会所要求的新型政府规制来讲，我国现存的政府规制依然存在着许多问题。
(一)非竞争性因素引起的垄断
首先表现为行政垄断。行政垄断又称人为垄断，它包括纵向的行业垄断及横向的准入障碍或地方保护主义。由于我国的多数规制是先由规制机构（规制机构本身又是垄断企业即规制对象）起草后报国务院再由全国人大审议通过的，这就使规制在源头上不可避免的体现着规制机构和所属垄断企业的意愿，缺乏社会的公正性。由于缺乏有效的监督与约束，这些行业的官僚作风和效率低下的问题十分突出。自然垄断产业的企业利用行业或地区垄断地位，损害消费者利益和社会公共利益。社会上出现的乱收费现象，在很大程度上就是行政垄断引起的。
其次表现为缺乏市场竞争基础的经济性垄断。缺乏市场竞争基础的经济性垄断也即不是因市场竞争中的优胜劣汰而引起的经济性垄断。现在我国在经济中存在的垄断主要是因为市场经济体系不健全、市场竞争机制还未完全形成，因缺乏市场竞争基础而形成的经济性垄断。因为缺乏市场竞争基础的经济性垄断的存在，在一定程度上阻碍着市场竞争秩序的形成。在社会经济领域我们看到的某些行业主管部门，以规范和整顿市场秩序为由，公开组织价格联盟，联手操纵市场价格现象，就是一种典型的缺乏市场竞争基础的经济性垄断。
再次表现为规制者的垄断。我国现阶段的规制者也是垄断利益所得者的现象尤为突出。规制机构为了本身的利益，在制定规制时把规制牢牢把握在本部门手中，规制对象寻租时只有寻到他们的部门才算寻到了真租，才能解决根本问题。我国2006年反腐败的重点反商业贿赂，在很大程度上就是因为规制者的垄断引起的。
总之，由于非竟争性因素引起的垄断的存在，使企业缺乏竞争活力，使价格形成机制不能刺激生产效率的提高，严重的企业寻租行为导致社会福利的损失。
(二)政府规制机构效率低下
政府规制的目的是弥补市场的缺陷，提高社会公共福利水平，因此必然要求它是及时的、高效的和灵敏的。然而，在我国，行使规制职能的政府规制机构在制定规制政策时却常常表现得不尽如人意。政府规制机构往往表现为高成本、低效率，直接影响着我国社会主义和谐社会应蕴含和体现的制度正义价值理念和政府在社会和人民中的诚信度。政府规制机构产生高成本、低效率的主要原因：一是政府规制机构庞杂。现阶段，从中央到地方的所有政府部门几乎都拥有规制权力，而且对同一生产行为的政府规制往往涉及多个规制机构，因此，规制机构之间的协调成了规制政策有效性的重要前提。二是政府规制工作缺乏竞争。从纵向看，没有哪个部门领导因为效率低而遭到上级的解雇。由于提供规制服务的政府部门缺乏竞争，必然导致政府官员缺乏提高效率的动力。三是缺乏降低成本的内在激励。鉴于规制机构工作的垄断性和任务的复杂性，因而表现为控制进入、决定价格、确定服务条件和质量及规定在合理条件下服务所有客户时的应尽义务等，使承担制约任务和执行管理预算职能的部门和人员无法了解其正的成本，进而使其不能准确评估自身的运行效率。四是监督信息不对称。监督部门和社会对规制机构的监督作用由于信息不对称而失去效力。
四、社会主义和谐社会呼唤政府规制改革
社会主义和谐社会语境中的政府规制，应当是既表现为一种放松规制的过程，也表现为一种强化规制的过程。应走松紧结合的道路，一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来的高度的政府计划管制，另一方面则逐步建立起社会主义和谐社会所蕴含的政府规制政策与制度，也可称其为“加强规制与放松规制的双重变奏”[11]或“以规制的方法放松规制”。社会主义和谐社会的政府规制应逐步从官权本位、市场否定、缺少制约和规制泛滥的旧规制模式向民权本位、市场肯定，依法规制和适度规制的新规制模式转变。现阶段，我国政府规制既存在着越位的情形，也存在着缺位的情形，为又好又快地建设社会主义和谐社会，我们必须对现在的政府规制进行改革。
1.建立健全规制法律体系，依法推进规制改革
改革和制定规制必须建立在有法可依和有法必依的基础之上。建立政府规制的法律框架，作为政府规制改革的准则。任何行政机关不得用无法律依据的规制来限制国民的权利或增加国民的义务。现阶段，政府规制的改革要以立法为先导，在规制制定和改革方面，要按法定程序进行规制的制定和改革，并依法进行政府规制，逐步确立法治政府的形象。
2.建立高效和权威的专门规制机构，持续推进规制改革
我国现有的规制机构庞杂，各规制机构之间存在着职能交叉、职权不明的现象，因而导致各规制机构执法宽严标准不一、相互推诿或重复干预等问题，这不利于维护法规的统一性，使得规制机构在执法中缺乏权威和效率。另外，有的规制机构与所属的企业并未真正政企分离，这也不利于执法的公正性，损害了政府的形象和声誉。因此，政府规制改革不仅涉及到政府各部委的规章清理，而且需要根据我国和谐社会发展的不同阶段的具体情况以及规制改革本身的持续性和专门性在全国人大和国务院设立领导规制改革的专门组织机构。同时，国家要建立重大规制政策的研究和制定的官产学相结合的体制。在政策动议、政策规划、政策研究、政策评估、政策决定、政策执行与政策监督等环节中建立官民互动的机制。
3.制定规制改革计划，并对规制改革成本和效益进行分析与审查
因为我们建设的社会主义和谐社会是一个通过保证多元利益关系得到稳定，民主与公正得到保证的社会的过程，也是国家和公民关系互动互促的过程，所以它的建设是一种不断持续的动态过程，而不是一个一劳永逸的静止状态，因此我们在进行规制改革时，必须制定详尽的、先易后难的、分步实施的改革计划。当然，任何的改革都有成本，政府规制的改革也不例外。但是，政府规制改革与其他改革有所不同，其最大的不同就在于它直接影响着我国微观经济的发展和我国政府在人民心目中的形象，同时也直接影响着消费者的利益和国家公共利益，因此也直接影响着我国社会主义和谐社会的建设，所以，这就要求我们在进行规制改革过程中要特别注意成本与效益的关系。政府规制机构应在规制改革之前制订详尽的“规制预算”，说明将要进行的规制改革将对我国经济、社会、政治（政府）、文化的影响。我们认为，这里的成本与效益预算不仅仅指向社会主义和谐社会的物质体现层面（社会主义和谐社会的硬件），它更多的指向社会主义和谐社会内部结构的第一、二两个层面即理念层面和制度规范体系层面（社会主义和谐社会的软件）。
4.培育产权多元市场，健全社会中介团体经济组织，强化被规制者的参与
目前，我国的经济在我国现有政府规制的引领下还没有形成一个比较统一的和开放的全国性的市场经济体系，而是被各级行政部门和地方政府以“条条”和“块块”所分割。市场准入仍受到行业主管部门的严格限制。一些行业仍基本以国有独资企业为主体，形成独家垄断或多家垄断的格局。为了消除垄断行业的非效率性，我们必须在非竞争性因素引起的垄断行业引入民间投资主体自由进入的竞争性机制，或是那些能够参与垄断环节的特许权引入竞争机制或民营化，对现有垄断企业进行股份制改造，使其成为产权多元化的现代公司制企业，培育不同的市场交易主体，完善市场交易机制，彻底铲除非竞争性因素引起的垄断，维护社会主义和谐社会建设的成果。
对政府和市场来说，中间组织是一种中介，可以说既是桥梁又是纽带，既是市场和政府相互传递信息的途径，也是市场关系的维护者。但是，由于我国遗留下来的行政化的力量无处不在和过于强大，致使现在我国民间性质的社会中介团体经济组织几乎没有机会得到像样的发展和生存空间，社会民众及团体的监督影响能力甚微。充分培育和发展中介组织，加强消费者的知情权，提高政府规制的社会监督能力，在垄断性行业建立专业消费者、民间团体组织的监督，这也是我们在社会主义和谐社会语境下进行政府规制改革、促进和培育以及实现社会主义和谐社会的公平与效率所需要解决的重要问题。
5.明确政府规制的边界，强化被规制者的监督
政府规制的存在理由之一就是遏制市场失灵，弥补市场功能缺陷，恢复市场的功能，以保证经济发展的外部条件。但是，随着政府对社会经济生活各领域干预的扩大和加强，政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又产生了政府活动的非市场缺陷，即出现政府失灵现象。市场解决不好的问题，政府未必能解决的好，因此，政府干预是有限度的。正是由于政府失灵的存在，表明政府也不是万能的，政府也应是有限政府。针对经济发展，有必要对政府规制给出一个明确的边界：政府规制应严格控制在市场失灵的范围内；政府规制应限于能够修补市场缺陷的范围之内；政府规制应同样遵循成本与效益原则。
政府规制与市场机制的边界城池划定，要保持和谐，就需要参与者的自觉，同时也需要第三者的监督。完成监督的任务就必须建立规则和制度。针对社会主义和谐社会语境下的政府规制改革，对政府规制的监督，我们应建立规制调查制度、规制谈判制度和制规听证制度等，以保证规制改革符合民意，获得国民的理解和支持，体现社会主义和谐社会内部结构的城乡结构的和谐、区域结构的和谐、社会阶层结构的和谐、就业结构的和谐、代际结构的和谐、人的发展和自然的和谐、价值观的和谐和国际交往环境的和谐。
6.对规制者进行规制
政府规制是政府部门依法对微观经济活动进行直接规范和约束的行为，在这种规制活动中，政府集执行权、自由裁量权、准立法权和准司法权等于一身。因而伴随着规制过程可能出现大量的寻租行为，规制者也往往成为受规制者的俘虏，使政府规制偏离社会福利目标。因此，要防止规制失灵，必须确立和强化对规制者的规制。建立一套使规制者以谋取社会福利最大化的规范体系。具体来说，就是要提高政府规制制定和使用的透明度，强化社会各界对规制机构的监督，以防止和纠正规制机构不作为或违反规制现象的发生。
7.加强对规制的司法审查
