北方地区，经济欠发达，基础设施落后，公共服务欠缺，贫困幅度较深，特别是生存环境恶劣，诸如气候寒冷，仅穿衣、烤火就要比南方地区多十几倍甚至几十倍，实属特殊贫困地区。如果按全国统一脱贫标准，则有相当一部分贫困农民脱不了贫。为此建议，出台“特区特治”的脱贫标准，适当提高坝上地区的最低生活保障，进一步加大中央财政对坝上地区的扶持和救助力度，使开发扶贫和救助扶贫有效衔接，让广大贫困农民共享扶贫开发成果，确保2020年同步小康。
二、资金整合
精准扶贫、精准脱贫，迫切需要整合各类扶持资金。依目前现状来看，各项资金未能有效整合，统筹使用，形成合力。如财政扶贫资金由扶贫办管理，以工代赈资金由计划部门管理，其它如安全饮水、公路村村通等都分口管理。而部门项目资金又有各自上级部门的管理要求和政策界线，专款专用的原则在一定程度上限制了各项资金的有效整合。为此建议，应从源头上整合扶贫资金，建立行业扶贫的协调机制，由中央统筹安排各项扶贫资金的分配和使用，集中用于贫困村整村推进，实现资金效益最大化。
三、劳动力转移培训
劳动力转移培训是实现农村青壮年劳动力长久稳定脱贫的一项有效措施。为此建议，进一步加大劳动力转移培训资金的投入力度，减轻受训人员经济负担。
四、救助扶贫
通过近几年扶贫攻坚，效果显著，但每年因学返贫和因病返贫的人数很多，返贫率较高，严重制约着扶贫开发工作进程。建议出台开发扶贫与救助扶贫有效衔接政策，加大资金投入和扶持救助力度，进一步巩固扶贫成果。
五、产业化扶贫
产业化扶贫的重要手段是提供政策支持，特别是信贷扶贫政策。像北方地区产业化程度低，龙头企业少，带动力不强。按照现在的信贷政策，商业金融机构是按龙头企业的信贷信誉等级进行考察来确定贷款额度，这样就使得贫困地区信贷规模与发达地区的差距越来越大，信贷扶贫的力度越来越小。为此建议，加大扶贫贴息贷款发放数额和覆盖面及落实有关减免税费优惠政策等措施，采取直接或间接地提高项目扶贫贴息贷款比例等手段，培植扶贫龙头企业，充分发挥扶贫龙头企业对贫困地区优势产业的辐射带动作用。
在政策扶持方面：建议加大中心村支持力度，统筹考虑移民搬迁、移民就业、产业发展、生活保障等配套性支持政策。
一、调研基本情况
根据《泰和县“扶一联三”精准扶贫帮扶到户工作实施方案》，我局的帮扶对象为石山乡，“扶一联三”对象为32户，大部分都在我任第一书记的社背村。通过与局领导多次深入“扶联”对象家中进行调研、走访，以及作为驻村扶贫第一书记的与乡、村干部一道走村串户了解到的情况。石山乡社背村共有13个村民小组、325户、1 308人，全村耕地面积2 190亩，整个村山多地少，山地植被覆盖较好，村民家庭收入以外出务工和水稻种植为主，种养业发展不足。我认为扶贫的任务还比较艰巨，必须开动脑筋，发动群众，并求助于有关部门，找好找准贫困户的产业发展之路，利用优惠政策或科学的帮扶措施，才能确保贫困户脱贫致富奔小康。
二、扶贫工作中的几点体会
1.耕作观念守旧，对新生事物、新耕作理念接受甚少，还习惯于传统的单一耕作方式，大部分贫困户基本上以种植水稻为主，且面积不大，不成规模，发展种养业未从增收增产方面着手，大多是自给自足，很少有形成规模的种养业。
2.普遍文化水平偏低，没有一技之长，导致外出务工所从事的大多是技术含量不高的体力活，待遇较低。
3.部分村民存在因病致贫的情况。例邱某，61岁，儿媳妇属间歇性精神病人、儿子残疾，生育的小孩智力低下，一家的生活重担落在年迈的夫妻身上，家中主要以务农为主，生活极度贫困;彭某，小孩今年10岁，患自闭症，家中为治病而债台高筑但病情依旧。
4.发展产业缺少启动资金，因为经济条件不好，想干什么都干不了。例如，想买头种牛买不起，想发展大棚蔬菜、鸡鸭等产业也干不了，导致贫者越贫，出现不良循环现象。
三、扶贫工作的几点建议
1.优化产业结构，提高收入水平。即在思想上为村民解锁，以本地区特色优势产业为依托，扩规模、提档次，集中力量整合产业项目，打造区域产业品牌，改变农户个人自产自销，粗放经营的低竞争力模式，提升产业竞争力，从而达到增产增收目的。
2.加大培训力度，依靠科技提高扶贫开发的效益。一是认真组织各种短期技能培训，坚持就近就地原则，分散办班、分类指导，使学习劳动两不误。二是对当地懂技术、有经验、能力强的致富带头人，鼓励他们积极帮扶贫困户并给予适当的奖励。
3.加强技能培训，正确引导，积极鼓励外出务工，帮助贫困户增加收入，积极引导和鼓励贫困户就近就地开展二、三种产业，并结合当地实际，帮助并组织农民搞劳务输出。通过劳务输出不仅缓解了贫困户家庭的生活状况，而且直接增加了现金收入，同时也带来了思想观念上的转变，成为脱贫的一条有效途径。
4.加强各项保障政策，减轻农民负担，提高抗风险能力，积极整合农村合作医疗、大病救助等医疗政策，加大贫困户就医看病时农村合作医疗，确保农户看的起病，减少因病返贫现象的发生;同时针对贫困户教育负担重的现状，应大力推进贫困助学贷款等优惠政策，减轻贫困学生家庭负担。
在人民大会堂，同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时说：“扶贫工作要只争朝夕，决不能让贫困地区群众掉队，也不能让‘平均收入’掩盖了不平均。到2020年，如果贫困地区面貌改变不大，如期实现全面小康社会目标是说不出口的。中央将采取切实措施推进扶贫工作。”从总书记的这番讲话中，我感到的是总书记对贫困地区人民的牵挂和关怀之情，以及对贫困人口的体恤和一片拳拳之心。让我们感动，让我们奋发。
海南是以旅游和农业为主的一个省份。由于旅游资源分布不平衡，真正依靠旅游发展经济的市县只有少数几个，大部分市县的经济发展主要依靠农业生产。三农问题即农业、农村、农民问题一直是困扰我国的一大难题，在海南，这个问题更为突出。目前，海南农村的主要产业还相当原始单一，村民大多以养猪，种植水稻、甘蔗和槟榔为主。少部份人以渔业捕捞、海水养殖、淡水养殖、种植橡胶、种植果树、种菜为业，收入很低，普遍比较贫困。
首先，我省农业生产利润太低，投入产出不成正比。
在种植水稻方面，假如每户农户有10亩水田，以目前海南土地每亩的产量计算，每亩大约生产400公斤稻谷，每公斤2元，种一季水稻收入8000元计算，一般一年种两季，收入16000元，除去化肥、农药、种子等的费用6000元，每年纯收只有10000元左右。
在种植甘蔗方面，每户农户有10亩大田，3到4亩大田可产10吨甘蔗，每吨260元，一年只能种一季，一年收获30吨就是7800元，若除去人工化肥农药等费用3000元，利润只有4800元。
在养猪方面，一般情况总的利润在30%左右，一家人养一头猪要投入700元，养到5到6个月能卖1000元。一般一家农户一年有本钱投入养猪可养5头猪，一年的利润大概在1500元。加上别的收入，海南大部分农村一家一年的收入在16000元上下。在海南特殊的生活环境下，一家人的生活和人情份子钱就要占去花销的大部分，一年到头也就所剩无几。
其二，我省农村很多农户不够勤劳，劳动积极性不高，很多农村人宁愿让地荒着也不种菜，没钱还要自己买菜吃。
我省是个农业省，但80%的蔬菜却要从外省购进，这就说明本地菜农的劳动积极性不高。不少的农村剩余劳动力宁愿在家闲逛，甚至吃喝也不外出务工。在海南务工的大部分是来自四川、广西、贵州等地的农民工。这些地方的农村现在房子盖得都很漂亮，因为这些地方的农民很多都是两夫妻结伴外出务工，一年下来能存2-4万元，几年后他们回家就会盖上新房，然后又出来务工，几年后就有本钱做其它的事情。现在，在海口泥水匠一天的工钱大工有250元，小工也有200元。他们很多都是丈夫做大工，妻子做小工，一个月的收入相当可观。但现在海南农民有多少个愿意去做泥水匠？
其三，原始单一的农业生产模式制约农民的发展。
在很多省份，农业机械化在多年前就已经开始使用，目前很多省份已经不再用耕牛种地，而且播种、施肥、除草、收割等也机械化了。但海南大多数的地方还是以人工和耕牛种地为主。而很多地方通过再一次分田地，将土地成片承包给农户，达到大规模耕作，方便机械操作。但我省农民的田地大多还是东一小片西一小片，不成规模，既浪费土地资源，又妨碍机械操作。
