发布时间：2023-03-10 14:53:56
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近年来，社会发展对法律制度不断提出新的要求，程序和程序法的价值等问题受到越来越多学者的重视，但程序工具论并未得到彻底地批判，“重实体、轻程序”的状况并未得到根本的转变。现在依法治国已经成为我国的基本治国方略，而行政法治是实现依法治国的根本。行政实质上是实体行政与程序行政之统一，行政法治是实体公正与程序公正相统一之行政法治。（杨海坤，黄学贤。中国行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.17.）因此，我们必须批判绝对的“程序工具论”，重新认识和建构行政程序的价值体系，并确立行政程序之独立价值。
一、程序的哲学涵义及其启示
所谓程序是指一定的运动过程及其构成运动的因子或因素之间内在关联之总和。从程序的这个哲学概念可以看出，程序蕴含着运动的方式、步骤，时限和顺序。方式、步骤是程序空间上的要求；时限和顺序则是其时间上的要求。任何物质或现象在时间和空间上的延续和伸展皆是程序。程序的哲学概念给我们以如下启示：程序总是在一定时间内，在一定的场所中存在的运动和活动，程序无所不在。考虑世上任何事物都应该用到程序的观念。“无程序就无事物本身，程序就是事物存在和运动的方式。”（汤维建。关于程序正义的若干思考[J].法学家，2000，（6）。）
我们所要了解的程序是法律意义上的程序即法律程序。程序是法理念的不可或缺的要素，可以说没有程序就没有法，正是程序决定了法治和任性之区别。传统法学对法律程序概念的理解是片面的，这表现在把法律程序与诉讼程序划等号，例如《中国大百科全书。法学卷》解释说“凡规定实体法有关诉讼手续的法为程序法或诉讼法。”（中国大百科全书。法学卷[M].北京：中国大百科全书出版社，1984.80.）此即认为诉讼程序即为法律程序。现在，这种观点已被绝大多数学者所抛弃。从法学角度并结合程序的一般意义，我们认为法律程序即是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间与空间上的步骤和形式。对这一定义可作如下理解：首先，法律程序针对的对象是法律行为。包括立法行为、司法行为、行政行为、诉讼行为以及其它法律行为。因而相应地存在着立法程序、司法程序、行政程序和诉讼程序等等。其次，法律程序是由时间要素和空间要素构成的。和其它任何程序一样，法律程序离不开时间和空间要素，它是时间的延伸和空间的延展的统一。最后，法律程序是一种法定的程序，也就是说法律程序并不同于事实程序。它是由法律规定的，具有强制力的，必须予以遵守的。
程序往往是相对于实体而出现的，有必要阐述一下程序与实体的关系。如前所述，传统法学“重实体而轻程序”，认为程序无足轻重，从属于实体，从而抹煞了程序之独立价值。随着社会之发展，人们对程序的认识也不断发展。程序的重要性和独立性日益受到学者的重视。有学者提出“虽然我们承认两者是形式与内容之关系，但是我们也应当注意把握法律程序的相对独立性，不能轻易地说形式是次要的，所以法律程序是次要的，法律程序这种‘形式’相对于法律实体内容而言具有相对独立性”。原因在于：第一，法律程序的合理性有其自身的评价标准。程序上的合理性判断，无需借助于法的实体内容就能够独立进行。第二，法律程序与实体法并不同步发展。实体法内容的优劣程度也并不必然决定法律程序内容之优劣。第三，法律程序在很多方面都保持其相对稳定性和历史的延续性。（张文显。法理学[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，1999.337-388.）
法律程序的相对独立性让我们进一步反思实体与程序的关系定位：程序可以独立于实体内容之外，虽然这种独立性只是相对的。程序并不是实体的附属物。当然，我们在此探讨并重视程序及程序法自身的独立价值，决不能从一个极端走向另一个极端，否认二者的联系。我们认为实体和程序之间，实体法和程序法之间是一种互相依赖、互相保障、互为目的和手段的辩证统一关系。“实体和程序的互相依赖表现为：有实体，必然有程序；有程序，也必然有实体。二者总体上是相伴而生的。实体与程序法之间的互相保障关系表现为：没有程序，实体便将无法实施；而没有实体，程序将无从依据。”（李佑标。试论实体法和程序法的关系[A].诉讼法理论与实践[C].中国法学会诉讼法学研究会编。35.）也就是说实体与程序既是互相独立的，又是相互联系的，二者具有同等的价值。我们认为这才是对待实体与程序关系所应持有的理性态度。
二、行政程序的涵义及其独立性
以上从程序的哲学含义入手，论述了一般法律意义上的法律程序的概念、内涵及法律程序之相对独立性，并对实体与程序关系作出了理性的定位。行政程序作为法律程序的一种，理应具备一般法律程序之共性。但是从行政法之角度来看，行政程序又具有其独立之个性，行政程序与实体的关系在表现形式上也有其独特个性，因此十分有必要阐述一下行政程序的概念和内涵。
行政学或行政管理学也要研究行政程序，但与行政法学研究之角度不同。在行政学中，行政程序的定义是“处理行政事务过程中必须遵守的一系列前后相继的工作步骤”。（关保英。行政法的价值定位[M].北京：中国政法大学出版社，1999.17.）从这个角度研究行政程序，我们称之为行政过程或行政决策过程可能更为妥当。而行政法学上研究行政程序则是从法律的角度来研究，强调程序的法定性及其法律上的意义。
