关键词:农村公共服务;农业生产;非农生产;农民人均纯收入
公共服务是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生等公共事业,公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件,努力建设服务型政府。[1]农村公共服务是农村经济社会发展和农民生产生活改善的重要物质基础,是发展农业生产、增加农民收入、扩大农村内需、拉动经济增长的结合点,是城乡协调发展的关键环节,是社会主义新农村建设的物质基础,更是农民增收必不可少的公共产品。
从整体来看,陕西省公民享受政府所提供的公共服务还处于低水平和不均衡的状态,最突出的问题是农村公共服务严重短缺,供给结构不合理,城乡分配不均。陕西农村经济社会发展之所以落后,核心原因就在于公共服务不到位,公共服务体制不完善、不健全。加强农村公共服务理论研究,为陕西省农村公共服务事业发展提供理论指导,促进经济、社会和人的全面发展,迫在眉睫。
从目前研究的总体情况来看,有关农村公共服务在数量分析方面的研究还相当薄弱,大多都是从微观和宏观的角度来分析,到目前为止,还没有学者对农村公共服务进行计量分析,大多是进行定性分析,很少有人把定性与定量分析方法结合起来进行研究。正是在这样的情况下,也正是基于上述的发展背景,并鉴于农村公共服务的极端重要性,笔者在大量借鉴诸多学者研究的基础上,运用计量经济模型,对陕西省农村公共服务与经济发展之间的内在关系进行了实证分析,这对于认识和改善陕西省农村公共服务设施的现状,促进陕西农村经济发展,制定科学的经济评价指标及合理的政策等都具有十分重要的理论意义和现实意义。
国内关于农村公共服务的研究现正成为学界和政界研究的热点和焦点。李燕凌和李立清(2005)从公共支出角度,分析了教育、卫生、社会保障、基础设施建设和文化事业等多个方面中国城乡公共服务存在的客观差距,并从提高中国农业综合生产能力的要求出发,提出了加强和改善农村公共服务的政策建议。[2]苏时鹏和张春霞(2006)以福建为例,在分析了农村公共服务体系建设的现状与差距的基础上,认为差距产生的原因除了农村公共服务自身的公共性与无形性外,更为关键的是政府体制因素,并从城乡经济社会系统的角度提出建设公共服务的体系构想。[3]王小林等(2003)在考察了西方公共服务制度的安排后,对我国农村公共服务的现状进行了分析并提出了改革意见:政府在农村改革服务中的主要角色是安排者,其职责是制定好的政策;农民在农村改革服务中主要角色是消费者,其关键是形成畅通的需求表达机制;多重主体都可成为农村改革服务的生产者,其关键是建立有效的激励监督机制。[4]在实证分析中,彭代彦的计量分析表明,乡村道路建设和农村医疗卫生设施在降低农业生产支出和增加农民收入方面具有显著作用,而农业科研和科技推广服务却起到相反的作用。[5]
一、公共服务与农村经济发展关系的理论分析
目前,我国对农村公共服务方面的研究才刚刚起步。农村公共服务得以成为理论研究的重点和热点问题,是适应了进入新世纪后解决“三农”问题的需要。农村公共服务是发展农村经济、改善农民生活状况、建设和谐社会的基础条件,能够有力地促进农村政治、经济和社会的全面发展,因此,公共服务在农村经济社会发展中的重要性日益突出,对农村经济社会的发展有极强的带动作用。它不仅能够通过对农业生产成本、生产效率及组织形式的影响,直接推动农业生产的发展,而且为农村非农经济发展提供良好的物质技术条件,能够直接或间接增加农民收入,减轻农村贫困,提高农村社会福利水平。
(一)公共服务与农村生产的关系分析
大量的研究表明,公共服务能够提高生产效率,进而促进经济的增长。在农业生产方面,以农村道路、农田水利、农村交通运输等为代表的公共服务设施建设对促进农业增长有显著的影响,不仅能有效地提高农业生产效率,增强农业抵抗自然风险和经济风险的能力,而且能够促进农业生产的专业化、产业化、市场化和一体化发展。如农村道路建设能够缩短农业生产者与市场之间的距离,减少农产品进入市场的时间,降低人流与物流的成本,从而促进农业经济的增长。交通条件的改善可以使农业生产者更容易进入市场,诱使其更多地使用商品性投入,从而提高资源配置效率和促进经济作物的专业化。在非农业生产方面,农村道路、交通和科技信息设施通过扩大市场范围,提升交换能力,能增加产品需求量,并促使需求多样化和需求结构的变动,为非农产业的发展创造巨大的空间。
(二)公共服务与农民增收的关系分析
农村公共服务,是农村经济社会发展和农民生产生活改善的重要物质基础,是发展农业生产、增加农民收入、拉动经济增长的结合点,是城乡协调发展的关键环节,是社会主义新农村建设的物质基础,更是农民增收必不可少的公共产品。公共服务对农民增收的作用主要表现在以下四个方面:(1)农村公共服务中的农村基础设施能够降低农业生产成本,提高农业生产效率,直接增加农民的农业收入;(2)农村信息设施、农村道路、能源等公共服务设施建设能促进非农产业的发展,为农民提供更多获得其他公共服务的机会以及非农就业的机会,增加农民的非农业收入;(3)农村公共服务的改善可以在农民收入水平不变的情况下,大幅度提高农民的购买能力;(4)农村公共服务建设项目本身能够直接增加农民收入。诸如信息通讯条件的改善可以增加农民的生产信息,提高农民的生产和投资决策能力,直接增加农民收入;提供有针对性的职业教育培训、劳务信息等公共服务可以有效地促进农村劳务经济的发展,形成促进农民增收的长效机制,最终增加农民收入。
(三)公共服务与农村经济社会发展的关系分析
农村公共服务对农村经济社会发展有极其重要的作用,大量研究已经表明,农村公共服务能显著的提高农村经济的发展效率,极大地提高农民的生活水平和质量。农村基础教育与农村经济的发展息息相关,它可以从根本上提高劳动者的素质,提高劳动生产效率;农村公共信息与科技服务可以有效地降低农村生产生活的成本与风险,增加农业产出,促进农村经济的发展;农村文体娱乐公共服务能够丰富农村居民生活内容和提高农村居民生活质量与水平,促进农村居民的全面发展和进步与农村文化事业的发展。
二、分析方法与数据、变量和模型
(一)分析方法
从现有的研究来看,对农村公共服务的研究主要表现为以下四个方面:研究经济发展水平对农村公共服务供求影响的多,研究农村公共服务供求对经济发展影响的少;研究农村公共服务供给问题的多,研究农村公共服务需求的少;研究农村公共服务“一般性”的多,研究地方特征的农村公共服务少;定性的抽象理论研究多,定量实证研究的少。[6]但到目前为止,还没有学者对农村公共服务进行计量分析,大多是进行定性分析,很少有人把定性与定量分析方法结合起来进行研究,因此,笔者运用计量分析方法实证研究了公共服务对农村经济发展的作用。虽然现有研究探讨公共服务对农业生产和农民收入的影响较多,较少涉及其对非农经济的影响;但在实践中,农村地区非农经济的发展在推动农民脱贫、农业工业化和农村城镇化上发挥了支撑性的作用,因此,笔者把农村公共服务对非农经济的影响纳入到研究范围内。
笔者依据农村公共服务历史统计数据,实证分析农村道路、电力、教育、农业水利等具有代表性的公共服务与陕西农业生产、非农生产和农民收入之间的内在关系,测算各类公共服务在农村经济发展各方面的作用效果,从而为陕西制定农村公共服务政策提供科学合理的依据。
(二)数据、变量和模型
1.样本数据的选择。数据来自于相关年度的《陕西统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国乡镇统计年鉴》。收集的数据期限为1985-2006年年度的时间序列统计数据。
2.变量的定义。按照理论模型的要求并考虑数据的可获得性,所用的统计指标主要有农业生产总值、乡镇企业总产值和农民人均纯收入;农村教育投入、道路长度、农业水利投入(有效灌溉面积)、农村用电量等。
3.模型的选择和建立。建立模型的一个重要步骤就是选择一个合适的函数形式,因此对函数形式进行了适当的选择。常用的生产函数模型有柯布-道格拉斯(C-D)生产函数,替代弹性恒等(CES)生产函数及超越对数生产函数等。其中超越对数最为灵活,但它只是一个近似的生产函数,十多年前不少学者对超越对数生产函数的性质提出了质疑(Chambers,1988;PollakandWales,1992)。替代弹性恒等(CES)函数的标准型是非线性的,在估算上有很大的困难,而且CES的近似型又不能很好地用来量化公共服务对农村经济发展的作用。因此,在对三种生产函数模型进行比较和对样本数据进行初步分析后,笔者选用双对数Cobb-Douglas生产函数模型对公共服务和农村经济发展的内在关系进行实证分析。模型如下:
LnY=β0+β1LnX1+β2LnX2+β3LnX3+μ
在模型中,被解释变量Y分别表示农业总产值、非农产值和农民人均纯收入三个变量;解释变量X1、X2、X3是对应于Y而用于进行分析的各类公共服务;μ是随机误差项;β0、β1、β2、β3是待估计的回归系数,其中β1、β2、β3是弹性系数,分别反映了各类公共服务对农村经济发展的不同影响程度。
三、计量结果与分析
运用Eviews统计软件对上述计量模型进行实证检验,计量结果和分析如下:
(一)农村公共服务与农业生产关系的计量结果与分析
LnAY=-10.085+1.508Ln(EDU)+1.065Ln(ROAD)+1.379Ln(WATER)(1)
(-5.521)(2.285)(3.154)(5.394)
AdjR2=0.773F=24.77
回归式(1)测算了公共服务对农业生产的影响程度。从回归效果看,方程总体显著性较好,拟和优度较高,R2=0.805,调整后的R2=0.773,说明模型的整体解释能力较强。三个回归系数均通过5%的显著性检验,说明农村教育、道路、水利设施在陕西农业生产增长中发挥了积极作用,其中尤以农村教育的作用最为突出。在其他条件不变的情况下,农村教育、农村道路和农业水利投入每增加1%,农业总产值分别增加1.508%、1.065%和1.379%。三类公共服务的产出弹性之和大于1,说明农村公共服务在农业生产增长中,存在规模经济效益。
(二)农村公共服务与非农生产关系的计量结果与分析
LnNY=8.135+1.597Ln(EDU)+1.442Ln(ELEC)+0.313Ln(INFR)(2)
(1.140)(3.133)(1.362)(2.025)
AdjR2=0.938F=106.164
回归式(2)测算了公共服务对非农生产的影响程度。从回归效果看,方程总体显著性较好,拟和优度较高,R2=0.9465,调整后的R2=0.938,说明模型的整体解释能力较强。EDU的回归系数通过1%的显著性检验,ELEC的回归系数通过20%的显著性检验,INFR的回归系数通过10%的显著性检验,表明农村教育、电力、通讯设施在陕西农村非农生产增长中具有统计上的显著影响,其中同样尤以农村教育的作用最为显著。在其他条件不变的情况下,农村教育、农村用电量和通讯设施投入每增加1%,乡镇企业总产值分别增加1.597%、1.442%和0.313%。三类公共服务的产出弹性之和大于1,说明农村公共服务在非农生产增长中,存在规模经济效益。
(三)农村公共服务与农民收入关系的计量结果与分析
LnNI=8.125+0.775Ln(EDU)+0.763Ln(ELEC)+0.155Ln(INFR)(3)
(3.241)(2.085)(4.262)(2.852)
AdjR2=0.966F=199.6
回归式(3)测算了公共服务对农民人均纯收入的影响程度。从回归效果看,方程总体显著性较好,拟和优度较高,R2=0.971,调整后的R2=0.966,说明模型的整体解释能力较强。EDU的回归系数在10%的水平上显著,ELEC和INFR的回归系数均在2%的水平上显著,表明农村教育、电力、通讯设施在陕西农民人均纯收入提高上发挥了重要作用。与前两项估计结果一致,农村教育的弹性系数仍居首位,但解释能力有所降低。在其他条件不变的情况下,农村教育、农村用电量和通讯设施投入每增加1%,农民人均纯收入分别提高0.775%、0.763%和0.155%。三类公共服务的产出弹性之和仍大于1,说明农村公共服务在农民人均纯收入提高上,存在规模经济效益。
四、主要结论与建议
1.运用计量经济模型对公共服务与农村经济发展三方面的内在关系进行了实证分析,计量结果表明:农村教育、电力、道路、水利和通讯设施建设水平对陕西省农业生产、非农生产以及农民人均纯收入均具有统计上的显著影响,并且农村公共服务在农业生产、非农生产增长和农民人均纯收入提高上都发挥了显著的规模经济效益。因此陕西省应继续加大对农村公共服务的投资力度,以带动陕西省农村经济持续快速健康的发展。
2.在所分析的五类公共服务中,教育的作用最为显著,这为陕西省合理调整农村公共服务设施发展政策指明了方向。长期以来,陕西省的农村发展资金极其有限,但更多的是重视与农村生产生活直接相关的各类公共服务设施建设,追求投资的短期效益,忽略了具有长期效益的教育等设施的发展,导致陕西省农村人力资本积累不足、经济发展受到严重制约。计量分析结果表明教育在农村经济发展中有突出作用,因此陕西省应重点加大对教育设施的投入力度,提高农村劳动力的素质和各种技能,充分发挥教育促进农村经济发展的杠杆作用。
3.除教育设施外,农业水利设施比道路设施在农业生产的作用更显著;农村电力设施比通讯设施在非农生产和农民收入中的作用更显著。因此陕西省的各个农村应根据各自经济发展的实际情况,合理选择资金投向,提高资金使用效率,有重点、分阶段地进行农村公共服务设施建设,首先解决农民生产生活最急需的公共服务,促进陕西省农村经济持续增长和良性运转,保证农村社会的发展和稳定。
参考文献:
[1].牢固树立和认真落实科学发展观[N].人民日报,2004-03-30.