现在，在我国，政府规制制定和修改的行为还没有纳入司法审查的范围。但是，随着我国社会主义和谐社会的建设以及法治社会的形成，政府规制纳入司法审查的主客观条件都已具备。再者，我们建设的社会主义和谐社会所蕴含的国家必然是一个民主法治的国家，而民主法治国家所蕴含的政府必然是一个民主法治的政府，而民主法治的政府本身就是一个一切行为都必须接受司法监督和司法审查的政府。依据理论，民主法治国家的政府必然是有限政府，有限政府的一切行为都应在宪法和法律规定的范围之内，并且其一切行为都必须受司法的监督和司法的审查。政府的规制行为必然包含在政府一切行为之中，所以，我们认为，我国应尽快把政府规制纳入司法审查的范围，不仅如此，我国还应把政府规制列入到我国司法审查的重点，因为，政府规制的越位和缺位直接影响着社会主义和谐社会所体现的公平、公正、效率的价值理念。
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关键词：和谐社会；法治；法律体系
一、“和谐社会”理念的提出
在我国，“和谐社会”理念的提炼是一个逐步丰富的过程。在党的十六大上，社会和谐作为小康社会的一个内容而提出。而到了十六届三中全会提出科学发展观，强调以人为本、全面协调可持续发展，要求实现五个“统筹”，贯穿其中的就是要努力实现整个社会各方面的和谐。党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》更加明确提出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。”并要求不断提高构建社会主义和谐社会的能力。但是究竟什么是和谐社会，对此，2005年2月20日，总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班仪式上的讲话中明确指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”1
可见，和谐社会的内涵非常丰富。然而，问题的关键是如何构建或实现和谐社会？我们以为，法治的方式是构建和谐社会的最主要方式，文章的目的就在于阐明法治对于构建和谐社会的必要性和可能性以及法治体系自身的完善对于和谐社会的架构作用。
二、和谐社会的构建离不开法治
历史是一面镜子。古人云：以铜为鉴，可以正衣冠；以人为鉴，可以明得失；以史为鉴，可以知兴替。以历史的资源为资治之鉴，可以知利弊得失，兴衰存亡之道。和谐社会理念的正式提出和全面阐释虽然是时代话题，但实际上，追求安宁有序、富足安康，实现社会和谐，建设美好社会，却一直是古今中外人类共同追求的梦想。
早在公元前，古希腊哲学家毕达哥拉斯（约公元前580到前500年）就提出了和谐的学说，他从数学研究出发，认为世界的统一就是万物之间数量关系的和谐比例，并且认为和谐的内涵包含着对立与统一的关系，是对立之间的和谐。赫拉克利特（约公元前540到前480年）是一位伟大的唯物主义哲学家，在和谐问题上，他批评性地继承了毕氏思想，提出了自己的辨证和谐观。在他看来，对立统一是宇宙的普遍现象，并且“对立造成和谐”，和谐并不是对立面的消除，恰恰相反，和谐正是以承认对立并保持对立面为基础的，是对立的产物。“看不见的和谐比看得见的和谐更好”，即通过事物内部的对立斗争，就产生了矛盾的各种因素或者说各方力量的均衡，从而诞生了统一而又稳定的和谐。
同样，构建和谐社会，实现社会大治，长期以来是中华民族的价值理想和奋斗目标。无论是商周以前禅让制的王道之治，还是《礼运》篇“大同”的理想世界，以至孙中山“天下为公”的共和理想，都没有放弃建构和谐社会的追求。然而，一个发人深省的问题是：与西方同样有着数千年和谐追求的传统文明为什么在西方文明如日中天的近代突然变得步履蹒跚、江河日下？个中原因，固然不胜枚举，但就社会治理角度而言，统治者“德主刑辅”，“重礼轻法”的“人治”和“德治”之举实乃问题的根源所在。
其实，法治社会不等于和谐社会，法治社会本身并不等于已经建成了和谐社会。至近代，西方各国虽然普遍建立起了以法律为主要形式进行统治的社会秩序，但我们也不能说这种秩序就已经达到了和谐社会的要求。比如，困扰人类数千年之久的贫富差别问题，男女之间的平等问题，涉及健康人与残疾人的形式正义与实质正义问题，人们的物质生活和精神生活协调问题，人与自然环境和谐相处的问题，等等，都还没有得到很好的解决。因此，仅仅依靠法治也无法真正实现和谐社会，其中，道德和宗教等也起着非常重要的作用。但是，作为整体先进的西方文明，为我们揭示了这样一个发展规律：法治乃是大治之本，即，和谐社会离不开法治。正是在此意义上，韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中突出了法律在现代化的西方社会形成中的极端重要性，把法律视为西方资本主义形成与发展的重要推动力量。“在这些方面中具有毋庸置疑的重要性的是法律与行政机关的理性结构。因为，近代的理性资本主义不仅需要生产的技术手段，而且需要一个可靠的法律制度和按照形式的规章办事的行政机关。没有它，可以有冒险的和投机性的资本主义以及各种受政治制约的资本主义，但是绝不可能有个人创办的具有固定资本的和确实核算的理性企业。这样一种法律制度和这样的行政机关只有在西方才处于一种相对来说合法的和形式上完善的状态，从而一直有利于经济活动。”2
三、和谐社会之法治构建何以可能——和谐社会与法治社会的同质性3
和谐社会要求物质文明与精神文明、政治文明的建设协调一致，要求人际关系和社会秩序以及人与自然的关系都是和谐稳定的，要求社会发展是全面而又可持续的，从本质上说，它与法治社会追求的秩序井然、公平正义、权利保障的价值追求是一致的，可以说和谐社会就是法治社会。
和谐社会应该是一个有秩序的社会。所谓秩序是指一种有规律、可预见、和谐稳定的状态，也就是规则约束下的状态。社会有序就是经济、政治、思想、文化、社会生活各个方面有章可循。具体表现为，在政治领域中，要求权力的授受和运行代表人民的意愿，符合民主程序，权力监督制约完备有效；在经济领域中，企业、市场和政府的功能定位正确，运行方式符合法律法规和市场规则；在思想文化领域中，要正确处理主流文化与文化多元化之间的关系；在社会生活领域中，要坚持社会主义道德规范和个人自由的统一；更为重要的是，秩序一旦形成，社会自身就具有了一定的自我维持、自我协调、自我发展的能力，从而就能减少、消除各种社会冲突和矛盾，形成符合人们期待的和谐。在秩序的形成过程中，尽管有多种力量可能发生作用，但其形成必须依托于一定的规则，不同类型的规则在秩序的形成过程中所起的作用可能是不同的，但在现代社会，起主导作用的应当是法律规则。法治之所以不同于法制，就在于它不仅强调秩序，更为重要的是，它表征的是这样一种现代意义的秩序。
和谐社会应该是一个公正的社会。现代社会的和谐是机会均等、主体平等的社会，是政治法律上平等和经济利益分配平等相统一的和谐。法律有好坏良恶之分，法治国家的法律不仅是“法律之治”，而且更是“良法之治”。而公平正义则是“良法”的灵魂，是现代法律合法性的基础。另外，社会正义离不开司法正义，司法正义是社会正义的最后一道防线，如果失去了司法正义，社会正义也最终无法实现。在现代法治中，司法不仅具有解决各种冲突和纠纷的权威地位，而且司法裁判乃是解决纠纷的最终手段，法律的公平正义价值在很大程度上需要靠司法的公正而具体体现。因此，司法正义是实现和谐社会的重要保障，也是实现法治的一个重要价值目标。
和谐社会是一个以人为本的社会。以人为本，在法律上就是指要充分尊重个人的意愿，使其享有人之为人所应享有的基本权利，在法律允许的范围之内，享有广泛的行为自由。国家和社会应当充分保障和实现个人的福祉，促进个人人格的发展，维护个人的人格尊严和自由。当前，在法律上贯彻以人为本的原则，一方面，需要在立法上充分反映人民的意愿和利益，在具体制度的设计上以有利于保障和实现人们的合法权益为宗旨。另一方面，要协调好个人和社会、个人与国家、个人与集体之间的相互关系，在尽可能地赋予个人行为自由的前提下，又要维护和实现社会公共利益和国家利益。在尽可能地尊重个体的独立性和自主性的基础上，要维护集体的利益。对于私人之间的关系，只要不涉及到国家利益、公共利益，国家原则上不进行干预。只有在当事人出现纠纷之后，国家才以裁判者的身份行使国家权力，解决纠纷。在正确协调好个人、社会与国家的关系的基础上，形成公民社会与政治国家既保护制衡，又相互促进，协调发展的和谐关系。最后，法治保障为充满活力的社会主义和谐社会提供必要的法治环境。充满活力是社会进步的不竭动力，只有让全体人民各尽所能、各得其所又和谐相处，人的聪明才智才能得到最大限度的发挥。构建社会主义和谐社会必须最广泛、最充分地调动一切积极因素，发挥各方面的创造力，不断推动经济社会的发展，大力发展生产力。法治就是为社会营造利益受尊重、权利可诉求、竞争有秩序、成果得保护的法治环境，为构建充满活力的社会主义和谐社会提供必要的环境保障。
四、法治框架自身的完善才能更好地促进和谐社会的建构
法治自身框架的设计将直接关涉到和谐社会的架构，目前我国在社会主义市场经济体制下的法律体系内容和需要完善的地方主要有：
1、宪法及宪法相关法。宪法及宪法相关法是我国法律体系的主导法律部门，它是我国社会制度、国家制度、公民的基本权利和义务以及国家机关的组织与活动的原则等法律规范的总和。它规定国家和社会生活的根本问题，不仅反映了我国社会主义法律的本质和基本原则，而且确立了各项法律的基本原则，最基本的规范体现在《中华人民共和国宪法》中，还包括国家机构的组织和行为方面的法律，民族区域自治方面的法律，特别行政区方面的基本法律，保障和规范公民政治权利方面的法律，以及有关国家领域国家国家象征国籍等方面的法律。
2、民商法。我国采用民商合一法原则。恩格斯指出民法乃是以法律形式表现了社会的经济生活条件的准则，是社会主义市场经济的基本法律。它的调整对象是平等主体之间的财产关系和人身关系，集中反映了社会主义市场经济自愿、平等、等价有偿、自负盈亏、诚实信用等属性的内在要求。我国1986年制定了《民法通则》，但尚不完善，还有不少工作需要去做，比如《物权法》就有待进一步制订好。《商法》是民法的特别法，主要包括《公司法》、《票据法》、《保险法》、《海商法》、《证券法》等在内的重要单行商事法律。其任务在于规范市场主体，规定交易活动的支付融资手段，确立减少风险的途径，制定海上运输的规则，规范资本市场等。
