【关键词】 资产管理 问题 监督 制约 制度建设
【中图分类号】F251 【文献标识码】A
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求加强“制约与监督的制度体系建设”，这些要求同样适应资产管理中的制度体系建设，应当成为我们今后加强资产管理工作的指南。
随着国民经济的发展和国家投入的不断增加，许多中央财政预算拨款的事业单位设备总量和新增设备的采购量双双大幅度增加。由于设备资产总量越来越大，种类越来越多，基础管理工作量和难度加大；为了为加强国有资产管理，维护资产的安全和完整，提高资产使用效益，国家相继出台了《政府采购法》《行政事业单位国有资产管理办法》等一系列法规。经过多年的探索和实践，资产管理管理取得了长足的进步。但目前的还存在诸多问题，形势依然严峻。如何解决这些问题是一个系统工程，其中，推进制约与监督的制度体系建设是一个重要的举措。
一、制约与监督的制度体系建设的意义
1. 制约与监督的制度体系建设是企业可持续发展的必然选择
制约与监督机制是指事业单位资产管理相关的各部门之间、个人之间以及部门与个人之间对权力相互约束措施和制度，以及监管部门对采购相关部门及个人的权利约束和限制的措施和制度。[1]制约与监督是约束权力的两种方式。制约与监督机制是约束和限制权力必不可少的方法和手段。制约是事前防范，是治未病，是防止腐败。制约机制是企业的自身免疫能力，是自发的、实时的、自我调整的。企业制约机制的缺失就好像人体自身免疫系统能力低下，受病菌侵袭就容易致病，外部治疗措施能够起到作用，但是病人的健康状况受到影响。一旦像艾滋病人那样免疫系统完全丧失功能，外部措施起的作用非常有限。
监督是事后纠正，是治已病，是反腐败。监督则具有地位外在性、间接性、单向性、优越性等特点。例如上级监管机构对事业单位的采购部门的监管具有典型的外在性（不属于事业单位内部机构）和优越性（上级主管部门对下级单位的监管）。监督就好像医生给病人治病，当企业内部出现问题时，通过外部干预使机体恢复健康。
完善的制约与监督机制是企业可持续发展的前提条件。企业要想健康、可持续发展，既要建立完善的制s机制，提高自身的免疫力，又要建立完善的监督机制，通过外部干预形成不敢腐、不能腐、有腐必反的局面。
2. 制约与监督的制度体系建设是推进企业治理体系和治理能力现代化的必然要求
推进管理现代化，必须强化对权力的制约与监督。推进管理现代化，就要使各方面制度更加科学、完备。对于设备管理而言，就是将制约与监督机制以制度的形式予以界定，在坚持系统思考、员工参与、体系完整、制度健全的原则下，实现组织系统化、权责明晰化、措施具体化、行为标准化、控制过程化的目标，使制约与监督有章可循，有法可依，避免随意性的制约与监督。
二、制约与监督的制度体系建设中应重点关注的几个问题
1. 应在顶层制度设计中体现制约与监督的理念
应明确相互制约各方主客体地位。相互制约的各方地位相同，既是限制的实施方也是限制的接收方，任何一方既是主体也是客体。监督不具有地位相同性，监督方是主体，接收方式客体。厘清主客体，对制度体系建设非常重要，对事业单位而言，实施监督的主题有两个，一是上级主管部门的资产管理监管机构，一个是事业单位的监察审计部门。监督客体是事业单位资产管理管理部门；监督客体有三个：预算、采购和财务部门。制约的主客体有三组：一是预算部门和采购部门；二是财务部门和采购部门；三是采购部门内各岗位人员，如合同核准人员、采购经办人员、验收人员。财务部门内部、预算部门内部的制约机制不应在采购管理制度中界定。
2. 制约机制的不完善是当前存在的主要问题
由于历史等原因，我国国内在制度体系建设中更多的是注重监督而忽视制约，监察、审计、纪检等监督部门设置齐全，上级对下级的管控也很有力度。与之相反的是，对各级权力的制约相对薄弱。例如，事业单位资产管理活动中的预算部门与采购部门的相互约束是制约机制的重要关键环节之一，在这个环节上，预算部门对对采购部门进行约束，没有预算不得采购。现在普遍存在的问题是，超范围采购、扩大采购规模、随意变更采购目录的现象时有发生。预算部门要么没有获得修改预算的专属权，要么没有尽到职责、忽视对采购的约束。财务部门把关不严，致使不按预算采购的项目得以入账。又如，对采购经办人员的制约与监管，也是整个采购制约体系的重要环节之一。在这个环节中，采购合同审核人员（通常是采购部门领导）对采购经办人员的约束是重要的手段之一，这个环节最容易出现的问题是“粗线条”“甩手掌柜”式的约束。更普遍的问题是采购部门领导既审核合同又直接经办采购，导致制约机制缺失。
3. 具备防腐功能的制约机制的建立是上级监管机构的责任
重监督轻制约现象的存在有其客观原因。监督是通过授权实现的，制约是通过分权实现的，监督机构为了自身利益受到损害有获得授权的动力。被监管的事业单位没有自我分权的主观意愿；另一方面，监督的作用是防止和纠正权力部门滥用权力损害监督者的利益，制约的作用有两个，一是使事业单位能够顺利、有序、高效完成采购任务；二是防止事业单位内部乃至整个部门滥用权力以致损害他人利益。具备第二个功能的制约机制称为具备防腐功能的制约机制。事业单位自发建立的制约机制原则上只具备第一个功能。事业单位尤其是其决策者没有为防止自己滥用权力损害他人利益而分权的动力，靠权事业单位自己建立起完善的制约机制是违背客观规律的，也是不现实的。因此，具备防腐功能的制约机制的建立是上级监管机构的责任，从这个意义上讲，当前设备管理混乱、采购违规现象时有发生，上级监管机构应负主要责任。
4. 企业的决策层起着至关重要的作用
对于已建立了制约机制的单位，其制约机制常常受到破坏，制约机制的功效常常不能充分发挥。影响制约机制功效的因素很多，其中，缺乏对决策层权力的监督与制约是重要因素之一。科学决策体系不健全，缺乏对制度的尊重，管理无序、一把手说了算，致使约束和监控机制的功效得不到有效的发挥。仍以事业单位随意{整预算、违规采购为例，之所以出现预算、采购、财务若干部门整体一条龙违规，决策层往往起着主导作用。
三、制度体系建设中的几点建议
1. 推进制度建设，注重顶层制度设计
法规是最具有效力的管理手段，是制约与监督机制的赖以存在的基础。完善制约与监督机制的所要做的第一件事情就是依据国家相关法规，制定本单位的实施办法和其它规章制度。约束资产管理行为的基本法律是《资产管理法》。由于制约机制对于资产管理至关重要，在《资产管理法》中对内部制约和外部监督均作了规定。由于立法层面上以及其它一些原因，对于事业单位来说，《资产管理法》还显得过于概略和抽象，缺乏可操作性。上级监管机构应当督促事业单位针对本单位的具体情况制定、修订实施办法，重点督促事业单位建立具有防腐功能的制约与监督机制。制度体系建设过程中，应注重顶层制度设计，使各方面制度更加科学、完备，使制约与监督机制体现在资产管理尤其是设备采购的全流程、全领域。
2. 加强岗位间的监督机制设置
（1）强化上级监管机构的监督作用。上级监管机构应当联合审计、财务部门对事业单位定期开展设备采购专项检查，这种检查是切实维护国有资产的安全与完整，防止违规采购必不可少且行之有效的重要手段，尤其是制度体系建设之处尤为重要，应当以制度的形式固定下来。规范日常监管行为，明确监管内容和程序，建立长效机制。应当明确上级监管机构的监督责任，上级监管机构的监督机构应当对他们的工作进行考核和监督。
