一、建立领导干部相关动态数据库，做好基础工作。可从两方面着手：一是与当地组织部门进行协商，请求其为审计部门适时提供纳入审计范围的各级领导干部信息。包括现任职单位、起始时限、职务等相关信息。在得到以上信息后。审计部门可以建立起经济责任审计电子数据库，这样对哪些领导干部和单位已审、哪些多年未审，就能做到一目了然。二是审计部门可以对近年来开展的经济责任审计项目和其他审计项目进行整理，建立起电子档案，做到心中有数，并将两类电子数据库有机结合，为项目计划的制定提供重要依据。
二、对审计对象进行分类。wWw.133229.cOm做到管理有序、突出重点。为了科学安排领导干部任期经济责任审计任务，满足对领导干部监督的需要，审计机关可根据不同类型、不同单位领导干部的经济管理权限及其工作性质、经’济活动规模、掌握财政资金量大小等对审计对象实行分类管理。可将地市级的经济责任审计对象分为六大类：第一类为掌握各县(市、区)经济决策权、经济执行权和承担当地党风廉政建设责任的县(市、区)级党政主要领导干部和派出机构；第二类为重要经济主管部门，经济活动总量较大、掌握财政资金较多、下属单位较多的政府部门和事业单位；第三类为规模较大、资金总量较大的院校、医疗等事业单位；第四类为授权经营的资产经营公司、大企业集团等国有及国有控股企业；第五类为党委、人大政协、群众团体：属下无独立经济组织或资金总量和规模较小的政府部门、事业单位、未改制企业等；第六类为市管县属单位正职领导干部的所在单位和各县(市、区)审计机关。通过分类管理，针对不同的审计对象，采用不同的审计频率，对不同岗位的领导实行一届审两次或离任审一次等。按照党政部门不同性质。采取不同的审计方法。对资金运作总量大、下属单位较多，且转移支付资金量大的重要党政部门领导干部，以预算执行审计加经济责任审计为主，关注全部政府性资金；对资金运作总量一般、有一定的专项资金、也有一定下属单位的党政部门领导干部则以财务收支审计加经济责任审计。对一些单位较小、财政资金主要用于人头经费和日常运转的部门、单位领导，以财务收支审计代替经济责任审计；在条件成熟的前提下，对一些管理比较规范、资金量小的单位领导，以离任交接制度代替经济责任审计。通过对不同类别的审计对象有针对性地开展审计，做到既全面审计，又突出重点，讲求效率，充分利用审计成果。
三、与各成员单位沟通，做到争取主动、协商一致。经济责任审计的目的是加强对领导干部的管理和监督，为干部任免提供依据，这就决定了经济责任审计不仅仅只是一家部门的事，因此要想制定科学合理的审计工作计划，审计部门必须改变过去经济责任审计是委托审计，不好作计划、不能作计划的观点和被动等任务上门的做法，把制定计划作为提高经济责任审计工作质量的一个重要环节。每年年初制定年度计划时，主动与组织、纪检等成员单位多进行一些沟通。了解年度内这些部门在干部监督和管理方面的重点及要求和干部调整动向，向他们说明年度内审计力量的分布情况。在此基础上，制定出年度经济责任审计工作计划，然后将计划初稿分别送有关部门，或者召开经济责任审计联系会议，听取有关部门对经济责任审计工作计划的意见，最后在协商一致的基础上形成正式的经济责任审计工作计划，并以领导小组的名义下发执行。
四、科学安排审计项目计划。做到综合平衡、长短结合。经济责任审计是一项长期的系统工作，同时审计部门任务量的来源很多，既有上级指令性任务和授权任务，又有地方政府交办的任务，还有部门之间的委托任务和协调任务。因此在制定计划时应充分考虑各个审计期间任务量和审计资源的均衡配置，做到统筹兼顾，长短结合，年度计划与长期计划均衡。把当年计划与前几年度计划执行情况及未来几年审计工作规划一起统筹考虑，采用滚动式计划法，确定当年计划。既保证能对审计范围内的审计时象在一定的时间内轮审一遍，又使经济责任审计工作任务不至于集中在某一年度，确保审计资源的高效利用。
任期经济责任审计，是对企业领导人任期履行经济责任状况的审计，是一项高层次的经济监督工作。经济责任审计结果是组织、人事部门对企业领导干部进行考察考核、综合评价、任用和奖惩兑现的重要依据，正在得到越来越多的出资者和政府有关部门的重视。
一、现阶段任期经济责任审计面临的主要难题及成因
虽然任期经济责任审计工作十分重要，但现阶段要抓好这项工作仍然面临着不少的困难和问题，主要表现在以下几个方面：
（一）对任期经济责任审计的认识不足，重视不够，经济责任审计难以到位
1.企业领导人对开展经济责任审计的重要性认识不足，客观上造成经济责任审计难以开展；2.内审人员普遍存在着畏难的思想情绪，经济责任审计难以到位；3.内部审计人员利益与企业利益的一致性降低了审计职能作用的发挥。
（二）体制不顺，法律法规及制度滞后，缺乏强有力的组织保证，制约了经济责任审计的开展
随着我国经济体制改革的不断深入，国有企业改革步伐加大，给审计工作提出了更高的要求。经济责任审计的相关法律法规仍滞后于经济和审计的发展，导致审计人员在实施审计过程中困难重重，在配合协调方面受到影响，造成经济责任审计难以深入开展。
（三）审计项目与审计计划严重脱节，审计任务繁重与审计力量不足相矛盾，审计质量难以保证
主要原因为：1.企业领导人任期经济责任审计具有较大的临时性和不确定性的特点，与年初制定的审计计划相冲突；2.企业领导人的任期经济责任审计是一项时间跨度长、工作量大、时限紧的综合性审计工作；3.内审人员业务素质参差不齐。审计人员的专业知识水平、分析判断能力、工作经验都对审计工作质量有重要影响。
（四）经济责任审计的对象和目标的复杂性，加大了经济责任审计的风险
1.审计对象特殊，经济责任的审计对象是企业的主要领导人，存在着领导与被领导的关系；2.审计目的具有特定性，经济责任审计报告是考察、考核领导干部的重要依据之一；3.任期内执行的法律法规、方针政策变化大，企业内部管理人员也会发生变化，使审计调查取证增加了难度；4.内审选用的审计程序和方法具有较大的不确定性。
（五）“先离后审”现象的普遍存在，使审计工作难以达到应有的效果和目的，影响审计评价的有效性
由于现行干部考核程序、任免手续、人事制度、管理制度的特殊性，不可避免地导致先离任后审计情况的出现，削弱了经济责任审计的意义。
二、加强任期经济责任审计的思路和对策
（一）加强政策法规宣传，提高企业各级领导对经济责任审计必要性和重要性的认识
要加大政策宣传力度，利用各种形式宣传审计职能、法律法规及各项管理制度，营造一种制度化、规范化、法制化的工作氛围，促使各级领导解放思想，转变观念，正确认识到经济责任审计工作是一项正常的工作制度，是保护、爱护干部的必要措施。企业各级领导干部的重视和被审计单位有关人员的积极配合，是开展好经济责任审计工作的基本保证。
（二）加强法制建设和体制创新，为离任经济责任审计提供法律保障
1.企业领导人的任期经济责任审计应实行下审一级的管理体制，由上级主管部门牵头，组织有关人员组成审计组开展审计工作；2.要实行回避制度，参加审计的人员应与被审单位或被审计责任人没有直接的利害关系；应尽快修订经济责任审计实施细则，进一步明确内部审计人员的职责和权限，从法律上明确被审单位和被审责任人有关的义务和法律责任；3.建立一套科学的、操作性较强的审计评价指标体系，为离任经济责任审计提供适应性较强的法律保障。