3、行政法。社会主义市场经济的建立与发展既需要政府的组织与推动，还要求政府转变职能，提高管理水平，改变旧的管理方法。为了适应市场经济的需要，政府对经济从直接管理到间接管理，由经营性的具体管理到宏观的管理，从行政隶属管理到依法定职能管理的转变，势必对政府的工作从客观上提出更多更高的新要求。因此，进一步健全行政法律制度以促进、保障社会主义市场经济的健康发展显得极为迫切与必要。
4、经济法。经济法是指国家从社会整体利益出发对市场干预和调控管理的法律，是经济管理法。经济法是利用国家强制干预来克服市场经济的消极因素，保障其沿着有利于全社会的方向发展。经济法大体可以包含三个部分。一是创造竞争环境维护市场秩序的法律，如《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《广告法》、《商业秘密保护法》等。二是国家宏观调控和管理的法律。我国已制定了《预算法》、《审计法》、《中央银行法》、《物价法》、《税收征收管理法》等重要法律。三是国家对重要产业和新兴产业促进的法律。这方面我们已经制定了《农业法》、《电力法》等法律。现在有必要制定诸如《高新技术产业促进法》、《中小企业发展促进法》等重要法律。
5、社会法。社会法也是规范社会主义市场经济的重要法律，主要是保障劳动者、老人、失业者、丧失劳动能力的人和其他需要扶助的人之权益的法律。其目的在于，从社会整体利益出发，保护劳动者，维护社会安定，保障市场健康发展。主要包含了三类法律。一类是《劳动法》、《劳动就业法职业培训法》等。二类是社会保险法，即社会强制(义务)保险法如《养老保险法》、《医疗保险法》、《失业保险法》、《事故保险法》等。三类是社会救济法。我国颁布了《劳动法》，但还有一些有关配套法律需要草拟，以进一步完善社会保障方面的法律。因此，社会保障法律制度的建立不仅关系到改革的进程、市场经济的发展，而且势必影响国家的政治稳定和社会稳定。
6.刑法。社会主义市场经济的建立和发展，还离不开刑法的保障。市场经济固有的自发性和消极作用，必然会引发一系列新的犯罪的出现。诸如违反公司、企业管理秩序罪，内幕交易罪，生产和销售伪劣产品罪，金融诈欺罪，商业贿赂罪，破坏金融管理秩序罪，违反税收征管罪，洗钱罪等等。过去闻所未闻的新的犯罪层出不穷。因此，我国1997年修改了刑法，新规定了破坏社会主义市场经济秩序几十种犯罪。如不对这些犯罪严惩不贷，让贪污横行，犯罪猖獗，社会主义市场经济是绝不可能建立起来，也绝不可能健康发展下去的。
7、诉讼与非诉讼程序法。诉讼与非诉讼程序法是调整因诉讼活动和非诉讼活动而产生的社会关系的法律规范的总和。它包括民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼和仲裁等方面的法律。市场经济运作中引起的民事纠纷，要通过民事诉讼解决;发生的行政争议要凭借行政诉讼了结;产生犯罪，则要通过刑事诉讼处罚。这方面的法律不仅是实体法的实现形式和内部生命力的表现，而且也是人民权利实现的最重要保障，其目的在于保证实体法的公正实施。目前，我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》己臻完善，达到了世界先进水平。但是，为了更好地保护债权，同时避免太多企业破产。有必要进一步研究制定《强制执行法》、《破产法(包括私人企业和自然人)》、《公司和解法》、《公司重整法》等等。
［参考书目］
1、《深刻认识构建社会主义和谐社会的重要意义扎扎实实做好工作大力促进社会和谐团结》，人民日报，2005-2-20；
关键词：耕地农民；养老保险；制度构建
据全国第五次人口普查数据，中国65岁以上的老年人口为8811万，占总人口的6.96％，其中城镇老年人口3180万，占城镇总人口的6.30％，农村老年人口为5631万，占农村总人口的比重为7.35％，农村老年人口的绝对数是城镇人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在农村。因此，当前中国养老问题的真正重点和难点不在城市而在农村。目前，在中国大部分农村地区，家庭养老是最主要和最普遍的方式。农村老年人主要依靠个人劳动收入，丧失劳动能力时才依靠儿女供养，生活保障主要依靠土地等生产资料。其中以耕地为主要生产方式的农民数量最多，且只拥有土地使用权，占有的社会资源很少。同时由于不断扩大的城乡差别及社会分配关系的不公平，使得以耕地为主的农民生活日益窘迫。本文以耕地农民社会养老保险为切入点，拟按照低水平、广覆盖和可持续的方针，对适合耕地农民的养老保险制度构建思路进行探讨。
一、耕地农民及其养老保险现状
(一)耕地农民的界定。耕地农民主要是指从事农林牧渔业等农业生产，拥有农村户籍且长期居住在农村，以农业为生的农村劳动力。耕地农民具有三个基本的特征：户籍在农村；拥有从事农业生产的基本生产资料，如土地、河流、草原等天然资源；从事以农业为主的经营活动。由于统计口径的不同，对耕地农民做精确的统计比较困难。因为统计面上的农业从业人口常常包含那些长期或短期在外打工的流动人口。根据相关学者的估计，1999年乡镇企业职工约为1.4亿人，流动人口约为1亿人，两者相加为2.4亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，这一数据将达到3亿。从总计8.07亿农村人口扣除，则耕地农民数目约为5.07亿人，约占农村人口总规模的62.5％。2001年全国农业普查中“农业从业人员”项目下的普查数据表明，2000年全国农村实际从事农业经营的人口约为5.19亿人。在全国各省区中，农业从业人员超过l000万的省份有20个；农业从业人员超过2000万的省份有11个；而农业从业人员超过3000万的省份则只有6个，即江苏、安徽、山东、河南、湖南、四川，其中山东、河南与四川三省的农业从业人口甚至超出了4000万。
(二)耕地农民的社会养老保险现状。中国长期以来形成的城乡二元结构造成农村的经济发展相对缓慢，在农村还未真正建立起养老保险制度。中国的农村养老保险于1986年开始探索。1991年根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。1997年7月国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。1998年，农村养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，农村养老保险开始进入清理整顿阶段，清理整顿一直持续到2002年。这一时期农村社会养老保险参保人数下降，出现了倒退的现象。在这一阶段，耕地农民参加农村社会养老保险的状况和效果更加不理想。具体表现在：
1.参保的耕地农民少。当前中国农村社会养老这种以个人储蓄为主的完全积累模式近乎于商业性养老保险，偏离了社会养老保险制度设计时的本质要求。其最大弊端是能参保的多是有收入保障的农村户籍人口，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。而最需要养老保险的低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外，不能从养老保险中受惠，使得该制度既无法体现社会保障性质，更无法体现济弱扶困的社会公平原则。另一方面，农村社会养老是以自愿原则为基础，农民对农村社会养老保险知识的了解程度、对农村社会养老保险有关政策的态度、对当地政府的信任度及其年龄、文化程度、子女数、所在地的经济实力等，均会影响其是否参加农村社会养老保险。从参保农民的工作业态细分，以村干部、民办教师、农业大户等收入稳定、收入水平较高或受教育程度高的农民参保居多，而以耕地为主的农民参保较少。
2.耕地农民养老保障水平低。对大多数的耕地农民来说，由于目前农业生产的非现代化和农业收入的水平较低，这部分人大部分属于低收入和贫困阶层，而且其中相当一部分是年老体弱者，除维护家庭的日常开支和必要的教育、医疗外，其用于养老的积蓄极其有限。现行保险费征缴实行的是低标准、多档次，从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择。由于制度设计的缺陷和政府推行中的问题，加之个人利益最大化的考虑，绝大多数人都选择了最低档次。同时，由于中国农村的经济水平低下，农民可支配的收入更少，所以针对各地现行的大多数农村社会养老保险，农民投保大多选择缴费基数低、缴费额度小的档次，这直接导致农民年老时所领取的保险金少，根本无法满足农民老年的基本生活需要。
二、耕地农民社会养老保险发展的障碍
以耕地为主的农民对养老保险的认同度低，参加养老保险的积极性不高，以致良好意愿难以实现，农村养老保险举步维艰，究其原因，主要有以下几个方面：
(一)传统养老观念影响深远，耕地农民参保意识不强。社会保险的使用价值是分担的，作为公共品，不存在排他性和可让渡性，每个人都有使用机会。在新中国成立后的相当长一段时间里，农民被排斥在社会保险体系外。当时的原因是认为农民拥有了国家给予土地的使用权，从而获得了土地保障。因此，与中国城乡二元经济结构相适应，目前中国的养老制度也呈现出二元化的特征：在城市，以社会养老为主，家庭养老为辅；在农村，则以家庭养老为主，自养为辅，社会养老次之。有关资料显示，从农村年轻人对自己将来养老问题的打算来看，94％的农村青年人希望将来在家中养老，72.2％的青年人希望将来依靠子女养老。可见，传统的家庭养老模式将在相当长的时期起主要作用。
