论文关键词 税收征收管理法 税收征收管理制度 税收征收管理模式
2013年6月7日，我国《税收征收管理法修正案》征求意见稿由国务院法制办公室公布，并公开向社会征求意见。此次的修正稿是经历了近五年的不断完善才最终形成本次修正案版本。此次的修订内容有限，主要从与其他法律制度之间的衔接、其他部门和机构对征税信息的报告义务以及增大对征税管理的内容。对于我国税收征收管理体制和模式，修正案并没有做出具体更改。本文将总结主要境外国家的税收征收管理法和制度模式，在此基础之上进行比较分析和研究，对我国《税收征收管理法修正案》提出相关意见，以及我国税收征收管理制度的体系建设和完善。
一、税收征收管理制度的基本内涵
税收征收管理法的基本内涵可以从其名字上得出，是规定和规范税收征收管理的法律制度和规范总称。对于具体何为税收征收管理，则是一种相应达到税收管理目的和税收征收目标的一种手段。 从法律制度的性质而言，税收征收管理法应当属于税务机关进行税收征收过程中的行政执行法律制度，其内容的依据是我国税收相关法律制度和行政法律制度。法律性质而言，税收征收管理制度能够在一定范围之内确定纳税主体或者执行主体的行为是否合法，是否使用了正常的征总方式。另一方面，税收管理制度更多是对纳税主体的约束，能够对正常纳总主体的纳税行为进行管理，对违规的行为进行定性。这样作的目的，是为了税收和税收法律规范发挥作用，同时也能够节约征税的成本。
从内容上而言，税收征收管理法应当包括哪些内容，在理论上是存在争议的。有学者提出应当将税收行政执法和具体的税收内部管理都纳入到税收征收管理法中来，前者会包括登记、税收执行程序、税收案例处理程序以及稽查管理等。而后者的税收的内部管理，则会涉及到税收整体规划、减免和各税务机关关系等内容。
税收征收管理制度的基本理论包括税收中的信息不对称理论、税收目标的不确定风险理论以及税收遵从理论。这些基本理论从不同税收主体为出发点，得出税收征收管理制度的基本价值，在有效的、降低税收成本的基础上来完成税收目标，提高各主体在税收法律关系中的效率和自身价值。
二、境外主要国家税收征收管理制度研究
（一）美国
美国是全球税收管理制度最为完善的国家之一，税收征收管理制度有着健全的法律制度作为基础，税收征收管理制度的各方主体：纳税人、征税主体和中介机构，其行为准则和法律地位都由法律进行明确，任何一方在税收征收管理制度中都是具有平等法律地位。在健全法制的基础上，美国税收征收管理制度主要有以下几个特征：
1.税收征收服务的理念深入人心
税收征收过程中，无论对于征税主体还是中介机构而言，都将服务理论贯彻始终。例如充分发挥税收制度对社会收入的再分配功能，对于低收入人群，美国有明确的法律规定保障他们的税收减免权利，同时有中介机构保证这些减免能够最终由相应的人群所享受。
2.个人纳税主体和信息互通
个人纳税主体作为重要组成部分，有完善的信息跟踪制度，完全由其社会安全号来确定每个人的税收信息。利用现代化的征税工具，与银行、工商等部门建立了机构之间互享信息的平台，能够有效监管个人纳税主体的各项日常消费、收入情况，并建立了全国能够共享的数据中心，确保税收的公平和效率。
3.税收征收管理的监管力度非常强
监管力度主要体现在税收征收管理人员的组成结构方面，美国有强有力的税务审计能力，采用严格的审计方式对纳税人进行监管。一般纳税人在这种严格监管之下，漏税行为变得很难逃过处罚，形成了良性的、有效的约束机制。
（二）加拿大
从基本社会背景而言，加拿大具有经济发展较为稳健、人口密度小和社会福利制度完善的特点，由于历史的原因，加拿大的税收征收管理经历过三次较大的税收管理改革。目前所形成的是一种具有混合特征的税收征收管理体制，并且充分发挥纳税主体的税收申报，税务为纳税人提供全方位服务的税收管理体制。
1.税收征收管理主体具有多层次性
税收征收管理主体的多层次性是由联邦的制的国家制度所决定的，加拿大同时存在全国级别的税收征收管理主体、州级别主体和市级别管理主体。三者之间相互独立，并将这种独立性延伸到包括税种、征收方式或者纳税人的分类等方面。例如，市级别的就会负责市级别范围内的财产税的征收和管理，而部级别则是整体信息系统的运行和维护。
2.多样的纳税申报和评审体系
多样的纳税申报制度是一种赋予了纳税人更多自由的制度，其中纳税人对税收可以自由进行纳税申报，其中包括比例，只是这种申报最终要由相关征收管理机关进行审核。随着电子信息和互联网技术的发展，网上申报的比重逐年提高，并且税收缴纳的方式也以电子交易为主，例如通过银行电子银行进行扣缴，或者直接通过网络账单进行单向的支付。
评审体系为了实现税收征收的公平性，对不同情况的纳税主体分别采取不同的评审体系，其中最主要的是四种评估方式：一般、快速、再审和文书评审四种。对于海外税收征收管理，主要通过与其也国家签订的双边税收协议进行约定。
3.完善的纳税服务措施
加拿大在税收征收管理制度方面一直致力于能够使纳税人能够在不受其他机构和中介服务机构的干预下能够主动、自由和准确地进行纳税的申报，使其不再成为纳税人的一种负担。因为纳税本身就已经使纳税人具有强制性的国家义务，而税收征收不能够再变相地增加纳税人的时间和精力等成本。
为了达到这种目标，加拿大在税收宣传和咨询服务方面进行了长期、稳定地努力，使民众能够在纳税理念上更进一步，使后续的税收征收管理工作变得简单执行，不需要再执行过程中对民众进行教育和培训。与此同时，还注重对中介机构的服务进行高标准、严要求，增加税收征收管理制度中的志愿者参与度，减轻执行层面纳税主体的负担和民众的基本服务需求。
（三）日本
日本的税收征收管理制度具有大陆法系的基本特点，具有较为完善的成文法基础，对税收征收管理制度的基本原则和理论进行了概括。以此为基础，伴随着经济的高度发达，税收征收管理制度也形成了较为完备和特征显明的体系。
1.针对不同纳税人类别制定不同税收征收管理制度
在这种区别和差异主要源于日本基本的税收征收是由纳税人自由申报的，只是在自由申报过程中，依纳税主体的各项信息分成不同类别。最为特色的是同的纳税主体所使用的纳税申报表格颜色具有差异，蓝色是对于具有较高认知水平的纳税人，目前大多数人使用蓝色申报表。在此背景之下，如果使用白色申报表，则变相成为一种对纳税人的处罚。
2.严格的税收调查制度
调查制度是税收征收管理制度中成本较高的措施，因而为了能够提高效率，日本将调查制度分为三大类：日常调查、书面调查和特别调查。最后一种特别调查，只有出现金额较大和影响较为恶劣的案件进行外，一般不会启动。调查制度本身有着严格的法律程序和限制，在信息互享方面，调查过程中能够经过法院授权获得调查相关信息和数据的权利。日本这种调查制度一方面避免了法律理论中上的不足，另一方面又能够有效提高调查的效率。
3.严格的税收征收管理中介机构制度
从事税收征收管理的中介机构或者服务机构，在日本称之为税理士，如同各国的律师法、税务师法一样，有着严格的考试准入制度和自律体系。
（四）荷兰
荷兰在西欧的人口密度最大，经济发展水平却不落后于其他国家，所仰仗的就是其先进的税收制度和税收征收管理制度。
1.税收征收管理机构依不同纳税主体设立
荷兰将纳税主体依据不同的规模进行分类：个人、大公司、小公司以及进出口纳税主体。针对不同的纳税主体，荷兰专门设立了四类别的税收征收管理机构。这种税收征收管理方式能够有效的提高管理的便捷性，无论是对纳税主体还是征税主体，能够有效节约征税的成本。
2.有效处理征税主体和纳税主体之间的关系
税收征收管理关系的核心是征税主体和纳税主体之间的关系，只有两者之间的关系融洽和达到共赢时才能够实现税收征收管理制度的价值。荷兰当局通过对两个主体进行不同的教育和约束，形成了一种双方合作的良好关系。对于纳税人而言，主要是进行有效纳税理念教育，注重对违规行为的处罚。对于征税实施主体，则是通过提高服务理念，同时接受纳税人的意见等方面实现。
3.建立了有效的信息收集体系
荷兰在很早就建立了有效的信息系统对个人投资者和其他纳税主体的信息进行搜集和整理，形成完备的数据系统。在搜集相关信息时，对税收相关的信息进行广泛搜集，能够对未来纳税人的纳税预期进行有效判断。
三、境外国家税收征收管理制度对我国的启示
我国2013年6月新的《税收征收管理法修正案》中对于原法并没有做太多修改，对于税收征收的理念也没有将理论界所讨论的结果纳入进来。在此，以境外主要国家的税收征收管理制度的基本特征为基础，得出我国税收征收管理制度未来发展的主向和路径。目前的修正案仅是对个别条文的修订，未触及基本原则和理念。笔者认为应当对税收征收管理制度的基本理念、制度的基本模式和具体税收征收管理制度三个层面进行完善。
（一）转变税收征收管理制度的基本理念
将服务理念贯彻于税收征收管理制度，本着为纳税人服务的理念完成基本的税收目标。本次修正案中建议将本法的名称中加入“服务”二字，使着重于管理的法向服务法转变。
（二）转变基本的税收征收管理模式
目前我国税收征收管理模式在制度层面已经形成以申报和服务为基础的模式，但实际操作和执行方面由于地区差异和原先粗放型业务模式的影响，并未实际发挥作用。在此，建议能够针对不同的地区和税种，设立操作细则，使征收管理模式的执行上不偏移。
关键词：税收管理理念 人本 服务 法治 诚信
一、现代税收管理理念的理论基础
(一)现代管理理念
现代管理理论认为，一定的管理理念总是基于一定人性假设之上的，管理者总是根据这些人性假设来确定他们的管理理念、管理模式和管理手段的。
西方关于人性的传统基本假设为“经济人”假设，认为：人是理性的，每个人都能通过成本收益或趋利避害的原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择；人是“自私自利”的，总是在一定的约束条件下追求个人利益最大化。
根据这一传统的人性假设。管理学家麦格雷戈于1957年在其《企业中人的因素》一文中提出了x理论。x理论认为人天生是好逸恶劳，没有雄心壮志的。宁愿受到指挥，要求安全高于一切。因此，必须对大多数人实行强制的监督指挥和用惩罚作为威胁，迫使他们为实现组织目标做出适当的努力。在此基础上，x理论认为多数人不能自我管理，需要另外的少数人从外部施加压力。在管理实践上，x理论强调强硬管理的权威性和服从性。在管理方法和措施上，x理论强调：管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制，基本上不考虑人的感情和道义上的责任；管理工作只是管理者的责任，是少数人的事情，被管理者的任务是听从管理者的指挥，服从管理，而无权参与管理；为了加强管理，需要制订各种严格的规章制度。实行严格的奖惩制度；通常的激励措施是金钱刺激加严厉惩罚。传统的管理组织结构、管理政策、措施和计划都反映了上述假设。
然而基于x理论的管理理念在实践过程中的效果并不尽如人意，这使麦格雷戈认识到，传统的指挥和控制的管理理念已不再适用于现代管理实践，因此，需要一种对人进行管理的不同的理论，从而提出他的新理论——y理论。
