关键词:行政程序违法实体违法
一、行政程序违法的表现
行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来“重实体,轻程序”传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:
1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。
2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。
3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。
4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。
二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较
行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。
我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。
三、对行政程序违法的司法审查
1.对行政程序违法进行司法审查的程序
(1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。
(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。
(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。”通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。
(4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。
2.对行政程序违法司法审查的结果
对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。
在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定,即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则,视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,“除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。
概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理:
(1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成‘’,人民法院可以以为根据撤销相应具体行政行为。”
(2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。
(3)对行政程序混乱,违反法定的、不可改变的顺序,并且损害了相对人合法权益的,可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理。
行政程序违法的后果不同于实体违法,这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法,从严格法治角度讲,是必须撤销该行为的,但从效率上讲,有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响,要区分不同情况分别处理,不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态,如超出复议期限仍未做出决定的行为,可能会成为相对人提讼或要求其它权利的理由,这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力,则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。
注释:
①罗豪才.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1992.247.
②石红心.行政机关违反法定程序责任新论[J].行政法制,2002,(2):910.
③哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000.
程序中立作为程序正义对法律程序的一项基本要求几乎是显而易见的。如果程序不是中立的，例如程序制度对一方当事人有利而对另一方当事人不利，或决定制作者偏袒一方当事人，都会使人产生一种感受：即程序没有给予所有的人以平等的对待。程序中立的核心价值就在于，承认所有的程序参与者是具有同样价值和值得尊重的平等的道德主体，因此必须给予他们同等对待，否则就意味着存在偏私。
程序中立在制度上最主要的是要求有一个不偏不倚的决定制作者，这一点在现代法治社会中已被普遍认同。联合国于1996年通过的《公民权利与政治权利国际公约》明确承认在刑事诉讼和大多数民事诉讼中，当事人应当享受接受一个由“合格的、独立的、不偏不倚的”裁判主体进行裁判的权利。[1]美洲国家于1969年通过的《美洲人权公约》对此也作了规定，要求主持司法性程序的主体必须是独立公正的。
[2]于1950年制定的《欧洲保护人权与基本自由公约》也要求，操作法律程序的主体应当是独立的和公正的，[3]但是对于其是否必须“合格”则没有作出规定。
程序中立的上述要求也为许多国家的宪法所承认。美国宪法修正案第5条以及第14条所确立的“正当程序”包含了程序操作主体必须独立、公正这一要求，加拿大的《权利与自由》第11条要求所有刑事案件的被告都有权获得“由独立而公正的裁判者主持的审讯”，以保障所谓“基本的正义”。我国1982年宪法也明确规定，人民法院独立行使审判权，不受任何其他机关、团体和个人的干涉。人民法院必须独立公正地审理案件。可以说，程序中立的要求在我国宪法中已有了明确的规定。最近修改的刑事诉讼法和民事诉讼法对程序中立的要求又进一步作了具体的规定。
程序中立的要求自然也为各种程序法所规定或确认。几个世纪以来作为西方法律程序基本原则的“自然正义”，一直将公正、独立的裁判者作为其一项最基本的要求，即任何人不得作为其自己案件的法官。这一要求的实质就是为了保障程序主持者和裁判者的中立性。霍德森法官（LordHodson）在“里奇诉鲍尔温（RidgeV，Baldwin）一案中辩称：”自然公正有三点无可争辩的特征：第一，有权向不偏听偏信的裁判所陈述案情；第二，有权知道被控的事由（事实和理由）；
第三，有权对控告进行申辩。“[4]美国联邦行政程序法特别对主持行政程序的行政法官（MS）的独立性和中立性作了规定。为了保障行政法官的独立和公正性，行政程序法禁止行政机关要求行政法官承担”与其责任和义务不相符的义务“；行政法官受文官功绩保护委员会（MeritSystemeProtectionBoant）而不是行政机关的制约。[5]
同样地，在我国民事、刑事及行政诉讼法以及有关的行政程序法律、法规中，也都毫无例外地确立了裁判者必须中立的原则。
在法律程序制度的建设上，理性的人们没有理由拒绝程序中立的原则。程序中立可以使当事人相信他们能够通过中立的程序而进行“公平的竞赛”，从而拥有对法律程序制度的信心和积极性。如果程序是非中立的，就好比要求人们去参加注定于要失败的游戏，而失败的原因仅仅是因为他们没有得到游戏规则的公平对待，其结果是人们要么拒绝参与这样的游戏，要么不择手段来改变对自己不利的规则，从而有可能加剧程序活动中的“非道德化”。从这一意义上看，程序中立实际上就是要求给予所有程序参加者平等的机会，即体现作为公平的正义。即便将人假设为“经济人”，一些人虽然有理由期望从非中立的、偏向他们的裁判者那里获得好处，他们同样有理由拒绝非中立的程序，因为没有任何人可以使自己充分地相信在所有情况下一个非中立的程序都将对自己有利。进一步来看，缺乏中立性的程序将不可避免地导致一种道德上的堕落感：为了获得对自己有利的裁决，当事人将不再诉诸于发现真相、理性说服等手段，而是力图获得裁判者对自己的好感并进而作出对自己有利的裁判。事实上，社会心理学的研究表明，即便是从不公正的程序中获利的当事人，也在一定程度上对该程序的结果怀有一种“堕落感”，更不用说其它人了。[6]
作为程序正义对法律程序的一项基本要求，程序中立虽然是一个被普遍认同的原则，但却并不是总能得到贯彻的。在法律程序的设计和程序作业中，有一系列的因素可能会影响程序的中立性。这些因素包括：与程序主持者相关的或可能相关的利益、偏私、来自程序作业过程之中和之外的控制等等。因此，程序中立原则必须具体化为一系列程序机制，以保障程序作业中裁判者的不偏不倚和程序活动的独立与公正。在这里，至少有四个方面的问题是必须考虑的：确保裁判者免于利益和偏私的干扰、裁判者的独立性、程序中的职能分离以及避免单方面接触。
二、利益与偏私
利益。假如通过某个程序活动而产生的某个结果比可能产生的其它结果更有利于程序的主持者和裁判者（包括与其有利益关系的其它人），则意味着程序主持者或裁判者与其所操作的程序之间存在着某种“利益关系”。当然，对这里的“利益”应该有所限制。简而言之，这种利益必须超过其它所有人都可以从某个结果中获得的“平均值”。
例如，一个负责环境保护的公务员作出的某项裁决也可以使其自己享有清洁空气的好处，但很显然并不能因此而认为其对该裁决具有“利益”，因为所有的人都可以从该决定中获得好处。
裁判者对于程序活动的结果具有某种利益的情形，往往使人们很难相信他们能够公正地主持程序的进行和作出裁决，即使他们事实上确实作出了“大公无私”或“大义灭亲”的裁决，也无法完全消除人们对结果公正性的怀疑，因为人们往往更愿意相信自己的眼睛，于是正义不仅仅应当确实存在，而且应当使人们有理由相信它的存在。从逻辑上讲，如果程序主持者或裁判者对于程序活动有某种“利益”，这种利益与程序活动的结果之间的关系将会有以下几种可能：1.利益的存在并没有影响结果，并且结果是公正的；2.利益的存在没有影响结果，而结果是不公正的；3.利益的存在影响了结果，但结果是公正的；4.利益的存在影响了结果，而且导致了结果的不公正性。
从关注于结果的角度看，似乎只有第四种清况是我们应当避免的，因为裁判者的个人利益导致了结果的不公正；至于前三种情况，尽管存在着某种个人利益，但这种个人利益要么对结果没有产生影响，要么对结果产生了好的影响。那么，程序中立原则是否要求完全消除程序主持者或裁判者的个人利益，哪怕这种利益并没有对结果产生影响或产生了好的影响呢？
回答是肯定的。其理由可以归结为以下几个方面：第一，从法律程序的实际操作者看，要确证个人利益是否对程序活动的结果产生了影响，往往是非常困难的，因此只要裁判者对程序活动有某种利害关系，就很难指望人们相信这种利益没有对结果产生影响，即便实际确实如此；第二，在很多情况下，要判断程序活动的结果是否“公正”
所依据的外在标准并非人们一致认可的。这不仅意味着判断结果的实体公正性有时会相当困难，而且也表明有时结果的公正与否取决于产生该结果的程序；第三，裁判者对程序活动具有某种个人利益的事实，不可避免地将影响人们对裁判者的信心。
偏私。与个人利益对程序中立的影响不同，程序主持者或裁判者的偏私与具体的利益元关，而是由于其在程序活动中试图满足某种预设的观点或偏好，从而可能影响程序活动的公正性。美国行政法学者K.C.戴维斯曾经指出，程序活动中的偏私可能有三种情形：对法律和政策理解上的某种偏好、对特定情况下事实认定的偏好以及对特定当事人的偏爱。但是，对于上述三种情况，需要作进一步的分析：1.如果裁判者仅仅是对于法律和政策存在某种预设的理解上的偏好，并不构成“偏私”，因为任何人都有可能对某一规范作自己的理解，他们也有权利这样做。美国联邦最高法院法官伦奎斯特（Rehnpuist）
在一个判例中写道：“一位大法官来到法院而头脑中对他将要面对的宪法性裁决领域却毫无自己的理解，这只能表明他不具备作为大法官的资格，而不是表明他没有偏私。”[7]事实上，在行政活动领域，行政官员都被要求推进法律、法规和特定的行政政策的落实，他们对有关的规定和政策表现出某种偏好并不构成偏私。在很多清况下，这种偏好恰恰是他们获得任命的原因所在。2.裁判者对于某种事实的认定或判断上的偏好是否构成偏私，有时是难以确定的，因为这种清况往往与对法律和政策的理解有关。但是，假如一个裁判者在收到相关的证据之前就已经形成了对事实的判断，则表明存在偏私；有时裁判者可能对特定案件发生之前就已经对特定事实形成了自己的结论。
在这些情况下，程序中立都可能受到影响，因而应当予以避免。例如，美国联邦第二巡回法院在，IMCOk诉美国联邦贸易委员会（FederalTradeCommission）一案中，认为联邦贸易委员会主持的听证程序有失公正，因为它的一位主席参加了听证和决定的制作，而在此之前该主席曾经在一次讲演中指责过Texaco公司有违法经营行为，因而不能排除他在事实认定上的偏私[8].3.如果程序主持者或裁判者对参与程序的一方当事人存在偏私或偏见，显然是不公正的。但如何认定裁判者对某些当事人有偏见，实践中往往很难把握。[9]
以上我们讨论了利益和偏私对程序中立的影响。当程序活动的主持者和裁判者受到或看起来受到某种直接或间接利益的影响，或者对程序活动中的法律、事实和当事人存在偏见时，这样的裁判者对该具体的程序活动来说就是不合格的，他们应当回避，当事人也有权提出回避申请。但是，有可能出现这样的情况，即依上述原则应当回避的主体正好是依法有权主持该程序活动的唯一主体。这时候，如果申请该主体回避，有关的争议就只有不了了之。在美国，针对这种情况，联邦最高法院在一些判例中发展了一种“必要性理论”，认为如果当事人以利益或偏私为理由而申请某个裁判主体（机关或个人）回避将导致该案件不了了之时，该主体不予回避是必要的。支持“必要性理论”的一个重要理由就是：如果案件得不到裁诀，那就意味着其中一方当事人已经不战而胜，这种情况下产生的不公正甚至比牵涉到利益和偏私的程序活动所可能产生的不公正要严重得多。
三、裁判者的独立
裁判者的独立是程序中立原则的一个显著标志，它涉及到两方面的因素：1.裁判者不受程序活动中的一方当事人和任何利益团体的控制；2.制作决定的职能与其它职能相分离。以下对这两方面作进一步的讨论。
控制。在司法程序中，裁判者不受来自当事人和其它任何个人、团体的控制，是为了保障司法独立的一个必要前提。但是在行政程序中，裁判者可能受到控制的情形要比司法程序中复杂得多。因为在很多情况下，制作行政决定的官员隶属于行政系统，从而很难避免来自行政机关首长或行政机关系统中较高层级的控制。为了尽可能地减少可能施加于裁判者的控制，美国联邦行政程序法将专门主持听证的行政法官置于文官功绩保护委员会而不是行政系统的监控之下。但是事实上，在行政裁决程序中，只有远远不到一半的案件是由行政法官来主持的，绝大多数行政程序是由隶属于行政系统的官员主持的，后者不可能免于来自行政系统的控制。
强调裁判者的独立性，目的在于保障裁判者免于可能影响其公正判断、公正适用法律和政策的控制因素。应当承认，并非所有的控制都将影响过程或结果的公正性，来自行政系统的层级监督也可能促使决定减少错误、增强其公正性。因此，控制因素并不必然导致程序中立性的丧失，只要这种控制不是明确地指向某个特定当事人或特定团体的利益，控制是可接受的。但是，我们很难排除某些控制可能带有偏私或利益因素，而且，对裁判者的控制在很多情况下至少可能给人造成看起来不公正的印象。因此，控制既是必要的，又是带有风险的。
这样看来，裁判者的独立性问题主要是一个“程度”问题。裁判者完全独立的情况在行政程序活动中几乎是不可能的。即便如美国的行政法官，虽然不隶属于行政系统，但也间接地受到行政机关的控制。
例如，行政机关可以对行政法官的表现进行评价，甚至可以对他们是否称职提出意见，这些都可能对行政法官的活动产生控制。从实际情况看，受制于效率和行政目的的要求，行政程序活动中的控制总是存在的。尽管如此，笔者认为，为了保障程序活动必要的中立性和形式公正，控制不能以“具体干预”的形式表现出来，例如暗示或胁迫裁判者作出或不作出某种决定，要求裁判者偏向一方当事人等等行为，就是“具体而直接的干预”。不论被要求作出决定是否符合实体正义，“被强迫作出某种决定”这一事实本身已经违背程序正义的要求。行政机关对程序活动的控制，可以通过对有关的法规、规则或政策的调整或解释而存在，这种控制没有针对具体的当事人，也没有针对某个明示的结果。这种抽象的控制由于具有一定的普遍性，而使控制的“度”保持在可接受的范围内。
职能的混合。裁判者的独立不仅仅限于要求其免于在制作决定时受到直接的干预，而且要求其能够“独立地”、不带成见地作出决定。
要做到这一点，程序结构上的职能混合应当避免，而应当体现职能分离原则。程序结构上的职能分离有两个层次：一是完全的职能分离，即把调查职能、审理职能和裁决职能完全分开，由相互独立的机构行使。二是内部的职能分离，指行政机关的调查、听证和裁决职能由不同的实际工作人员行使。
反对职能混合的重要目的在于避免裁判者在作出决定之前就形成了“成见”。假如制作裁决的主体与主持调查的主体是合一的，可能在决定正式作出之前他就有了自己的结论；在听证和决定的制作时可能就很难接受与自己观点相反的意见，因而也就难以客观、全面地作出裁决。换言之，由于受到调查阶段有关信息的影响，裁判者作出决定时的独立性会受到质疑。另一方面，调查与裁决的功能混合，还可能导致裁判者“成为自己案件的法官”这种情形，因为从逻辑上讲，裁判者总是会极力维护自己在调查阶段形成的“确信”。上述清况都会影响程序活动的过程和结果的公正性。同理，规则的设定权、实施权以及相应的裁决权的混合也可能产生类似的影响。
职能分离为许多国家的法律所承认。美国行政程序法（ApA）与文官系统法（MSA）都有将调查职能与裁决职能予以分离的规定。例如，行政程序法规定参与调查和追诉的官员不得参与决定的制作或为决定制作提供建议，文官系统法则规定，在某一案件中曾经作为调查者、追诉者或动议者的官员不得主持听证或协助主持听证。但是，联邦最高法院在一个判例中曾经确立了一个例外，即上述原则不适用于行政机关或委员会的首长。我国在最近的有关行政活动的立法中，也确立了职能分离原则。例如，《行政处罚法》规定了处罚的设定权与实施权分离、行政处罚实施中的调查权与决定权分离的原则。
有必要指出的是职能分高原则主要是以英美对抗制程序为基础而产生的一项原则，在纠问制程序中，裁判者往往也就是最主要的调查者。在这种程序中，他们并不会仅仅因为此而被认为是不公正的，实际上，缺乏足够的调查往往使裁判者客观、公正地作出决定变得更为困难。从逻辑上讲，人们并不能仅仅因为一个裁判者在作出决定之前进行了调查就认为该决定是不公正的。因此，只要调查不是指向某个预设的目标，不是为了证明或达到某个在调查之前就已经预期的结果，调查与裁决职能的结合就是可接受的。这意味着，即使在纠问制程序中，职能分离也仍然是存在的，即控诉和裁判的职能必须分离，这两种职能无论如何不能混合，因为从概念上看就可以发现，控诉本身就意味着某个明确的目标，当这种职能与裁判职能混合时，形式公正的丧失是显而易见的。
对于诸如法规、规则或政策制定的立法性程序而言，调查与决定的职能分离原则也是不应当适用的。一个主要的理由是，在立法过程中，对于大量信息的调查和把握，恰恰是作出决定的前提。此外，在行政机关据以展开行政活动的最主要的非正式听证程序中，职能分离往往也是难以适用的，因为非正式程序的一个基本特征就是程序参与者各自的角色和功能划分并不很明确。在笔者看来，既然职能分离的核心就在于防止因为职能的混合而可能导致的态意或成见，那么，如果能表明职能的混合并没有导致上述情形，这种职能混合就是可接受的。行政机关对此种情形负有主要的证明责任。
四、单方面接触
在正式的审判式听证程序中，避免单方面接触是程序中立的必然要求。如果程序主持者或裁判者在没有其它当事人在场的情况下与一方当事人接触，就很容易使人们怀疑他们与该当事人有特殊关系，并且从形式上看就有一种裁判者听信当事人一面之词的嫌疑。假如单方面的接触涉及到与将要作出的决定有关的信息，其它不在场的当事人实际上还被剥夺了为自己利益辩护的机会。因此一些法律明确禁止在正式的审判式听证程序中单方面的接触。例如，美国联邦行政程序法规定，假如在正式听证程序中出现了单方面接触，这种接触的内容必须被制作为听证记录的一部分，并可能因此受到相应的制裁；州标准行政程序法（MSA）对此作了大致相同的规定，并规定主持听证的官员可能因此而丧失资格，单方面接触中所获取的有关信息无效等。并且，哥伦比亚特区巡回法院在一系列判例中还将这一原则延伸到行政立法程序中。甚至在以审判式听证程序进行行政立法的过程中，国会对行政机关施加压力的行为也被法院以单方面接触的理由而加以否定。
从以上方面看，单方面接触对程序公正的影响可能有两种形式：第一，单方面接触可能影响程序主持者或裁判者的独立性，从而影响其独立、公正地作出决定；第二，与参与程序活动的一方当事人的单方面接触可能表明程序主持者或裁判者存在偏私。
应当指出，以上的分析是以正式的审判式听证程序为模型而展开的。在行政活动中，大量的行为实际上是通过非正式程序进行的，这些非正式程序更接近于纠问制程序而不是对抗制程序模式。在这些程序中，有时可能根本就没有对抗着的双方当事人，裁判者从当事人之外的其它渠道来获得信息并不能被认为是单方面接触。但是即便在这种情况下，有关的信息必须被及时地告知当事人，使其有机会为自己进行辩解。
现代国家是“行政国”，从法治的本质要求看，在“行政国”的时代，对公共权力予以规范和制约的重心需要也应当落脚于行政权之上，即强调政府守法或“依法行政”。正是在这个意义上，我们可以说现代法治的核心是行政法治。中国目前正处在依法治国的宏大法治建设背景之下，监督行政执法、促进行政效率和公开性、透明度越来越成为迫在眉睫的要求。行政中立原则作为行政程序法，乃至整个程序法律的一条基本原则，不仅符合于完善行政法体系的“工具理性”
要求，更是行政公正与行政民主的内在价值体现。可以毫不讳言地说，随着法治原则在中国的进一步展开和具体适用，行政程序法当中的程序中立原则必将发挥其应有的重要作用。
[1]《公民权利和政治权利国际公约》第14条，《世界人权约法，总览》，四川人民出版社1992年版，第975页。
[2]《美洲人权公约》第8条第1款，上引书，第1059页。
[3]《欧州人权公约》第6条第1款，上引书，第1011页。
[4]龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第476页。
[5]See5U.S.C§§3105and7521.