农业和农村经济既是跨越式发展的基础，也是海南发展的“短板”。实现全省经济社会跨越式发展，重点在农村，关键在农村，难点也在农村。由于自然原因、基础条件、人口素质、发展质量等多重因素影响，我省农村发展长期处于比较滞后，城乡二元结构十分明显。而扶贫是改善农村经济基础、促进农民增收的有效举措，是实现农村经济社会发展最直接、最现实的途径。
其四，目前我省在扶贫工作方面还存在诸多问题。
在指导思想上，扶贫工作不同程度具有一定的政绩性、短期性和功利性的思想。在扶贫措施上，除了给予资金和物资之外，主要的问题是对贫困地区人的思想上的扶贫还不到位，知识技能扶贫相对滞后；涉及农村经济和农业发展的基础扶贫力度有待进一步加大；农村实用技术人才严重欠缺，政策扶贫效应不够明显；产业扶贫特色和规模需要进一步培育；农业项目的争取力度有待加大，各种扶贫资金需要进一步争取和整合；农村富余劳动力就地转化的能力亟待加强，各种保障性机制还不健全；农村社会事业发展滞后，统筹城乡发展的各种体制机制还不健全；社会扶贫还处于起步阶段，各种扶贫力量还缺乏引导机制。在保障机制上，部门合作扶贫机制没有建立，扶贫工作不够统一规范；扶贫工作考核督查机制还不够科学，扶贫工作问责制度有待进一步强化。
针对我省在农村扶贫工作出现的问题，特提出如下意见和建议：
首先，要解放思想，更新观念，调整扶贫策略
扶贫工作是坚持先易后难还是先难后易，在实践中没有固定的模式，各地都根据各自实际采取不同扶贫推进手段。先易后难，即对扶贫难度相对不深、扶贫难度较小的地区率先开展扶贫，虽然在短期容易见效，但这种扶贫方式，对于贫困程度深、扶贫难度大的地区扶贫工作不能及时开展，失去了扶贫应有的公平性。先难后易，即对贫困程度最深、扶贫难度最大的地区率先开展攻坚式扶贫。从长远看，率先破解扶贫难题，有利于整个扶贫工作顺利开展，但扶贫工作在短期内受益贫困群众少，社会效益不够明显。所以说，扶贫工作应兼顾其社会效益和公平性并举，各级各部门要做到科学规划，统筹推进，坚决摒弃急功近利的“政绩式”扶贫，立足长远，突出重点，把扶贫工作放在民生上，放在任期外，采取先易后难和先难后易相结合的方式，坚持社会效益和公平性并重，统筹推进扶贫难题破解和扶贫面稳步扩大。
其次，要统筹考虑，综合施政，开创扶贫新局面
（一）思想扶贫。纵观我省农村贫困，主要表现是小农思想在农村地区比普遍。因此，扶贫工作应该首先着眼于解放思想、突破陈规。通过建成和丰富农家书屋、建立农村综合农贸市场示范点、开展农民精神文明教育、在新农村建设中融入
党的路线方针、加强农民思想政治工作阵地建设等措施，让农民亲身感受市场经济，不断在接受新思想、新信息、新知识中更新观念，破除小农思想和小富即安心理，促使农民突破现状，增强勤劳致富的主动性和积极性。 （二）知识扶贫。“扶贫先治愚”是我国扶贫工作长期积累的宝贵经验，我省一些山区的少年儿童因贫困而上不了学，辍学率高，文盲率高；反过来又因为素质和劳动技能低下，造成循环式贫困。因此，给贫困人口以足够受教育的机会，促进他们思想观念更新和劳动技能提升，成为我省扶贫开发工作的关键。要通过成立农民科技培训中心、组建农民技能培训队、编印农技知识册子、培训农技带头人等措施，着力增强农民自身素质，提升脱贫致富的本领。
（三）基础扶贫。农村油路、砂石路、农机路等还有待加大力度修整完善，部分乡村不通动力用电，一些地方人畜饮水还存在困难。因此，要做好全省农村扶贫工作，就要加强基础设施建设，走基础先行的路子。要不断加强农村道路建设，促使农村道路联网，方便群众出行；加大农村、水库、水池、坝塘、泵站、水渠等水利工程建设，完善洪涝灾害防护措施，提高防灾能力。
（四）人才扶贫。近年来，我省一些边远山区和贫困乡镇的人才资源依然欠缺，农业实用型人员还很少。因此，为农村配备具有一定专业知识的人才扶贫是当务之急。可以通过政策引导、待遇偏向、创新机制等措施，建立直接面向农村、面对农民的人才扶贫计划，为农村充实一批实用型、技术型、专业性的人才。
（五）政策扶贫。在严格落实国家和省里的一系列惠农支农及扶贫政策的基础上，通过制定扶贫优惠政策，积极优化财政支出来扶贫。海南在实践中，可以通过对农民合作组织、农产品加工企业、农村致富带头人等制定一定的优惠政策，充分发挥这些组织和人员在农村脱贫致富中的模范带头作用。
（六）产业扶贫。提高农村扶贫开发水平，必须因地制宜找准扶贫开发的产业发展路子，着力培育特色优势产业，如特色农业、特色旅游业、特色劳务业、特色手工业和农副产品加工业等。把潜在资源转化为特色产业发展项目，使产业经济特色化、特色经济产业化、产业经济规模化、规模经济外向化。
（七）项目扶贫。项目是带动发展的引擎，要通过抢抓政策机遇、千方百计争取农村发展和农业综合开发项目，重点在争取农村道路、改土造田、农业水利、农村电网、清洁能源、新农村建设等方面积极争取项目，利用国家以及省市县的配套资金，以项目投资加大农村扶贫工作的积累，稳步推进贫困农民脱贫致富。
（八）劳务扶贫。大力发展劳务经济，在多措施提升农民技能的同时，可以结合全省建设的实际就地培训转移农村富余劳动力；成立相关部门负责农民技能培训、务工信息和相关责任义务承担；结合实际制定劳务扶贫规划，有计划、有组织实施劳务输出。
（九）社会扶贫。在农村扶贫开发中，要充分发挥社会扶贫的作用。社会扶贫与政府扶贫具有很强的互补性。有能力有意愿捐款扶贫的人，他们的扶贫作用会越来越大。在社会扶贫方面，政府要善于动员和组织社会各界，大力弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，营造一个良好的政策环境，为更多的组织和个人表达社会责任心提供更多机会，形成行业、社会、政府共同推动的扶贫大格局。
（一）、强化部门合作。政府职能部门如发改、科技、财政、农牧、林业、民政、扶贫、农村、城建等部门都各自依据不同的政策和计划开展扶贫工作，在一定程度上存在重复建设和浪费问题。因此，要加强部门合作，整合资源，科学规划，集中投入，分步实施，确保扶贫一个村，脱贫一个村，长远致富一个村。
关键词：社会组织；扶贫；作用；思路
本文系2016年度河北省社会科学发展研究课题：“扶贫工作中社会组织作用领域和方式研究”（项目编号：201603120408）；2016年河北行政学院年度项目：“社会组织参与扶贫对策研究”（项目编号：2016XYKT014）
中图分类号：C91 文献标识码：A
收录日期：2017年1月3日
经历了较为曲折的发展历程，我国社会组织获得了长足发展。特别是在党的十八届三中全会之后，社会组织被党和国家更加重视并寄予厚望，迎来了新一轮的更大发展，在我国经济、社会、文化、生态等方面不断彰显出重要作用。在社会组织不断获得发展并发挥作用的过程中，我国现阶段的脱贫攻坚工作也对社会组织提出了新的更高的要求。我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确指出：“鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，引导社会扶贫重心下移，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。”《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中要求：“鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接”，“通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫”。在这种现实背景下，发挥好社会组织在扶贫工作中的作用值得思考和研究。
一、社会组织的扶贫作用