y理论认为：人并非天生就厌恶工作，因为在工作中消耗体力和智力就像游戏、娱乐或休息一样自然；人们在自己对目标负有责任的工作中能够实现自我指挥和自我控制，而外部控制和惩罚只是迫使人们努力实现组织目标的各种手段之一；绝大多数人都具备做出正确决策的能力，而不仅仅管理者才具备这一能力；在一定条件下。人不仅能够学会接受责任，而且能够学会主动承担责任，而逃避责任、缺乏进取心、强调安全感一般只是经验的结果；在现代工业社会，许多人对组织具有相当高的想像力，人的智力潜力仅仅利用了一部分。在这些假设下，y理论认为人的自我成长和发展是完全可能的。通过组织一体化原则，创造一种条件，使组织成员通过努力争取组织的和自我的成功，以最好地实现个人目标。因此，y理论主张的管理方法和措施有：管理者的工作重点，要从控制人转移到创造一种适宜的条件和环境，使人们在这种环境下能充分发挥自己的潜能，以充分实现自我；管理者的职能和任务应当从单纯的指挥者，转移到成为帮助人们实现自我的良师益友，为发挥人们的才干创造良好的条件，减少人们在实现自我中的障碍；奖励方式从强调来自外部的奖励转变到强调内部的奖励。
y理论与x理论的主要区别在于，x理论强调外来的控制，而y理论则侧重强调被管理者的自我控制和自我管理。由于x理论把人们的行为过分一般化、简单化了。因此，y理论的贡献在于提出了能提高管理者目标和被管理者目标一体化的管理理念，并体现了人性的发展。同时，他把尊重被管理者人格当作管理目的本身，而在x理论指导下的管理根本无法实现管理者和被管理者之间利益的统一。因此，y理论为人性化的人本管理提供了理论指导。
现实中，虽然管理层很少会承认他们信奉x理论，但他们的实际做法与口头所宣称的相悖。如果实事求是地看一看管理者是如何管理被管理者的，那么大多数组织的管理方式都反映出这样一种理念，即：若没有严格的监督机制，被管理者是不能很好地服从的。
(二)现代税收管理理念
税收管理是管理的一部分，关于管理理念的理论同样适用于税收管理。一定的税收管理理念同样是基于对被管理者的人性和行为模式的假设基础上的。
在计划经济条件下，传统的税收管理理念认为并且强调：纳税人都不可能如实申报纳税，人人都想少缴税，最好不缴税。因此，税务机关和税务人员必须像警察对付小偷一样，对厂商企业和纳税人实行“上对下”式的强制型管理关系。
然而，随着现代管理理念的不断创新，伴随着经济上新自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮，西方近年来兴起的“新公共管
理”理论，根据现代管理理念的相关理论，对现代税收管理理念提出了新的要求。
新公共管理运动缘于对20世纪7o年代以来凯恩斯干预主义经济政策所带来的“滞胀”困境以及西方工业社会向信息社会转型期间传统官僚制政府管理模式弊端丛生的深刻反思，具有明显的市场导向、服务导向和顾客导向的特征，主张把公共管理对象视为顾客。将顾客满意程度作为政府绩效考核的标准。这给谣方乃至世界各国的管理理论与实践带来深刻的影响，促使传统的韦伯官僚制模式向以市场与服务为导向的政府管理模式转变。同时，对传统的税收管理理念和运作方式也产生了深刻的影响，使得税收管理理念从“管理导向”向“服务导向”转变。
新公共管理理论以理性经济人的假设前提取代了传统韦伯官僚制人性恶的假设前提，认为以人性恶为基点并试图通过规制导向约束人的行为来维护公众利益的思路是不完备的。应该承认人的经济性特征，通过市场这只“看不见的手”引导并实现个人利益与公众利益的统一。这一点给西方国家税收管理理念带来深刻影响，促使税务机构从过去视纳税人为偷税者处处设防严查重罚，转变为重视对纳税行为的成本收益分析，通过提供高服务质量，降低税收征收成本，以提高纳税遵从率。有测算表明，一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务监督打击方面的收获，成本收益率比较不言自明。鉴于此，一贯以严厉著称的美国联邦税务局也于1998年实施了重组和改革方案，把“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务，并通过使税法公平适用于所有纳税人，以此为美国纳税人提供最高质量的服务”。作为美国税收管理现代化的理念和使命，并把为每个纳税人提供一流的办税服务和为所有纳税人提供旨在确保税法得到公平实施的服务以及创造高质量的工作环境(为税务人员服务)作为其三个战略性目标。
二、树立现代化的税收管理理念
(一)转变传统的税收管理理念
我国传统的税收管理理念正是基于前述的x理论。税收管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制，为了加强对纳税人的管理，制订了各种严格的规章制度；管理者与被管理者之间是指挥与服从管理的关系，是一种传统的“上对下”式的强制型管理关系。这种传统税收管理理念是一种任务统帅下的陈旧理念，其直接后果是纳税人与税收管理者形成一种对立甚至敌对的态度，严重影响了税收征纳关系和纳税人的纳税遵从度，从而造成了大量的逃漏税和税收流失。给我国的税收征管工作带来巨大的困难。
因此，必须对这种传统的税收管理理念从根本上加以转变：(1)从传统的征税人即税务机关和税务人员对纳税人居高临下的纵向管理，转向征税人对纳税人的横向平等的现代人本管理；(2)从传统的权威管理和服从管理，转向现代的和谐管理和服务管理；(3)从传统封闭式的以税收计划和税收任务为中心的管理转向全面开放的以依法治税为宗旨的现代税收管理；(4)从传统的人治管理、目标管理、承包管理，转向现代系统管理、综合管理、有效管理和法治管理。
然而，目前我国尚处于社会主义初级阶段，直接跨越以规制导向为特征的税收计划和任务强制管理模式是不现实的。况且新公共管理运动所体现的税收管理理念于现阶段也不可能在我国全面推行，因此加强制度建设和监管仍是我国当前税收管理的主流。但随着改革开放的进一步深入，新公共管理运动所蕴含的“为纳税人服务”的理念必将成为我国税收管理理念创新中必不可少的重要内容。税务部门应由既是游戏规则的制定者又是参与者的角色逐步向游戏规则的制定者和维护者的角色转换．并根据社会公众的需求，提供优质的公共商品和公共服务。
正是基于此，国家税务总局提出了树立“监督管理与服务并重”的税收管理理念，明确地把我国税收管理理念定位为“优质服务+科学管理”。这是一种新型的适应税收管理现代化发展方向的税收管理理念，也是适应我国当前社会主义市场经济实际需要的税收管理理念。它把重视服务和加强管理相提并论，是对传统税收管理理念的扬弃和对新形势下税收管理活动的内涵和实质的准确把握，是我国今后税收管理发展的指导思想。
(二)现代化税收管理理念的具体内容
创新税收管理理念，就是要在扬弃传统税收管理理念的基础上。树立适应现代税收管理实践的现代化的税收管理理念：
1．树立“人本”管理理念。现代税收管理强调“以人为本”，首先就是以纳税人为核心，把纳税人服气不服气、满意不满意作为衡罱税务机关执法服务水平的重要标准，要根据纳税人的确切需要，做出正确的税收征管决策，为纳税人提供个性化、贴近式的服务，引导纳税人正确理解国家的税收决策。增强其税收遵从意识；其次，要注意提升税务干部队伍的素质，加强思想品质教育，强调任人唯能和奖优罚劣原则，实行“功绩制”考核；严格把好税务人员“入口”和“出口”关，招聘具有专业知识的优秀人才充实税务公务员队伍，
建立全方位、多层次培训机制，培养造就复合型知识人才，承担起知识时代税收征管任务。
2．树立服务管理理念，实现办税服务与日常税收管理的有机结合。要转变传统的税收管理理念，改变把纳税人放在税务机关对立面的做法，应通过多种形式为纳税人依法纳税提供服务。如成立纳税人服务中心，建立纳税服务专门机构，专门为纳税人提供政策法律咨询、纳税辅导与培训、票证领购表格领取或下载等互动式服务；建立公共服务型税务机关，健全纳税服务体系，将纳税服务贯彻到税务检查、行政处罚、听证、复议、诉讼全过程，使纳税服务制度化，利用信息网络，采取信息化、电子化、网络化等多种手段，为纳税人提供“全天候”优质服务。
3．树立信息应用和科技管理理念，实现由传统的手工征管向现代化信息征管的转变。近年来，税务部门通过“金税工程”、“大集中”工程等信息化措施实现了一定范围内的信息集中。集中信息的目的是应用信息，实现对税收工作全过程的分析、监控、改进和完善。各级税务人员既要善于利用信息网络广泛采集信息，并对信息数据进行深入分析，又要增强信息安全意识，使税收管理情报系统的安全性、可靠性得到保障。充分利用各种信息，就要整合现有信息系统，建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台，覆盖所有控管税种和工作环节的税收管理系统；开发全国统一的税收征管信息系统软件，按照全国统一的税收征管工作规程，对纳税流程实现计算机自动监控管理；建立覆盖各部门的税收综合管理体系和信息管理监控系统，实现税务与其他各部门的联网与资源共享。提高税收执法的针对性和有效性。
4．树立系统综合管理理念。信息化支持下的专业化税收征管模式，是—个不可分的整体，所有税务人员都应该树立系统综合管理的观念，掌握本岗位工作如何与相关岗位进行配合衔接。尤其是在专业化管理模式下，必须注重征、管、查之间的衔接和协调，注重运用系统整体观念来系统分析，综合解决税收征管工作中存在的具体问题。同时，要树立系统综合管理观念、自觉地把税收管理系统与整个国民经济管理系统有机地结合在一起，提高税收管理系统的运行质量。
5．树立法治管理理念，实现由依靠行政手段管税向依靠法律治税的转变。要最大限度地弱化行政权力的影响范围和程度，强化税收法律法规的约束力和覆盖面，建立规范的税收立法机制、科学的税收征管机制、有效的执法考核机制、严密的内外监控机制，把税收执法的各种行为置于法律法规的严格约束之下。
6．树立效率管理理念，实现由注重完成任务向注重提高征管效率和质量的转变。简化办税程序，减少征税成本，将税收效率作为评判税收征管工作效能的重要指标。减少审批事项和环节，扩大窗口办事权力，谁受理谁负责。谁办理谁承担责任。合理设置人员机构，弱化任务考核，强化质量考核，把征管质量高低作为判断工作成效的主要标准。规范税收征管费用支出，并列入中央和地方各级政府年终考核指标，调动全员参与税收成本管理。
7．树立社会管理理念，发展中介机构。现代税收管理是一项牵涉颇广，工作量巨大的工作，仅凭税务机关的力量是很难做到完美的。可以借鉴西方国家的成功经验和做法，大力发展税务业，将税务机关的主要精力放在大税源的监控、稽查上，而对报税环节的监管从税务机关转移到税务中介机构，这样既节约了成本，又有效提高了征管效率，使税务在为纳税人提供广泛社会化纳税服务的同时，也成为税收管理的重要辅助手段。
8．树立文化管理理念。税收文化作为一种文化观念，是先通过一定的载体，凝练在管理上、制度上以及大家共同遵守的行为规范和道德层面的，然后通过学习和观念上的提升来达到提升管理理念的。所以税收文化建设应该更好地与税收征管各方面的实际工作紧密结合起来，通过税收文化建设，营造一种氛围，让征税人和纳税人逐步理解税收本质，形成征纳双方一致认同的精神追求、价值取向和行为准则，把税收意识融入日常管理中，最终增加征纳双方的诚信度、责任感和法律意识。
一、文献综述