[6]美国学者在他们合著的《程序正义的社会心理学》一书中，从社会心理学的角度对程二义问题作了系统研究。
[7]JustceRehnpuist，scommetsonLairdV，Tatum，409U，S.824，835，（1972）
【论文摘要】程序与实体的完美结合，才能实现完整的正义。行政程序违法责任是行政程序法律制度的重要内容。行政程序法规定了行政机关和相对人及其它程序参与人在行政程序中的权利义务，行政机关实施行政行为时如果程序违法，则应承担相应的法律责任。规范和完善相应的行政程序违法责任，保证行政机关履行程序义务，是行政程序法得以有效运行的重要保障。当今世界，多数国家和地区都制定了较为完备的行政程序法典。我国现有行政程序法律规定对法律责任的确认，后果及追究方面都有许多需要完善之处。行政程序已成为近几年来行政法学研究的重点问题。在我国的现实生活中，违法行政行为侵犯合法权益的事件经常发生，而行政程序违法法律责任制度的建设却相当薄弱。随着我国行政法制建设的发展，行政程序违法问题也开始为学术界所关注。但目前国内的学者们对行政程序法律责任的重视程度还远远不够，而我国现行法律对此责任的规定仅限于撤销，责任形式过于原则和简单。本文第一部分简要阐述关于行政程序及其违法要件的构成；第二部分分析阐述我国行政程序违法责任的理论根据；第三部分对各国各地区行政违法责任作对比，提出责任完善建议。通过三部分的论证对行政程序违法的法律责任问题进行一些探究，从不同方面分析建议我国区分不同的情况优化和完善责任体系。 【正文】 科学地界定行政程序违法的内涵，有效地设定行政程序违法的法律责任，对于增强人们的程序观念，推进行政法治，保护公民、法人和其他组织的合法权益，实现行政程序法的价值目标具有重大意义。 行政程序及行政违法的概述 一、行政程序及其分类 行政程序，顾名思义，是行政过程中的次序。行政程序是为完成行政工作和处理行政事务而必须遵循的一系列前后相继的操作步骤和过程。行政程序并不具体指导如何去进行行政管理，但它指示行政管理进行的方向与顺序，详细规定完成行政工作和处理行政事务的步骤。行政程序的实质是确定行政管理活动的时间序列，达到协调和促进完成某项行政管理计划的目的。 二、行政程序违法的概念 凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。 何为行政程序违法，在法国，将行政程序违法称为形式上的缺陷，是指行政行为欠缺必要的形式或程序，或者不符合规定的形式和程序，这些形式或程序由法律、法规或者法的一般原则所规定。此外，法国将程序滥用也划入程序违法的范畴。如省长利用司法扣押程序达到行政目的。[①]在英国，行政程序违法包括违反自然公正原则和程序上的越权。而越权特指行政机关违反成文法规定的必须遵守的程序而言。[②]在我国，人们一般认为，行政程序违法是指《行政诉讼法》第54条第2款第3项规定的“违反法定程序”，即指行政机关实施行政行为违反法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限、行政主体实施行政行为违反正当程序。 综观国内外各学者的理论意见，行政程序违法不仅指行政主体实施行政行为违反法定的程序规则，也指行政主体实施行政行为违反正当程序原则。法哲学家罗纳德·德沃金（Ronald Dworkin）说道：“我们只有承认法律既包括法律规则也包括法律原则，才能解释我们对于法律的特别尊敬”。[③] 我国行政程序违法责任的现状 一、行政程序违法的界定 法定行政程序是一国为了实现保护行政相对人的合法权益和提高行政效率这一双重的行政程序价值目标，而将一些行政程序法律化的产物。[④]我国《行政诉讼法》第54条规定，具体行政行为违反法定程序的应予以撤销。但是对于法定行政程序中“法”的外延应如何界定，法定程序的范围有多大，在理论界尚有不同的认识。有学者将“法定程序”中的“法”限定为法律、法规，法律法规未规定即意味着立法机关赋予行政执法机关自由裁量权。[⑤]有学者则认为违反规章及规章以下的规范性文件，也应属于违反法定程序。[⑥] 界定行政程序违法中“法”的范围，主要存在以下三个层次的问题。 首先，行政法学界对违反法律、法规规定的程序构成行政程序违法这一点没有争议； 其次，违反行政规章规定的程序是否构成程序违法虽存在一定的争议，但应当属于法定程序的范围； 最后，违反 规章以下的规范性文件是否属于程序违法在行政法学界存在更大争议。但从信赖保护原则的要求出发，既然行政机关自己作出了承诺，规定了行为的规程，就应当属于违反法定程序的范畴。 二、我国目前行政程序违法的法律责任规定 （一）行政行为违法处理规定： 1989年颁布、1990年10月1日起开始实施的《行政诉讼法》， 从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求，规定是否符合法定程序是审查具体行政行为是否合法的必要条件之一，《行政诉讼法》在多处涉及行政程序问题，最突出的有第11条、第33条、第54条等。关于受案范围的第11条第一款中有两处涉及行政程序问题：一是第四项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照、行政机关拒绝颁发或不予答复的。”另一处是第五项，“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的。”这两项中的“不予答复”实质上含有行政程序中的时限要求，若是在法律规定应作出决定的时间内未作出决定的，即是程序违法。第33条中规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这实质上是反映了行政程序中的顺序要求。行政机关在作出具体行政行为时，必须遵循先取证后裁决的顺序，否则就是程序违法。程序违法的法律责任承担问题主要表现在第54条的规定中，该条规定：具体行政行为只有证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，才能判决维持，而违反法定程序的可以作为判决撤销、并可责令被告重新作出具体行政行为的理由之一。也即一个具体行政行为即使实体方面不存在任何瑕疵，只存在程序不合法的问题，也不能判决维持。 从积极的方面看，《行政诉讼法》对行政程序的要求是前所未有的，它有力地推动了我国有关行政程序方面的立法。但是，《行政诉讼法》对行政程序的要求，以及在程序违法的后果规定上仍存有不足之处。《行政诉讼法》第55条规定，“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同样的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”但最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第68条规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销行政机关具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为时，不受行政诉讼法第55条规定的限制。”也即是说，如果行政机关仅仅是因为程序违法而败诉的，在重新作出行政行为时，仍然作出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政行为。对行政程序违法的这种处理结果在实践中会产生许多的弊端。对行政机关来说，虽然因程序违法而败诉，但实体处理并未受到影响，这种实体并未“受损”的后果，很有可能成为行政机关及其工作人员淡漠程序的重要原因之一。对相对人来说，虽然在对行政机关程序违法的诉讼中胜诉了，但实体上并非得到任何好处，所得到的还是如前一样的后果，这样就会使其认为有关程序违法的诉讼没有多大意义而不去起诉，其结果就会失去对程序违法应有的监督。 （二）行政复议程序违法处理规定 在《行政复议条例》中，也将行政主体的行政程序作为复议机关审查行政行为合法性和适当性的重要内容。在第九条“申请复议范围”的规定中，将“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”和“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，与《行政诉讼法》一样包含了行政程序中的时限要求。在第42条关于行政复议的决定中，将符合法定程序作为维持具体行政行为的要件之一。但是，在对具体行政行为违反程序的后果问题上该条的规定是十分模糊的。 该条第2项规定了“具体行政行为有程序上不足的决定被申请人补正”，第4 项，违反法定程序影响申请人合法权益的才能决定撤销、变更，并可责令被申请人重新作出具体行政行为。可见《行政复议条例》在违反程序的后果上，比较多地考虑了行政效率问题，而将程序公正降到了次要地位。这就给行政复议机关在事实上很少以“违反法定程序”为理由撤销具体行政行为提供了“法律依据”。程序的价值在此也就不能充分地得到体现（《行政复议法》草案在这一问题的规定上有所变化）。 在《行政复议条例》中，对行政相对人提出了许多程序方面的要求，同时对违反法定程序所造成的法律责任也作了明确规定。主要有第29条：“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起15 日内提出，法律、法规另有规定的除外。”这是对行政相对人（复议申请人）提起复议的时限要求。第30条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉，人民法院已经受理的，不得申请复议。”“公民、法人或者其他组织向复议机关申请复议，复议机关已经受理的，在法定复议期限内不得向人民法院起诉”。这是对行政相对人在选择救济方式方面的程序规定。第32条“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书。”这是对行政相对人申请行政复议的形式要求，不采用书面形式者，复议机关不予受理。 （三）行政处罚法违法规定 在我国行政程序的立法史上，对程序空前重视以及对程序违法的处理具有突破性进展的是1996年的《行政处罚法》。该法不仅在行政处罚的具体程序设置方面具有开拓性意义，而且明确规定，行政处罚必须依照法定程序实施，不遵守法定程序的，行政处罚无效（第3条）。该法第55条规定，违反法定程序的行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这样，不管实体是否正确，也不管程序违法对相对人影响的轻重，均可对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。如此规定，就会使有关人员重视行政程序，因为即使是实体正确，而程序违法，相关人员也要承担一定的法律责任，而不仅仅是重新作出行政处罚。可以肯定，如果《行政处罚法》能够得到严格实施，行政程序违法，至少是行政处罚中的程序违法现象将会大大减少，依法行政的水平将会因此而大大提高。 在《行政处罚法》中对行政相对人的有关程序行为及其法律责任也提出了具体要求。如第42条规定：“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。”如果相对人超过法定时限未提出听证要求， 则丧失要求听证的权利。又如第46条规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款”，如果当事人超过法定期限不缴纳罚款，作出处罚决定的行政机关可以采取强制措施。 各国行政法违法责任之比较 “程序违法也属违法”即违反法定程序便应承担法律责任。由于在实践中程序违法之后果，并不像实体违法责任那样简单。对此，各国行政程序法或行政诉讼法以及行政诉讼判例也多有差别。 一般认为：行政行为明显违法并导致损害行政相对人权益，包括程序违法已导致对行政相对人不公正的待遇，应撤销该行政行为，并认定该行政行为自始无效。但对程序方面违法，不能采取一刀切的简单化态度。许多国家和地区行政程序法中都有一些“适当宽松”的规定，即对有某些“瑕疵”的行政行为予以补正。 一、德国行政程序违法责任 在德国，行政程序的法律效力与行政程序的不同类型有关。德国的行政程序分类有“正式程序”与“非正式程序”之分；有“外部程序”与“内部程序”之分；有“行政立法程序”与“行政裁决程序”之分。根据德国行政程序法的基本精神，违反有关程序、方式的行政行为，相对于内容上“实质违法”，是一种“形式违法”，因此如构成程序违法，以撤销该行为为原则，确认其无效为例外。德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的，包括程序严重瑕疵的，为无效行政行为；另外，在撤销和无效两种纠正方式外，第45条则对“不导致第44条规定无效的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正，这些情况包括：1.事后提交行政行为所需的申请（对行政相对人而言）；2.事后提出所需的说明理由；3.事后补作对参与人的听证；须协作的委员会，事后作出行政行为所需的决议；4.其他行政机关补作其应作的共同参与等。 德国《联邦行政程序法》规定，对法律未特别规定适用某种程序时就适用“非正式程序”。该法第10条规定：“行政程序不受一特定形式约束，对形式有特别的法律规定时依该规定。行政程序的进行应力求简单和符合目的”。所谓“非正式程序”即指程序之时间、方式、内容等都没有明确规定的程序，由行政机关采取职权主义在自由裁量权范围内行使（尽管行政机关被授权依其裁量行为时，裁量活动也须符合授权目的，且应遵守法定的裁量界线。）其承担法律责任的形式、要求与“正式程序”应有区别。德国《联邦行政程序法》规定的“正式程序”包括：程序开始、调查事实、听取当事人陈述以及作出行政决定等。 在德国，行政机关在行政程序开始或进行过程中，针对程序而非最终实体问题所作出的行为，其目的在于最终达成实体决 定，这样的行为与程序缺乏独立性，是形成最终决定之一环，因此，在德国不能对之单独提起撤销请求，换言之，行政相对人只有等这类程序完成，行政主体作出最后行政决定之后，才能将此类程序行为连同行政决定，经由法律途径解决“程序违法”问题。但学者对此有不同意见，认为“纯粹程序行为”不可对之单独提出救济，但若此程序行为在实体上影响当事人权利，则应允许当事人单独对此提起救济。 德国法典第47条还对行政行为的转换作出规定，即“具瑕疵的行政行为与另一行政行为目的相同，作出前者的行政机关依已发生的程序和已采取的形式也可能合法作出后者，且具备作出要件的，可将前者转换为后者。”此外，德国程序法典中还有对某些有程序或形式瑕疵的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。 二、英国行政程序违法责任 英国是一个非常重视程序的国家，它要求行政机关的行政行为必须遵守程序公正原则，尤其是当相对人的合法权益受到行政行为的损害或行政行为将产生不利后果时，要给予相对人提出意见的机会，行政机关及有关行政官员必须充分考虑当事人所提意见。“一个行政机关，在适当情况下，必须给予受到他们决定影响的人一个申诉机会，……在没有听到他要说的话之前就剥夺他的权利是不公正的。”[⑦]违反公正原则的后果也不是一概而论的，法院一般根据具体情况而论，如果违反了公正原则对当事人影响不大，法院可作撤销决定。 英国，成文法规定的程序很多，诸如调查程序、咨询程序、通知程序、公布程序等。其中有内部程序和外部程序、强制性程序和任意性程序之分。行政机关违反成文法明文规定程序的称为程序上的越权行为。程序上越权行为其后果不像实体上的越权那样一概无效，违反任意性程序的行政行为可能仍然有效。区分强制性程序与任意性程序的标准是，是否对公共利益造成重大影响。[⑧] 在实务上，英国极少规定程序违法的法律效果的法律。程序瑕疵的法律效果一般由法院决定。英国早期划分“强制程序”与“任意程序”。 只有违反“强制程序”的才可决定无效。 现在英国为确定程序违法的严重性，规定了“重要性标准”，在相关案例中可以归纳出若干原则： （1）行政机关中人民以财务负担或者其他限制时，应严格遵守程序要件； （2）作出决定时，未依法定程序咨商利害关系人或者未依法定程序进行调查，其决定也可能无效； （3）公告或者通知之方式应妥当，使利害关系人或者公众得为有意义之参与，否则，公告或者通知则无效。 （4）未教示当事人救济途径者，原决定无效。 三、我国台湾地区相关行政程序违法责任 我国台湾地区曾仿照德国关于行政处分有无效与得撤销两种处理方式，对行政机关法规命令因其程序违法导致无效和废弃两种处理结果。如行政机关命令其订定依法应经其他机关核准，而未经核准者，可导致命令无效。如行政机关命令依法应经听证并依听证笔录订定，而听证笔录所示证据不以支持其决定者，订立命令的行政机关应自行或由上级机关命其废弃全部或一部。命令经废弃者，自废弃之日起，失其效力。 在台湾地区又有所谓的“重要性理论”之倾向，即重大的程序违法可以构成撤销原处分之原因，轻微的程序违法则不影响决定的结果，不构成撤销的原因。 台湾地区1998年10月由“立法院委员会联席会议”通过的台湾行政程序法草案第105 条有关“行政处分”无效的涉及程序违法的有“不能由书面处分中得知处分机关者”，“应以证书方式作成而未给予证书者”等几种情况，在这种情况下“无效之行政处分自始不生效力”。但该草案又在第108条中作了补充：“违反程序或方式规定之行政处分，除依105条规定而无效者外，因下列情形而补正：一、 须经申请始得作成之行政处分，当事人已于事后提出者。二、必须证明之理由已于事后证明者。三、应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予者。四、应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议者。五、应参与行政处分作成之行政机关已于事后作成者。前项第2款至第5款之补正行为，仅得于诉愿程序终结前为之；得不经诉愿程序者，仅得于向行政法院起诉前为之。”这一规定，既给予行政机关某些程序瑕疵以补正的机会，又给予时限的必要限制。 值得注意 的是，台湾地区1998年10月2 日经“立法院”会议修正通过的《行政诉讼法》中未有关于程序违法审查的明确规定。 从以上有关国家和地区行政程序违法的后果比较中可见，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，行政主体程序违法的后果并不一定都会直接影响到行政行为效力，而是要根据某种行为程序违法是否影响到相对人的权益，是否影响行政决定的实体内容和效果以及是否影响到公共利益等具体情况加以调整。国外的经验未必都可以应用到中国来。但是，对行政程序瑕疵的分析、评价判断与处理确实不宜简单化，国外的经验还应全面介绍、深入研究。 我们认为：中国社会目前法律意识整体水平不高，在行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高的情况下，既不宜对违反法定行政程序的行为规定过于严格的法律责任，也不宜规定过于“宽松”的法律责任，作为成熟的《行政程序法》的制定，则宜作一些具体情况与类型的区分，以便“未雨绸缪”，对各种可能发生的情况加以规范。 对我国行政程序违法法律责任的思考 根据中外各国各地区行政程序违法的责任体系的分析，我国在制定统一的行政程序法时，应借鉴其他国家和地区的经验，结合我国的实际情况，针对程序违法的不同情形，设定多种责任形式，构建一个程序违法的责任形式体系，并科学规定每种责任形式的适用条件，通过对这些责任形式的灵活有效运用，实现公平与效率兼顾、公共利益与个人利益适度平衡的目的。具体可从以下方面加以完善：从法律之间存在矛盾之处应确立科学合理的行政程序法律责任的规则原则；从行政程序违法责任实现形式过于简单之处。从各法律规定中可以看出，目前的法律对程序违法的责任实现形式主要是撤销，缺少其他方式的有效补充。这无论从保护相对人权益角度还是从执法成本与效益角度来说都是不合理的。应增加行政程序法律责任的实现形式，并对已有的撤销的实现形式加以限制，以保障相对人利益和提高行政效率促进行政法治建设。笔者认为具体来说，行政主体程序违法的责任形式可归结为： （一）无效 无效是指行政行为因具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件，自始不发生法律效力的情形。为确保行政机能的有效运作，维护法的安定性并保护公民方的信赖利益，行政行为的瑕疵须达到重大，依一般人合理之判断甚为明显且一目了然的，始为无效。 就行政行为无效的情形的规定可包括因程序违法而导致行政行为无效的情形。对程序上重大、明显违法而无效的行政行为，因其自始对当事人不具有拘束力，从理论上推导，当事人具有程序抵抗权，即拒绝服从或合作的权利。建议我国在制定统一的行政程序法时，对行政行为无效的条件、法律后果及当事人享有的程序抵抗权作出系统明确的规定。 （二）撤销 在我国，撤销是行政主体程序违法承担法律责任的主要形式，但非唯一形式，且撤销权的行使也应区别不同的情况加以灵活运用。可具体分析为： 1、撤销对公共利益有重大危害的，不能撤销；受益人对该行为的信赖利益显然大于撤销所要维护的公共利益的，不能撤销。 