（三）加强组织领导，为开展经济责任审计工作创造良好的环境
经济责任审计是一项系统工程，仅靠审计部门是不够的，需要各级领导的支持和有关部门的配合。开展经济责任审计，既要发挥审计职能部门的主力军作用，又要加强各部门的协作配合，尤其是组织部门和人事管理部门。要把经济责任审计纳入干部任用的程序之中，将审计监督和干部管理工作有机结合起来。
（四）加强审计队伍自身建设，努力提高审计人员的综合素质
经济责任审计是一项专业性、政策性很强的工作，并具有较大的风险性，这就要求审计人员具备较高的政策水平和综合分析能力。因此，审计队伍的自身建设是当务之急，要把提升内部审计人员的政治素质和业务素质作为重要工作来抓。审计人员要重视审计理论、业务知识的学习和更新，重视政策法规的学习和研究，努力掌握现代企业制度和管理知识，不断增强责任感和事业心，积极推动内审工作向前发展。
（五）加强经济责任审计的计划性，妥善处理工作任务较重与审计力量不足的矛盾，不断提高审计工作质量
1.在每年年末，组织、人事部门应提出下一年度的经济责任审计计划，经任期经济责任审计领导小组确定后列入年度审计工作计划之中，增强审计工作的计划性，避免经济责任审计任务过于集中、实施困难的局面；2.规范审计程序，注重任中日常审计，建立审计信息档案，提高经济责任审计工作效率；3.审计的最终结果及时与被审计单位领导、有关人员交换意见，审计结束后必须写出审计报告。
（六）合理估量审计风险，慎重评价审计结果
在实施审计前，审计人员应对被审计单位开展必要的审前调查，进行风险预测；在实施审计过程中，不能把有关人员的反映和推测作为证据，也不能只凭自己以往的经验进行判断。对证据不足、评价标准不明的审计事项，只作披露，不作评价。对一些敏感性问题或一时说不清、说不准、难以把握的问题，要以客观写实的方法反映清楚。
（七）重视经济责任审计结果的运用，加大对遗留问题的督促整改
为使任期经济责任审计结果能在干部管理中发挥作用，组织、人事、纪检与审计部门要协调配合，不能你审你的，我任我的，也不能审计搞完、结论做出，就算完事；要重视审计结果的充分运用，使其真正成为管理、任用干部的重要依据；要建立健全利用审计成果的责任追究制度。只有这样，才能确保审计成果被充分、有效地利用到干部管理中去。
一、“先离后审”问题。经济责任审计现在是领导干部调整工作的一个必需程序，有关法规要求要“先审后离”，而且要视审计结果对领导干部工作业绩和经济责任的评价来决择调整方向。但在实践中却往往是组织部门已经决定了领导干部离职并确定新的领导岗位后，才委托审计部门审计。这样就很容易造成审计“走过场”现象，影响了经济责任审计的社会威信度和政治严肃性。因为经济责任审计不仅仅与组织部门、审计部门和离任者三方面相关，一定程度上还是社会舆论非常关注的具有相当政治敏感性的工作。同时“先离后审”会降低离任干部的责任意识，反正是生米已成熟饭，审与不审已经不会影响自己的调动和升迁。审计若审出了问题，前任已不在原单位，审计结论难以执行，而接任者又推给前任，新官不理旧账，使审计部门左右为难，久而久之容易形成恶性循环，有些问题会在同一单位屡查屡犯。再就是审计结果无法充分利用，存在的隐性风险可能给组织部门造成被动，个别带“病”上任的领导干部会严重影响党的形象，因为干部调动或升迁的任命文件已经传达，审出的一般性问题也不便改动任职决定，只好权当没事，而一旦存在隐藏的重大问题，将造成干部使用的重大失误，使党政领导和组织人事部门处于被动，影响组织威信，使民众失望。
二、经济责任审计的无计划性问题。因为审计部门对审计对象具有不确定性和离任时间的任意性，决定了经济责任审计任务安排的临时性，致使审计部门无法实行计划性安排。很多时候是必须暂停正在进行的计划性项目审计工作，去完成组织部门委托的经济责任审计工作。如果与时间性较强的业务上级安排的计划性审计项目相冲突，审计力量就比较难调配，造成审计部门被动应付的局面。
三、经济责任审计的质量与时间的矛盾。许多领导干部的任期比较长，需要审计的内容和范围较广，而完成审计的时间要求往往很紧，如果审计中发现了需要进一步调查落实的经济问题，那么要彻底澄清干部的经济责任，实事求是的评价干部的工作政绩，在有限的时间内就很难达到目的。要是达不到应有的审计质量，就违背了开展这项工作的初衷，由于审计结论的简单、草率，可能使一些有经济责任的干部逃过责任的追究。因此，会给审计部门带来很大的审计风险。
四、经济责任审计是审计工作的新领域，人民群众希望通过经济责任审计，了解领导干部在任期内廉洁奉公和执政为民所创造的业绩及存在的不足和问题，但目前审计结果仅限于组织人事部门使用，使其社会影响受到限制。而且由于对经济责任审计工作的宣传力度很不够，不少部门单位和领导对这项工作的内容、范围、作用的了解较表面化，缺乏深刻的理解，社会上对这项工作的期望值很高，有些脱离实际，以为审计部门只要对某位领导干部进行了任职审计，就能把方方面面的问题全面反映出来，这在一定程度上容易造成对审计结果的误解。
鉴于经济责任审计的性质和新的特点，为促进对领导干部经济责任监管机制的进一步完善，促进经济责任审计工作走向法制化、规范化，需要审计和有关部门加强协调共同探索研究并达成一些共识。
1.要提高经济责任审计的宣传广度和深度，加深社会各界特别是领导干部对经济责任审计的理解，客观认识经济责任审计的性质和特点及所能达到的实际效果和现实目标，避免因期望过高而产生误解。
2.努力实现“先审后离”的目标，在现阶段虽然条件还不完全成熟，不能全部实现，但任何方式都不是一成不变的，应灵活地根据具体情况确定审计的时机。对退职离岗、免职、退休等不再安排新的领导岗位的，因其社会影响较小，可视情况暂不排除采取“先离后审”，但凡拟升迁和拟任更高或重要领导岗位的，应尽力实行“先审后离”的方式。这样能增强干部的责任感，使其积极配合审计部门工作，提高审计结论的使用效果，最大限度地避免干部任用的重大失误，避免给社会上造成“走过场”的感觉，实行“先审后离”是实现实践和法规规定完全统一的需要。
3.要积极推行“任中审计”。将经济责任审计推向常规化、制度化，创造条件解决经济责任审计临时性、无计划性，工作调度难协调及质量与时间的矛盾，变“离任审计”为“任职审计”，任中、任终都可以审。这样有利于分解工作量，有利于“计划外”变成“计划内”，有利于保证审计质量，防范审计风险，切实提高经济责任审计结果的利用效果，更好地满足社会对经济责任审计的期望。
此,如何适应新形势、新任务的要求,进一步深化经济责任审计,已成为审计机关和审计人员亟待研究的问题。
一、 当前领导干部经济责任审计存在的突出问题
经过实践和发展,经济责任审计工作制度日臻完善,审计方法逐步改进,有效发挥了审计监督作用。但是,当前经济责任审计还存在一些困难与问题,在一定程度上制约着经济责任审计的发展,亟待我们加以研究解决。主要表现为以下几个方面:
(一)审计项目计划安排缺乏科学性。审计部门每年接受委托的经济责任审计任务多,而且任务过于集中,随意性大;项目计划中离任审计多,任中审计所占比例小,达不到规定的比例要求;审计计划安排时间比较迟,一般都在正常项目安排好之后,审计部门比较被动。尤其是对离任审计项目的安排,先离后审,有的离任半年或1年以后才安排审计,使审计变成了形式。