“管理问题是税制改革的核心而非辅助的问题”( Richard M. Byrd，1989) ，［1］( P213)精细化管理是在税收常规管理基础上对管理工作的进一步深化，是提高税收征管效率和税收服务质量的必然要求。税务机关作为国家的税收管理部门，随着社会发展和技术进步，需要不断引入新的管理方法和理念，以降低管理成本，提高管理效率和服务质量。如何有效评估过去一段时期我国税收征管水平，以及未来如何进一步加强税收管理工作，建立全新的精细化管理目标与模式，己成为当前税务研究中的热点问题。在国外，税收精细化管理问题很早就引起了学者的重视，如威廉•配第、亚当•斯密和瓦格纳等人，在他们提出的课税原则中，从税制行政成本最小化角度讨论税收管理优化问题。而将税收征管作为一个独立的研究对象始于 20 世纪 70 年代，美国财政学家马斯格雷夫( Musgrave，1973)［2］( P85 －97)提出税收管理的有效性与一国经济结构、收入水平及分配结构、纳税遵从度、税收管理部门与法院对税法执行程度等有关。美国学者詹姆斯•沃麦克和丹尼尔•鲁斯( James P. Womack，Daniel Roos，1999)［3］( P247 －289)主要探讨了精细化管理的起源、原则及应用范围，认为精细化管理主要来源于企业管理，是为了防止工业化大生产出现浪费而应运而生的。卡洛斯•西尔法尼和凯瑟琳•巴尔( Carlos Sizvani，Katherine Baer，1997)［4］根据税收差距大小，将税收管理水平按税收差距分为四个区间，分别是小于 10%、10% ～ 20%、20% ～ 40% 和 40% 以上，对应的税收管理效率分别为很高、相对有效、相对无效和非常无效，并指出了对应的征管目标和方法。国外已经对税收管理进行了多年的理论研究和实践探索，积累了大量经验和方法，为我国税收精细化管理提供了很好的借鉴。“理论是实践的先导”，但在国内，相对于理论研究，税收精细化管理实践探索起步更早，发展更快。从 20世纪 80 年代开始，税务部门从征管实践中摸索出许多改革经验，如税收征管模式、税务机构设置、信息化征管、人力资源管理等方面。在理论分析中，首次从精细化视角分析税收管理的是叶峥、藏显文( 1994)［5］，但他们主要是对我国涉外税收政策进行探讨，所提精细化管理是对“宜粗不宜细”立法模式的检讨和扬弃，并未对税收精细化管理方法进行深入分析。之后，随着市场经济与法制化进程的不断加快，理论与实务界对税收精细化管理研究逐步深入。在对精细化内涵的理解方面，汪中求( 2008)［6］指出精细化管理是一种管理理念和管理技术，是通过对规则的系统化和细化，运用标准化、程序化和信息化的手段，使各组织单元精确、协同和持续运行;在税收征管现状方面，张咏苹( 2004)［7］( P89 －138)认为当前税收管理瓶颈在于负责税收征收管理的一线机构偏少且过于集中、税收管理员制度不够科学、征管流程不够合理、纳税服务不够改善; 在税收管理改革取向方面，许月刚( 2002)［8］提出应实现组织机构“扁平化”、征管程序“简易化”、管理手段“多样化”、管理方式“人本化”和人员素质“专业化”。黄泽勇( 2006)［9］提出我国个人所得税管理中，由于缺乏个人纳税代码，使个人所得税征收困难，存在个人收入与纳税不对称的情况。应借鉴发达国家经验，建立健全个人纳税代码制度，制定《个人纳税代码法》，以更好地堵塞偷、漏税现象。曾国祥( 2002)［10］( P67 －98)提出税收征管改革中机构设置要遵循精简、高效和便利原则，不能增加机构，增加成本。2004 年全国税收征管工作会议上，谢旭人指出，要加强精细化管理，抓住税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。［11］虽然目前对税收精细化管理的研究如火如荼，但其在税收管理领域仍是一个较新概念，众多学者并未对税收精细化管理的内容、方法和改革路径形成共识。国家税务总局提出的精细化管理，仅仅是针对“疏于管理，淡化责任”现实提出的治税理念，尚未形成一套系统的促进税收精细化管理贯彻落实的制度体系，甚至对“税收精细化管理”亦未曾进行准确定义。有鉴于此，本文试图对税收精细化管理进行进一步探讨，追溯其理论渊源，定量分析税收征管因素在我国税收增长中的作用，并针对我国征管现状提出改进建议。
二、税收精细化管理的理论基础
税收精细化管理就是基于社会经济发展和纳税人实际状况，将企业管理与公共管理相融合，在依法治税的前提下，提高税收管理水平和服务质量。税收精细化管理目标包括管理对象精细化、管理手段精细化、管理内容精细化和考核评价精细化等。从理论渊源上讲，税收精细化管理是在汲取现代西方管理中的流程再造理论、精益生产理论、纳税遵从理论和公共管理理论等理论成果而逐渐演化发展起来的，并与税务部门工作实际相结合产生的一种管理办法，税收精细化管理是对加强税收征管、提高纳税服务质量的必然要求。
( 一) 流程再造理论
流程再造理论是美国首创的关于企业经营管理方式的一种新的理论和方法。简而言之就是以生产流程为中心，重新设计企业的经营管理模式及运作方式。为了能够适应新的市场竞争环境，企业必须摒弃已成惯例的运营模式和管理方式，以生产流程为中心，对企业的生产、经营及管理方式进行重新设计。通过对企业原来生产经营诸环节进行全面调查和细致分析，将其不合理、不必要的环节进行彻底之变革。根据流程再造理论在税收精细化管理中的运用，需要对税务部门的外部征管流程和内部控制流程，按精细化的要求，彻底改造、剔除不必要的税收管理环节，以税收工作流程为中心，重新整合设计外部征管及内部控制方式。
( 二) 精益生产理论
税收精细化管理发轫于精益生产理论。精益生产源于丰田生产方式( TPS) ，丰田公司认为，在等待、搬运、工艺流程、安排库存等环节及由于生产过量、产品缺陷等原因，如果管理不当均会造成浪费，这些浪费对企业生存发展足以致命。要有效减少浪费，需要在生产、库存、作业再分配等各环节精益求精，实行精细化管理。实行精细化管理给丰田公司带来了巨大的回报，其生产与管理方式也引起了理论界的高度关注，美国麻省理工学院组织了 14 个国家的专家学者历时 5 年，对丰田制造方式进行探索、总结及提炼，并将该生产方式称之为精益生产。精益生产的理论和方法随着环境的变化而不断变迁、广为传播，并跨出了制造业领域，作为一种先进的管理理念在交通运输业、服务业、软件开发等行业得以应用与发展。税收精细化管理将精细化管理理念应用到税收工作中，吸收精益生产理论的精髓，避免粗放式管理，提高征管效率，降低税收成本。
( 三) 纳税遵从理论
纳税遵从是指纳税人按照税收法律法规的要求，使自身行为符合税收政策意图和税收立法精神，准确计算应纳税额，自觉履行纳税义务的行为。纳税遵从理论源自美国，主要包括对税收遵从度的研究和对遵从成本的研究。按纳税遵从度理论，纳税遵从主要分为三类［12］，包括由于担心因逃税而受到处罚的防卫性遵从、由于税收制度和税收管理十分严密而无机可逃的制度性遵从、由于对履行纳税义务的正确认知及获得高质量纳税服务而产生的忠诚性遵从。纳税遵从度可用四个指标来衡量( 理查德•伯德、米卡尔•卡萨内格拉•韩舍尔，1994)［13］( P136 －204): 包括潜在纳税人和登记纳税人之间的差额、登记注册的纳税人与实际申报的纳税人之间的差额、纳税人申报税额与根据法律应缴纳税额之间的差额、税务机关核定的税额与纳税人实际缴纳的税额之间的差额。西方学者研究认为，影响纳税人遵从的因素有很多，其中之一就是税收征管水平。税收征管水平越高，就越会对纳税人形成威慑力。纳税遵从理论对税收精细化管理具有以下启示意义: 税务部门要通过提高税收征管水平，对纳税人进行有力的监控，增加纳税不遵从的风险成本，促进纳税人自觉遵守税收法规，提高纳税遵从度，形成诚信纳税的良好氛围。
( 四) 公共管理理论
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，综合运用政治、经济、法律、管理等手段，强化政府的治理能力，提升政府工作绩效和公共服务质量，以实现社会福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务重要组成部分，以公共利益为目标，强调政府、公民、企业多方主体的互动以及在公共问题上的收益共享、责任共担。公共管理理论既重视制度、法律的前提作用，更关注管理战略、管理方法的合理运用。税收管理是公共管理的一部分，公共管理的理论是税收精细化管理的基石，为税收精细化管理指明了原则和方向。
三、我国税收精细化管理现状的实证分析———以税收征管对税收收入增长贡献率为例
影响一国税收增减变动的因素有很多，如 GDP 规模、价格水平、产业结构、税制结构与税收政策、税收征管能力等。其中，税收征管是影响税收增减变动的重要一环，其对税收变动的影响分析在税制设计、税负分析、税收征管水平测定等方面都具有重要意义。此处通过分析和分解影响税收收入的各种因素，测算税收征管因素对我国税收增长的贡献率。
( 一) 实证分析思路及方法
在税收征管对税收增长贡献率的实证分析中，首先描述税收变化量计算公式，并在此基础上对引起税收变动的因素进行分解，结合相关数据测算出各因素对税收增长的贡献率。从宏观经济的角度看，税收直接取决于经济规模、价格变动和税收占名义 GDP 的比例。据此，可设定如下关系式:Ti= Gi* Pi* Ri( 1)其中: Ti表示第 i 期的税收收入; Gi表示第 i 期实际 GDP( 按上年价格计算) ; Pi表示第 i 期的 GDP 价格平减指数; Ri表示第期税收收入占名义 GDP 的比重; i =1，0 分别表示本期与上期。对( 1) 进行因素分解，有:T1T0=G1* P1* R1G0* P0* R0=G1G0P0* P1*R1R0=G1R0G0P0R0*G1P1R0G1R0*G1P1R1G1P1R0=G1R0N0R0*N1R0G1R0*N1R1N1R0( 2)其中 Ni表示第 i 期的名义 GDP( Ni= Gi* Pi) 。公式( 2) 表明，税收增长率等于本期实际 GDP 增长速度、GDP 价格平减指数与税收收入占名义 GDP 比重变化的连乘积。对( 2) 式两边取对数可得:lnT1－ lnT0=［ln( G1* R0) － ln( N0* R0) ］+［ln( N1* R0) － ln( G1* R0) ］+［ln( N1* R1) － ln( N1* R0) ］ ( 3)公式( 3) 表示为税收增长率的影响因素，若考虑影响税收绝对额变动的影响因素，则可作以下转化:T1－ T0= ( G1* R0－ N0* R0) + ( N1* R0－ G0* R0) + ( N1* R1－ N1* R0) ( 4)即: 税收收入变化量 = 由于经济增长增加的税收收入 + 由于价格上涨增加的税收收入 + 由于税收占 GDP比重变化增加的税收。根据上述影响税收的各因素可知，经济增长主要指 GDP 的增长，表现为上期名义 GDP 到本期实际 GDP 的变动( N0G1) ; 价格变动主要指 GDP 平价指数变动，表现为本期实际 GDP 到名义 GDP 的变动( G1N1) ; 税收占 GDP 比重变化主要是指产业结构变动、税收制度和税收征管因素变化等，表现为上期到本期税收占名义GDP 的变动( R0R1) 。特别指出的是，虽然税收占 GDP 比重变化因素包括因素较多，但通过具体考察某一产业的税收增长情况可剔除产业结构变动影响，而且税收制度变化一般较为缓慢，在实际分析中予以忽略，此时可将税收占 GDP 比重变化因素简述为征管因素对税收变化的影响。如果我们分别计算税收增长额、经济增长对税收增长的贡献和价格变化对税收增长的贡献，就可以匡算出税收占 GDP 比重变化对税收增长的贡献。这样就为分析税收征管因素对税收的影响程度提供了一种计算思路。