由于政府和市场都存在各自不擅长的“失灵”领域，社会组织出现并参与社会经济运行，对政府和市场行为具有“弥补”作用。一方面大量社会组织可以从专业、资源、精力等方面全方位弥补政府资源有限、公共产品较为单一以及低效率等，有助于以更加多样、灵活的方式提供更多差异化的服务供给，从而关注和满足不同群体特别是弱势群体的需求；另一方面社会组织以志愿精神和较高公信度追求公共利益最大化，可以调整市场因“利己”和“逐利”特征而加剧的诸多不公平现象。
在扶贫工作中，大量的各类社会组织可以通过整合社会资源、提供服务并发动社会力量参与扶贫，满足不同成因、不同状况扶贫对象的脱贫需求和技能提升要求，协助政府实现精准脱贫。在我国，社会组织特别是公益组织早已参与到扶贫、反贫事业中，如“母亲水窖”等针对老少边穷地区的各种扶贫、反贫公益活动。
二、社会组织参与扶贫几点建议
社会组织在扶贫工作中发挥着重要作用，是一支不可忽视的力量。为促使其更好地参与到当前阶段我国的精准扶贫工作中，从而发挥更加显著的作用、配合政府打赢脱贫攻坚战，提出以下建议：
（一）增加公众认知，促进公民参与，将“自我约束”与“公众监督”相结合。当前，我国公众对社会组织的认知还比较粗浅和有限，相当一部分人对其属性和所从事的工作不够了解，甚至存在认识误区。这在一定程度上限制了社会组织的发展。通过公开宣传，增加公众对社会组织参与扶贫的意义和作用的认知，有助于社会组织树立良好的社会形象，获得更多的公众关注、理解、认同、支持，甚至引导更多人加入到社会组织中，为社会贡献热情和力量；同时，可以通过外界公众的更高关注，激励、鞭策社会组织在开放的社会“舞台”上，展示更美的一面，做得更好。
（二）政社协调联动，共享数据信息，搭建社会组织“供”和扶贫工作“需”的桥梁。政府应推动有扶贫资源、能力和志愿的社会组织广泛、深入地参与到扶贫工作中，应与它们建立起一种更加规范而便捷有效的合作模式，既有分工、又有配合、衔接紧密、协调顺畅。特别是要规范协调机制，增加社会组织扶贫与政府扶贫的关联度、联动性，政社双方各自分配、分担更为擅长和有效的扶贫工作任务并做好衔接，防止出现事项交叉或疏漏现象。在此基础上，通过相关贫困人口数据等信息共享，使得各类社会组织开展工作的数据信息更加充分，以便更好地将各类资源投入到扶贫工作中，尽可能针对最适当的领域、事务和对象上发挥社会组织的优势作用。
（三）倾注更多关注，挖掘更大潜能，用好社会组织扶贫的“存量”和“增量”。现阶段，我国社会组织拥有了更利于发展的全新制度环境，也必将迎来更大发展。但是，当前的社会组织数量和质量都亟待进一步提升，很多具备潜力的组织尚未参与到扶贫开发工作中，有待进一步培育和挖掘。在鼓励已经较好发挥扶贫作用的社会组织继续参与扶贫工作基础上，将那些具备或易于转化为具备扶贫知识、技能、资源和意愿的社会组织充实到扶贫力量中，汇聚脱贫攻坚的合力。
（四）促进互勉互助，激发主体活力，将贫困人口的“内力”汇入政府社会的“外力”。通过社会组织进行大量的沟通交流工作，动员群众自己“动”起来，告别“等”、“靠”、“要”的被动状态，充分发挥主观能动性和贫困人口的整体才智，团结协作，直面贫困，想办法、做事情，保持强劲的“内部动力”，自主对抗贫困；同时，积极响应和配合政府、社会组织、市场主体等外部力量，共同努力战胜贫困。
（五）抓好关键人群，做好分类扶贫，用社会组织的“专”配合政府扶贫的“全”。作为对政府精准扶贫的有益配合，社会组织应该在分类扶贫工作中确保对不同群体扶贫的精准。例如，可针对女性贫困人口进行教育培训，提高对事物的认知能力和信息获取能力，转变她们的观念，树立摆脱贫困的精神状态，乃至行动起来用智慧和劳动创造财富、告别贫困。再如，社会组织在扶贫中关注和贫困问题，可配合政府的整体扶贫规划，针对贫困儿童制订扶贫方案，借助社会组织资源推动贫困儿童群体的脱贫。
（六）重视教育扶贫，铺就“发展之路”，整修“现在”和构建“未来”并举。从贫困对象的个人发展和长远角度看，“新建”比“改造”更容易变被动为主动。因此，一定要在现阶段足够重视贫困人口中的青少年群体，帮助他们从“起点”阶段提升自己，使他们尽可能从理念和素质上远离贫困。社会组织可以通过宣传动员社会力量投入贫困地区教育入手，帮扶贫困地区的教育事业，终止贫困的代际传递，并搭建更加便利的桥梁，将更多知识、技能方面的志愿服务输送到贫困地区，夯实青少年群体未来发展的基础。
（七）拓展扶贫思路，增加服务渠道，做好社会组织扶贫方式的“聚”、“散”结合。社会组织除了通过政府购买服务项目参与扶贫工作以外，还应该在服务思路上进一步拓展，探索更多的“汇聚”与“疏散”的方式，使服务更加多样、便捷、有实效。一方面要拓展汇聚社会资源、组织动员的形式和途径，特别是在互联网时代，探索运用更多方便、可及的诸如客户端的公益平台，通过这些渠道将各方分散的社会资源进行整合和凝聚，投入到扶贫事业和需要帮助的困难群体身上；另一方面社会组织为贫困人口在各个方面的生存、发展需求提供必要的和可持续性的支持，如医药卫生类社会组织为贫困人口提供优质而廉价甚至免费的药品，再如以赠与的方式将牲畜、生产设备和技术送到农户，并通过他们将牲畜的下一代和自身已经掌握的技术分享给更多需要的人，推动贫困人口内部持续互助。
主要参考文献：
[1]匡远配.中国民间组织参与扶贫开发：现状以及发展方向[J].贵州社会科学，2010.6.
【关键词】贫困 扶贫开发 脱贫致富
河北省贫困地区脱贫致富问题一直是河北省政府工作的重中之重。2012年3月，中共河北省委、省政府提出了“举全省之力，打好扶贫攻坚战”的重大战略部署。河北省蔚县是部级贫困县，在“环京津贫困带”24个连片贫困县中很具有代表性。为进一步做好扶贫攻坚的研究，笔者在蔚县进行了调研。
蔚县农村致贫、返贫原因分析
蔚县地处冀西北山区，全县总面积3220平方公里，辖22个（乡）镇，561个行政村，总人口近50万人，农业人口43万，是典型的山区农业县。贫困人口占总人口的46%，具有劳动能力的贫困人口占43%。通过调查，笔者认为蔚县农村致贫、返贫原因主要有以下两点：一是环境致贫。自然环境差，土地贫瘠是制约当地农业发展的一种重要因素。由于缺少种植高经济附加值作物的环境条件，生产方式落后，使得当地农业生产处于高投入、低产出的状态。在这种情况下，农业收入难以提高，加之又没有其他收入来源，使得当地46%的人口处于贫困状态。二是因灾致贫、返贫。自然灾害频发是导致蔚县贫困的另一重要因素。由于气候恶劣，蔚县经常发生阶段性旱灾，有“十年九旱，年年春旱”之说。此外，蔚县农业还受到早春冻害的严重困扰。除了自然灾害之外，2008年“7·14”矿难，即人为灾害的发生，是导致蔚县大量人口返贫的重要原因。2008年“7·14”矿难的发生，使3万多群众生产生活受到严重影响，10万多人失业、30万人生计受到影响，全镇劳动力就业困难，返贫现象严重。
蔚县农村扶贫开发现状
当前，蔚县农村扶贫开发主要从整村推进、产业扶贫、科技扶贫及社会帮扶四个方面开展，并取得了一定的成效。一是基础设施建设基本完善。蔚县扶贫部门在对贫困户和低收入户建档立卡的基础上，制定了整村推进总体规划。除了偏远的南北山区之外，大部分地区基础设施基本完善，农村居民生活环境有了明显的改善。二是产业扶贫和科技扶贫相结合。大力扶持产业化发展是蔚县扶贫开发的重点。通过扶持杏扁、中药材、小杂粮、设施养殖等几大产业，吸纳12个乡镇65个村2.1万贫困群众，使得当地部分贫困家庭增加了收入而脱贫。在科技扶贫过程中，一方面针对贫困村妇女、山区移民、畜牧饲养户进行农业实用技术培训；另一方面结合龙型经济发展思路，建立烟叶、蔬菜等农业科技示范村，发挥示范带动作用，并取得了一定的成效。三是通过劳务输出，取得双向收益。蔚县扶贫部门通过与周边城市用工单位联系，开展“订单”培训，并进一步加强与多家大、中等职能技校的劳务输出合作，进行职能培训，并全部安排工作就业。这不仅缓解了当地贫困地区人口压力，增加了部分贫困家庭收入，而且部分返乡劳动力带回了先进的劳动技能，提高了当地的劳动生产力，取得了双向收益。
蔚县扶贫开发的现存问题分析