[2]李燕凌,李立清.中国农村公共服务现状分析与政策建议[J].湖南农业大学学报,2005(10).
[3]苏时鹏,张春霞.农村公共服务的差距分析与体系建构——以福建为例[J].华南农业大学学报,2006(1).
[4]王小林,苏允平.西方公共服务制度安排对中国农村公共服务改革的启示[J].农业经济,2003(8).
【关键词】知识产权/微观公共权力/法律规制/正当程序
【正文】
一、从两件“学位案”谈起
1996年1月24日，北大学位委员会在21位委员只到16位的情况下，以6票同意，3票弃权，7票反对的结果，决定不授予北京大学博士生刘某的博士学位；随后，北大只授予了刘某博士“结业”证书而非毕业证书。此后，刘某在长达3年半时间内四处询问、反映，要求回答他“未获学位”的原因均未得答复。1997年他向法院，法院以“尚无此法律条文”为由不予受理。1999年9月，刘某再次，终得北京市海淀区人民法院受理。他请求法院责令被告撤消其1996年的不授予博士学位的“决定”；判令北大向其颁发博士“毕业证书”，并对其学位授予问题重新审查。
海淀区法院在有关学位授予纠纷处理的法条缺位情况下，根据行政诉讼法有关规定及法律的“正当程序原则”，认为：北大学位委员会作出“不授予”决定涉及学位申请者能否获得相应学位证书的权利，故在作出否定性决议前应告知相对人。法院判决责令北大学位评定委员会撤消“不授予”刘某博士学位的决定；在判决生效后3个月内对是否批准授予刘的博士学位进行重新审议。（注：二审法院受理此案审理后发回重审。但2001年初，原审法院（北京海淀区法院）以“超过诉讼时效”为由，驳回了刘燕文的（据说是海淀区法院在“请示”了上级有关法院后作出的）。贺卫方教授在2001年3月某日的《科技时报》上曾以《转了向的里程碑》为题，评海淀区法院这一“驳回”的判决“在法律的程序方面存在许多疑点”，他说：“最关键的问题是，当一个法院已经受理了一起案件并且做出了自己的裁判，就意味着法院以权威的行为承认了案件并不存在诉讼时效的问题。法院受理了，然后经过一方当事人上诉，上一级法院又发回重审，下一级法院又说当事人在一审时已经过了诉讼时效，这样就等于出尔反尔，法院的威信得不到保障，当事人对法院的预期也会变得复杂和混乱”。
贺文还说：“实际上，海淀法院一审判决非常仔细地界定了什么是司法权力能做的事情，什么是司法权力不能做的事情”。）
无独有偶，2000年7月，成都市武侯区人民法院也审理了一起类似案件。华西医科大学博士生张某状告华大学位评定委员会“不授予”其博士学位一案。1992年张某考入华大攻读妇科肿瘤博士学位。在校期间，修完全部学位课程，成绩平均85.75分，临床技能考核平均79分；从未出过医疗事故，也无政治错误及犯罪行为。1996年6月，张的博士学位论文答辩获由5名同行专家组成的答辩委员会全票通过，成绩评定为良。华大论文答辩委员会作出授予原告博士学位的建议后，上报校学位评定委员会医学分会。医学分会在一名委员缺席，八位委员参加（全体成员共九位），4人同意，4人弃权情况下，作出“不授予”张某博士学位的决定。同年7月，华大向张颁发了博士毕业证书。从1996年医学分会作出“不授予”决定后，张一直为此四处反映，要求华大学位委员会就“不授予”学位一事说明理由，听取其申辩，并作出答复。但该委员会既未将“不授予”决定送达张本人，也不作任何回答。长达4年申诉无果后，2000年3月，张以学位委员会“违法不作为”为由，到成都市武侯区人民法院。就在法院于同年4月受理此案后，华大学位委员会于5月11日召开会?槁男小白魑敝霸稹R?票赞成，20票反对，作出“不授予”张博士学位的决定。于是张变更诉讼请求，以学位评定委员会的决定缺乏事实依据、程序违法为由，重新。2000年7月31日上午，武侯区法院开庭审理了此案。（注：有关张某案件的报道，见2000年4月19日和2000年8月1日四川《华西都市报》。）
以上两案的争议焦点是：(1)“学位评定权”能否放弃？(2)学位委员会的外行专家可否对其他领域内的专业论文进行实质性否定？(3)学位授与被否定后，当事人有无知情权、申辩权？
以上两案无论最终结果如何，法院对两案审理的意义已远远超出了案件本身。人们普遍认为：两案针对的不是某个大学，“而是一种旧的体制，一种错误程序，这在全国高校普遍存在。”两案反映了高校“依法治校”的诸多问题，对高校教育管理体制提出了挑战；认为教育行政主管部门和高等学校应给予高度重视，健全和完善高校解决纠纷机制。北大法学院姜明安教授认为：此类案件开辟了行政诉讼司法救助的新路，有利于培养依法行使公共权力的意识，增强大学生的权利保护意识。北大贺卫方教授则从另一角度提出：此类案件“对现行高等教育管理体制和学位授予制的缺陷提出了质疑”，“为司法进入高等教育管理领域找到了一个入口”。他还认为：高等教育管理中“如何避免‘外行决定内行’”，避免“用简单的多数值决定一个人的命运”，是一个十分重要的问题。（注：方言：《北大法学院亲历记》，中华工商联合出版社2000年6月版。）
此类案件深刻昭示了一个重大问题：一种不同于工业文明时代的知识经济社会的法律秩序、法律事实、法律关系已浮出历史地表；我们虽然还不能十分清晰地描述出它的全部体貌，但我们已经感受到它扑面而来咄咄逼人的冲击。如果我们不能敏锐地从中捕捉到知识经济社会法律现象的各种信息，我们将在这一冲击面前猝不及防，陷于被动。（注：这类法律信息近年已有成社会“热点”之势。如对2000年7月发生在湖南嘉禾的“高考舞弊案”的处罚提出的法律质疑：取消该县“各类教育全国统一考试考点资格”是否违反了“罚不及他人”、“罚责自负”的法律原则？（见2000年8月2日《中国青年报》张万臣文章）；学校有无权力搜查学生宿舍的讨论（见2000年3月17日《华西都市报》）。
2000年全国人大和全国政协第九届三次会议上，两会代表和委员的议案与质询中，这方面内容大量增加。如对高考录取因地区差异而导致的悬殊录取分数线和录取不公，两会代表和委员提出质询，并要求制定有关招生的法律（见2000年2月23日《中国青年报》，2000年2月25日《华西都市报》）等等。）
二、如何认识知识生产中的微观公共权力性质和法律责任
法理学乃至整个法学近年十分关注“程序正义”问题，对立法权、司法权和行政权行使的正当程序进行了深入研究。然而仅限于宏观公共权力的正当性问题，还不能解释前述两学位案对法学研究的前沿性责难。这两学位案表明，知识经济的到来，使我们必须把法学研究深入到与知识生产密切相关的每一社会生活空间（不仅是知识产权保护），尤其是长期被法学研究所忽略的教育科研领域中大量存在的“微观公共权力”行使空间；对这类虽然“微观”，却与知识进步关系最密切的权力机制进行仔细考察和分析。两学位案争执的焦点之一是：学位委员会委员们手中的权力是“学术自由”权利，还是公共权力性质？刘某案一审判决宣布后，有人曾“气愤”地认为：法院判决侵犯了学术自由。（注：方言：《北大法学院亲历记》，中华工商联合出版社2000年6月版，第193页。）
成都张某案在庭审时，原被告双方亦就此权力性质展开过激辩。原告方认为：学位委员会的权力属行政授权而产生，应属“行政权”性质，故具有不可放弃性。被告方则称：这种权力是基于“学术自由”产生的专家个人的内心确认权、评断权，与“行政权”无关，委员会投“弃权票”与人大代表一样，是“自由权”的行使。
笔者认为，学位委员会委员们手中的权力无疑是一种公共权力，但它确与一般所说的“行政权”不同，亦不同于“立法权”，更不是什么“学术自由”权利，而是一种十分特殊的微观公共权力。它虽然“微观”，却广泛存在于与知识分子群体密切相关的学科规训（学科划分与管理、学纪监督、硕士博士点的设置等）、学术评定、学籍学历学位的获得、职称晋升、学术荣誉的获得等各种活动中。由于它直接关系到知识经济时代的社会主体——以学历、学位、职称等为外在标识，以知识质量、学术水平为内在含量的智力劳动者群体的个人命运，也必然关系到整个国家“科教兴国”战略的成败，因此，不可不对它的性质、权力结构特点和法律责任等，作深入剖析研究。
（一）“学术评定权力”属“公权力”性质，而非“私权利”的行使。
学术自由权利是一种“私权利”，本质上是“个人自由”的体现，具有极大的个体选择性；它被规定为一种法律上的权利，是基于对人类个体智力创造本性的尊重。因此主体在行使这一权利时，不应受他人干涉，应受到法律保护。更重要的是，主体本身行使这类权利的后果并不对他人产生决定和支配的作用。
“学术评定权力”则具有“公权力”性质。首先，它与一切“公权力”一样，是社会基于利益冲突或价值冲突而设置的一种“强制性调控”机制。知识社会中，学籍、学历、学位、职称、学术荣誉等与人的利益息息相关，也与社会知识资本的多寡、知识成果的质量息息相关，是知识社会的一种身份标志和“稀缺资源”。对这种利益关系和资源进行分配与调控，是国家与社会设置这类机构的重要原因。其次，它具有一切“公权力”“以国家强制力为后盾”的特征，它行使的直接后果，是对他人的行为和命运作出的某种改变和决定，即对他人行为和命运要产生强制性、权威性的确定效力和约束效力，决定他人在知识产权和知识追求中能否到得到某种他想获得的利益（包括精神的和物质的、人身的和财产的利益）。正因它具有对他人命运进行决定和支配的强势特征，它也就与一切公权力一样，如缺乏法律的正当程序和监督制约机制，必然导致专横、腐败和不公。
（二）这种“公权力”虽由行政授权产生，但与一般行政权不同，更不同于“立法权”。
首先，学位委员会或学术评定委员会这类机构设置虽是经行政授权产生，但并不属于行政机构的正式编制；它的组成人员也不是经考核录用的国家公务员，而是经教育行政机关在某段时期内认可的某个学科领域的专家、学者。因此，其权力行使方式不是“首长负责制”，或下级对上级指示的服从，而是“无记名投票表决”。
第二，这种“无记名投票表决”的权力与立法机关组成人员的“投票权”性质也不同。一是权力来源和体现的权力关系不同。人大代表的“投票权”来源于选民和选举单位的民主委托，是代议制民主政治的产物，它体现的是人民民利与“国家权力”之间决定与被决定、制约与被制约的逻辑关系。而学术评定机构成员的“投票权”来源于教育科研行政主管机关的职务性授权，它体现的是主管机关的职能管理行为与接受授权的个人或机构之间的法定职责关系。二是权力本质内涵和权力行使结果不同。人大代表的“投票权”本质内涵上是一种民主政治权利，是人民管理国家大事的体现，因此，人大代表的赞成票，反对票，抑或弃权票，都是“民意”的反映；它行使的结果表明民意、民心对“公权力”的制约，而不是对某个特定公民个人命运的决定。而学术评定机构成员的“投票权”本质上是一种因行政授权而产生的职务性权力；它行使的直接后果是对特定公民个人命运作出的改变和决定。因此，它应当像一切“公权力”一样，以“法定职责”为基础。而“法定职责”是不可以放弃的，放弃则意味失职或渎职，意味对基于“职权”而产生的法定责任的逃避，即以不作为方式造成的职权行使中的违法。
（三）为什么在“学术评定权力”行使中普遍存在这种“违法”呢？笔者认为，对这类权力的性质、产生依据和法律责任的构成缺乏认识和仔细分析是一个重要原因。
仅仅说这类权力“依据行政主管机关授权”而产生是不够的。其产生依据应是两个：1.教育行政主管机关授权。因而使它具有了一般行政权权行使的效力性、确定性和权威性。2.基于该机构成员的学术水平和主管机关对其水平的认可。正是这后一个原因，使该权力在知识社会中具有某种思想上的“权威性”——即“学术权威性”。这就形成了这类权力以“学术权威性”为内在基础，以“政治权威性”为外在形式的学术性政治权力的特征。这种权力的法定责任既不由“首长个人负责制”产生，也不像人大代表必须对选民或选举单位负责，那么，它对谁负责？应当怎样构成呢？
第一，学术评定机构成员身份应是双重的。基于“专家”身份，他（或她）才有学术上的资格进入这一机构，从学术角度对他人进行评定。基于行政授权，他（或她）又从“专家”兼而具有“评委”职权。这样，他对他人的学术评定就不是一般的议论品评，而是在履行对他人学术生命生杀予夺的权力。他必须负责任地对其评定对象能否获取某个学位、职称、学术荣誉称号，对某个单位能否设硕士博士点等进行决定。因此，产生这种权力法定责任的客观依据就只有一个：该评委对其评定对象专业领域的深入了解和该评委具有该专业领域公认的深厚学术造诣。
第二，这又产生了两个问题：一是如果他（或她）不具备该专业知识、对所评对象的专业领域完全外行或仅只常识性了解，其行使这种“学术性”权力的客观依据何在？二是其职权责任既然是依据其学术造诣和行政授权而产生，而不是依据他（或她）的“学术自由”在随心所欲，他（或她）就必须对其评定对象负学术上的法定责任，即应当负责地在投票时写自己名字，并说明学术上的理由（特别是投反对票时）。而采取“无记名投票”方式，是否会造成这种法定责任承担的落空呢？即找不到对这类职权行使真正负责的主体；在追究责任、需承担法定责任时，往往以“无记名投票”为由，使直接责任主体成为虚无。