( 二) 数据检验。按照 2001 －2010 年《中国统计年鉴》及《中国财政年鉴》相关数据，根据前述税收增量因素分解方法计算得到结果如表 1、表 2 所示。表 1、表 2 显示了影响我国税收收入变动的因素变化趋势。从经济增长、价格变动和征管能力三个因素比较来看，近十年来价格变动因素对税收增长的贡献最大，2008 年前价格变动因素所引致的税收增长呈逐年上升趋势，并在最近两年维持高位震荡格局。2010 年由于价格因素导致的税收增加占税收总增量的一半以上( 58. 15%) ，即有过半的税收增长是由于价格上升导致的“名义性增长”; 除价格因素外，经济增长因素和征管能力因素在促进税收增长的贡献率的重要性上处于交替变化趋势。从税收征管能力提高对税收增长的贡献率来看，近十年来呈现出先升后降再升的“M”型变动趋势，随着税收管理手段和信息化水平的逐步提高，税收征管对促进税收增长的影响日益凸显，在 2007 年最高峰时贡献了 3364 亿元的税收增长，但由于税收增长的长期性因素在于经济增长带来的税源增加，税收征管效应在征管能力没有实质性的突破前难免“后劲不足”，在2007 年后呈现缓慢递减趋势，这就要求我们应高度重视税收征管因素对税收增长的影响，进一步加强税收征管力度，提高征管水平，以保证税收的健康、可持续增长。
四、税收精细化管理目标
强化税收征管是促进税收增长的重要因素。从上述分析可知，虽然我国税收征管水平较之以往有了较大幅度提升，但总体仍处于粗放式管理状态，具体表现之一是税收征管因素对税收增收的贡献率不高。2002 －2010 年间税收征管对税收增长贡献率最低年份不到 5% ，最高年份也仅为三分之一左右，平均贡献率为21. 34% ( 表 2) ，明显低于价格因素对税收增长的贡献率，大部分年份也低于经济增长因素对税收增长的贡献率; 其二是税收征管因素对税收增收的贡献率在年度间波动较大，且呈现震荡下降趋势。从表 2 可知，税收征管对税收增长贡献率在年度间呈现剧烈震荡格局，年度标准差为 9. 80，分别高于 7. 12 和 8. 80 的经济增长因素和价格因素对税收增长贡献的年度标准差值，在税收增长的三种因素中是最不稳定的，表明税收征管力度不稳定、不连续，无法形成对税收增长贡献的合理预期。此外，税收征管贡献率在近年来呈缓慢下降趋势，从 2002年的 36. 19%下降到 2010 年的 16. 71%，表明税收征管水平提高乏力，对税收增长的影响式微。税收征管因素对税收增收的贡献不大，表明税收征管某些环节可能存在缺陷，需要借助更先进的税收管理理念和方法来提升。此时学界提出的“精细化管理”概念应运而生，精细化管理是实现税收管理集约化、信息化的内在要求，是克服粗放式管理的必然选择。根据我国具体国情，税收精细化管理目标主要包括管理对象、管理手段、管理内容和考核评价的精细化等方面:
( 一) 实行科学分类，实现管理对象的精细化
管理对象精细化就是针对不同情况的纳税人实施不同的管理方式，即对纳税人实施分级、分类管理。为此，需制定切实可行的纳税人分类管理办法，根据纳税对象规模大小、行业类型、税种、经营方式、组织方式、信用记录等情况，在纳税信用分级管理基础上，制定和实施纳税人分级分类管理办法，集中力量解决矛盾主要方面，特别是对税收流失相对严重的行业、资产规模较大的企业及信用等级较差的纳税人进行重点管理，以实现精细化管理。［14］以企业规模分类为例，对大型企业，应根据大企业信息化程度较高优势，充分利用电子报税、税控装置等现代化管理工具，全面掌握企业的生产经营、财务核算以及物流、资金流信息，综合评价企业的经营能力和纳税能力; 对中小企业，税务机关应利用信息化手段，在属地管理的基础上，实行行业分类管理。从不同行业纳税人生产经营情况及涉税信息的分析入手，分行业确定监控指标体系，并运用合理的分析方法和模型对纳税人纳税申报信息的真实性和准确性进行综合评定; 对个体工商户，要深入推行电脑定税和定税公示制度，并进一步推行重点监控，特别是重点行业( 如移动通讯、建材、家具等) 和个体工商大户的税收管理，严格限制没达到起征点的情况，以保证税收收入，公平税负。
( 二) 提高科技含量，实现管理手段的精细化
以信息化为导向的手段精细化是管理精细化的前提。要提高税收管理精细化水平，应将信息技术引入税收监管，充分发挥税收征纳系统、税收征管数据库和信息资源数据库的作用。有几项工作需要深入研究: 一要拓宽信息来源渠道。注重通过税务登记、纳税申报、发票使用等环节收集纳税人的基本信息，保证纳税人涉税信息的完整和准确。同时应广泛推行纳税人网上申报、网上认证等电子申报方式，扩大信息采集的渠道和范围。二是做好与其他职能部门的信息情报交流交换工作，建立统一入口的纳税人信息系统平台，加快建立同银行、财政、工商、海关等部门的信息交换和共享。三要适时对涉税信息进行检查更新，确保涉税信息质量。定期对税收征管数据库进行清理，将“失真数据”、“垃圾数据”及时从信息管理系统中予以清除，保证涉税信息的真实性、准确性、及时性和完整性。
( 三) 强化基础管理，实现管理内容的精细化
税源管理、纳税评估、税务稽查和出口退税管理是税收精细化管理的重点，税务部门应根据流程再造理论，加强和规范税收的基础性管理，夯实税收征管的基础。一是强化税源管理。制定纳税人税源管理实施办法，明确责任，规范操作，实现对纳税人纳税登记前、中、后的全程监控管理，定期对辖区内的漏征漏管户进行清理检查; 二是完善纳税评估。税务机关应制定“纳税评估管理办法和操作规程”，对税务机关各部门明确纳税评估的工作职责和规范管理，对评估结果进行评价考核; 税务调研部门根据实际情况提供评估模型、评估参数，具体指导评估工作; 三是根据纳税遵从理论，加强税务稽查，建立纳税人纳税诚信档案，对违反税收法律法规的纳税人进行约谈和劝诫，情节严重的应予以通报。
关键词：土地管理；监督机制；救济机制；参与主体；土地；管理
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-09-0062-1
在土地管理中，公众参与是管理好土地的根本保证，而监督机制与救济机制是土地管理程序中必不可少的部分，监督机制的功能是对土地管理政策的执行行为和管理行为进行监督，以保证各参与主体依法执行政策；救济机制是指通过司法或其他途径对违反土地管理法律法规和侵害农民利益的行为进行纠正，以保护土地资源和维护农民的利益。监督与救济行为不仅可以对土地征收的行政决策进行重新调整与修正，而且实质上也是从程序性制度层面确保农民参与土地征收决策的权利。目前地方政府在土地管理决策的监督机制方面还很不完善，如《土地管理法》确定的监督机制中，规定地方土地管理部门是监督的主体，而不是农民；再比如说国土资源部颁发的《征用土地公告办法》中，虽然规定了农民可以对征用土地行为进行监督，但对监督机制的具体内容并没有做出具体的内容规定。监督机制的一系列缺陷使土地管理和征收决策中的错误行为往往得不到及时的纠正。有鉴于此，完善农村土地管理的监督机制和救济机制要从以下方面入手。
1 坚持做到信息公开
《中华人民共和国政府信息公开条例》标志着我国政府的信息公开工作已经步入正轨，作为硬性的制度约束规则，《政府信息公开条例》的颁布实施对于促进政府信息化公开合法、规范化和法制化从而保障公民知情权无疑具有特别重要的意义。政府信息公开制度是保障公民知情权、参与权和公民对政府的监督权的基本条件，也是公民维护自身利益的重要保障。
一些地方政府认识不到信息公开是自身责任和义务的体现，并且把政府信息公开当作是一种“恩赐”，把信息当成自己的“特权”，既不愿意主动去公开信息，又对公民申请公开信息置之不理，特别表现在土地征收、补偿信息方面信息不对称甚至于是不透明，让老百姓心里没谱。这是积累“民怨”的重要原因。如果没有信息公开，公民的参与或监督也仅仅是一句空话而已。因此，完善政府信息公开的配套制度十分必要。需要建立农村土地管理信息公开的评价体系，对于信息公开的内容、程序、时限和责任等方面做出细致科学的规定，既要有定性的要求，更要有量化的指标。信息公开需要配套的规章制度做保障，如建立信息公开首长责任制，各部门的一把手作为本单位信息公开的第一责任人，把单位信息公开实施的情况纳入到对第一责任人的考核范围内，以保障信息公开顺利进行和通畅地开展下去。
2 发挥新闻媒体的监督作用，完善舆论对土地征收的监督机制
在土地管理过程中要明确包括网络在内的大众传媒的监督权利和义务，确立舆论监督土地征收、流转等详细和可操作性的法律规范、评价标准和运行机制；加强舆论对于土地征收违法事件的监督力度，舆论监督是监督机制中的一个重要的组成部分，随着中国社会的发展，以大众媒介为主导的舆论在政府公共决策过程中的监督作用日益突出。公众可以通过新闻媒体使得一些焦点议题进入政府决策系统，为政府制定符合公众民意的土地征收决策来提供参考依据并提出正确的意见和建议，然后可以通过回馈土地征收决策的执行效果来维持、修正或改变过去那些不合理的行为。
3 成立专门的监督委员会
在土地管理过程中可以成立一个具有相对独立性质的监督委员会，其成员可以由农民代表、地区各级人大代表和政府代表三个方面共同组成。监督委员会可以采用少数服从多数的原则进行议事，对于已经做出决议的事项，监督委员会可以直接要求相关部门纠正错误决策行为，减少那些不良的政策损害农民的概率，以便于达到监督的目的。
4 充分发挥民间组织的作用
从国外的经验表明，公众监督的一支重要推动力量就是民间组织。与个体方式相比较，以社团方式监督政府行为无疑会更加能够促使政府部门积极履行其义务，因此应当明确民间组织“利益表达”的职责，发挥好这些组织为不同利益群体“代言”的作用，鼓励其积极行使知情权，参与公共事务，从而使政府和民间组织之间的对话与交流经常化。在此基础上，公众的监督作用才会得到更大的发挥。
土地管理过程中的公众参与是政府、用地单位、村集体和被征收土地的农民等相关利益群体通过合法的、公平的参与渠道与方法，就土地征收、流转方案制定、利益分配等问题进行交流、协调和监督的一种模式；是在土地征收中有效的实现公众参与的各种方式、方法组成的一个系统，包括参与主体、参与程序和内容、参与方法、途径和层次、也包括知情权、参与权和监督权的保障；在土地管理中的各个环节有不同的参与形式和参与内容，反映不同的参与阶段实现公众参与的全部过程、作用和效果。
参考文献
[1] 李图强.现代公共行政中的公共参与.北京：经济管理出版社，2009年.
[2] 朱启臻.农民参与土地管理的理论与实践.北京：中国农业大学出版社，2011年.
[3] 于建嵘.土地问题已经成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专项调查研究.调查世界，2005年.
[4] 杨斌.“参与治理”理论在失地农民保护中的运用.华南农业大学学报（社会科学版），2008年.