（2）发挥监察审计部门的监督作用。《资产管理法》第六十九条规定：“监察机关应当加强对参与资产管理活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。上级监管机构应当督促各事业单位结合《资产管理法》第六十一条之规定制定相应的实施办法。明确定义审计、监察部门的主体地位、监督内容和应负的责任，明确规定监督程序，建立事前、事中、事后统一的监督体系，变被动监督为主动监督。被监督者应当根据监督内容主动提供或公开相应的文件以备监督。审计、监察部门的监督机构应当对他们的工作进行考核和监督。
3. 着力推进制约机制建设
上级监管机构应当督促事业单位针对《资产管理法》第六十一条规定，制定相应的规程，使分管领导、合同核准人员（设备采购部门领导）、采购经办人员、验收人员相互分离、逐级监督、相互制约。各岗位人员的职责明确，权利均衡。
发挥预算部门和采购部门之间的相互制约作用，重点强调预算对采购的制约作用。一是要强化预算部门的权限，明确规定预算的调整权归预算部门专属，严格限制采购部门随意调整预算行为；二是加强预算管理，规范预算编制流程；三是强调预算的权威性，没有预算不得采购；四是上级单位应实事求是地评估事业单位预算执行情况，防止单纯为完成预算而突击采购。
强化财务部门对设备部门的制约作用。应明确没有预算、采购手续不全、验收手续不全的不予付款、入账。采购、财务部门应当分离，相互制约、协同工作。由于历史的原因，有些单位的设备资产管理工作由财务部门负责，这种情况对于负有采购任务的事业单位并不合适。采购工作必须不受财务部门直接领导。
4. 注重配套机制的建设
加强激励机制建设。光有制约与监督机制是不够的，有效的激励与考核机制建设也是必不可少的。应加强岗位培训。制度要靠人来执行，制约与监督机制的功效与资产管理队伍的管理水平、对相关政策的理解能力密切相关，加强培训工作是提高执行力的有效途径之一。
四、结论
推进制约与监督的制度体系建设是改进资产管理的一个重要的举措，制约与监督的制度体系建设是企业可持续发展的必然选择，是推进企业治理体系和治理能力现代化的必然要求。应在顶层制度设计中体现制约与监督的理念。制约机制的不完善是当前存在的主要问题。具备防腐功能的制约机制的建立是上级监管机构的责任。企业的决策层起着至关重要的作用。推进制度建设，注重顶层制度设计。加强岗位间的监督机制设置，着力推进制约机制建设，注重配套机制的建设。
1深刻认识企业管理制度(标准)体系在军工企业中的地位作用
一个企业，如果没有先进适用的企业管理制度，没有扎实可靠的基础管理“内功”，任何闪光的企业战略都是空中楼阁，综合保障能力的提升也无从谈起。目前军工企业集团化也好，军地一体化保障也好，都离不开企业管理水平的提高，作为军工企业本身就不同于地方企业，存在着其特殊性。企业管理制度体系建设是提高军工企业科学管理水平的有效途径。企业管理没有统一定型的模式，企业只有通过不断地总结管理经验，制定和修订管理制度，通过标准使这些成功的经验加以推行，通过修订这些标准使经验更加深化，促进管理水平的持续不断地提高。企业管理制度体系建设是提高企业经济效益的现实需要。企业管理制度有利于生产经营管理秩序的建立，有利于强化生产经营手段，使广大员工在生产经营活动中严格按章办事，保证各项管理措施的落实。有了科学的管理制度有利于企业定编、定员，有利于落实承包经营责任制，使企业分工明确、职责明确、要求具体，提高工作效率和办事效率。企业管理制度体系是融合不同归口的管理工作的重要平台。企业管理制度体系也为企业建立质量管理体系、环境管理体系以及职业健康安全管理体系、新保障能力的认证、装备承制单位资格审查、工艺管理等多项不同归口的管理工作提供了一个融合的平台，成为木桶管理除短板管理方法之外的横向贴合度的管理平台，有利于减少企业的管理层次和交叉重复的管理环节，避免部门间各自为政同一工作不同要求的现象出现。
2以国家标准为指导，构建完善的企业管理制度(标准)体系
军工企业管理制度(标准)存在着其特殊性，应该说管理水平与地方企业相比还存在一定的差距，而缩小管理差距的最佳途径就是构建完善的企业管理制度(标准)体系，来提高企业的整体水平。企业标准体系框架满足国家标准要求，则是企业管理制度科学、合理的前提和必要条件。首先，企业应以GB/T1.1—2000《标准化工作导则》、GB/T15496—2003《企业标准体系要求》、GB/T15497—2003《企业标准体系技术标准体系》、GB/T15498—2003《企业标准体系管理制度和工作标准体系》、GB/T19273—2003《企业标准体系评价与改进》、GB/T13016—2003《标准体系表编制原则和要求》、GB/T13017—2008《企业标准体系表编制指南》等标准为基础制定企业《标准化管理办法》、《企业标准体系管理规定》等基础标准，具体规范技术、管理、工作标准编写要求;标准分类、标准工作范围;企业标准体系结构，从而确保企业标准体系的结构符合国家标准要求，最终保证企业管理制度(标准)体系合理不出现缺漏项。其次，根据企业自身的特点尽量将体系表的“果肉”部分充实。因为企业的成熟度不同，某一时期的企业管理的重点不同制度的指挥方向会有所调整，进一步细化分类根据本企业实际充实框架形成制度(标准)体系表，该项工作无法通过国家标准或相关参考书籍确定，所以要求相关人员必须同时具备标准化知识和熟悉企业各项管理工作的流程，利用关联图和鱼骨图等统计方法分析各部门主要工作事项和简要工作流程之间的关系，确保各制度(标准)内容间相互协调、相互统一、相互制约、相互补充，从而为制度(标准)的适用性打下基础。
3标准制定要适合企业自身特点，因地制宜，突破地域、文化的障碍
军工企业基础管理工作有着自身的特点，也有大多数企业所具有的普遍性，任何一种管理方法和模式都不能完全依靠“拿来主义”，要根据自身的特点构建适用、实用的企业管理制度体系，为提高综合保障能力打下坚实的基础。因为地域文化的差别和地理条件等因素的影响各个企业的员工构成地域文化不同，比如南海的地域文化和天气炎热带来了企业职工、在修舰船的官兵穿拖鞋、吃槟榔等习惯，这种习惯在北方的企业是无法抵御严寒也不可能长期存在的，但在南海地区企业却是一个顽疾，为企业的现场管理工作和安全生产工作带来了很大的挑战。这些问题是无法去照搬和模仿其他企业的管理制度或者找到某个企业的成功经验的，只有充分了解习惯背后的成因，在管理的规范化和人性化中间找一条通道使二者达到一种相对的平衡，制定出既符合本企业实际又不违背管理初衷的管理制度，才能确保制度被落实而不是流于形式。如果只是一味地追求管理不考虑职工的接受程度可能最后会形成一种对立和抵触情绪最终阻碍了制度的执行，出现制度无法落实的尴尬局面。因地制宜疏堵并进，把习惯关进制度的笼子里，比如在标准设计时可以把吃槟榔问题和吸烟问题同时考虑同时管理，安全防护用具、工作服设计和更换周期充分考虑天气等原因进行适当调整，使管理和习惯的矛盾最小化，提高标准的适用性和员工接受程度。
任何一个企业都有其自身的特点，也就是所谓的文化，有正面的也有负面的，管理制度编制前我们要对正、负进行区分。对于正面的文化通过不断地总结管理经验，制定和修订管理制度，通过制定标准使这些成功的经验加以推行，通过修订标准使经验更加深化。对于负面的阻碍企业发展的习惯、文化，要在标准的制定过程中充分考虑并加以明确、引导、限制，不宜照搬照抄，使标准执行难，最终阻碍了企业保障能力的提升。合理把握制度的“度”。制度的惩罚措施必须适度，如果超出了某个限度，制度的作用将走向反面。一个有效的、合理的、适合企业发展的企业制度(标准)体系能规范员工行为提高员工的工作效率和质量，形成一种良好的企业文化。相反，如果标准、制度不适合企业或者制度自身“不靠谱”，那么这些制度必定会成为害群之马，在客观上损害了制度(标准)应有的权威和尊严，从而使企业管理制度变成“文件”束之高阁。人们常常把制度当作约束和控制人行为的工具，认为控制力度越大，制度就越先进，效果就越好。于是在制定制度时主观地将标准定得很高，要求过于苛刻，最后导致制度在执行环节出现各种问题。标准定得过高，使执行的人员因过度敬畏而产生的负作用或者最终执行难度过高而导致人们产生精神疲劳而不再理会。就像长在树上的苹果，我们跳起来可以摘到的，人们会努力去摘争取摘到更多，如果跳起来离苹果还是很远，最终人们要么会选择放弃，要么会选择“捷径”，可能会出现为迎合制度来投机取巧。再如现场管理制度因专业不同标准要有所区别，对于轮机修理车间如果把标准定得和MTU车间相同，那么对于轮机修理车间来说肯定会因为标准过高而无法执行。管理学上的“超限效应”也能很好地说明制度的制定过程中“度”的把握的重要性。同样，制度不能过于松懈形同虚设，也要有约束力。应该宽严有“度”。