(二)审计内容不够全面。一般财政财务收支审计或者绩效审计,是对单位的财政财务收支事项进行的审计,而经济责任审计是对被审计领导干部所承担的经济责任履行情况进行的审计。由于审计人员的惯性思维,对领导干部经济责任审计的特点把握不到位,仍然以财政财务收支审计为主,缺乏对领导干部履行经济责任情况的全面审计。
(三)审计成果运用体现不充分。经济责任审计委托部门虽重视经济责任审计项目的安排,但对审计成果的运用体现不充分,很难用在干部的任免和管理监督上;而且也缺乏相应的法律、法规、规章制度规定必须运用审计结果。审计结果运用不充分,直接影响到审计机关开展审计工作的积极性。
(四)审计评价过于宽泛。目前,在政府主要领导干部经济责任审计中,由于缺乏统一的标准和规范,审计人员在实际操作中容易出现经济责任的主体界定不准、界定不清或界定模糊,影响到影响对被审计领导干部履行经济责任情况的客观评价。如在实际审计过程中除规定的直接责任外,只要是所管辖范围内的部门或单位出了问题,都笼统定性为主管责任,过于模糊,造成主管责任等同于没有责任。有的评价超出审计范围,对一些与审计事项不相关的业绩加以确认,与经济责任不相关的责任也加以界定;有的审计评价往往就事论事,泛泛而论,只对单位不直接对责任人,而且评价内容过多,造成评价目的不明确。特别是对领导干部廉政情况的评价很难,难在审计不作出评价不行,因为领导干部关注这样一个评价结果。如果要审计部门作出评价,因目前审计手段有限,领导干部廉政情况仅靠审计部门难以发现,加大了审计评价风险。
(五)审计责任难以界定。2010年中办国办关于经济责任审计新《规定》将领导干部责任划分为三种,即直接责任、主管责任和领导责任,并明确了责任划分的依据。但在实际工作中面对领导干部经济责任审计内容的复杂性,没有统一模式,界定三个责任往往是统而概之,影响到经济责任审计质量。特别是对党政领导干部的同步审计,有关市县长书记经济责任中的领导责任、主管责任、直接责任具体怎么界定及如何取证难度大。
(六)审计方法还有待改进。长期以来,经济责任审计采用的技术方法还停留在传统的财政财务收支审计层面。特别是大多数审计人员往往还是习惯于审查财务账册、凭证,不善于运用分析性复核方法对风险进行评估;不善于对内控制度进行测评,并在此基础上确定审计重点;不善于运用抽样审计的方法,以提高审计效率。对计算机辅助审计技术的运用还不够广泛。
二、 对深化领导干部经济责任审计的思考
面对新形势的要求和当前经济责任审计的现状,我们必须坚持与时俱进,认真思考深化经济责任审计的对策。主要从以下几个方面入手,全面提升经济责任审计的层次和水平。
(一)增强审计计划科学性。做好计划工作是做好审计工作的前提。面对众多的审计对象需要审计,而审计资源是有限的,我们不可能一下子把所有应该审计的领导干部都审计了。在当前审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出的情况下,如何制定计划,如何做到审计突出重点,加大任中审计的比例,这确实是我们需要很好的考虑和研究解决的问题。《审计法》明确规定经济责任审计工作由组织部委托进行。因此,针对目前计划中出现的问题,每年年底,审 计部门要在充分做好调查的基础上,提前走访组织部、纪委及其他相关部门,及时沟通情况,为增强计划的科学性做好基础工作。要充分发挥经济责任审计联席会议领导小组的作用,加强工作协调,使审计计划安排能考虑到审计部门力量和审计情况,变得更加科学合理。同时,审计部门在项目安排上坚持全局一盘棋的思想,把组织部委托的项目与本部门
的项目统筹安排,避免重复审计。
(二)深化经济责任审计内容。扩大和深化审计内容是提高面效的关健。开展审计,要在深化内容上下功夫。一般审计多以财务收支审计为基础,关注单位财政经费使用中有没有问题。而经济责任审计的特殊性决定了它不是单纯地审计财政财务收支上的问题,作为对领导干部履行经济责任情况的审计,它所关注的问题更广泛、更深刻。依据新《规定)和《审计法》实施条例的规定,实施经济责任审计主要是通过审查领导干部所在单位的财政财务收支的真实、合法、效益来评价和鉴证领导干部经济责任的履行情况,主要内容包括被审计领导干部所在单位财政财务收支的真实、合法和效益情况,固定资产的管理和使用情况,重要投资项目的建设和管理情况,内部控制制度的建立和执行情况,以及被审计领导干部对下属单位财政财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况等。为此,为了更加全面评价领导干部履行经济责任情况,经济责任审计不能仅仅局限于财政财务收支以及有关经济活动的具体事项,要更加关注领导干部履行经济责任的过程和效果。要实现由真实合规性审计向效益审计转变,努力探索经济责任审计与绩效审计相结合的路子。把绩效审计作为深化和创新经济责任审计的重要途径,是贯彻落实科学发展观的必然要求。同时注意防范审计风险,一方面,审计部门要对审计内容查深查透,不留死角,提高审计质量;另一方面,要注意对审计内容不能什么都管,否则超出审计法所规定的职责范围,会带来审计机关无法承担的审计风险。
(三)促进审计成果运用。充分运用审计成果,这是经济责任审计的最终目的。为保障审计结果的有效运用,2010年出台的经济责任审计《规定》在两个方面作出了具体规定:一是对各级党委和政府运用审计结果提出了要求,明确规定应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。二是对干部管理监督部门运用审计结果提出了要求,明确规定有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。为此,审计部门要提高审计质量,使审计成果有说服力,与党委政府、干部监督管理部门的要求相符。党委、政府可以通过参阅审计结果尤其是任中审计结果报告,能够及时掌握家底和整个经济工作的真实和运行情况,提高宏观决策的科学性。纪检监察机关可以通过领导干部经济责任审计结果及时发现和查处有严重违法和犯罪行为的案情以及潜在严重的经济问题,能为纪检监察机关提供案情侦破线索。在查办案件中,还可以根据审计机关提供的情况,直接运用审计结果查处。组织人事部门应把审计结果归入领导干部廉政档案,与干部任前公示制度结合起来,作为干部选拔任用和加强监督的参考依据,并将经济责任审计结果的运用情况,及时书面反馈给审计部门。经济责任审计联席会议领导小组成员单位对审计结果要进行全面分析,对一些倾向性、苗头性的问题,认真从管理、机制、体制和制度等方面分析原因,采取有针对性的措施,建立健全相关制度,切实加强干部监督管理工作。积极探索审计结果公开和领导干部责任追究制度,不仅把审计结果送给被审计人所在的单位以及相关的干部监督管理部门,甚至应该向社会公开。通过各部门紧密配合,齐抓共管,使经济责任审计成果得到充分体现。