论文关键词：档案管理,物理管理,逻辑管理
一、档案物理管理及逻辑管理的概念
物理管理，由形见意，指事物的表象。就是说按照手工管理的方式，以档案的物质介质为管理对象，制造和使用实际可触碰到的物质性工具的管理活动，比如消毒柜、计算机、档案柜等一系列的物质工具。
逻辑，体现的是人的逻辑思维能力，逻辑思维是人类思维的规律。人们在对的认识过程中，借助于概念化的东西，进行自己的推理判断。逻辑思维与形象思维不同的是，它是用科学的抽象化的概念，试图去揭示事物的本质，认识现实的结果，是人类抽象思维的展示。而逻辑管理，就是在物理管理的基础上，按照人类抽象的思维方式，主要以档案的内容性的东西对对象或者为着手点，来进行对档案的管理工作。
二、档案物理管理与逻辑管理特点的区别比较
（一）管理对象
在管理对象上，档案物理管理的对象是档案的物质载体本身，而逻辑管理的对象则是档案的内容即承载的信息。虽然管理的对象不一样，但是档案的物理管理与逻辑管理却也并不是毫不相干的两个部分，他们之间也存在着相互影响和制约因素。
在物理管理占据主导地位的时代，我们的档案管理理论与管理思想主要是围绕着档案载体展开的，比较典型的是《档案管理学》与《档案保护技术学》等。传统《档案保护技术学》的基本内容包括：档案文件制成材料及其耐久性、档案文件损坏的理化因素及防护方法、档案文件损坏的生物因素及防护方法、档案文件的修复技术、档案文件的照相复制、档案馆的建筑和设备、技术图纸的保管等等，它们都属于档案物理管理的范畴。而《档案管理学》则以“实体管理”为主要线索展开。
电子档案产生之后，逻辑管理就占据了档案管理中的主导地位。虽然档案的物质介质还是存在且在未来相当长的一段时间里将继续存在，但地位却明显的不如物理管理时期了。逻辑档案管理时期，档案管理的主要思想和理论来源于档案的内容和它的内部信息。
（二）劳动特征
不论是档案的物理管理还是逻辑管理，作为人类的管理活动，它们都主要属于脑力劳动的范畴。但在具体表现上有所不同：
由于管理对象是实际的物质介质，所以档案的物理管理过程中，除了必要的脑力劳动外，管理人员也不得不进行一些与体力劳动有关的活动。也正是因为处于这样的时代，以及人们思维方式的固化，使这时期的人们更多的注重的是档案管理工作中的体力劳动部门，而忽略了在脑力劳动在管理活动中的支配地位，甚至想当然的把档案管理工作归结为简单的仓库管理类工作。但随着科学的发展，人类思想的进步，我们应该认识到，这样的想法是错误的，物理管理也应该是一种科学化的管理，传统档案保护技术学的发展，就是最好的佐证。
随着信息技术的发展与普及，脑力劳动在档案管理工作中突出地位越来越得到广泛认可。由于管理对象是档案的内容与信息，论文的格式在电子档案的逻辑管理时代，人们在档案管理活动中的脑力劳动，慢慢地转换成了计算机系统的劳动。计算机系统的程序劳动，是一种高级的脑力劳动，是人类脑力劳动的发展与延伸。
（三）方法特征
在电子档案产生之前，档案管理——无论是物理管理还是逻辑管理，都以手工管理为主要的方法特征。虽然我们有了一些档案管理工具，如密集架、提档机等等，但传统档案管理的手工管理特征仍十分明显，其工作的基本模式是：人→档案。在电子档案产生之后，电子档案的物理管理仍主要表现为手工管理方式，而电子档案的逻辑管理则改变为完全自动化的计算机及计算机网络系统的程序管理方式，其工作的基本模式是：人→计算机→档案。
（四）思维特征
物理管理与逻辑管理具有不同的思维特征。物理管理具有形象思维的思维特点，逻辑管理具有抽象思维的思维特点。形象思维解决的是管理过程中的三维空间问题，抽象思维解决的是管理过程中的信息内涵及时间问题。
在物理管理中，人们在管理过程当中更多的想到的是有形的东西，比如纸张、案卷等；而在逻辑管理中，人们反应的则是概念化的东西，比如文件名或者某方面的信息内容等。
在物理管理时代，人们的思维方式与管理理念在各方面都不得不受物理层次的制约，难以脱离形象思维的影响。在逻辑管理占主导地位的管理时期，人们在想到某些信息内容时，不会像在物理管理中那样第一时间联想到的是库房号或者案卷号等，而跳过了载体这一环节，脑袋中直接浮现出某某文件名或者具体的信息内容。管理人员只要使用检索工具，在虚拟化状态中查找并调阅想到的东西。
（五）哲学特征
档案物理管理针对的是一个现实的物质世界；档案的逻辑管理针对的是一个由概念组成的信息内容世界。虚拟档案管理哲学对传统实态档案管理哲学的超越，是建立在档案的虚拟逻辑管理对现实物理管理的超越的基础上的。
三、结束语
在档案管理工作中，档案载体与档案信息是管理工作内容的两个基本方面，或称为矛盾的两个方面。矛盾的这两个方面谁具有主导地位，谁就规定了档案管理工作的时代特征。档案载体在档案管理工作中占有主导地位时，这一时期的档案管理工作就表现出一逻辑管理为主的时代特征，我们可以称之为物理管理时代；而当档案信息在档案管理工作中占有主导地位时，这一时期的档案管理工作就表现出以逻辑管理为主的时代特征，我们可以称之为逻辑管理时代。
在以往的档案形式中，无论是从石刻档案到甲骨档案，从简策档案到纸张档案，乃至缩微档案，档案的物质载体和信息内容都是“二位一体”的。在这种情形下，本质性的信息被非本质的载体所束缚、所约束，目的性存在被工具性存在所决定，信息难以获得独立与自由，在物质载体与信息内容的矛盾关系统一体中，物质载体是矛盾的主要方面，并由此决定了当时物理管理占据主导地位，决定了人类社会的档案管理首先经历了一个漫长的物理管理时代。
参考文献
[1] 丁海斌. 论档案的逻辑管理[J]. 档案管理. 2013（03）
［论文摘要］ 本文回顾了我国税收征管模式的变迁，归纳分析了现行税收征管模式存在的“缝隙”，进而运用“无缝隙组织”理论，提出以数据应用为支撑，填补征管缝隙、优化征管模式的具体思路。
一、我国税收征管模式及其变迁
税收征管模式是税收征管的基础性框架，它是指税务机关为了实现税收征管职能，在税收征管行为中对相互联系、相互制约的税收征管要素进行有机组合而形成的规范关系。建立合理的税收征管模式是税制与征管相互协调统一的内在要求，是税制目标能否在实际税收征管中得以实现的关键所在。评价征管模式是否合理、有效，关键看其内在的运行机制能否形成良性循环，模式中各构成要素和各环节是否协调，是否有利于促进征收率提高，实现税制设计目标。我国税收征管模式经历了几次重大改革，主要包括专户管理模式与“征、管、查”分离模式。
1. 专户管理模式。专户管理模式是我国在建国后很长的一段时间内实行的税收征管模式。这一模式的主要特征是“一员进厂、统管各税”，由专管员包揽从税务登记、税种鉴定、纳税申报、税款征收、纳税检查到违章处理的全部征管事项。由于在当时的历史条件下，经济成分单一，纳税户数量较少，税制简单，专管员对所管纳税户的生产经营情况较为熟悉，管理任务易于落实到人，所以责任明确，征收得力。而对于专户管理模式下征管权力过分集中可能导致的专管员“寻租”问题，在当时的政治经济条件下是不多见的，也不会影响整个模式的运作。所以，专户管理模式是当时条件下的合理选择。
2. “征、管、查”分离模式。我国进入全面改革开放时期后，经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，经济成分日趋复杂，税制也由简单向复合转变，纳税户数和经济总量不断攀升。为适应外部环境的变化，我国税收征管模式也从传统的全能型专户管理向现代的专业化分工管理转变，逐步建立起“征、管、查三分离”或“征管与检查两分离”的新型征管模式。按照新兴古典经济学理论，将以往由专管员承担的征收、检查职能予以剥离，实行恰当水平的征管职能专业化分工，可使税务机关履行各项征管业务的效率提高，成本降低，更加符合现代管理的潮流趋势。但是专业化分工也使管理缝隙加大，协调成本与成本上升。
二、现行税收征管模式的缝隙
“无缝隙组织”理论是由美国学者拉塞尔·m·林登在通用电气公司总裁杰克·韦尔奇所提出的“无界限组织”基础上，于20世纪90年代进一步加工提炼得出的。所谓“无缝隙组织”，就是以市场为导向，行动快速并且能够提供品种繁多和个性化的产品与服务，从而最大限度地使市场满意的组织。无缝隙组织有几个突出特点：以通才取代专才；加强内外部沟通，推倒部门间“柏林墙”，填补组织缝隙；从专注规范各个管理环节内部行为向注重外部整体效应转变。正因如此，“无缝隙组织”能向市场提供更加全面、周到、快捷的产品和服务。企业界的这种变革对政府管理产生了深刻影响，一些国外政府接受了这种理念，逐步把政府机构建成“无缝隙组织”。
反观我国的税收征管模式，尽管“征、管、查”分离与专户管理相比更适应新税制及外部经济条件的要求，但是由于这种模式在实施中委托层级增多，组织结构复杂，资源配置不尽合理，导致各工作部门、人员之间出现一定的推诿扯皮、相互脱节、管理缺位的现象。如同一个存在裂缝的容器总是难以装满水一样，这种广泛存在于征、管、查内部及之间的缝隙，不利于税收征管水平的持续提高，难以达到应收尽收的理想状态。
主要表现如下：
1. 在征收与管理，管理与稽查之间，缺乏有效手段填补前一环节的“后续管理真空”。部分税务机关将大量资源配置在征收环节，耗资建立征收大厅，只顾接受申报，成了“坐等上门”税务机关，而对如何核实纳税人是否如实申报的方法缺乏研究，难以切实解决纳税人准确申报的问题；纳税评估与稽查选案衔接不协调，税务稽查准确性不高，“无功而返”与“漏征漏管”现象并存；征收、管理、稽查部门间还存在着资源不共享、信息传递滞后、部门间壁垒等问题，这些问题的存在导致产生大量的管理缝隙。
2. “征、管、查”3个环节与相关的外部部门存在管理缝隙。由于税务部门与金融、财政、工商、技监、海关、外汇管理、公安和司法等部门之间缺乏现代的涉税信息交换系统，导致各环节在开展各自工作时信息不足，力不从心，出现大量管理缝隙。例如，工商登记和税务登记脱节，无法实现税务登记环节与工商部门之间的信息互换，由此产生了大量的漏征、漏管户；管理环节与金融、海关、外汇管理等部门信息交流不畅，使税务管理人员由于缺乏纳税人交易信息而无法获知纳税人申报是否属实；等等，不胜枚举。
3. 税务人员的业务技能和工作激励机制均不能适应“无缝隙组织”的需求。目前税务人员的知识、技能比较单一，长期局限于某一特定工作任务，无法胜任综合性工作。税务机构各部门间或各工作人员之间缺少互相提供支持的激励机制，而在只有约束而没有激励的条件下，人们往往不主动采取行动，跨越分工界限解决实际征管问题，只是被动地等待行政指令开展某项工作，这使组织资源难以得到迅速有效整合，也就无法全面高效地对纳税人实施监管。
三、开展数据应用，构建无缝隙“征、管、查”模式
依法征税是税务部门的重要职能，但从以上的分析可以看出，由于我国税收征管中存在大量的缝隙，致使征收率达不到理想水平，导致名义税负与实际税负存在差异，影响财政收入，有违纳税公平。因此，有必要在现有基础上对我国税收征管模式进行优化，建立无缝隙的征、管、查管理模式。从国外经验看，“无缝隙组织”的建设同该组织的信息化水平有着密切联系。这是由于计算机网络将原先联系松散的、信息互补相通的机构、人员连接起来，使这些机构和人员可以即时沟通，在短时间内收集或者传递有价值信息、进行远程处理，在辅以相关激励约束制度的条件下，各个管理环节之间达到长久的协调统一，管理缝隙逐步得到弥合，整体管理绩效由此提高。具体到我国税收征管模式存在的管理缝隙，过去税务机关普遍采取临时性的征管措施加以弥补，难以使实际征收率持久达到合理水平。要从根本上解决这一问题，必须突破现有税务信息化建设重系统而轻数据应用的局限，将宝贵的数据资源利用起来，建立以计算机网络为依托、数据应用为支撑的税收征管“无缝隙组织”，将临时性措施固化为永久性工作，使征收率始终保持在高位运行。具体思路如下：
1. 整合内外部信息资源，为建设无缝隙税收征管提供信息基础。要弥补各个环节的缝隙，首先必须获取有效信息资源。2005年以来，全国各地的税务机关纷纷开展了省级“数据大集中”工作，将以前零散存在于地市局或区县局的税收信息整合起来，集中到省局内部信息库，通过网络平台构建上下级税务机关之间的信息通道，有助于填补上级机关对下级机关的监管缝隙。 除了内部信息整合以外，应尽可能地拓展网络触角，有计划、分步骤实现与金融、财政、国库、工商、海关等部门的信息联网，获取有价值的涉税数据信息，以便为各项征管职能提供有效资源。
2. 加强研究，构建科学的指标体系。通过指标体系的构建，可以廓清征、管、查职能的界限和范围，明确各个环节工作要求。就当前而言，应重点借鉴国外发达国家在税收数据统计、计量经济分析上的先进经验，结合我国税制和经济结构特点，形成基于我国数据信息资源的纳税评估和稽查选案的综合指标体系。在此基础上，广泛培训，使各级各地区税务机关都能掌握指标含义，以科学的指标评议为工作突破口，全面提高征管水平。
3. 应用税收数据，实施税源监控。在完成征收职能的基础上，应利用好相关信息资源，在后续的管理环节着重开展税源监控工作。从理论上讲，由于纳税人和税务机关之间存在信息不对称，纳税人是否选择依法纳税，在很大程度上取决于税务机关对其生产经营、资金运用、财务会计核算的真实信息以及第三方信息的监控能力。因此，税源监控能力在很大程度上是保证税收征管机制良性循环的重要基础。在税源监控的基础上依托数据开展纳税评估，即通过对纳税人多种涉税信息进行加工整理，运用科学手段进行综合分析，进而对其申报真实性做出的判断和估价，发现异常申报，及时纠正违法行为，并为税务稽查提供有价值的线索。同时，通过纳税评估，建立和完善纳税信誉等级制度，促使纳税人自觉遵从税法。
4. 依靠数据支撑，通过科学选案，实施重点稽查。由于目前税务稽查软件的实用性比较差，加之纳税人历史资料不完整，依托计算机选案目前还难以实现。因此应尽快利用已整合的海量数据资源，完善税务稽查软件，结合税源监控、群众举报，形成人机结合的稽查选案机制，弥补管理和稽查间的缝隙，尽可能地堵塞偷税漏洞。
5. 应用税收数据，建立激励约束机制。通过数据的处理分析，构建上级机关对一线管理人员工作成绩的显示机制，将部分征管环节中的工作情况变为可观测的，并以此形成对税务人员的激励约束机制，促进管理人员主动采取措施弥补缝隙，促使基层税务机关将以前的突击性、临时性征管措施（例如，欠税清理、税负调查、“征管六率”考核）转化为制度化、日常化的管理工作，持久提高征收率。
主要参考文献
[1] 拉塞尔·m·林登. 无缝隙政府——公共部门再造指南[m]. 汪大海,吴群芳等译. 北京:中国人民大学出版社,2002.