4制度要落地生根，真正发挥管理制度的“预警”功能
企业应对制度后的后续工作做出明确安排，应该说标准的制定只是完成了企业标准体系的一半工作，实施后的培训、跟踪、监督、修订也在标准化工作中占了重要的地位。就像好的战略规划关键在于合理的战略实施计划一样。任何工作只有设计没有好的落实，那么也只能作为文件束之高阁，成为人们思想上的标准而不是行动上的标准。将标准执行情况的检查和考评内容在《标准化管理办法》中做出明确要求，定期检查考核。得力的跟踪和保障措施也能为管理制度的修订收集信息，为企业基础管理工作提供参考。标准化办公室要在准备阶段组织好标准化国家标准及标准化专业知识的普及性培训;在体系构建前期随着基础标准的，要适时地对的标准进行宣贯、内涵解读、要求讲解。标准大量后要明确各业务处室在标准培训工作中的分工及培训广度和深度。很多企业依靠咨询公司制定了华丽的管理制度，符合标准化工作要求，一定程度上也是适合企业的，但因为标准后咨询公司撤出，本企业没有能做好后续的培训、跟踪、考核进而导致管理制度没有落实成为真正的“文件”，花费了人力物力没能达到预期的效果。同时新的管理制度的推行在企业内可能会触及一部分人的利益，前期也会有抵触情绪，需要管理层下决心并以身作则。管理制度不适用可以在发现后对不适用的内容进行修订，尽量避免标准不适用为了生产而绕开管理制度的要求，领导带头违反规定走捷径的情况发生，不要到需要“灭火”时才想到管理制度，才想到用标准去处理责任人，救火员身份的管理制度是管理制度推行的失败，要将管理制度真正发挥其“预警”功能。
5持续改进管理制度(标准)体系，助力企业战略目标的实现
关键词：档案事业管理体制； 机构改革； 体制改革
在长期的发展中从事各种活动形成并积累了大量的档案，如何能够按照一定的原则和要求，建立完善档案管理制度，科学正确的管理的档案，并且积极地开发档案信息资源，为长远发展服务是相当重要的组成部分。但是，通过广大档案工作者多年的理论探讨，单从档案工作的自身要求看，档案产生的主体、服务对象、工作的环境不断发生变化，档案管理理念、技术手段、队伍素质必然随之发生深刻变化，这就要求适应新环境的变化，与时俱进地建立起统一的、规范的档案管理制度体系。
1 加强档案管理制度体系建设的背景
“制度”是规范人们办事程序和行为方式的规则，“体系”是制度相互监督、相互制约、相互补充的“集合”，是整体性、协调性、科学性与合理性的统一。加强制度体系建设是各项管理工作永恒的主题，“没有规矩不成方圆”，档案管理也不例外。
我们都知道，档案是在生产经营等活动中形成的有保存价值的历史纪录，不但是对过去和现在的业务活动、机构调整等行为的记录，更是对未来的改革发展、经营决策等重大行为的决策依据以及维护合法权益的历史凭证，是的宝贵财富。因此，加强档案管理，建立完善档案管理制度体系，管理利用好档案，对的生存和发展起着非常重要的作用。
然而，目前档案管理工作制度体系建设中存在诸多问题需要我们认真进行反思，如：制度的确立仅以档案工作的自身业务需要为导向制定，并没有充分考虑到与这些制度相关的利益主体的需要，总是习惯于“为加强本单位的档案管理，提高本单位的档案工作质量，制订本规范”、“为加强本的档案保管和管理工作，特制订本规定”等等，来说明档案工作制度的建设目的或目标，缺乏与时俱进、为社会服务的理念；有的档案工作制度的制定没有充分征求和吸纳来自利益相关者的意见和合理化建议。显然，以这种理念确立的制度难以满足工作需求和社会需求，缺乏制度应有的约束力、广泛的影响力和科学的执行力，严重影响和制约了制度的贯彻落实，大大降低和弱化了制度的实施效力。
2 加强制度体系建设
建立档案管理制度体系不能“一概而论”， 也不可能有现成模式可以供“翻版”克隆，这是一个需要长期规划、逐步推进的系统工程。我们应该看到，在 “向管理要效益” 的大环境下，档案工作的存在与否，已不再取决于上级部门的行政指令和要求，而是取决于档案工作是否能在制度中发挥积极的作用。因此，建立与制度融合为有机整体的档案管理制度体系，在“管理创新、模式创新”的发展规划中加强制度体系建设，应当是档案工作求生存、求发展的必然途径。如何加强制度体系建设呢？笔者认为：
第一，从开发“管理层”入手。档案是在生产经营活动中产生的，是维护经济利益、合法权益和历史真实面貌的凭证和依据，也是重要的无形资产。目前，就本集团公司来看仍有不少下属的公司还没有认识到档案管理在生产、经营等活动中的重要作用，没有把档案管理建设工作提到管理的议事日程，这与整个集团公司的发展水平不相适应。究其根源就是这些公司的管理层重视不够，因此，首先必须提高负责人的档案管理意识，才能提高的档案管理意识，在全公司树立档案是资产、具有实用效益的观念。
第二，从管理“规范化”切入。提高档案工作管理规范化水平，“10号令”为档案管理工作提供了法律依据。要据此建立完善适宜的档案管理工作规范，规范别要注重档案资料的收集工作，“巧妇难为无米之炊”，收集是档案是规范管理的关键环节，档案资源收集不上来就谈不上管理。对于档案的收集工作，要在制度体系上给予保障，切实将档案收集工作落实到各职能部门和具体责任人。
第三，从增强“适用性”着眼。并不是说所有类型的都要构建模式相同的体系，而是应从实际出发，不拘一格，与时俱进，建立和完善适合自身发展的档案管理机制。笔者认为，一些小型只要有档案管理制度、有专门的库房和装具、配备有档案专业知识的专兼职档案管理人员、能有效开展档案工作就可以。大型建立档案管理机制，关键是要保证档案收集及时完整、保管得当、利用有效，档案管理工作的好坏标准在于是否能满足时展，是否符合发展需要，是否有利于档案管理的可持续发展。
第四，从提高“利用率”发力。提高档案资源的利用率是档案管理是否引起管理层、员工重视的“生命线”。目前，仍有一些对档案管理没有引起足够的重视，没有建立系统的档案管理机制，档案分散保管在各个具体经办的职能部门，如财务档案保存在财务部、人事档案保存在人力资源部，而这些部门之间又互相封闭，导致的档案管理不能做到完整、准确、系统的收集，档案资源容易流失，不仅不利于档案的永久保存，还会给档案的管理留下安全隐患。究其原因就是档案利用率不高，认为档案可有可无，“书到用时方恨少”，档案管理亦如此，只要在制度体系建设中“勾画”积累档案资源、丰富档案内容的“蓝图”，档案资源一定会有“用武之地”。