2、违反任意性程序规则不影响行政行为的效力，违反强制性程序规则才发生程序越权问题，将影响行政行为的效力，有时产生无效的后果，有时产生撤销的后果。 3、在成文法所规定的程序规则之外，普通法上的自然公正原则是行政机关必须遵循的最基本的程序规则。一般而言，法院对违反自然公正原则且对于当事人有重要影响的行政决定，认为是无效的决定；而对于当事人影响较小和违法情节较轻的行政决定，则认为是可撤销的决定。 4、为了保护受益人的权益及其对行政的信赖，对有瑕疵的授益性行政行为的撤销可做限制，即要求对授益性行政行为撤销的前提是：因公共利益的需要而不得不撤销，且受益人因撤销所受的损失得到合理的补偿。 综上可理解为，只有在不撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才予以撤销。 （三）补正 补正是由行政主体自身对其程序轻微违法的行政行为进行补充纠正，以此来承担法律责任的方式。根据现代学者的观点，不再拘泥于过去的形式主义，对违法的行政行为，动辄宣告无效或予以撤销。转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维 持违法行政行为的效力。[⑨]补正限于行政程序轻微违法的情形，对于实体违法或程序严重违法的行为，不能补正。补正使行政行为的效力得以维持，补正行为的效力追溯既往，其作为程序违法的一种责任形式需要有法律的明文规定作依据。从行政法院的判例看，允许在某些情况下，行政行为形式违法可以补正：首先，物质上的遗漏和错误可以补正。例如会议讨论的记录，事后补上负责人的签名，行政决定中条文引证的错误可以改正，但不能修改决定的内容。其次，在某些情况下相对人的同意，可消除形式上的违法。[⑩]我国在制定统一的行政程序法时，应将补正作为行政主体承担程序违法的一种责任形式规定下来，并严格规定其适用条件。 （四）责令履行职责 当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职责这种责任形式。行政主体程序上的不作为行为有两种表现形态：一是对相对人的申请不予答复。二是拖延履行法定作为义务。对行政主体不予答复的行为，有权机关（如行政复议机关、人民法院等）应当在确认其违法的前提下，责令行政主体在一定期限内予以答复。对行政主体拖延履行法定作为义务的行为，有权机关应当在确认其违法的基础上责令行政主体限期履行作为义务 （五）确认违法 确认违法这种责任形式在实践中有着广阔的适用空间。其可适用于下列情形：一是行政主体逾期不履行法定职责，责令其履行法定职责已无实际意义的，适用确认违法这一责任形式。确认违法后，可建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，如给予行政处分。确认违法还可以为行政主体承担赔偿责任取到预决作用。二是行政主体逾期履行法定职责，该“逾期”行为并未给相对人的合法权益造成侵害或实际不利影响。例如，法律规定某行政机关应在60日内给符合条件的申请人颁发某种证照，该行政机关在第61天或第62天才颁发。此种情况下，采用撤销的方式追究行政主体的法律责任并不妥当，而对行为结果不予撤销，只确认行政主体逾期履行职责的行为程序违法，并建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任能较好地达到目的。三是对不能成立的行为，可采用确认违法的方式追究行政主体的责任。四是行政行为程序违法，但撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失的，应当确认该行政行为违法，使该行政行为继续有效，并责令行政主体采取相应的补救措施。五是行政行为程序违法但结果正确，若采用撤销的处理方式，又得责令行政主体重新作出行政行为，且行政主体重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同；若采用确认程序违法的方式进行处理，使该行政行为继续有效，但建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，这样做，既能达到追究责任的目的，又能收到降低行政成本的功效。当然，这与我国《行政诉讼法》的有关规定不相一致。根据《行政诉讼法》第54条第2项的规定，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。而没有规定确认判决。《行政诉讼法》第55条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。行政诉讼法的《若干解释》第54条第2款规定：人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。据此可见，如果行政主体实施的行政行为仅仅是因为程序违法而被判决撤销的，在重新作出行政行为时，仍可基于同样的事实和理由，作出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政行为。这对相对人来说，并未带来实体处理结果上的改变，还增加了行政的成本，而改“撤销并责令重作的处理方式”为“确认违法的处理方式”，并严格追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，可能会收到更好的效果。 （六）赔偿 对行政主体程序违法的行为仅靠无效、撤销、责令履行职责、确认违法等方式追究其责任，有时很难达到目的，而采用赔偿的方式既有助于切实监督行政主体依法行政，又能有效地保护行政相对人的合法权益，并使行政主体程序违法的责任形式在体系上更加完整。赔偿这种责任方式可适用于下列情形：一是行政主体程序上不作为行为违法，责令该行政主体履行作为义务已无实际意义，且该不作为行为已给相对人的合法权益造成了实际损害。此时，确认行政主体不作为行为违法，责令行政主体承担赔偿责任。二是行政主体实施的作为行为程序违法，并给相对人的合法权益造成实际损害，在撤销违法行为时 ，责令行政主体承担赔偿责任；如撤销行政行为会给公共利益造成重大损害，在此情况下，确认该行政行为违法，责令行政主体采取相应的补救措施，并责令行政主体向受害人承担赔偿责任。 结语 本人只是从几个方面对我国的行政程序违法责任做了简略的探讨，但从实际看来需要进行完善的地方还有很多。无论如何，法律法规的制定，都要有利于广大人民群众，贴近实际。显而易见的是，行政程序违法责任的完善不仅有利于保护行政相对人的合法权益，还有利于维护和促进行政执法的公正公平，有利于推动社会主义法治建设。所以，在现阶段，我们应当结合我国的国情，进一步探讨、修改，建立完善的行政程序违法责任制度，为行政体系的健全做贡献。 【注释】[①]王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第662、665页。 [②]张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第539页。 [③]参见皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第88页。 [④]参见皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第88页[⑤]参见王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，载《中国法学》2001年第4期。 [⑥]罗传贤著：《行政程序法基础理论》，台湾五南图书出版公司1990年版，第261页。 [⑦]（英）丹宁著：《法律的训诫》，群众出版社1985年8月版，第82页。 [⑧]王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第158—161页。 [⑨]罗传贤：行政程序法基础理论 ，台湾五南图书出版公司1990版，第261页[⑩]王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第690—691页
「关键词行政程序，行政程序法，参与，参与原则
一、参与原则的语义解析
（一）语义解析
葡萄牙《行政程序法》第8条明确规定了参与原则，“公共行政当局的机关，在形成与私人有关的决定时，尤其应借本法典所规定的有关听证，确保私人以及以维护自身利益为宗旨团体的参与”。澳门地区《行政程序法》第8条也作了相同的规定。但法律没有对其作出比较具体的概念性解释，因此，参与原则语义来源的考查和具体内涵的界定是我们首先要做的工作。
“参与”一词在政治学中被认为“是一种行为，政治制度中的普通成员通过它来影响或试图影响某种结果”。参与不同于参加，它包含主体的主动性的因素，而非作为一个客体消极被动地参加某一处理结果。常理言之，对参政权利实现的渴望是处于政治生活中人们最基本的诉求，而参与行政的权利则是参政权的自然延伸。
何谓行政参与？有的学者认为其基本内涵是：行政机关在进行行政决策、制定规范性文件和制定行政计划时，应尽可能地听取和尊重行政相对人的意见，并赋予利害关系人以申请、修改或废除某项规章的权利。[1]实际上，行政程序中行政相对人的参与还应包括具体行政行为和行政救济等各方面，可以这么说，行政相对人在行政程序中的参与应是全方位的、多层级的。同时行政程序的参与理论也是逐步引自诉讼程序的参与原则而进一步完善的。在诉讼程序参与原则中[2]，诉讼当事人有权参加诉讼是一项基本诉讼权利，它是法律面前人人平等原则在诉讼领域的直接反映。随着现代法律制度的发展该原则已向非诉讼领域扩大，目前已经扩大至立法、执法、行政及法律监督等法制的各个环节。
笔者认为行政程序法的参与原则是指受行政权力运行结果影响的利害关系人，除法律有特别规定外，应当有权参与行政权力的运作过程，并对行政决定的形成发挥有效作用的程序性原理依据。[3]
作为参与原则一般应具有以下的特征：一是程序性。参与原则是典型体现行政程序中权力运作的一种程序规则。行政机关和行政相对人及其他程序参与人共同在程序运作过程中扮演着不同的角色，行政相对人作为参与主体却始终占有主导地位。二是自主性。是行政相对人参与主体地位的重要体现，参与必须是自主和自愿的，而不能是非自愿或由他人控制的。参与是一种实际行动，而不是单纯的心理感应或欲望冲动，公民必须亲自通过身体活动参加到一种过程中，而不是只作为旁观者静观过程的进行而无所作为。三是有效性。它是参与原则的核心体现。参与具有明确的目的，即争取某种结果，或改变某种状态，使其按照自己喜好的标准得以形成，即以达到满足自己要求的结果为目的。因此有的学者认为行政程序法的参与原则是指有效参与，即受行政权力运作结果影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用。[4]四是互动性。参与过程是行政主体行使行政权与相对人参与行政形成的互动过程。这种互动过程意味着双方必定存在协商、对话和甚至对峙、冲突，同时又通过协商与对话路径来解决利益冲突与对峙的，最后达成双方的让步或双赢的共识。五是有限性。尽管参与原则不仅适用于执法、立法等行政行为领域，而且在行政计划、行政指导和行政合同等领域也有一席之地。但“在我们的社会中，让人们在每一个可能对他们造成重要影响的重要裁决程序的每一个重要阶段都参与进来，这几乎是不可能的。”[5]国家容忍参与的程度必然要与社会良性发展的要求联系在一起，不能追求无限制的参与，否则会导致行政权运作的失衡，正常的行政秩序也难以为继。
参与原则作为一项法律原则，是一种以行政积极地位实现为前提而建立起来的。“从承认个人自由，到承认收益权，再到认可参政权为基本权利或人权。”[6]这反映了人类对人权认识的历史发展基本过程。可以这么说，参政权是现代人权的灵魂，而参与行政的权利则是参政权灵魂的核心指标。在行政主体作出各项实体决定时，公民只有被尊重为行政法律程序的主体，享有充分的陈述意见、辩论等参与机会，才可能真正捍卫自己以人格权、物权等为代表的实质意义上基本人权。以参与为原则作为行政程序的基本原则，不仅内化了宪法精神，肯定并尊重公民的主体地位，彰显人性的尊严，而且从根本上树立起行政程序中保障人权的立法目标模式。[7]
（二）参与原则确定的依据
行政法主要是调整行政权力的取得、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系的法，注重调整行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。[8]也就是说，行政法既有以行政权为重心发挥其作用的方面，也有行政相对人参与行政活动、发挥其作用的方面。在现代行政法别要注意这一点，不仅行政实体法如此，行政程序法更如此。当代宪法学者和行政法学者普遍认为，“参与是民主政治的基石”。现代民主和民主行政的成长，主要系于政治参与和行为参与，“正当法律程序”（包括行政程序）的概念正是在这种背景下提出和成长起来的。各国行政法莫不在这方面有所突破，从而改变了行政相对人在以往法律关系中实际所处的客体地位。因此参与原则引入行政程序法是不仅是必要的，而且具有其生存的社会根由。它不仅是公民参与权利的体现，也是民主行政的基本要求，更是发展中的基本人权观念的落实。
同时“参与原则适用于各项制度”，[9]因而具有很强的现实可操作性。参与原则是建立在同其他原则逐渐分立基础之上的，是由于内在规定性使其独立生成的。首先参与原则与公开原则是有区别的：公开是公民对行政行为“知”的权利，行政主体在其过程中占主导地位；公民参与原则是其“为”的权利，行政相对方在行为过程中占据主导地位。其次参与原则与公正原则也是有区别的：公正是公民在行政行为中的客观要求，参与则是主观行动；无“知”则难“为”，没有客观条件，主观行动则难以实现。可以说，公开、公正和正当等原则是保证参与的有效性。因此，从这个层面上而言，参与原则是整个行政程序法基本原则的核心。
二、参与原则的演进、功能及其理论基础
（一）演进
笔者认为行政程序法参与原则演进路径是建立于程序正义理念基石之上，成就于行政管理观念的转轨与理念的日趋成熟时代背景之下，形成于现代行政程序理念的勃兴之际。
1、程序正义理念的指引
早在古希腊时期，公民的民主参与政治现象就已出现，特别在城邦的立法、行政管理领域比较普遍，这为现代公民参与制度的勃兴奠定了一定的理论基础与实践经验。国外的行政程序参与制度及理念大多渊源于古老的自然正义的理念，这种理念也是后来中世纪所提倡的先例解释：即要求裁判者不偏袒及公开听证的规则。正如“法律程序成为政治参与的一种替代形式。”[10]美国学者萨默斯认为，民主社会的法律程序的普遍特征是将各种不同的参与角色分配给公民以及由公民选举出来的公民，选举就是这样一种典型的程序。而在包括立法和法律适用在内的其他法律程序中，公民一般也应通过诸如提证、游说、建议等方式进行参与。[11]可以看出，从政治参与到法律程序的参与演进，始终以正义之神为价值指引的。不管是“自然正义”（NaturalJustice）原理还是“正当程序”（Dueprocess）理念，如今都逐步被行政法领域所接受。这种正义的落脚点也就在于让行政相对人介入行政权行使过程，建立以相对人参与行政为核心的程序法律制度。
2、理念的日趋成熟
参与原则是现代社会中民主参与理论发达的产物。西方市民社会的自治观念为现代公民参与权力行使提供了理念的前提。尽管传统社会对政府的民主管理制度并不欠缺参与机制，但自20世纪以来，政党政治的发达强化，特别具有民主核心的议会对政府的控制效能急剧下降，反而出现被政府控制的趋势，许多国家普遍出现了议会大权失意和行政权的扩张，国家权力中心由议会转到政府。人们已经感受到传统的民主参与理论不足以控制行政权力，保护公民权利。于是现代的民主参与理论与实践试图通过扩大民主制度中的参与机制作为摆脱传统的民主制度困境方略，公民不仅可以通过选举议会参与，而且有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中。民主的基本内容是通过法律规范控制权力，以保障人权，最终达到国家权力回归人民。世界之潮流，民主思想日益深入人心，作为权力的实质主体的公民无论是形式上还是实质上都应更多地参与国家的管理活动，直接表述自己的意愿。“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[12]
3、行政管理观念的转轨
带有极强的扩张性、公定性等特点的行政权的膨胀，“行政国”的出现，是现代政治的一大特色。孟氏曾曰：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方休止。”[13]因而有必要借助外部力量来建立达到对行政权这只猛兽的制约机制。传统的对行政权的制约途径之模式就渊源于孟氏的三权分立学说，强调由立法权、司法权等权力对行政权的制约。以及目前我国实行的“议行合一”制度，对行政权的制约主要通过人民代表大会、法院和专门的行政检察机关来实现。这种行政权的监督制约模式与西方的权力制约权力模式一样都存在着明显的局限性。[14]随着20世纪后行政权的急剧扩张，议会制度的功能越来越不能适应当代社会发展的基本要求，国家的权力中心由议会开始转移到了政府，政府的权力控制着每个公民“从摇篮到坟墓”的全过程。因而，从法律上保证公民积极地参与此行政过程，是公民保护自已合法权益，监督政府依法行政的重要手段。从而也为服务与合作的现代行政理念提供理论支撑。为此，澳门《行政程序法》第8条规定：“公共行政当局之机关，在形成与私人有关之决定时，应确保有私人之参与，尤应透过本法典所规定的有关听证确保之。”这种制约监督方式正是体现了现代行政法的权利制约权力观念模式。[15]
4、现代行政程序理念勃兴
现代行政程序[16]是指资产阶级革命胜利后建立的行政程序，充当了制约行政权、保护民权的角色，重在外部行政程序的规范，追求程序正义基本理念，确定了相对人对程序的参与权。[17]而行政相对人对行政程序的参与，强调社会的普通老百姓对政府行为的直接参与，相对人的这种直接参与到政府行为中的参政方式使传统的公民主要通过代议机关间接行使管理国家公共事务的权利（即狭义参政权）大为转变，突破了传统的国家机关之间的内部监督和事后监督的行政控权模式，为控制行政权的滥用提供了新的视角。而且强调行政参与对于行政的双方来说可谓是双赢的，行政主体可以了解到来自各方的意见，有利于弄清事实，正确适用法律。同时还可以增强与相对方的互相理解，防止争议的发生，从而降低行政成本。对于公民而言，能够在行政行为的作出过程中表达自己的意志，促使其能产生符合自己意愿的结果，也是公民主体意识的最佳体现。这种现代行政程序理念同时也最佳地诠释了服务与合作的现代行政理念；也昭示着权力制约权力和权利制约权力共存，最终实现权利制约权力的时代的理念必然趋势。
（二）功能
从积极意义而言，当代法治发展的一个重要内容就是保护公民的个人权利不受行政机关的侵害，在某种意义上可以说现代行政法就是对抗行政权力而存在的，就是约束行政权力的法。法律程序的参与原则在制度上设置了行政管理对象对抗行政权力的机制，为行政机关依法行政、严格执法提供了保障。同时由于行政管理对象对行政决策和行政行为过程的参与，有助于行政管理对象了解行政决策或决定的产生理由和依据，能促使行政管理对象自觉贯彻执行行政决策或决定。促进公民对行政的参与，增强公民对行政机关的信赖。美国司法部长克拉克曾指出：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？在当前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要”。[18]
从消极意义而言，尽管参与原则最大程度地体现民主与正义的价值理念，但是正如哈耶克曾对“多数统治”的担忧一样，民主的参与在一定的情况下并非都对社会有着促进作用，有时也会对社会有阻碍和抑制作用。同时行政相对人参与程序的广度与深度也会对行政效率的提高产生影响，在目前的社会所能提供物质条件之下，行政程序单纯追求权利模式而忽视效率模式是不客观的。
（三）参与原则的理论基础
1、民主――参与原则的维度
参与原则是人民原则即民主原则的体现。发展民主是当前世界发展的主流，作为民主原则在法制领域中的体现就是法律面前人人平等原则的贯彻执行。可以说，现代法律中关于公民普通参与的规定就是宪法原则规定的具体化。美国学者萨默契斯曾指出，参与意味着公民能够自主地主宰自己的命运，“在民主社会里，大多数公民宁愿自行管理自己的事务，哪怕做得不好也不愿让别人管理自己得事务，即使后者做得更好。‘参与性统治的反面是奴隶制、政治征服和军事管制法。”[19]正是因为现代民主的发展，公民的自主意识逐步增强，他们要求在法律活动中自己能够参与其中，反映自己
的意愿，在自己的权益听任法律的裁决时能为自己辩护，希望自己的陈述和辩护能够影响判决的结果，以追求自己所希望的结果。现代中国法律制度的发展已明显地突出了人人平等的法律原则，并且在立法、执法、行政、司法及法律监督等各方面表现出了现代法制的参与原则的重大意义和广泛影响。“行政法，乃人格尊严的具体化。”[20]行政法治所弘扬的正是近代民主发展过程中所倡导的人格尊严精神。行政程序法的主要价值之一，就是在于处理政府与公民地关系中，把自身视作手段，把公民福祉视为目的，充分体现人性尊严，追求社会公正，从保障行政相对人程序权利入手，保障行政相对人实体权益。为此，必须让行政相对人积极参与行政过程，这种机制本质上就是一种民主行政机制。