产业结构相对单一，第二、三产业发展滞后。当前，蔚县扶贫开发重点在于产业扶贫，然而从产业结构看，蔚县产业结构相对单一。当地主要以第一产业的种植业、畜牧业为主要产业，86%的人口从事农业生产，第二、三产业发展尚未成熟。产业结构单一、缺少第二和第三产业扶持，造成农民收入十分不稳定。一旦遇到自然灾害或市场波动，极易返贫或贫困加剧。
南北山区及西部矿区生存环境恶劣，移民搬迁难度大。蔚县南北山区及西部矿区自然条件差、土地贫瘠，最基本的生活条件尚不具备，经济发展更无从谈起。目前，南北两山区共有374个自然村的道路尚未硬化，有289个自然村不通公路；共有197个自然村人畜饮水困难；有215个自然村，80%的住房存在安全隐患，严重威胁着人们的生命安全。若对南北山区及西部矿区进行移民搬迁，迁入地的农业基础设施建设、住房建设等方面则缺少相应的资金支持，难度较大。
缺乏高素质人才，农户思想观念保守。当前在农村建设和农业发展过程中，高素质人才严重缺乏是制约农村经济发展的重要因素。蔚县贫困地区人才不断外流，具备较高文化素质的劳动力不断减少，使得蔚县多年来在脱贫致富这条路上举步维艰。此外，由于当地农户思想观念保守落后，科学文化素质较低，缺乏现代市场意识、开拓意识和竞争意识，惧怕风险，甚至仍寄希望于能够继续从事煤炭产业，使其对于按比例投资设施农业缺少参与积极性，导致当地改善基础设施条件、推行设施农业、调整产业结构遇到很大阻力。
缺少长效的科技扶贫机制。目前，蔚县从农业实用技术培训、劳动力转移培训及贫困村干部培训三个方面进行科技扶贫。虽然现有的科技扶贫方式取得了一定的成效，但仍存在着农业科技人员专业水平较低、数量较少及科技推广范围小的问题。此外，支柱产业的项目开发、组织管理、人才培养以及龙头企业的市场开拓、市场信息管理等都需要科学技术的支撑。而现有的科技扶贫方式还难以提供从支柱产业、龙头企业到农户全方位的科技支撑。
对策与建议
第一，调整扶贫产业结构，将发展文化、旅游产业与扶贫开发相结合。首先，调整单一的扶贫产业结构，在发展经济附加值较高的设施农业的同时，建立“龙头企业+中介组织+农户”的组织模式。当地应扶植以经营设施农产品为主的龙头企业，并组织建立中介组织。中介组织代表农户与龙头企业进行合作；同时，按照龙头企业的生产计划组织农户生产，从而有效降低农户个体经营风险。其次，将文化产业纳入扶贫产业，促进贫困人口非农就业。以剪纸引领的特色文化产业已成为蔚县新的支柱产业，具有低投入、高收益的发展优势。对此，当地政府应鼓励剪纸企业通过技术培训的方式吸纳部分文化素质较高的剩余劳动力。同时，政府应扶植和鼓励剪纸文化衍生品制造业的发展，以吸纳素质较低的剩余劳动力就业。再次，将旅游产业纳入扶贫产业，促进贫困人口灵活就业，增加经济收入来源。通过旅游产业对向导、交通、住宿、餐饮等旅游劳务服务业发挥带动作用，从而扩大旅游劳务服务业的用工需求，为当地提供大量的就业机会。
第二，政府组织移民与企业参与移民相结合，加速南北山区及西部矿区的移民搬迁。当前，自发性移民、政府组织移民和企业参与移民是贫困地区移民搬迁的主要三种形式。根据三种移民搬迁的形式特点，结合蔚县实际，对于南北山区及西部矿区的缺少生存、生产条件的贫困人口，可采用政府移民与企业参与移民相结合的方式，分阶段地对南北山区及西部矿区的贫困人口进行移民搬迁。需要强调的是，在企业参与移民的形式下，需要政府发挥主导作用。具体来说，就是由上级政府批准将企业纳入扶贫实体，给予资金投入。此外，政府负责对移民进行搬迁的宣传动员及组织、迁出地与迁入地之间的责权利的协调工作。企业则在政府部门监督下，按照“企业+基地+农户”的方式，负责迁入地及生产基地建设，安置移民并组织移民生产，最终实现脱贫致富。
第三，加强人力资本投入，培养和引进高素质人才，转变农民传统观念。首先，投入人才培养资金，培育具有现代组织管理意识和市场开拓能力的组织领导人。一方面，组织现有脱贫致富带头人到高等院校及培训机构，或者聘请专家对其进行定期教育培训，补充专业知识，提高管理水平；另一方面，定期组织脱贫致富带头人到脱贫致富示范区或农村经济发达地区进行观摩，借鉴成功经验，学习科学的管理方法。其次，从外部引进具有现代市场意识和专业管理水平的农业企业家或高等院校毕业生，并给予一定的优惠政策。特别是对于原籍在当地的优秀人才，当地应积极地进行思想动员工作，鼓励他们为家乡的繁荣富强贡献自己的力量。再次，组织当地的村干部、脱贫致富带头人及养殖大户定期对农民进行思想教育，介绍当前良好的经济、政策环境及成功案例，促使农民产生脱贫致富的愿望、信心和动力，从而转变原有的传统保守思想观念，逐步树立市场意识、开拓意识。
第四，加大科技扶贫力度，建立“产学研”合作与创新机制。首先，上级政府根据蔚县当地支柱产业、龙头企业及基地的发展需要，从高等院校和科研单位相关专业中，遴选出高素质人才组成科技特派团队，并提供相应的资金支持和优惠政策。其次，科技特派团队分别从支柱产业开发、龙头企业及基地的扶植以及农户科技推广三个方面为当地提供项目引入、技术创新、管理指导、科技成果转化等方面的服务。再次，当地政府根据科技服务特派团队的服务情况以及取得的成效，对上级政府进行反馈。上级政府根据反馈意见，对科技特派团队进行重新调整，从而更好地满足地方发展的需要。
残疾人扶贫基地是一种“造血型”的扶贫模式，不仅仅解决残疾人的就业问题，更为残疾人提供创业致富的有效途径，极大地改善了农村贫困残疾人基本生活状况，深受广大农村残疾人的欢迎与认可，各级政府和残联对发展残疾人扶贫基地也是高度重视。但是，在残疾人扶贫基地发展的过程中也存在一些问题，阻碍了基地的进一步发展壮大，下面笔者从扶贫基地存在的问题及加快发展的建议两方面做些阐述。 一、残疾人扶贫基地存在的问题 近年来，在各级党委、政府的关心支持下，在残联的业务指导下，依托社会经济的快速发展，以种植业、养殖业为主的经济实体建立的残疾人扶贫基地得到了一定程度的发展，但是残疾人扶贫基地存在的问题也是显而易见的。具体如下： 1、残疾人扶贫基地的核心把握不准，发展方向不明确。残疾人扶贫基地是以辐射带动残疾人就业、创业从而达到脱贫致富为主要目的，核心就是“辐射带动”，没有辐射带动功能，从某种意义上说，就不能算是扶贫基地。残疾人扶贫基地与民政福利企业安置吸收残疾人就业完全不同，后者的核心是“安置吸收” ，仅仅解决残疾人就业谋生的问题，而残疾人扶贫基地通过创业带动就业，又通过就业实现创业，是一种创业型的就业方式，同时满足了就业和创业需求，既能脱掉“贫困的帽子”，又能致富奔小康。但是现在一些残疾人扶贫基地过多地关注自身的发展，辐射带动周边残疾人创业致富的能力相当薄弱，突显不出辐射带动功能。残疾人扶贫基地的核心把握不准，使基地的发展方向不明确，从而影响了残疾人扶贫基地的经济和社会效益。 2、残疾人扶贫基地的建设标准和扶持标准不明确。残疾人扶贫基地是扶持贫困残疾人的重要途径，但是很多地方在建设标准和扶持标准两个硬性条件上缺乏明确规定，也就是说对一些经济实体申请列入残疾人扶贫基地和申请扶持资金缺少标准、规模和安置带动残疾人能力等几方面的限定条件，对一些已经明显不符标准的残疾人扶贫基地也没有退出机制，这就不利于残疾人扶贫基地规范化管理和良性发展。有些基地自身发展很困难，存在的问题也不少，更别说带动残疾人创业，却还冠以“残疾人扶贫基地”的衔头争取扶持资金，浪费社会资源。 3、残疾人扶贫基地的相关管理制度滞后。残疾人扶贫基地是经济实体，有经营上的风险，应该加强内部管理。基地运作应该做到年初有计划、年终有总结，每年按时将材料上报残联审核把关，对于年终考核不符合残疾人扶贫基地扶持标准的，或残疾人就业不到岗，带动辐射残疾人有困难的基地，残联应取消其扶贫基地资格，并追回扶持资金。但目前的基地管理明显滞后于基地的发展，残联不能及时掌握基地的发展情况。南湖区现有七家残疾人扶贫基地，但因扶持政策和内部规范性管理的滞后，南湖区残疾人扶贫基地基本上处于有基地，却没有社会影响面大、辐射功能强的基地。 4、残疾人扶贫基地的信贷能力偏弱，扩大生产经营受限。一般来说，银行贷款的方式有两种，一是信用贷款，适用直接扶持到残疾人贫困户的小额贷款，二是担保贷款，适用像残疾人扶贫基地等经济实体承贷承还的贷款。