第五，从优化“档案员”队伍抓起。档案管理人员是落实档案管理制度体系的最直接的执行者，贯穿于收集、整理、鉴定、保管、编研、提供利用等各种活动中，如果不精通档案专业知识，就会影响档案业务活动的准确性、有效性，档案管理的质量和水平也就无从说起。因此，要求档案管理人员必须与时俱进，掌握新技术、吸收新信息和新知识，做到“眼勤、耳勤、脑勤、手勤”，看到新工程、新项目，听到新活动、新举措，接触到与生产经营相关的各类图书、资料都要认真查验、及时收集，养成雷厉风行的作风，对发生的档案信息源抓紧处理，不讲代价，并按照一定的属性分门别类整理，以确保室藏档案信息资源的齐全、完整、准确、丰富，方便各职能部门的查阅，为管理层决策提供更加广阔的视野和更深层次的档案信息资源，这样才称得上是合格的档案员。正如加拿大著名档案学家特里・库克所言，档案管理人员要“停止扮演保管员的角色，而成为概念、知识的提供者”，这样才能“重新坐回上帝的身边”，体验“为上帝服务”的快乐，做档案管理工作的忠实实践者。
3 档案管理工作要更新观念
综上所述，我们不难看出，档案管理制度体系是一种多元、灵活、高效的统一体，主要由档案规范标准、档案行政管理规章制度和各职能部门档案管理岗位职责组成，其中档案规范标准是整个体系的核心，档案行政管理规章制度是落实档案规范标准的组织保障，职能部门档案管理岗位职责是落实“档案规范标准”、“档案行政管理规章制度”的具体体现。无数的案例证明，完善的档案管理制度体系能减少的管理成本，为创造管理效益。随着市场竞争的日益激烈，发展的速度和脚步不断的加快，作为记录发展轨迹的档案管理工作也要更新观念，档案管理制度体系更要与时俱进，在市场竞争、发展中切实加强档案管理制度体系建设，才能不断提高档案管理水平，使档案管理工作真正服务于发展的需求。
参考文献
[1]荀巨虹.煤矿企业档案管理中存在的问题和对策浅析[J]. 中国集体经济. 2011（24）
【关键词】人防工程；建设；定额体系；管理制度；标准
1引言
人防工程对国家和社会具有重要的作用和功能，也是最基础和关键的内容，有助于更好地改善民生、完善城市的功能，推动城市的可持续发展[1]。我们要在维护国家安全稳定的战略下全面思考，要居安思危、未雨绸缪，不断提高城市的综合防护能力。为了实现这一目标，需要严格执行人防工程建设的定额体系，用完善的管理制度作为保障和依托，使人防工程成为推动城市可持续发展的有力后盾。
2人防工程建设的定额体系发展历程概述
我国为了加强人防工程建设工作，充分发挥定额管理在人防工程建设中的应用效能，从人防工程的建设项目评估、项目决策、投资、质量控制、考核评价等方面，对人防工程建设实施全国统一的定额标准，这是一种适用于各类人防工程建设的定额标准，其中也包括对附建式防空地下室的建设定额规定和标准，是一项专项的经济法规性内容[2]，在对我国人防工程建设的定额编制过程中，主要表现为以下编制进程。
2.1初始阶段（1988—1992年）
在这一阶段中，是我国人防工程建设定额编制的开端，随着国家安全的需要和工程建设的需要，由国家人民防空办公室正式下文，确立了全国统一的、标准的人防工程建设定额，并成立了人防工程建设定额全国编制组，即国家人防工程标准定额站的初期阶段。随后，在全国人防工程建设定额编制组的群思广益下，开始了对人防工程建设的定额编制，并于1987年年底最终完成，形成了《人防工程预算定额》，具体内容包括：第一册中的掘开式工程定额标准、第二册中的坑地道工程定额标准、《人防工程工期定额》《人防工程建设费用项目划分及调整暂行规定》等。基于上述初期阶段的定额编制探索，又编制出了《人防工程预算定额》第三册安装工程、《人防工程概算定额》等。历经艰辛和相关人员的努力，最终整体形成了我国第一部人防工程建设定额，除了《人防工程估算指标》尚未编制，这个定额标准夯实了我国人防工程建设的基础，并为人防工程造价管理工作开创了编制条件和依据。
2.2第二阶段（1992—2008年）
我国的人防工程建设在施工技术应用不断提升的条件下，需要对人防工程建设定额加以规范化，以适应人防工程建设的公平有序竞争环境。鉴于现实发展的需要，我国人民防空办公室对第一部人防工程建设定额进行修订和完善，开始编制第二部人防工程建设定额，以更好地为人防工程建设提供造价依据和参考，促进人防工程建设竞争市场的有序与和谐。在这个阶段中，我国为了推行工程量清单计价模式，出于国有资金的现实需求，编制了《人防工程工程量清单计价办法》，并由国家人民防空办公室上报审批后颁发。为了更好地在全国推行《人防工程工程量清单计价办法》，国家人防工程标准定额站又根据各个地域实际建设的需求，编制了《人防工程工程量清单计价指引》，以推动各地的人防工程建设。
2.3第三阶段（2009—2013年）
由于我国实际人防工程建设的需要，遵循国家和社会的“平战结合”的方针和政策，我国依照相关规定和技术标准，预留有防护功能的平战转换项目，并随着时代的发展以及人防工程建设的现实需求，这项具有防护功能的平战转换项目更具规模，成为人防应急准备的重要举措和任务。对于这些防护功能的平战转换项目，需要拟定和编制相关的平战转换预案，在其平战转换预案中，还要科学合理地确定建设经费的预算，以更好地实现防护功能的平战转换项目的建设。通过对实际情况的勘察和设计，我国人民防空办公室编制了《人防工程防护功能平战转换费用编制办法》，并于2009年实施。在这个防护功能的平战转换项目的人防工程建设中，出于审核投资估算的编制需要，在项目的可行性研究阶段又编制了《人防工程估算编制规程》和《人防工程估算指标》，于2012年实施。基于人防工程建设的现实需求，我国于2010年开始对相关的定额进行了重新的全面修编，这些定额内容包括《人防工程预算定额第一册掘开式工程》（HYD99-01-1999）、《人防工程预算定额第二册坑地道工程》（HYD99-02-2002）、《人防工程预算定额第三册安装工程》（HYD99-03-2003），经过修编之后，形成了新的《人防工程预算定额第一册掘开式工程》（HYD99-01-2013）、《人防工程预算定额第二册坑地道工程》（HYD99-02-2013）、《人防工程预算定额第三册安装工程》（HYD99-03-2013），于2013年实施。同时，为了更好地规范执行人防工程建设清单计价，国家人防办公室又编制了《人民防空工程工程量清单计价规范》（RFJ03—2009）和《人防工程工程量清单计价指引》。在2013年之后，国家人防工程标准定额站从维护管理的角度，对《人防工程维护管理预算定额》进行了充分的调研，并拟定了《人防工程维护管理预算定额》大纲，并于2014年编制完成并实施。由上述3个不同的发展阶段来看，我国人防工程建设定额体系是处于一个动态的、变化的完善进程，它是根据国家人防工程建设的需要，对人防工程建设全过程不同阶段的造价计价的补充和完善。
3人防工程建设定额体系的主要特征分析
我国的人防工程建设定额体系主要使用统一的人防工程建设定额以及配套的费用定额，依据其计算规则实现人防工程建设的定额实施，以更好地实现对国家人防工程建设经费的节约，更好地规范了人防工程建设项目。其主要特点主要表现为以下几个方面.1）根据对我国人防工程施工现场的实际勘探和测量，获取真实可靠的数据资料，通过这些真实可靠的实测资料，可以成为我国人防工程建设定额的消耗量标准参考和依据。2）在人防工程建设定额的消耗量规定中，可以真实地反映人防工程建设项目的实际损耗，而非估量损耗值。3）人防工程建设定额的消耗量符合科学的标准，反映了合理的水平。4）在《人防工程预算定额第一册掘开式工程》中的支护子目和降水子目中，具有极为重要的参考价值和借鉴意义，对其他行业来说具有引用价值和功能，并在建设定额的空白处填补了重要的一笔。5）在《人防工程预算定额第二册坑地道工程》的内容之中，还可以对军队和粮食等系统行业所引用。6）人防工程预算定额体系充分反映出防护的实际要求，具体体现在：（1）掘开式工程中，由于要使用大量的混凝土和钢筋，人工费占直接费的比例较小。（2）在坑地道工程中，由于掘进的断面较多，因而其人工费占直接费的比例较高。（3）在安装工程中，由于其施工环境相对封闭，因而要增加更多的人工消耗量。