2、正义――参与原则的程序维度
法律程序的参与原则是程序正义的重要基础。程序的参与者在程序过程中享有表达自己意志的权利，程序的实质就在于此。即在于把程序参与者互相交涉的过程予以法制化，不是仅仅通过一个过程来作出一个决定，而在于这个过程中程序的参与者是否有权利对将要作出的决定表达自己的意见。美国学者萨默斯在《对法律程序的评价与改进——关于“程序价值”的陈辩》一文中首次提出对法律程序的价值评价除了有“好结果效能”标准外，还存在着一种独立的标准——程序价值。程序价值在此专指通过程序本身而不是通过结果所体现出来的价值标准，诸如当事人对程序的参与、程序所体现出来的理性、人道性、对个人尊严的尊重等程序价值。实现参与性统治、程序理性、对人的尊严等程序价值为程序正义。程序正义理论对行政程序的要求之一就是程序公正。程序公正指可能受到某一行政决定影响的当事人，应当有权了解作出该决定的相关信息，反驳对自己不利的观点，表达自己的意见。同时扩大公众对行政的直接参与，让相对人在行政机关作出不利决定时陈述不同意见，了解决定的内容和理由，是程序正义对行政权力公正行使的最基本的要求。英国普通法的自然公正原则之一就是“被听取意见的权利”。在美国，“正当程序”的核心是当事人在涉及到他们自己利益的决定制作过程中必须享有发表自己意见、反驳对方观点的权利。在法国行政法中，这项要求被称为当事人的“辩护权”。
3、主体性――参与原则的伦理维度
人的主体性理论是起源于17世纪、18世纪的一个伦理学范畴。主体性是与客体性相对称的一个概念。所谓主体性是指某一个体作为一种道德主体所具有的区别于客体性的本质属性。在社会道德生活中，人的主体性主要体现为：（1）人自身即为目的，不是被支配的客体，也不是他人乃至社会、国家实现某种外在目标的手段；（2）人具有人格尊严，并在与他人交往中具有人格上平等性和独立性。后来康德又进一步补充陈述了该理论从而使之完整。[21]在行政程序中，行政主体与行政相对人处于平等的地位，都是主体。人的主体性理论体现在行政权力运行过程中就是对相对人程序主体地位的肯定，这一认识具有重大的历史意义。在专制社会中，行政主体和相对人不仅在实体上处于命令与服从的关系，而且这种不平等的关系延伸到行政程序中，行政程序的唯一主体是行政机关，行政程序只规定行政机关工作的方式、步骤。相对人是行政权支配的客体，是行政主体用来实现行政管理目标的工具，根本不参与行政过程，只是被动地接受行政决定这一行政权力运作的结果。行政相对人既然未被当作主体看待，被忽略作为人的权利，当然也无人格尊严，这是与人的主体性理论相悖的。到了现代社会，在人的主体性理论的指导下，公民在国家权力运行中的主体地位得到确立。这一思想具体体现在行政程序领域则是肯定相对人具有与行政机关同等的程序主体地位，享有陈述意见、辩论等参与权，有权按照自己的意志发动行为、有效的影响结局，促使行政过程产生符合自己意愿的结果。行政程序成为行政主体与相对人共同参加、互动达成行政决定的步骤、方式、顺序的总和。这也是现代行政法理念中所提倡的行政伦理文化的一部分……
三、国内理论界对参与原则的关注
国内的理论界对行政程序及行政程序法的关怀主要发生在20世纪80年代末期。随着对行政法学科探讨的不断深入，特别是在学术理论界与司法实务界对行政诉讼法实施取得一定的成就之后，许多学者逐渐对规范行政行为的理论领域发生了新的研究视角。在教科书和学术著作中也逐渐单立行政程序的章节内容，逐步实现了行政程序与行政诉讼的界分。笔者拟按照学术著作杀青出版的时间顺序厘清理论界诸多学者对参与原则的详细观点。
比较早的学者往往将行政程序法的参与原则表述为相对人参与基本原则。学者朱新力认为这一原则的主要目的是保护相对人在行政法上的合法权益。它的含义是指，行政行为的行政程序必须尽可能的为相对人了解，相对人在具体的行政程序中有对行政行为发表意见的权利。具体内容如下（1）行政主体必须公开自己的行为程序；（2）相对人有了解行政主体行政程序内容的权利；（3）行政主体在作出影响相对人权利与义务的行政行为，必须给相对人提供参与意见的机会，比如制定重大的行政法规前，必须举行一定范围的听证；在对相对人实施处罚前，给予相对人申辩的机会；在作出复议决定时，应该允许当事人发表意见并且进行争辩。[22]
有的学者把相对人参与基本原则表述如下：行政主体不能把如何作出行政行为看作纯粹自身的事情；行政行为直接或者间接地影响相对人地权利与义务；行为程序的不公正势必会导致行为结果的不公正。因此，行政程序必须允许相对人参与。具体来说，（1）行政主体必须公开自己的行为程序；（2）相对人有权了解和获知行政主体的行政程序内容；（3）行政主体在作出影响相对人权利与义务的决定时，必须对相对人提供参与意见的机会，对相对人实施处罚，必须允许其申辩。[23]
在1993年的《行政行为法》一书中，有的学者认为基本原则应包含参与。[24]
学者章剑生在1994年，也概括出行政程序法基本原则也应有参与之地位。[25]
有的学者通过比较主要国家和地区行政程序法基本原则，并且根据中国国情即已有单行行政法律所规定的基本原则，将基本原则归结为：合法、合理、公开、公正、参与、顺序、效率等七大原则，参与原则也在其中。[26]
学者杨建顺认为行政程序法的相对方参与原则应表述如下：行政相对方在程序上有着了解并被告知有关自己权益的行政行为的权利。相对方参与原则，必然包括行政程序公开的内容，因为不公开便谈不上参与。行政法的终极目的在于保护行政相对方的合法权益，保证行政权的公正行使，所以，相对方参与原则的确立和贯彻实施，是这一终极目的得以实现的保障条件之一。[27]
有的学者认为行政程序法的民主基本原则可以分解为行政公开原则和行政参与原则。其中行政参与原则是指行政主体在实施行政行为过程中除法律另有规定的以外，相对人有权参与行政过程，并有权参与行政过程，并有权对行政行为发表意见，陈述自己的主张，而且有权要求行政主体对所发表的意见予以重视。行政法上的听证制度比较集中地体现了参与原则。[28]
>从以上的诸多学者的观点可以看出我国理论界对于参与原则认识的轨迹发展特点：
1、混淆上位的价值理念与基本原则的关系：用民主、正义等价值判断性术语取代基本原则的语义内涵。
2、混淆基本原则与制度的界分：用听证等相关制度取代或等同参与原则。
3、混淆同一位阶基本原则的内涵界定：用公开、公正原则等同或甚至包容参与原则。
4、在参与原则的具体内容上也存在较大分歧，但作为该原则的核心内容中的知情权、参与权（听证）认识比较一致。
5、从时间上考察，对该原则的关注基本上与行政程序法制化观念的兴起相一致的，特别与我国行政诉讼观念的树立息息相关。
四、参与原则的内容
（一）参与原则的具体制度
1、听证制度（hearingsystem）
当相关法律的规定涉及到特定当事人的合法之权益时，在民主社会里这已经是一个不争的问题：即当事人应当享有了解作出该决定的相关信息，特别是在作出对自身不利益处分之时，反驳对自己不利的观点，表述自己意见的权利。从法律程序的角度看，这也是对一个程序或过程体现最基本的客观要求，道理在于：如果一个当事人在涉及到自身权利义务的决定制作过程中没有适当的发言权，实际上就说明该程序活动操作是非中立的，是有所偏私的。从常人的观念来看，这种程序也显然是不公正的。
从一定意义上说，参与原则是行政程序法的内核，听证制度是参与原则的核心，因为这一制度最能够体现让相对人参与的公正与平等精神内核。用于立法上，则以听取“各方意见”的公听形式为主，以期作为监督政府，制定法律之参考，因此，立法公听会屡见不鲜。[29]除行政机关制定法规之“行政立法”，甚至行政重要计划、决策、重大措施或涉及人民权益之重大处分，于必要时，皆需举办听证。只不过各项听证程序之繁简，除与事件性质相当外，自应与事件之轻重缓急成比例。
大陆法系最早制定行政程序法的奥地利，其行政程序法中赋予当事人听证的权利，就是当时制定该法的主要动机。葡萄牙、中国澳门地区的《行政程序法》亦都明确规定了参与原则，设立专节规定了“对利害关系人的听证”。[30]在没有制定专门行政程序法的法国和英国，听证则是其“自然公正”或“合理”原则的中心制度。在业已推出行政程序法典的国家和地区，它们更会把听证制度置于行政程序法中一定的地位。美国《联邦行政程序法》的规定，听证适用于行政机关制定规章和作出裁决过程中，听证制度贯穿整个法典的始终。日本《行政程序法》则坚持不利处分的听证制度，规定行政厅对行政相对人作不利处分时，必须举行听证。[31]中国台湾地区的也有类似规定。[32].表明这些域外行政程序法都在积极提倡参与原则的听证制度，这也体现了一种追求权利模式的立法意旨。
2、陈述、申辩制度
行政相对人陈述、申辩是行政程序参与原则的集中体现。行政机关在作出不利于当事人的决定时，必须听取其利害关系人意见。这在英国是自然公正原则的要求，在法国称为防卫权原则，当事人对于行政机关带有制裁性质的决定，或针对其个人情况作出的决定，为了保护自己的利益和权利，有权提出反对意见。陈述意见是当事人参与行政程序最基本的权利，体现了当事人作为法律主体的基本尊严，而不是作为行政管理的客体出现在行政程序中。一方面可以促使行政机关在作决定之前，听取当事人的辩解，防止行政机关只根据单方之词作决定；另一方面体现了行政程序的公正，有利于行政决定为当事人所接受，减少了履行行政决定的阻力。申辩权往往是与陈述意见制度紧密相随的，在表述自己意见的同时，当事人也就自然拥有了主张观点与理由的参与通道。
陈述意见已经作为一项最基本的制度规定在各国的行政程序法之中。当事人陈述意见的方式可以有多种，既可以以正式的书面陈述方式，也可以采用口头方式；既可以举行正式的听证会或公听会形式，也可以采取非正式的面谈等形式。可以看出，我们所称的听证制度是包含于陈述、申辩制度范畴之内的。由于听证会是公民参与行政行为比较正规的方式，而且其民主本质彰显的特别显然，已经逐步发展为参与原则的核心制度。可见听证会是陈述、申辩制度发展的成熟阶段。
（二）参与范围
域外行政程序法典是将各种行政行为必须遵守的共同原则概括出来，并加以抽象规定，如西班牙、葡萄牙、奥地利等国行政程序往往分为行政程序启动、审理、裁决、救济等内容。有的行政程序法典则是根据各类行政行为不同特点，对其程序分别作出规定，如德国行政程序法将行政行为分为“公法合同”、“要式行政行为”、“确定规划行为”三种，日本行政程序法则将行政行为分为“对申请的处分”、“不利益处分”、“行政指导”三种，各国规定都有所不同。我国的学者倾向兼顾两者，既需要对其共通的一般行政程序作出概括，并加以规定，同时又需要对当前十分重要的典型行政行为的特殊程序作出单独规定，主要是对行政立法、行政规划以及行政合同、行政指导等新型行政行为的程序作出规定。
1、行政决定的参与
所谓的行政决定是指行政主体在行政管理活动或行政权力运作过程中，就特定对象的具体事项所作的影响当事人权利义务的单方行政行为，即类似台湾行政法学中的行政处分。行政主体作出具体行政行为是最常见的一种行政权运作方式，往往都直接或间接影响相对方的合法权益。因此加强对此类行为的规范尤其必要。因此，对于公民在遇到一个涉己的行政决定时，除了在事后有通过行政复议或法院诉讼的救济权利之外，更应在行为决定的事前、事中参与影响其权利的制作过程。尤其对于不利益处分（如消灭或者减少权利及法律保护的权益等）或负担行为（如课以义务、拘束、处罚或造成损失等），应有获得提出陈述的抗辩权和参与听证权。
2、行政规范性文件制定的参与
行政规范性文件是指行政机关为了执行法律或其他法规，针对不特定公民、法人或者其他组织制定、的具有普遍约束力的有关决定、命令。这里不包括行政法规、规章，可谓是一种抽象行政行为，但不属于行政立法的种类。[33]在我国县级以上（甚至乡镇一级人民政府在内）各级各类人民政府制定具有普遍约束力的行政规范性文件，作为行政法的渊源之一，《立法法》未有加以规定。而实际的行政规范性文件却占据抽象行政行为大头，同时该行为侵犯公民的合法利益的现象却相当的普遍，因此为弥补《立法法》的不足，在行政程序法典中规范制定程序尤其必要。行政机关在一般规则制定过程中，如果从文件制定启动、草拟初始阶段就赋予利害关系人的参与权，可以使机关拟定的规则草案更加合理。
3、其他新型行政活动的参与
行政计划、行政合同、行政指导等新型行政活动由于对公民、法人或其他组织的合法权益影响的密度，非常有必要引进参与机制。行政指导存在着典型的行政机关自由裁量权限；行政合同明显存在行政机关除合意之外的行政优势地位；行政计
划过程中的行政机关强势。这些新型的行政活动基本上存在公共利益的衡量因子，涉及人们合法权益的广度与深度都是值得参与原则的介入。在这些行政活动中，应该给予利害关系人充分的陈述意见机会和对行为的异议提供听证的机会。
（三）参与层级[34]
参与范围主要是从行政相对方参与的广度而言的，参与层级主要是从相对方参与的深度考量的。从个人的参与能力大小、社会公共资源提供能量多寡等角度出发，并非所有的行政管理领域都允许相对方的介入。因而有必要对参与层级进行一定的细划。
1、必要性参与
必要性参与是指行政主体在运作行政权力时，对行政相对方自由、生命和财产等基本权利可能产生不利益决定，公民有积极介入行政行为过程，依法维护自身合法权益的权利。这种主动参与包括事前启动阶段、事中决定阶段和事后救济阶段。按照法律权利的一般原理，公民放弃参与行政的权利被认为是行使权利的一种形式。然而，对于作为基本人权的权利，这一原理应当有例外。基本人权是个人不能放弃的权利，维护自己的基本人权不仅是权利，也是一种义务。将抵抗对个人基本人权的侵害当作义务来对待是民主社会中自律的最低要求。“自律与人权的关系成正比例关系。自律的程度越高，人权的实现范围就越宽。”[35]一个不珍惜自己的基本人权、漠视行政权滥用对自己基本人权造成侵害的人，同样也不会尊重他人的基本人权。因此引入必要性参与不仅有利于个人的发展，也有利于社会的进步。毕竟“国家承认个人自由，其目的在谋个人知识、道德、或身体上优性的发展。个人行使自由时，如果违反优性发展的目的，则应当作为滥用自由对待。”[36]
2、选择性参与
与必要性参与相对应的是选择性参与，它是公民对行政权力的运作可能影响到其非基本权利时自行决定是否参与以及如何参与行政程序。作为这个层级，公民既可以放弃又可以主张权利参与行政。很显然，如果行政相对方不愿陈述意见或拒绝参与行政过程，就会产生不利法律后果的可能。但是需要指出的是，在这样的情况下，我们仍必须以法律规定为相对人留出可供选择的自由空间。行政主体要明确自己是作为非选择性参与主体的地位，所以还需要依法行使职责，秉着服务行政的宗旨，积极为相对人创造进行有利选择参与的条件。
3、参与之限制
法律解决社会存在的矛盾纠纷不是万能的，行政权作为公权力有效运作也是受到一定条件的限制的。因此在所有的行政程序中追求无限制的参与是不现实的，只有可能追求参与概率的最大化。事实上，参与的广度与深度一直是个变量，而对参与的时空限制也是一个变量。行政程序在注重追求公民权利模式的同时也不可能放弃对行政效率模式的追求，如今作为一个明智的政府往往采取两者兼顾的模式。因此对参与原则立法实践实行一定的限制是必要的，如我国《行政处罚法》中关于治安处罚不听证的规定就是一个明证。
（四）参与方式
1、参与程序的启动方式
（1）通知方式由行政主体依职权进行启动。当行为涉及到当事人利益时，而且能够得知当事人身份资料时，行政主体应当及时将程序的启动及有关的情况告知该当事人，以便其及时答辩或举证。表现形式是行政主体的通知形式，告知当事人参与。而且应以书面为原则，也可以采取公告方式、邮寄、电报等，但应以口头为例外。同时法律另有规定不予通知或通知将会妨碍具体措施实施的，可以暂不予通知，待障碍消除后再另行通知。
（2）申请方式由当事人申请启动。当事人为了维护自身合法权益，根据法律规定，可以以书面或口头方式向行政主体提出申请，具体表现为请求阅览卷宗和相关资料，进行答辩和举证等；行政主体同意当事人参与的，应当告知其举证和答辩等项权利；如不同意的则应当说明理由，但对当事人申请举证或答辩，陈述理由等不影响行政效率的申请，行政主体不得拒绝。
（3）两者兼顾方式即双方共同启动，一般由法律明文规定。主要表现为行政主体告知当事人参与权而后由当事人的申请程序才能启动，或当事人申请后由行政主体的通知程序才启动。这种模式必须有双方的共同行为方完成一个参与目标的实现。如《行政处罚法》第42条规定，对于责令停产停业、吊销许可证或执照及较大数额罚款的，“应当告知当事人有要求举行听证的权利”，“当事人要求听证的，应当在告知后3日内提出”。
2、参与程序的实现方式
参与程序的实现方式主要有：听证过程中的陈述意见与申辩方式、协商方式和表决方式三类。对于听证中的陈述意见与申辩方式在前文已有阐述不再赘言。
协商是指在行政权力运作的过程中行政主体和相对人之间双方在相对平等的情况下进行积极的磋商，在尊重双方的意志下达成协议，从而完成行政管理目标的一种方法。这种方式在新型的行政合同和行政指导等领域中运用得比较普遍。
表决方式是随着服务行政的兴起而为社会逐步重视，公众参与的一些对自身有密切关系的行政管理活动越来越多，越来越深入，政府将其行动的决定权交给社会公众，由社会公众来决定是否进行某一行为。这种方式在制定行政规范性文件领域运用的比较普遍。
（五）参与时间与次数
对于利害关系人参与时间，法律有规定的依法律规定，法律无明文规定的，利害关系人有权再行政行为作出决定之前的任何合理时间内提出参与请求，行政主体在不影响行政效率的前提下应及时予以答复。也就是说，在行政行为的启动初始阶段、运作过程阶段、事后救济阶段都应当允许利害关系人参与，如无法律特殊例外规定。
当事人参与的次数法律虽无限制，但利害关系人应当合理行使，不可滥用参与权。
（六）参与场所
为了实现程序的实质正义，行政相对人且能够实质性地参与到行政程序中，场所起着关键作用。具体包括以下三种情形：（1）行政主体机构所在地。（2）行政行为发生地。（3）行政主体指定地点。场所是行政相对人参与活动的空间范围，对行政相对人的参与起着重要作用，若能让行政相对人充分选择最佳地理位置，对参与原则效果会产生的积极意义。
（七）参与原则实现的保障机制：
1、参与主体自我保障
作为行政相对方（公民、法人或其他组织）应该具有积极主动的参与意识，特别是遇到涉及基本权利的不利处分之时，更加应当主动参与行政权力运作过程中。这种自我保障机制除了自身努力之外，还应当借助相关利益团体的集结推动，从而形成一个支撑的后盾。随着民主社会不断发展，自治领域范围随之不断扩展，各种自治利益团体也不断增加。作为市民社会中个体的公民分属于各自社会自治利益团体，公民往往可以得到一定外在支持，毕竟个体力量较弱小，这样可以增强与行政权抗衡力度。最为典型数美国的公众参与的协商式规则制定程序。[37]
2、外在制度保障
行政参与原则最终
实现必须有相应的外在保障机制。司法审查制度就是这种机制的典型，行政参与的保障必须要有与行政权相对应的的权力来与之抗衡，这可以说是一种的硬性保障机制。在权力分立和互相制约的国家，对于这一点作的比较好。如美国比较完备的司法审查制度，法国也有对行政行为进行监控的制度，而我国在这一方面作的还很不够，司法审查制度还很不完善，审查的范围十分狭窄，加上我国多年来形成行政权的显赫地位，司法审查在很大程度上流于形式，没有真正起到对行政权的控制作用。因此，尽快完善我国的司法审查制度是保证行政参与的重要条件。另外我国还存在“议行合一”体制下的人大对行政机关行使行政权的监督制度。
五、参与原则的立法思考
（一）域外[38]参与原则的立法现状：
我们可以说一个国家和地区的行政程序立法，也许它可以做到不以成文行政程序法典来直接规定或体现其原则，但它不可能做到回避行政程序法的基本原则而直接确立行政程序法的规范。由于各国的法系体例、立法习惯及立法技术的差异，行政程序法基本原则的表现方式有两类[39]：一类是成文方式，即通过行政程序法典直接规定或间接体现行政程序法的基本原则；如奥地利、美国、意大利、西班牙、瑞士、德国、日本、中国澳门地区和中国台湾地区等；另一类是非成文方式，即通过判例或法理确立行政程序法基本原则，如英国、法国等。
而作为参与原则主要通过两种表述形式[40]：1、一种是“规定式”，即行政程序法典在具体条款上直接表明行政程序的参与原则，通过基本原则来统领具体制度：如葡萄牙《行政程序法》第二章为“一般原则”，其中就规定了参与原则；澳门特区《行政程序法》第二章也在“一般原则”中规定了参与原则。我国行政立法研究组正在起草的《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）也在第一章“总则”部分拟规定参与原则。2、另一种是“体现式”，即行政程序法的并未直接规定参与原则，而是通过一系列的具体制度来体现参与原则内在的规定性。例如美国的《联邦行政程序法》，虽然没有表明其基本原则是什么，但该法所规定的行政立法制度、行政调查制度、情报自由制度、会议公开制度、行政听证制度、司法审查制度等，均体现了“正当法律程序”原则。德国、瑞士、日本、意大利、奥地利等国家也是如此。这些法典主要都通过规定了陈述申辩、听证等具体制度诠释参与原则的精神内核。
大陆法系国家秉承成文立法的传统，在行政程序法典中依职权原则基础上大多增加利害关系人参与内容。这为当事人主张权利保护其合法利益提供了机会。除了前述的葡萄牙、中国澳门地区对参与原则作出具体的规定外，奥地利1992年《行政程序法》第37条规定：“调查程序的目的在于认定处理行政案件所需要的事实，并且给当事人提供主张其权利或者法律利益的机会。”都说明了参与原则及其基本理念的立法落实工作方兴未艾。