“世界上大多数纠纷都是由词语引起的”。在法律界和法学界，对法律要领把握和理解的不同，常常是引起争论和讨论之根源。（杨海坤，黄学贤。中国行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4.）目前，关于行政程序和行政程序的概念也存在着分歧。在国外，有三种观点：一是认为行政程序就是行政诉讼程序，把行政程序等同于行政诉讼程序；二是认为行政程序包括行政行为程序和行政救济程序；三是认为行政程序是行政机关行使行政权所遵循的法定程序。受国外行政法观念的影响，国内对行政程序的内涵也尚未有统一的说法，基本上也有三种观点：一是认为行政程序是贯穿行政行为（包括行政立法，行政执法，行政司法）的全过程，包括事先、事中应遵循的程序及事后的补救程序（行政诉讼程序）；二是认为行政程序即行政诉讼程序，“程序法为诉讼活动所专有”；三是认为行政程序是行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤、时限和顺序之总和。（有关行政程序定义的不同观点，见杨海坤，黄学贤。中国行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4-5；陈丽芳。论行政程序对行政自由裁量权的控制[J].河北法学，2000，（4）；张晓光。现代行政程序价值的透视[J].浙江省委党校学报，1998，（2）。）
结合前面对法律程序的论述，综合评价国内关于行政程序定义的几种观点，我们认为，第一种观点将行政诉讼程序包含于行政程序之中，掩盖了诉讼程序和行政程序的区别，范围过大，很少有人持此观点。第二种观点既抹煞了行政程序即是诉讼程序的区别，又忽略了行政行为程序，通过对法律程序定义的分析可知此观点难以站得住脚。而第三种观点则已成为国内的通说，如有学者认为“行政程序就是由行政行为的方式、步骤和时间顺序构成的行政行为之过程。”（罗豪才。行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1999.264.）还有学者认为行政程序“是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序”。（姜明安。行政法学与行政诉讼法学[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，1999.260.）也有学者认为“行政程序是指行政主体作出行政行为依法必须经过的过程、次序或步骤”。（叶必丰。行政法学[M].武汉：武汉大学出版社，1996.118.）
综合上述学者对行政程序的定义，表述虽各不尽相同，但基本观点是统一的，都认为：第一，行政程序是行政行为之程序，行政程序总是相对于行政行为而言的，一方面它与行政行为不可分离，另一方面，它又只能是行政行为的程序而不是其它行为的程序；第二，行政程序的主体是行政主体，虽说行政相对人有参与行政程序的权利，但行政程序是调整行政主体在实施行政行为过程中的程序，其主体只能是行政主体；第三，行政程序是法定的程序，行政程序并非可有可无，而是行政主体及其工作人员在实施行政行为过程中所必须遵守的，否则将承担法律上之责任；第四，行政程序是由行为的方式和步骤、时限和程序所构成的，这两个方面构成行政程序的空间表现形式和时间表现形式。
在了解行政程序的概念之后，我们应当关注行政程序与行政实体的关系。前面所述一般法律程序与实体的关系及其相对独立性，同样适用于行政程序。但是在行政程序与行政实体的关系方面，又具有行政法上的独特个性，这种个性是由行政法之特点所决定的。从法的表现形式角度，“实体法规范与程序法规范往往存在于一个法律文件之中”。“在行政法领域中，……行政程序法即行政主体实施行政行为之程序法规则，成为行政法特有的一类行为规范”。（周佑勇。行政法原论[M].北京：中国方正出版社，2000.9-10.）其原因在于，在非诉状态的民事关系中，遵循行为人意思自治原则，不可能也无必要规定当事人的行为程序法；在非诉状态下的刑事关系中，若规定罪犯应按一定程序作案，那更是荒谬的。但在行政关系中，由于行政主体的特殊地位，国家需要对其规定一定的行为程序，这既是民主与法制的要求，也是科学与效率的需要。因此在各种行政管理法律中，往往既有行政实体法规范，又有相应的行政程序法规范，且二者通常交织在一起，共存于一体。从行政行为角度，任何行政行为都是实体内容与程序形式之统一，任何行政行为都是实体行政与程序行政之统一。在行政主体行政管理活动中，行政主体运用行政职权为相对人设定实体上的权利与义务，同时，行政主体又必须依法定的程序来实现实体权利与义务。
也许正是因为从法的表现形式和行政行为的角度来看，行政实体与行政程序紧密相关，不可分割，在“重实体，轻程序”观念的影响下，行政实体代替了行政程序，行政程序的独立性及其独立价值被完全抹煞。应当认识到，行政程序是现代行政法的重要内容之一，行政法治的实质就是依法定程序行政。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否是衡量一国行政法治程序的重要标志，因此现代行政法中，行政程序具有极其重要的法律地位。虽然行政程序与行政实体相辅相承，密不可分，但行政程序毕竟不能等同于行政实体，更不能忽视行政程序之独立性，不能抹煞行政程序之独立价值。
三、行政程序价值的反思与重构
行政程序价值，也即是行政程序的法律价值。在已出版的各种教材和专著之中，仅有少数学者对行政程序价值作了论述。如有学者认为行政程序价值包括以下几方面的内容：第一，公正性；第二，准确性；第三，可接受性；第四，效率性。（叶必丰。行政法学[M].武汉：武汉大学出版社，1996.125-127.）另有学者认为行政程序具有以下几个方面的价值：一是扩大公民参与政权行使的途径；二是保护相对人程序权益；三是提高行政效率；四是监督行政主体依法行使职权。（姜明安。行政法学与行政诉讼法学[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，1999.263-264.）还有一些学者在谈到行政程序价值时认为“程序即是法”，一味强调程序正义，程序之价值只在于程序正义。而更多的学者则是在其著作中避免直接论述行政程序的价值，而是将行政程序价值之内容分散于行政程序的目标模式、功能、原则和基本制度之中。