可见，现行学术评定中的投票机制设置犹如陷阱，它使严肃而神圣的学术评定变成了说不清道不白的“暗箱”操作，使“根据评定机构成员的学术水平”而行使的“学术评定”权，变成了凭其成员“天知、地知、你知、我知”的随心所欲的“良知评断”。在一个最需要理性控制的权力行使空间，却由大量非理性因素主宰着。——这就是今日知识生产中的制度性现实。
三、必须对知识生产中的微观公共权力进行法律规制
当前述两学位案对这种权力机制提出质疑时，也有人别有傥论：此在西方尚属无可奈何，何况中国！的确，今日中国教育科研中的一套管理制度，确实不是中国国粹。但它的非理性因素若与中国沉重的传统历史文化某些负面东西结合，对人才的压抑，对知识进步的阻碍就更见显然。在中国涉入21世纪的知识经济时代，如何从马克思主义历史唯物论的实践立场出发，重新审视这类制度的合理性问题，并从法治切入，进行改革，是现实与未来对法学研究提出的一个重大问题。
（一）法理学在认识知识进步与法的关系上，不能停留在一般所谈“教育与科技法制化”层次，而必须找出其内在真实的制度“同一性”关系。
现时法理学教科书充斥着“科技对法的作用”、“法对科技的促进”这种格式化语言，其内涵上仍把知识进步、科技发展与“法”看作互不相干的两张皮，即使有“同一性”也是表面上的。知识经济的到来，却把二者之间真实而深刻的内在同一性关系凸显出来：二者都是人类制度性实践活动的重要内容；法律本身是人类制度文明的产物，知识进步、科技发展也是在人类实践的制度性框架中进行的。二者同一于人类的制度性实践。
知识生产的所有活动都纵横交错地贯穿着大大小小的制度性结构，否则，人类知识生产就是零乱琐碎、不成规模的。这些制度性结构存在于知识生产的内在过程、内在系统，构成知识生产的重要部分，甚至构成“知识”本身。但这种制度性结构并不是20世纪后期知识经济已在全球成迅猛之势时，才“嵌”进知识生产中去的。在今天看来“理所当然”的某些知识生产的制度性结构，继承的是18世纪西方工业文明的传统。
18至19世纪，在英、法、德、意和美国先后出现“大学的复兴”，其标志是各类专业学科的建立，以及相关的各种教育训练、研究、学术评定、学纪管理等近代大学教育制度的设置。大学复兴使人类的知识生产摆脱了农业文明时代的零碎状态，而成为一个制度化、系统化的生产过程。大学教育制度成了一种实实在在的制度性知识生产结构，它源源不断地为社会提供着各种知识产品（如各类专业人才、科技成果、社会科学文献、决策“思想”等）。大学知识生产过程中形成的制度性结构，是一套较系统的“微观公共权力”制度，它包括考试、监控、评定、学科管理等看似“细小”，但却对知识生产的主体、对象、过程进行着全方位控制的制度。
和宏观公共权力机制相比，人们很少怀疑这些“微观”权力机制的不合理性，反而视其为“天经地义”、崇高神圣。直至第二次世纪大战后，信息技术革命引发了一场深刻的社会变革，知识经济席卷全球，大学成了知识生产的中心场所，人们才注意到这一场所中制度性权力结构的重要作用及其正当合理问题。
最先质疑这套制度的是70年代以后的西方社会思想界。他们“发现（或重新发现）了植根于近性思想中的种种主要的实质非理性要素。”（注：[美]华勒斯坦等：《开放社会科学》，刘锋译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第94页。）从福柯到华勒斯坦等秉承马克思到韦伯的社会批判传统，认为知识生产中“只见知识不见人”、“只见科学不见制度”，如同工业革命时期“见物不见人”、“只见金钱不见制度”一样，是荒谬的。知识与科技进步要真正成为人类的福祉，就必须超越纯粹的“知识论”层面，把对知识的追求看成高度制度化的人类社会实践，而不是单纯的“智力活动”或“学术自由”。
知识生产的高度制度化带来了两个后果：第一，出现了知识性权力结构。即知识与公共权力互相渗透，互相强化，紧密结合。知识既是公共权力的外在面具，又是公共权力的内在依据之一（知识经济时代的公共权力仅仅依靠单一暴力系统存在已不可能）；公共权力则组织了知识的生产和运用，决定了“知识产品”的内容。
第二。公共权力与知识生产的密切结合，是随着大学教育的扩张、大学对社会影响的加深而来的。大学生产的“知识”传播越广，与这些“知识”相连的权力机制向社会渗透得也越广。故此，与知识生产相连的“微观权力”几乎无所不在，带来了“权力的泛化”（注：《福柯访谈录——权力的眼睛》，严锋译，上海人民出版社1997年版，第29页。），构成了“现代社会权力关系的基石”。（注：[美]华勒斯坦等：《学科·知识·权力》，刘健艺等译，生活·读书·新知三联书店，1999年3月北京第1版，第6页。）
福柯曾说：“人们常常强调化学的发展同工业发展的需要关系密切，这是对的，已经得到了证明。但是我更感兴趣的是分析科学在欧洲怎样被制度化为权力。”“科学之被制度化的权力，是通过大学制度……这类抑制性的设施”进行的。（注：《福柯访谈录——权力的眼睛》，严锋译，上海人民出版社1997年版，第32页。）因此，研究知识生产、科学发展与公共权力之间的制度性同一关系，法治在这种同一关系中所起的作用和切入方式等，是知识经济时代的社会实践对社会科学研究包括法学研究提出的重要任务。
（二）必须对微观公共权力的“细小环节”进行法律规制，防止权力滥用
与科技发展、知识进步、人的智力创造密切相关的“知识性权力结构”，几乎都是由一组组微观、细小的制度构成（如考试制度、学籍与学纪管理、学科设置、学术评定、学位授予等）。这些容易被人们忽略的权力机制“不是那种因自己的而自认为无所不能的得意洋洋的权力。这是一种谦恭而多疑的权力，是一种精心计算的、持久的运作机制。与君权的威严仪式或国家的重大机构相比，它的模式、程序都微不足道。然而，它们正在逐渐倪那些重大形式，改变后者的机制，实施自己的程序。”（注：[法]米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨运婴译，生活·读书·新知三联书店，1999年5月第1版，第193页。）正如福柯所言，微观权力机制的模式和程序表面上好像“微不足道”，其内容也像是由一些“技术性”的“细枝末节”构成，即我们在前两学位案中看到的，是些说不清道不白的“微妙安排”。但福柯一再提醒人们：这些“细枝末节”很重要，千万不可忽视；因为它们规定了某种对人“进行具体的政治干预的模式”，是一种“新的权力‘微观物理学’”。他还说：这种权力机制“具有很大扩散力”，“自17世纪起它们就不断地向更广的领域扩展，?坪跻钦錾缁帷！保ㄗⅲ篬法]米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨运婴译，生活·读书·新知三联书店，1999年5月第1版，第157页。）它与宏观公共权力在行使中一样，具有“人性恶”趋向；不同的是，它发生在知识生产领域，因此更容易被人们忽略，也更带有“智力”上的狡猾性，“表面上光明正大而实际上居心叵测”；由于其“细节”的不透明，其权力强制方式可能更“卑劣”（注：[法]米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨运婴译，生活·读书·新知三联书店，1999年5月第1版，第157页。），更容易对行使对象造成制度性的“陷阱”。
福柯的忠告可谓暮鼓晨钟。当一名学生或学者被那些“说不清楚”的评定机制草菅了学术生命而无可奈何时，人们才痛感这些“细小”机制与宏观的立法、司法、行政权力一样，如不受制约，照样制造悲剧，带来灾难！
对知识生产中微观公共权力的法律规制，必须遵循双重原则；一是法治社会的基本原则；二是依据知识生产的客观规律而创制的特殊原则。
1.知识生产中的微观公共权力必须遵循法治社会的正当程序原则。
法律的正当程序原则，即“自然正义”原则，包含了两项最低限度的公正标准；一是任何人或团体在行使权力可能使他人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。二是任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件，即任何人不能作为自己案件的法官。这两条原则随着中国“依法治国”的进展，已贯彻了今日之司法实践。笔者认为，这一原则照样应适用于与科学教育发展密切相关的微观公共权力行使中。
第一，有关教育科研机构及学术评定机构在作出不利于他人决定时（如学纪处理、不承认其学历、不授予学位、不晋升职称等），应当听取相对人的意见，使其行使为自己辩护的权利。如：将有关决定及时通知当事人，告知其相应的权利，依法实行“听证”制度，在公开场合进行质证和辩论。其决议、决定的送达，对当事人申诉、申请复议的回复，听证的举行等，都应有期限规定，不得久拖不决。
第二，各种学术评定、学位授予、学纪处分等权力的行使，应当按公开的规则和标准进行，如同法官办案一样，其依据的法律必须公之于众；并尽量量化，使之具有操作性和确定性，避免随心所欲的“临事议制”和暗箱操作。
第三，各种评定机构应规范性地依法设置，防止学术权力的异化。即应当有任期限制；并将其组成人员告知相对人，实行“回避制”；相对人如对其组成人员评断的公正性有合理怀疑时，应当实行回避。
总之，正当程序原则是防止微观公共权力滥用的根本保障，只有将其贯穿到微观公共权力行使的“细小环节”中去，才能使其具有起码的“游戏规则”，避免其非理性行使带来的弊端。
2.知识生产中的微观公共权力行使应当体现法治社会的“基本人权”保障原则。
教育科研管理制度的根本价值在于保障公民在知识生产中基本人权（包括受教育权、学术自由权、知识创造权等）的实现，而不是为管理而管理。故凡涉及公民在教育科研中实体权利和程序权利的处理时，应当特别慎重。如：凡对公民的学籍、学历、学位、职称、考试资格等作出实质性否定时，必须提出否定的事实理由和法律依据。无事实理由和法律依据的否定，应被视为“权力的滥用”。
根据人权保障原则和司法权对社会纷争的终局裁决性，当公民依法具备获得相应学籍、学历、学位、职称、考试资格等条件并提出申请后，在被有关机构无任何事实理由、或理由经听证不能成立而被否定的情况下，应当对该公民给予实体权利方面的司法救济（不仅仅是程序方面的司法救济）。即由司法机关进行权利推定。（注：前注贺卫方《转了向的里程碑》一文中提到：“所谓大学独立，是什么意义的独立？大学独立是否意味着它的所作所为都不受司法机关的制约？这个案子从一审开始就处在相当复杂的外部环境之中，司法与司法的裁判在多大程序上能够介入到过去由高校完全垄断的事务中？高等学校的性质究竟是什么？由于大学明显行使着实际的裁判权和处分权，这样的权力能够给学生带来直接的影响，所以在涉及到学生的权利（包括他能否获得学位，能否获得毕业证书等方面）时，应该让那些认为相关处置不公平的人有一个另外提出质疑的途径，就是由一个中立的第三方对相关决策的合法性作出审查和裁判，从而使纠纷得到公正的解决。从法治社会的逻辑看，这个中立的第三方当然应当是法院。”）
3.知识生产中微观公共权力应当遵循的法律规则，还必须依据知识创造的特点进行新的创新。
对微观公共权力的法律规制，说到底，是法律规则的规制。而任何一项新法律规则的创制都有一定规律，即它必有其客观性、独立性和前瞻性。
首先，它必有其客观依据。知识生产是人的智力活动，是复杂的心智、精神创造和脑力支付。对这种复杂的心智创造和智力成果，起码应当了解和懂得它，才有资格评论、审定它。专业化，是知识生产的科学性、规范性的体现，它决定了知识性评定中必须遵守“内行决定内行”的规则，才能使这种评定具有起码的说服力和科学的权威性，才符合智力创造的客观规律，保证评定的质量。因此，专业化的学科划分，是知识评定中确立“内行决定内行”这一起码“游戏规则”的客观依据。
把专业性知识含量要求甚高的评定权交给一位外行专家（即使不排除他对该学科有常识性粗通之可能），如同把外科医生的手术刀交给一位虽有医学常识但未受专门训练的律师，能不儿戏吗？知识性评定中，最不人道的就是草菅人的学术生命。当一位学子经多年寒窗苦读、一位学者凝聚心智和生命的研究成果，被莫名其妙的非理性评定简单否定时，无疑是知识领域里最残忍的事情和最大的不公。“何世无奇才，遗之在草泽”的左思式怨愤一旦出现于今日，折射和反映的就不仅是个人悲剧和社会某些阴暗面，而是非理性体制导致的对知识进步的严重阻碍。
因此，将“内行决定内行”作为这一领域内特殊的法律规则，应当是法治社会的公正性与知识社会的专业性、科学性的双重要求。
和政府直接支付转变成本相比，财政政策的引导、激励和约束则带有一定的间接性，但往往更具有规范性和长效机制特征。但在具体讨论财政政策对经济增长方式转变的支持措施之前，必须明确：财政并不能包打天下，而是要以顺应市场机制和弥补“市场失灵”的方式来行市场所不为、难为之事；财政发挥作用往往是为了助市场“一臂之力”，不能因此导致过度的行政干预或政府依赖。