4人防工程建设定额的管理制度研究
4.1建构和完善人防工程配套的定额管理制度
我国的人防工程定额管理推行三级管理体制，分别负责指定区域的定额站或工程部门。在这三级管理体制下，它们分别履行以下职责：（1）国家人防工程标准定额管理站。负责对全国统一的人防工程定额和费用标准进行修订和完善；负责拟定人防工程标准定额管理方面的制度及具体办法；负责对人防工程定额相关问题的解释及仲裁；负责对人防工程定额管理的理论研究，并对典型的人防工程造价资料进行整理和分析。（2）省级定额管理站。各省、自治区和直辖市负责对区域内的人防工程建设费用定额、补充定额加以系数的调整，并拟定区域内的定额管理和概预算管理制度和具体办法；监督区域内人防工程概预算、招投标管理过程是否公平合理；对区域内的人防工程定额及费用给予解释和仲裁。（3）重点城市人防定额管理站。具体测算人防工程材料价差调整系数；审查预算及决算及招标是否公正合理；交流执行人防工程定额的具体实践经验，并及时反馈执行人防定额标准的基层意见和建议[3]。另外，《人民防空建设造价审计资质（格）考评暂行办法》（[1996]99号）和《人民防空工程建设内部审计办法》（[1998]186号）也是人防工程建设实施统一清单计价模式的制度保证，对于推行人防工程建设项目有极大的作用。
4.2建构和完善人防工程配套的造价管理制度
人防工程相配套的造价管理制度是定额管理制度的有效延伸和拓展，是定额管理制度实施的重要依据和参考，为了更好地实现人防工程建设项目的发展，我国在2009年重新修订了《人防戒建设造价管理办法》和《人防工程建设内部审计办法》，并于2010年重新颁布了4个人防工程造价管理制度，以更好地实现对人防工程建设管理制度的完善。
5结语
综上所述，我国人防工程建设项目是重要的战略性建设项目，它与国家安全密切相连，与人民的生命财产安全息息相关，具有极为重大的战略意义。我们要以人防工程建设定额体系和管理制度为研究重点，探讨不同发展时期和阶段的人防工程建设定额标准计价体系，并不断完善和规范人防工程建设的管理制度，在提升人防工程建设定额标准化和规范化的同时，更好地促进我国人防工程建设的发展。
【参考文献】
【1】丁宝全.人民防空工程建设与维护管理问题研究[J].科技创新与应用,2015(11):252.
【2】杨兵.可持续发展角度下的人防工程建设浅析[J].黑龙江科技信息,2012(36):254.
关键词： 医疗保险制度；医院管理体系
随着计划经济向市场经济的转变、《劳动法》的普遍实施、国务院关于医疗保险制度改革的不断深入，对医院的经营管理提出了严峻的挑战。病人选择医院、医药分开、全新的医保政策，都将医院推入了市场竞争。目前城镇医院的就医患者仍以公费医疗为主，且私立医院的不断扩张，已使医疗市场面临供大于求的局面。能否适应医疗市场的变化，加强医院管理，提高医护质量和服务质量，降低医疗成本，将决定医院的生死存亡，每位医院管理者都应有清醒的认识。
1 当前医院管理与医疗保险之间的关系
旧的公费医疗制度已不能适应市场发展的规律，以前是卖方市场，医疗费用由国家承担，医院可以通过扩大规模来满足自身的发展要求。患者与医院间的关系是“求医”与“被求”的关系，医院始终有种衣食无忧的感觉。随着国务院出台了一系列新的医保政策，并且新的《社会保险法》亦在制定之中，随着法制的完善，医患间的关系亦随之改变，患者作为消费者有了很大的选择空间，并且中间多了医疗保险经办机构的监督，对医院的限制也越来越严格，这就要求医院必须转变立场，重新定论，加强自身管理以适应市场。加强医院管理，主要在于管理好人才、服务质量、降低管理成本3个方面，培养和吸引高级人才是医院在市场竞争中获胜的前提，也是决定医院能否提供优质的医疗服务的保障，而物美价廉则是吸引客户的不败策略。绝大多数的医院提供的是普通医疗服务，同样是阑尾炎，很难区分出不同医院的医疗质量，而在此时价格则成为病人的首选。在降低成本方面，以前医院做的远不如企业，这也是由行业特性决定的，而随着医改的普遍推行就迫使医院进行改革，以适应市场，医院应当在通过提供优质服务吸引病人的基础上，还应该提供不同层次的医疗保障服务。根据国务院的精神，各省纷纷出台了不同的医保政策和实施细则。在城市享受医保政策的职工人数在不断地增加，这就成了一块巨大的奶油蛋糕，谁能把这块大蛋糕的主体弄到手，谁在医疗市场上就占有了主导地位。于是医保定点就诊医院的确定及适宜于医保政策的管理模式就成了各医院的竞争与改革的方向。
2 医疗保险对医院管理体系
提出了新的要求医保对医院的信息系统（his）建设提出了很高的要求，医保实施中，给付和汇总核查工作需要医院的配合，做大量的工作。对于门诊病人来说，各地就诊基本都采用了ic卡，这就要求医院门诊起码要拥有ic卡读写设备。比较理想的方案应该包括医院给医保部门上报就诊病人的费用细目，以供审查和汇总分析使用。这样，医院就需要建设功能比较完整的门诊收费系统和培养一批熟练使用计算机收费的操作人员。目前，全国很多省市建设了医院与医保中心实时联网的收费系统，起到了实时反馈参保患者费用的作用。因为脱机处理不能及时了解患者保险费交纳情况、就诊资格、费用超支情况，可能还有假冒用户就诊。但是，我国城市通讯公网的质量、服务、价格普遍不能令人满意，价格高、速度慢、服务质量差，安全和可靠性不高，在此基础上建设大型实时网络风险度极高，尤其是大型城市。ic卡付费系统与医院门诊收费系统互联有一个十分突出的技术问题，就是ic卡写卡权利是否可以向医院计算机部门开放。如果不开放，医院很难将门诊收费系统和ic卡读卡机互连，造成门诊收费双重操作；如果开放，众多人员拥有写卡权利，很难保证密码不被泄露，不能保证系统安全。如果由医保部门统一配备门诊系统，很难满足不同医院的不同需求，与门诊和医院信息系统其他模块互连又成为难题。因此，需要很好地研究解决的方法。对于住院病人，医院需要分别计算自费部分和医保费用，向医保部门上报病人费用细目。病人在住院处建立计算机病案首页，病房护士每天将病人的全部医嘱输入计算机，由计算机系统自动划价收费，病人出院时由计算机结算并打印费用细目。患者持费用清单到相应的医保管理部门报审。这种模式的优点是费用计算准确及时，同时强化了住院病人费用管理，堵塞了大量因管理不善造成的药品丢失和浪费、检验检查的漏费和搭车开药等问题。这种模式可以很容易地与医保部门连机，通过网络直接报审，满足当前医保细目审查的要求。
【关键词】管理体系；内部审核；管理评审
1 试验室管理体系
试验室管理体系是把影响检测/校准质量的所有要素综合在一起，在质量方针的指引下，为实现质量目标而形成集中统一、步调一致、协调配合的有机整体，使总体的作用大于各分系统作用之和。
1.1 管理体系的目的
试验室建立管理体系是为了实施质量管理，并使其实现和达到质量方针和质量目标，以便以最好、最实际的方式来指导试验室和检验机构的工作人员、设备及信息的协调活动，从而保证顾客对质量满意和降低成本。
1.2 管理体系的构成
管理体系包含了基础资源和管理系统两部分。首先对于一个试验室必须具备相应的检验条件，包括必要的、符合要求的仪器设备、试验场地及办公设施、合格的检验人员等资源；然后通过与其相适应的组织机构，分析确定各检验工作的过程，分配协调各项检验工作的职责和接口，指定检验工作的工作程序集检验依据方法，使各项检验工作能有效、协调地进行，成为一个有机整体。并采用管理评审，内外部的审核，试验室之间验证、比对等方式，不断使管理体系完善和健全，以保证试验室有信心，有能力为社会出具准确、可靠地检验报告。
1.3 管理体系功能