综上所述，我们认为学界在论述行政程序价值之时存在以下问题，一是对行政程序价值概念之理解不当，造成程序价值与程序功能、目标模式等概念的混淆，如将“扩大公民参政权”、“保护相对人程序权益”等功能方面的内容视为价值的内容；二是将程序自身所应当具备的特性或是应当达到的要求视之为程序的价值，如将准确性、可接受性等作为程序的价值；三是对行政程序价值体系的建构不完整，对行政程序价值所具体包含的内容在列举上不全，且有的相互包含或重合，表现在：一是认识到行政程序对于行政实体的价值，即程序的工具价值，却没有认识到行政程序也具有非工具性价值；二是虽也认识到了行政程序的非工具性价值，但认为其非工具性价值仅仅就是程序正义。这也许是受了一些学者对民事诉讼程序或是刑事诉讼程序价值研究的影响。在民事诉讼或是刑事诉讼中，程序特指诉讼程序，学者研究程序之价值实际上就是研究诉讼程序的价值。而大多数学者认为诉讼程序的价值就是程序正义，从程序设计的内容上可表述为正当程序。（司法界以及研究刑诉、民诉的学者在论及程序的价值时，实质是把司法诉讼程序等同于法律程序，所以他们所论述的程序的价值实际上就是诉讼程序的价值。而在行政法学界，行政程序是不能和行政诉讼程序划等号的。因而只论及程序正义是片面的。）很明显，行政程序并不是行政诉讼程序，而认为行政程序的价值就是程序正义也是不妥当的。
鉴于大多数学者避开行政程序的价值而论述行政程序的目标模式或是行政程序的功能，有必要区分这三者的关系以突出研究行政程序的价值的意义。行政程序目标模式，是指一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及其整合规则，以及由此呈现出来的总体风格和特征，是行政程序价值取向或价值模式的法律化。（应松年。比较行政程序法[M].北京：法律出版社，1999.43.）行政程序的功能，简言之就是行政程序所发挥的作用。我们认为行政程序的价值是一个最抽象的概念，只有在这一概念的指导之下才能够更好地研究行政程序的目标模式、原则、基本制度和功能。理性的逻辑思维过程是这样的：首先在设置行政程序之前就应该设想将要设置的行政程序它应当保护和促进哪些价值，其自身又应该具有哪些价值；其后，根据现实的需要，立法者可以对众多的价值取向进行选择，强化某一方面的价值，这种选择将使一国的行政程序法形成一定的目标模式；然后，在一定的目标模式下确立行政程序功能，确立行政程序的原则，制定行政程序的基本制度，具体制度，具体程序规则；最后，在具体运用程序规则的过程中，去评价和判断行政程序。由此可见，行政程序的价值是处于第一位的，最最抽象的概念，它对于行政程序的设置具有至关重要的意义。
下面将试从一般法律价值入手建构行政程序的价值体系。
1.法律价值。价值本是哲学的一个基本范畴。价值是作为主体的人和作为客体的外界物的关系中表现出来的客体对主体的效应。而在法学研究中，很难给法律价值下一个准确的定义，按照法理学界的通说，我们可以从三个方面来理解这一术语。第一，是指法律在发挥其社会作用的过程中能够保护和增加的价值如秩序、自由、民主、正义、效率等等。法律发挥社会作用的目的就在于对这些价值予以保护并促进其增加。这种价值构成了法律所追求的理想和目的，因此可以称之为法的“目的价值”；第二，是指法律自身所具有的“善”的品质。此意义上的法之价值可称之为“形式价值”，是指法律在形式上应当具备哪些值得肯定的好的德性；第三，是指法律所包含的价值评价标准，即是对众多价值的评价和选择，是在几种法律价值发生冲突时，如何评价取舍。
2.行政程序价值。行政程序价值是相对于行政实体价值而言的。前已谈到行政程序不是可有可无的，对行政法、行政行为而言行政程序至关重要，具有其相对的独立性和存在的必要性，行政程序之价值正是基于此而存在的。那么，行政程序的价值到底包括哪些内容呢？我们认为相对于行政实体而言，行政程序价值包括程序的工具价值和程序的独立价值两大类。应该说学界对于行政程序的工具性价值已经有了足够而全面的认识，我们现在批判绝对的“程序工具论”，但绝不能否认程序的确具有工具性价值。程序法具有为实体法服务的天然使命。从实体与程序、行政实体与行政程序的关系之中，我们已经认识到，实体与程序密不可分，离开了行政实体，行政程序难以独行，离开了行政程序，实体也将无从依附。鉴于行政主体运用行政权力作出行政行为之首要和最终目的就是为相对人设定实体上的权利与义务，其过程也是通过行政程序的一步步向下开展而达到行政实体的实现，我们不能否认行政程序之对于行政实体具有工具价值。鉴于这一工具性价值不是通过程序自身表现出来的，而是相对于行政实体表现出来的，我们亦可称之为“行政程序的外在价值”。
关键是，我们不能认为行政程序只具有工具性价值。很明显，除了相对于行政实体所表现出来的工具性价值也即外在价值之外，行政程序自身还具有其独立于实体之外的价值即行政程序的独立价值，鉴于这种价值是行政程序自身所表现出来的，我们也可以称之为“行政程序的内在价值”。因此，只有从行政程序的工具性价值和行政程序的独立价值两个方面去建构行政程序价值体系，这个体系才是科学而完整的。鉴于学界对于行政程序的工具性价值已经有了足够的认识，我们在此没有必要赘述，下面将重点阐述我们对行政程序独立价值的认识。
四、行政程序的独立价值
行政程序的独立价值就是行政程序自身所具有的内在价值。它既不同于行政实体价值，也不同于行政程序的工具价值而是独立于二者之外的价值。作为法的内容之一种，行政程序理应具有法的一般共性，比照一般意义上的法的价值，行政程序独立价值也可以从三个方面来理解：一是行政程序的目的价值，二是行政程序的形式价值，三是行政程序价值评价标准。作为价值评价标准，其实质上是对价值的评判与选择。行政程序价值内容不是惟一的，在众多的目的价值之间、形式价值之间、目的价值和形式价值之间都存在着价值的判断，在价值出现冲突时还存在价值的选择问题。可见，价值的评价标准是内含于目的价值和形式价值之中的，是在动态的程序运行中表现出来的，所以我们将着重从行政程序的目的价值和形式价值两个方面来论述行政程序的独立价值。
1.行政程序的目的价值。行政程序目的价值即行政主体在实施行政行为的过程中通过严格的程序规则所要保护和促进的价值。对于此概念可以从以下两个角度分析之：第一，目的价值在行政程序确立之前就应当被确立，并在此目的价值之指引下来设立行政程序。立法机关或是行政机关在设定行政程序之前就应当有一个价值取向，设想将要设定的程序规则应当保护和促进哪些价值，并把此价值设立体现于行政程序之中。第二，目的价值在行政程序的具体运用过程中体现出来，并指引着行政行为的具体作出。目的价值实际上就是行政程序的精神实质。行政主体在实施行政行为时应当考虑其行为是否符合行政程序的精神实质，是否保护和促进了程序的目的价值。