目前的残疾人扶贫基地多以种植业、养殖业为主，在信贷能力方面偏弱，缺少适当的担保人和担保单位，在争取银行贷款资金方面存在极大的困难，扩大生产经营受限。 三、残疾人扶贫基地加快发展的建议 1、依托各类农业产业化龙头企业、工业企业，以及一些有发展前景，安置、辐射带动残疾人脱贫致富成效突出的其他企业和经济组织，从事种植、养殖、加工业、机械制造业、服务业等，采用各种有效运行模式，安置和辐射带动残疾人脱贫。残疾人扶贫基地不局限于残疾人开办的经济实体，完全可以选择那些有意帮助带动残疾人脱贫的健全人开办的经济实体，利用他们在经济和社会效益两方面的优越性辐射带动残疾人创业致富。现在一些地方只在残疾人开办的经济实体中发展残疾人扶贫基地的做好不利于基地的快速发展，反而束缚了残疾人扶贫基地的发展空间。加快发展必须从依托当地各类农业产业化龙头企业、工业企业入手，把残疾人扶贫基地“嫁接”到这些效益好、技术硬、影响大的企业中，使基地的发展更上一层楼。 2、建立扶贫示范基地。依照当地产业规划，采用社会化的管理方式，对于经济效益、社会效益突出，扶持和辐射带动残疾人户特别多，或集中安置有劳动能力的残疾人包括智力和轻度精神残疾人特别多的集生产劳动、就业培训和辐射到户一体的农村残疾人扶贫基地建立为示范基地，初步形成基地扶贫扶持体系，发挥扶贫示范基地生产、培训、扶持一体化的“领头雁”作用，带动更多的经济实体投入资金建立残疾人扶贫基地，加快扶持农村贫困残疾人解决温饱的进程，提高收入，共奔小康。 3、进一步加强基地内部管理和外部宣传。加快残疾人扶贫基地的发展要特别重视加强基地的内部管理和外部宣传。目前的基地管理和宣传都不太到位，仅凭一时热情开发残疾人扶贫基地的现象比较普遍，缺少规范化的管理和市场化的宣传。残疾人扶贫基地是经济实体，说到底要产生经济效益才是发展的根本，除了政府的扶持资金和扶持政策外，内部的管理和外部的宣传十分重要。残疾人扶贫基地应在扶持贫困残疾人的方案、扶持方式、人数和预期扶持效果、 劳动合同、帮扶协议、帮扶情况记录、安置、扶持残疾人花名册及收入状况等方面加强管理。在醒目位置设立宣传栏，并通过广播、电视、报纸等新闻媒体对残疾人扶贫基地做广泛的宣传，推动残疾人扶贫基地快速发展。
[关键词]重庆;高山生态扶贫;搬迁;对策建议
早在2006年，重庆为了让贫困群众走上自力更生的发展道路，积极研究高山生态扶贫搬迁。2013年1月26日，市政府颁发《关于加快推进高山生态扶贫搬迁工作的意见》（渝府发〔2013〕9号），标志着重庆高山生态扶贫搬迁工作正式启动。目标计划是从2013年―2017年共搬迁50万人。
实施高山生态扶贫搬迁是关系重庆山区贫困人口的民生大事，对于提高扶贫开发效率、建设新农村以及推进城乡一体化发展具有重大而深远的意义。这项政策主要致力于把目前仍然居住于高寒贫瘠地方的居民搬迁到生产生活条件相对比较好的地方，实现扶贫和保护高山地区环境的目的。我市的贫困人口绝大部分是在渝东南、渝东北地区。总体来说，全市高山生态扶贫工作稳步推进，经过二年多的努力，搬迁进度正常，特色鲜明，取得了实实在在的成效。虽然取得了巨大的成绩，但这项工作在某些方面也存在着一些不足：
一、高山生态扶贫搬迁工作存在的不足
（一）少数搬迁地址规划缺乏科学性
少数区县的安置点在选址上，没有考虑搬迁后老百姓的后续生存发展问题，没有充分结合特色效益农业和场镇的带动功能来科学确定搬迁地址;此外，部分安置点占用了大量的基本农田、耕地，不符合国土规划;一些安置点的地理位置对农户的出行也不方便。
（二）搬迁农户住房建设不能满足群众需要
少数区县为了所谓的面子工程，在安置点的建设问题上事前缺乏摸底调查，建设规模“一刀切”，未按群众实际需要确定户型，且在建筑风格贪大求洋，与农村实际不相符合，给农民在生产、生活上带来极大不便，导致群众的不满情绪激增，也给相关单位在管理上也带来了一定的难度。
（三）配套基础设施建设不够完善
1.生产设施建设滞后
一是道路建设滞后。由于资金缺乏、规划缺乏前瞻性等多种原因，少数区县高山生态扶贫搬迁集中安置点到临近公路的连接道路还是农村的老路、土路，没有及时进行改建或扩建;村社道路、人行便道、机耕道建设不能满足广大农户的生产生活需求，也不利于货物外运，影响产业发展。二是农田水利建设滞后。一些安置点附近的基本农田、小型农田水利工程不完善，部分山坪塘整治不力，制约当地生产生活。
2.生活设施建设滞后
由于一些安置点后续资金投入不足、部门重视不够以及群众环保意识普遍淡薄等原因，安置点普遍缺乏环卫设施，生活垃圾、污水等污染治理措施也未能及时跟上，不仅影响美观，更危害居民的身体健康。此外，人畜饮水和灌溉用水安全也是困扰搬迁农民的问题之一。
（四）农民脱贫致富产业扶持力度有待加强
高山生态扶贫搬迁集中安置点所在村产业发展项目是一项涉及搬迁农户的惠农项目。但在实际的搬迁过程，极少数区县基层政府只负责完成上级下达的搬迁任务，对于上级政府提出的“安得稳”、“能增收”原则贯彻不到位，只把重点放在搬迁上，对搬迁的后续工作重视不够，一些安置点所在村的产业发展缺乏规划，主导产业和特色效益农业不具规模，而且缺乏对农户系统的技能教育培训，农户就地就业相对困难，从而增收致富难，也不利于地区稳定。
（五）少数基层组织、干部存在不作为、乱作为现象
1.干部工作方法粗暴、作风腐败
为了便于开展工作，市委市政府在高山生态扶贫搬迁工作中给相关区县下达了指导性的搬迁任务，少数区县为了完成这一目标，凑足搬迁户数和搬迁人口，往往把那些本不应属于高山生态扶贫搬迁对象的农户列入搬迁对象，采取粗暴的工作方法，不尊重百姓意愿。
2.搬迁对象审核不严格
部分区县未严格按照县政府规定的条件确定搬迁人员，对搬迁对象审核不严，存在购买小产权房、一户多宅等“搬富不搬穷”现象。以D级危房改造为例，一些农户在大城市拥有住房，但以前农村的老房子也还没有倒塌，把老房子信息作为危旧房改造对象录入系统，干部也为了完成任务，对这些情况不加制止。
3.政策宣传不到位
扶贫搬迁、生态搬迁、D级危房改造等在具体实施过程中，农户需要满足的搬迁条件不同、政府补助资金金额大小也不同，但少数区县基层干部在宣传政策时，由于自身对高山生态扶贫搬迁这项政策把握不够深、不够精，有时也为了省事，没有把政策宣传到位，导致部分群众混淆政策、误解政策。
（六）社会不稳定因素增加
在高山生态扶贫搬迁进程中，由于上述提到的种种问题，如前面的对农户就业安置等后续工作不到位，闲置人员增多，部分搬迁不但没能致富，反而出现返贫现象，影响社会治安和稳定;又比如，由于政策宣传不到位，群众对政策的理解错误，与基层政府间产生许多不必要的矛盾，致使农户等问题滋生，破坏社会和谐稳定。
二、促进高山生态扶贫搬迁的对策建议
（一）扩大民主参与，加强对安置点规划事前监督
安置点规划的科学性，是力求建设规模与环境承载能力相适应。地址的选择上一定要考虑搬迁后老百姓的后续生存发展问题。在安置点选址、方案的评定等环节中，要扩大群众参政议政的权利，在开展方案评审大会时，可以邀请利益相关者代表列席会议，比如安置点入住农民，传达农民的心声;同时采用听证会的形式，听取搬迁户对安置点规划的意见，让广大群众参与到部门的重大决策中来，可以更好发挥人民群众对部门的监督作用，使规划决策上更加科学、合理。
（二）强调因地制宜，充分尊重农民风俗习惯
在搬迁农户的住房建设上，要注重科学、适用性。风貌不能一味地贪大求洋，充分尊重当地的建筑风格，依山傍水而建，不改变原有地形地貌，让房屋建设体现当地的建筑特色，避免“不中不洋”这样建筑的房屋出现。房屋结构设计上，要因地制宜根据农民的生产生活习性来确定结构，以方便人民群众日常生活为准则，不能简单的以讲究美观来论。
（三）完善配套服务，加大安置点基础设施投入