(二)农民收入水平较低，耕地农民参保能力不够。改革开放以来，中国农村居民收入有了很大程度的提高。与1979年全国农民年均纯收入不到602元的水平相比，2007年全国农民的平均收入已达到4140元，提高了近6倍。但与城市居民的收入相比，农民的收入增长速度缓慢，且绝对水平也和城市居民的收入差距明显拉大。一些贫困地区农民的生活消费支出、生产经营支出和子女教育费用支出之和甚至大于其总收入，这就使得农民存在收不抵支的现象，根本无力缴纳保费。另外，随着城镇化、工业化进程的不断推进，由于农业收入较低及城市生活的影响，年轻和文化水平较高的青年农民更加具有非农转化的趋势，外出打工的人以年轻人为主，外出流动人员的平均年龄为33.4岁，并且外出劳动力的文化程度较高，初中学历以上者的占比为59.5％，比全部调查对象的比例高出16％。因此，留在农村务农的往往是一些文化水平低、年纪较大的农民，这一群体的老龄化程度较高，对养老保险有迫切的需求。因此，从经济收入的角度，耕地农民属于农村人口中的“弱势群体”，参保能力明显不足。
(三)地方政府财政收入水平低，转移支付能力弱。无论是国际的经验，还是中国的实践都表明政府的财政补贴和支持对社会保障制度的发展至关重要。在城镇，国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担；而在农村1991年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》以“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹集原则。这严重违背了社会保险的社会公平性原则，实际上是农民个人的养老保险或理解为农村居民的个人储蓄型的养老保障，这不是真正意义上的社会保险。对以耕地为主的农民而言，更加难以获得相应的政策支持。以湖北省农村养老保险暂行办法规定为例：投保对象应平等享受集体补助；乡镇企业对职工及其他人员的集体补助，应在缴纳所得税前按允许扣除的工资总额的一定比例(最高不超过17％)提取并税前列支，意在调动农民加入养老保险的积极性。但以耕地为主的农民很少在乡镇企业工作，并且集体经济不断萎缩，特别是农村税费改革取消村级三项提留，大部分村依靠财政转移支付维持运转，加之债务包袱沉重，无力对农民养老保险进行补贴。从湖北省农村养老保险调研的情况看，得到集体补助的主要是村干部、民办教师，而普通的耕地农民很少得到补助。’
(四)农村保险制度存在缺陷，经营管理状况不佳。农村养老保险属于社会保障范畴，需要政策保障。农村养老保险制度显然对此考虑不足。政策层面，尽管中央和地方高度重视农村养老保险，出台了各种指导意见和暂行办法，但至今10多年没有明确的调整和完善，在保险费缴费方式、管理机构经费保障、保险基金运营管理、养老金的计发办法等方面，都缺乏有力的政策支持，与国家支持企业职工养老保险的政策相比，形成巨大反差。由于缺乏财政支持，农村养老保险机构依靠按保费一定比例提取的管理费难以维持运转，养老金依靠银行存款和购买国债难以实现保值增值，加之参保农民少，收缴保费少，提取管理费少，养老金收益少，陷入机构难运转、业务难开展、兑付难保障的恶性循环和尴尬境地。
三、耕地农民社会养老保险制度构建的基本思路
(一)耕地农民社会养老保险在制度构建要考虑农村社会养老保险制度特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，未来10年农村人均纯收入如果能以平均每年7％的速度增长就是相当不易的成绩，而城镇居民收入的年均增速很难低于9％，城乡差距将继续扩大。因此，制度构建时要综合考虑耕地农民与企业职工参保的不同特点、农村经济发展的实际情况及地方财政支持的承受能力等诸多因素。耕地农民数量大、收入不稳定，因此，耕地农民的社会养老保险应从制度构建上比城镇居民养老保险更优惠，要体现国家财政的作用，要将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新的养老保险体系，调动农民参加养老保险的积极性。
(二)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性。设计的保费标准要与耕地农民人均纯收入匹配，避免形成农民参保动机上的瓶颈。按照社会平均工资核定养老保险缴费基数和养老金计发标准是国际通行做法，既是考察现阶段参保人员缴费能力的标准，也是今后参保人员养老生活保障水平的参考标准。农民人均纯收入是考察农民生活水平的一个重要指标，可在一定程度上反映农民的缴费能力和生活保障水平。耕地农民养老保险基金的组成方式可由个人账户资金和财政补贴的统筹账户组成。个人账户养老保险金的缴纳，原则上按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，不高于本地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平，规定农村社会养老金的缴费率，确定缴费金额，并根据农村最低生活保障标准和该地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平的变化做相应调整。在个人养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人养老金的激励因素和自身劳动贡献差别。
(三)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性。保险费的缴纳要体现灵活性，可按月缴纳，也可按年缴。财政补贴账户设计类似城镇居民的统筹账户，财政部门应根据各地区的经济发展水平确定不同的补贴标准，并记入耕地农民养老保险财政补贴账户。政府应承担耕地社会养老保险管理机构费用。中国城镇养老保险管理费用是由国家财政列支，同样，耕地农民养老保险管理费由国家财政列支才更能体现社会保险的公平性，同时也有利于将来统筹城乡社会保障制度。政府应设立农村养老金待遇调整储备金。各地区劳动保障部门可以根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，制定本地区待遇调整方案，合理安排专项资金，作为调整储备金，用于对参保的耕地农民年老后领取的养老金进行调整。
关键词：社会保障税制度设计配套改革
随着市场经济体制改革的不断深化，我国社会保障事业得到了很大的发展，社会保障基金也逐步实现了社会化的统筹与管理。但在实践当中，现行社会保障基金筹集方式—统筹缴费暴露出欠规范、不统一和无法为社会保障提供稳定资金来源等弊端。开征社会保障税，应成为当前我国社会保障制度改革与完善的必由之路。借鉴西方发达市场经济国家的经验，结合我国实际情况，遵循国家、企业、个人（职工）三方共同负担原则；坚持公平为主，兼顾效益原则；预算管理，专款专用原则；政令统一、政事分开原则，本文提出如下关于社会保障税税制设计方案：
一、我国社会保障税的税制设计
1.纳税人。根据国外通行做法，我国境内各类企事业单位、干部职工、外资企业的中方人员、自由职业者（包括个体工商户）均为社会保障税的纳税义务人。考虑到我国现阶段农村经济发展水平低且不平衡，农民负担能力有限，近期内暂不将农民列入纳税行列。可选择经济条件较好的地方，以乡镇或县为单位建立统筹式的区域性社会保障制度，待条件成熟时，再逐步将农民纳入社会保障税的征税范围。
2.征收对象与计税依据。社会保障税以纳税人的工资薪金或生产、经营利润为征税对象。雇员，以其因雇佣关系取得的、由雇主支付的工资薪金为征税对象；雇主以其因雇佣员工而支付雇员的工资薪金为征税对象。自营者，以其生产、经营利润为征税对象；企业、事业单位的承包、承租经营者，如果对经营成果不拥有控制权和所有权，而只取得固定的承包、承租经营所得的，等同于雇员，以其取得的工资薪金和承包、承租所得为征税对象；如果对生产、经营成果拥有控制权和所有权，除固定上缴被承包、承租单位一部分经营成果外，其余经营成果全部归承包、承租者所有的，按自营者征税，以其工资薪金和承包承租经营所得为征税对象。自营者，是指同时既为雇主又为雇员的城乡个体工商业户以及依法成立的个人独资企业主。从我国的实际情况出发，作为征税对象的工资薪金应以1998年9月国务院批准的国家统计局规定的工资总额统计项目为标准。同时，社会保障税应税工薪收入应是职工的全部工薪收入，在与个人账户相结合的前提下，既设起征点又设上限。社会保障税的计税依据应为工薪收入（工薪支出）或生产经营利润，不作任何税前扣除。应纳税额的计算公式分别为：
雇员应纳税额=雇员取得的工资薪金×适用税率
雇主应纳税额=雇主支付雇员的工资薪金×适用税率
自营者应纳税额=自营者的生产、经营利润×适用税率
纳税人取得（支付）的工资薪金或生产、经营利润为外币的，应按照国家外汇牌价（原则上为中间价）换算成人民币计税。
3.税率。社会保障税是为实施社会保障制度而筹集资金的一种形式，是专税专用、权利与义务相匹配的特殊税种，在性质上与个人所得税不同。在《中华人民共和国劳动法》规定的5个社会保险险种中，基本养老保险、基本医疗保险和失业保险涉及的人群范围广，与广大人民群众的切身利益直接相关，涉及的基金金额也最大，并直接关系到社会稳定。考虑到目前国家经济发展水平和企业承受能力，本着征税简便、降低税收成本的原则，根据社会保障税的专款专用和受益原则特点，社会保障税的税率根据基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等保障项目统一采用综合比例税率予以确定。其中，养老保险项目的税率为10%，医疗保险项目的税率为6%，失业保险项目的税率为6%.其他保障项目的税率视具体情况确定，统一合并征收。为便于与我国现行的社会保障制度较好地衔接，雇主的负担率应高于雇员的或起码应与雇员基本相等；自营者的税率应基本上等于雇员与雇主税率之和。