行政程序的目的价值构成了行政程序所要追求的社会目的，反映着行政程序创设和实施的宗旨，它居于价值体系的主导地位。行政程序的目的价值内容到底包括哪些价值呢？一般认为法所追求的价值内容包括正义、效率、民主、自由、秩序、个人尊严等等，行政程序的目的价值也不例外。
（1）正义。正义又可称之为公正、公平等等。正义是法所要追求的首要价值。“正义是至高无上的，而社会正义是首要的正义。”（[美]罗尔斯。正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白译，北京：中国社会科学出版社，1988.73.）依公共利益本位论，行政程序所追求的正义应当是一种社会正义。行政法调整的是一定层次的公共利益和个人利益之间的关系，在二者之中，公共利益占本位，当二者发生矛盾时，应当以公共利益优先。而公共利益体现的是一种社会正义。我们认为，行政程序在设定之前、设定之时，其所追求的正义是一种社会正义，以符合公共利益；但是一旦行政程序确立之后，在个案之中，行政程序追求的则应当是个体之正义，应力求去维护相对人的权益。因为相对人毕竟是处于相对弱势的地位，只有在个案中严格依法定程序追求个人正义，才可能在总体上维护公共利益以实现社会公正。从另一个角度讲，行政程序所追求的正义应当是过程之正义。正义要实现，而且要以人们看得见的方式实现，这是一个法律原则。惟有如此才能让公众确信法是正义的，从而增强法的公信力并树立法的权威。过程之正义正是强调“意义在于过程之中”。实现程序的过程也即实现正义的过程，这里并不强调实体上是否一定正义。
（2）效率。效率也是法的价值的重要内容。哲学意义上的效率是指人的活动中的输出量与输入量的比值。此处说的效率是行政效率，它是效率在行政管理领域的具体化。它是指一定行政行为在单位时间和空间所产生的社会效果与在此行为过程中所付出耗费之比率。可以说，效率价值既是行政程序时间性的体现，又是对行政程序在时间上的限制。对于行政法而言，效率重要性尤为突出。因为行政主体的人力、物力、财力和时间都是有限的，因而就有必要提高行政效率，这对公共利益的维护和个人利益的保护都是有益的。这就要求我们耗费最少的行政资源去实现最大限度的公共利益，具体而言，要通过设立一套科学的、合理的行政程序来提高行政效率，实现社会公正。
以上从正义与效率两个方面来论述行政程序的目的价值。但是正义和效率并不总是统一的，当二者相冲突时，应当如何取舍呢？这就牵涉到价值评价的问题。有学者认为行政法在处理效率与公平之间关系时应该“效率优先兼顾公平”，其理由就在于行政法是以公共利益为本位，其所追求的是最大限度的公共利益，并认为“效率优先兼顾公平”原则应当成为行政法制实践中合理处理正义与效率关系的指导思想。（有关行政法上效率与正义的论述。见叶必丰。行政法学[M].武汉：武汉大学出版社，1996.周佑勇。行政法原论[M].北京：中国方正出版社，2000.关保英。行政法的价值定位[M].北京：中国政法大学出版社，1999.）当然，行政程序目的价值不仅仅包括正义和效率这两个方面，还包括民主、自由、秩序、个人尊严等一般的法的价值。但我们认为正义和效率是行政程序目的价值之根本，因而详细论述之。
2.行政程序的形式价值。行政程序的形式价值，简言之，就是行政程序自身所应当具备的“善”的品质，或者说行政程序本身就应当是正当的程序。对行政程序的形式价值也可以从两方面予以理解，其一，行政程序形式价值是由行政程序的目的价值所决定的，并最终去体现和实现目的价值。设置一套完美的行政程序使之具有善的品质，就是为了保护和促进目的价值，否则，无论程序自身在设置上多么完美，多么善，也只能是毫无意义；其二，对行政程序形式价值之评价可以脱离于实体之外仅就程序规则本身作出判断，看其是否具有善的德性。对行政程序规则的评价可以直接就规则本身是否合法、是否合理、是否科学做出判断，而不必依靠实体。应该说行政程序形式价值内容可以用一个字来概括即“善”，具体而言就要求程序是“正当程序”。“正当程序”源于“自然公正原则”，自然公正原则完全是一个程序性规则。它的内容包括：第一，任何人不得成为审理自己案件之法官；第二，处理纠纷不能偏听偏信；第三，决定对当事人不利的事务时，应预先通知当事人并给予其发表意见的机会。就行政法而言，行政程序之正当性要求程序的合法性、合理性、科学性、公开性。
（1）合法性。行政法治之实质就是依法定程序行政，因此一个“善”的行政程序必是由法律明文规定的行政程序。程序的合法性要求一方面要有事先即已设定的可以在实施行政行为时予以依照的法定程序，另一方面要求行政主体在做出行政行为时必须且只能严格依照法定的程序，不得在行政法明文规定之外自创程序或者破坏程序。
（2）合理性。行政程序不仅应符合法律要求，还应当做到客观、适度，符合行政法的一般法律精神。程序的合理性，要求在设定行政程序的时候应符合法律的目的，考虑到行政主体和行政相对人的不同地位和特点；在具体运用中，应在合法之前提下，根据具体情况选择合理之程序。
（3）科学性。程序的科学性是就程序规则在内容、结构、语言上的要求。在内容上应当真实，合乎实际；在结构上，程序规则各个组成部分在其组合搭配和排列顺序上应该层次清楚，内在联系紧密而构成一个个有机的整体；在语言上应当既准确无误，又简明扼要，既严谨一致，又朴实无华，明白易懂。
（4）公开性。行为程序调整的对象虽是行政主体，但是不能秘而不宣，应当以一定的形式广泛公开，以便于相对人了解，便于提高行政效率，增强行政行为之可接受性，也有利于监督行政主体行使职权。具体而言程序的公开性一是要求作为行政行为法定程序的公开；二是要求行政主体行政活动的公开。
2011年9月21日杜家台闸开启分流，运用效果明显。分流结束后，洪道应急整治工程任务正式提出，2012年6月，设计单位完成了《杜家台分蓄洪区洪道应急整治工程实施方案》，同年12月底完成招标投标工作，2013年1月各标段相继开工，至2014年8月主体工程基本完工。