在安置点的前期规划选址中，要充分规划好相关水、电、路、等配套设施建设。一是整合高山生态扶贫搬迁各项资金，拨付专项资金对农村的人行便道、机耕道、村社道路进行新建或维修，以经济适用为主，方便农户出行和进行农业生产，提高农业现代化水平，并且落实专人定期对道路进行养护;二是根据实际人口数量、农田面积和地质状况等实际情况，修建或整治山坪塘、水渠，完善农田水利工程，确保农田灌溉和人畜饮水安全;三是加强院落环境连片整治，支持农户改厨、改厕、改圈，设置垃圾桶等环卫设施，建设垃圾、污水集中初级处置点，加强农业废弃物循环利用，每个家庭派一人，组建安置点保洁人员队伍;四是村级公共区域设置路灯、公共厕所、消防器械、公共水源等。
（四）调动社会力量，做好后续产业发展扶持力度
在高山生态扶贫搬迁过程中，要特别注重在安置点所在村进行产业规划，农业、烟草、扶贫、卫生、林业、国土、畜牧等部门要加大特色产业资金投入，引导龙头企业参与，帮助安置区打造优质蔬菜、标准果园、优质烟草、中药材、养殖等特色效益产业，优先安排土地整治项目。对仍然愿意从事农业生产的搬迁户，可以采取成立专业合作社等方式发展特色效益农业，比如根据农民的实际需求，在现有产业的基础上，帮助其发展适合本地区的特色效益农业，对真正贫困的农户进行对口扶贫，真扶贫，扶真贫;对那些愿意入城的对象，鼓励他们向旅游景区、工业园区及中心镇附近集中，农业、人力社保、教育、扶贫等部门要加强对搬迁群众的技能培训，提高就业率，为老百姓搬迁解决后顾之忧，真正帮助贫困群众脱贫致富。
（五）强化基层组织，杜绝干部不作为、乱作为现象
一是强化农村基层党组织建设，逐步完善村干部的教育培训机制，让“为人民服务”的宗旨内化于心，外化于行，认真践行党的群众路线，做好高山生态扶贫搬迁工作;二是建立健全高山生态扶贫搬迁公示监督制度。要利用区县、乡镇政务公开、村居村务公开等形式，将高山生态扶贫搬迁政策、投资及补助资金构成、拟安置地基本情况、搬迁工程建设、搬迁对象条件、搬迁资金使用等相关内容，进行公告公示，确保程序公正、公开、透明，切实保障群众的知情权、参与权、选择权和监督权，对群众反映的问题或违法违纪情况严肃处理;三是在各区县、各乡镇成立高山生态扶贫搬迁工作领导小组，统一指挥、协调高山生态扶贫搬迁工作，安排专门工作人员对各村的已有搬迁户资格进行认真审查，深入实地了解农户的家庭情况，杜绝因为干部个人原因而出现“搬富不搬穷”的现象，同时工作人员要进村入户把高山生态扶贫搬迁政策宣传到位。
（六）排查群众矛盾，确保社会和谐稳定
一是进村入户，排查群众矛盾。落实具体工作人员定期进村入户，对搬迁对象进行走访，了解他们目前的一些具体需求或诉求，能够解决的问题及时解决，不能解决的难题要做好记录，及时向上级部门反映;二是组建专门工作小组正确处理问题。各区县成立以乡镇综治办、司法所、村居干部为成员的工作小组，把工作人员的工作具体落实到每户户，给他们讲道理、讲政策、讲法律，力争把矛盾化解到基层。
参考文献
[1]《重庆市人民政府关于加快推进高山生态扶贫搬迁工作的意见》（渝府发〔2013〕9号）.
关键词：精准扶贫扶贫资金；产业扶贫农村发展；对策建议
中国的农村扶贫政策始于20世纪80年代中期，是在由政府主导下的全社会扶贫，政府主导扶贫政策的制定，同时主导资源和人员的调配，多年来，中央政府对贫困地区投入了大量的人力、物力和财力，同时倡导和鼓励社会各界多方参与，通过行政的力量动员和安排党政部门和大型国有企事业单位定点扶贫，有力地推进了贫困地区经济和农村发展，尤其是少数民族地区更是发生了天翻地覆的变化，扶贫开发的成就举世瞩目[1]。截至2015年，宁夏贫困人口由101.5万减少到58.1万贫困发生率也由25.6%下降到14.5%，农村贫困家庭户大幅减少，收入水平快速、稳步提高，生活质量得以改善，民族贫困地区的基础设施在一定程度上得以改善，最低生活保障制度不断完善，农村人地关系更是发生了天翻地覆的变化。我国扶贫开发基本已经从以解决温饱为主要任务的阶段转向巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。[2]推进新型城镇化、推行农村土地流转制度、促进城乡公共资源合理分配，逐渐消除城乡“二元制”结构，成为建设新型城镇化的重要战略。然而，少数民族地区由于历史原因、资源禀赋、区位条件、基础设施等诸多因素的制约，部分地区还存在着基础设施建设薄弱、基本公共服务水平低、群众生产生活条件差的问题，面临的发展障碍仍然较为突出，阻碍贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，亟需各级政府特别是县级政府和相关利益方创新扶贫开发机制和政策，突破过去长久以来“输血”式扶贫开发模式，因地制宜，加大智力扶贫、产业扶贫、科技扶贫力度，统筹少数民族扶贫工作，把握家庭户的实际需要精准滴灌，精准监测、跟踪管理的新路子，加快少数民族群众脱贫致富。[3]从2014年开始，我国开始对部级贫困县尤其是民族地区全面实施精准扶贫、精准脱贫“摘帽”任务，该政策是我国新时期下扶贫开发的重点和核心内容。开展精准扶贫战略，核心是因户因地施策，从致贫原因入手，明辨贫困类型，区分贫困差异，对症下药、精准滴灌、靶向治疗。目前，少数民族地区贫困人口不仅规模大、分布广，情况复杂，脱贫摘帽难度大，更重要的是少数民族部级贫困县地区的发展和转型、贫困家庭是否脱贫事关2020年全面建成小康社会目标的成败。文章旨在通过宁夏回族自治区典型区域的调查，归纳并分析目前少数民族地区新时期下实施的精准扶、精准脱贫政策过程中的主要问题及障碍，进一步探讨未来4年我国少数民族地区全面脱贫攻坚政策创新与对策建议，希望能为“十三五”期间民族地区更好地开展精准扶贫工作任务提供必要的指导，为实现全面脱贫摘帽任务，建成小康社会目标提供理论参考。
1 精准扶贫的内涵
2013年，总书记在调研时，就提出“精准扶贫”概念，重点强调扶贫任务要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，并指出“实施扶贫开发，不仅要整体联动、有普遍的要求和策略，还要强调重点、突出对特困村和特困户的帮扶”。2015年6月，在贵州省组织召开的“部分省区市扶贫攻坚与‘十三五’时期经济社会发展座谈会”上重点强调“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，并积极提出“四个一批”、“六个精准”等精准扶贫开发理念和攻坚计划。“四个一批”指通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，从而实现贫困人口精准脱贫。“六个精准”指扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。
2 调研数据分析
2.1调研方案
按照统计原理，此次调研分成3组，分别对宁夏回族自治区部级贫困县海原县和同心县等贫困地区开展调研，共覆盖两个县，随机抽选了四个村105个家庭户，开展了对当地政府实施的精准扶贫政策情况的调研，同时深入该贫困地区实地考察具体落实程度，对个扶贫开发的各利益方（4名村干部，39户贫困家庭、11户脱贫家庭、52户非贫困家庭）进行相关问题的问卷调研和访谈，共获得有效调查问卷102份。
2.2 调研问卷的统计分析
受访的农户的年龄结构主要集中在36-60岁之间，比例达到67%，贫困县的村落的劳动力较少；同时接受调查的家庭户成员受教育程度普遍较低，初中及以下学历的高达81%，而非贫困家庭人口学历基本上在高中及以上。半数以上的受访农户极其重视国家开展的精准扶贫政策，然而具体了解精准扶贫政策的农户户仅有31%的人，而且在贫困家庭中，有51.85%的人认为当前的精准扶贫政策对自己有帮组。
2.2.1 基础设施帮扶是贫困县村落家庭户的最大需求
通过此次调研发现，几乎所有贫困户都有强烈的脱贫遗失，然而受制于自然条件，希望政府能在基础设施建设、资金、农业技能培训、发展特色产业，提供就业机会、社会保障等方面提供帮扶，分别占样本的52%、12%、12%、13%、11%。加强基础设施建设是贫困户的最大诉求，其中从事农业生产是贫困户的主要收入来源，达到了75%，有大部分农户希望通过发展村里的特色农产品和养殖来增加收入以脱贫致富，还有少数农户希望政府能设立门槛较低的农村创业专项资金，加之自己已有的相关技术，自主创业以帮助家庭致富。