论文内容提要：本文回顾了我国10多年税收管理改革实践，在解析主要存在问题的基础上。分别提出了税收管理理论创新、技术创新、组织创新和制度创新的基本思路及对策措施，以加-陕实现传统税收管理向现代税收管理转变。
伴随着新税制的实施和税收征管改革的不断深人，我国税收管理取得了历史性的进步。但是。税收管理中一些深层次的问题和矛盾，还没有得到根本解决，特别是加人WTO后，传统的税收管理理念、管理模式和管理体制正面临新的挑战，迫切要求加快税收管理的改革创新，实现传统型管理向现代型管理转变。
一、税收管理的理论创新
理论创新是社会发展和变革的先导。创新税收管理理论是变革税收管理的前提。由于历史的原因。长期以来，我国对税收管理理论研究不够重视。税收管理理论的发展远远落后于税收改革与发展的实践，也落后于其他一些重要社会科学领域。
我国税收征管改革摸着石头过河走了10多年。税收征管改革从一开始就缺乏科学的理论准备和理论指导。税收征管改革基本上是凭经验和直觉进行。在解决改革出现的新情况和新问题中徘徊。无论是20世纪80年代末，进行的“征、管、查”三分离或二分离的摸索，还是新税制实施后，对传统专管员制度全面改革，所形成的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，以及进人21世纪后，采取科技加管理措施，以信息化推进专业化的深化税收征管改革，基本上都是在理论准备不足的情况下进行的，未能从理论上对税收管理改革目标体系进行深人系统地研究，在科学把握税收管理的本质、规律、原则等基本理论问题的基础上，形成税收管理改革的基本理论框架，给予税收管理改革坚强有力的理论指导。因此，在改革的目标方向上，缺乏准确清晰的定位。目标设计缺乏系统论证，征管改革的框架和基本模式一直处于变化之中，对征管改革的方向经历了反复探索和较长时间的认识过程；在改革的思路上。始终循着相互制约的指导思想，沿着职能划分的思路。把分权制约过多地寄望于征、管、查职能的分解上。追求税收征管的模式化；在改革的范围上，侧重于税收征管的改革，忽视税收行政管理的改革。未能把对以纳税人涉税事项为主要管理对象的税收征收管理和以征税机关、征税人为主要管理对象的税收行政管理作为改革的整体进行系统设计，忽视人力资源的配置管理和开发利用；在改革的进程上，对不同地区制约征管改革的因素研究不够，缺乏整体规划。常常处于走一步看一步，造成各地改革进度不一。带来征管业务的不规范、信息技术应用的不统一。由此导致税收管理改革走了一些弯路，浪费了不少人力、物力和财力，增大了改革成本。
当然，税务部门在改革实践中也进行了一些理论探索，但主要还是停留在对改革方案的修修补补。疲于寻求解决具体问题的措施上，缺乏在税收管理改革实践基础上理论创新的自觉性和主动性。要解决税收管理改革中的问题和矛盾，加快建立现代化税收管理体系，提高税收管理水平，必须创新税收管理理论。
推进税收管理的理论创新，首先要转换传统税收管理的理论视野和研究方法，注意在改革实践中进行税收管理的理论探讨，善于总结经验教训，把成功的经验系统化、理论化；其次，要注意研究借鉴当代西方公共管理理论和工商管理领域发展起来的管理理念、原则、方法和技术，结合我国税收管理的实际，创造性地加以吸收和运用，形成适合中国税收管理特点的新思想、新方法、新体系，并在指导税收管理改革实践中加以丰富和发展；还要注意不断研究税收管理的内在规律、原理和发展趋势，善于抓住揭示税收管理内在客观性的发现性认识，创造税收管理科学的前沿理论。通过寻求税收管理理论突破与创新，推动税收管理的组织创新、技术创新和制度创新。彻底改变我国税收管理改革目标不明、方向不清的被动局面，彻底改变税收管理理念僵化、管理方式陈旧、管理手段单一的落后局面，实现传统税收管理向现代税收管理的根本转变。
二、税收管理的技术创新
科学技术是税收管理发展的重要推动力量。创新税收管理离不开现代科技手段的支撑。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。信息技术的迅猛发展，对税收管理正产生着革命性的影响，为创新税收管理开拓了广阔的发展空间。创新税收管理技术，以信息技术和通迅技术为基础，实现税收管理信息化是深化税收管理改革，提高税收管理质量和效率，实现税收管理现代化的必由之路。
伴随着税收征管改革的深入，我国税收管理信息化经历了从无到有、从人脑到电脑、从单机运作到网络运行的历史性跨越，信息技术对税收管理的支撑作用日益显现，税收管理技术有了重大突破。但不容忽视的是，我们不惜重金投入，购置相当数量和一定档次的计算机技术装备，与应达到的应用程度和应用效果仍有相当差距。在推进税收信息化建设过程中存在着不少问题，突出表现在税收信息化建设缺乏总体规划，软件开发应用杂乱无序，信息系统平台不统一，数据处理缺乏层次性和综合性，形成许多“信息孤岛”；信息资源利用不充分，集中分析监控能力不强，导致高技术与低效率并存，高成本与低产出共生，造成人财物的极大浪费。对此，我们应当认真总结和吸取过去在税收信息化建设中留下的深刻教训，从战略高度推进税收管理的技术创新，加强对信息化建设工程组织学的研究，克服盲目性和随意性，加强对税收管理技术的理论研究和应用研究，彻底改变机器运作模拟手工操作的状况，挖掘信息网络技术的潜在效能。
创新税收管理技术，实现税收管理信息化，是科技与管理相互结合、相互促进，推动税收管理发展，实现税收管理现代化的过程。目的是要使人工管理与机器管理组成的整个管理体系效能最高。实现税收管理的技术创新，推进税收管理信息化应突出四个重点：
其一、坚持按照一体化原则，遵循“统筹规划，统一标准，突出重点，分步实施，保障安全”的指导思想，进一步完善优化信息化建设的总体方案和具体规划，逐步实现业务规程、硬件配置、软件开发、网络建设的一体化，在税收管理信息化建设整体推进上求得新突破。
其二、从管理思想、管理战略上突破传统观念和管理方式的束缚，适应现代信息网络技术发展的要求，实现技术创新与管理创新的互动，在现代技术和科学管理有机结合上求得新突破。通过税收管理的技术创新，改造管理流程，重组职能机构，变革管理方法，优化资源配置，规范权力运行，把整个税收管理工作有机地联系和带动起来，形成上下级之间、同级之间的互动响应机制，构建起与信息技术发展相适应的管理平台。
其三、利用先进的通讯和网络技术，建立多层次有针对性的税收服务技术体系。一方面大力推进网上申报、电话申报、磁盘申报、银行卡申报等多种电子申报方式，大力推进税、银、库联网，实现纳税申报和税款征收信息的网上流转，最大限度方便纳税人及时快捷申报纳税，为实现集中征收奠定基础。另一方面全面建立税法咨询、税收法规、涉税事项的计算机管理系统，包括提供电话自动查询和人工查询系统，电子化的自动催报催缴系统；利用电子邮件向纳税人定期提供税收政策法规信息，向特定纳税人进行有针对性的纳税辅导。利用互联网提供税收法规查询，与纳税人沟通交流，实行网上行政，网上办理涉税事项，接收对偷税违法行为和税务人员廉政问题的举报、投诉等等，使信息技术在方便纳税人，提高办税质量和效率，降低税收成本方面发挥重要作用。
其四、以先进的信息技术和网络技术为依托，把税收管理全过程纳入完整、统一、共享的信息系统，实施全方位的实时监控。一是建立高度集中的数据处理系统。在统一数据结构和标准的基础上，逐步实现征收信息向地市局和省局集中，进而再向省局和总局两级集中，克服信息传递中封锁、变异和沉淀，提高征收入库操作的规范度，实现数据管理效率和质量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用为重点的税源税基监控系统。从信息经济学角度分析，管理薄弱是与信息获取能力不足相伴而生的，只有信息完备才能实施有效管理。因此，在加强纳税申报信息采集管理的同时，要加快与工商、银行、技术监督、海关、公安等部门的信息交流和共享，以增强税务机关获取外部信息的能力。三是建立以依法行政为重点的管理流程控制系统。在将税收管理全过程纳入计算机管理系统的基础上，利用信息技术控制业务处理流程，减少自由裁量的环节和幅度，落实行政执法责任，参与税收管理质量的控制和改进，实现对执法行为的监督制约，使税收管理全过程每个环节责职、每个权能行使、每项工作绩效，都能通过网络透明地呈现在管理决策平台上，提高依法行政的透明度。
三、税收管理的组织创新
税收管理机构是根据履行国家税收职能需要，围绕税收行政权力设置、划分和运行而形成的组织体系。设计科学的税收管理组织结构是有效实施税收管理的组织保证。税收管理组织结构是否合理，直接关系到能否履行好国家税收职能，能否为纳税人提供优质高效的纳税服务，影响到税收管理质量和效率的高低。
回顾我国税收征管改革历程，有关方面一直在寻求建立一个科学高效的税收管理组织体系。每次征管改革几乎都离不开对征管组织机构的撤并调整，特别是新税制实施后，征管组织机构处在不断的调整变化之中，有的撤销税务所，按区域设置全职能分局；有的在分局下还设有中心税务所；有的很快又取消全职能分局，按征、管、查职能外设征收局、管理局和稽查局等专业局；有的仍留存着一直游离于机构改革之外的外税局、直属局。总的说来，这些改革措施始终没有打破原有征管机构的层级，没有跳出按征、管、查设置机构的框框，没有冲破地区行政管辖范围的界限，没有发挥运用网络技术构造组织结构的优势。税收管理组织机构庞大臃肿，管理层级环节过多，机构设置不统一，职能部门交叉重叠，权力结构过于集中，管理组织过于分散，资源配置不讲成本效益，组织结构效率低下的问题依然不同程度地存在，甚至有些更为突出。
要从根本上解决征管组织结构问题，提高税收管理组织合理化程度，必须大力推进税收管理机构的改革创新。随着国民经济和社会信息化建设步伐的加快，税收管理信息化水平的日益提高，税收管理机构改革创新的着力点应放在依托信息网络技术，打破部门约束和层级限制，根据税收管理的内在规律，优化管理资源的配置，使传统封闭的机械式组织向现代开放的网络化组织方向发展。
一要减少管理层次，收缩征管机构，确立税收管理机构改革的总体目标和基本框架。现代管理组织理论和发达国家的实践证明，要提高组织结构效率，必须减少行政管理层次，精简管理机构，实现组织结构的扁平化。我国目前税收管理组织结构，从总局、省局、市(地)局、县局到基层分局有5个层级，除基层分局外，有4级行政管理层。世界上很少有这种5级架构的征管组织体系。要创新税收管理组织结构，必须打破这种僵化的5层“宝塔”结构，冲破行政区划的约束，根据经济区域、税源分布、规模大小，设置税收管理机构。从改革的渐进性考虑，税收管理机构改革的近期目标可以定为实行总局、省局、市局、县局4层组织结构。今后条件成熟时，对省级局还可以进一步考虑打破行政区划，根据经济区域进行撤并，设置跨省大区局，如像人民银行跨省设置分行机构。
二要统一征管机构设置，实现基层征管组织结构的扁平化。根据企业组织理论学的研究，企业管理组织机构设置通常有四种模式，即以产品为基础的模式、以职能为基础的模式、以客户为主的模式和融合前三种的矩阵模式。按照前述税收管理机构的改革目标和国外税收管理机构设置的做法，适宜采用按税种类型和职能分工相结合的模式设置内部机构。在基层局(县、区局和将来实现征管实体化的地市级局)适宜按职能分工和纳税人类型相结合的模式设置机构，除稽查局可作为外设机构外，其它专业局都应全部转为内设机构，同时还应撤销过去外设的直属局、外税局，实现对内外税、不同行业、不同预算级次企业的统一管理。基层局的主要职能是对辖区内税源税基的控管。分类管理是专业化管理的基础，对纳税人实施分类管理是国际上许多国家的成功做法。