基于我国经济社会发展的现实需要，在相当长的历史时期里，转变经济增长方式的努力都将是十分必要和重要的。财政政策若要对此释放更多的潜力和空间，必须不断完善公共财政制度，依托制度的内生机制和动力，强化和优化政策的调控作用，同时积极借鉴国际经验、总结本国经验，结合中国国情优化财政政策设计，继续在支付成本、激励约束、优化外部配套环境三方面履行应尽职能，有所为有所不为，“到位”而不“越位”地做好对转变经济增长方式的支持促进。
一、把握公共导向，不断深化公共财政建设
作为适应和推进市场经济体制的重要变革，公共财政建设和转变经济增长方式有很多理念和步骤上的契合。坚持完善公共财政制度，本身就是转变经济增长方式的“治本之举”之一，同时也是为财政政策发挥“有意为之”的能动性所提供的系统支撑。在公共财政框架的构建方面，近年已经取得了一系列包括财政管理制度创新、管理方式创新、公共产品和服务逐步提质、丰富在内的成绩。但是，公共财政所包含的深刻内涵、所要求的更深层次的制度创新和管理创新、所肩负的适应和推进市场经济体制的重大使命，需要继续深化财政转型，不断探索和创新。公共财政不仅仅是市场经济的有机部分，而且需要其产生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市场经济体制的形成和进步，也包括促进经济增长方式的转变。因此，公共财政建设中，不仅要把满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心，还要在更深层面上，发掘公共财政的创新空间。
其一是要充分认识公共财政在合理处理和把握政府与市场的分工关系方面的作用。把“以财行政”的范围控制在市场难以作为的方面，真正履行政府应做之事、应为之举。通过财政制度的规范和政策的引导，把政府过度干预经济、主导经济的可能降到最小，从而避免或改变那种官员主导、权力推进、拼资源拼项目的投资驱动型经济粗放增长模式。
其二、要深刻领会公共财政与以民主法治为特征的政治文明的互动意义。现代意义的公开、完整、透明的财政预算，从其编制、审议、批准到执行，需要有一整套体现合理有效的权力制衡、民意表达、规范严密的决策及监督机制的制度安排。如果这种规范的公共选择制度安排，最终能够在公共财政的决策和管理运行中稳定地成型，或者说通过公共财政建设的深化促进了这种制度安排的建立和推广，那无疑将是公共财政对和谐社会核心内容——“民主法治、公平正义”的更深层次和更具全局意义的贡献。同时，其综合效应将顺理成章地对经济增长方式转变产生正面推动作用——无疑，权力制衡和公众监督的制度化是防止政府偏离职能、过度干预经济和促使统筹协调的科学发展观落实于集约式增长的最有效方法和长效机制。
二、积极改进和落实以“分税制”为基础的分级财政体制
现行“分税制”已在适应市场经济、处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系方面发挥了重要作用，但如何使其实质内容在省以下得到贯彻，已成为当务之急。按照“十一五”规划关于“减少行政层级”和“建立健全与事权相匹配的财税体制”的明确要求，今后要积极推进减少财政层次的“扁平化”改革，对省以下四个层级通过“乡财县管”和“省管县”的改革试验，力求实行扁平化与实质性分税。以此为基础，清晰合理界定市场经济要求的中央、省、市县三大不同层级的事权，进而合理配置税基，使地方政府的支柱性财源调整到省级的营业税和市县级来自不动产保有环节的物业税（房地产税）上，从而在财源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求经济粗放增长的速度偏好，割断地方政府短期行为与粗放式经济增长的直接利益关系，从而在体制上消除地方投资过热和结构失调的内在冲动。改革的着力点包括：
由粗到细，清晰、合理地界定中央、省、市县三级政府事权及支出责任。关键是明确界定中央和地方政府各级的投资权，进而逐步形成全套的事权明细单，规范支出责任。
调整和规范中央和地方的收入划分。结合税制改革及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施，按照财政收入的属性并兼顾发挥中央、地方两个积极性，合理配置税基、税权与收费权，促使地方政府专心致志于优化辖区公共服务与投资环境，促进统一市场形成与经济增长方式转变。
规范地形成各级预算，完善和加强转移支付。由中央、省、市县三级政权明晰各自事权、合理配置财权（税基），推进到规范地形成三级完整、透明、在公众参与之下事前决定、批准生效后严格执行的预算，同时改进完善中央、省两级自上而下的转移支付以及必要的“对口支援”横向转移支付，增加“因素法”一般性转移支付规模，优化转移支付结构，进一步规范专项补助资金分配办法（对到期项目及补助数额小、体现中央宏观调控政策意图不明显的项目要逐步予以取消；交叉重复的项目要重新清理，合并归类；对年度之间补助数额不变且长期固定的项目，列入中央对地方的体制性补助；严格控制新设项目，必须设立的项目要将资金安排和制度建设同步进行，实行规范管理）。同时，规范中央对地方专项拨款配套政策，建立完善监督评价体系，确保转移支付资金充分使用于基本公共服务领域。
完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，进一步缓解基层困难和创新公共服务机制。按照激励与约束相结合、以奖代补的原则，在增加财政奖补项目和资金规模的基础上，进一步完善财政奖励补助政策，更好地调动地方政府和财政支农、节支、精简机构的潜力和积极性。省以下财政管理体制的改革，要特别注重结合新农村建设中的县乡综合改革和“省直管县”改革试验，努力减少财政管理层次，提高行政效能，进一步缓解基层困难，在切实体现财力与事权相匹配、以事权定财力、以责任定财力、财力支出向基层倾斜原则的同时，积极推进农村公共服务由“花钱养机构养人”向“以钱养事（政府采购）”的制度创新，切实加强和优化基层基本公共服务的财政保障。
三、改革公共收入制度
这一领域制度创新的出发点，是重在以公共收入制度改革推进政府职能转变，弱化地方政府盲目追求产值、追求流转税收增长的扭曲式激励机制。只有使地方政府职能的重点和其支柱性财源的培养相互吻合并形成良性循环，才能适应政府职能和财政职能调整的导向，从内在动力机制上消除其扩大投资、办企业的利益冲动和仅着眼于短期从土地一级市场获取收入的扭曲式“土地财政”依赖，内生地使地方政府行为纳入科学发展观的轨道。同时，为了从根本上改变政府充当地方经济活动主角的不正常状况，必须从财力相关制度规范上切断不规范政府行为发生的源头。其要点包括：
调整流转税税率和结构，适当降低流转税在整个税收收入中的比重。首先是改革和完善增值税制度，加快生产型增值税（即对企业新购进固定资产所含税款不予抵扣）改为消费型增值税（即允许企业抵扣投资所建厂房及新购进机器设备所含税款）的步伐；其次是适当扩大消费税征税范围，将部分对环境影响较大的产品和高档消费品纳入征税范围，完善消费税税率结构，引导生产和消费结构。
开征物业税（不动产税），将其培育成为地方政府财政收入的主体财源。力求尽快通过试点取得经验，在清理整顿房地产收费的基础上，合并房产税和土地使用税等税种（包括外资企业房地产税），建立统一的物业税，把其税基放在不动产的保有环节。
强化政府非税收入的预算管理和征收管理。首先要大力推进综合预算改革，将政府性的收入全部纳入预算管理，预算内外资金统筹安排，透明地接受人大和公众的监督，实现真正严格的硬预算约束。与此相应，要加强政府非税收入的征收管理，实质性贯彻“收支两条线”原则，完善“单位开票、银行代收、财政统管”的征收模式，保证政策法规规定的各项非税收入应收尽收，及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。
规范土地收入管理。严格按照2006年9月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》要求，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。在适当时机，提高土地出让收入的统筹管理级次，调高中央和省级财政分成比例，建立全国土地收益储备基金，专项用于中长期的国土开发、整治等开支和稳妥解决失地农民的长期生产、生活问题。要切实贯彻土地“占补平衡”政策，遏制当届地方政府的“卖地冲动”，避免“寅吃卯粮”。未来应该通过出台物业税等措施，厘清土地租、税、费的关系，适当淡化土地出让金的地位。
四、构建与资源节约型、环境友好型社会相配套的税费规范
按照国家“十一五”规划提出的“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”的主体功能区理念，需要配套制定相应的财政政策，综合实施激励与约束并重的税收、收费政策，适当集中和再分配一部分经济利益，促进资源节约、环境友好导向和行为。现阶段，可行的举措包括：
改革和完善探矿权和采矿权（矿业权）的价、税、费制度。要以矿产资源有偿使用为方向，尽快全面实行矿业权有偿取得制度，完善矿业权价格形成机制。同时应将矿产资源税和矿产资源补偿费两者之中性质相同的租金收入合并，租税分离，重新组合，各归其位。
发展建立以资源储量和级差收益为基础的矿产资源补偿费征收办法。要改进矿产资源税费的计征方式，在有条件的矿山将现行按产量计征办法改为按储量计征办法，或按资源回采率和环境修复率确定不同的税收标准，以促进资源开采率、回采率的提高。另外，应将目前的矿产资源补偿费从量定额征收改为从价征收；还可根据不同矿产资源的级差收益，实行差别化的税率和收费标准。
应当考虑从资源产品价格中适当提取矿山安全生产和环境修复基金。专款专用于安全生产、防范事故、环境恢复和资源枯竭时的连片改造、产业转移。
扩大资源税的征收范围。将没有纳入现行征税范围的资源品，如水资源、森林资源等纳入征税范围，同时将现有的某些资源性收费并入资源税。
合理调整矿产资源税和资源补偿费在中央和地方之间的分配方法。适当增加资源税中央分享部分，以利中央有财力实施跨省区的国土整治规划和资源合理开发方案。
改进生态环境管理制度和税收体系。推行排污权交易制度，同时改进生态补偿收费制度，实施有利于资源节约利用和污染物减排的价格机制以及有效的惩罚措施。在相关税收优惠政策上，实施“绿色导向激励”，鼓励投资、生产和消费等不同环节的清洁生产、节能降耗减排、废弃物循环利用行为。积极研究开征环境保护税种的可行性方案。
五、支持和鼓励创新型国家建设和企业自主创新能力建设
在中国解决经济增长方式转变问题，必须走建设创新型国家之路，充分发挥科技“第一生产力”的能动作用。因此，财政政策设计上，对经济增长方式转变的支持应当紧密结合推动创新型国家建设，增强自主创新能力。针对当前我国企业研发资金投入不够、创新水平低的实际，要特别着力把企业，包括大量中小企业锻造成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体和创新成果应用的主体，同时促进产、学、研的联合开发。
财政支出方面。一是在创新产品建设上，应为构建以企业为主体的自主创新体系提供必要的贴息、信用担保等支持；业已成立并运行了数年的国家中小企业创新基金，需要扩大规模，改进管理，更多运用乘数效应较大的贴息方式，以及规范的参股方式。二是为建设科技实验室、中试基地、孵化基地等提供一定的资金保障。三是积极发展产业基金和以政策性扶持为导向的风险创业基金的“母基金”。
随着全球化经济的到来,市场竞争将更加激烈,乡镇企业也将受到更加严峻的考验和挑战,面对国际国内两个大市场,乡镇企业如何找好自己的市场定位,强化自己的竞争力,在全球化经济中不落伍,不后退,保持住自己的优势和特色。这说到底就是一个发展问题,研究和探讨新形势下乡镇企业的发展问题,是非常有必要和有意义的。
一、乡镇企业必须重新研究自己的发展战略
乡镇企业要及时跟踪研究外部环境变化给自己带来的影响,必须重新研究自己的发展战略,要认真分析现实和潜在的竞争对手,挖掘自己的比较优势,充分利用两个市场提供的机遇,培植自己的强项。因为乡镇企业走向国际经济大循环已经不是自己愿意不愿意或想不想的问题,而是迫到临头的现实。据有关方面统计,世界500强大企业进入中国市场的已有230多家,乡镇企业面对的现实是,在国内市场要与国有企业,国际强者竞争,在国际市场更要面对众多的竞争对手,所以乡镇企业重新研究自己的发展战略十分重要。如自己要进入或退出哪一市场,如何设定市场占有目标。主攻的市场区域是国内还是国际,是收缩战线壮大主业,还是战略扩张,多角经营;如何选择技术发展方向,如何确定新产品开发方案,是靠投资建设实现扩展,还是走兼并联合与协作之路,如何选择适宜的企业组织结构和财务管理体制,如何设定企业资产负债结构,主要融资方式是什么?……人无远虑必有近忧。做为一个决策者和经营者,如此等等众多的问题,在外部环境急剧变化过程中,都是需要认真研究和回答的。不能到时再说市场不相信眼泪,更不同情弱者,如果到时候再说,以不变应万变,必然坐失商机,什么都晚了。