与其他基本原则的立法现状相类似，参与原则在域外立法中存在的特点如下：
1、就形式而言，越是后来制定的行政程序法，越是趋向于直接用法律条文表述参与原则及其相关的具体制度。
2、从内容而言，参与原则的具体制度基本上集中体现于听证、陈述意见、申辩权等方面。
3、从价值取向而言，尽管不同国家与地区的行政程序法典所表述的原则内涵有所差异，但是追求相对人参与的核心意图还是基本一致的。
（二）参与原则法律化的宪法依据
我国现行宪法典有关规定为参与原则在行政程序中的法律化提供一定依据：
1、宪法第2条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是典型的参与原则的宪法依据，公民对行政活动的参与，是人民管理国家事务的途径和形式之一。
2、宪法第27条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。这一规定为建立行政程序法参与原则之下的具体制度――听证制度――奠定了宪法基础。公听和其他的听证形式，正是行政机关在行政活动中倾听人民意见和建议的具体表现。
3、宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。这一规定是行政程序法上参与原则的又一宪法依据。
（三）参与原则的具体立法构思
首先，我国应将参与原则作为行政程序法的基本原则，并将其写入行政程序法典的总则部分，以期指导相对人的参与理念贯穿于行政程序的始终。这种立法路径与我国的立法传统是一致的，注重立法总的指导原则彰显。
其次，规定参与原则所体现的具体制度及其参与过程。行政程序法可以依据程序发展的三个阶段加以具体规制：
第一，对行政程序的启动。这主要规定当事人向行政机关的申请启动和行政机关依职权主动启动并且通知当事人参与。
第二，程序进行中的参与。这主要规定当事人陈述意见的权利和参与听证并发表意见权利。这也是对参与原则落实的核心部分。行政听证是指以听证会这种正式听证的方式进行。陈述意见，是指除听证途径以外，相对人向行政主体就作出的行政行为提出自己的意见、要求等行为。这里要着重点规制听证制度，如听证的适用范围、当事人及其利害关系人的权利义务、听证的启动、听证过程、听证记录等涉及行政相对人参与的具体内容。这方面可以借鉴国外的一些先进经验。
第三，行政行为作出后的参与。这主要表现为，对行政主体作出的具有瑕疵且违反行政程序行为，相对人请求补正、更正等的情形。笔者认为，应根据不同情况不同对待：（1）行政机关未给予当事人陈述意见之机会情形。特别在行政不利处分方面，对于应给予而为给予陈述意见机会的情形，补充行政程序后，对原违反程序所作出的实体决定产生不利影响时，始得补正，其未及时补正陈述，或虽补作陈述而行政处分结果将因此而改变者，相对人可诉请法院撤消原处分。[41]主要针对当事人不利处分情形而适用最多。（2）行政机关“未为预告”听证或“应举行听证”而未举行或作出行政决定时故意忽略听证记录的，应认为属重大明显瑕疵而无效。行政机关只能依据听证记录中记载的证据作出决定，无“听证记录”，行政行为不能成立。我国《行政处罚法》第41条就已经有类似规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应告知处罚的事实、理由及依据，听取当事人陈述、申辩，拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。（3）准备期间不合理或行政程序预告内容有误，都将使当事人无法有效行使陈述申辩权和听证权，除及时能够补正（例如在陈述意见或听证日期前及时延长准备期间）者外，行政决定应撤消。
再次，同时程序制定也是为了更好的指导行政权
力运行的实务操作，就要注意厘清立法中的一般与特殊的情况的区别对待。由于各种行政行为类型之间的行政权力的运作差异的存在，在我国立法中可以采用行政程序的一般规定为总原则，针对行政立法、行政计划、行政合同、行政指导等行为可以作为特定程序单独规制。这样针对行政相对人在以上行政行为参与程度的不同加以具体规制。
最后，规定违反行政程序法参与原则的法律责任机制。对行政行为的责任追究方式主要体现于宣告行为无效、撤销、以及责令进行补正。对行为机关及其工作人员的追究方式体现于行政处分和行政赔偿。
行政程序法草案
参与原则立法建议
总则部分
第1条（参与原则）
当事人、利害关系人有权依据本法参与行政程序。行政机关实施行政行为应当告知当事人、利害关系人享有参与权，并通过各种可能的途径和形式为当事人、利害关系人提供参与行政程序提供便利。
基本含义：
设置理由：参与原则作为行政程序法的基本原则，并将其写入行政程序法典的总则部分，以期指导行政相对人的参与理念贯穿于行政程序的始终。这种立法路径与我国的立法传统是一致的，注重立法总的指导原则统摄地位。
立法资料：
一、直接规定表述形式：
1、《葡萄牙行政程序法典》（1996年）第一部分一般原则第二章一般原则
第八条参与原则
公共行政当局的机关，在形成与私人有关的决定时，尤其应借本法典所规定的有关听证，确保私人以及维护自身利益为宗旨团体的参与。
2、《澳门行政程序法典》（1994年）第一部分一般原则第二章一般原则
第八条参与原则
公共行政当局之机关，在形成与私人有关之决定时，应确保有私人之参与，尤应透过本法典所规定之有关听证确保之。
二、间接体现表述形式：
1、《德国行政程序法》（1992年）第二章行政程序之一般规定第一节程序之原则
第二十八条当事人之听证
（1）干涉当事人权利之行政处分作成之前，应给予当事人，对与决定有关之重要事实，表示意见之机会。
（2）依个别案件之情况，无听证之必要者，得免除之。尤其于下列情形，得免除听证：（省略）
2、《联邦德国行政程序法》（1997年）第二章行政程序一般原则第一节行政程序基本原则
第二十八条
（1）在颁布影响参与人权利的行政行为之前，应给参与人陈述对有关决定为重要的事实的机会。
（2）听证在其无举行的必要，尤其在下列情况下，可免除：（省略）
3、《韩国行政程序法》（1996年）第一章总则第一节目的、定义及适用范围等
第一条目的
本法之目的在规定有关行政程序之共通事项，谋求国民之行政参与、确保行政之公开性、透明性及依赖性，保护国民权益。
4、《台湾行政程序法草案》（1990年）第一章总则第一条立法目的
第一条立法目的
为规范行政行为，使其达到适法、公正、迅速之目标，以保障人民权益、增进行政效能、扩大民众参与及提升人民对行政之信任，特制定本法。
行政程序的一般规定
程序启动
第2条（程序启动的方式）
行政程序由行政机关依照职权主动启动，或者由当事人向行政机关申请启动。
陈述意见
第3条（当事人陈述意见的权利）
行政机关作出行政决定前，应当听取当事人的意见。对当事人提出的事实、理由何证据，应当进行审查；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。对于不采纳的主要意见，行政机关应当说明理由。
第4条（告知当事人陈述意见）
行政机关应当告知当事人享有陈述意见的权利，并以书面或者口头形式将下列事项通知当事人：
（一）当事人的基本情况；
（二）拟作出的行政决定的事实、理由及依据；
（三）当事人陈述意见的要点；
（四）陈述意见的期限及逾期不陈述意见的后果。
行政机关采用口头形式通知当事人的，应当制作笔录，向当事人宣读后或其阅览后签名或者盖章。
第5条（陈述意见的方式）
当事人可以采用书面形式向行政机关陈述对行政决定涉及的事实、理由及依据的意见。
当事人采用口头方式向行政机关陈述意见的，行政机关应当制作笔录，向当事人宣读或由其阅览确认内容无误后，由当事人签名或者盖章。当事人当事人对记录有异议的，应当更正。
当事人没有在限定期限内陈述意见的，视为放弃陈述意见的权利。
听证（省略）
行政计划
第6条（利害关系人异议的提出和听证）
计划涉及的公民、法人或其他组织对规范有异议的，应当在陈列和阅览期限届满之日起1个月内以规定的方式提出。
异议期限届满后，行政机关应当根据异议的提出情况，决定是否通知异议人、有关的行政机关参加听证。异议人要求听证的，行政机关应当听证。
听证程序适用本法有关听证会的规定，法律法规另有规定的除外。
第7条（行政计划的确定）
行政机关听证会记录和材料是行政机关作出规划裁决的重要根据。
行政合同
第8条（合意原则）
行政机关应当提供有关行政合同的所有信息，与当事人协商，征求当事人同意。
行政指导
第9条（调查程序）
在实施行政指导的过程中，当事人有权陈述理由、提出意见，行政机关对此应当记录并予以答复。
法律责任
第10条（行政决定的无效、撤销等）
行政机关违反法定程序实施行政行为的，由享有监督管理权的国家机关依照本法规定情形宣告该行为无效、撤销、责令补正等。
第11条（行政处分）
行政机关工作人员有下列情形之一，行政监察部门依法对直接负责的主管人员和其他的责任人员给予记大过、降级、撤职的行政处分：
（一）拒绝听取当事人陈述的；
（二）应当举行听证，没有举行的；
（三）其他严重情形
第12条（行政赔偿）
行政机关或者其他行使行政权力的组织违反程序给公民、法人或者其他组织的合法权益造成实际损害的，应当依法予以赔偿。
注释：
[1]吴德星：《行政程序法论》，罗豪才主编：《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年版，第104页。
[2]何谓诉讼程序的参与原则？简而言之，就是受法律约束的普通公民有权参与法律的制定和执行过程，尤其包括受法律裁决的当事人有权参与与自己利益有关的裁决的决定过程。最为常见的一种参与形式是在民事、刑事或行政诉讼过程中，当事人有权参加诉讼，有权陈述自己的主张并可为自己的主张和权益进行辨护或辩论。根据法律规定，如果当事人这一诉讼权利被剥夺，该判决应当被视为无效。（参见周艳红、成凤明、文渊：《试论法律程序中的参与原则》，《长沙电力学院学报》1999年第2期，第36－37页。）
[3]国内目前有影响的观点如下：应松年教授认为参与原则是指相对人应当有权对行政行为表达自己的意见，并且这种意见能得到应有重视的原则，这个原则可以说是行政程序法的核心原则。（参见应松年：《我国行政程序法律制度之现状》，载于2002年9月2日《法制日报》。）朱新力教授认为这一原则具体含义是，行政行为的行政程序必须尽可能的为相对人了解，相对人在具体的行政程序中有对行政行为发表意见的权利。（胡建淼主编：《行政法教程》，杭州大学出版社1990年11月第1版，第205页。）王万华博士认为参与原则指受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用。（王万华著：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年11月第1版，第186页。）
[4]王万华著：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年11月第1版，第186页。
[5]陈瑞华：《通过法律实现程序正义——萨默斯“程序价值”理论评析》，《北大法律评论》1998年第1卷第1辑，第197页。
[6]王世杰、、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年第1版，第7页。
[7]关于行政程序法的立法模式有效率模式、权利模式以及两者兼顾的模式。效率与权利，是世界各国行政程序立法所追求的两大目标，但是其立法设计不可避免的存在一个既对立又统一的矛盾体，从世界整体的立法实务可以得出，二战前的行政程序立法相对于比较注重行政效率，如德国个别邦于19世纪末所制定的几个行政程序法；二战后，不少国家所制定的行政程序法则更注重公民的权利保障，如美国；同时为了追求两者的平衡，如奥地利、西班牙、德国和日本等行政程序法已经在这方面作出了有益的尝试和探索。
[8]应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年1月第2版，第13页。
[9]「美约翰·罗尔斯著：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年3月第1版，第217页。
[10]「美诺内特·塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第59页。
[11]陈瑞华：《通过法律实现程序正义——萨默斯“程序价值”理论评析》，《北大法律评论》1998年第1卷第1辑，第187页。
[12]「英戴维·赫尔德著：《民主的模式》，燕继荣译，中央编译出版社1998年版。
[13]「法孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年11月版，第154页。
[14]主要问题在于：（1）拘泥于国家权力之间的内部监督（诚然，这种国家权力之间的制约是规范行政权的最主要、效果最明显的方式），而没有意识到从公民权利的角度去监督行政权的适用。（2）监督模式（尤其是司法机关对行政权的监督）主要是事后监督，即行政行为做出或行政纠纷发生之后，而做出的“亡羊补牢”式的监督。
[15]在法治国家中，对公权力的制约有三大方式：道德制约，一种权力对另一种权力的制约，权利对权力的制约。（参见徐显明：《论“法治”构成要件――兼及法治的某些原则及观念》，《法学研究》1996年第18卷第3期，第40页。）
[16]一般根据历史发展的顺序可以对行政程序作如下的分类：传统行政程序和现代行政程序。从时间上界分，传统行政程序是指奴隶社会和封建社会时期的行政程序，现代行政程序是指资产阶级革命胜利后建立的行政程序。从内容上界分，传统行政程序是行政权和行政目标的附庸，重在内部行政程序即对官吏的管理上，对外，官吏享有极大的自由裁量权，相对人一般无权参与行政程序；而现代行政程序充当了制约行政权、保护民权的角色，重在外部行政程序的规范，确定了相对人对程序的参与权。（参见张庆福、冯军：《现代行政程序在法治行政中的作用》，《法学研究》1996年第18卷第4期，第117－119页。）
[17]参见张庆福、冯军：《现代行政程序在法治行政中的作用》，《法学研究》1996年第18卷第4期，第117－119页。
[18]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959-960页。
[19]陈瑞华：《通过法律实现程序正义——萨默斯“程序价值”理论评析》，《北大法律评论》，1998年第1卷第1辑，第187页。
[20]蔡志方：《从人性尊严的具体法化行政程序法及行政救济法应有之取向》，载蔡志方著：《行政救济及行政法学》第1版，第413页。
[21]康德提出，一个国家的公民状态是“先验地”建立在如下原则之上：（1）社会中的每一个分子，作为人，都是自由的；（2）社会中的每一个分子，作为臣民，同任何一个其他分子，都是平等的；（3）一个不同政体中的每一个分子，作为公民，都是独立的。（参见全增瑚主编：《西方哲学史》（下），上海人民出版社1987年版，第97页。）他又指出，自由这一基本权利本身就包含有形式上平等思想，因为它意味着每一个人都是独立的，是他自己的主人。人权里有天生的尊严，任何人都没有权利利用他人作为实现自己主观意图的工具，每个人永远应当被视为目的本身。（参见「美埃德加。博登海默著：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，邓正来等译，第71-72页。）
[22]胡建淼主编：《行政法教程》，杭州大学出版社1990年11月第1版，第205－206页。
[23]黄子毅、陈德仲主编：《行政法学基础教程》，中共中央党校出版社1992年12月第1版，第192页。
[24]应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1993年第1版，第24页。
[25]章剑生著：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年第1版，第101页。
[26]杨海坤、黄学贤著：《中国行政程序法典化――从比较法的角度研究》，法律出版社1999年8月第1版，第117－124页。
[27]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年12月第1版，第305页。
[28]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年1月第1版，第260页。
[29]公听会是在范围不特定的公民、法人或其他组织，在行政机关的主持下，就预定的立法主题，提出意见、批评或者建议的立法行为。它与听证会区别在于，公听会参加人的范围是不特定的，进行方式也比较灵活，其开放程度和透明程度是听证会不能比拟的。
[30]见中国澳门《行政程序法》第三篇行政程序第五章第三节第三分节，第89－93条。
[31]见日本1993年《行政程序法》第三章不利益处分第二节听证，第15－28条。
[32]见翁岳生主持“台湾行政程序法（草案）”，在第一章总则中设专节规定了听证制度，共涉及16个条文，第36－51条。
[33]行政规范性文件又称行政规范文件，使用“文件”一词，理应不是法规范畴。我国《立法法》中的范围规定部分也没有关于这种形式的行政立法的规定。目前学术界普遍不承认这是属于行政立法的种类之一。（参见马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年第1版，第208页。）
[34]对于行政参与的层级方式有的学者分为直接与间接参与（参见张晓光：《行政相对人在行政程序中的参与权》，《行政法学研究》2000年第3期，第27页）；有的学者从参与的实际状态分为正式听证、评论、协商和表决（参见蒋剑云：《论行政参与的理论基础、观念及其制度构建》，《行政与法》2003年第6期，第53－54页）；有的学者分类为必要性参与和选择性参与（参见方洁：《参与行政的意义――对行政程序内核的法理解析》，《行政法学研究》2001年第1期，第13页）。笔者赞同后者的分类，这与国际主流的程序法理念一致，而且侧重于参与深度探讨。
[35]徐显明主编：《法理学教程》，中国政法大学出版社1996年第1版，第594页。
[36]王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年第1版，第11页。
[37]叶俊荣：《行政命令》，翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年9月第1版，第600页。
[38]为了研究方便，笔者在此将中国大陆以外领域统称为域外，包括中国香港和中国澳门、中国台湾等地区。
[39]参见王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年11月第1版，第167页；胡建淼著：《行政法学》，法律出版社2003年2月第2版，第412页。
一、中国行政程序立法的现状
我国进入九十年代以来，随着社会主义市场经济与民主政治的发展进程，行政法制建设取得了重大进展。《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《行政复议条例》、《行政监察条例》、《国家公务员暂行条例》等一系列规范政府行为、控制滥用权力、保护公民权益的行政法律、法规相继出台，使我国向法治国家的道路迈出了一大步。
我国行政法的立法虽然取得了重要的成绩，但相对于我国经济、民事和刑事立法来说，仍落后不少，相对于世界法制发达国家的行政法立法来说，更是存在着差距。这种落后和差距的最重要的表现就是：我国行政程序立法很不发展，不仅缺少全国的统一的行政程序法典，而且很少单行的专门行政程序法律文件，行政程序的规定仅散见于有关行政管理的法律、法规之中。这些规定很不集中，很不统一。而且有的法律、法规有相应的行政程序规范，有的法律、法规则仅有行政实体规范而完全没有任何行政程序规范。在现行几百上千件有关行政管理的法律文件中，较集中规定了行政程序的法律文件仅有下述几件：（1）1987年2月国务院办公厅的《国家行政机关公文处理办法》；（2）1987年4月国务院批准，国务院办公厅的《行政法规制定程序暂行条例》；（3）1988年12月国务院的《行政区域边界争议处理条例》；（4）1990年2月国务院的《法规、规章备案规定》；（5）1990年12月国务院的《行政监察条例》；（6）1992年9月全国人大常委会通过的《中华人民共和国税收征收管理法》；（7）1994年5月全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（修订）；（8）1994年10月国务院的《行政复议条例》（修订）。
分析我国整个现行行政立法和上述载有有关行政程序规范的各项法律文件，可以发现，目前我国行政立法，特别是行政程序立法，存在着下述问题：
（一）重实体，轻程序。
现行行政立法多只注重解决行政管理的实体问题如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应管理行为的程序予以规范，如对行政行为的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，有关行政立法中很少规定。