三要构建与信息化相适应的税收征管运行机制，实现税收征管的信息化。利用信息技术改变税收管理的流程和组织结构，建立一种层级更少基层管理人员权责更大的管理体制。在县(区)局内部，根据税收征管和信息化的内在规律，重新设计和优化税收征管业务和征管流程，将咨询受理等纳税人找税务机关办理的涉税事项集中到前台办税大厅实行全方位服务，解决纳税人多头多次跑的问题；将纳税评估、调查执行、稽查审计等税务机关找纳税人的所有管理事项，集中到后台实施分类管理，解决税源税基控管薄弱的问题。
四、税收管理的制度创新
深化税收管理改革，既需要消除不适应现代税收管理发展要求的制度，更需要针对解决新情况、新问题作出新的制度安排。优化税收管理制度设计是税收管理改革与发展重要内容，也是从制度层面解决当前税收管理存在问题的必然要求。税收管理的制度创新应当紧紧围绕提高纳税人税法遵从度和税务机关管理效能，降低税收风险即法定税收与实际税收之间差额这一税收管理目标，在税收管理制度体系优化设计上求得新突破。
当前税收管理制度创新应当突出两个重点。
(1)要着眼提高纳税人的税法遵从度，促使其如实申报纳税，解决税务机关与纳税人信息不对称的问题。
一要建立以纳税人为中心的税收服务制度。税收服务是保证纳税人依法纳税的重要条件，必须按照新征管法的要求，尽快将税收服务从过去的道德范畴上升到行政职责，构建起以纳税人为中心的税收服务制度体系，为纳税人提供享受各种税收服务的制度保障，包括设立多渠道政策的制度，确保所有公民享受和获得税收知识的权力，使纳税人有能力自觉、及时、准确申报纳税，减少无知性不遵从；设立以客户为导向的程序制度，确保办税公平公开，程序简便规范“一站式”服务到位，使纳税人减少“懒惰性”不遵从；设立完善的权益制度，确保客观公正开展行政复议，主动实施行政救济，保障纳税人合法权益，减少情感性不遵从。
二要建立以纳税评估为基础的纳税信用等级制度。纳税信用度的高低直接体现着税法遵从和税收管理水平的高低。实施纳税信用等级制度，根据纳税人纳税诚信度实行差别管理，对信用等级低的纳税人严加管理。制定鼓励诚信守信，制约惩处失约失信的政策措施，促使纳税信用成为与纳税人生存发展紧密相联的无形资产。让依法纳税者受到社会广泛尊重，使诚信纳税者得到实惠，增强忠诚性遵从的荣誉感；让失信违法者付出利益代价和荣誉代价，促使纳税人诚信纳税。同时要把建立纳税信用等级制度与建立纳税评估制度紧密结合起来，建立起科学的纳税评估机制。
三要建立“轻税重罚”的违法处罚制度。增大违法成本是强化税收管理的重要举措。对外要健全偷逃税处罚管理制度，增大偷税成本；严惩知法违法者，对不按规定履行纳税义务，该罚的要罚，该判刑的要判刑，减少纳税人自私性不遵从，增加预防性遵从。
(2)要着眼提高税务机关内部管理效能，约束税务人员寻租，对工作业绩进行有效激励，解决管理者与被管理者信息不对称的问题。
一要建立科学的税收管理绩效考核制度。考核税收管理绩效是促进税收管理水平不断提高的重要手段。税收管理绩效考核导向至关重要。要彻底扭转过去绩效考核重收入轻管理，重上级机关对下级机关轻机关内部考核的倾向，从组织收入型向执法保障型转变。要以正确实施国家税收政策，降低税收风险为目标，将绩效监控和评价贯穿税收管理全过程，使绩效考核成为加强管理的有效手段。可以考虑从上级机关对下级机关和机关内部两个层面建立绩效考核制度。上级机关对下级机关的绩效考核，应从税收风险、执行政策、服务质量、人力资源利用、成本效益等方面，通过客观科学地制定考量目标和指标体系，准确评价下级税务机关税收管理的成效和不足，激励先进，鞭策落后，使之明确税收管理的改进方向。对机关内部工作人员的绩效考核，应重点围绕行政行为、行政过程和行政结果等方面进行考量，可采取事项与岗职相结合的绩效考核办法，通过定岗位、定职责、定事项、定人员、定目标、定指标、定奖惩等方法，充分运用计算机网络对税务人员工作业绩进行有效的监控和评价，使个人工作绩效与集体组织绩效高度关联，激发个人和群体奋发向上的活力。
[关键词]胜任力；胜任力模型；临床中医师
[中图分类号] R197.32 [文献标识码] A [文章编号] 1674-4721（2016）07（a）-0166-05
[Abstract]Taking Jiangsu as an example，based on theory and techniques of competence research，this study compiled "Dictionary for Post Competence of Clinical Doctors of Traditional Chinese Medicine" （TCM），by researching methods including documentary method，questionnaire survey，and panel of experts；this study also acquired the identified features and standard features of post competence of clinical TCM doctors by behavioral event interview.We established the "5D" model for post competence of clinical TCM doctors using the onion model，and briefly analyzed the features of post competence of clinical TCM doctors in combination with work tasks and position responsibilities of clinical TCM doctors.At last，this study briefly discussed the application of "5D" model in personnel training， career planning，and group management of clinical TCM doctors.
[Key words]Competence；Competence model；Clinical doctor of traditional Chinese medicine
中医是指中国传统医学，是研究人类机体生理、病理以及疾病的诊断和防治的一门学科[1]。几千年来，中医为中华民族的繁衍及人类的健康做出了杰出的贡献。作为中医药事业发展的主体力量，临床中医人才是支撑中医药事业发展的第一资源，加强临床中医人才队伍建设是从根本上保证中医药事业健康发展、维护人民身心健康的关键。当前中医药事业正处在良好的发展机遇期，国家陆续出台多项政策扶持促进中医药发展；现代医学模式的确立、人口老龄化、疾病谱的变化为中医事业发展提供了施展的舞台；医学教育第三次改革浪潮以及胜任力理论的兴起与应用，为中医人才培养和中医药人力资源管理提出了新的理念和视角……基于以上背景，临床中医师必须具备怎样的能力、素质，如何提升能力、素质以胜任岗位所需，有效提高工作效率，增强适应环境的变化和挑战能力，成为当前中医人力资源管理的重要研究内容。因此，本文应用胜任力理论和方法，构建临床中医师岗位胜任力模型，为临床中医师的教育培养、聘用选拔、培训激励、素质考核、绩效管理等提供科学依据。
1胜任力研究概述
“胜任力”一词来自拉丁语“Competere”，这个词在国内有多种译法，最通常译作“胜任特征”，也常被译作“胜任特质”“能力”“资格”“受雇用能力”等。目前国内外学者对胜任力与胜任特征的联系和区别说法不一。有“区别论”（仲理峰[2]等学者持此观点）、“等同论”（项成芳等[3-4]持此观点）。本文更倾向于“等同论”，认为两者没有本质的区别，都是用来说明一种状态或品质、技能、能力。
关于“胜任力”的界定，相关学者的解释并不完全一致。McClelland[5]认为，“胜任力”是一种“与工作和工作绩效或生活中其他重要成果直接相关或相联系的知识、技能、能力、特质或动机”；Boyatzis[6]认为，“胜任力是个体的潜在心理特征，包括动机、特质、技能、自我形象、社会角色，正是拥有这种特征，才使得个体在工作中表现优异”；Spencer等[7]在潜心学习研究前人的基础上，对“胜任力”的定义做了更加完整的阐述：“胜任力是能将某一工作或组织、文化中有卓越成就者与表现平平者区分开来的个人潜在的、深层次特征，它可以是动机、特质、自我形象、态度或价值观、某领域的知识、认知或行为技能等――任何可以被可靠测量或计量的，并且能显著区分优秀绩效和普通绩效的个体特征”。仲理峰等[8]研究提出，“胜任力”是“能把某职位中表现优异者和表现平平者区别开来的个体潜在的、较为持久的行为特征，这些特征可以是认知的、意志的、态度的、情感的、动力的或倾向性的”；王重鸣[9]提出“胜任力”是“导致高管理绩效的知识、技能、能力以及价值观、个性、动机等特征”。比较以上定义论述，本研究认为，“胜任力”应具有以下重要特点：①可观察和测量，可以预测未来员工的工作绩效；②可以区分绩效优秀的员工和绩效一般的员工；③可通过学习和训练获得，具有动态性。
2研究对象
本研究取样对象主要是江苏地区具有执业中医师资格，并主要应用中医理论和方法，从事中医临床工作的中医医师，具体包括2015版《中华人民共和国职业分类大典》中中医内科医师等16个中医类职业。不包括中西医结合医师；有执业中医医师资格但不从事临床工作者；从事临床工作，但不从事中医临床工作者（如诊疗方法主要采取西医手段）。
优秀临床中医师取样标准：必须同时满足以下两个条件，①患者口碑较好，满意度较高；②中医临床实践水平突出。为了便于选择，研究对象优秀与否主要由医院人事部门鉴定，同时参考其综合绩效予以确定，一般具有中医学科带头人资格、科室主任或副高级以上职称。
根据以上标准，本研究在江苏地区选择了26名临床中医师进行访谈，并进一步根据优秀临床中医师的选择标准分为绩优组和绩平组。累计收集较为完整的访谈资料22份，包括绩优组11人，绩平组11人。其中男性医师14名，女性医师8名；年龄30～39岁组9名，40～49岁组7名，50～60岁6名；具有本科学历的医师12人，研究生及以上学历的医师10人；具有初级职称的医师6名，中级职称的医师7名，高级职称的医师9名。
3研究方法
3.1文献分析法
检索中国知网、维普、万方数据等数据库，系统搜集、整理相关文献资料，对相关内容及研究依据进行界定，初步筛选临床中医师胜任力特征。
3.2专家小组法
选择中医师、西医师、心理专家、卫生事业管理者、医院领导、医院相关科室负责人、中医教育专家等组成专家小组。通过讨论，筛选、归纳临床中医师胜任特征，胜任特征定义，初步确定临床中医师胜任力词典，并以此作为行为事件访谈研究编码的依据。
3.3问卷调查法
主要围绕临床中医师胜任力特征进行实证研究，以网上调研和现场发放问卷相结合的方式对江苏地区中医师、西医师、卫生事业管理者及相关人员包括患者进行抽样调查，获得临床中医师胜任特征词典。此外，对相关人员进行“胜任力模型核检”调查。
3.4行为事件访谈法
访谈地点为临床中医师出诊的医疗场所或家中，访谈时间1 h左右，主要过程是请受访者回忆过去其在工作上感到最具有成就感（或挫折感）的关键事例，包括情境的描述、有哪些人参与、实际采取了哪些行为、个人有何感觉、结果如何。通过录音笔记录访谈全部过程，以便后期整理。访谈过程包括访谈的前期准备、构建良好的访谈氛围、自我与课题研究介绍、访谈实施、个人信息记录、访谈结束、整理访谈记录等步骤。
3.5数据处理