二、乡镇企业必须确立人才、技术开发和市场营销在企业中的基础地位
在短缺经济下,买方求卖主,市场营销没有作用;在供不应求情况下,产品可以几十年一贯制,技术开发和人才没有地位,在市场约束增强,企业竞争加剧之后。过去的一切全然变了。一些拥有巨型生产能力的企业竟出现亏损,一些曾填补过我国“空白”的企业也陷入困境。而一些名不见经传的“幼稚企业”却如一匹匹黑马,频频争标夺魁。从这里可以清楚地看到短缺经济,卖方市场条件下证明企业实力的是生产能力,而转向供需平衡之后,决定企业兴衰的则是技术开发和市场营销。技术转化为生产力周期的大幅缩短,使企业间的竞争越来越突出地表现为技术实力的竞争;用户越来越充分的选择性,使得企业营销能力,经营策略,服务水平已直接影响经营业绩,而决定这两者水平的是人才。
才的作用不可低估。今后若干年,人才的争夺战将会越来越激烈。乡镇企业先天人才不足,但是一些有远见的经营者却在人才引进,人才培养上不惜花血本,下大功夫吸引到自己的企业,国内乡镇企业发达地区的发展深深地证明了这一点。广东省超亿元的乡镇企业已达437个,以1995年博士后落户佛山乡镇企业为标志。广东乡镇企业在技术最高领域开始了更为激烈的人才争夺战。连技术带人才一起“抢”,使更多的人才汇集到乡镇企业旗下,成为广东省乡镇企业从人海战术到人才战略转型的标志。以科龙集团为例,1983年,靠9万元试制费起家,到1997年已成为世界冰箱十强之一,总部搬到了香港,还到日本建立了自己的家电研究机构。还有1997年之后的美的集团,平均每五天就有一项专利申请这种让人佩服的发展举措,无不显示了各种高级管理人才,技术人才的聪明才智。我市乡镇企业中的有些企业也是人才发挥了关键的作用。南高营集团拥有一个高级工程师组成的智囊团,专门为南高营的企业出谋划策,使企业及时抓住机遇,避免了走弯路和负出不必要的学费。东郊链轮总厂有一百多名大学本科生在厂里的各个关键岗位上。得人才者得天下,得人才者得市场。为了提高整体竞争力,乡镇企业必须把发展的基点落实到依靠科技进步和提高人的素质上来,必须对自己可控制的资源(人、财、物)重新作出安排,着力壮大技术开发和市场营销的实力。
三、乡镇企业必须搞好结构调整,用自己的“拳头”产品,敲响两个市场的大门
在全球化经济中,乡镇企业靠什么来跻身于国际、国内两个市场?只能靠自己的产品。一般的产品是不行的,必须用自己的“拳头”产品。所谓的“拳头”产品,包括名牌产品,特色产品,别人没有我有的产品等。拳头产品的诞生,说起来容易做起来难,这要求乡镇企业根据两个市场的变化和需求。本着“名、优、新、特”的原则,确定自己主攻产品的方向,找好自己的市场定位。
一个企业实力的强弱,最终反映在产品上,大多数拳头产品,名牌产品出自骨干企业,骨干企业是开发拳头产品的主要载体,也是构成优势产业的基本单元,最终发挥着结构调整的导向和带头作用。从现实经济生活中看,优势产业,拳头产品,骨干企业三者互为条件,互相依存。只有精心培育优势产业,才能诞生“拳头”产品。这首先要搞好结构调整。结构调整是当前颇受关注并正在严格实施的一项政策,这中间许多调整的政策涉及乡镇企业,特别是关闭“五小”或“十五小”企业,直接针对乡村中的中小企业,成为造成有些地方的乡镇企业增长下滑,投资出现负增长的重要因素。面对当前总体经济增长质量不高,环境污染严重的情况,中央决定进行结构调整,无论在近期还是将来对整个经济的健康成长都是十分有益的,这也给乡镇企业今后的发展敲响了警钟,乡镇企业不能以牺牲环境为代价,来谋求自己的既得利益,更不能吃子孙饭,短子孙路。乡镇企业必须严格遵循国家的产业政策,产业计划和项目布局必须法律化,产业结构要不断的高级化,要树立规划先行的意识,只有规划合理,规划科学,才能确保开发建设建立在“高智能,高水准,高品位”的平台上。就我市乡镇企业而言。我们对乡镇企业的未来规划发展应有一个科学的、可行的总体思路。就是说,全市乡镇企业应该按规划发展,不能盲目,随意性地发展,才能走好可持续发展之路。乡镇企业今后投资上项目也好,扩大企业规模也好,都不能是自发的,纯经验式的,而应是体现创新精神与目标管理相结合的理智行动。而现实是,有的决策者还在盲目的上一些与国家的产业政策相违背的项目。他们的出发点是,赚钱就干,赚一天是一天。地方保护主义也为这种不正确的思想和行为方式起到了保护伞的作用。这也成为乡镇企业结构调整的难点之一。
农村义务教育是准公共产品，其供给应由政府主导并直接或间接参与。我国农村义务教育供给长期由农民自己负担，各种教育费附加、教育集资和学杂费占相当比重，财政性教育经费支出远不足，政府职责严重缺失。农村义务教育实现免费后农民彻底摆脱沉重负担，政府通过财政预算保障义务教育投入。
1.1农村义务教育供给瓶颈随着《义务教育法》重新修订，各级政府在农村义务教育发展中的职能分工不断完善，义务教育管理体制和经费保障机制日益健全。义务教育供给由农民回归政府。经费投入机制由“地方负责，分级管理，以县为主”转向“国务院和地方政府分项目、按比例共同分担”。有了国家财政的坚强后盾，农村义务教育迅速发展，但也面临诸多困境，表现为：
（1）供给主体责任不合理。我国农村义务教育大多由政府直接提供，市场参与有限。公办学校基础设施落后，民办学校数量少收费高，农民负担不起。政府和市场供给混乱造成资源浪费，损害社会公平。各级政府间事权不清、责任不明，中央财政转移支付力度弱，县乡负担过重。
（2）供给筹资渠道单一。税费改革后农村义务教育筹资几乎全部依赖政府财政性支出和转移支付，民间和私人投资力量微弱。1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4％”，但4％的宏伟目标直到2012年才首次实现，而且4％的教育经费远未满足农村教育事业的发展。
（3）供给数量不足，效率低下。当前我国农村义务教育资源短缺，有效供给不足，管理水平、办学条件和师资力量都与城市差距大。政府财政性教育经费总量投入不足，且在义务教育和非义务教育之间分配失衡，基金捐款等社会性资金贡献率低，这些都导致农村义务教育供给数量严重不足。政府垄断义务教育供给，公办学校之间缺乏竞争和激励，提供的教育产品质量低劣，造成资源配置低效。
1.2农村义务教育供给不足的经济学分析从经济学角度分析农村义务教育供给不足主要是探讨公共选择理论下政府失灵。公共选择理论是关于非市场决策的经济学研究，从“经济人”前提假设出发，研究政治市场中选民、政治家和行政官僚的决策行为。农村义务教育供给是政府决策过程，在这一公共选择中，政府决策成败直接关乎广大农民利益。作为追求私利最大化的政府和教育主管部门，在农村义务教育投资和管理中相互推诿卸责，将义务教育供给的主导责任层层下移至基层政府，却不为基层政府提供充分财政扶持。义务教育投资大、周期长、收益慢且溢出明显，政府官员为了出政绩、获升迁并不关心农村义务教育事业，减少甚至非法挪用义务教育专项经费。新《义务教育法》修订前，中央政府几乎不承担农村义务教育经费，各项支出由县乡直接承担。2006年新法虽明确了各级政府共同分担原则，但由于缺乏实施细则和有效监督，各级政府决策、执行和监督等各环节都存在失灵，造成义务教育经费投入不足，学校数量和质量严重滞后。政府失灵的另一表现是城乡义务教育资源配置失衡。农村义务教育缺乏强有力利益集团，无法与城市集团力量相抗衡，在博弈中处于弱势，无法从“经济人”决策者教育主管部门手中获得充足教育资源，造成城乡义务教育资源配置失衡。
2促进农村义务教育有效供给的对策
经过税费改革，农民负担大大减轻，普九事业取得重大突破。2001年实行“以县为主”投资管理体制，2006年实行农村义务教育全免，新《义务教育法》修订通过，农村义务教育事业获得各方支持。但由于历史和现实原因，农村义务教育供给仍存在诸多问题，亟需进一步完善。
2.1明确划分各级政府职责，完善农村义务教育管理体制新《义务教育法》对义务教育管理体制的规定是“以县为主”，强调县级政府对义务教育经费预算的管理，与以往县级财政直接负担经费筹集有很大不同，经费筹集责任逐渐上移，中央和省政府投资比重加大。但义务教育是全国性公共产品，“以县为主”的地方投资和管理体制不能满足农村义务教育长远发展，需进一步明确各级政府在农村义务教育管理和投资中的事权财权，划分各自分担的经费比重。中央和省级政府应做好整体统筹规划，扩大财政性教育经费预算，单列义务教育经费预算，在资金筹集上承担主导责任，县级政府则负责具体资金管理和使用及学校具体教育事务的规划，政府间相互协调、各司其职，共同保障全国农村义务教育有效供给。当前农村义务教育经费中有相当部分是通过中央财政转移支付尤其是义务教育专项转移支付实现的，因此要进一步规范政府间财政转移支付制度，加强资金管理，确保专款专用，为农村义务教育经费提供稳定来源。
2.2积极统筹城乡发展，优化城乡义务教育资源配置长期以来城乡分立的二元格局造成了城乡之间差距拉大，城市基础设施健全、公共服务水平高，农村各项公共事业和公共服务严重滞后，义务教育发展也远落后于城市，农民基本需求无法满足，这种差别国民待遇对农民而言极不公平。近年来国家提出城乡一体化、城乡公共服务均等化等战略，表明国家已深刻认识到城乡发展的巨大差距。因此在义务教育供给中政府要积极统筹城乡发展，合理配置城乡义务教育资源，为农村地区义务教育发展提供政策倾斜和资金支持，尤其要加大对边远贫困地区投入，提高农村义务教育发展整体水平，缩小城乡差距。优化城乡义务教育资源配置要不断加大农村义务教育生均经费投入，改善农村教师福利待遇，加强学校基础设施建设，优化教育教学环境等。但优化农村义务教育供给不能仅加大资金投入，要利用城市优质教育要素反哺农村，以城乡联动造就城乡一体化义务教育发展新局面。
关键词：公共财政支出结构经济增长消费性支出生产性支出
自20世纪60年代以来世界上各个发达国家的公共财政支出规模都在不断扩大，GDP占比也有明显提高。与此同时，在广大发展中国家中，政府公共财政支出占GDP的平均比重也超过了26%。许多经济学家注意到这种公共财政支出绝对规模与相对规模都在扩大的情况，并开始研究其与经济增长的关系。到20世纪80年代，自由主义经济思潮复兴，各国开始控制公共财政支出规模，在此背景之下，公共财政支出结构调整势在必行。经济学家的研究重点开始转向公共财政支出结构的调整，以及这种结构调整与经济增长的关系，试图为政府的政策选择与制定提供理论支撑。本文将从公共财政支出增长理论入手，解释政府职能对经济增长所产生的影响。进而研究公共财政支出结构的调整将对正处于经济体制转型与公共财政体制改革过程中的中国经济增长产生怎样的影响。
一、文献回顾
（一）国外文献凯恩斯宏观经济模型开创性对公共财政支出对国民经济运行的影响进行考察。认为公共支出是国民收入构成中的重要外生变量，财政支出对GDP的增长存在乘数效应。在此之后，许多文献研究了公共财政支出对经济增长的影响。Kormendi和Meguire 1985、Aschauer 1989、Barro 1990、Fisher 1993等都将公共财政支出划分为消费性支出和生产性支出。1970年，Arrow和Kurz（1970）在新古典增长框架下讨论了公共支出与经济增长的关系，并建立了一个经济增长模型。他们在生产消费函数纳入了公共资本存量，认为生产函数是从资本服务中获得收益，而消费者则是通过消费与资本获得效用。并得出结论，认为公共财政支出并不会对稳态经济增长率造成影响。但后来发展起来内生增长理论，通过建立各种内生增长模型证明了公共财政支出能够影响稳态的经济增长率。其中Barro（1990）构建了一个包含政府公共开支的内生经济增长模型。他采纳了Arrow和Kurz的研究中认为财政支出对经济中的生产机会具有正效应的思想，认为财政支出内生的改变了私人的投资回报，由此改变长期经济增长率，从理论上证明财政支出是推动经济增长的决定性因素。1992年Barro在于Xavier Sala Martin的研究中对这一模型进行了扩展，将公共财政支出划分为生产性和非生产性财政支出，分别考察其对于经济增长的不同影响。其后，Futagami（1993）对这一结论进行拓展，他通过建立将政府基础设施服务包含其中的两部门经济增长模型，分析公共投资对经济增长的影响，结论显示：基础设施服务增长1%导致GDP增长1%。Devarajan、Swaroop and Zou（1996）运用“AK”模型对公共财政支出结构对经济增长与社会福利的影响进行研究，将教育、交通、国防上等支出分为资本性支出与经常性支出，通过分析认为资本性支出与增长正相关而经常性支出对增长有负效应。Romer在之后通过两部门内生增长模型，对公共财政支出结构进行分析，他认为内生的研究开发效是稳态经济增长率重要决定因素，经济增长率与人力资本成正比。Giancarlo和Nouriel（1996）建立一个三部门的经济增长模型，认为财政投资、人力投资具有生产性。Capolupo（2000）建立两部门内生增长模型，强调了教育支出对人力资本的重要作用，特别是中小学教育支出对经济增长的作用。Key Hosoya（2003）拓展了该模型，在模型中加入了医疗卫生支出外部性，通过研究，认为政府用于科教文卫的支出对于经济增长有正效应。此后，Geoffrey J（2005）认为公共财政支出中，政府对经济服务和公共设施的支出对生产率有正反相抵消的影响。