（二）重事后程序，轻事前、事中程序。
在现有行政法律文件中，行政程序规范多只涉及事后监督和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼等，而很少规定事前、事中的程序，如行政情报公开、事前听取相对人意见、制定行政决定，作出行政行为过程中举行听证，向相对人说明理由等。
（三）重保障效率的程序，轻权力制约和权利保护程序。
现行有关行政管理的法律、法规中所规定的程序，多只注重保障行政管理的效率，而对涉及一定的权力制约、防止行政权滥用和保护行政相对人的合法权益却有所忽视。例如《治安管理处罚条例》是目前我国规定行政程序较为完善、且程序规范较重视保护相对人合法权益的一个法律，但即使是这样一个法律，它也有着上述偏向：如为保障处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对轻微违法行为的当场处罚，规定被处罚人对处罚裁决的履行期限以及规定公安机关对不自觉履行处罚裁决的被处罚人的强制执行措施等，规定这些程序自然是必要的，然而另一方面，该法对公安机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执行权等却没有同样规定相应完善的制约程序，如调查权与裁决权分离，调查取证应出示相应的证件，科处涉及人身权的处罚应举行听证等。
（四）重特别程序，轻统一程序。
在现行行政程序法规范中，除行政复议程序是有关复议的统一程序法规外，其他行政领域的程序规范都是分散的，就特定问题特定事项规定的特别程序。例如，行政机关制定行政法规和规章，国务院制定行政法规适用国务院自行规定的程序，各部委和各省市政府制定规章适用各部委、各省市政府自行规定的程序；行政机关科处行政处罚，治安处罚适用治安处罚程序，海关处罚适用海关处罚程序，工商处罚适用工商处罚程序；行政机关颁发许可证，更是每一种许可适用每一种不同的程序。诚然，行政行为是各种各样的，每一种行政行为都有其特殊性，因此，针对各种行政行为的特殊性规定相应的特别程序是必要的，但各种类别的行政行为（如行政许可、行政处罚、行政强制等）以至整个行政行为也必然有其共性，从而制定调整各种领域的相对统一的行政程序法，以至制定调整整个行政领域的统一行政程序法典就不仅是必要的，而且也是可行的。然而中国目前尚没有任何统一的行政程序法（《行政处罚法》现正在制定过程中，不久将出台，该法出台后，可认为是中国行政处罚领域第一部统一的行政程序法）。
二、中国行政程序立法的模式选择
为了解决上述问题，健全和完善我国行政法制，以适应我国社会主义市场经济发展和民主政治建设的需要，我国目前迫切需要加强行政程序立法。中国行政程序立法怎么立，应选择什么样的模式？笔者就此谈些个人浅见。
（一）目标模式
行政程序法主要有两种目标模式：一是效率模式，一是权利保障模式。根据前一种模式，行政程序的设计主要考虑如何更有利于行政机关行政职权的行使，如何更有利于行政机关对社会进行管理，更有利于其提高行政管理的效率。至于如何防止行政机关在行使职权过程中滥用权力，如何防止行政机关在对社会进行管理的过程中侵犯行政相对人的权益，如何为受到行政机关行政行为侵犯的相对人提供救济，则作为第二位的目标考虑。当第二位的目标与第一位的目标一致，不相冲突时，则同时兼顾到第二位的目标。但当第二位的目标与第一位的目标-行政效率-相冲突时，则舍弃第二位目标而保障第一位目标。根据后一种模式，行政程序的设计主要考虑如何防止和控制行政权滥用，如何避免行政机关在行使行政职权中和侵犯相对人的合法权益。至于提高行政效率，则只是行政程序设计考虑的第二位目标，当此目标与第一位目标-控制权力和保护权利-相一致时，则同时予以兼顾，但当二者不一致而相互冲突时，则舍弃效率而保障权利。
我国行政程序立法应选择什么样的目标模式，是选择效率模式还是权利保障模式，这恐怕需要进行认真研究。我国法制历来有重义务，轻权利，以公民义务为本位的传统，古代封建法制如此，统治时期的旧中国的法制如此，解放以后新中国的法制也深受这种传统的影响。以公民义务为本位的法制显然不利于防止行政专制和政府官员滥用权力，不利于民主政治建设。为了纠正我国法制传统上的这种偏向，加强国民的民主、法治意识，行政程序立法似应选择权利保障模式。
但是从我国目前生产力发展水平的状况来讲，法制的民主性又不可能推进过快。民主和效率虽
然不是截然矛盾的，但民主如果脱离生产力的发展水平而推进过快，公民个人权利的保障如果脱离社会公益的维护而强调过分，又确实可能影响效率，影响经济发展速度，不利于社会生产力的发展。正是处于这种考虑，我国目前在社会分配和社会保障方面确定的政策是：效率优先，兼顾公平。这种政策虽然并不完全适用于行政程序立法，但行政程序立法的目标选择也不能不把效率放在非常重要的位置上。
由此可见，我国行政程序立法的目标模式既不能完全选择效率模式，忽视对行政权力的控制和对公民权益的保护，也不能完全选择权利保障模式，忽视提高行政效率和保障行政管理的顺利进行。在对各种有关程序制度和规范的设计上，尽可能做到二者兼顾，既有利于控制滥用权力和保护公民权益，又有利于提高行政效率。在某些情况下，行政程序的设计可能难于兼顾二者：控权即难于提高效率，提高效率即难于控权。对于这种情况，则应具体情况具体分析和具体对待。例如，在设计行政处罚程序上，具有司法性质的听证程序有利于控权和保护相对人权利，但实行这种程序显然难于兼顾效率，特别是对于大量轻微违法行为的处罚，如果都采用正式的听证程序，就会造成大量人力、财力以及时间的耗费，且不利于及时、有效制止和打击违法行为，维护社会秩序。那么行政处罚是否应该放弃此种程序，而采取行政机关直接处罚的简易程序呢？简易程序当然有利于加快处罚速度，提高处罚效率，但是这样做显然不利于保障处罚的准确、公正和保护相对人的权益。因此，协调二者的矛盾，行政处罚程序的设计和选择就不能简单地采取二者非此即彼的思路，而可以考虑同时设计两种或两种以上的程序，分别适用对不同类别的违法行为的行政处罚。例如，对严重违法行为实施的较重行政处罚（如劳教、拘留、吊扣营业执照、数额巨大的罚款）可以规定适用听证程序；对一般违法行为实施的较轻的行政处罚（如数额不大的罚款或责令作出或不作出某种行为的处罚等）可规定适用普通程序；对某些特殊的违法行为（如交通、市场、市容管理等方面的违法行为）适用的小额罚款或警告处罚，可适用效率更高的简易程序。行政程序如果这样设计，就可以同时兼顾行政效率和控制行政权，保护相对人权益两方面的目标，这样的行政程序立法目标模式既不是完全的效率模式，也不是完全的权利保障模式，而是一种介于二者之间的中间模式。
（二）法体模式
行政立法的法体主要有三种模式：一是统一法典模式，二是单行法律、法规模式，三是无独立行政程序法而完全与实体法合体的模式。
第一种模式是制定全国各行政领域均统一适用的法典，内容可包括有关行政立法（行政法规和规章的制定）、行政执法（行政许可、行政监督、行政强制、行政处罚等）、行政司法（行政裁决）的程序，甚至可包括行政合同和行政指导这一类非标准行政行为的程序。在统一法典模式下，并不排除同时制定某些特别单行程序法律、法规，规定某一特定领域或特定事项的较具体的行政程序；更不排除特别行政管理法律、法规中在规定行政实体问题的同时，规定相应的更具体的行政程序。
第二种模式是不制定统一适用于各行政领域的行政程序法典，而分别就特定领域或特定事项制定单行行政程序法律、法规，如行政法规、规章制定程序法、行政许可程序法、行政处罚程序法、行政强制执行程序法、行政裁决程序法等。第二种模式也不排除在特别行政管理法律、法规中规定有关行政事项的更具体行政程序。
第三种模式是既不制定统一的行政程序法典，也不制定任何专门行政程序法律、法规，而是仅在相应行政管理法律、法规中规定有关行政程序，行政程序法与行政实体法完全合体。
在现代民主、法治国家，行政程序立法通常都采取第一种或第二种模式。采取第三种模式的国家实际上是极不重视行政程序，不愿意对行政权的行使加以较严格的程序制约。具体法律、法规对行政程序的规定随意性很大：往往是这一法律加以规定，另一法律不加规定；这一法律这样规定，那一法律那样规定。立法机关由于受到现代强有力的行政权的影响，即使在具体法律中规定行政程序，通常也是更多地照顾行政机关的利益，而不是更多地考虑如何保护行政相对人的权利。
我国行政程序立法选择什么模式？一些人主张第三种模式，更多的学者主张第二种模式，少数学者主张第一种模式。笔者倾向于第一种模式。因为统一的行政程序法典能更好地规范行政主体行政职权的行使，控制行政权的滥用，从而更好地保护行政相对人的权益。分散的独立的行政程序法律法规不能在整个行政领域确定统一的、体现现代民主、法治精神和效率原则的程序规范和制度，其能发挥的作用将远不及第一种模式，尽管它比第三种模式要优越得多。此外，从我国法制目前的进展情况分析，也完全具备条件制定统一的行政程序法典，更不要说有许多外国行政程序统一法典立法的现成经验可供参考借鉴。
（三）制度模式
行政程序既不同于立法程序，也不同于司法程序。但行政程序既要借鉴立法程序的某些规则、制度（如对某些行政行为效益的事前评估、可行性研究、专家咨询论证等），也要吸收司法程序的某些规则、制度（如听证、不单方接触、职能分离等）。特别是现代行政程序，通常更多地借鉴和吸收司法程序的有关规则、制度。行政程序根据借鉴司法程序规则、制度之多寡，即行政程序司法化之强弱，可分成若干种不同的制度模式。一般来说，司法化强的行政程序制度模式，更有利于保障公正、准确，保护相对人权益，但对行政效率往往有负面的影响；而司法化弱的行政程序制度模式，则有利于提高行政效率，但却不利于保障公正、准确和保护行政相对人权益。
我国行政程序立法应选择什么样的制度模式，恐怕不能一概而论，需要根据行政事项的性质、内容而决定设计适当的程序制度。但从我国行政立法应与世界各国法律接轨的角度看，目前世界上一些行政程序法制定较早的国家通行的有关行政程序制度无疑可供参考，特别是下述制度更具有借鉴意义：
听证制度。听证制度是许多国家的行政程序法都规定了的制度。它适用的范围非常广泛，无论是行政立法，还是行政执法（特别是行政处罚），或者是行政裁判，都可以采用听证制度。听证就是当面听取相对人的意见、申述、建议，接收其提供的证据和有关材料，并根据需要组织当事人辩论、质证，行政机关在充分考虑到各种相关因素和权衡各种意见后再作出行政决定。听证是一种特别有利于公众参与，防止行政偏私和权利滥用，保证行政公正和反映相对人利益的制度。
情报公开（情报自由）制度。情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内容非常广泛，涉及行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规则及手续。所有这些行政情报，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。情报公开是公民行使法定权利、履行法定义务的重要条件，是行政相对人防止行政机关在行使职权中侵犯其权益的保障，同时，情报公开也是公民知政的手段，而公民知政又是参政的前提。
职能分离制度。职能分离是为了加强权力制约，防止行政机关及其工作人员滥用权力，侵犯相对人权益，而将行政机关内的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行使。例如，行政机关就相对人的违法行为作出行政处罚决定，其调查控告职能应与作出处罚裁决的职能分离，将此两种职能分属于不同的机构或不同的工作人员。负责调查违法行为事实和提起指控的机构或工作人员不能同时作出行政处罚裁决，行政处罚裁决应由相对独立于调查违法行为和提出指控的机构或工作人员的另外的机构或人员作出。这样做除了防止行政机关及其工作人员滥用权力外，也有利于行政决定的公正、准确。
不单方接触制度。不单方接触是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等）和听取其陈述，接受其证据。不单方接触也包括行政处罚裁决机构就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量、交换意见和讨论处罚内容。不单方接触制度有利于防止行败和偏见，防止行政机关对一方当事人偏听偏信而损害另一方当事人的权益。
说明理由制度。说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明根据（法律、法规根据或政策根据）和理由（事实证据及有关分析说明等）。行政机关制定行政法规、规章或其他行政规范性文件，在可能的条件下，也应在有关政府公报中说明其根据、理由。说明根据、理由不仅是现代民主政治的要求，而且也有利于相对人理解相应行政行为，从而减少行政机关实施执行中的困难或阻力，以提高行政效率。
除了上述制度以外，现代行政程序还有许多其他制度，如执行行政公务标志制度、回避制度、时效制度、记录案卷制度、声明异议制度、复议制度，等等。我国行政程序立法应确立哪些制度，以及应分别选择相应制度的何种模式，这些问题必须在我国现实国情的基础上，以“面向未来、面向世界、面向现代化”（即立法不仅要立足我国现实国情，还应考虑未来发展，考虑与国外有关制度接轨，考虑适应现代民主和市场经济体制的需要）的指导思想加以解决。
【关键词】行政程序内容形式法治化
法律是调整社会关系、调整人们行为、实行社会控制的基本手段，它的作用就是通过赋予社会关系参加者以一定权利并使其承担相应义务的方式，使社会主体的行为纳入一定的轨道和秩序中，这就产生了所谓的程序问题，即要求对人们的行为作出事先的程序安排和规定。其中，追求程序正义则是一个关键点，也是当代法学家所重视的。
随着当前依法治国策略的不断深入，依法行政也在不断的实施中，而作为依法行政的重要过程——行政程序，则显得更为重要和关键。行政程序，顾名思义，是指行政主体（主要是行政机关）行使行政管理职权的步骤、方式、顺序及时限等，是规范行政权和体现法治形式合理的行为过程。它的种类很多：可以区分为基本程序和非基本程序；外部行政程序和内部行政程序；拘束行政程序和自由裁量行政程序，授益性行政行为程序与负担行政行为程序等。
由于我国现如今是法治化道路，法治的核心是良法之治和法律至上。目前有人则只认为行政程序的重要特征之一就是法定性，这没有充分认识到行政程序相对独立价值，这是轻视程序、恣意行政的源头。把行政程序纳入法治建设轨道，与现代法治精神来整合和规范多样化的行政程序，从而有效的实现行政目的，更好的保障行政相对人的合法权益，正当的行政程序是行政法治的根本保障，这就是行政程序法治化。
对于行政程序法治化，我们可以从内容和形式两个方面进行阐述。其形式上表现为行政程序法也可以称为行政法律制度，即规定行政行为方式与步骤的法律规范的总和。它不仅包括行政程序法典还有散见于其他法律法规和规章中的有关行政程序的法律规范；其内容则表现为首先是环境下的行政法治，是司法监督下的行政法治，是授权和控权相统一的行政法治，是形式和实质相统一的行政法治，是实体公正和程序公正相统一的行政法治，是静态意义和动态意义统一的行政法治。总之，其最终目的是使我国的行政权力引向良性运行发展的行政程序法治化这种目标模式。
一、行政程序法治化形式
（一）行政程序法治化形式目标模式
目前行政程序法治化形式即行政程序法目标模式是指一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及整合规则，以及由此呈现出来的总体风格和特征，是行政程序法价值取向或价值模式的法律化。
1、效率模式。此种模式行政程序主要以提高行政效率为目标，主要考虑如何更有利于行政机关行使行政职权，便于对社会进行管理，提高行政效率。其特征有：第一，注重行政程序规范的科学性、合理性；第二，行政行为的步骤紧凑、方式简便易行；第三，对行政人员的职权和职责规定明确；第四，行政官员的自由裁量度极大。
2、公正模式。通过一系列见空行政权行使制度来防止和控制行政权的滥用，从而达到保障相对人合法权益的目的从而形成相应的程序体系，也称为权利模式。其特点有：第一重视行政相对人的参与，第二重视行政活动过程顺序的合理性，第三注重对影响公民权利义务行政行为的程序控制。
当今主流观点就是公正和效率这两种目标模式且这两者存在着极为密切的联系，各个国家观点也不同，但对于民主性、价值性和技术性、操作性都极强的我国来讲，认为法律的首要价值是追求社会公正，重点应放在对行政权力运行的控制和行政主体的约束机制上。我国目前距离法治国家要求还有一定的差距，从而决定了以公正优先、兼顾效率的目标模式。
（二）行政程序法治化形式基本原则
到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法，但已经出现不少法律中规定了行政程序规范。如：《行政诉讼法》、《行政许可法》等并且制定了一部既符合世界潮流又符合我国国情的行政程序法势在必行，从而这贯穿于指导于其中的基本原则问题自然显得非常重要。
借鉴外国经验和结合中国的实际情况，笔者认为可确立如下基本原则。第一，程序合法性原则。这包括行政主体作出行政行为所应遵循的步骤、方式、方法等程序规则和法定程序必须得到严格遵守。第二，程序合理性原则。这也称为合比例原则。表现为程序的设定和对法定程序的选择两方面，行政程序在法定范围内的选择必须客观、适度、符合理性。第三，公开、公正原则。公开原则是对行政相对人的公开，体现为法律公开、资料公开、决定公开等方面；公正原则则要求平等地对待当事人各方，排除各种可能造成不平等或偏见的因素。第四，参与原则。相对人有权参与行政过程并发表自己的意见并对意见要求给予重视。第五，效率、复审原则。既要注重效率又要体现公平合法保护相对人权益。第六，诚实信用、信赖保护原则。在现在以诚信为特征的社会中，这点原则有助于稳定行政法律关系，从而更加切实有利于保护行政相对人的合法权益。
（三）行政程序法治化形式基本制度
行政程序法基本制度是指在行政程序的各个阶段上具有相对独立性，并起着连接各个阶段的桥梁作用，同时对整个行政程序又具有重要影响的规则体系，其法律价值在于使行政程序法基本原则具体化，它是行政现代化的重要内容和能切实保障及推进行政的现代化。
现代行政程序制度在我国还未全面确立，仍然还不完善，但为了加快行政程序法典化的进程，表现为：第一，信息公开制度。当前当事人的资讯权无从落实，不利于保障当事人合法权益和行政权的公正行使，这就成为我国行政程序法首要制度，可赋予当事人查阅卷宗的权利可以提出申诉。第二，教示制度。行政主体赋有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，表明享有哪些权利、承担哪些义务并如何行使。通过为行政主体设定教示的法律义务，使行政权的行使配合人民权利之保证而调适，有助于使行政权力和相对人权利恢复平衡，达到沟通、协调行政主体和相对人之间的关系。第三，听证制度。这是现代行政程序法的核心制度。当行政机关在作出一项行政决定之前，应当给予行政相对方参与并发表意见的机会，就有关事实问题和合法问题广泛听取利害关系人意见，以达到合法、合理的目的。第四，回避制度。行政机关工作人员在可能会影响行政职权的情况下，依法不得在某一机关、某一地区或不得行使某一职权。第五，说明理由制度。行政机关应将作出行政决定在事实上和法律上的理由对行政相对人说明，具有说服、自律、证明、保护功能。第六，时效制度。行政法律关系主体双方的行为给予时间上限制，以保证行政效率和保障当事人合法权益有效的程序制度。
当然，行政程序法基本制度还包括其他很多方面如听取意见制度、起草审查制度、表明身份制度、合议制度、顺序制度、行政救济制度、复议制度等，这些都反映了我国行政程序法律制度的一大进步。体现了行政程序法律的各项基本原则。
（四）行政程序法治化形式的作用
制定一部行政程序法一定会有相应的作用，可以有统一的相关法律制度规定，将合理的既能提高行政效率又能保护公民权益的程序法律化，制度化。免去不必要或烦琐程序从而提高了行政效率；又可以在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职，越权和，成为与腐败行为等行政违法行为做斗争的重要手段。
具体表现为：第一，是开辟公民直接参与行政权行使的新途径。在传统的民主制度中，参与机制的范围很狭小，只限于议会成员和元首，而现如今民主政治也有所扩展和突破，公民相对人可以在正当合理的法律范围内提出抗辩，从而使现代行政法治精神的合作与协商得到体现。第二，使行政相对人权利保障具体化，它偏重于将一般公民的各项人身，财产等转化为含有具体内容可即时操作的权利；行政相对人一般由实体法中所规定的义务承担人转化为程序方面的权利的主体，这样通过程序权利的行使，行政相对人可维护具体实体权利不受行政行为侵害又防止其实体义务的非法增加，第三：监督行政主体依法行使职权，为行政合法运行规定了法定程序这是具体化了的和有实际内容和操作形式的内容；给予相对人同等成分机会来陈述理由和要求，明确告知其程序权利以及程序结束后产生的法律后果；并对行政自由裁量权实施可行性的监控，引导行政权趋于正当.合理，对行政机关行政行为实行有效监督和制约，以使其达不到偏袒一方当事人或者谋求自身利益的目的。
二、行政程序法治化内容