(四)把握好领导干部经济责任评价。审计评价是经济责任审计的一个很关键的环节。经济责任审计评价的对象是领导干部,关系到领导干部的政治生命,政策性非常强。对经济责任审计评价关注的主要有:党委政府、组织人事部门、纪检监察部门、被审计部门和责任人、社会公众。为此,要提高评价的规范性和准确性。新《规定》强调审计评价应当关注领导干部履行经济责任的下列情况:贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况;遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;制定和执行重大经济决策情况;与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况;遵守有关廉洁从政(从业)规定情况等。为了客观公正地进行审计评价,必须把握好以下几点:一是按照中办国办新《规定》,坚持三个原则,即:依法依规原则;客观公正、实事求是的原则;审计评价与审 计内容相统一的原则。二是建立统一的领导干部经济责任审计评价的定量指标和定性指标。纪检监察、组织人事部门应加强合作,构建科学的定性和定量指标评价体系,确保审计评价的规范性和公正性。三是形成一整体操作性强、科学客观的评价方法。既有利于形成口径一致、可比的审计结果,又有利于具体审计实践的灵活掌握和运用。审计评价准确与
2007年刘家义审计长提出了“免疫系统”理论，强调审计应立足服务、坚持监督，应遵循审计的内在规律基础上，充分发挥审计的预防、揭示和抵御功能，这一理论说明了经济责任审计“关口前移”的必要性和紧迫性，但在目前，经济责任审计“关口前移”在理论上并没有一个专门概念，仅是一个习惯性说法。国内有学者从系统论的角度来解读审计“关口前移”，其认为，一个系统是由各个相互影响的个体而构成的有机整体，审计“关口前移”也是一项复杂的动态系统工程，首先，该系统必须与所处的环境有结构性关系，其次，从系统整体性考虑，关口前移必须从审计各环节、各侧面前移，包括审计程序、审计计划、审计执行、审计方法及审计结果等。笔者借鉴了该审计“关口前移”系统论，提出了建立一套预防控制的经济责任审计模式，即将传统离任审计模式上升为“任前预防--任中监督--离任反馈”的审计模式，通过在审计程序上前移审计监督关口，同时结合审计计划、审计内容、审计质量及审计效用等前移来实现审计的“免疫系统”功能。经济责任审计“关口前移”，强调从以结果为审计对象转化为以过程和结果为审计对象，强调从以对某一时点的静态情况审计转化为对全过程的动态情况审计，从而把问题扼杀在源头，达到提升经济责任审计效用。
二、传统经济责任审计存在的问题
随着经济责任审计工作的不断深入和发展，经济责任审计在强化领导干部监督管理机制、推进民主政治建设和保障国有资产保值增值等方面取得了显著成效，但从我国经济责任审计情况来看，对大多数领导干部执行的是离任审计，据不完全统计，近年某些县市执行离任审计仍高达90%以上。离任审计是一种事后监督，虽然较过去的不审计、缺监督是一种进步，但仍存在一系列影响深化发展的瓶颈难点问题，亟待探讨解决。
（一）“先离任、后审计”问题突出，审计监督严重滞后 离任审计是在领导干部离任或任期届满时进行的，是为了正确评价离任领导干部履行经济职责情况，同时也为组织人事部门考核和选拔干部提供依据。中央五部委明确规定“未经审计，不得办理离任手续”，但在我国经济责任审计实践中，仍突出存在“先离后审”或“边离边审”的违规问题。被审领导干部认为离任审计并不影响自己的调动、升迁、退休等，因而采取各种理由不愿配合审计工作，而继任者则存在着 “新官不理旧账”，使离任审计只是走过场。事后监督的离任审计难以防患于未然，无法真正将经济责任贯穿于日常监督管理中，丧失了对权力的真正制约和监督，易导致经济责任审计工作流于形式，同时，大大挫伤了审计人员的工作积极性。
（二）审计计划难以科学管理，审计程序不规范 在目前实际工作中，审计部门很难制定一套行之有效的审计工作计划。由于领导干部的选拨任用具有特殊性和保密性，组织部门经常临时交办审计任务，导致了审计部门要对年度的工作部署和审计计划进行调整。遇到政府换届时，则有大批量经济责任审计项目委托，而审计部门又无法事先计划，既导致审前准备不充分，没有足够时间在进点前进行调查研究、制订工作方案等，又造成审计过程中实施程序不完整，从而难以保证审计工作质量。审计计划的管理不科学，审计程序缺乏约束力，也将导致审计的风险随之增大。
（三）审计任务与审计力量矛盾凸显，制约审计质量 经济责任审计时间跨度长、范围广、内容多、难度深，要有高专业能力的审计人员来确保审计质量，而目前审计部门遇到的最大困难正是审计任务繁重和审计力量薄弱的矛盾。随着经济责任审计的发展，二者的矛盾日益凸显，特别是当领导干部换届时，接受委托的经济责任审计项目更为集中。高强度的审计任务和审计力量短缺，必然导致审计人员不惜通过减少审计程序和缩小取证范围等手段来应对繁重的工作量，从而制约了经济责任审计的广度和深度，严重地影响到经济责任审计质量。
（四）审计结果利用率低，公告、问责机制不完善 在实际审计工作中，因常存在着“先离任，后审计”的情形，致使审计结果难以得到有效利用，对于干部的任用选拔起不到太多参考价值，而且在多年的审计实践中发现，一些领导干部违规违纪问题是屡查屡犯，甚至违规违纪金额还呈上升趋势，其严重影响了审计的社会公信力，更浪费了国家审计资源。造成该负面影响的一个重要原因是审计结果的运用不透明、不公开，公告制度的建立和执行还达不到要求，不能形成互动的动态问责，致使审计问责难以落实。
三、审计“关口前移”是基于审计“免疫系统”理论下的理性选择
审计“免疫系统”理论，即指审计的本质是“免疫系统”，应具有其内在所固有的预防、揭示和抵御功能。该理论对审计功能进行了重新定位，从过去的“经济卫士”转变为“免疫系统”，突破了以审计监督为主的传统窠臼，提出了以审计预防为主，审计监督为辅的全新审计理念。因而，促进审计功能有效转型，前移审计监督关口，将是今后审计部门必然的选择。
（一）审计“关口前移”是发挥审计“免疫系统”预防功能的需要前瞻性、预见性是有效发挥审计预防功能的关键，即应通过审计识别及时发现问题，及早感知风险，抓住有效监督时机，提前发出预警的功能。而传统的离任审计， 更大程度上是对单位负责人任期内既定的事实作评价，但大多数审计事项都木已成舟，并不能及时对经营管理期间的损失浪费、管理不善等问题进行纠正预防，因而从某种意义上说离任审计是“亡羊补牢”。
开展审计“关口前移”，从审计时间、审计准备和审计过程上提前介入，积极开展任前、任中审计，并结合组织部门的离任考核，可有效预防领导干部 “带病”提拔，做到防患于未然，真正促进负责人“在其位，谋其政”。开展审计“关口前移”，注重对重大项目、重大决策、重点资源的运行情况进行宏观的全程监督，对有苗头倾向性问题，及早、及时地进行修正，避免造成重大损失，从源头上设置一道“防火墙”，从过去的“亡羊补牢”转变为“未雨绸缪”。
（二）审计“关口前移”是发挥审计“免疫系统”揭示功能的需要通过审计，揭露查处经济运行过程中贪污受贿、违法违规、损失浪费等行为，这是发挥审计揭示功能的体现。但从现行审计情况来看，由于诸多原因，审计部门不能在制定下一年度工作计划前掌握工作任务量，只能初步制定一个控制数，主动性较差，对全年的审计工作带来一定影响。而且由于领导干部任期时间一般较长，有些单位财务在负责人的授意下对账目进行了“技术处理”，这些都给审计揭示带来了一定难度。