二、存在问题分析
1.地质条件差
工程区为平原湖区地貌，地表水系十分发育，沟渠纵横交错，渊塘、湿地遍布。地质钻探结果表明：新农垸堤基地质结构中Ⅲ1、Ⅲ2、Ⅲ3分别占总长度的59.2%、29.1%、11.7%，全堤段工程地质条件评价为较差或差，堤基土主要为第四系全新统黏性土或淤泥质土，存在严重的沉降变形、抗滑稳定或渗透稳定问题；赵家垴垸堤基地质结构中Ⅲ1、Ⅲ2分别占总长度的27.1%、52.6%，72.4%堤段工程地质条件评价为较差或差，存在严重沉降变形及不均匀沉降等问题；九沟桥接长工程桥址范围内广泛分布第四系冲湖积堆积淤泥质土，在桩基础施工过程中可能出现缩孔、塌孔等问题。
2.施工战线长
洪道应急治理工程建设地点跨仙桃、蔡甸、汉南3市（区），施工战线长。在建设过程中，受建设管理经费不足、交通条件差等因素制约，建设单位共安排3名现场管理人员，尽管月出勤天数达到27天以上，仍无法满足工程监管工作需要，及时发现并处理建设过程中出现的问题，建设管理压力很大。
3.征迁任务重
本工程主要为土方施工，征地面积大，共计4800多亩（15亩=1hm2,下同）；征地范围广，跨仙桃、蔡甸、汉南三市（区）；征地工作责任主体多，涉及三县市区三级政府组织9个责任主体；被征地对象多，诉求不同，抵制征地工作方法不一；征用土地大部分为基本农田，按照国家“占一补一”政策，需要请求有关部门调整用地规划，重新增补基本农田面积；部分土地权属不清，同一地块存在多个征地对象认领者，协调工作主攻对象无法确定，按照相关规定补偿费在多个认领者之间难以分配平衡，影响工程进度。
4.工程变更多
本次工程施工过程中，累计收到38项变更申请，涵盖临时工程、设计方案、新增项目、施工设备进出场、招标漏项、单价调整等多个方面。根据《中华人民共和国合同法》公平原则和《水利水电工程标准施工招标文件》有关变更规定，监理单位和建设单位对施工单位提出的变更申请必须全部受理，并须逐一给出相应答复。变更是施工单位运用相关法律赋予权力争取更多利益的途径，而建设单位则希望在不增加投资的前提下，按期保质保量完成建设任务，双方的对立性导致在对变更申请做出决定前，需要进行多回合讨论、现场勘察，甚至需要邀请专家进行评估，重大设计变更还须报原实施方案审批单位审批后，才可进行下一步工作。工程变更多，影响了进度和资金管理。
三、解决途径探讨
现代水利工程建设涉及利益方越来越多，体系化越来越明显。以洪道应急整治工程为例，参与方有项目批复单位、资金安排单位、各级地方政府、项目法人、项目监管单位、设计单位、施工单位、监理单位、检测单位、被征地对象等，他们的主要诉求统一于顺利完成工程建设任务，对立于各方利益需求，集中到洪道应急整治工程上，体现为支持与制约并存。因此工程建设工作中的问题没有统一适用的解决方法，但总体可以从获取政府支持、勘察设计、征地、招标、现场管理等方面着手，做好建设管理工作。
1.明确工程项目自身重要性，争取更多行政支持
此次洪道整治工程是在丹江口水库加高后，为达到在汉江大洪水年有效减轻仙桃以下河段防洪压力，杜家台分蓄洪区分流运用成为常态的背景下提出的，从宏观上得到省委省政府高度重视，立项初期就获得政策和资金支持,审批过程较一般项目快，资金到位较一般早，建设过程中受关注程度高。建设期间，各级政府部门多次出面协调解决影响工程建设的难点问题，确保了工程建设各项工作有序展开。
2.详细勘察地质结构，针对性提出设计方案
地质条件差作为客观存在，不能避开，因此勘察时应根据设计阶段不同以及前期勘察成果，调整勘察深度，对于地质结构突变处，加大勘察钻孔密度，准确确定地质分层结构临界点及土体力学性质，协助设计单位根据勘察成果调整设计思路，针对性提出有效成熟的设计方案，减少后期设计变更。仙桃新农垸部分堤段加高培厚后外堤脚有外挫迹象，经查：该处淤泥层厚约3m，处于两勘探钻孔中间，地质条件突变，两端地质结构不连续，按两端设计方案延伸施工不能满足堤身稳定要求，需经加密勘察后调整设计方案。
3.合理设计招标条件，预置造价控制措施
工程招标投标制度设立的出发点是以合理价格为建设单位优选承建单位，以适度公平保证优秀施工单位中标并获得利润。因此，在满足国家相关法律法规前提下，建设单位在设置招标条件时，可从相对公平性、约束力、可执行性及自身利益四个方面考虑，增加招标条件关联和制约性，减少不均衡报价机会，或者能够不均衡报价但受到制约而不偏离一定幅度。对于临时工程项目设置应格外仔细，一些招标文件发售时不能详细确定的内容，以达到主体工程施工需要为原则，明确临时工程费包干使用范围，强调施工单位为完成主体，工程所增加的一切临时工程费均不再支付，要求投标单位在投标时全面考虑综合报价。对可能存在争议的临时工程，宜根据工程的特性，从施工需要角度考虑，细化临时工程内容，在招标文件中提前列出，详加规定，明确包干使用，不给施工单位留下要求增加费用的机会。
4.增加建设管理经费，深度参与工程建设
现行建管体制中建设单位人员现场监管仍是必不可少的环节。建设单位宜安排专业人员参与设计工作，一是可以及时将建设方的工程需求传达给设计单位，减少设计方案尝试工作；二是可以动态把握设计工作进度及内容，实时反馈给决策层，确保建设意图落实到设计文件中；三是可以在参与过程中发现不必要错误，确保工程实施总价不突破设计概算，为以后通过稽查、审计做好准备。建设单位须安排足够的技术人员参与工程施工，一是作为工程产品使用者有必要全面了解工程；二是监督监理单位的监理行为；三是及时处理建设过程中出现的问题。建议在广大农村、偏远地区建设水利工程，各个设计阶段有必要调整建设管理费费率，提高建设管理经费，使建设单位能够按照工程需要配备足够的技术力量及交通设施，深度参与工程全过程，为充分发挥建设单位监管协调作用奠定基础，确保按期保质保量完成建设任务。
5.依靠政府、积极服务，化解征迁矛盾