（二）国内文献我国对于该问题的研究起步较晚，研究成果较为有限。邹恒甫、龚六堂（2001）考察了财政支出与经济增长的关系，认为消费的夸时替代弹性越大，政府财政支出的波动越大，经济增长率越低。庄子银和邹薇（2003）使用我国1980年至1999年的时间序列以及同一时期31省的横截面数据进行研究，发现公共财政支出对经济增长具有负效应。郭庆旺等（2003）使用1978年至2001年的时间序列，同样发现公共财政支出总量对经济增长具有显著负效应，但生产性公共财政支出具有显著的正效应。此后刘卓珺和于长革（2005）、廖楚晖（2006）、郭庆旺和贾俊雪（2006）的研究认为公共投资对经济增长具有显著正效应。通过国内外文献回顾我们不难发现，由于研究方法、研究视角、样本选取上的不同，学者们的研究结论也各不相同。更为重要的是，把公共财政支出按照生产性支出与非生产性支出的划分在经济学界尚未取得一致的看法，各支出项目划分类别的不同会造成结果的截然相反。从跨国研究的结论来看，国别差异是巨大的，这也说明Barro（1990）的规则是合理的，即每个国家都可能存在一个最优的公共财政支出规模。在没有达到这一规模以前，扩大公共财政支出能够促进经济增长。而超过这一规模，则应该减少公共财政支出的数量。考虑到目前理论界的这种分歧，本文将继续沿着Barro（1990）的理论基础，从政府职能转型的角度对公共财政支出进行重新解构，就其与经济增长的关系进行研究。
二、公共财政支出与经济增长分析理论框架
纵观考察公共财政支出与经济增长关系的模型，Barro（1990）将公共资本流量纳入生产函数，构建了一个内生的经济增长模型。Barro的研究为分析公共财政支出与经济增长的关系提供了一个标准的理论框架，而这一模型也得到了广泛的应用。本文将在该延续这一框架与思路，假定在生产技术既定的条件下，企业投入各种生产要素从事生产活动，并向社会提品。而政府通过对企业产出进行征税的方式为公共财政支出筹集资金，之后用公共财政支出为社会提供基本公共服务。假设公共财政支出总和为G，政府提供的公共服务为GB(t)，B?燮（?驻G/G）/（?驻K/K）。为了使该模型更能够解释现实经济运行情况，设定公共服务的拥挤度B、公共财政支出总和G以及公共财政支出转化为基本公共服务的转化率m=■的函数的一般表达式为：B=∫（G，m）（1）
其中，B是G和m的增函数，影响m的因素有：（1）公共资源使用具有非经济与非公共性。如果公共资源既没有用于公共服务设施建设，也没有用于投资与竞争领域形成经济资源，而是流入到某特定群体则会降低m；（2）公共资源使用产生非公共经济型。如果政府在公共资源配置过程中擅自改变其属性，则会对转化率产生负面影响；（3）政府机构责权不明晰，盲目扩张。如果政府机构存在这种情况，会导致公共资源在责权摩擦中损耗，影响公共财政支出的实施，降低公共财政支出转化为基本公共服务的转化率。
如若m=1，则B=（?驻G/G）/（?驻K/K），在这种情况下，公共财政支出的规模决定了政府公共服务的拥挤度。因此，如果0
其中，?茁=B（1-a）。假定在生产中每一个企业都具有相同的资本密度，即■=kt=k=■。则（2）式转化为y=AkαG?茁 （3）
假设政府执行的是平衡预算，并对企业产出以比例税率?子进行征税。则：G=?子y（4）。同时企业的目标是实现利润的最大化。得到：
max［（1-?子）AkiαG?茁-?棕lt-（t+?啄）kt］ （5）
式中?棕、r、?啄与（?子+?啄）分别表示工资率、资本利率资、资本折旧率与资本使用成本。企业资本的税后边际产业资本的使用价格为：
r+?啄=（1-?子）■=（1-?子）?驻αAkα-1G?茁（6）
根据（2）、式（4）式和（6）式可得：?酌+?啄=（1-?子）■=（1-?子）αAkα-1（?子A）■L■k■=（1-?子）αAk■（?子L）■k■（7）
在市场出清条件下，可依据?酌c=■=■（r-?籽），有：?酌c=■=■［（1-?子）αA■（?子l）■k■-?籽］ （8）
在稳定状态下，?酌c=?酌k=?酌y，（8）式就表明了公共财政支出对经济增长的作用。（1-?子）表示税收对经济增长具有负效应，而?子■则表示公共财政支出对经济增长具有正效应。
通过（1）式得知，变量B表示政府公共服务拥挤程度，主要受到G和m的影响，当m一定时，B的大小由G的大小所决定。在实际经济运行中，m的取值范围在0
三、我国公共财政支出结构分析
（一）公共财政支出范围及结构的界定 Barro的公共支出模型并没有将公共支出进行分类，后人将Barro的研究拓展，把公共支出分为生产性支出和非生产性支出，并研究了他们对经济增长的影响。由于分类的不同，这些研究并未形成一直的结论，因此，首先要对公共财政支出范围和结构进行合理的界定。公共财政支出范围是政府职能的具体体现，政府用公共财政支出来实现政府在资源配置、收入分配、经济稳定方面的职能。刘尚希提出公共风险决定公共支出，公共支出的使命是防范和化解公共风险。本文将沿用刘尚希（2002）的分析思路，从财政的三大职能出发，将公共风险分为资源配置效率风险、收入分配风险、经济波动风险，并认为公共财政支出的合理范围应限定于公共风险防范和化解。对公共财政支出分析角度的不同，对公共财政支出的分类也会不同。现论实践中，比较常见的分类方法有：（1）按照公共财政支出结构的功能与性质进行分类：可分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出、其他支出五类。这种分类方法是各类研究中最基本的方法。（2）按照公共财政支出的行政结构分类。公共财政支出按照国家政权相应的级次分为中央、省、市、县、乡五级结构，一般将后四项合并为地方财政支出。（3）按照公共财政支出结构的使用分类。按照支出使用的性质不同，分为经济性支出、社会性支出、维持性支出三大类。（4）按照公共财政支出的部门进行分类。公共财政支出是通过各级行政部门来具体执行的，因此，公共财政支出在各个部门之间的分配，以及各个部门的使用效率直接反映了政策实施的效果以及政策的实现程度。（5）公共财政支出结构其他分类方法。由于研究目的不同，对于公共财政支出结构还有许多分类方法。例如，按支出的经济性质分为消费性支出或购买性支出和转移性支出；按支出的用途分为经常性支出和资本性支出；按支出的受益范围分为一般支出和不可控性支出等等。我国现在是社会主义初级阶段，并处于由集体经济向市场经济的转型期。由于我国体制上、历史上的原因，公共财政覆盖面广，在经济运行中占比重较大，因此我国公共支出具有自身的特殊性，因此，本文采用第一种分类方法对公共财政支出进行分类。
（二）我国公共财政支出概况 本文从以下方面分析：
（1）公共财政支出总量的描述。从表（1）可以发现：自1978年以来，我国公共财政支出一直呈现出增长的态势，公共财政支出总量从1978年的1122.09亿元上升至2008年的62592.66亿元。在这期间，GDP也成增长态势。但是公共财政支出占GDP的比例却并没有呈现连续的增长，1978年至1994年间，这一比例呈明显的下降态势。1994年我国实施了分税制改革，这一比例的下降趋势才开始缓解，到了1998年，我国遭遇内需不足与亚洲金融危机的双重影响，开始实施积极的财政政策，扩大公共财政支出，从此，公共财政支出GDP占比开始回升。1978年公共财政支出占GDP比重为30.78%，这一数值到1996年降为11.32%，下降了19.46个百分点。1998年以后，公共财政支出占GDP的比重开始逐步上升，直至2002年的18.52 %，之后基本趋于稳定，在2008年增至20.67%。而以OECD国家为代表的高收入国家的公共财政支出规模普遍高于发展中国家。第二次世界大战结束以后，OECD国家的公共财政支出快速增长，公共财政支出占GDP的平均比重由1960年的29%逐步增加，1970年达到31.16%；1980年达到了39%，在1995年达到最高点48%，此后开始下降，目前约为45.14%。我们不难发现，伴随着我国经济体制改革与市场化进程的不断深入，公共财政支出占GDP的比例呈现出“U”型增长态势。这一现象与典型的西方经济理论不相符，但如果对中国经济发展的具体情况进行考察，笔者认为这是有中国特色的经济发展的必然结果。我国以前实施的是计划经济体制，在这种体制下，国家财政“统收统支”。之后我国实施了经济体制改革，政府逐步退出市场领域，不在对经济进行计划控制，实施减税让利政策，国家财政不断向企业和个人放权让利，让市场主导经济，由公共部门掌控的资源比重逐步缩小，这些改革使得公共财政支出的GDP占比大幅度下降。因此，在1998年以前，中国的公共财政支出GDP占比呈现下降趋势。但是政府公共财政支出的减少也带来了负面的影响：社会公共建设严重不足，导致社会公共品与公共服务水平得不到改善，科教文卫事业的发展受到制约，加上1998年我国经济内外受阻，在这种情况下，我国开始实施积极财政政策，加大公共财政支出，因此1998年之后公共财政支出的GD占比开始逐步回升。
（2）公共财政支出结构的描述。从表（2）中可以看出：经济型支出比重逐渐下降，社会性支出比重逐渐上升。我国公共财政支出结构的情况在表（2）中有明晰的表示：总体而言，从1978年到2006年，各项支出都呈现上升趋势，其增长幅度与公共财政支出总量和其GDP占比的增长幅度一致。就各项支出占比来说社会文教费和行政管理费占比则呈现上升趋势，而经济建设费和国防费占比则一直递减，这与我国经济政策也是相符合的。通过对具体支出项目进行分析我们发现，经济建设支出逐步下降，1978年我国改革开放初期，经济运行还存在明显的计划经济特征，当年经济建设支出占公共财政支出的64.1%之多。随着我国经济体制向市场经济逐步转型，政府逐步从市场经济运行中退出，经济建设支出逐步下降。到2006年经济建设费的占比只有26.6%，主要用于公共服务建设。从目前趋势看来，经济建设费的比重将进一步下降。社会文教费随着我国公共财政的逐步建立也在稳步上升。自1980年开始，社会文教费已经成为公共财政的第二大支出。至2006年，其占比已经达到26.8%。行政管理费一直大幅度攀升，从1978年至2006年占比增长接近四倍。1990年其占比已经达到13.4%，大大超过国防费位列公共财政支出的第三位。行政管理费的严重膨胀会挤占公共财政资源，降低公共财政运行效率。我国国防费支出一直处于较低水平，且支出占比比较稳定，在2000年以后，基本维持在7.7%左右，没有太大波动。其他支出的变动则是波浪起伏，20世纪90年代初期达到最高峰，到中期逐步下降，而到20世纪90年代末有开始上升。经分析，笔者认为这种变化态势与我国财政政策的变动息息相关。20世纪90年代初期财政补贴中的企业亏损补贴使其上升达到峰顶，而到了20世纪90年代末财政价格补贴和社会保障支出增加又使其上升。这见证了我国社会保障体制的建立于完善及国有企业改革的深入。
四、结论与建议
通过分析知道公共财政支出的总量与结构都会对经济增长产生不可小觑的影响。公共财政支出的总量大小，与支出结构的安排与经济增长效应息息相关。（1）经济建设费。公共财政支出中的经济建设费与经济增长正相关。我国利用实施积极财政政策的契机，加大财政投资，对经济增长的促进作用非常明显。我国基础设施薄弱，因此我国经济建设支出的绝对量仍有较大上升空间，但同时也需要对经济建设费的投向投量进行优化：在竞争性领域要逐步退出，交给市场；加大基础设施以及国民经济发现的关键领域的投资，促进产业结构升级与技术进步，进一步提高经济建设支出的使用效率，促进经济增长。（2）社会文教费。社会文教费对经济增长具有正效应。我国这些年一直在加大对科教文卫事业的投入力度，但收效并不明显，体现在社会文教费对经济增长的促进并不是非常明显。因此，不但要关注社会文教费的总量，更要考察这一支出的内部结构，提高其使用效率。值得注意的是，社会文教费的总量依然偏低。因此具体措施是要增加社会文教费总量的同时，加大教育科技改革力度。（3）行政管理费。行政管理费与经济增长负相关。行政管理费是非生产领域纯消耗性支出，是政府履行职能的财力保障。但是我国目前的情况是行政体制改革一直无法深入，机构日益庞大，加上一些官僚追求利益最大化，使得行政管理费增加迅速。因此，我国应该加大体制改革力度，通过预算改革等方法，对行政管理费进行合理管控。（4）国防支出。国防支出对经济增长效应为负。这说明我国的国防费支出已经超过最优规模，如果国防支出的GDP占比增加，非但不会促进经济增长，还会挤占其他社会资源，影响整体公共财政支出的效率。（5）其他支出。其他支出对经济增长的影响也为负效应。其他支出对经济增长的影响并不显著的，这与我国该项支出中存在的各种问题有关。