2.2.2 特定区域的贫困户需求反映了致贫因素的差异性
区域内不同功能区域有着各自不同的经济利益和不同程度的相互依存关系，区域区位条件较好的地区一般拥有较好的资金、基础设施建设，而落后区域拥有土地、原材料、劳动力和生态资源优势[4]如我国少数民族地区多分布在自然环境恶劣的区域，由于资源、观念和环境的限制，贫困县的贫困差异也有极大地不同，致贫因素和类型更是存在区域性特征。此次实地调研、考察发现，就宁夏而言，贫困家庭户致贫的原因是农户主要从事低级、分散、小规模的农业生产，收入渠道单一，比例达到了40%，然而在自然环境恶劣的该区域农业生产的好坏主要取决于降水量的多寡，基本上是属于看天吃饭的地区；同时，占30%的农户认为家庭缺乏足够的劳动力也是该地区贫困家庭的重要因素，从问卷和实地考察得知，该区域的家庭户成年劳动力且能够劳动的人数较少，大都数家庭至少都有2个及以上子女需要抚养，比例达到了54%，却只有1个劳动力的家庭占到了46%；农业技能和素质低、子女上学负担重，自然灾害和突发事件、抚养老人和疾病等都是该民族地区贫困户陷入贫困的重要因素。
贫困户的贫困需求也也有极大的差异，缺乏劳动力、家庭成员抚养和赡养负担较重的贫困户极力希望政府能够切实给予相关社会保障帮扶，减轻家庭负担；那些认为因自然环境恶劣致贫的贫困户希望政府能够改善基础设施，帮组他们抵抗自然灾害。我们还了解到，部分农户的子女虽有一技之长，主观上想通过自己创业来改变现状，然而缺乏启动资金和相应的社会环境，这部分人希望他们能得到资金上的大力支持。由此可知，贫困户的致贫因素及诉求与该区域特定的贫困特征是相吻合的。
2.2.3 贫困户的年龄结构影响帮扶诉求
60岁以上的贫困户的诉求多数为社会保障、医疗和解决生活困难，相应在自主创业和主动生产方面的意愿降低，明显趋于保守，此年龄阶段的贫困户大都选择“节源”型帮扶，这说明解决自己生活问题是60岁以上的贫困户最为迫切的诉求，当然，仍有部分贫困户有一定的生产意愿。
60岁以下的人虽以从事种植业为主，但有不少人通过外出务工和经商获得收入来源，这部分人的主要帮扶诉求希望获得相关技能尤其是劳动转移技能和资金上的支持，由于他们年轻力壮，劳动能力和抵御风险能力都较强，强烈希望通过创业和发展特色农业来脱贫致富，相比较于45岁以上的贫困户，对社会保障和医疗的诉求比例要小，这表明年龄越小，主观上越希望提升自身能力获得持续的收入，属于积极开源型，即贫困户对“生产发展型帮扶”的诉求较大。
2.2.4 自然条件影响贫困户发展区域特色农业
在调查的农户中，约有46%的贫困户都拥10亩土地左右，且田地集中连片，特别适合规模化种植，占47%的农户都希望从事村里特色农业的发展，部分家庭户也通过种植枸杞、葵花、核桃等实现了脱贫，然而许多贫困户主要的作物却是经济价值较低的玉米，附加值不高，收入有限，尚处在贫困中的家庭也希望种植经济附加值较高的作物增加收入，然而该地区历来较为干旱，年降水量较少，加之相应的农业基础配套设施很落后，尤其是灌溉条件较差，这严重制约了村里特色农业的发展，尽管贫困户有发展特色农业的强烈积极性，但自然条件带来的风险令他们望而却步。因而，如何突破自然环境的制约，加强对贫困户的相关农业技能的培，因地制宜地建立完备的农业基础配套设施系统成为了真正扶贫致富是否成功的决定性因素，这也是当前政府转变由过去输血式扶贫模式到贫困户自己造血模式所面临的重要难题。
2.2.5 贫困户的参与度影响扶贫效果
贫困户参与度指的是贫困家庭户参与制定村级扶贫计划、规划和相关扶贫利益方的互动程度。通过调查发现，积极了解国家精准扶贫政策、与扶贫帮扶队建立紧密联系和参与村级扶贫规划讨论的农户对自己是否能够摆脱贫困有较强的信心，农户表示，通过积极参与，一方面加深自身对扶贫政策的理解，重要的是还能够让扶贫相关利益方精确地了解自己的困难和致贫的根本原因，从而对症下药、精准滴灌。
3 精准扶贫政策问题剖析
3.1 完全以家庭收入作为贫困户的唯一识别标准存在缺陷
调查发现，贫困户的识别中有贫困户漏选现象，即真正需要帮扶的人不再扶贫对象之中，有15%的被访家庭户认为建档立卡中漏选了一些真正需要帮扶的贫困户。根据贫困内涵的层次，贫困不仅指收入贫困，还包括人类贫困（如教育、健康贫困等）、知识贫困（如信息贫困）、以及生态贫困，这四类贫困体现出递阶层次的形式：收入贫困体现经济发展向度、人类贫困体现出人类发展向度，知识贫困体现知识经济社会发展向度，生态贫困体现可持续经济发展向度，逐层递进。[5]目前，我国识别贫困户的主要标准是依据收入状况，用收入水平高低描述和分辨贫困程度具有一定的合理性，但其在识别贫困户时仍然有一定的缺陷，实施困难，具有难选、漏选的问题。一方面，农户个体真实收入很难准确、及时获知，而且测量难度很大，统计范围也难以确定，所以收入识别标准很难操作，依据收入标准所分辨的贫困户和非贫困户差异很小。另一方面，收入无法全面反映农户的贫困状况，更不能反映除收入外的其他方面的贫困状况，如因疾病、学习、婚姻等导致的贫困。由于没有科学、可靠的收入统计口径，尽管有具体的贫困标准线，统计方依旧难以按收入多寡来区分贫困与否，因而只能凭借助村民民主评选出或由村民集体推荐等方法实现贫困户的选择。虽然该办法操作便利，但存在较强的主观性和随意性，极易受人操控，致使漏掉真正的贫苦户。另外，由于指标有限，无法完全满足每个人的诉求，处在贫困边缘但又确实贫困的农户很容易被忽略，这会加剧农户之间的矛盾。
3.2 农村缺乏对贫困户的跟踪管理，尤其是政策性转移人口
目前，由于精准扶贫机制尚不完善，扶贫相关利益方仅重视如何降低相关脱贫指标，忽视扶贫的重要过程。由于贫困家庭所处的地理位置、具备的知识技能不佳，等多地暴露于风险事件（如自然灾害），加之穷人拥有可以用于风险管理的资产少，贫困家庭更加具有脆弱性，这一观点已经广为接受[6]经过此次调研发现，许多脱贫户自主发展能力和承受风险能力仍然较弱，因灾、病和社会适应性弱等原因返贫率仍然较高，比如，不少生态移民等政策性转移人口表示，转移前的所在地给予了一次性的帮扶，暂时性地到了城镇，但是对于没有任何技能和持续收入来源的转移入口，面对较高的生活水平压力，不得不重新回到临近的农村，依旧过着贫困的生活，基层缺乏一套对贫困户状态动态监测、跟踪管理科学、系统的机制，这样很易造成“被脱贫”、现象。
3.3 村级扶贫组织不够健全，缺乏高素质的专门帮扶队伍
精准扶贫成功的关键在于基层组织能否高效地落实相应的具体政策和规划，是保证精准到户的基本单元，基层队伍扶贫工作任务繁重、责任巨大，因而拥有一支素质高、积极性高、觉悟性高、行动力高的帮扶队伍对于具体开展扶贫开发的行动有位重要，但由于扶贫组织结构缺乏征对性，实施队伍人员不足，通常是一人兼职多种植物的功能，且这些基层人员文化水平较低，有的甚至仅有小学水平，这很难适应极其繁重的扶贫工作任务。另外，受访的村干部表示，他们连最基本的稳定的办公地点都没有，管理扶贫日常工作的人员一班都是自己在家里进行，扶贫工作力量和组织薄弱，尤其是村、镇两级缺少专职、稳定的帮扶工作人员，村一级帮扶工作任务主要由村干部全部承担，这极大地降低了扶贫策略的科学性和准确性。
3.4 缺乏扶贫资金，使用效率低，门槛高
调研部级贫困县基层单位大多认为财政给予专项扶贫资金基本无法满足扶贫任务需求，通过层层分解，最后，村级组织获得的扶贫资金满足不了整体的扶贫要求，加之部级贫困县自身财力薄弱，分配资金的能力欠缺，这更加剧了村级扶贫资金的到位难度。如，同心县杨家湾村的村支书表示，他根据村里的贫困状况和实际扶贫要求制定了一系列规划，然而就因为扶贫资金不足、资金使用的诸多限制、门槛高而无法付诸于实践，另外，由于扶贫资金少而分散致使使用效率低，发挥不了规模效应，扶贫效果往往达不到既定的要求。如，有村民表示，尽管知道有专项的互助资金，但却完全不知道如何获取及使用，使用过互助资金的对其的反馈也不是很看好，认为资金太少基本做不了什么，因为程序麻烦而干脆不用的现象很普遍。