做好征地拆迁工作是水利工程开工建设的必要条件，也是水利工程建设工作难点，当项目法人由非地方政府部门组建时，征地拆迁工作困难更多，因此在进行该项工作前，首先应取得工程所在地县（市、区）、乡镇、村等各级政府组织的支持，依靠政府公信力，先期做好宣传工作，明确工程建设对当地居民生产生活带来的益处，获得工程区居民的理解和支持。征地拆迁涉及土地所有者切身利益，除足额发放征地补偿费外，为其解决与征地相关的难题，做好服务，也是推动征地工作重要措施之一。如赵家垴工地范围内有当地农户苗圃，树苗成熟，经相关部门帮助顺利销售出去，既化解了征地矛盾又解决农户的困难。征地工作难度大，部分原因在于土地所有者诉求过高，按照标准给予补偿后，不回避矛盾，依靠政府、强制执行也是必不可少的措施之一。
四、结语
1.1人员目前为止我国的市政建设工程的施工主体仍然是人，各种人为因素都会对工程的质量造成影响，工作人员的素质甚至在其中起了决定性作用。在施工中，管理人员和施工人员、技术人员一样，其素质将对其他受管理人员的工作效率起直接的影响作用，从而间接地决定工程的质量。由此可以看出人的因素对路桥工程的质量影响。
1.2原材料在这里的施工材料不仅仅指原材料，其还包括一些施工中会使用到了成品和半成品。这些在施工中会涉及到的材料，如果没有达到建筑强度的要求却被加入到施工中，就必然降低工程的质量。因此保障施工材料的质量是保障市政路桥工程质量的前提。而又因为路桥工程的特殊性，如果其中一部分出现问题，就将在接下来的一段时间内持续的对其他部分造成影响。
1.3环境在市政路桥工程的施工中，会对施工质量造成影响的环境因素有很多，如工作氛围、员工素质水平、技术等。当这些环境同时对施工产生影响时，相对出现的情况也会更难控制。所以在施工前，建筑企业就要针对环境因素进行深入分析和评估，找出可能影响施工的因素并设置预防措施，在最大程度上降低环境因素对市政路桥施工产生的影响。2.4技术施工技术是否科学、进度安排是否合理、人员操作是否正确、组织工作是否严谨都会对工程的质量产生影响。除此之外，施工中所使用的机械设备也会对工程质量的控制产生影响。现代路桥工程建设中大量使用机械，因此，设备质量、先进性、工作效率、稳定性以及操作难度等都需要施工单位重视并积极提升。综合以上，为了更好的进行路桥工程的施工，施工单位需要根据施工项目的实际情况进行工艺选择和设备调置，争取发挥最大效果。
2.如何保证路桥施工呈现高质量的施工效果
2.1科学选择施工原料，保证原料的性能达到施工要求施工原料的选择是准备工作中关键的一环，因此要委派专业人员来完成此项前期施工任务。选择供应厂商时要核实其行业从业资质，对于不同型号不同质量的原料要根据具体施工要求来选择，路桥关键部位的原料和部件选择要用优质的产品，要落实质量第一的原则，坚决避免使用劣质原料和部件。
2.2加强人员资质考核和培训人是路桥施工建设的主体和核心，充分发挥人员的工作效率能推动施工顺利进展。施工过程中，人员可以分为管理人员和施工人员两大类。针对管理人员，企业要重视其个人技术水平和综合素质的能力，并考量其对工程的掌控能力，杜绝外行指挥内行的行为；针对施工人员，要注重其个人技术水平、团队协作能力和综合素质，尽量安排人员做恰当的岗位工作，实现人尽其才。日常施工中，要定期进行人员安全施工和专业技能的培训，确保人员的先进性。
2.3引进先进的施工技术路桥建设中往往要采用许多种先进的施工技术。在施工中合理的使用新技术可以加快工作效率，降低施工成本，减少施工人员的工作量，因此，在施工中要大力引进和推广先进的施工技术。然而新技术的使用不当也同样会造成相反的效果甚至酿成事故。因此，在引进新技术的同时，单位要注意对人员进行新技能培训，确保工作人员充分熟练的掌握的新技术的操作方法和规范，防止出现人员操作和技术的脱节。企业在技术引进时难免要加大资金投入，但从长远来看，技术给企业带来的的预期收益要远远大于其引进成本。
2.4对施工程序要严格管理路桥施工中涉及到许多学科的知识应用，如工程测量、主体结构设计、混凝土和钢筋铺设、路面施工等。在施工中要对每一道程序都严格把关，尽最大努力消灭施工中的质量漏洞。要做到这点，一方面要从施工原料准备工作入手，妥善的完成前期的每一项准备工作，并保证其质量没有问题。另一方面，管理人员要充分发挥职能作用，规范施工操作，监督施工人员的操作严谨性，及时纠正施工中出现的偏差和问题。另外，市政建设部门要重视路桥工程的后期养护工作。养护处理不当不仅无法达成原来的目标，更有可能对路桥造成不良影响，减少路桥的使用寿命，所以要合理把控路面养护时间，使用科学的养护方法。
2.5落实对工程质量的控制工作施工质量与工程使用的安全息相关，对于施工质量的把控应该覆盖施工的各个领域。建设单位要建立监察机制，明确规定施工细则和交工标准，关注每一个细节的质量，并通过各种手段督促施工人员按照施工标准操作，确保施工操作质量。同时，对施工中使用的原料要进行严格检查，符合标准后才能进场，其后还要不定期的进行质量抽查，复杂成分的原料可以送由专业质检机构进行检测。除此之外，对于已经完工的部分，施工单位也要对各项指标进行质量评估，路桥的关键结构部位的设计和完工质量要尤其重视。针对企业的工作人员，要定期进行思想道德教育，从根源上提升施工的安全意思，将质量检测的知识普及到基层工人中去，让质量检测不再只是专业检查人员的专利，让每一个工作人员都参与到保障施工质量的队伍中去。另外在工程交接环节要尤为注意，避免出现质量疏漏。
3.结束语
一、符合我国《政府采购法》和《行政处罚法》的立法精神