有计划地开展审计“关口前移”，重点关注经济过程中潜在的违法违纪风险，及时查处已发现的违法违纪问题，及时揭露企业体制缺陷和管理漏洞，并采取相应的有效措施将风险与问题扼杀在萌芽状态，从而在根本上加强了反腐建设。开展审计“关口前移”，在较大范围内发挥审计的揭露查处作用，有利于审计部门与干部管理部门保持一致，也有利于审计部门提高审计质量，在审计内容上及时把握审计重点、难点，从账目中发现“蛛丝马迹”的可能，使得审计更真实地发现问题，并及时做出预警，从而真正发挥审计免疫系统的揭示功用。
（三）审计“关口前移”是发挥审计“免疫系统”抵御功能的需要抵御功能，就是在发现、揭露问题的基础上，以历史发展的眼光，对审计过程中发现的制度性缺陷和问题进行反馈及修复，一方面从制度上排除经济发展过程中和经济社会运行中的故障，另一方面加大跟踪审计力度，促进相关管理制度的创新和完善。但由于体制、机制和人员腐败等问题，我国真正的审计“免疫系统”尚未建立，经济责任审计一直处于“屡犯屡审”和“屡审屡犯”的恶性循环，审计成了程序化的形式，不但没有起到真正的作用，反而还额外增加了成本。
在党的十七大报告中明确提出，要“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”，这表明我国的政府问责制将逐渐走向制度化的轨道。而为领导干部问责提供切实可靠的依据，前提条件是必须界定领导干部的经济责任。但在现行离任审计中，对领导干部问责制常流于形式，离任领导干部的经济责任后果很大部分由后来者承担。开展审计“关口前移”，对领导干部进行全过程跟踪监督，在领导干部任期的考核档案内如实地记录审计结果，既便于经济责任的界定，又强化对领导干部的日常管理，从而有效地发挥审计的抵御功用，切实加强了领导干部问责制。
四、经济责任审计“关口前移”模式的具体实施
通过对当前经济责任审计所存在的问题以及“关口前移” 的理性探讨，笔者结合审计工作实际，建议构建审计“关口前移”模式，即将传统离任审计模式上升为“任前预防--任中监督--离任反馈”的审计模式。进行任前预防，从源头上为党风廉政建设筑起一道坚固屏障；加强任中监督，充分发挥审计的时效性，及时作出预警；结合离任反馈，将离任反馈和前二者有机地结合起来，则大大提高了审计质量和效用，从而充分体现审计的免疫系统理念。其具体实施包括以下几个方面：
（一）做好审计计划管理，保证审计“关口前移”模式有效实施审计部门应积极与纪检、监察、组织等部门协商，确定重点审计对象，以任中审计为主，科学地制定审计计划，坚持以“任前预防--任中监督--离任反馈” 相结合的审计模式，使得年度审计计划得以顺利贯彻实施，以确保经济责任审计“关口前移”。审计计划的管理，应从任前、任中以及离任三方面做起。
一是将任前审计列入审计计划，真正实现“先审计，再任职”的干部任免程序。在具体实践过程中，为了减少审计的阻力与干扰，对拟提拔重用的党政领导干部可以实施“先离岗、再审计、后任用”的任前审计方式。在任前审计计划安排上，审计部门要积极与组织人事部门沟通协作，认真核实领导干部前一任期间的重大投资、筹资、社会保障等重点经济活动，关注其决策能力、执行能力和廉洁自律等情况。二是任中审计计划安排突出重点。安排精干人员对具有管理权、执法权、负责管理下属单位多、资金拨付多的领导干部进行重点审计，对群众反映问题突出的领导干部进行全面审计。同时，在任中审计计划安排上，加强审计项目之间的资源整合，如可以与预算执行审计、财政财务收支审计等相结合，既便于全年审计项目时间和数量的安排，也有利于审计部门把握审计重点，及时作出预警，从而进一步提高审计质量。三是改进和完善离任审计计划管理。随着民主与法制建设的日臻完善，领导干部离任审计成为必不可少的法定程序。审计部门应结合任前、任中审计计划，合理配置审计资源，根据组织部门提供的领导干部名单，制定切实可行的离任审计计划，严格坚持审计“先委托、后审计、再离任”的工作程序，避免盲目被动审计，从而保障事后监督的质量。
（二）发挥审计“免疫系统”理论，开展任前、任中和离任审计 审计“免疫系统”理论是在实践基础上的理念创新，是对传统审计的功能延伸和扩展。为了保证审计在经济社会运行中能充分发挥审计“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，审计部门在执行经济责任审计时，需将审计监督“关口前移”，既要重视任前、任中审计，又要继续完善离任审计，以促进审计工作模式的有效转型。
（1）基于审计“免疫系统”理念下， 执行任前审计。任前审计是对拟提拔任用的领导干部在就任新岗位前对其履行经济责任情况进行审计。任前审计是设置入口关，对防止拟提拔任用领导干部“带病上岗”，具有很强的“免疫功能”。在执行任前审计时需要关注几个问题:一是财政财务收支的真实性、效益性、合法性情况；二是重大经济决策制定程序合法性及决策执行效果性情况；三是被审计对象所在地区、部门或单位的经济和社会发展情况或事业发展、经营发展、任务完成等情况。以审计事实为支撑的任前审计，前移监督关口，能客观地反映领导干部在原任职期间内履职的绩效和经济责任。安徽太和县执行领导干部任前审计这一举措，取得了显著成效。据统计，该县在2009至2011年期间，对13个单位党政“一把手”执行任前审计，审计总金额3.2亿元，共查处各类违纪违规资金1333万元。
（2）凸显审计“免疫系统”功能，开展任中审计。任中审计是设置预警关，最主要的效用是识别风险后能够迅速采取措施并将损失降到最小，与离任审计相比，任中审计构筑起了一道更实效的预防腐败“防火墙”。在任中审计开展中，需重点把握以下几个方面：一是严格按照任中审计计划安排，重点或全面审计财政财务收支金额较大、有财政资金管理权以及行政审批权、群众反映问题突出的领导干部；二是注重经济责任审计与绩效审计相结合，在考虑项目的关注度及审计难度、审计成本的基础上，适当开展绩效审计，促进领导干部提升行政绩效管理水平；三是注重审计评价与审计结果的利用，在审计评价中要抓住组织部门关注的重点，增强审计报告可用性，规范成果转化，促进组织部门将审计结果报告作为对领导干部职务考核、提拔的重要参考依据。开展任中审计，前移监督关口，将审计时间放到领导干部任职期内，有利于日常计划管理，有利于审计结果的利用，从而达到有效地处理问题，及时进行整改，充分体现了审计“免疫系统”的预防、揭示功能。
（3）发挥审计“免疫系统”功能，完善离任审计。在监督关口前移同时，仍应完善离任审计。离任审计是设置交替关，应坚持“先审后离”原则，切实做到“不审计、不离任、不重用”。对掌握经济决策权、管理权、执行权和监督权等关键岗位的领导干部，管理重点项目、分配和使用重点资金的单位和部门的领导干部，严格执行离任必审。在开展离任审计时，首先，要划清领导干部任职时间界限，以便分清责任；其次，从任期内收支的真实性、合法性和效益性，资产、负债和权益的真实性和合法性，以及与上述内容相关的内部控制制度等方面执行审计，关注其任期内的重大经营决策、重大法律诉讼及担保、涉及税务等事项；最后，进行经济责任界定，如果存在违纪违规、损失浪费、内控制度不健全或控制失效等问题，则应进一步明确经济责任人应当承担的责任。通过离任审计，发挥审计“免疫系统”的揭示、抵御功能，强化领导干部自我约束意识和经济责任意识，敦促其在岗期间最大限度上的尽职尽责，从而有效提高经营管理的业绩，改善其管理水平和能力，同时也对下一轮审计起到更好“免疫系统”预防作用。