试验室只有充分发挥管理体系的功能，才能不断完善健全和有效运行管理体系，才能更好地实施质量管理，达到质量目标的要求，所以说管理体系是实施质量管理的核心。
1.4 管理体系特性
1）系统性
试验室建立的管理体系是对质量活动中的各个方面综合起来的一个完整的系统。管理体系各要素之间具有一定的相互依赖、相互配合、相互促进和相互制约的关系，形成了具有一定活动规律的有机整体。
2）全面性
管理体系应对质量各项活动进行有效地控制。对检验报告质量形成进行全过程、全要素（硬件、软件、物资、人员、报告质量、工作质量）控制。
3）有效性
试验室管理体系的有效性，体现在管理体系应能减少、消除和预防质量缺陷的产生，一旦出现质量缺陷能及时发现和迅速纠正，并使各项质量活动都处于受控状态。体现了管理体系要素和功能上的有效性。
4）适应性
管理体系能随着所处内外环境的变化进行修订补充，以适应环境变化的需要。
2 内部审核
2.1 概述
内部审核是试验室自身必须建立的评价机制，对所策划的体系、过程及其运行的符合性、适宜性和有效性进行系统的、定期的审核，保证管理体系的自我完善好额持续改进过程。也是试验室自己进行的，用于内部目的的审核，也称第一方审核，是一种自我约束、自我诊断和自我完善的活动。
2.2 目的
质量管理体系内部审核时检查本单位各项质量活动是否符合评审准则与质量管理体系文件的而一项重要工作。其目的如下：
1）确定满足审核准则的程度；
2）管理者将根据内审情况做出改进和完善质量管理体系目标的决策；
3）管理者可以通过内审了解质量管理体系的活动情况与结果，为改进质量管理体系创造机会和条件。
2.3 范围
审核活动的范围是指在固定的设施、离开固定设施的场所、移动的或临时的设施以及部门、要素等审核活动所涉及的领域或范围。
2.4 依据
1）试验室的质量方针、目标和管理体系文件（包括质量手册、程序文件、作业指导书、质量监控计划等）；
2）客户的要求、标书和合同款；
3）国建或行业的有关法律、法规或标准；
4）试验室资质认定评审准则。
2.5 审核原则
1）审核的客观性；
2）审核的独立性；
3）审核的系统性。
2.6 审核频次
1）常规审核：按年度计划进行。每年至少一次，覆盖质量管理体系的所有要素。
2）特殊情况下审核：当出现下列情况时，增加内审频次：
（1）出现质量事故或客户对某一环节连续投诉；
（2）内部监督连续发现质量问题；
（3）试验室组织机构、人员、技术、设施发生较大变化；
（4）第二方或第三方现场评审前。
2.7 内审过程中各部门人员的职责
2.7.1 人员职责
1）最高管理者：①支持内审员的工作；②认识内审改造的意义的作用；③及时了解内审结果为改进提供依据。
2）质量负责人：①批准并组织年度内审计划；②指定组成内审组及任命组长；③将内审计划通知组长和受审部门；④负责不符合线项追踪；⑤负责内审质量和内审员的培训；⑥批准内审总结报告。
3）内审组长：编制内审实施计划、组织内审组实施内审、负责与被审部门沟通与反馈信息、支持内审首次与末次会议、向质量负责人报告内审实施进程中遇到的重大问题、清晰明确的报告内审结论、签发不符合项通知书、编写内审报告。
4）内审员：编制内审检查表、向受审核方传达和阐明审核要求、有效的实施内审计划、记录审核发现、报告审核结果并形成不符合项通知书、负责对你内审发现的不符合项的跟踪与验证、收存与审核有关的文件。
2.7.2 部门职责
1）质量管理部门：编制内审计划并通知相关人员和部门、协调内审工作、准备内审文件、收集内审记录、分析内审结果、组织跟踪验证纠正措施、管理内审员、起草内审总结、完成内审材料归档。
2）受审部门：了解审核计划并在审核前进行自查、配合审核组确认并实施审核计划、将审核的目的和范围通知有关员工、指定陪同内审组的联络员、当内审员要求时为其使用有关设施、证明材料提供便利、确认或提供有力证据反对内审员提出的不足或缺陷、提出并组织落实审核发现的不符合项纠正措施。
2.8 内部审核步骤
质量管理体系内部审核的步骤一般分为5个阶段：
2.8.1 内部审核的策划与准备
按照内审程序文件的规定，每年年初，质量负责人要组织质量管理部门及有关人员策划并编制《年度内审计划》。每次内审前质量负责人授权成立内审组，由质量管理部门或审核组长制定《内审实施计划》，准备审核工作文件，工作文件主要指审核所依据的《质量手册》、《程序文件》、《作业指导书》、国家有关法律法规等文件以及编制《现场审核检查记录表》、《不符合项报告表》、《内部审核结果表》等。所准备的文件必须是有效版本，且已在试验室得到实施。《内审实施审核计划》内容包括：审核组人员、分组情况、职能分配、时间安排、提交内审结构报告的时间等具体事项，《专项审核计划》报质量负责人审批后，由质量管理部门在正式审核前5-10日发至有关部门和人员。
为提高内审的效率，内审员应根据分工准备现场审核用的检查记录表。检查记录表内容的多少，取决于受审部门的工作范围、职能、审核要求及方法。检查记录表的类型分过程（或要素）检查记录表和部门检查记录表两种，需根据本单位的具体情况，选择其中适合的一种，并应根据各部门实际情况认真填写。
2.8.2 内审的实施
按照首次会议、现场审核、碰头会、开具不符合项报告及召开末次会议的程序进行。现场审核是整个内部审核中的关键环节。内部审核的大部分时间用于现场审核，最后的内审报告也是依据现场审核的结果形成的。因此，对现场审核的控制以及审核技巧的应用就成为审核成功的关键。
2.8.3 编写内审报告
内审报告是内审组结束现场审核后必须编制的重要文件。内审组长在末次会议后应尽快完成内审报告的编写，报告对审核中发现的问题（不符合项）做出统计、分析、归纳和评价，内审报告应规范化、定量化、具体化。内审报告经内审组全体成员通过，并签名报质量负责人批准后由质量管理部门发至各部室。内审报告作为管理评审内容的输入之一，内审报告提交后，内审改造即告结束。
2.8.4 跟踪审核验证
跟踪审核验证时内审工作的延伸，同时也是对受审方采取的纠正措施进行审核验证，队纠正结果进行判断和记录的一系列活动。内审组长应指定一名或几名内审员对不符合项的纠正、对纠正措施有效性进行跟踪验证并确认完成及合格后，做好跟踪验证记录，讲验证记录等材料整理归档。
2.8.5 内审的总结
本年度的内审全部完成后，质量管理部门或者是质量负责人应对本年度的内审工作进行全面的评价。包括计划是否合适、组织是否合理、内审人员是否适应内审工作、经验教训及今后的打算。
3 管理评审
3.1 概述
3.1.1 目的
管理评审的目的就是确保检测机构质量管理体系的适宜性、充分性、有效性和效率以达到检测机构质量目标所进行的活动，是为质量管理体系持续改进提供依据。
3.1.2 分类与频次
质量管理体系管理评审分为定期评审和不定期评审。定期评审一年一次，一般可安排在质量管理体系内部审核后进行。当发生重大质量事故或质量管理体系发生重大变化时应组织不定期的管理评审。
3.1.3 管理评审的输入
通常包括10个方面：政策和程序的适用性；管理和监督人员的报告；近期内部审核的结果；纠正和预防措施；由外部机构的评审；试验室间比对或能力验证的结果；工作量和工作类型的变化；客户的反馈；投诉；其它相关因素，如质量控制活动、资源及员工培训。
3.2 管理评审的步骤
3.2.1 策划与准备
质量负责人根据内审报告以及收集到的“管理评审的输入”的信息置顶《管理评审计划》，评审计划要说明评审目的和依据、参加评审的人员、评审的内容、时间和方法与其他事项。《管理评审计划》提交最高管理者审批，评审计划经最高管理者批准后应在评审会召开前将评审计划和有关文件分发给参加评审的人员，并通知有关人员做好准备。