政府采购法中所规定的一至三年内禁止参加政府采购活动，是在一定期限内限制供应商参加政府采购交易市场的强制措施，是属于行为罚，符合听证的要求。我国行政处罚法所规定的听证程序主要是针对行政主体对相对人实施行为罚时所必须进行的。所谓行为罚，是限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施，有时也称能力罚。行为罚不同于自由罚，前者既可以针对自然人，又可以针对组织。而后者则只能适用于个人。行为罚的主要表现形式有：责令停产停业，吊销许可证、执照、禁止交易活动等。1、责令停产停业。这是限制违法相对方从事生产、经营活动的处罚形式。责令停产停业一般常附有限期整顿的要求。如果受罚人在限期内纠正了违法行为，可恢复生产、营业，因而与“企业关闭”也不同。企业关闭是永久性的，企业关闭注销登记，该企业已不再存在。责令停产停业一般适用于下列违法行为：（1）生产经营者实施了比较严重的违法行为，其行为后果比较严重。（2）从事加工、生产与人的生命健康密切相关的已经或可能威胁人的生命健康的商品，或者出版对人的精神生活不良影响的出版物等违法行为。2、吊销、暂扣许可证和执照。这是禁止相对方从事某种特许权利或资格的处罚。它是指行政主体依法收回或暂扣违法者已获得的从事某种活动的权利或资格证书。其目的在于取消被处罚人的一定资格和剥夺、限制某种特许权利。吊销与暂扣是有区别的。吊销许可证和执照是对违法者从事某种活动或者其享有的某种资格的取消；而暂扣许可证和执照，则是中止行为人从事某项活动的资格，待行为人改正以后或经过一定期限后，再发还许可证、有关证书或执照。在对违法者实施其他形式的行政处罚不足以实现制裁目的时，还需要禁止其从事某种职业活动。在我国，有些企业或个人从事某种生产、经营活动，法律法规规定必须既具有许可证又具有营业执照。对这种企业或个人适用吊扣许可证和执照的处罚，应由主管行政机关许可。3、禁止交易活动。这是近两年在招标投标活动和政府采购市场中广泛实施的行政处罚。我国《招标投标法》规定，在违法行为人情节严重的情形下才可实施。而我国政府采购则将这种处罚与罚款、列入不良记录等处罚合并处罚，更显示对违法行为的从严处罚。所以，笔者认为，在实施这种处罚时必须赋予相对人的听证权。
根据我国《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，行政机关依照法律的规定，做出行政处罚决定。
二、数种处罚种类同时并处是属于非常严重的行政处罚
实践中的政府采购违法案件，一旦违法事实成立，必须同时被处以三种处罚，这是非常严重的行政处罚。例如我国《政府采购法》第七十七条规定，供应商如果提供虚假材料谋取中标、成交的，所遭遇的行政处罚将是：本次采购合同金额千分之五的罚款，列入不良记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动。在这三种行政处罚种类中，罚款是属于财产罚，列入不良记录名单是属于声誉罚，禁止交易是属于行为罚。后二种处罚都是非常严重的处罚，直接影响到企业的生存和发展。倘若不赋予相对人在行政执法过程中的救济权，则有悖于我国行政处罚法的立法精神。所以，笔者认为，行政主体实施处罚前，应该赋予相对人即被处罚人的听证权。《中华人民共和国行政处罚法》所设定的听证程序是一项非常重要的法律制度。作为行政执法主体的财政管理部门对供应商或采购主体所实施的行政处罚，在政府采购的法律实践中，几乎都没有经过听证程序。这里有法律制度本身的原因，也有执法队伍的素质因素。政府采购主管部门在什么样的情形下适用听证程序，我国现行的政府采购法和相关的行政规章中都没有做出相关的规定。根据我国《行政处罚法》的有关规定，依法应当举行听证而未举行听证的，行政主体要承担相应的法律责任。我们从《中国政府采购案例评析》中的所有案例来看，行政主体所实施的行政处罚案件均未曾经过听证程序，而根据我国《行政处罚法》的规定，有些案件是必须经过听证程序的，否则，行政主体所实施的具体行政行为无效。根据我国《政府采购法》第八章法律责任这一节内容，政府采购当事人在许多情形下所遭遇的是数项行政处罚种类共同并处。在此情形下，应该赋予政府采购行政管理相对人的听证权。实施政府采购行政处罚听证制度有其非常重要的意义。具体来说，笔者的理由主要有以下一些：第一，有利于规范政府采购行政执法程序，提高政府采购行政执法水平，促进各级政府采购行政主管部门依法行政。第二，有利于维护公民、法人或者其他组织的合法权益，有利于公民、法人或者其他组织行使法律赋予的陈述权和申辩权。第三，有利于完善政府采购行政执法监督机制，完善公正、公开的行政执法制度，建立和健全政府采购行政主管部门内部的行政执法监督机制，以保障政府采购跨越式发展的顺利实现。
市政工程施工成本控制与管理针对于降低建筑产品的成本而进行的各项管理工作的总称。主要内容:编制成本计划、对工程阶段成本预算与控制的措施方法;前期成本预测预控、检查分析和改善;对编制成本报表进行合理的规划体系。市政工程项目企业在施工中通过改进技术及管理措施。加强职工工作积极性，实现利润最大化。
2成本控制与管理的作用
企业的发展、生存的关键在与成本控制与管理，市政工程施工成本管理由生产人员、管理人员的共同参与共同围绕成本控制的工作。所以成本管理的实施可以有效的加强企业各部门管理的协调性与配合性。通过计算机管理的应用，改变以往传统的数据传递方式，提高信息传递速度，信息反馈快。可以有效的促进企业信息化管理的提升，促进企业及时发现问题。市政工程施工成本管理在企业管理中对工程成本的节算有很大作用。
3市政工程施工成本控制原则
3．1节约成本控制原则
企业成本控制就是项目施工人力、物力和财力的节省，是成本控制的基本原则。节约没有反面的监督和节制，而是要积极创造条件，要注重前期预算、工程阶段控制，在实施过程中对于项目进行检测和改进，使施工方案更新颖实用。以科学手段提高管理成本控制。使企业利益得到提升。
3．2全员控制与全过程控制原则
全员控制和全过程控制是全面控制原则的两个方面。①全员控制原则是项目成本控制组织中包括项目部门、班组、员工的共同工作和全体利益相关，不单纯是醒目结算与项目财务的事情。因为和每个工作自身利益相贴切，所以要求我们共同努力遵循成本控制的原则，做到全员成本控制。②全过程控制原则是项目开始筹备阶段至项目竣工结束的整个周期进行的成本控制。在施工过程中，每个阶段对于项目成本的预算，材料计时工人员的开销，施工阶段中设计方案的调整与规划都是对项目的负责表现，只有做到全过程规划才能确保项目质量，进而使最大节省成本。
4市政工程施工管理成本控制措施
4．1施工方案进行合理设计与规划
项目施工过程中都要求一套合理的合理的的施工方案，施工方案中对项目阶段施工方法，选择施工器械等方面，方案中要充分体现技术人员的主观性，对每个环节作出技巧分析。做到保证施工质量与施工人员的协调性。又能将项目工程科学合理达到施工要求。减少成本控制。
4．2对施工原料进行成本控制