4.税负调整制度。社会保障税实行限额征收，超过限额部分的工资薪金或生产、经营利润不再征税。考虑到中国现行的养老、失业、医疗保险金在工资薪金中的扣缴办法，这一限额对工资薪金应规定按月缴纳，对自营者的生产、经营利润应规定按年缴纳。为照顾低收入阶层，以体现社会保障税的立法意图，社会保障税应规定起征点。未达到起征点的，免予征税；超过起征点的，就工资薪金或生产、经营利润全额征税。起征点的大小可参照中国现行的最低生活水平标准制定。纳税人缴纳的社会保障税税款，可申请在其个人所得税前予以扣除。具体办法由税法另行规定。但对社会保障税的政策优惠如税收减免、税收抵扣等制度必须规范化，做到全国统一，以利于劳动力要素的流动。对于少数民族边远地区，可以用专门条例做出特别规定。
5.征收管理。将社会保障税划为中央税，由国税机关负责征收。雇员和雇主的社会保障税按月计征；自营者的社会保障税按年计征，按月预缴，年终汇算清缴，多退少补。雇员、雇主应缴纳的社会保障税于月份结束后7日内向主管税务机关申报缴纳；自营者应缴纳的社会保障税于月份结束后10日内向主管税务机关预缴，年度结束后3个月内汇算清缴。自营者少缴纳的社会保障税税款，于下年度补缴，多缴纳的社会保障税可抵缴其下年度应缴纳的社会保障税税款或本年度应缴纳的个人所得税税款。雇员应缴纳的社会保障税税额，由其雇主在申报缴纳应纳社会保障税时一并代扣代缴。除国家另有规定外，社会保障税由纳税人向其所在地主管税务机关缴纳。雇员在多处取得工资薪金的，由纳税人向其户籍所在地主管税务机关申报缴纳；如果其雇主已代扣代缴社会保障税，在申报缴纳时，可申请退还多缴的税款或者抵缴其应纳的个人所得税税款。二、我国开征社会保障税需要解决的几个相关问题
（一）社会保障制度的配套改革
当前我国社会保障资金筹集的主要问题是缺乏明确的法律依据，筹集办法多由地方做出规定，难以收效；筹资机制不规范，地区间、部门与行业间负担不一，统筹面窄，社会互济范围小，多头管理，自收自支，缺乏宏观调控和监督机制，挤占、挪用时有发生；现收现付所形成的隔代支付与社会老龄化的矛盾没有根本性的改变措施，参保的权利与义务透明度不够，影响参保积极性和参保范围的扩大。目前的社会保障法律体系只有养老、失业、工伤、生育等一些单项法规，法律层次低，也没有形成完整的法律体系，从我国社会保障资金筹集与改革取向的长远目标出发，开征社会保障税，必须首先对现行社会保障制度进行配套改革：
1.必须尽快制定颁布社会保障的基本法律——《社会保障法》。《社会保障法》是规范社会保障各主体权利与义务关系的法律依据，也是社会保障税开征的法律依据。国家通过《社会保障法》可以明确参加社会保障的各主体在社会保障中的权利与义务，把社会保障范围、基金筹集、托管运营和发放，以及国家对基金的保障与监督管理等在法律上得以规范，从根本上保证社会保障税的征收与管理，确保社会保障税收入的稳定增长。通过《社会保障法》可以规定社会保障税收入的安排使用，做到有法可依，税务机关负责及时足额把社会保障税征收入库，财政部门负责社会保障税的预算管理和资金安排与监管，满足不同社会保障项目的资金需要，社会保障部门负责社会保障资金的社会化发放工作。同时，通过《社会保障法》，鼓励商业性人保业务，构造多层次社会保障体系。
2.改变社会保障收付模式，将现收现付的筹资模式改变为部分积累以至完全积累模式，实行收支两条线管理，设立基金积累的个人账户，增大受益原则的透明度，确保资金筹集与运用管理的规范性、合理性与公正性。
3.加大财政支持力度。为了改变收付模式，理顺关系，平稳过渡，转制成本应由政府承担，所需资金用国有资产变现解决。
4.通过《社会保障法》明确规定发行国债和社会保障，用于弥补社会保障支出缺口。
（二）财政预算制度的配套改革
我国现行的财政制度存在着严重的“缺位”和“越位”，不但公开性和透明度太低，而且预算内预算外收支严重倒置和扭曲，最突出的就是按照公共财政要求应列为预算内收支的社会保障基金，由于收入制度上为社会保险费而列入预算外收入和支出，而又缺乏强有力的收入弥补机制和监督制约机制使资金被挪用流失，出现社保不保等严重问题。社会保险费作为一种公共收入，其收入属准税收性质，其支出具有明显的公共性特征，但却长期列为预算外收入，没有受到严格的公共管理和监督。开征社会保障税后，应进行财政制度的配套改革。社会保障税作为一项税收，由国家税务机关征收，为社会保障预算提供了固定的资金来源，社会保障基金征收和支付实行“两条线”，按照公共财政的基本原则，列入国家预算内管理，财政部门负责税务机关征收的社会保障资金的接收工作、社会保障基金财政账户的收支核算工作，以及监管社会保障资金的使用及票据管理工作。提高社会保障资金的执法地位和预算管理地位，从财政制度上对社会保障制度进行规范，建立完善的预算制度，优化支出管理。社会保障税的开支，应与社会保障预算制度的完善结合起来。社会保障税收入是一种基金性收入，与一般预算收入相比，具有完全不同的性质和专门的用途，其收支应自成体系，单独管理。我国可以在目前由经常性预算和建设性预算组成的复式预算的基础上，增加一项社会保障预算，将社会保障的收支全部纳入社会保障预算统一核算，统一管理，这样有利于将社会保障基金的筹集和运用，置于国家法律的制约和监督之下，更好地保证社会保障基金的安全和有效使用，即使在社会保障预算内部，不同税目的收入也必须专门用于相应的支付项目。在社会保障预算、公共预算、债务预算和国有资产预算之间保持一定的灵活性，在资金运用上应遵循各方平衡、相互调剂的原则，以充分保证社会保障资金的效率。在财政制度上，还要加大财政支持社会保障资金的力度，允许通过资本市场变现部分国有资产用于社会保障预算。同时，通过立法，发行社会保障和国债专项用于弥补社会保障预算的入不敷出的缺口，在公共预算的编制中留有一定空间，每年划出部分资金专项用于社会保障预算的平衡和积累，提高社会保障支出占财政支出的比重，以发挥财政对经济的“内在稳定器”作用。还要增强社会保障的公开性和透明度，接受人民代表大会和公众的监督，使社会保障制度深入人心，维护安定团结和社会稳定。
（三）税收制度的配套改革
开征社会保障税，应对现行税收制度进行配套改革，具体是：
1.个人所得税制度的配套改革。由于社会保障税和个人所得税税基的基本一致性，即都是对雇员（个人）工资薪酬收入总额征收。两者不同的是，社会保障税的起征点和个人所得税的起征点不同，现行个人所得税的免征额为800元，个人收入超过800元以上部分征收个人所得税，而社会保障税的起征点比个人所得税应低得多。开征社会保障税后，应考虑个人薪酬收入超过800元部分的重复纳税问题。同时，个体经营者或个人取得劳务报酬收入缴纳社会保障税也存在与个人所得税重复征税问题和总体税负问题，应合理设计社会保障税的税基和税率以及对个人所得税的税基和税率进行必要的调整，在课征个人所得税时，对个人薪酬收入或劳务报酬收入已纳社会保障税的税款从税基中给予必要扣除。
2.企业所得税制度的配套改革。现行企业所得税制度的税前扣除项目应明确规定，允许企业将缴纳的社会保障税在税前列支，以避免重复征税，增加企业总体税收负担。
3.税收征管制度的配套改革。由于社会保障税的专项税收特点及与其个人账户对称性强等特殊性，开征社会保障税后，新的《税收征管法》应相应根据社会保障税的特殊性增加补充条款。如个人纳税账户与个人领取社会保障费和保障项目是否对称及其操作的条款；向当地劳动保障部门、财政部门和社会保障资金经办部门提供征收单位的欠缴额等条款。
（四）工资制度的配套改革
社会保障税税基为所得额，在征管中容易遇到收入不明的问题。此外，现行工资制度不规范，加大了社会保障税征管的难度。要解决以上问题，必须深化工资制度的改革。在开征社会保障税的同时对国家公务员、财政全额拨款的事业单位工作人员的工资作相应调整，使其工资组成包含社会保障支出。由于目前分配中的差别主要体现在发放给职工的各种补贴上，应将已固定化的补贴收入加入工资基数，作为社会保障税的税基，体现量能负担原则。其次，应实现工资性收入的货币化，建立实名制的个人工资性收入银行账户，用人单位通过银行支付工资，以利于税务部门的稽核检查。
（五）相关政策的配套改革
对破产企业或经营困难企业的扣款顺序政策进行调整。把社会保障税列为第一还款顺序，按税、贷、货、利的还款顺序，而税款项中应将社会保障税列为首位。
参考文献
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改革开放20多年来，我国的立法工作取得举世瞩目的成就[02]，立法在促进经济社会发展方面，发挥了重要作用。但是，也应当看到，我国的经济社会立法状况离落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，离经济社会协调发展的要求，仍有相当差距，需要从立法上研究解决以下几个问题。
一、坚持科学发展观，树立全面协调发展的立法观念
立法法和宪法都明确规定，我国立法总的指导思想是马克思列宁主义、思想、邓小平理论和"三个代表"重要思想。在这个前提下，根据我国经济社会发展不同具体时期的新情况、新任务和新需要，应当对某些立法观念予以调整、完善和发展，使之与时俱进地指导并服务于立法工作。
改革开放以来，我们的立法工作要服从和服务于经济建设这个中心，即立法要以经济建设为中心。这一立法原则和立法观念完全符合党和国家的路线方针政策，体现了"发展是硬道理"和"发展是执政兴国第一要务"的思想。但是，在具体的立法工作中，我们不能教条主义地理解、机械地强调"立法以经济建设为中心"这个立法原则和立法观念。改革开放以来，经济建设这个中心的内涵在实践中是不断发展变化的，因此立法以经济建设为中心的内容和方式也要不断调整和变化。例如，改革开放初期，我们是以计划经济建设为中心，因此在1992年小平南巡讲话以前，我们的经济立法主要是为计划经济服务的。即使在1992年以后的一段时间内，由于立法活动本身的滞后性特点，决定了"以计划经济建设为中心"的立法不能适应"以建立社会主义市场经济体制为中心"的立法需要，所以，1992年以后，我国法学界提出了"市场经济在一定意义上就是法治经济"的命题，以这种理论创新来使立法观念适应建立社会主义市场经济体制的需要，从而丰富了"以经济建设为中心"的立法观念的具体内容。今天，我们在科学发展观的指导下，坚持立法以经济建设为中心的观念，就必须按照全面建设小康社会和社会主义和谐社会的要求，把经济建设与社会发展结合起来，把科学发展观要求的五个方面的内容统筹起来，树立全面协调发展的立法观念。