行政程序法治化要求行政权力的取得和行使必须依据法律的规定并依照法定的程序。既不得越权和也不得失职，一切行政行为要接受监督，违法的行政行为承担相应的法律责任，是市场经济发展催生的要求，是政治稳定和民主政治制度确立的要求，是对政府权力扩张的控制以及对政府科学管理的强烈要求，同时法治思想普及这个文化背景又是又一必然要求。没有程序法治，也就不可能实现行政法治，在张扬程序正义的今天，行政程序法治应引起我们的重视。
法律上要求内容与形式是一致的，但理想和现实往往是相差很多的，行政程序法治化构想十分全面、美好，但在实践中操作起来还是会存在一些困难和阻碍的。
从我国目前已有法律法规来看行政程序法治化在内容上比较落后，还存在着较多的问题，具体表现为：
第一、行政观念顽固存在，严重影响制约着我国行政程序法治的健康发展。传统观念把行政法看为“治民之法”、“管理之法”、“权大于法”，行政机关有案不受，变相“调解”、官官相护等司法不公现象在不同程度地存在着，这些都严重影响制约着我国行政程序法的健康发展；
第二，与行政救济衔接的司法审查范围过窄不能对行政行为实施有效的监督。目前我国司法审查范围尚过窄，抽象行政行为和行政立法行为、内部行政行为等排除在司法审查之外。这不适应民主和行政法治的发展要求，也不符合世界民主法治的发展趋势。如以前认为消防部门对火灾原因及事故责任认定属“鉴定结论”是不可诉行为，现认为属于“行政确认行为”是可认行为，从而更大范围保护当事人的合法权益。
第三，司法不独立及司法腐败，要实现司法公正，首先要司法独立，不应有任何约束，以事实为依据并依据法律来裁决受理的案件；法院内部法官整体素质不高，司法腐败出现了问题。不偏不倚进行公正司法，及时纠正行政违法行为，对行政程序法治建设至关重要。
第四，行政执法“有法不依、执法不严、违法不究”，不按规定向当事人公开办事程序，随意解释法律广大自己权利，报批程序不履行，关关设卡，乱罚款，乱收费，局部行政执法严重混乱。行政程序法治中包括行政程序立法，立了法公民才可以去遵守，但行政程序立法问题颇多，这是形成行政程序法治化较欠缺，不全面内容的直接原因。体现在行政程序法治缺乏明确的宪法规定；缺乏统一行政程序立法，往往重视后程序，轻事前和事中程序；行政程序由行政机关自身设定，往往扩大自己权利，增加相对人义务，义务不对等；行政程序的参与性弱，透明度低，公开性十分不明显，说明理由基本制度也没有得到落实；责任制度不健全，缺乏对行政主体违法行为应承担法律责任方面的规定，违反法定程序不会影响行政行为的效力，这严重损害行政程序的权威性。
（三）针对问题提出的分析对策
可见我国行政程序法治化道路还是有点曲折的，首先存在的那些不利问题和因素则是严重的“绊脚石”，既然问题存在就必须解决。笔者认为可从以下一些方面进行解决：
第一，加强现代司法理念的教育，提高思想认识，改进观念。物质决定意识，意识反作用于物质，正确的思想意识有利于促进物质的，反之则阻碍物质的发展。在我国当前，无论是行政人员，还是群众，他们的思想观念仍然停留在计划经济时代，十分落后，在他们看来，现在仍然是“权大于法”，“以权代法”等。为此，我们应该积极引导人们由传统观念向现代法治观念转变，只有思想上转变过来，行动上就会表现出来，也只有这样，才能真正体现行政机关政府是人民的政府，政府工作人员是人民的公仆的形象；
第二，要有法必依、执法必严，就必须有法可依。在我国，当前行政程序法仍然是单行法，在立法上存在严重问题，这不利于依法行政。故制定一部统一的行政程序法典则是当务之急。这样才能从整体上进行规范，引导；
第三，严肃行政执法。执法是法律程序中很关键的一步，要求各级国家行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，既不失职也不越权，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿，按规定的权限及程序办事，权责统一，公开透明，严格监督，以防止、权钱交易现象的产生；
第四，扩大司法审查的范围，强化对行政行为的监督。我们要想保证行政程序合法化，保证依法行政，必须加强对行政行为的有效监督。
三、行政程序法治化前景的探索
程序就是操作规程，没有程序保障，实体权利义务是无法实现的。当然，如果没有实体规定，行政程序是空洞的和无意义的。实践中有些法律难以操作就是缺乏具体行政程序规定，它是行政机关正确作出行政决定和实施行政决定及提高行政效率，保护公民权益的最基本保障。它包括行政立法程序、行政机关作出具体行政行为程序，对行政行为进行司法审查程序，其中第二个执法程序则是行政程序中最为关键和重要的。
将行政程序和法治相结合形成行政程序法治化，这是我国法治建设处于发展态势中的又一突出表现，是有利于更加接近“法治国家”所要求的标准。从内容和形式上阐述行政程序法治化，表明行政程序法治化存在着内外二两个方面，研究它有着很重要的实用价值。
行政程序法治化道路是十分漫长和存在和一定阻碍的，这就需要努力朝着“法治国家”所构想的方向发展。首先要促使实际部门高度重视此项工作引起立法部门和政府部门的关注；对立法理论如立法目标模式和基本原则做深入系统的研究。，作好充分的理论准备；从已经有的经验总结和整理新的思路，借鉴其他各国，各地区经验和成果，实事求是有步骤，有计划进行，切不可盲目追求速度，否则会使行政程序法治化道路朝不好的方向甚至相反的方向发展。
行政程序法治化的构想，笔者认为在形式上必须是加快行政程序法典化步伐，尽快地制定统一的行政程序法。我国虽然制定了行政许可程序法、行政处罚、强制、裁决等程序法，但这些都是分散的分布于各单行法律法规中。同时制定行政程序法典化已成为一种国际趋势，我国法治建设要取得发展，须符合这种趋势；最为重要的是制定行政程序法典的时机已经成熟，从国际上讲20世纪是世界各国公法得到显著发展的世纪，达到了制定程序法典的历史高潮。随着中国入世，与世界各国联系更加密切，即国际和其他地区立法经验可借鉴，从国内讲《行政诉讼法》的确立标志着我国行政法建设在价值取向和指导思想上的重大突破，《行政处罚法》第一次确立了行政听证制度，并明确规定不遵守法定程序的行政处罚无效。这都表明国内立法条件已趋成熟。
这就要求我国的行政程序法典化形式步伐必须加快，尽可能全面的制定一部统一的适用于所有行政领域的，规范各部门，各类别行政行为基本程序的行政程序法典。并且要求采用程序与实体内容兼顾方式，但以规范程序为重点；采用外部程序与内部程序兼顾方式以规范外部程序为重点；应对行政救济程序作原则规定和重要补充规定，另外应采用共通行政程序与类别行政程序兼顾方式，但以规范共通行政程序为重点。
行政程序法治化从内容上须达到构想则是对前面所涉及到的状况进行及时、恰当、有效地解决。要求人民法院对行政机关行为的审查即司法审查的范围扩大，从具体的行政行为扩展到部分抽象的行政行为；转变顽固的传统“官本位”和“家长制”的顽固思想，真正成为人民的公仆；使行政和司法分开，深化司法改革实现真正的司法独立，严格执法，对行政行为进行切实有效监督，从而使相对人的合法权益在最大限度和最大范围得到保障，尽快使行政程序法治化道路朝着更好的方向发展和前进。
注释与参考文献
1周永坤编：《法理学---全球视野》，法律出版社，2000年版
2杨海坤黄学贤编：《中国行政程序法典化---从比较法角度研究》，法律出版社，1999年版
3杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社，2003年版
4参见应松年的《行政程序法治化》载《法学研究》2003年第5期
[内容提要] 通过正当的行政程序来规范行政活动参与者的行为已成为世界上多数追求法治国家的必然选择。由于历史背景、法律传统、社会现实和理论体系的不同，各国赖以建立行政程序的理论基础也不同。英美法系国家强调自然正义、正当程序；而大陆法系国家的行政程序处处体现法治行政原则。本文将通过两大法系的典型国家——英国和德国行政程序的理论基础的介绍与比较，以期对我国构建行政程序法治有所借鉴。 [关键词] 自然正义 法律优先 法律保留 法治主义是现代法治国家追求的目标与基本精神，经过历史的变迁，法治国家的价值已得到各国的普遍公认。法治国家理论在行政领域主要体现为法治行政，其核心是国家权力的组织与运行要受法律的制约，以法律来制约政府的行为。法治行政已成为现代法治国家行政领域的一项重要原则。 从各国行政程序法治的情况来看，英国的行政程序立足于自然正义原则，这一点发端于有关公正合理的运用行政权的宪法原则。英国的行政法有很长的历史，但早期的行政并非现代形式的行政，在中世纪，一切行政权属于国王，这一时期实际上存在构成行政法的法律规范，但人们还没有意识到法律体系中行政法的存在。现代意义上的行政法直到17世纪下半叶才出现。1608年的革命摧毁了许多枢密院的行政权，王座法院对行政权控制的时代开始了。一直到19世纪后期行政国家的出现，一些重要原则，如司法复审管辖原则、自然正义原则等才开始广泛适用于各级政府部门。中间行政法的发展虽然经历过退步与低潮，但二战以后，为了适应现代行政发展的需要，英国先后制定了行政立法规则，裁判所和调查法等多部法律，以此确立了英国行政法的体系，使其获得了全面发展的客观条件。从英国行政法的发展可以看出，英国行政法是一种控制政府权力的法律，强调控权的价值与意义。英国行政法是有效控制行政权力组织与具体运行过程的规范体系，强调权力行使过程的正当性，即权力行使要有合法而正当的程序。它源于自然正义原则，自然正义原则作为英国行政程序的基础理论，其适用范围十分广泛。 德国是典型的大陆法系国家。德国行政法经历了“警察国家”行政、自由法治行政和社会法治国家行政三种历史类型。现代意义上德国的社会法治国有两层含义：一是国家拥有广泛的社会管理职能；二是国家在行使其职能时必须受到法律的约束。法治国理念的发展也使德国成为世界上最早出现行政程序法的国家之一。从1883年开始，德国各邦开始了广泛的行政程序立法。二战使德国对民主与自由的认识有了进一步的提高，公民获得了直接参与行政行为的权利，这一观念引导了行政程序的理论基础。自此制定统一的行政程序法已成为大势所趋。1963年德国就有了总共85条的行政程序标准草案，现行的行政程序法是1977年生效的《行政程序法》。德国行政程序的理论基础源于其法治国的宪法观念，表现为法治行政原则。 一、英国行政程序的理论基础——自然正义原则 （一）自然正义原则的历史发展 古希腊哲人亚里斯多德在他的《伦理学》中提出了“自然正义”概念，他说“在政治正义中，一部分是自然的，一部分是法律的，——自然是指在每个地方都具有相同的效力，它并不依赖于人们这样或那样的想法而存在；而法律的则意味着起初既可以这样，又可以那样，……。”近现代意义上自然正义的观念最早出现在英国1215年制定的《英国大宪章》之中。该宪章第39条规定，“除依据国法之外，任何自由民不受监禁人身、侵占财产、剥夺公民权、流放及其他任何形式的惩罚，也不受公众攻击和驱逐。” 这可以被看作是自然正义原则的最初体现。而体现自然正义原则的正当程序的概念最早出现于1354年爱德华三世颁布的第28号法令中，“任何人，无论其身份、地位状况如何，未经正当法律程序，不得予以逮捕、监禁、没收财产或处死。”正当法律程序的本意是指刑事诉讼必须用正式的起诉方式并保障被告接受陪审裁判的权利，后来扩大了其适用范围，即广义上剥夺某种个人利益时，必须保障他享有被告知权、陈述权和倾听权等。一直到18世纪，虽然现代议会主权原则取代旧观念在英国已逐渐确立，但这并没有因为立法机关权力的扩张而使自然正义原则在理论上予以改变。英国是判例法国家，许多原则正是经过一个个案例逐步建立起来的，自然正义原则也不例外。 直到19世纪末，行政法伴随着国家权力的扩大而发展，但是到了20世纪，行政法的发展受到了阻碍，自然正义原则也受到了挫折。1914年的地方委员会诉阿利奇一案中，上议院 错过了一个运用自然正义原则的重要机会。在该案中，汉普斯特自治区议会命令关闭某座房屋，理由是不宜住人，经房主向地方委员会申诉，举行了一个公开调查会。房主向法院控告地方政府委员会未经公平审讯即撤销了他的申诉。因为没允许他会见做出决定的官员，也没让他看举行调查会的视察员的报告，那个报告理所当然是案卷中的主要文件。这些控告在上诉法院得到胜诉，在上议院却失败了。该案本应当成为重新塑造行政程序新形式的一个机会，但这样一个契机被错过了。但这并没有结束，二战期间及其战后，为了适应战争的需要，行政权出现了空前的强大，而行政法却出现了极大的衰弱，大量的判例是放弃司法复审和错误。 直到1958年这个错误才被纠正。1958年《裁判所和调查法》的产生导致了程序改进计划，带来了行政法的复兴。法院通过一系列的判决使自然正义原则重新获得了适当的应用，为依法行政规则提供了坚实的基础。这里不得不提及一个著名的案例：里奇诉波德温案。该案中，上议院做出了恢复自然正义原则的决定，它是有关自然正义的代表性案例，在英国行政法上具有里程碑的意义。1963年布莱顿警察长因被指控犯有阻碍司法程序的刑事罪而受审，但被宣布无罪，其他两名警官被判定有罪，法官趁机抨击警长对警察队伍的领导，因此布莱顿警察事务委员会一致决定开除了该警长的职务，他的辩护律师申请庭审并被允许出席尔后的一个会议，委员会议认同以前的决定并以9比3的投票结果通过。警察长行使了他向内政大臣上诉的权力。但上诉被驳回，最后他转向法院，要求宣布那个开除他的决定无效。因为没有通知他任何针对他的指控，也没有给他辩解的机会。这被高等法院驳回，上诉法院也一致予以驳回，但上议院以4比1的多数支持了上诉请求。这意味着自然正义原则重新得到重视并将在广泛的基础上予以适用。同时该案也改变了英国行政法的历史。正如雷德大法官在1963年所说：“我们没有发达的行政法体系。”1971年丹宁大法官则说：“可以说，现在我们已经真正拥有发达的行政法体系。” （二）自然正义原则的内容 自然正义原则不是一个实体内容，而是支配行政机关活动程序方面的规则。他要求行政机关的活动要符合立法机关制定的法律的规定，即使法律无规定时，行政机关在行使其权力时也不能违背自然正义原则。这是一个最低限度的公正原则，它是对行政机关在行政程序中的实质性要求。 自然正义原则包括以下两项基本内容： 1、不能作为自己案件的法官 任何人不能在自己的案件中充任法官作为自然正义原则的一项基本内容在英国法上又被称作反对偏私的原则。在司法上，法官如果可能或可以被正当的怀疑与所受理的案件有个人的利益牵连，那他就没有资格去裁决该案件。该项原则甚至可以使法官以此为由宣布议会的法律无效。同样，这项原则也适用于行政决定，行政机关不得就与自己有利害关系的事实做出决定，以避免偏私。在英国行政法历史上，由于行政决定中的偏私从而导致该决定无效的案例很多。比如1730年法院撤销一个有关迁走一位贫民的命令，因为其中的一个地方治安官是该贫民将被迁离的那个区的居民与纳税人。法院还曾经撤销了私下征询过消防队长意见的纪录委员会的决定，因为正是消防队长报告了某消防队员不守纪律。 但在实际情况中，往往出现这样的情形：法律授权某官员采取行动，尽管他与该行动有利害关系，但依据法律，他是唯一有权这样做的人。这时自然正义不得不让位于此种必要性，因为如果不这样做，那行政机制将会发生故障。因此一方面，法院严格的适用反对偏私的原则，另一方面议会试图通过在特定情况下授予一定的豁免来予以缓解。比如1875年的《公共卫生法》中允许地方治安官依本法进行裁决，而不顾他们可能是地方机构的成员。但法院只是从狭义上去理解这些规定，认为任何偏离这一自然正义原则的情况都必须有立法的明确规定。该法被认为排出了仅仅基于地方机构成员资格而提出的丧失资格的可能，但不排除地方治安官办事时实际上与司法公正不一致的情况。但在诉讼中如果一方当事人或他的律师知悉裁决人不合格以及自己有权提出异议，但让诉讼继续而不加异议，那他们便被认为放弃了提出异议的权利，不得对裁决以此为由提出上诉。 关于裁判者会发生偏见的可能性存在两种标准，一是“合理怀疑”标准，一是“确实可能”标准。英国法院曾数次认为两种标准是不同的，因此不得不在其中予以选择。丹宁大法官交叉使用了这一标准，他说：“法院不看是否真正可能或已经事实上偏袒一方而牺牲另一方。法院着重看别人得到的 印象如何。但必须看上去真有偏私的客观可能。猜度与推想是不够的。必须存在这样的情形，从那种情形中正常的人认为地方治安官或主席可能或极可能会或已经以一方为代价不公正的偏向另一方。正常人会认为他这样就足够了。道理再简单不过了。正义必须植根于信赖，当心地正直的人们转而认为法官有偏私时，信赖也便荡然无存了。” 2、接受公正的审讯 在司法上，任何人不能未经审问就受处罚，法官必须在听取双方意见的基础上才能作出判决。该原则从司法本土移植到行政领域中，开始适用于行政机关的活动。他要求行政机关在进行行政裁决时，必须给予双方陈述自己的理由的机会，让双方了解对方的论点和依据，在此基础上行政机关才能作出裁决。当行政机关本身与公民发生关系时，如果将做出对公民不利的决定，也必须事先告知对方做出该决定的依据，并听取相对方的意见。接受公正审判的原则涉及到获悉对方理由的权利，提出证据和辩论的权利等。法院坚持被赋予合法权力的机关事先非经听取对方的意见将不能有效的行使权力这一原则，并且几百年来一直在执行这一原则。该原则广泛适用于司法行为和行政行为。法院赖以适用这一原则的假设是，给每个受害者接受公平审讯的权利既是良好法律程序的准则，同样也是良好行政的准则。即便命令或决定在实质上是无可挑剔的，法院也可以控制其程序，要求公平的考虑双方的意见，没有什么比这更能有益于良好行政了。 上文所提到的里奇诉波德温案中重申公平受审权，使这一原则已经成为对侵害权利的行政行为或决定所普遍适用的规则。“提供审讯是落在每个裁决人身上的义务。”这句话经常被人所重复提及。接受公正的审讯原则包括以下几项重要权利：（1）知情权。这其中包括了解针对他提出的案情，知道相关的证据以及不利于他们的各种观点。该原则并不要求行政机关在反对意见提出之前公开他所收集到的所有信息，但一旦有人提出反对意见，行政机关将不能只从一方接纳证据而不向别的当事人公开。（2）听证权。听证权是自然正义原则内涵的一项重要权利。行政机关如果给予当事人以听证的机会，那他就应当做到：考虑当事人希望提交的全部证据；让各方当事人知道要考虑的所有证据；允许向证人发问以及允许对本案中的证据和论点进行评论。但听证并不仅仅限于口头听证，在有些案件中并不排除只给予书面陈述的机会。（3）要求说明理由的权利。说明理由在一开始并不是自然正义原则的题中应有之意，但随着行政程序的发展，自然正义原则的内容也在不断修正和扩充中。现在要求说明理由也已成为自然正义原则的一个关键因素。该权利之所以如此得到重视则是因为如果不知行政机关做出行政行为的理由，公民便无法找出充足的理由要求复审或上诉，从而失去法律的充分保护。 自然正义原则在英国有逐渐扩大的趋势，那么自然正义原则的适用范围究竟有多大，对此有不同的理解。行政机关主张自然正义不应适用于纯行政性的行为。而绝大部分法官主张每项司法性行为都应受制于自然正义原则。并且为此他们将大多数的行政行为都称为“司法性的”。法官并没有说自然正义原则应普遍适用于司法性行为与行政性行为，而是扩展了司法性的含义，即当在某项行为中如果自然正义被遵守，那该行为即是司法性的。实际上，凡是具体的影响公民权益的行政行为都应被认作司法性的行政行为，他要求那些虽然是行政性的权利但要求像司法性权力一样行使，必须遵循自然正义原则。 二、德国行政程序法的理论基础——法治行政原则 法治行政要求任何行政活动都依宪法与法律进行，因行政活动自身利益受侵害者能够得到有效的救济。法治行政是民主主义与保障人权理念的体现。在德国法治行政主要包括两方面的内容，即法律优先原则和法律保留原则。 （一）法律优先原则 法律优先原则是指行政应受现行法律的约束，行政机关不得采取与法律相抵触的行政措施。法律优先原则无条件的适用于一切行政领域，包括干预性行政行为、授益性行政行为等各方面。该原则有德国基本法第20条第3款予以确认。该款规定：“立法权受宪法的限制，执行权和司法权受法律和权利的限制。”如果该原则未被遵守，将会有相应的制裁，这包括：与法律相抵触的法规命令无效；违法的行政行为可撤销或被废除；违法的行政合同无效等。法律优先原则实际上是对违法行政的禁止，他是消极意义上的法治行政。 （二）法律保留原则 法律优先原则是一种消极意义上的法治行政，法律保留原则则是一种积极意义上的法治行政。他要求行政机关只有在取得法律授权的情况下才能采取相应的行为。当法律出现缺位时，优先原则并不禁止行政活动，而保留原则将排除任何行政活动。相对于优先原则，保留原则的内容更丰富和复杂。法律保留原则拥有广泛的宪法基础，这包括民主原则、法治国原则、基本权利保留原则和议会保留原则。1、民主原则要求，颁布普遍适用的、对公民具有约束力的规范只能由人民选举产生的议会做出。从这一点可以得出，凡在议会范围之内的事物均由立法机关保留。2、法治国原则要求国家与公民的关系应由法律予以规范，即由法律予以保留。3、基本权利保留要求必须全面保护公民的自由和财产，对自由和财产等基本权利的限制只能由法律予以规定。4、议会保留原则要求特定事项绝对需要法律予以规定。 随着行政活动领域的扩大，法律保留的适用范围也产生了争论与分歧，并产生了相关的学说，主要有：1、侵害保留说。该学说认为法律保留原则只适用于限制个人权利与自由方面的行政；2、全部保留说。该学说认为保留原则应适用于行政的所有领域；3、社会保留说。它认为除传统的干预行政以外，在给付行政领域也要适用保留原则；4、重要事项保留说。该理论由德国联邦宪法法院提出。重要性的标准是某个规则对公民和联邦的意义、份量、强度等。某一项事务对公民或联邦越重要，就越属于保留的范围。 法律保留原则的适用范围并不是固定不变的。