（三）强化全过程审计质量控制，规范审计“关口前移”模式程序 2011年1月1日起新的《国家审计准则》正式实施，标志着审计质量控制进入到一个全新的阶段。审计质量作为审计工作的生命线，其质量高低直接关系到审计定性与审计处理的准确性。审计质量控制，应始终贯穿于领导干部任前、任中以及离任时的全面评价审核中，其具体执行包括如下几个方面：（1）开展审前调查，了解被审计对象，确定重要审计事项，为编制切实可行的审计实施方案做准备。根据审计对象所处的内、外部具体情况，运用灵活多样的审前调查方式、方法和工具，从总体上进行调查分析，初步验证审前调查资料的真实性，以保证审前调查的质量；（2）科学设计审计实施方案，将审计质量控制“关口前移”。审计实施方案是审计质量控制的指南，在制定审计实施方案时，应结合审前调查情况，从审计范围、方法、内容、步骤以及业务分工等各方面来科学设置，并建立审计项目质量责任追究制度，同时还应加强审计实施方案审核和审批控制；（3）规范审计流程，创新项目审理工作，以科学的审计理念贯穿审计全过程。规范的审计流程具体包括：在审计实施阶段，审计人员应严格按照审计方案要求，收集充分有力的审计证据；根据审计证据编制规范完整的审计工作底稿；根据审计取证资料和工作底稿作出恰当的审计结果，形成书面材料，并要求被审计单位及有关人员进行确认并签盖，以保证审计结果的客观、公正；整合审理资源，积极推进审计文书复核向审计项目审理转变；（4）建立和完善审计质量控制规章制度及体系，以切实保障审计质量，防范审计风险。首先，应围绕质量管理建立健全相关控制制度，作为规范、衡量审计质量的准绳；其次，应建立完善审计质量控制标准体系，使项目完成情况实现量化对比考核成为可能；最后，审计人员应树立现代审计理念，积极探索科学的审计工作方法和有效审计操作程序。
（四）与跟踪审计有效结合，提高审计“关口前移”模式效用朱基指出，加强对审计决定的跟踪、检查和落实工作，是审计机关的一项重要职责。落实经济责任审计结果，解决审计“关口前移”模式与跟踪审计有效结合的方式可以从两个方面着手。一是从“事”的角度来考虑：利用跟踪审计的结果对领导干部履责情况的进行监督评价，如重大投资项目决策、专项资金立项、分配及使用等。这既节约审计资源、提高审计效率，又做到从源头进行监督，发挥了审计“免疫系统”功能。二是从“人”的角度来考虑：跟踪审计方式要随着审计对象的不同而相应做出改变，具体从三方面考虑：（1）突出重点，对有重要职位的领导干部建立全过程跟踪审计，建立健全监督的长效机制，保证国家权力在阳光下运行；（2）对于即将离任的领导干部提前介入审计，进行全过程经济责任审计，预防突击花费资金等违纪情况发生；（3）采取末位跟踪审计，把当年审计结果量化评分排名末位的领导确定为跟踪审计对象，重新调整审计重点，在适当范围内进行公布并记入领导干部个人档案。
（五）加强审计问责机制，体现审计“关口前移”模式执行效果 当前问责制执行力度小，执行效果差是审计理论界与实务界的共识。问责机制的弱化不仅会造成审计资源的浪费，更造成政府公信力严重下降。审计问责的执行，是审计成果能否发挥效用的重要体现，因此审计“关口前移”同时，也应重视领导干部审计问责工作。应从以下几个方面来加强审计问责机制，以充分发挥审计“关口前移”模式效用：（1）切实发挥联席会议作用。加强审计部门与组织、干部、纪检等部门的合作，形成并发挥管审、建审、用审的合力作用，以便更好地开展领导干部审计问责，提高问责的质量和效果；（2）建立健全审计问责链。领导干部审计问责具有一定的整体性和连续性，要将审计问责贯穿于领导干部任前、任中和离任的全过程，坚持任前告知，坚持任中审计和离任交接相结合；（3）完善审计成果运用机制。重点建立经济责任审计结果与领导干部经济责任问责相挂钩的衔接性制度，把审计结果作为领导干部提拔任用、评价的重要依据，促进建立责任追究制度、问责制度；（4）坚持审计结果公告制度，建立健全审计结果公告质量及风险控制机制。重点公告关系人民切身利益的项目审计结果，逐步实现特定事项阶段性审计公告、重大案件查处结果公告，及时公告审计中发现问题的整改情况，切实实现审计事务公开。
［本文系福建省审计厅审计科研立项2013年度项目“经济责任审计‘关口前移’模式研究”（编号：MSK1312）阶段性研究成果］
参考文献：
［1］蔡春、田秋蓉、刘雷：《经济责任审计与审计理论创新》，《审计研究》2011年第3期。
[关键词] 经济责任审计 问题 对策
经济责任审计把组织监督、纪检监督和审计监督有效地结合在一起,对于完善新时期干部管理机制、监督机制,促进党政领导干部人员廉政勤政、依法行政,具有十分重要的意义。然而,经济责任审计在前进的道路上也遇到了诸多困难和问题,需要我们去加以改进。
一、领导干部经济责任审计存在的问题
1.审计监督的独立性和权威性没有得到保证
独立性是审计监督有别于其他经济监督的本质特征,审计机关只有独立行使审计监督权,才能做到执法必严、违法必究,才能体现审计执法的权威性。就目前来看,审计执法的独立性和权威性不同程度地受到了行政干预的侵害,行政干预的情况时有发生,有的政府领导认为,审计机关是本级政府的行政执法部门,其人权、财权隶属于政府,就必须听从于政府,听从于行政首长,从而影响审计监督独立性、权威性。
2.审计力量与任务要求矛盾突出
一方面,现有的审计人员配备不足,审计力量较为薄弱,而经济责任审计任务重且临时交办的项目又较多,往往导致审计资源过度的透支。另一方面,经济责任审计不同于一般的审计,涉及内容广泛,要求审计人员不仅要具备查账技能,还应具备宏观经济管理、政策法律法规等专业知识和本领;而现有审计队伍知识结构比较单一,多数为会计和审计专业,且由于工作条件限制,审计人员业务培训和知识更新有限,难以适应新形势发展需要,一定程度上制约影响了经济责任审计工作质量。
3.经济责任的界定比较困难
经济责任审计对象为党政机关和企事业单位的主要负责人,具有一定的特殊性,所以对经济责任的界定存在一定难度。通常经济责任属于集体行为,如果按常规,对被审计单位作为一个集体进行处理易于被接受,若要是把这类责任分解到每个党政领导者,具体到应由主要领导承担的份额,就很难划分。这是因为许多违规行为都是所谓全体讨论、集体研究的结果。审计中查出的问题,也都常被解释为领导班子会议通过的决定,难以分清是直接个人责任还是集体责任,也就无法确定承担者。如:有些单位做出的投资决策,在短期内很难体现出其效益和收益,要分清是现任责任还是前任责任,集体责任还是个人责任,直接责任还是间接责任,确定责任的边界、还有很大的难度。
4.贯彻“先审后离”难度大,审计成果运用难有成效
对领导干部进行任期经济责任审计,其结果作为纪检监察和组织部门考察、选拔、任用和监督管理干部的重要依据之一,理应充分利用审计结果,坚持“先审计,后离任”、“先审计,后提拔”的原则。在实际操作过程中,由于干部人事工作的特殊规律,绝大多数领导干部经济责任审计项目是“先离任,后审计“、”先提拔,后审计”。审计结果一般对领导干部任用难以产生直接影响,进而影响审计成效。同时,通过审计,虽然明确了领导干部任期内负有的经济责任,分清了是非,但落实审计结果的责任要由继任者承担。实际执行中,继任者往往推诿,不愿承担纠错改错或接受处理处罚的责任,致使许多应该处理的问题,都最终无法处理处罚,削弱了审计监督的效果。