全面协调发展的立法观念，主要包括两方面的内容：一方面，是以立法为前提的社会主义法律体系和法治体系本身要全面协调发展；另一方面，是立法和法治要适应我国政治、经济、社会、文化的发展需要，并与之全面协调发展。
坚持全面协调发展的立法观念，并不排斥立法确定工作重点、区分先后和轻重缓急，但是这种确定和区分，不仅要符合科学发展观的精神，而且要在全面协调发展的框架内进行。
二、落实科学发展观，统筹经济立法与社会立法
本文这里使用的"经济立法"和"社会立法"的概念，是指在我国法律体系划分的七个部门法（宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法）中，有关经济法的立法和有关社会法的立法。按照西方国家对法律体系作公法、私法和社会法的区分标准，经济法通常被包括在广义的社会法中。本文在此使用的"社会法"，是我国法律体系划分中狭义的概念，是指规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。
落实科学发展观，统筹经济社会发展，对应于立法工作，首先就要统筹经济立法与社会立法。在我们过去改革发展的实践中，存在着"只重视经济增长，而忽视社会发展的现象"，存在着经济与社会发展"''''一条腿长、一条腿短''''的失衡现象"[03]。这种现象在立法领域同样存在。
改革开放以来，经济立法始终是国家立法工作的重点，而社会立法则处于相对滞后状态。据统计[04]，六届全国人大常委会共立法37件，其中经济立法22件，社会立法1件。七届全国人大常委会共立法62件，其中经济立法21件，社会立法5件。八届全国人大常委会共立法118件，其中经济立法35件，社会立法6件。九届全国人大常委会共立法124件，其中经济立法29件，社会立法4件。20年来，全国人大常委会总计立法341件，其中经济立法107件，占36.5%；社会立法16件，仅占4.7%。参见下表。
全国人大常委会经济社会立法统计表
全国人大常委会立法总
数（件）经济立
法（件）占立法
总数的％社会立
法（件）占立法
总数的％
六届全国人大常委会372259.5%13.7%
七届全国人大常委会622133.8%58.0%
八届全国人大常委会1183529.6%65.0%
九届全国人大常委会1242923.3%43.1%
总计34110736.5%164.7%
"十一届三中全会以来，全国人大常委会共制定300多部法律和有关法律问题的决定，其中三分之一以上是经济法律。"[05]
在2003年公布的第十届全国人大常委会立法规划中，本届人大任期内将审议的法律草案59件，其中经济法类法律草案14件[06]，社会法类法律草案6件[07]；研究起草、成熟时安排审议的法律草案17件，其中经济立法6件，社会立法无。
在2005年第十届全国人大第三次会议上，全国人大代表团和联名代表共提出991件议案，其中行政法类316件，经济法类237件，社会法类只有128件，远远少于经济法类议案。
在地方立法中，重视经济立法、轻视社会立法的现象依然存在。例如，江苏省人大常委会1993年至1997年共制定和批准了76件经济法规，占立法总数的55%；安徽省九届人大制定、修改、批准经济类法规70件，占立法总数的54.7%。
造成经济立法与社会立法"一手硬、一手软"的原因是多方面的，从立法角度看，可能有以下主要原因：第一，在以经济建设为中心的立法思想指导下，存在重经济发展、轻社会保障的立法观念。第二，经济立法在总体上可以直接保障和促进生产力发展，产生明显的经济效益，立法投入少而产出多，执法成本低而经济效益高。且经济立法可以产生GDP，可以出政绩，决策者、立法者、执法者、司法者等容易对经济立法产生积极性。第三，社会立法在总体上需要政府付出经济、服务、管理等资源，在我国经济发展水平还不高、政府全心全意发展经济的情况下，大力发展社会立法缺乏相应的物质基础、经济资源，政府行为缺乏相应的动力和积极性。第四，客观上，需要经济立法调整的经济关系、规范的经济行为和经济秩序等在总量上繁多复杂，因此对经济立法的需求量较大，而需要由社会立法调整、规范和保障的社会关系在总量上相对要少，加之某些社会法特征不太明显社会性立法，在统计时可能被归入了经济法、行政法等法律部门，因此我们看到社会立法的统计数字要明显少于经济立法。
无论怎么解释，过去我国社会立法与经济立法发展不平衡、不协调是一个不争的事实，今年来这种状况虽有一定改变，但还存在相当差距。我们应当根据科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，尽快改变这种立法状况，统筹经济立法与社会立法的全面协调发展。
三、落实科学发展观，统筹经济社会发展与经济社会权利保障
人民是国家的主人，社会的主体。科学发展观要求以人为本，统筹经济社会发展，就是要以人作为统筹经济社会发展的出发点和归宿，在立法中落实尊重和保障人权的宪法原则，在统筹经济社会发展的过程中，切实保障公民的经济社会权利。经济社会立法与公民利益直接相关的，是经济权利和社会权利的确认与保障。统筹经济社会发展，必须随着经济社会的发展，随着这种发展带来物质财富的增加而同时考虑保障经济社会权利的协调发展。
根据联合国1966生效的我国全国人大已批准的《经济、社会和文化权利国际公约》的规定，作为人权的经济社会权利包括：工作权、享有公平与良好之工作条件权，组织、参加工会权（我国全国人大在批准时对《经济、社会和文化权利国际公约》的这一条提出声明予以保留），结社自由、罢工自由、社会保险、社会保障权、健康权、家庭母亲儿童和青年受特殊保护权，免受饥饿和改善生活环境权，受教育权等。国际上认为其中比较重要的权利，是适当生活水准权（包括足够的食物、衣着和住房），健康权，社会保障权，工作和就业中的权利，受教育权等。
经济社会权利也被称为"积极人权"，它们是需要政府和社会提供条件、资源和帮助才能实现的人权。经济社会权利的义务主体是国家，权利主体是公民、特别是公民中的穷人和弱势群体，因此这类权利的实现体现了社会"公平"的价值理念，与社会主义制度在本质上是相通的。
国家作为经济社会权利的义务主体，负有国际法（国际人权公约）和国内法（宪法和其他法律）的双重法律责任，需要在统筹经济社会发展的过程中，坚持以人为本和尊重保障人权的原则，把经济社会发展取得的部分（或者大部分）成果通过社会立法等方式和途径，公平合理地用于保障公民的经济社会权利。
在以立法统筹经济社会发展与经济社会权利保障方面，提出两方面的建议。一方面，建议在国家立法规划中，增加制定以下一些社会立法：《社会法典》、《促进就业法》、《平等就业保障法》、《劳工权利保护法》、《住房法》、《医疗保健法》、《福利保障法》（包括失业福利、老龄福利、工作事故和职业疾病福利、家庭福利、生育福利、因残疾丧失工作能力的福利等内容）、《儿童与青少年福利法》、《社会救助法》、《慈善事业法》等。国家制定有关社会立法时，应当尽可能把农民纳入法律调整和保障的范围，应当更多地关注弱势群体的权利保护。
另一方面，建议按照统筹经济社会发展的要求，对既有的经济社会立法进行重新审视和梳理，对其中需要补充、修改、解释和废止的，及时通过立法程序来完成。审视和梳理既有经济社会立法，要考虑以下因素：1、应当按照"三个代表"重要思想、以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会和的要求，检审既有的经济社会立法是否与之相符；2、当下的经济水平和综合国力与过去经济社会法立法时的情况相比，已有明显提高，已具备相应提高经济社会立法的保障水平、标准和能力的条件，应当使某些既有的经济社会立法与时俱进地予以完善；3、2004年全国人大已有14条修正案对现行宪法进行修改，尤其是尊重保障人权成为一项宪法原则后，经济社会立法的各项法律、法规、地方性法规、政府规章等，均应当与修改后的宪法保持一致，及时补充修改完善。应当特别注意发现和解决由于经济社会立法导致或可能导致侵犯人权、引发社会冲突和等问题。
四、落实科学发展观，统筹经济社会立法与整个法律体系的协调发展
经济立法与社会立法之间需要统筹和协调发展，它们还应当与整个法律体系融为一个有机整体，实现经济社会立法与整个法律体系的统筹和协调发展。法律体系是一个国家以部门法划分为基础构成的法律规范整体。在广义上，法律体系还涉及国内法与国际法的关系问题。法律体系本身的协调发展，是法律体系中各部门法、各单个法、各法律规范协调发展的基础和保障。
经济社会立法不可能囊括其实施所需要的一切法律条件，而必须由其他法律部门来配合与支持。例如，市场经济需要良好的社会秩序和治安环境，这些领域的大多数问题就主要靠刑法、行政法等部门立法来解决。又如，违反经济立法达到犯罪的严重程度，就需要刑法与经济立法相衔接，对经济犯罪行为做出惩罚性规定。再如，经济立法和社会立法产生法律纠纷以后，需要通过司法程序予以解决和救济，就会涉及诉讼程序法和有关的司法制度。