通过以上分析，我国公共财政的各项支出中既有促进经济增长的因素，也有阻碍经济增长的因素。因此，为了保证我国经济增长的可持续性，笔者认为对我国的政府支出政策和支出结构有必要进行一些调整。（1）在适当提高公共财政支出总体水平的基础上优化财政支出结构。从我国公共财政支出总量的GDP占比来看，我国仍可以适当扩大公共财政支出占GDP的比重，但需要注意的是，公共财政支出的增长应该是在支出结构优化的基础上的总量增长。大力压缩消费性支出，适当增加生产性支出。这对搞好基础设施、基础产业建设，以及提高社会保障和科教文卫事业水平会起到很好的促进作用，为我国经济可持续发展保驾护航。（2）政府应加大科教文卫经费支出，弥补我国科教文卫支出投入不足的现状。我国科教文卫支出无论从绝对值还是相对值都偏低，因此，政府应在加大科教文卫支出，尤其是基础教育方面的投入，使我国劳动者素质与现代经济发展相适应。（3）继续实行促进资本形成的财政政策。根据瓦格纳法则，公共财政支出结构不仅是一国政府职能和经济体制的体现，还与该国所处的经济发展阶段息息相关。资本积累是技术进步、经济发展的先决条件，因此我国也不能忽视促进资本形成的支出。
参考文献：
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关键词：公共经济学；特色教学；创新
中图分类号：G420 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）18-0243-03
引言
公共经济学是从经济学的角度研究公共部门的经济行为和政治问题的一门新兴学科，目前作为高校公共管理类的专业核心课程，其重要性日益突出。众所周知，由于学校间差异较大，学生良莠不齐，目前不同高校的公共管理类专业本科学生的培养定位和教学目标各不相同，导致公共经济学课程内容的设置各有特色，有的依托财政学发展而成，有的基于政治经济学背景，还有的则侧重于公共政策与管理[1]。如何准确把握公共经济学课程的特点并结合公共管理类专业的特质，设置课程内容，创新教学模式，提升教学效果，调动学生积极性，培养学生分析和解决现实经济问题的能力，以达到学以致用的教学目标，已成为一个不容忽视、亟须解决的现实问题。笔者以所在高校公共管理类专业本科生为例，尝试依托本校的优势学科，并结合专业特点从教与学两个方面就如何提升教学质量与效果，形成特色教学，有针对性地提出创新思路。
一、我国高校公共经济学课程的特点
公共经济学作为一门政治学、公共管理学与经济学的交叉学科，有着完整的框架体系和严谨的学术内涵。整体而言，本文认为公共经济学主要有以下几个特点：
（一）跨学科，综合性的特点
公共经济学与宏观经济学、微观经济学、福利经济学以及政治学、社会学、伦理学有着密切的联系，要求学生掌握多学科知识，并具备扎实的经济学理论和良好的运用政治学原理及数学知识的能力。
（二）案例多，实践性强的特点
公共经济学是以公共部门经济活动为研究对象，以公共产品和公共选择作为两大理论支柱，其研究内容包括市场与政府的相互关系、公共支出、公共收入、预算管理、收入再分配和国民经济宏观调控等，是一门源于实践，形成完善的理论并应用于实践的学科，案例多，且理论和实践联系紧密，如果课程设计合理，能激发学生探讨的兴趣，使理论―实践―理论这一过程能够迅速地转化和融会贯通。
（三）数学模型多，分析方法多样的特点
公共经济学会借助严谨的数学模型来演绎公共部门的各种经济行为如投入产出分析、博弈论、一般均衡论等；且分析问题的方法也是多样的，比如实证分析与规范分析法、归纳与演绎分析法、成本―收益法、均衡与非均衡分析法等。这一特点决定了公共经济学具有较高的学习难度。
二、公共管理类专业本科经济学教学中存在的问题
（一）教学目标与教学内容未体现学科特点与专业特色
目前公共经济学是各高校公共管理一级学科下属专业如公共事业管理、行政管理、土地资源管理、劳动与社会保障、公共卫生与医疗管理、教育经济与管理等专业的必修课程。不同专业的培养目标、学科特色、办学条件、师资力量和学生生源等有所不同，公共经济学的教学目标与教学内容也应有所区别。但目前大多数高校该门课程教学目标的设定普遍没有结合各校的实际情况，教学内容单一，没有针对性，也没有结合各校的优势学科，不能反映专业特色，也无法满足多样化需求。
（二）教学资源匮乏，案例教学素材不足，本土化缺失
国外大学有关公共经济学的案例库建立往往经过十几年甚至几十年的积累形成，而我国引进公共经济学这门学科只有十余年的历史，虽然我国有些高校的学者编写了反映政府及公共部门经济活动的案例，但符合我国公共经济学教学特点、又具有教学适用性与应用性的高质量案例并不多，影响到案例教学的实效性。而目前出版的案例教材多以国外案例为主，脱离我国公共经济实践，国内的案例教材比较零散，没有形成体系，在这些教材中，多数是案例的堆积，没有将公共经济理论与案例结合起来进行分析[2]。
（三）教学方法与考核方式未结合学生特点
在课程教学过程中，针对不同的教学内容如何设置安排具体的教学方法也是影响教学效果与教学质量的主要因素[3]。公共经济学理论学习中较多地借鉴了经济学的研究工具和方法来解释政府的经济行为，如果教师采取满堂灌的教学方法强调模型的数学推导过程，会让数学基础比较薄弱的公共管理类专业学生望而生畏。而且从考核方式来看，不少学生仍死记硬背，生搬硬套公式，为应付考试而学，最后考完就忘了，是纯粹的应试教育。
三、公共管理专业公共经济学本科教学的创新思路
（一）教学目标与内容要突出学校优势学科与专业特色
“特色”是由学校的资源决定的，是由专业教师决定的，更是由“特色教学计划”决定的。因此，各校在制订教学目标与教学内容时应根据各校的资源情况，依托各校的优势学科群，来体现专业特色。以笔者所在的中国地质大学（武汉）为例，目前公共管理学院下属的行政管理、公共行政及土地资源管理专业的公共经济学课程的教学目标与内容并没有突出体现本校资源类专业的优势与特色，因此课程内容体系应以此目标进行调整。例如在市场失灵与资源配置一章，可就资源稀缺性展开讨论；在讲到公共产品时，可以适当增加公共资源的分析，比如土地、石油；例如讲到外部性这章，就如何纠正外部性，可针对目前矿产资源产权不明等现状展开讨论与分析。
对公共管理类专业本科教学而言，公共经济学课程的内容设置应该在保持其基本内容体系的基础上，体现公共管理的特色。适当增加公共政策分析、政府规制、公共产品供给、公共资产管理等方面的内容。可以侧重于阐明政府在经济发展中的作用机制如何，以及如何更好地理解政府所出台的财政、税收、货币、金融、产业等各类经济政策，加大对价格理论、效用理论以及国有资产管理与区域经济政策理论等的解释力度，促进学生深刻理解其内涵和原理，能运用其灵活分析现实生活中的经济问题和现象[4]。
在设置课程内容体系时，要考虑到公共管理类学生的知识背景。以本校学生为例，行政管理与公共行政系的绝大部分学生人文知识丰富、数学基础较弱，在授课时可以对模型较多的章节有针对性地加以合理调整，尽可能采用文字和图形对理论内容加以辅助讲解，以便于学生更好地理解和掌握相关学习内容；而土地资源管理专业的学生大多是理科生，对其理论的数学表达及其相互间的数学推导没有太大问题，则可培养学生运用公共经济学的“语言”去分析现实经济问题，达到“学以致用”的目的。
（二）丰富教学资源，建立案例库，案例教学体现本土化、本专业化
案例的编写与更新是进行案例教学的基础，运用国外先进的理论指导中国的实践，需要一个本土化的消化和研究过程[5]。国内各高校在积极收集具有典型性、实用性，并符合我国公共经济学教学特点案例的同时，也要尝试建立本土化与本专业化的公共经济学案例库，为实践与实验教学奠定基础。案例库的建设是案例教学的关键，案例的精选要具有时代性，分析过程及拟实现的目标要有系统方案，同时要反映最新的理论发展和实际应用，给学生提供一个广阔的学习空间，突出公共经济学的学科实用价值。
在选择案例的时候要把握以下几个原则：一是本专业化原则。案例的选取要突出专业特点，并结合学校的优势学科。例如针对土地资源管理专业的学生，在讲到市场失灵与政府经济职能一章时，可以针对目前房价虚高以及政府出台的相关政策设计案例。二是本土化原则。即尽量选择反映中国经济发展和运行的案例，或者与国内实际经济生活情况相近的国外案例。例如在讲到公共选择一章时，很多高校会列举美国总统大选的案例来解释中位选民定理，但读者认为如果以台湾为例，讨论为何能当选的案例可能更能引起学生的讨论兴趣，事实证明也确实如此，其原因不言而喻；三是真实与实效性原则。案例的选取应来源于客观事实，同时应具有较强的时效性，最好是引起政府和的带有争议性和研究性的热点问题。例如在讲到寻租问题时，可结合目前国家出台的“三公政策”以及官员等案例展开讨论。再比如垄断涉及的中国电信拆分、公共支出中的医疗体制改革、农村社会保障制度、收入分配涉及的中国收入差距扩大等热点问题都可以当作案例展开讨论。
（三）教学方法结合生源特点，力求多样化；考核方式注重灵活性
公共管理类专业的学生多数为文科生，数学基础薄弱但人文知识丰富，表达欲望强烈，在公共经济学的教学中，应结合生源特点，改变传统“满堂灌”的教师为主、学生为辅的教学方法，而采用以学生为主、教师为辅的，更多样化的教学方法，除了上面说到的案例教学法外，还可采用分组讨论法。即把公共经济学的教学内容划分为资源配置与政府职能、公共产品及外部性、公共选择、公共收入与公共支出五大块，然后根据班级人数及教学内容进一步细化这五大块的内容，分别设置不同的“学习专题”，分配给不同的学习小组，并设定学习任务，让学生成为教学的主体，教师起辅助、引导作用。考虑到文科生的特点，教学方法上讲究深入浅出，理论结合实践。公共经济学教学内容具有一定深度并非指一定要用到复杂的数学推理，而是指知识结构具有一定层次性，实际上进行完整的知识结构的讲解只用简单的数学推理，甚至不用数学推理只用图表也能完全办到；适当开展课外实践，组织学生走访相关公共部门或者邀请相关专家来校做讲座，增强学生对我国行政、公共经济和政策的感性认识。
另外，有必要调整考核方式，目前各高校公共经济学考核方式普遍采用闭卷考试（70%）+平时作业（20%）+到课率（10%）。该方式过于突出期末考试的成绩，容易造成考前突击的现象。笔者建议缩小期末考试在总成绩中的比重，适当增加一些考核方式，综合构建成绩评价机制来评定学生掌握公共经济学知识的能力。比如老师可对学生在案例与小组讨论中的参与程度以及课题熟悉程度做出评价，并作为最终成绩评定的一部分；也可采用国外考核方式，增加中期考核，理论知识放在中期考核中，减轻学生的期末负担，将后半学期的精力放在综合应用与实践锻炼上。如果条件允许，可以采用阶段学结、口试、小组报告、时事分析、文献阅读报告、经济学知识竞赛等考核方法对其加以补充，以便更为科学、准确地把握学生们的学习情况并对其做出评价[6]。
（四）丰富教学资源，推进信息化教学与网络课程
公共经济学的特色教学除在教学内容、教学方法与考核方式上需要创新，体现专业特色与本土化外，随着信息技术的发展，还应该利用网络资源构建教学平台，使公共经济学的教学更系统化、正规化。而且，运用网络资源实施教学，会使教学思想、教学内容、教学方式方法、课程体系及课堂结构发生巨大变化，这对于优化教学过程、增进教学效果、加大信息量的传授、提高教学质量将起到重要作用。目前国内有不少高校的《公共经济学》精品课程会把相关的教学经验和成果展示在网上，推进信息化教学后，可将相关链接放在平台上，帮助学生突破仅限于本校学习的空间局限，能拓宽课程信息来源，扩大学生研究视野。教师可建立个人教育博客、播客、QQ聊天室、BBS以及电子信箱等多种途径加强与学生的互动，教师、学生双方可以通过发表自己的博文，发表评论、留言，实现师生间的交往，从而实现智慧共享[7]。
参考文献：
[1]刘晓玲，周蕾，周月书，李放.公共经济学教学内容与方法改革探讨[J].中国农业教育，2007，（3）.
[2]杨龙，王骚.公共经济学案例分析[M].天津：南开大学出版社，2006..
[3]黄万华.公共选修课《管理经济学》课程教学法探讨[J].学理论，2010，（11）.
[4]黄建军.公共管理类专业微观经济学课程教学改革探索[J].北方经贸，2009，（11）.
[5]娄峥嵘.公共经济学课程模式创新分析[J].连云港师范高等专科学校学报，2012，3（1）.