采用Microsoft Excel录入有效数据，SPSS 16.0统计软件对数据进行分析，统计内容包括一般描述性统计分析、编码信度，对绩优组和绩平组中医师进行分析，以P
4研究过程与结果
4.1编制形成《临床中医师岗位胜利力特征词典》
应用扎根理论，通过文献分析、专家小组、调查问卷等方法，归纳、分析、比较，对《临床中医师岗位胜利力特征词典》进行编制。首先通过文献分析法整理、筛选了50个胜任特征；然后通过专家小组法筛选增减了36个胜任特征；最后通过半结构式调查问卷确定了31个胜任特征（一般赞成率≥75%者作为有效的胜任特征），分别为：临床实践能力、中西医基本知识、沟通能力、责任心、尊重患者、职业自信、中医思维、严谨、学习能力、身心健康、仁爱心、热爱中医、传统文史哲知识、敬业精神、社会医学及心理知识、容恕心、团队意识、医学前沿知识、临床带教能力、服务意识、奉献精神、卫生政策法规、科研能力、成就取向、信息素养、关注细节、工作热情、毅力、创新能力、应变能力、自我管理。
《临床中医师岗位胜利力特征词典》包括上述31个胜任特征：每个胜任特征包括名称、定义、等级和等级行为4个部分。每个胜任特征划分为5个等级维度，并按照表现程度依次排列：第1等级表示“还不具备此项特征”；第2等级表示“刚刚具备此项特征”；第3等级表示“此项特征还不够明显”；第4等级表示“此项特征比较明显”；第5等级表示”此项特征极其明显（表1）。
4.2行为事件访谈及访谈文本的编码
在对22名访谈对象进行行为事件访谈后，对照《临床中医师岗位胜任力特征词典》，对访谈文本加以整理并进行胜任特征编码，目的是将质性资料采取量化的方式，以便进一步统计。编码过程分为编码前准备、预编码和正式编码3个阶段（表2）。
4.3访谈有效性分析
对绩优组和绩平组的访谈采取双盲设计法，访谈者在接受访谈之前并不知晓自己所在的分组，从而保证访谈公平、公正、客观地进行。对两组医师的访谈长度进行t检验，绩优组医师平均访谈字数为6120.34字，平均时间为3424.12 s；绩平组医师平均访谈字数6030.40字，平均时间为3102.67 s，两组比较差异无统计学意义（P>0.05）。
编码人员编码的一致性会直接影响访谈有效性和研究结果。本研究选取归类一致性（CA）、编码信度系数（R）和Pearson相关系数三个指标来衡量编码的信度。两名编码员的CA系数范围为0.420～0.805，总CA系数为0.583；R范围为0.592～0.892，总R为0.737，CA与R较高。计算两位编码员对各项本编码的频次、平均等级分数和最高等级分数的相关程度，数据结果提示，两位编码员在三项指标上，分别有25项、24项、27项胜任特征均具有相关性，分别为83.33%、77.42%、87.10%。以往研究显示，相关显著的胜任特征占特征总数的75%左右。本研究显示两编码员在上述三个指标上编码一致性均较高。
4.4差异性检验
差异性检验的目的是检验《临床中医师岗位胜任力词典》中的胜任特征能否有效区分绩优组与绩平组，这是建立临床中医师胜任力特征模型的关键。目前，胜任力研究通常选取频次、平均等级分数、最高等级分数等指标对结果加以统计分析，并进行t检验。但哪个单一指标更具说明意义，尚无定论。McClelland[5]认为频次和平均等级分数两项能较好地说明胜任力特征，因其有较好稳定性和区分度，而最高等级分数则相对偏差些；李文[10]通过研究医院院长胜任力特征模型发现，在国内上述三项指标用于区分胜任力特征和评价稳定性效果都较好；徐建平[11]的研究发现，平均等级分数是具有较好区分度的指标。
对频次差异性进行分析，绩优组与绩平组在医学前沿知识、传统文史哲知识、临床带教能力、学习能力、科研能力、敬业精神、团队意识、关注细节、职业自信等胜任力特征频次上存在差异（P
对平均等级分数差异性进行分析，结果显示，在医学前沿知识、传统文史哲知识、学习能力、临床带教能力、科研能力、团队意识、成就取向、关注细节、职业自信等方面两组差异有统计学意义（P
对最高等级分数差异性进行分析，结果显示，在医学前沿知识、传统文史哲知识、临床带教能力、学习能力、科研能力、团队意识、严谨、成就取向、关注细节、职业自信、热爱中医等方面两组差异有统计学意义（P
4.5核检频次统计
《临床中医师岗位胜任力特征核检表》列举了31项临床中医师胜任特征词条的名称，要求被试者选出在其工作中必须具备的临床中医师胜任特征10～15个。采用360°反馈评价法，共发放核检表100份，回收有效表格96份，统计结果显示，出现频次最高的前15项胜任特征中，有4项胜任特征（热爱中医、职业自信、学习能力、团队意识）绩优组与绩平组比较，差异有统计学意义，将其剔除。另外的11项胜任特征包括沟通能力、中西医基本知识、临床实践能力、中医思维、尊重患者、社会医学及心理知识、责任心、信息素养、服务意识、身心健康、卫生政策法规等被认为是最重要项目，因此，将其作为临床中医师基准胜任特征。
4.6模型构建
根据访谈资料t检验结果，总结提炼临床中医师绩优者具有的胜任特征12项，作为优秀临床中医师鉴别胜任特征，分别是：热爱中医、学习能力、职业自信、关注细节、成就取向、敬业精神、严谨、传统文史哲知识、临床带教能力、科研能力、医学前言知识、团队意识。
根据“临床中医师岗位胜任力特征核检频次一览表”统计结果，获得临床中医师共有的胜任力特征11项，作为临床中医师基准胜任力特征，分别是：中西医基本知识、临床实践能力、尊重患者、沟通能力、社会医学及心理知识、中医思维、身心健康、责任心、信息素养、服务意识、卫生政策法规。以上两部分共同组成临床中医师胜任力模型，共计23项胜任力特征。
本研究综合国内外胜任力研究成果，将临床中医师岗位胜任力24项胜任特征分为5个维度，即知识维度（knowledge dimensionality）、技能维度（technical dimensionality）、道德维度（moral dimensionality）、价值态度维度（value attitude dimensionality）与个性思维维度（personality thinking dimensionality），称为“5D”模型。
用洋葱模型示意“5D”模型（图1），从严谨、团队意识、敬业精神、热爱中医、关注细节到外依次是个性思维维度（中医思维、身心健康、成就取向、职业自信）、价值态度维度（严谨、团队意识、敬业精神、热爱中医、关注细节）、道德维度（尊重患者、责任心、服务意识）、技能维度（临床实践能力、临床带教能力、学习能力、科研能力、沟通能力、信息素养）、知识维度（中西医基本知识、医学前沿知识、传统文史哲知识、卫生政策法规、社会医学与心理知识）。在“5D”模型中，个性思维和价值态度是临床中医师最本质的素质，具有决定性的作用；职业道德是临床中医师的关键素质；技能和知识是临床中医师的核心素质，是个性思维与价值态度的延伸和拓展，是5个维度中的外显能力，要求临床中医师具备较高的临床实践能力。“5D”模型充分借鉴了国内外对医生胜任力研究的成果，同时结合中医特点对相关领域进行了重构，使其适应性、实用型、有效性进一步加强。
图1 临床中医师胜任特征“5D”模型
5“5D”模型讨论
5.1“5D”模型与国内外已有的医生胜任力研究结论具有一定程度的一致性
对比目前相关研究的相关胜任力特征模型和特征要素，如世界家庭医生组织提出了全科医生核心胜任力模型（WONCA）所提出的6个方面的核心胜任力[12]、美国毕业后医学教育认证委员会住院医师6大核能力[14]、国际医学教育组织（IIME）出台的《全球医学教育最基本要求》（2001年）[13]、徐江雁等[14]提出的名老中医的6个胜任力（2009年）、金阿宁等[15]构建中医学卓越医生胜任力特征（2013年），本研究的“5D”模型与以上结论具有一定程度的一致性，如强调专业知识、临床技能、职业道德、沟通能力、学习能力、敬业精神等。本研究认为，无论是西医师还是中医师，其主要任务都是为了治疗人的疾病，维护人的健康，因此，部分胜任力是一致的，具有一定的合理性。
5.2“5D”模型适应了当前社会经济文化环境变化，回应了时代关切
我国提出“依法治国”方略加快推进医疗卫生行业的法制化进程。随着信息技术的迅猛发展、信息技术在医疗卫生领域得到了广泛应用，“互联网+”方兴未艾，正冲击着医疗行业的经营管理服务理念与模式方法；大健康时代的到来为医疗卫生行业提供机遇，并提出了挑战，广大医疗工作者将在大健康产业链上发挥生力军作用和先锋作用。随着各领域改革的深化，社会矛盾日益凸显，在医疗领域所表现出的医患关系恶化、医患纠纷增多，给一线医疗人员产生了极大的消极影响[16]……作为存在于宏观环境之中的微观个体，临床中医师面临如此快速变化的复杂环境，显然不能无动于衷。因此，相较于以往的相关研究，“5D”模型的部分胜任特征及时回应了时代的关切，适应了环境变化的需求，如卫生政策法规知识、信息素养、团队意识、社会医学及心理知识、服务意识、尊重患者、责任心等。此外，医院的发展阶段和对医生的考核评价机制发生改变，在“5D”模型中得到了反映，如临床带教能力、科研能力等。
5.3“5D”模型彰显了中医特点，体现了对临床中医师素质的“特殊”要求
本研究通过对比以往研究有关“医生”“医学毕业生”“护理师”以及相关领域岗位胜任力研究发现，对于临床中医师胜任特征如“传统文史哲知识、中医思维、热爱中医、职业自信、社会医学及心理知识、沟通能力”，在以往研究很少涉及，这些特征具有鲜明中医特点，鲜明的中医烙印，尤其是“5D”模型中的“热爱中医、职业自信”胜任力特征。当前，中医药发展虽然得到政府和广大人民的支持，但是，以张功耀和方舟子为代表，打着“科学”的大旗否定中医疗效和存在的必要，取缔中医的言论此起彼伏，加之中医自身的原因正如陈欣在《浅谈中医衰落的自身原因》中讲到的国人崇洋、自我封杀、以实用主义代替基础理论研究，迷失方向；脱离民间医药学，丧失根本；在中西医结合中丢弃自信与自尊等原因，都对中医师的信心产生极大的影响。此外，由于当前医疗体制机制原因，医疗机构和医疗从业人员受片面的经济利益驱动，中医院西医化、中医师西医化现象比较严重[17]。以上各种对中医师的存在感、职业价值感产生强烈冲击。因此，坚定中医职业自信、热爱中医事业，喜欢中医并乐于从事中医，努力做“铁杆中医”显得尤为重要[18]。
6“5D”模型的应用
临床中医师岗位胜任力模型的构建进一步丰富了胜任力在医疗卫生系统领域的研究内容，同时将会成为全面描述临床中医师职业发展过程和高绩效中医师特征的主要理论工具，是进一步开展临床中医师研究的理论基础，特别是临床中医师胜任力模型能够协助政府机构、医院、学校有关部门和管理者发展出一套连贯的临床中医师教育培养、招聘、培训、使用、考核、激励理论，将有力推动中医人才队伍建设工作[19]。对于临床中医师个人，它可以帮助其进行职业生涯规划，有利于其继续学习和专业成长，加速青年中医师的成长；对于医院，它可以用于临床中医师业务素质培养、岗位素质考核、绩效管理，也可以用作选拔招聘、薪酬设计、加薪解聘的依据，以及对中医师整体团队素质现状诊断、分析和辅导；对于中医院校来说，应用临床中医师岗位胜任力模型，为中医高等教育制定中医人才的培养目标、创新教育模式、推动课程改革、创新教学方法、完善评估方式提供依据。
随着本研究对胜任力理论理解的加深和技术掌握的熟练，在后续的研究中，本研究将进一步优化研究的各关键环节，改进方法，拓宽研究对象范围，增强研究的广度和深度，提高研究结果的科学性、普适性。同时，将开发出的胜任力模型与中医高等教育、中医人才培养、中医人力资源管理各项工作进行有效衔接，为中医更好地服务人类健康做出应有的贡献。
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