3.5 贫困县的基础建设较落后，尤其是农业基础配套设施，亟须改善
多年来，尽管国家和地方在这些部级贫困县投入了大量的基建资金，贫困区域基础设施建设也在一定程度上得以改观，但村与村之间，村与主干道之间的公路仍然非常落后，部分贫困县交通通达程度较差，这也极大地限制该区域持续发展的重要因素，如某县村里道路泥泞，居住环境十分恶劣，目前还尚未实现便利通达。与此同时，某些区域乡村公路规划时缺乏对本地区交通需求和地理环境状状况进行深入的研究，部分道路重复建设更是造成了许多不必要的建设浪费。此外，贫困县地区农业基础配套设施、水利灌溉、特色农业技能推广度都十分薄弱，加上信息网络建设落后、区域较为封闭、交通物流成本较高极大地提高了产品的交易成本，这严重阻碍了本村农业的可持续发展。52%的被调研农户希望能加快农业基础配套设施的建设，尤其是加大对水利灌溉系统和农业技能培训的投入，同时，要求在饮水、信息、网络、住房、交通等方面能的以改善。贫困地区的基础设施建设是贫困户脱贫的最基本的保障，它的好坏直接影响扶贫政策的落地实施。
4 政策建议
4.1 健全贫困户识别标准体系，因人因地施策、科学地推进精准扶贫战略
为推进精准扶贫工作的精确到户，实现靶向治疗，需要在目前已有的贫困户识别标准和立卡建档工作的基础上进一步完善建档工作信息与相关资产登记相结合，强化各个组织、部门之间合作，紧紧依靠大数据、云计算系统管理贫困家庭的基本数据信息。同事，为了更加精准地对症下药，精确滴灌，要进一步从多方位、深程度、客观地测量贫困家庭、贫困地区。改变原来仅以收入作为唯一的衡量困的指标，要将家庭户收入和生产能力、可剩余支配能力、购买能力、抵抗市场风险能力有机结合起来，建立贫困家庭识别与区分标准的综合指标体系。依据贫困区域和类型的差异性，精准扶贫应重点对贫困户进行分区（片区、流域）、分类（不同对象）、分级（贫困程度）识别，建立扶贫家庭户实时动态数据库，加强与贫困户实时联系和跟踪管理，对待不同贫困程度的贫困户要因人实施差异化的精准帮扶措施。例如，对60岁以上生产能力较差的贫困人口政府要重点解决其生活困难，相应的政策性社会保障要有必要的倾斜；而对于60岁以下，特别是具有较强生产能力和劳动积极性的贫困户，政府更多的应在给予最低生活保障的同时更要加强农业技术的帮扶，对于那些劳动能力较强的贫困户主要以劳动转移技能培训和资金上的帮扶为主。
扶贫活动的开展需要一套科学的瞄准机制，而瞄准机制的确立又依赖于科学的贫困监测，因此扶贫监测对于扶贫活动的开展至关重要，尤其是村级瞄准机制的建立与完善。[7]扶贫开发工作是一个长期、连续、动态的过程，因而为防止贫困户重新返贫，要建立贫困户的退出指标体系和脱贫户生活状态实时监测系统，适时帮扶，解决返贫、被脱贫问题、不断巩固脱贫果实，比如，对于脱贫户，要实时、连续监测其目前的生活、家庭变化状况，依据与本地区的整体生活条件标准对比，即时改变帮扶对策。
4.2 加快基层扶贫组织、队伍的建设，精准设置专职扶贫公务员，明确权责
县一级是中国农村扶贫的基本单位，在整个农村扶贫工作中处于非常重要的地位。它的重要性突出表现在对县内贫困社区和贫困人口的选择和瞄准。而这种瞄准的准确性直接影响整个扶贫政策和投资的扶贫效果。扶贫资金的投向、扶贫项目的实施地点和项目能不能取得扶贫效果，在很大程度上取决于县扶贫领导小组和扶贫部门的决策。[8]通过本次调研发现，村级扶贫组织及其混乱，扶贫管理人员缺乏且素质有待提高，因而，健全贫困地区县、镇村等基层扶贫组织，精准设立扶贫专业管理人员，提高扶贫管理人员的素质，明确扶贫管理开发人员的具体职责和权限成为了当前基层扶贫的重要工作，也是实现宁夏民族部级贫困县地区脱贫摘帽的基础和核心。一方面，积极落实扶贫管理人员驻村机制，加强扶贫管理支援与扶贫对象的联系，实时反馈、解决帮扶过程中的问题；另一方面，积极探索新的帮扶方式，吸引高校毕业生从事扶贫开发基础工作，设置扶贫专职公务员，明确专职公务员的权责，以优厚的待遇提高其工作积极性，从而提升扶贫工作的稳定性和连续性。
4.3 充分l挥区域优势，突出产业扶贫和解决农村剩余劳动力的就业问题
调研的贫困县区域多数贫困家庭缺乏劳动力，在家的普遍都是妇女和小孩儿，许多土地都为充分的发挥作用，由于种植技术、资金、劳动力和传统观念的限制，依然种植的一些经济价值较低的农作物，然而许多受访农户表示想通过发展本村的特色农业，形成一定规模的产业链解决自身就业和致富。为此，贫困县区域可以因地制宜发展特色产业，突出产业扶贫在帮扶中的重要地位，就地解决剩余劳动力的就业问题，通过这种方式，不仅可以吸引外出务工人人员返乡从事特色农业的发展，增强扶贫的队伍，还能借助返乡人员在外学到的相关技术和观念推进产业扶贫的进程。同时，由于农户资金不足，相关扶贫机构应积极地帮助农户解决初始投入资金问题，建立特色农业发展的专项帮扶资金，设置农业技术培训、指导机构，打通农户产品与销售市场的信息获取通道，全方位地做好农户发展特色产业的保障工作。让产业扶贫成为扶贫开发工作的重心，只有这样才能真正的实现贫困地区走向小康。
4.4 加大县级专项扶贫资金的投入，整合、优化资金的用途，减少审批程序
从与村干部的访谈中得知，他们纷纷表示村级扶贫资金较少，且资金的下方要经历层层审批，获取的难度大，时间较长，扶贫开发工作进程缓慢。鉴于此，县级政府理应强化整合扶贫资金，协调各个部门的扶贫开发工作，合理布局资金的分配模块，强化资金使用的集中程度，把有限的资金集中用在最需要解决的基层扶贫开发工作上，即集中力量扶贫，稳步、快速提升扶贫开发工作的效果与效率。逐渐扩大基层组织的资金运用与人事调整、管理权限，加强各级组织资金使用的监管。给予基层扶贫组织尤其是村级机构一定的财权，准许村级机构依据贫困村最为迫切的现实需要，灵活地使用扶贫资金，同时，在这一过程中，上级管理部门可通过实时检查、督促或第三方评估的模式来加强扶贫资金的监管力度，从而避免资金灵活使用而导致的违法乱纪问题。扶贫项目是否精准，基层组织和人员最有发言权，不少受访干部建议上级应简政放权，把扶贫资金项目的申报权下放到县。这样，贫困村农户更清楚他们的直接利益和应该申报的迫切困难，应给予县级、村级部门更加灵活的项目资金使用自、调配权，由贫困村农户代表民主甄选对贫困户增收和生产生活条件改善作用显著的扶贫项目。
4.5 重视贫困户、贫困区域的协同发展，在扶贫时应突出“家庭户”的地位
加快贫困区域的基础设施、产业与现代特色农业的可持续发展，是实现贫困农村内生性、造血式发展，根本解决贫困区域人口的重要基础。通过科学、合理地推行扶贫开发政策、推进扶贫开发精准化[16]，可以最大程度地发挥后发优势和区域特色，从而促进贫困地区经济的转型发展，在今后4年里，精准扶贫、精准脱贫应重视贫困区域和贫困户的协同发展，一方面，加强贫困区域的重大基础设施、土地整治、生态治理工程等的建设和治理，为贫困地区的农户提供一个较好的硬件环境，打好基础；另一方面，充分发挥贫困区域特有的生态资源、特色农业的后发优势，在以贫困家庭户为主体，相关的基层帮扶机构和队伍为辅的指导相结合，营造一个良好的产业发展环境，同时精准帮扶迫切需要的农户。随着推进扶贫区域的整体功能转型，到2020年全面消除贫困区域的贫困人口，促使部级贫困县贫地区由生活型向生态型转变。同时，受贫困家庭和农户个体的能力约束，仍有一些贫困家庭或个体存在。这部分人的生活变化和福利改善，需要进一步推进精准扶贫策略，以及低保兜底的途径给予妥善安置。
参考文献
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[3]关于加大经济欠发达地区农村少数民族贫困人口扶持力度的建议[N].联合日报.2016-8-23.
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[6]李丽.中国城乡居民家庭贫困脆弱性研究[M].经济科学出版社，2012，（2）：27-29.