5.审计人员素质有待提高
企业经济责任审计的目的是对领导干部任期内的经济责任、工作业绩的监督、考核和评价,审计查处力度大小,对其如何评价,将直接影响其任用和责任划分。如果审计人员业务素质强,严格执行经济责任的审计程序,查清所需审计的内容,对存在的违规违纪问题给予全面揭示,就能客观、公正地评价责任人的经济责任和工作业绩。如果不能全面或未能揭示存在的违规违纪问题,那么就掩盖了责任人的经济责任。在当前的审计队伍中,具备政治素质和业务素质“双高”的人才还不是很多,许多审计人员知识结构比较单一,审计道德面临着挑战,难以胜任新经济形势下的新任务。
二、改善经济责任审计的对策
1.赋予审计的独立的地位,提高审计执法的力度
要建立垂直独立,具有高度权威性的审计管理体制。审计组织的独立是审计独立性的核心。只有实行立法型的审计体制,即把审计机关划归人大代表大会,受人大常委会的委托依法对政府进行财政监督,只有这样才能确保审计监督在组织上的独立性。建立垂直独立的、具有高度权威的审计管理体制,有利于政府审计职能的充分发挥。而且可以对政府部门的财政财务收支及其他专业经济监督部门实行较高层次的监督,更有利于对所有国家资产进行监督,维护财经法纪。
2.合理运用审计力量,逐步加强审计计划
经济责任审计的工作量较大、时间要求紧,在保证审计质量的前提下,必须合理运用审计力量才能提高工作效率。首先要加强部门之间的协调与配合,共同做好经济责任审计工作。各级领导干部的重视和被审计单位有关人员的积极配合,是开展好经济责任审计工作的基本保证。其次要加强经济责任审计的计划性,妥善处理工作任务较重与审计力量有限的矛盾,合理安排、统一组织。再次要对审计工作进行合理分工,充分发挥内部审计机构和社会审计组织的作用,提高审计质量。
3.严格划清三个界限,进一步明确责任归属
要做到以下三个界限划清:一是划清主观责任与客观责任的界限。如果由于被审计人不听取意见和建议,独断专行造成决策失误,或者工作不负责造成损失,或者为了个人私欲而违法乱纪,这些情况应归属个人主观方面的经济责任。如果由外部客观因素造成的问题,这就要作出实事求是的分析与说明。二是划清离任者与接任者之间的经济责任界限。前任领导干部离任时的经济状况,必然要影响到继任者的业绩。因此,要划清离任者与继任者之间的责任界限,这是明确被审计人功过的前提。三是划清直接责任与间接责任的界限。从法律角度上讲,部门单位的法定代表人对本单位的经济工作、经济效益、经济责任及其他行政工作负全面责任,但在实际工作中,并不意味着这个单位的所有责任都由法人代表承担。领导责任与单位内部的具体岗位不能完全划等号。对一些问题(如财务基础工作较差等)作为单位的法定代表人只负有间接领导责任或次要责任,与评价离任者业绩关系不大。
4.切实贯彻执行“先审后离”的工作制度
要克服“先离后审”的弊端,积极探索创新经济责任审计方式方法,加快实现监督关口前移,逐步实现任前审计。对有调整意向的领导干部,提前一段时间安排审计,根据审计结果准确分析干部的经济责任、政绩大小和廉洁自律情况,作为干部用与不用的重要依据之一。继续推行任中审计,结合领导干部的年度考察和考核,对党政机关、企事业单位主要负责人进行任中审计。实行以常规审计为辅,结合审计部门的年度审计计划,对拟提任和调整的干部所在单位财政财务收支进行审计,审计的单位数量逐渐适当扩大。
5.逐步提高审计人员的整体素质
经济责任审计是一项专业性、政策性很强的工作,并具有较大的风险性,要求审计人员具备较高的政策水平和综合分析能力,这就要求大力加强审计人员的思想政治、政策水平、法制教育和职业道德教育。同时,努力提高审计人员的业务技术水平。积极培养和造就一文奋发向上、勤政务实、廉洁高效的审计队伍,保证经济责任审计工作的全面完成。
参考文献:
【论文关键词】困难问题；对策建议
县级经济责任审计是指县级审计机关进行的经济责任审计。据民政部网站2004年底统计数字，全国县级行政区划共有2862个。由此可见，县级经济责任审计覆盖范围之广，在整个经济责任审计工作中占有很重要的位置。我国从1984年开始对领导干部进行经济责任审计，经过了厂长（经理）离任审计、承包经营责任审计，1994进入任期济责任审计阶段。历经二十多年，由探索起步逐步成熟完善，在促进对权力的制约监督、促进依法行政、促进对干部的监督管理、促进党风廉政建设等方面发挥了重要的作用，越来越受到党委、政府的重视和支持，也赢得了社会各界的广泛认知和关注。但在实践中发现县级经济责任审计还存在着一定的困难和问题，制约了经济责任审计工作的发展，必须引起重视，采取可行措施，加快研究和解决。
一、县级经济责任审计面临的困难和问题
（一）由于各种因素影响，审计成果利用不尽理想
1.审计配合机制有待完善。联席会议制度未充分发挥应有作用，存在着各部门之间缺乏衔接，信息渠道不通畅，各行其事的现象。
2.离任后审计居多，是一种事后行为，经济责任审计结果对组织部门和主管部门任用干部的参考价值大打折扣，对已升任或离任的领导干部触动不大，同时对审计资源也是一种浪费。
3.重查处、轻整改。致使相同的问题屡审屡犯，达不到促使被审计单位和个人整改、纠正的作用。
（二）经济责任审计法律法规滞后，缺乏科学的评价指标体系
2008年4月，《经济责任审计条例（征求意见稿）》面向社会各界征求意见。2010年12月，两办出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。但没有与之配套的全国通用的操作规程及科学规范的评价指标体系，各地出台的经济责任审计规章制度各具特色，不同地区内容差别较大，无论在审计程序上、方法上，还是评价标准上都难以实现经济责任审计的规范化，给审计工作带来了风险。
（三）审计任务重与审计力量不足矛盾依然突出
经济责任审计占审计项目总量的比重逐年递增，特别是在政府换届和集中调整干部时，审计任务更为繁重。大多数县级审计机关经济责任专职机构只有几个审计人员，除了要完成经济责任项目外，还要承担局里统一分配的其他审计项目。任务重，时间紧、人员少，为了在规定的时间里完成任务，不得不采取突击审计的办法，给经济责任审计工作的健康发展埋下了一定的风险隐患。
（四）村干部经济责任审计工作运行机制亟待进一步完善
村干部经济责任审计工作普遍起步于上世纪90年代初期，目前，还处于探索阶段，各地开展情况极不平衡，缺乏统一规范的审计工作程序和组织方式方法。在国家现行的法规中，没有给审计机关明确村干部经济责任审计这一职能，审计机关缺乏村干部经济责任审计的主体执法资格。目前，大多数村干部任期和离任经济责任审计工作是由农业部门牵头负责，乡镇农经站直接实施，部分乡镇农经站在机构改革中被撤并，有关人员移岗，留存的农经站审计人员少、素质不高，这些都制约了这项工作的实施和开展。
二、解决问题的对策和建议
（一）完善相关制度，加大成果运用力度
1.完善配合机制，推行经济责任审计责任追究制。明确规定从审计立项、审计实施到审计结果运用整个审计过程中，审计、组织、人事、纪检、监察等部门的责任、义务、分工。并对不严格履行职责、不按程序执行、对移送案件不处理等行为规定相应的法律责任。