自由法治国时代，法律保留的范围限于所谓干预行政，在现代社会这已经显得不够了，无论是干预行政还是给付行政都需要体现保留原则，以保障个人权利与自由。1、干预行政。对于公民自由与财产的干预， 必须纳入法律保留的范围。这也正体现了德国基本法所确立的对基本权利的要求。上文已经提到，基本权利保留要求全面保护公民的自由和财产，只有通过法律或者根据法律才能予以限制。对于行政机关的干预行政职权，法律应当对其内容、对象、目的和范围等方面予以确立和限制，以使公民对这种干预具有可预见性和可预测性。2、给付行政。法律保留仅限于干预行政已经被突破。给付行政的扩大要求相应的扩大法律保留的范围。但这里的问题是法律保留在多大范围内包括给付行政，国家是否可以提供法律没有规定的给付。实际情况是法律的约束程度因行政领域的不同而不同。 （三）法治行政在行政程序中的体现 德国行政程序主要体现在1977年生效的《行政程序法》中，它要求行政决定必须采取合法的程序和形式。 1977年的《行政程序法》并不是一个关于在实施某一个行政行为时必须遵循的严格步骤的法律，而是规定了在德国法中有关已经形成的程序的一般规则。 这主要包括：1、调查程序。该法第24条规定了调查原则。行政机关可以依职权查明事实，确定调查的方式与范围，不受参加人的意见和所提供的证据的限制。但行政机关应当考虑一切对案件有意义以及对各方当事人有利的事实，不得以案件的陈述或申请未经准许未经证实为由拒绝接受属于其管辖范围内的陈述或申请。2、告知程序。该法第25条规定，如果参与人因为疏忽或无知而没有提出对自己有利的陈述，那么行政机关应当建议提出有关的陈述或申请，必要时，可以告知参与人在程序中的权利与义务。否则，可能会导致对公民的侵害因而承担国家赔偿责任。3、听证权。该法第28条规定了参与人的听证权。该条第1款规定“干预参加人权利的行政行为公布前，应当给予参加人对有关决定的重要事实进行陈述的机会。听证的权利已经成为不得违背的法律程序的一个有机组成部分。但与英国等普通法国家的听证权相比，德国行政程序中的听证有更多的限制。例如第一款中的限制包括一方面限于”干预“参加人权利的行为，另一方面限于必须是”重要事实“。第二款中列举了五种具体案件没有必要举行听证。第三款规定如果听证与公共利益冲突，不得举行听证。4、阅卷权。阅卷权与听证权是紧密相关的，因为只有经过阅卷，行政程序的参加人才能有效的行使自己的听证权。该法第29条规定了参加人有权查阅有关程序的案卷以维护其合法权益，但同时对阅卷权作了相应的限制。5、保密权。公民有权保守个人秘密和商业秘密。如果行政机关有权公开，则保密保护不复存在，这个权利一方面来自公民的同意，另一方面来自法律的明确规定。6、说明理由程序。该法第39条规定，对于书面的或书面确认的行政行为，行政机关应当书面说明理由，理由包括做出行政决定的主要事实和法律理由。对裁量决定的理由说明，也应当使人认识到行政机关作为行使裁量权出发点的观点。同 时该条第二款规定了不需说明理由的五种情况。 三、结语 英国行政程序以自然正义原则为其基础，并且已经成为行政程序中一条不变的公理，它并不通过一部法律予以体现，在行政程序中即使法律没有规定，行政机关也必须遵循自然正义原则，它是一种内在的和普遍的要求，因此被认为在行政程序中具有实质意义。而德国的法治行政原则要求行政机关按照法律的规定进行活动，尽管他也能够制约行政活动，实现对权利的保护，但立法终究无法满足不断发展的社会对法律的要求，而且德国并没有具体的承认自然正义原则。因此有人认为德国的法治行政原则在行政程序中只具有形式意义。实际上这种看法是不确切的，一方面上文所提到的德国行政程序中的一些原则与权利，如听证权、说明理由等正是自然正义原则的体现，而且从某些方面来看，德国行政程序法中的一些原则所包括的内容比英国的自然正义原则所包括的内容又有所发展；另一方面德国的宪法法院可以依据宪法对法律进行违宪审查，以确认该法律是否合乎宪法的基本价值和对公民基本权利的保护，以及时对法律进行调整。因此法治行政原则在德国行政程序中既具有形式意义又具有实质意义。 [
摘 要 程序正义是英国行政法的标志性原则。该原则是在行政权急剧扩张的现代社会背景下，普通法院将起初用以规范司法权的自然正义原则适用于控制行政权，并根据行政行为的特点加以调整。避免偏私是程序正义原则的基本要求，而公平听证则构成了程序正义原则的核心内容。 关键词 英国行政法；自然正义；程序正义；避免偏私；公平听证 英国是普通法系的母国，是世界宪政与法治的发源地。程序正义集中代表了英国的宪政传统与法治精神，是行政法的标志性原则。该原则不仅构成了美国、加拿大等普通法系国家程序正当思想的直接渊源，而且对法国、德国等大陆法系国家的行政程序立法也产生了重要的影响。 正如F·弗兰克福特大法官所言：“自由的历史在很大程度上是遵守程序保障的历史。”追溯程序正义原则的起源与发展，分析其基本内容和根本要求，不仅有助于深刻把握英国行政法的本质，深入理解普通法系国家行政法的特征，而且对我国的行政法治建设也具有一定的启示意义。 一、程序正义原则的起源与发展 程序正义原则在英国行政法上的产生和发展经历了漫长而曲折的过程，有着深厚的思想基础、坚实的制度基础和深刻的社会原因。概言之，古老的自然正义理念是该原则得以产生的思想基础，普通法院的权威地位是该原则得以形成的制度基础，而行政权在近代英国的急剧扩张则构成了该原则得以发展的社会原因。 英国著名法学家威廉·韦德指出：“通过阐发自然正义原则，法院设计了一套公平行政程序法典。”程序公正原则渊源于英国普通法上古老的自然正义理念，是自然正义理念在行政法领域的具体应用与发展。自然正义即“自然的是非观”，是对公正行使权力最低限度的程序要求。其核心思想被凝练为两句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影响之前都要被听取意见。在古代和中世纪，自然正义被认为是自然法、万民法和神法的基本内容。之所以被称为“自然”，是在于表明该原则所具有的不因时间的流转而被抛弃的永恒品质以及不因地域的不同而遭废置的普遍属性。 17世纪资产阶级革命之前，行政权在英国还没有充分发育，自然正义在当时主要是用以规范普通法院司法程序的基本准则。在漫长的历史进程中，自然正义原则得到了普通法院始终如一的坚持和遵守。早在1371年的里伯案中，一名巡回法院法官就由于与案件当事人有利益牵连而被取消了审理案件的资格。1723年，剑桥大学所作出的剥夺本特利博士学位的决定被法院撤销，理由是该决定在作出前未听取本特利的意见从而违反了自然正义的基本要求。“在某种程度上，英格兰普通法长期发展的过程，其实正是普通法院在自然法原则的引导下裁决案件、连续不断地试图追求自然正义的过程。”通过对自然正义原则的严格遵循，普通法院成功地控制了司法权在公正的基础上运作，最大限度地避免了司法权的滥用。因此赢得了英国民众的衷心支持，树立起了自由之维护者与法治之保障者的良好形象，进而在英国政治体制中确立了不可动摇的地位。在英国人的心目中，所谓法治无非是普通法院之治，而普通法院之治就是自然正义之治。这就为自然正义原则向行政领域拓展奠定了坚实的制度基础。同时，自然正义原则在普通法院的严格践行过程中，不仅成为规范司法权运作的基本准则，而且逐步具备了超越所有权力之上的品质，成为奉行法治的基本标志。自然正义原则被认为是“落在每一个裁决者身上的义务”，甚至国王和议会也不例外。1215年的《自由大宪章》明确规定王权要受到自然正义原则的限制：“凡自由民，未经同级贵族之依法裁判，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权，放逐或被加以任何其他方式侵害。”其中的“经国法判决”与自然正义、正当程序系属同一意义。在1610年的伯翰姆大夫案中，首席法官柯克宣布：如果议会法律让某人做自己案件的法官，法院可以宣布该法律无效，因为这样的法律触犯了普通法的权利与理性。也就是说，在17世纪以前，自然正义就已经逐步具备了限制所有类型权力的属性。这就为该原则超越司法领域向行政领域扩展奠定了深厚的思想基础。 17世纪，随着资产阶级革命的胜利，英国的宪政体制和权力格局发生了巨大的变化。这集中体现为：议会代替国王而获得了国家的最高权力。之后，随着现代政党制度在英国的发育、成熟，国家权力开始向以内阁为代表的行政机关集中。为了灵活应对和处理各种纷繁复杂的社会问题，行政机关获得了议会的广泛授权，其角色开始从消极的“守夜人”向福利的提供者转变，其职能也从传统的国防、 外交、税收等急剧扩展至教育、卫生、交通等广泛的领域。面对行政权的急剧扩张，奉自由为生命的英国民众内心的忧虑也日益加剧。如果对行政权不加以限制，行政机关就有可能演变为现代社会的专制君主，资产阶级革命的成果将化为乌有。1929年，英国高等法院首席法官G·休厄特勋爵所发表的《新专制》一书集中代表了这种社会思潮。在上述社会背景之下，普通法院举起了自然正义的大旗，意图以正当程序控制行政权的行使，以维护公民的权利和自由。 然而，在新的宪政体制之下，普通法院的努力遇到了议会和行政机关的联合抵制。这主要表现为，议会经常通过法律授予行政机关以不受约束的自由裁量权，排除自然正义原则在行政领域中的应用。之所以会出现这种情况，是因为议会在形式上代表着民众的意志，但实际上是受到以内阁为代表的行政机关所控制的，其所制定的法律直接反映的是行政机关的意志。就行政机关而言，当然不愿意自己的手脚受到自然正义原则的束缚而希望获得行使权力的绝对自由。因此就出现了行政机关通过议会法律转而授予自身不受约束的自由裁量权的局面。在这种情况下，普通法院如果强行再推行自然正义原则，将与议会法律发生冲突。这在英国是不允许的，因为议会法体现着议会主权，而议会主权则是资产阶级革命取得成功的基本标志，是英国宪政的基石。因此，“自然正义不得不谋求新的立足点，并发现它是实施制定法而不是推翻制定法的一个范式。它的基础现在存在于解释规则之中”。普通法院认为，法律是正义的体现，制定法律的目的在于推行正义而不是推翻正义。对法律的解释必须以正义为基本准则，自然正义是作为法律中潜在的、暗示的条款而存在的。即使议会法没有明确规定自然正义原则，行政机关也必须遵守。相应的，议会法授予行政机关的自由裁量权不是绝对的，而是必须受到自然正义原则这一法律的暗示条款所拘束的。通过上述解释，普通法院在形式上维护了议会主权原则，避免了与议会的直接冲突。同时又在实质上将自然正义融入了议会法律之中，否定了行政自由裁量权的绝对性，从而成功地将自然正义原则拓展至行政领域，成为控制行政权运作的基本规则。 但是，在历史上，自然正义原则是用以规范司法权运作的，当该原则扩展适用于行政权这片新的领地时，其历史局限性也开始显露。这主要表现为该原则只能适用于司法性质的行为，而无法包容所有的行政行为。为了克服自然正义原则的历史局限性从而扩大法院通过行政权进行程序规制的范围，越来越多的法官开始用“程序正义原则”取代传统的“自然正义原则”。不过，程序正义原则在核心理念、主要内容、基本制度等方面与自然正义原则都是相同或相通的，只是根据行政行为的特点对自然正义原则进行了必要的调整。如果将自然正义原则比喻为一棵老树，那么程序正义原则就是这棵老树发出的新枝。 二、程序正义原则的基石：避免偏私，保持行政中立 “任何人都不得做自己案件的法官”是自然正义的基本精神，其实质在于保障法官的中立性和判决的公正性。这一规则在普通法中的地位非常重要，以至于柯克认为它应凌驾于议会法律之上。将自然正义的上述规则应用于行政领域，将法官改换成行政机关工作人员，就形成了避免偏私，保持行政中立原则。这是对行政机关工作人员提出的最低限度的要求，是程序正义原则的基石。 (一)基本要求 为了使行政机关在案件中保持中立的、超然的、不偏不倚的地位和态度，程序正义原则要求行政机关必须做到“没有利益牵连”、“没有个人偏见”。 “没有利益牵连”首先是指行政机关工作人员及其亲属不得与案件有财产上的牵连。“任何直接的金钱利害关系，哪怕多么微小，都是丧失资格的理由。”在1984年的一个案件中，法院宣告地方当局授予某公司的许可无效。理由是该地方当局通过先前的一份合同与该公司产生了财产上的利益牵连。按照合同的约定，如果地方当局不授予许可的话就要对该公司承担赔偿义务。其次，“没有利益牵连”还包括不得与案件有精神上的或者感情上的利益关系，如影响案件公正审理的友谊或者恩怨关系等。 “没有个人偏见”主要是指行政机关工作人员不得使个人的感情受到某种预设的观点或偏好的支配。为了避免个人偏见的形成，任何人不得在同一案件中既是追诉人又充当裁判者。如已经投票赞成起诉的治安法官不得再以裁决者的身份出现。当然，仅仅由于是控诉组织的成员并不必然导致其裁判资格的丧失，如某防止虐待动物协会的会员可以裁决由该协会提起的诉讼。 值得注意的是，避免偏私原则不仅要求行政机关工作人员要做到实质 上没有偏私，而且在外观上也不能让人们有理由怀疑可能存在偏私。避免偏私是一个“表象比真实情况更为重要的领域”，必须达到排除他人合理怀疑的标准。在1956年的格林姆斯贝上诉案中，首席大法官戈达德说道：“我们强调的偏见是偏见的真实可能性，而不是确凿的偏见。”此即休厄特法官经常被引用的一句名言所说的：“正义不仅要实现，而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到是在主持正义。” (二)适用范围 随着自然正义向行政领域的扩展，避免偏私原则目前在行政法领域的适用范围非常广泛，普遍适用于所有类型的行政行为。但是，有些情况法律不认为是偏私，或者看起来是偏私，但实际上不是偏私。这主要有： 1、法律的排除性规定。“法院使用反对偏私原则是如此之严格，以至于议会在特定情况下授予豁免来予以缓解。”当议会法律中出现豁免条款或者庇护性条款时，法院不得坚持避免偏私原则的适用。在实践中，法院对这类条款采取严格解释的方法，以限制其应用范围。法院认为，避免偏私是法律的默示条款，任何排除适用这一公认的程序正义原则的情况必须有立法上的明确言词。 2、无法替代的行政机关。“不能做自己案件的法官”这一原则的应用是以存在另外可以替代的法官为前提的。在法律将某项权力赋予唯一的行政机关的情况下，即使该行政机关与案件有利益牵连，其所作出的决定仍然有效。因为除了该机关之外，其他任何机关都无权裁决。而且，如果该行政机关放弃行使职权，这本身就是违法的。在这种情况下，避免偏私的要求不得不让位于必要性。否则，行政管理无法正常进行。如某殖民地总督有权批准关于豁免自己行为的法律，因为唯有他拥有这项权力。如果坚持适用避免偏私原则，其结果是该法律根本无法获得通过。与此相类似，某环境国务大臣所的关于支付自己费用的命令也被认为是合法有效的。 3、行政机关对政策的执行。执行政策以维护公共利益是行政机关职责之所在。因此，行政机关不顾反对意见而坚持执行政策的行为不能被认为存在偏见。1948年上议院的一个判决代表了这种观点。城乡计划部长拟在某地建设一个新城，遭到了强烈的反对。部长派出一个调查团调查。调查期间，部长亲自到该地发表演讲，声称：“你们的讥讪是没用的，工程就是要上马。”调查报告显示，反对的意见普遍存在，但是部长不顾反对意见仍然决定在该地建设新城。反对者认为大臣在决定作出之前就已经存在偏见，不符合公正的程序规则。上议院在判决中认为部长执行政策的决定不存在是否有偏见的问题。只要部长在作出决定前已经采取了法律规定的调查程序就是合法的，因而维持了部长的决定。 三、程序正义原则的核心：公平听证，保障行政参与 “任何人在受到不利影响之前都要被听取意见”是自然正义更为根本的要求，其目的在于保障案件当事人参与裁判过程、表达自身意志的权利。将自然正义的这一规则应用于行政领域，就形成了公平听证，保障行政参与原则。该原则可以涵盖正当程序的所有要求，足以把避免偏私原则包括在内，因为公平的听证必定是无偏见的听证。公平听证原则在英国行政法中起到了“正当法律程序”条款在美国宪法上所起的作用，是普通法院建立公平行政程序法典的基础。 (一)基本要求 行政法上的程序正义原则起源于普通法上的自然正义原则。为了与行政事务所具有的范围广泛、性质繁杂、变动迅速等特点相适应，程序正义原则对自然正义原则进行了适当的调整，保持着高度的灵活性，而没有严格仿效普通法院的司法程序。如，行政机关无须遵循司法程序中的证据规则，不禁止采用传闻证据，对证据也无须全面公开等。然而，如下几项要求被认为是公平听证的基本要素，行政机关必须达到。 1、告知指控事项。行政机构在作出对人不利的决定前完全不予告知，等于赤裸裸地剥夺了当事人听证的权利。因此，告知相对人被指控的事项是对行政机关提出的最基本要求，也是行政相对人最基本的程序权利。为了充分保障相对人的这项权利，首先，行政机关的告知必须全面，不得遗漏指控相对人的任何事项。其次，行政机关的告知必须准确，不得告知此指控事项却按另一事项处罚相对人。另外，行政机关应当在合理时间内告知，以免相对人没有充足的时间准备答辩，使指控成为突然袭击。 2、出示相关证据。仅仅告知相对人被指控的事项，让相对人了解行政机关的论点是不够的。行政机关还必须向对方出示支撑其论点的全部依据，特别是对相对人不利的证据和材料。相关的证据无论是在听证之前、听证过程之中还是听证结束之后所 获取的，都应当向当事人公开。1986年，一拒绝延长某出租车司机许可证的决定被上诉法院撤销，理由是据以作出该决定的一份医疗报告没有向该司机出示。1949年，一租金裁判所的决定也被法院撤销了，理由是该裁判所在听证前获得的一项证据未告知相对人。 原则上，行政机关应当公开其所掌握的全部证据和材料，但是，“自然正义要求信息公开的程度得与公开给法律计划带来的损害相权衡”。在公开有关材料将导致泄露官方秘密、防碍犯罪侦查等情况下，行政机关可以不公开或者仅公开相关材料的摘要。 3、听取辩论意见。听取对方辩论意见是听证程序核心之所在。无论是告知被指控的事项还是出示相关证据，其目的都是为了使对方能够提出有效的辩论意见。为了充分地听取对方意见，行政机关原则上应当以口头的方式进行听证。应当允许当事人对行政机关的论点和论据进行质证，允许当事人传唤证人，向证人发问。在例外的情况下，听证也可以通过书面的方式进行。只要行政机关在实质上听取了当事人的意见，书面听证并不违背自然正义的要求。这种方式在学校、监狱、军队、移民等领域适用较多。但是，如果事情关系重大、有关事实不通过口头听证难以查清时，行政机关必须举行口头听证。 (二)适用范围 20世纪60年代之前，听证在行政法中的适用范围非常狭窄。英国法院在当时认为，只有司法性质的行政行为，即行政机关的司法行为或者准司法行为，才适用自然正义原则，才能要求行政机关举行听证。而纯粹的行政行为，即行政机关享有自由裁量权的行为不受自然正义原则的拘束，行政机关无须举行听证。在最需要受到控制的广大的自由裁量领域，自然正义原则却不能发挥作用，这显然有悖于英国的法治传统。20世纪60年代以后，这种情况发生了改变。在1963年里奇诉波德温这一里程碑式的案件中，英国上议院提出，无论是什么性质的行为，只要该行为对公民权利和利益产生了不利影响，就必须遵循程序正义原则，听取当事人的意见。自此以后，程序正义原则冲破了纯粹行政行为、准司法行为与司法行为之间的壁垒，逐步取代了传统的自然正义原则。相应的，听证的适用范围得到了极大的扩张。 自1963年以来，公平听证已成为英国行政法上具有普遍适用性的原则，但是仍然有一些例外情况无须听证。首先，涉及国家安全的行为。公平听证必须服从于国家安全这一压倒一切的因素。当听证本身会促成进一步的罢工、交通中断从而对国家安全形成威胁时，自然正义的要求无法得到满足。“既然国家安全高于一切，那自然正义就得让步了。”其次，行政立法行为。由于行政立法所涉及的利害关系人众多，因此，要求行政机关一一听取意见是不现实的，而且对违反听证程序的行政立法提供救济存在着操作上的困难。因此，在英国，除法律有明确规定之外，行政机关的立法行为无须举行听证。再次，有紧急情况发生时，为了公共利益的需要，行政机关必须立即采取行动，而不必事先进行听证。如警察追捕犯人。另外，行政机关对有违法嫌疑的公司进行临时检查等行为，根据事务的性质也不可能事先为当事人举行听证。实践中，法院倾向于通过严格的解释将上述例外情况限制在尽量小的范围之内，以确保听证的普遍适用性。 结语 目前，行政权的急剧扩张已经成为世界各国的一个普遍趋势。一方面，行政权在积极塑造国民生活，对国民进行“生存照顾”等方面发挥着重要的、不可替代的作用。然而另一方面，行政权是一柄双刃剑，急剧扩张的行政权隐含着对公民权利和自由的巨大威胁。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，合理调控行政权，既发挥其能动作用，又控制其消极影响构成了现代行政法的中心任务。 “权力只有在真正范围内行使才是合法的，为了确保其范围而运用的原则构成了行政法的精髓。”面对急剧扩张的行政权，程序正义原则为行政机关设定了最低限度的程序义务，从而有效地控制了行政权的滥用，有力地保障了公民的权利和自由。同时，程序正义又是一个具有高度灵活性和开放性的原则，无论是避免偏私，还是公平听证都顾及到了行政行为自身的特点，而没有照搬法院的诉讼程序。这就为行政权自身能动作用的发挥留下了空间和余地。因此，程序正义原则既满足了对行政机关“控权”的社会需要，又适应了对行政机关“放权”的时代要求，确保了行政权在一个合法而又适当的范围内运作，从而较好地完成了现代行政法的中心任务。从这个意义上说，程序正义原则堪称英国行政法精髓之所在。无论是该原则的起源与发展路径，还是该原则的具体规则和制度都 对世界各国，包括我国的行政法治建设具有深刻的启示意义