3.2.2 评审的实施
管理评审是以评审会议的的形式进行，评审会议由最高管理者主持，质量负责人组织最高管理层人员、各部门负责人、质量管理员参加。参会人员按照评审计划对本单位质量管理体系的有效性和实用性进行充分的讨论、认真评审，对存在或潜在的不符合项提出纠正措施、预防措施，确定责任人和完成期限。
3.3 编写管理评审的报告
管理评审会议结束后，由质量负责人根据管理评审结果及结论，在规定时间内，编写管理评审报告。管理评审报告包括以下5个内容：
3.3.1 实施管理评审的全过程情况
3.3.2 对质量管理体系内审报告中提及的整改措施的落实情况进行评价
3.3.3 对《质量手册》和相关质量管理体系文件的适用性提出的意见
3.3.4 对质量管理体系的运行及适用性等情况做出综合性的评价
3.3.5 提出改进目标
管理评审报告经最高管理者批准后监控执行，与评审有关的资料、材料、记录等由质量负责人委托质量管理部门归档，以备计量认证监督或复查评审时检查。
一、 现行国库支付制度中存在的主要问题
目前我国实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这种在传统体制下形成的财政国库管理制度及运作方式，弊端十分明显：
一是预算单位账户管理混乱。由于现行国库管理制度实行的是以预算单位设立多重存款账户为基础的分级分散收付制度，财政支出通过财政部门和用款单位各自开设的存款账户层层拨付，重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督。
二是支出过程脱离财政监督。预算资金一经拨付给了部门和单位，就脱离了财政监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为，各种挤占、截留、挪用资金的现象无法控制，特别是建设项目资金，经过层层截留，落实到具体项目上的资金往往少而又少， 容易出现“豆腐渣工程”现象。
三是资金拨付环节过多。年度预算批复后，财政部门按月、按季或按进度向主管部门拨款，这些资金经过层层转拨和很长一段时间，才能到达用款单位账户，由于各单位资金都有个逐渐支付的过程，在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，而且资金拨付出去以后便脱离了财政监督，大量资金停留在预算单位银行账户上，何时使用以及如何使用，都由预算单位决定，财政部门鞭长莫及。
四是财政资金运行的信息反映滞后。资金脱离财政监督导致财政收支信息严重失真，难以为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠的决策依据。一方面，大量预算外资金游离于政府预算管理之外，政府预算无法全面、准确、完整地反映政府财政收入的实际情况；另一方面，资金支出权实际控制在预算单位手中，预算单位若不按公共财政的要求使用财政资金，财政部门无法全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势做出及时、准确的判断。
二、 推行国库集中支付制度势在必行
针对现行国库管理体制存在的种种问题，从深化财政支出管理与监督的实际需要出发，应建立和推行市场经济国家普遍采用的国库集中支付制度。所谓国库集中支付制度，即将所有的政府性财政资金全部集中存放到国库或国库指定的行开设的单一账户，所有的财政支出必须由国库单一账户集中支付的一种制度。在这种制度下，财政部门对各预算单位的经费不再事先预拨，财政资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，财政部门核对后准予支出，财政资金将由单一账户进行转账结算。但在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，确保了财政资金的使用效益。通过分析我国财政资金管理现状，推行国库集中支付制度改革，具有重要的现实意义。
一是实行国库集中支付制度，有利于改多头开户为国库单一账户，彻底扭转账户管理混乱。通过建立国库单一账户，能够有效地克服目前财政资金分散收付的局面，实现财政性资金集中化管理，有利于规范预算约束，促进政府部门依法行政和依法理财。
二是实行国库集中支付制度，有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本，提高财政资金使用效益。实行国库集中支付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使过去的财政向多头拨款变为向一头拨款，由一次大量拨款变为多次小量拨款，由单位分散存放变为单一账户集中存放，由层层下拨支出变为国库直接支付。这将有利于财政对资金加强统一调度和管理，增强财政宏观调控能力，有效降低资金划拨支付成本，提高财政资金的使用效益。
三是实行国库集中支付制度，有利于强化财政预算执行，有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金。实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严格性。同时，由于实际资金不到单位账户，单位想挤占、挪用和截留财政资金已不可能。
四是实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机制，从源头上有效预防和遏制腐败。实行国库集中支付制度，财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开，财政收支过程高度透明和公开，真正做到“管支的不管编，管编的不管拨，管拨的不管钱，管钱的不见钱”，预算监督由事后监督变为事前、事中、事后全过程监督，有利于财政部门全方位地加强管理监督。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。同时，还能有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。
三、建立和推行国库集中支付制度是财政支出管理改革的必然选择
财政支出管理体制改革是由一系列相互配套的制度构成的，具有综合性、系统性。任何一项支出制度的改革一旦深入展开，就会与另外一些制度发生冲突。可见，财政支出管理体制改革必然是一种全面的改革。国库集中支付制度必须以部门预算为前提，以政府采购做配套，以相关法律制度做保障。同时，国库集中支付也为部门预算、政府采购的改革发挥积极的推动作用。只有财政支出管理体制中的这三项制度互为条件、相互配套的联合实施，才能构建比较规范的财政支出管理体制。
（一）国库集中支付以明确政府职能为首要前提
社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，是国家以社会和经济管理者的身份取得收入，用于政府公共活动支出、保障国家安全和社会秩序、提高社会公共服务水平、促进社会公平、实现经济均衡发展的政府财政活动，整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色，才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少财政收入，分别用于那些项目，各花费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。因此，明确政府职能和各级政府的事权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。