2.“届中审计”与“先审后离”相结合。可以克服“事后审计”的弊端，有利于及早发现问题并加以解决，发挥经济责任审计的防范作用，也可以对组织部门任用干部提供参考，督促被审计领导干部在职期间尽职尽责履行好职责，提高工作的主动性和积极性。
3.推行审计整改报告制度。对被审计对象整改落实情况实施追踪监督，要求其以整改报告的形式对审计查出的问题和审计建议落实情况进行答复，对不能立即整改的问题注明责任人和整改时限，确保审计整改落到实处，对“屡审屡犯”的现象也起到了较好的遏制作用。
（二）出台统一的操作规程，科学制定评价指标体系
操作规程尤其是评价指标体系在实际工作中极其重要，审计人员依据其进行经济责任审计工作，对领导干部进行评价、区分责任。应本着“求同存异、覆盖广泛”的原则，设置反映财政财务收支情况、资产管理活动、经济业务管理活动以及个人遵纪守法四个方面的指标体系。统一的指标体系建立后，各地可根据实际情况进行评价指标组合，选择适宜而实用的评价指标，进一步增强经济责任审计工作的规范化和可操作性。
（三）运用科学的工作方法、先进的技术手段，提高审计质量与效率，有效解决审计任务重与人员不足的矛盾
1.制定科学的经济责任审计计划
每年年底前，联席会议在审计部门及有关部门提交的经济责任审计项目初步意见的基础上，根据党委政府的工作重点、干部监督管理、党风廉政建设等需要，充分考虑审计机关的实际承担能力等因素后，拟定经济责任审计工作计划，经党委、政府同意后，以联席会议文件的形式加以确定，以书面形式委托审计机关具体实施。科学的计划，能达到事半功倍的效果，可以有效解决审计任务与审计力量之间的矛盾，减少监管盲区，有计划、有重点、高效率的开展经济责任审计工作。
2.创新思路，研究开发新技术、新方法，提高审计技术手段和工作效率
目前，有些县级审计机关尚未实现计算机审计，除了县级审计项目特点（大多为小型项目，审计量小）的客观原因外，主要原因为审计人员素质跟不上形势发展需要，满足于现状。面对会计信息化的挑战，审计人员应努力学习新知识、新技能，对一些大型项目，除了运用计算机审计提高工作效率外，应会熟练运用内部控制测试法等先进的审计方法。另外适当时候应该借助社会审计、内部审计的力量，相互支持、相互协调。
（四）完善村干部经济责任审计工作运行机制
关键词：经济责任审计体制性矛盾
经济责任审计是指企事单位的法定代表人或经营承包人在任期内或承包期内应负的经济责任的履行情况所进行的审计。经济责任审计的主要目的是分清经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，为组织人事部门和纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部或者兑现承包合同等提供参考依据。
一、审计独立性方面的矛盾
审计的独立性是审计工作的灵魂，经济责任审计又对审计独立性有着特定的要求。众所周知，审计的独立性，主要是审计主体的独立性。而审计主体的独立性也是由审计主体在审计关系中的地位来确定的，我们在以往的审计独立性分析中，只从财产所有权与管理权“两权”分离的角度分析审计关系及其审计主体地位。在“两权”分离条件下，财产所有者将自己的资产委托其他有管理能力的人管理，财产管理人接受财产所有人委托后，即承担起了资产受托管理经济责任。财产所有人为了促使承担受托经济责任的财产所有人忠诚、有效地履行其受托责任，委托与财产所有人和财产管理人均无经济利害关系的“第三人”对财产管理人的受托经济责任进行监督。
经济责任审计绝对独立性，要求审计主体的绝对独立。而目前我国经济责任审计相对独立，审计主体与绝对独立的审计要求存在着尖锐矛盾。这种矛盾主体表现在：审计委托关系的混乱，难免会将经济责任审计引向相对独立的歧途。无论是厂长(经理)离任审计，还是承包经营责任审计，在一些地方都是政府审计、社会审计、内部审计一起上，在任期经济责任审计中，人们的思维仍未从传统计划经济的定式中解脱出来。一些地方对企业主要负责人进行经济责任审计，一纸文书，打发给内部审计去审了，实质上这种委托关系的建立缺乏受托经济责任这种客观基础，这种委托是不成立的，有些单位内部审计对企业主要负责人进行经济责任审计，不可能得出公正客观的审计结论。
二、审计委托方式方面的矛盾
审计主体与被审计单位的审计关系建立，必须通过审计报告接受人或审计授权人的委托才能建立起来，由于审计关系建立的方式不同，也就出了“组织性委托”和“制度性委托”之分。所谓组织性委托，是指由企业、事业单位或政府机关以经济组织的身份，采用书面协议或合同的方式，要约审计组织如会计师事务所，根据审计委托的范围和内容进行审计的一种委托方式。在这种委托方式下，经济组织可根据自身的需要，确定审计目的、审计对象范围，确定审计时间，而审计组织必须按照审计协议或审计合同中规定的审计目的、审计对象范围、审计时间，开展审计查证工作，并根据审计取证的不同情况作出相应类型的审计报告。这种审计委托方式主要是社会审计接受委托的方式。
在实际工作中，经济责任审计委托组织化倾向是十分明显的，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的关于经济责任审计“两个暂行规定”中，明确指出了经济责任审计由组织人事部门、纪检监察机关向审计机关提出对领导干部进行任期经济责任审计的委托建议，审计机关依法实施审计。目前，在实际操作中，根据“两办”的“两个暂行规定”由组织人事或纪检监察部门进行委托，并出具委托书，审计机关根据委托，开展经济责任审计。在实际工作中，组织人事部门主要工作任务是考核和管理干部，纪检、监察部门主要工作任务是检查干部违法违纪行为，对违法违纪党员干部进行处分，或进行其他组织处理，审计委托方与审计实施方二者工作目标不同，工作性质不同，容易导致审计结果与审计目标偏离。
三、审计覆盖范围确定和划分的矛盾
从政府经济责任审计覆盖范围上看，在我国现行体制下，理论上区分与实践上区分存在着突出矛盾。从企业单位经济责任审计覆盖范围上看对一个企业经济责任审计只包括董事长，在实行现代企业制度改革的国有及国有控股企业，因建立内部制约机制的需要而实行董事长和总经理、决策和经营分离的模式，如果只对董事长进行审计，而不对总经理审计，经济责任审计范围覆盖而显然较小。经济责任审计覆盖范围中所产生的矛盾，将对经济责任审计整体效果有着重要影响。
在经济责任审计中，除了存在审计范围的确定方面的矛盾外，还存在着经济责任区分难的问题。正确区分领导干部在履行职务过程中的个人责任和集体责任，明确其履行经济责任行为的性质，是公正、客观评价领导干部在任期内经济责任履行情况的基础，在领导干部任期责任划分中。一是前任与后任的责任划分难。二是个人责任与集体责任划分难。三是直接责任和间接责任划分难。
四、审计配合机制方面的矛盾
经济责任审计不是独立存在的一项活动，它与审计委派人、被审计人等都有着十分紧密的配合关系，从而形成了一个有机的审计配合机制，但是，在实际工作中这种配合机制并不完善，有些方面矛盾十分突出。经济责任审计配合机制上的矛盾主要表现是：
1.审计主体关系配合的矛盾
在实际工作中，审计机关与审计委派人的关系主要是指审计机关与组织人事、纪律检查等部门的关系。在处理这方面的关系上，一些组织人事部门和纪检部门不够严肃。