关键词：公共财政；私人财务；政府财政；公共财政论；国家分配论
在我国，研究公共财政问题是近年来的事情，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共财政体制在我国是否适用，也成为广大财政理论和实际工作者共同关心的问题。笔者拟就公共财政的一些理论问题谈些自己粗浅的认识。
一、对公共财政概念的重新认识
讨论公共财政问题，首先必须弄清公共财政的概念。笔者认为：
（一）公共财政是与私人财务对应的概念，是对政府财政的客观要求
公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性，是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看，公共财政是一种收入和支出活动，这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。
显然，我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点，公共财政就是公共经济，就是政府提供公共产品的行为，由于政府的职能主要是提供公共产品，因此，公共财政几乎成了政府的同义词，这显然是不准确的。在这里，我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。
公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体棗公共需要的存在，这是公共财政存在的一个必要条件，它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的条件下，主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此，国家财政必然是公共财政。
国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者，当然也是社会公共利益的代表，体现公共利益并使之得到实现，是国家和政府的一项最为重要的职责，因此，国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说，公共财政是对政府财政的一种客观要求。
（二）公共性是政府财政的一般性质
按照传统观点，公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然，也就是说，由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然，这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件，也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此，笔者有不同的看法。我们认为，公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属，不论任何社会形态的政府财政都是如此，在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。
这里可能会有一个疑问，即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务，它是否具有公共财政的性质，如有例外，如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为，我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里，主要的问题是在计划经济体制下，私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内，相当部分个别需要被异化为公共需要，或者被采取了公共实现的形式，正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调，才导致了计划经济体制在提供私人产品，满足个别需要方面的低效率，这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在，同样的道理，我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。
（三）公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位
之所以要强调政府财政的公共财政性质，是因为公共财政对政府财政作了合理定位，它明确了政府财政的职责范围和主要功能，在现代市场经济条件下，则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务，对那些私人利益和个别需要，政府只能为其正常实现提供外部条件，而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制，个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力，因而政府不必直接介入其实现过程；同时，个别需要所体现出的千差万别的个体偏好，使政府不能直接参与其实现过程；此外，个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行，这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要，另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是，由于众所周知的原因，社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现，其实现的责任只能主要由政府承担。可见，社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现，而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足，政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。
二、公共财政论与国家分配论的关系
近年来，随着公共财政理论在我国的传播和发展，公共财政论与在我国有广泛影响的国家分配论之间的分歧也以各种不同的方式表现出来。有些坚持国家分配论的人认为，公共财政否定了财政分配的国家主体性，是对政府财政职能范围的缩小和肢解。坚持公共财政论的人则将国家分配论当作与计划经济体制相适应的一种落后的、过时的理论，认为在市场经济体制下政府财政是公共财政，国家分配论已经不再适应我国的社会主义市场经济体制。
对以上两种观点，笔者都有不同的看法。我们认为，任何理论的产生和发展都有它特定的理论基础和实践背景，社会科学理论的产生和发展更要受特定时期、特定社会条件的制约，因此，我们很难说什么理论是先进的，什么是落后的，只要对社会经济发展有一定理论意义和实践价值，就值得去学习和研究，况且，国家分配论曾经在我国财政理论界有着最为广泛的影响，它对指导我国特定时期的财政实践发挥过积极的作用，尽管它的一些用于指导计划经济体制下财政实践的管理原则和理论已不适应市场经济的要求，但它的核心内涵棗摬普墓抑魈逍詳却仍然反映了财政活动的一般特性，因而并没有过时。这里必须澄清对国家分配论的两种误解：一是将传统理论当作国家分配论的全部；二是将国家分配论误解为由国家统揽一切分配的理论。其实，在传统体制时期产生的国家" 分配论的理论观点只是其在特定时期，根据特定的实践背景提出的理论，而不是国家分配论的全部，它也可以根据社会主义市场经济体制对国家和政府职能转变的要求，继续研究和提出指导社会主义市场经济条件下的国家分配理论；国家分配论也不是由国家统揽一切分配的理论，它只是强调财政分配中的国家主体性和主导性，在这种主体性和主导性的基础上，国家分配的范围是由一定时期国家职能范围决定的。从这一意义上说，国家分配论也没有过时。
在我们看来，国家分配论和公共财政论两者的主要观点并没有本质的分歧，不同的只是其强调的侧重点，比如国家分配论强调财政行为主体，公共财政论强调财政行为的目的和范围；国家分配论突出财政产生与国家产生的本质联系，公共财政则突出国家作为公共利益的代表与私人财务在活动范围和原则上的区别。在这种外在形式差异的背后，两者的基本立足点却是相近甚至是相同的。表现为，摬普之所以成为公共财政是因为它是一种代表公共利益、实现公共需要的财政活动，在国家存在的条件下，这种财政活动的主体当然只能是国家和政府，因为国家和政府是公共利益的当然代表，公共财政实质上是对政府财政职能的定位，是从另外的角度对国家财政的定义。可见，公共财政论也是以国家主体为基本立足点的，这一立足点构成公共财政论和国家分配论最本质、最关键的共同点。在这一共同的基本点上，公共财政并不会缩小国家财政的范围，也没有肢解政府财政的职能，因为政府财政职能范围的变化是围绕国家职能范围的变化而变化的，在这里，起决定作用的是一定时期的经济体制及由之决定的国家职能的大小，而不是公共财政本身。在市场经济条件下，将计划经济体制下由政府承担的私人需要的实现归位于市场，使社会公共需要和个别需要都有其稳定的、更有效率的实现机制，并建立以弥补市场缺陷，为市场机制正常运作提供外部条件的公共财政运行体制，是经济体制改革对政府职能转化的要求，也是对政府财政职能所作的合理定位，这并没有否定财政的国家主体性，也没有肢解政府财政，而是按照市场经济条件下政府职能范围及由之决定的公共需要的范围调整了传统体制下政府财政职能越位和缺位的状况，将政府财政的职责和功能规范在公共服务领域，使其更加合理和完整。
三、我国建立公共财政理论体系应注意的几个问题
（一）尊重不同社会条件下公共财政的特性
根据上述分析，我们可以得出我国财政应该是一种公共财政的结论，特别是在社会主义市场经济条件下，我们更应该重视政府财政的这种公共特性。对这种公共特性的研究西方发达国家已经有很长的历史，取得了很多科学反映公共财政运行一般规律的研究成果，这些成果是人类的共同财富，因而也是我们在研究公共财政理论时应该尽量去学习和借鉴的。但是，笔者不赞同目前学术界普遍存在的一种倾向，即过分强调不同时期、不同社会条件下公共财政理论的共性而忽视其特殊性的倾向。我们认为，由于生产力水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因而在生产力发展水平不同的国家，以及同一国家的不同时期，受社会经济条件的影响，公共财政理论也会有一些差异。我国是一个正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的发展中国家，生产力水平较低，市场经济的微观基础尚不完善，市场机制也正在发育过程中，政府和市场在资源配置中的互补关系和相应的机制也远未理顺和形成，由此决定了我国的公共财政理论研究应该体现自己的特点。那种过分强调公共财政理论的共性，忽视和否定其不同的实践基础，在理论研究上局限于对西方财政经济理论的简单传播，甚至在表达方式上也模仿西方公共财政学是不可取的，也是十分有害的。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时，本着实事求是、一切从实际出发的科学精神，以我国的基本国情为实践基础，探讨和创立符合我国社会主义市场经济要求的公共财政理论，并以此为我国的公共财政实践提供指导，这才是目前我国财政理论工作者面临的最重要的任务。
（二）重视对转轨时期公共财政制度的研究
近年来，我国财政理论界对适应社会主义市场经济的公共财政理论的研究取得了一定成果，但却在一定程度上存在实践起点选择上的误区，即往往将目标体制作为理论研究的实践起点，按照西方公共财政理论的一般原理，设计出完善的市场经济体制下的公共财政管理模式，并试图照搬这种模式去解决特殊体制时期的特殊问题，其结果当然收不到好的效果。我们认为，对目标体制下公共财政管理模式的理论研究是非常必要的，但它远不是当前公共财政理论研究任务的全部。目前我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，这种转轨的实践是中国所特有的，转轨过程中的社会经济矛盾及其表现形式既不同于计划经济体制时期，也不同于目标体制时期，具有很多特殊规律。因此，在旧的运行系统及其管理规则正逐渐失效，新的体系及其规则尚未完全建立起来的特殊历史时期，政府财政应该实行怎样的管理模式，面对经济运行机制的某些特殊矛盾，政府财政应该采取怎样的政策，政府如何应用财政手段来促进经济体制改革的进程，在建立目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等等，这些实践问题是西方现成的公共财政理论所无法解决的，需要我们在理论上进行开创性的探索和研究，并形成有针对性的、系统的理论，为解决实践问题提供正确的指导。这就要求我们正确选择财政理论研究的实践起点，重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的研究，使政府财政在建立社会主义市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。
（三）重视对我国公共财政应用理论的研究
我国传统财政学研究重点更多地局限在对财政的产生和发展、财政的本质、职能和体系等基础理论问题上，过去形成的一些有较大影响的学术流派也主要侧重于在以上基础理论问题上独树一帜，并没有形成与其基本理论相配套的应用理论体系，使财政学这门应用性极强的学科总带有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其为解决实际问题所应有的作用。近年来这种现象有所改观，但远未达到令人满意的程度。目前我们在财政应用理论研究方面存在许多问题：一是财政应用理论的研究仍然是零星分散，不成体系；二是财政应用理论的研究在时间上往往滞后于实践，缺乏必要的超前性，仅仅成为国家政策出台后一种撚皵性诠释；三是财政应用理论的研究往往侧重于对现行制度和体制的剖析，弱化了理论的创造性和客观性；四是财政应用理论的研究往往脱离中国的客观实际，在理论体系和政策措施上侧重于套用西方模式，使财政应用理论的成果缺乏针对性。以上财政应用理论研究中存在的问题直接影响了我国财政理论的正常发展，也成为我国财政改革往往滞后于经济体制改革要求的重要原因。因此，在今后对公共财政理论的研究中必须加强对社会经济实践有直接指导意义的应用理论的研究，使我国财政理论体系更加完善，也使我国财政理论研究能真正发挥推动社会经济发展的应有作用。
（四）实现我国公共财政理论的本土化
经济体制改革以来，由于我国的经济管理模式在向市场经济模式转化，因此，学习和借鉴西方发达国家的市场经济管理理论和经验成为理论研究的一项重要任务，这本身是无可厚非的。问题在于，我们在对西方财政经济理论的学习和借鉴过程中不同程度地存在着一些盲目和盲从的非理性现象，将正常的学习和借鉴引入歧途。这里有两种倾向尤其应该摈弃：一是重传播，轻研究，在自己的理论著述中往往肆无忌惮地抄袭西方理论，这不但对理论研究没有意义，而且败坏了理论研究的风气；二是重" 形式，轻内容，仅仅将西方财政经济理论作为一种时尚，作为一种标榜自己学识的工具，不论是否有针对性，是否适用，盲目套用西方经济学的行文风格和表达方式，使一些理论著述文字晦涩难懂，甚至文理不通，让人不知所云。要使公共财政理论真正发挥其应有作用，必须强调其本土化问题，这是由公共财政理论作为社会科学理论的特点决定的。我们要广泛学习和吸收西方市场经济理论和公共财政理论，但对这些理论的学习不是盲目的照搬照套，也不是从理论到理论的简单传播，更不是将西方理论当作一种装饰外表的花环。在这里，学习的目的是消化、吸收并为我所用；是与中国的实践结合起来，发展成为具有中国本土特色的公共财政理论。我们强调公共财政理论的本土化，并不是对西方市场经济理论和公共财政理论的简单排斥，而是强调以我国的具体情况为理论研究的出发点，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究的目的，形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。
公共财政理论本土化首先是其实践基础的本土化，这一点在前面已多次强调，也就是说我们进行公共财政理论研究的实践基础不是西方市场经济国家的财政经济实践，而是中国社会主义市场经济及其实现过程。我们的研究必须考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力；考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响；考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需求范围与西方国家的差异；考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构；考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。毫无疑问，实践基础的本土化，是公共财政理论本土化最重要的含义，是我们在公共财政理论研究中最应该重视的问题。
公共财政理论本土化的另一重要含义是行文风格和表达方式的本土化，这是一个容易被人忽视而又十分重要的问题。在前面我们曾经谈到，目前我国经济理论研究中有部分研究者盲目模仿西方经济理论的行文风格和表达方式，使其著述晦涩难懂，甚至文理不通，这不仅影响学习和研究的质量，而且也是一种不健康的文风。我们提倡在理论研究中保持本土化的行文风格和表达方式，也就是要按照汉语言的行文风格和表达方式来传导自己的学术思想和研究成果，写出中国人能看得懂的文章，对西方理论的翻译介绍也应该尽可能地符合汉语言的表达方式。这实际上是对我们的理论研究提出了更高的要求，只有真正弄懂了西方财政经济理论，并对中国国情有充分了解的人，才有可能真正做到用自己民族的语言来准确地表达异国的理论，也才可能在此基础上将西方理论消化吸收为自己的东西，并发展为自己的研究成果。可见，公共财政理论的本土化不但是一个行文风格和表达方式的技术问题，也是提高研究人员素质、端正研究作风、提高研究质量的问题。