经济社会立法与法律体系的协调发展，主要是这两个方面的立法与其他五个法律部门的协调，以及国内的经济社会立法与国际经济社会立法的协调。首先，要统筹立法资源，按照全面协调发展的立法观念在七个法律部门之间合理分配立法资源，不能搞立法的"平均主义"，但也不能"畸轻畸重"、"厚此薄彼"。其次，要注意经济社会立法与法律体系的内容协调，避免重复立法、立法漏洞和不必要的交叉立法。第三，要注意经济社会立法与法律体系的规范协调，做到法律规范之间相互衔接，彼此呼应，相辅相成，编织成疏而不漏的恢恢法网。第四，要注意经济社会立法与国际法律规范的协调，要从国情出发，正确处理国内法与国际法的关系，同时学习和借鉴国际和外国先进有益的经济社会立法经验，在经济社会立法领域有条件地率先实现"立法国际化"。
五、落实依法治国方略，统筹经济社会立法与法律实施
立法的目的在于实施。如果法律不能或者不被实施，就会变成毫无意义的"空气震动"。在我国法治建设中，无法可依的问题已经基本解决，有法不依、执法不严、违法不究成为法治发展中的主要矛盾。与我国法治发展的整体状况相比，统筹经济社会法治建设，既面临着无法可依的立法问题，也面临着立法与法律实施的协调发展问题。我国许多法律法规得不到实施，或者不能有效实施，固然有执法司法的体制、机制等原因，但有些则与立法有关。就是说，有些法律法规不能实施，追根溯源，主要还是因为立法造成的。立法的"不良"、立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的冲突、立法脱离实际等立法质量问题，直接导致了法律实施的不能、乱为或者不为。立法是法治的上游活动和产品，实施法律则是法治的下游活动和使用立法产品的过程。很难想象，劣质的上游产品可以在使用中发挥应有的效应，甚至根本就无法投入使用。因此，有些法律实施的不理想，也要追究立法者生产"产品"的法律责任。在现实中，某些地方关于禁止燃放烟花炮竹、限制养犬等的立法之所以难以实施，之所以遭到群众抵制，很大程度上还是由立法本身造成的。
究其深层次原因，主要是：一、保障经济社会权利的社会立法，主要依靠国家和社会提供资源等保证，依靠政府提供人力、物力、财力等支持才能实施和实现；而其他有的立法，如税收、海关、工商、交通等立法，政府可以通过执法和司法获得经济收益。因此，受主客观条件的限制，社会立法面临诸多困难，立法积极性不高。二、我国立法中存在着立法的部门保护主义，有的政府部门"借立法扩权诿责"，出现了"国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化"[08]的不正常现象。
保障经济社会权利的社会立法，往往会涉及政府与公民、公民与公民、公民与社会、公民与单位等不同利益取向、不同利益诉求的复杂矛盾。立法就是要预防、化解矛盾，或者最大限度地降低矛盾发生的可能性，就是要通过立法实现"分配正义"，否则就会背离社会立法的目的。因此，制定保障经济社会权利的经济社会立法时，要注意以下问题：
第一，防止政府部门对经济社会立法的不作为、懈怠或者拖延。经济社会立法应当在保证立法投入和充分准备的前提下，规定立法进度的时间表，要求按期完成。
第二，防止政府部门利用起草法案的权力，弱化或者推卸法律实施的责任，特别要防止政府部门在起草经济社会立法中滥设、多设或者不设执法主体，避免把应当由本部门代表政府提供各项资源的责任，分摊到其他部门、社会、单位甚至公民个人身上。
第三，防止经济社会立法脱离实际、违背社情民意，不考虑执法条件、不顾及执法成本，闭门造法、与法律实施相脱节，避免法律在颁布之日就是其生命终结之时的现象。
第四，采取有效措施，提高立法质量，保证经济社会立法公正顺利地进行。一是进一步完善立法技术，增强经济社会立法的可行性。二是充分发言立法民主，让民众广泛参与社会立法的过程。通过民众的广泛参与，既可以表达自己的意愿，也可以监督立法过程可能的不公。三是保障经济社会权利的立法起草，政府部门因为是利害关系当事人，应当尽可能回避，而由立法机关自己主持或者委托专家学者来起草。四是进一步完善民主立法的程序，召开立法听证会、专家座谈会、论证会等，充分听取各方面的意见和建议。
经济社会立法是对政府依法执政、依法行政的态度和能力的考验，是责任政府以人为本、执政（执法）为民、落实科学发展观的重要体现，各级政府都要切实负起重视经济社会立法、加强经济社会执法的责任来。
注释：
[01]总书记2004年9月15日《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》。
[02]从1978年至2004年9月，全国人大制定了现行宪法和4个宪法修正案，全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律，国务院制定了650多件现行有效的行政法规，地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规，民族自治地方的人大制定了600多件自治条例和单行条例，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化的顺利进行。参见总书记2004年9月15日《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》。
[03]本书编写组编著：《党的十六届三中全会<决定>学习辅导百问》，党建读物出版社2003年版，第20页。
[04]该统计含已废除和被修改的全部法律，而不是仅指现行有效的法律。
[05]郭道晖总主编：《当代中国立法》（上），中国民主法制出版社1998年版，第603页。
[06]具体包括：国有资产法、外汇法、反垄断法、反倾销和反补贴法、保障措施法、企业所得税法、银行业监督管理法、中国人民银行法（修订）、预算法（修订）、个人所得税法（修订）、审计法（修订）、土地管理法（修订）、对外贸易法（修订）、反不正当竞争法（修订）。
[07]具体包括：社会保险法（或者养老、医疗、失业、工伤保险分别立法）、社会救济法、劳动合同法、农民权益保护法、妇女权益保障法（修订）、未成年人保护法（修订）。
【关键词】社会问题;文化建设;川东
本文系“四川省哲学社会科学重点研究基地――四川革命老区发展研究中心”2014年度重点项目《全面深化改革背景下秦巴地区社会问题研究――以达州为例》（项目编号：SLQ2014A-03）系列成果之一。
川东地处嘉陵江流域，北靠秦岭，东抵大巴山，大部分为盆周山地。千百年来，川东人民创造了光辉灿烂的历史文化，薅草锣鼓、云童舞、木偶戏、渠县刘氏竹编工艺、东柳醪糟酿造技艺等已被列为四川省非物质遗产名录，巴山背二哥、梁山灯戏、皮影戏、翻山铰子、麻柳刺绣、长阳山歌、川东土家族薅草锣鼓等被列为国家非物质遗产名录，社会主义文化大发展有着坚实基础。近年来，随着改革开放的进一步深入，一些外来腐朽的思想观念和生活方式趁机而入，不断冲击着川东的传统文化，传统习俗中的个别糟粕也沉渣泛起，给社会主义文化建设带来了很大阻碍，影响了地方的和谐稳定。笔者就近年来川东地区较为普遍的几个社会问题进行了梳理分析，希望能引起地方政府的高度重视。
打牌成为民众生活的一部分
生活在川东，感受最深的是当地民众以打牌为娱的风气。平日里，广场、公园、街头巷尾，随处都能看到三五成群的人围在一起、升级，有的还下点小赌注（大多为五毛、一块不等）。休闲者、环卫工、建筑工、商店老板，大家全然没有了平时的界限和拘束，吆五喝六的，也不在乎输赢，图的就是一个过瘾。川东地区的茶楼、麻将馆等娱乐场所极多，哪怕是工作日，也有为数不少的青壮年约上三五好友，往茶厅一坐，泡上一杯清茶，开始打麻将。四处能闻麻将声声。笔者曾在单位上做过两个小调查：一个是在所任课的班级，全班川籍学生28人，其中男生6人、女生22人，参与过以钱为赌注的各种牌类活动的100%。另一个是在同事中做的调查，调查对象为200名川籍教师，以一个国庆黄金周为单位，7天中从事过7次及以上牌类活动的有4人、6次的有11人、5次有21人、4次的有35人、3次的有32人、2次的有46人、1次的49人。打牌已然成为人们生活的一部分。
俗话说：“小赌饴情，大赌乱性”。娱乐与之间本没有难以逾越的鸿沟，许多沉迷的人正是从娱乐开始，引发出许多社会问题，主要有以下几个方面：一是国家工作人员公然参赌。一些国家工作人员甚至是党员干部漠视法律法规，公然参赌，如达州市达川区人民政府原党组成员、副区长刘庭瑜与人在酒店打5000元起注的麻将，被公安民警抓获，当场查获刘庭瑜赌资32万多元[1]。达州市纪委、监察局暗访组有次暗访渠县渠北乡，发现机关院内一间办公室内传来阵阵麻将声，而且对暗访组敲门拒不理睬。后该乡党委书记将门喊开，发现屋内打麻将的3男1女全是乡上干部[2]。二是因赌输铤而走险，坠入犯罪深渊。如达州市大竹县一建筑老板王某迷恋，多次赴缅甸豪赌，输光了家产。为弥补巨额亏空，王某竟然从境外带回价值500多万元的新型麻古，回达州想捞回本钱，被警方抓获[3]。三是因而导致家庭悲剧。许多人因欠下了巨额高利贷无法偿还而被逼抛家弃子，远走他乡。如达州市万源的李某毕业于西北大学，后回乡承包经营一家企业，挣起了百万家业。为建立人际关系，李某结交了不少社会上朋友，并逐渐染上了恶习。短短两年时间，李某在这些朋友所设的赌局中输了近200万元（大部分是赌桌上所借的高利贷）。为躲避高利贷的追债，李某只得抛妻别子，离家外逃[4]。四是利用大搞不正当交易。一些下级干部、职员或者个体老板为了得到领导关照，以的方式给领导送钱，名为“打工作牌”，不仅隐蔽，领导拿起来也“心安理得”。五是因赌资纠纷，参赌人员斗殴，酿成死伤惨案。为社会的不稳定埋下了严重隐患。
我国《刑法》中明文规定有“罪”。《国家公务员暂行条例》和《中国共产党纪律处分条例》对行为也有明确的处理规定。许多省市区颁布了地方性禁赌条例。说明国家对是严厉禁止的。很多人认为玩牌是老祖宗传下来的文化遗产，是“国粹”，而小赌也是以休闲消遣为目的，不足为虑。但既然是赌，就会影响生产、工作和生活，危害家庭稳定和社会秩序，有悖于社会主义文化建设。更严重点说，往往是诱发其他犯罪的温床。
社会伦理道德遭遇严峻挑战