（二）国库集中支付以建立和完善部门预算为先决条件
国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。国库集中支付要求预算具体准确，而当前的预算编制比较粗糙，年中增加预算的随意性大，集中支付后将直接影响改革的效果。因此，要根据预算法的规定，细化预算编制的内容，推行市场经济国家普遍采用的部门预算编制方法，将预算支出按部门和支出项目进行细分，为国库集中支付制度推行提供可靠的保障。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。
（三）国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容
改革财政性资金账户设置，建立国库单一账户体系，按照统一账户、统一收支、统一管理的原则，取消各单位自行设立和管理的各类财政性资金账户，由财政部门在人民银行和商业银行建立统一的国库单一账户体系，将政府所有财政性收支全部纳入国库单一账户体系进行核算、反映和管理。国库单一账户体系应由五部分组成：（1）财政部门在人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的财政资金的国库单一账户；（2）财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；（3）财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；（4）用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的预算单位零余额账户；（5）经同级政府批准或授权财政部门批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。
（四）国库集中支付与政府采购制度相互配合
国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此弥补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高财政资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生的蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。 从而体现“效率、规范”要求，有效地提高政府采购工作质量。
关键词：成本管理 问题 对策
一、现状与存在的问题
某企业是一家集研发、生产、维修、销售为一体的矿机制修企业，年产值2亿元左右。2005年8月，该企业成本管理制度体系建立，该体系共有管理制度28项，覆盖7个管理科室和各生产车间；内容涉及制修产品成本控制的全过程；职能包括岗位规范、管理程序、过程控制、结果分析与审计考核；目的主要是对制修产品生产流程各环节成本运动的实物、信息流实行有效的管理和监控。经过两年多时间的运行，取得了一定的成效，但由于主客观因素的制约，运行中仍然暴露出许多问题。
（一）重产值、轻利润，成本观念模糊。主要表现在以下二个方面：
一是生产经营活动中奉行“产值论”。多年来，集团公司、厂两级承包经营均以产值、利润双重指标考核，且以前者为主，这就直接导致各级经营管理者在经营活动中以完成产值为根本目标，弱化了利润指标，忽视了成本管理；导致在生产中围绕产值相对较高的产品组织协调生产，脱离了市场导向；导致职工愿意干产值高、加工难度低的产品。直接造成生产与销售的脱钩，造成成本管理推不动、展不开，最终使企业效益受损。
二是体系中注重对生产成本的控制管理，忽视非生产成本的控制。企业成本是指企业生产和销售产品所发生的一切费用的总和，包括生产成本和非生产成本两大类，其中：生产成本又分为直接材料、直接人工和制造费用，非生产成本分为营业费用、管理费用和财务费用三类。体系以产品的生产过程为中心，注重对生产成本的管理，但相对弱化了非生产部门对成本费用的影响，如管理部门的管理环节、技术部门的设计环节以及供应销售部门的供销环节等。
（二）重成本控制，忽略成本计划管理。成本管理应由成本计划和成本控制两大系统组成，具体流程为：成本预测成本决策成本计划成本控制成本核算成本分析成本考核。二者之间计划是核心，控制是对计划实施的监督保证。体系只注重对成本控制环节的管理，但对成本计划环节没有提出明确的要求，这样会导致成本管理重帐面管理和事后算帐的局面，易出现账实不符，帐面成本不健全，成本信息失真等现象,而且由于没有具体的量化指标，无法对成本进行量化考核。
（三）执行力不强，基础管理薄弱。主要表现为：对体系学习不到位，执行不坚决，相关管理制度滞后于体系的需要。应该说体系对制修产品生产流程的各个环节相应制定了明确的管理标准和要求，但体系运行运行以来，检查情况却并不乐观。相当数量的管理人员对体系条款不了解；个别部门和车间没有按照体系要求制定出本部门的成本管理制度，没有成本分析；工装管理等相关管理制度没有制定；工时定额仍然参照执行1972年的标准；业务接口不清晰，数据传递不顺畅……
二、成本管理的对策
（一）进一步完善成本管理制度体系。首先，建立企业成本计划管理制度。可有重点的选择部分制造产品根据历史资料、市场价格等因素或以现有内部核算价格为基础确定目标成本，编制产品成本计划；可单独对某一批次修理产品制定应变计划以及降低成本的措施计划。其次，对成本管理的内容重新界定，将非生产成本纳入成本管理制度体系，对设计、采购、生产、质量、管理、销售、财务等7个方面的费用进行全过程的跟踪核算、控制。第三，在条件具备时，改变现有对车间的承包考核模式，增强成本管理意识，调动成本管理的积极性。
针对检查情况，应该进一步制定和修订以下管理制度：
企业成本计划管理制度：将成本预测、决策和计划编制纳入管理，制订制造产品的目标成本计划、修理产品的应变计划以及非生产部门的费用计划。
车间成本管理制度：以工作令为单元，对生产成本实行指标分解、过程控制和责任考核。
费用管理制度：对与产品生产过程没有直接联系的非生产成本进行定额管理与考核。
成本考核管理制度：对目标成本指标进行量化分解，制订成本考核指标，建立考核体系，明确经济责任，按期考核，严格奖惩兑现。
原始记录管理制度：建立和完善对记录成本信息的各类原始记录的填写、传递、归口管理，具体包括：设备使用记录、材料物资消耗记录、劳动记录、费用开支记录和产品生产记录等。
（二）强化成本的基础管理和日常管理。成本控制是在产品成本形成过程中对成本的主体管理工作。成本控制作为一个管理环节，不仅促使实际成本符合成本目标、成本计划和定额，而且自始至终以改进工作为手段，以降低成本为目标。成本日常控制的重点，一是控制高于或低于废品率差异；二是控制计时工资的生产效益差异；三是控制材料、能源消耗量差异。
（三）认真开展成本分析工作。应定期开展成本分析工作，不断总结降低成本的经验，深入挖掘降低成本的潜力。成本分析应以单位产品成本分析为重点，分析产品产量、质量变动对成本的影响，深入分析材料、能源消耗定额差异，分析技术经济指标变动对成本的影响等。
（四）建立和完善成本考核机制。成本考核是实现成本管理的有效保证，针对检查中存在的各种问题，特别是体系执行不力，需要进一步加大成本考核的力度，但更需要建立一套符合实际、简洁合理、责任明确的目标成本责任考核机制。
虽然该企业成本管理还存在种种问题、面临各种困难，但成本管理制度体系的建立运行和不断完善必将极大地促进企业经济效益的提高。
参考文献：