中华民族传统伦理道德的基础是儒家所提倡的“仁、义、礼、智、信”，这是千百年来人们处理人际关系的基本行为准则，深刻影响着中华民族道德素质和道德精神的养成。孔子认为，人与人之间应该相互同情、关心、爱护、尊重、信任、帮助，即“己欲立而立人，己欲达而达人”[5]。笔者在调查中发现，在川东，经济的快速发展并没有带来社会主义文化的大繁荣，相反，传统的社会伦理道德观念正遭遇严峻挑战。
屡禁不绝。近年来，这一古老的丑恶现象在川东屡禁不止。川东地区的活动具有以下特点：一是活动公开化。在达州市区，窝点遍地开花，尤其在车站、麻将馆、茶馆、公园等人流较为密集的场所，皮条客和暗娼公然拉客，讨价还价。二是暗娼和嫖客以中老年人为主。在达州市通川区公安分局水上派出所的一次查获的案件中，年龄最大的女已64岁，年龄最大的嫖客79岁。而在水上派出所另一次抓获的男女中，一名嫖客已87岁。据水上派出所统计，在查获的11起案件中，抓获的22名女年龄从33岁至58岁不等[6]。三是嫖资低廉，一般为10～50元左右不等。另外，在各市区县，一些高档KTV、洗浴中心、酒店等娱乐场所也藏污纳垢，组织或其他色情活动。相比于前面“游击队”，这些场所的组织性和隐蔽性较强，女以年轻女性为主，消费档次也较高。
家庭观念日趋淡化。家庭是社会组织的基本细胞，是社会保持稳定的基础。在川东地区，历来思想观念传统古朴，稳定的家庭生活是人们的共同心理。但在外出务工大潮中，农村青壮年男女一批批加入外出务工行列。据统计，2013年的前3个月，达州全市劳务转移输出就达120多万人次，其中省外就业和外派劳务占到56%以上[7]。外出务工潮一方面拉动了地方经济的发展;另一方面，外出务工者常年处于夫妻分居状态，加之受一些不正确的思想观念和生活方式的影响，社会伦理观念日渐淡化，很容易造成婚姻破裂和家庭离散。如达州市万源一赵姓女子打工期间认识了陈某并同居，育有一儿。随后赵某又相继与三个男人同居，还与其中的一个生儿育女。这并非个案，根据民政部的《2014年社会服务发展统计公报》，2014年全国共有363.7万对夫妻“闹掰”。而四川省民政厅的数据显示，2014年全省有22.96万对夫妻办理离婚，每分钟就有两对夫妻“闹掰”[8]。在农村的离婚案件中，绝大部分都属于此种情况。
民间矛盾纠纷增多。在经济大潮和不正确价值观的冲击下，许多人把金钱视为衡量人际关系的唯一标准，加上文化知识和法律常识的短缺，民间矛盾纠纷频发。2014年5月，达州渠县青龙乡山坪村村民叶某家的9只鸭子因误食同村村民余某喷洒的农药而死亡，因赔偿金额没有达成一致，两家多次发生争吵抓扯，叶某持剪刀戳中余某致其死亡，酿成血案[9]。2014年3月25日，达州市宣汉县凤林乡两名覃姓男童死在了放学路上的悬崖下，经调查，同村50岁女子胡某曾因生活琐事与两名受害者的家人产生矛盾而怀恨在心，两名受害男童在放学返家途中，被胡某殴打后推下高约40米的山崖摔死[10]。此外，近年来针对留守儿童的害案时有发生。在北京青少年法律援助与研究中心统计的340个案件中，50岁以上老年人实施的未成年人害案件有45件，其中发生在农村的比例占到82.2%，年龄最大的侵害人83岁。不少案件中存在多次、长期侵害[11]。川东的情况与此大同小异，许多家庭的青壮年都常年在外打工，家里只剩下孩子和老人，这些人的自我保护意识和能力薄弱，给了不法分子可乘之机。
社会诚信缺失。“诚信”是中华民族的优良传统。古语说：“人而无信，不知其可也。”[12] 24字社会主义核心价值观中就包含有“诚信”。但近年来，川东地区不讲诚信、背离道德的事情时有发生。2013年6月15日，达州市74岁的蒋姓老太摔倒，诬称被在附近玩耍的三名儿童撞倒，要求三名儿童赔偿医疗费。后经警方查明，蒋老太系自行摔倒。此案经媒体报道后，在全国引起巨大反响，再一次引发人们对“老人倒地扶不扶”问题的大讨论。2015年3月24日，达州市达川区南坝路街边一约70岁的老人突然摔倒，当时正值下班高峰，来来往往的行人和车辆很多，但没有人上前扶起老人。后民警赶到现场，才送老人到医院医治[13]。尊老爱幼、乐于助人是中华民族的传统美德，但这些美德正在受到“扶人被讹”和“老人倒了没人扶”等现象的强烈拷问。长此以往，人与人之间关系将变得冷漠，社会信仰必将轰然崩塌。
封建迷信顽疾难除
由于历史原因，川东地区开放化程度不高，封建迷信有着广阔的市场和旺盛的生命力。在川东各地，测字、算命、抽签、打卦、看相、圆梦等封建迷信活动充斥街头巷尾，这些迷信活动打着弘扬中华传统文化的幌子，抓住人们消灾避难、求财祈福的心理，信口胡说，骗人钱财[14]。其中达州市达县河市镇60多岁的郑姓“神婆”在当地享有“盛名”。求她算命的人络绎不绝，其中不乏党员干部，甚至有外地人专程驱车拜访。在达州各地，民间嫁娶、远行、搬移、开市、破土、动工、修宅、安葬等都要先求神问卦，非“黄道吉日”不开工，甚至有的地方政府兴建楼堂馆所，也要请风水先生看好风水。一些政府机关单位“狮子”成群、“大球”扎堆、“奇石”成林，这些耗巨资打造的“镇邪兽”、“转运石”和“风水球”，充分体现了他们对“超自然神秘力量”的敬畏和崇拜[15]。在达州市城区，每逢清明、中元节等节点，河道边、公园里，甚至是大街小巷的空地上随处可见市民在焚香烧纸，祭祀祖先，弄得城区烟雾弥漫、异味刺鼻，严重影响空气质量[16]。本来扫墓祭祖是汉民族的传统习俗，是儒家“慎终追远”孝道精神的体现，但这种饱受诟病的城市公害显然与儒家精神背道而驰。市民反响强烈，媒体详细报道，但年年如是，不见改变。
开展社会主义文化建设势在必行
在当前，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，是综合国力竞争的重要因素。中国共产党第十八次代表大会报告指出：“全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮，提高国家文化软实力，发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。”[17]川东地区是成渝经济圈的重要组成部分，是国家扶贫规划重点对象。川东经济要实现大发展，必须要发挥文化的助推作用，要大张旗鼓地开展社会主义文化建设。笔者认为，治理川东地区的社会问题要“堵”“疏”结合。
“堵”是运用行政力量对社会问题进行干预，主要包括两个方面：一是加强对网络、影视传媒的审查和监管，大力整顿网吧、影院、文化用品市场，坚决杜绝宣传封建迷信、暴力、色情、以及其他不正确的价值观等内容。二是地方各基层政府要加大打击力度，公安、工商、城管、文化市场管理等部门要开展经常性的联合执法活动，要使这些社会问题“伤筋动骨”。“堵”的同时，充分发挥“疏”的作用。古人说：“道之以政，齐之以刑，民免而;道之以德，齐之以礼，有耻且格。”[18]意思是要通过教化，使人们提高文化素质、法制意识和道德修养，心甘情愿地遵守社会规范。主要包括以下内容：一是广泛宣传唯物主义，深刻揭露封建迷信、、等社会问题的本质和危害，提高政府和人民群众的认识。二是广泛开展群众喜闻乐见的文体科普活动，特别要发挥街道社区等基层单位的作用，经常组织开展健康积极的文娱活动，不断丰富人民群众的精神文化生活，提高其审美情趣，抢占思想文化阵地，使一切文化糟粕无可乘之机、无立足之地。三是加强社会主义核心价值观教育，大力弘扬中华民族优秀传统文化，提高社会整体科学文化知识水平和法制水平，使文化糟粕彻底失去群众基础。
要打赢这场文化保卫战，政府要发挥主导作用，高度重视解决社会问题对社会主义经济文化建设的重要性和紧迫性，要组织有力、措施得当、保障到位，充分发挥人民群众的主体作用，广泛调动群众的智慧和力量，打一场保卫中华民族优秀传统文化的人民战争。
参考文献：
①赵智慧.《从农村现象看农村文化建设的缺失》，《中国集体经济》，2011.5
②寻朝，兰蒋爱群.《离土背景下的离婚案件分析》，《法制与社会》，2009.5
③陈讯.《越轨抑或常态：理解农村婚外现象的一个视角》，西部人口，2013.1
④豆学兰.《欠发达地区农村文化建设的现状分析与对策思考》，山西青年干部管理学院学报，2012.3
⑤李萍.《当前我国农村离婚率趋高的社会学分析》，中国青年研究，2011.5
注释：
[1] 余东.《公务员如何敢打5000元起注的麻将》，长江网，2015.8.16
[2] 任硌，吴文洲.《四川达州查处上班时间打麻将的县乡干部》，新华网，2003.5.20
[3] 李罡.《富豪赴缅甸豪赌输光家产 竟携5公斤“麻古”回国倒卖》，四川在线-华西都市报，2010.2.27
[4] 李晓兰，周弋.《达州一男子因嗜赌被“套” 欠下千万元赌债》，四川在线-华西都市报，2013.7.19
[5] 《论语・雍也》
[6] 赵权军.《达州查处11起涉嫌案件26人被刑拘》，四川在线-华西都市报，2014.5.28
[7] 达州市人社局.《2013年以来达州劳务转移输出已达120.8万人次》，四川新闻网达州频道综合，2013.3.27
[8] 吴冰清.《每分钟两对夫妻“闹掰” 过去14年四川离婚人数增5倍》，中国日报中文网，2015.7.6
[9] 陈连波.《渠县：两农户为9只鸭子起纠纷 清晨索赔引发血案》，四川新闻网，2014.6.3
[10] 赵权军.《琐事成仇 宣汉50岁妇女将两男童打晕后推下山崖致死》，四川在线-华西都市报，2014.3.27
[11] 庄庆鸿.《警惕！农村留守女童频遭 保护亟待加强》，中国青年报，2013.6.13
[12] 《论语・为政》
[13] 袁霓.《四川达州老人倒地无人敢扶 路人报警求助》，华西都市报，2015.3.30
[14] 颜才里.《不要让封建迷信活动弄脏了“民俗文化”的牌子》，颜氏论坛，2015.5.7
[15] 苏晓洲等.《那些迷信“风水”的楼堂馆所和公共建筑》，新华网，2013.8.8
[16] 张骥.《中元节临近 达州民众祭祀烧纸 空气质量重度污染》，四川新闻网，2015.8.25