施工过程中，对施工前期原料的采集与挑选应做出合理的规划和安排，对于施工过程中不同阶段，不同环节及项目备用作出具体、科学的原料数据分析。明确施工过程材料的材质，规格、型号，性能等标准。在选材上进行成本控制，是材料资源得到合理利用，应该做到不同阶段进行不同选材的准备。
4．3市政工程中加大施工成本核算
市政工程施工项目财务中成本核算在工作中是重要任务之一，市政工程项目中施工在不同阶段都需要我们做好成本清单的总结，做好项目并在资金使用情况中做到比对与分析，市政工程项目成本控制中做到加强管理。在成本管理中包含施工队的工人，施工材料及施工机械等所需要购置的设备所支出的费用。这样我们需要在市政工程项目成本控制的期间把这些指标全部包含到成本核算中。如达到成本控制标准要求的时候会进行一定的奖励。成本控制如要超出时让项目部内部解决及调整。在市政工程开展施工成本控制的过程中，做好如下几点方面:人才成本的控制是首要的任务，这样可以导致人才流失及坏账等问题的出现，人才流失的工作是最为重要的。剩下的就是在专业设备控制中做到标准化及如何加大。
4．4加强施工过程中的成本控制
成本控制的关键是施工过程，在这个过程中我们必须做到全方面的提高施工负责人的工作内容，如:积极监理、监察业主等的责任督察意识，督察在施工中的每一道工序，如果发现错误一定要及时做到相应的措施，杜绝在施工中变更返修带来巨大损失，加强对施工企业负责人的安全教育与质量教育，在安全与质量的意识，在维护施工安全与质量的基础上做到加强及开展施工，这样才可以在施工中才能确保高效开展同时达到成本控制中的目的。
4．5施工后期的成本控制应用
后期的工程施工中，在各种竣工的资料收集工作中一定要及时做好，在收集工程技术资料及安全文明施工中也要及时做好工作。设计人员在施工过程中及时做好收集和调整监理工程师等施工措施和方案的变更资料，以及一些自然灾害或者相关的竣工决算凭据等工作。收集好这些材料后，工程决算才能够得到实际的进行，不缺项、不漏项这些坚决避免。决算之后工程资金的周转才可以通过竣工验收，按照相关规定的合同条款，在收回工程款工作中要快，以免有建设单位拖欠工程款，如果发生会给企业的资金周转和经济效益起到很大的影响。
5市政工程工程造价的控制策略
5．1做好工程造价预算相关的编制工作
整个的建筑工程造价中建筑工程的预算编制起到了重要的作用，这直接影响整个工程建设的好坏。所以，工程造价预算编制的相关工作一定要做好，工作重点中需要注意的有以下几点:①工作人员在预算编制中的每一项的工作都要做好，在收集和准备相关资料的方面上一定要认真对待，保证这些材料做到全面、细致，并且符合实际的情况，不能有半点虚假。在此之外，在进行编制的预算工作与建筑工程做到实际的状况相结合，建筑资金得到合理的运用，在建筑工程的认真考虑每一项影响因素;②工程相关预算与分配中编制预算过程是最重要的，施工中在进行工程计量时应提前对计算原理和编制体系作出合理的安排，并要求工作人员作出具体了解，利用计算原理及编制体系作出科学的计算。在计算过程中如遇到问题应做具体研究分析，最后根据结果做出工程的预算和编制来进行成本控制。
5．2市政工程中项目财务工作进行管理和控制
针对财务工作作出以下几点要求。①对采取要求工作中前期资金的预算，在预算范围内的成本进行限额要求，在规定时间内完成相应的工作成本核算，加强资金的控制。并对财务工作进行监督与检测，确保资金的合理利用及工作人员的工作质量。②要求财务在施工过程中对选材的了解，也要求提高自身的综合素质和专业水平。尤其在市政工程施工项目中。针对以往工作中对项目选材不了解，造成工程成本核算高估算，选材报价高低不同的问题，导致后期成本亏损或浪费。为减低问题的出现，要求采取人员对项目选材全面了解，针对不同施工阶段选取不同材料作出相应成本核算，对材料价格选取质优价廉的材料，从而对市政工程造价管理与控制工作有很大的帮助，也产生很大的利益。
5．3市政工程在竣工结算阶段的工程造价控制
市政工程项目竣工阶段，前期财务成本核算及各类资料进行整理与归档。整理阶段项目经理组织安排各个部门进行资料整理与工作报告总结。在审核过程中对项目数量，单位，单价等方面做具体报告。各部门进行相互监督与检查。这样能够保证资料的正确与真实性。对市政工程竣工阶段的成本核算作出更好的具体措施，从而提高工作效率。
6结束语
信息爆炸的时代，成年人只要掌握了基本的网络使用技巧，即可以通过网络简单、迅速的获得各种类型的信息，而其中不乏许多不良的信息，形成了不良的网络文化环境，对于成年的影响也十分严重，主要包括以下几个方面：①成年人的年龄阶段决定了其观念的独立性，且基本上失去了可塑性，一旦网络文化对其造成了负面影响，想要纠正则存在极大的困难，危害性甚至超过未成年人；②网络文化属于新兴的事物，即使成年人没有刻意参与网络活动，也会不知不觉的受到网络文化环境的影响，长期受到不良的影响，容易使得成年人的观念产生偏差，心灵扭曲，从而产生过激的行为，成为社会的不稳定因素；③网络的广泛参与性及言论的自由性，使得其中的内容极为丰富，观点繁杂，且极为随意，甚至会给成年人言论无需负责的错觉，不受约束，则会十分随意的发表过激的言论，如随意曝光他人的个人信息、攻击谩骂他人等，且许多不良生活方式会在网络上传播，对其他人的生活产生严重的影响。
2.网络文化环境下成人思想政治教育措施
2.1建立健全思想教育机制
网络文化环境中存在的许多不良信息，使得成年人的思想政治教育工作造成了加大的困难，也出现了许多问题，需要思想政治教育的人员正确认识该情况的严重性，并掌握现在的网络文化环境的真实情况及动态，不断的优化政治教育结构，积极组织学校、教育网络等，制定长远的规划方案，建立资源共享平台，将其资源科学进行合理的整合，从而使得学校党委统一领导，广大师生能够广泛的参与，并积极主动的进行沟通，形成完整的联动机制。在网络文化管理机制方面，需要指导成人院校的学生逐步强化自我教育、自我约束、自我管理的能力，使得思想政治教育工作的效果更加显著，且效力更持久。成人院校的学生网络道德教育工作及监督检查工作应制定有效的制度，长期开展，并积极组织师参与各种形势的交流会、研讨会等，强化自我服务能力，有效的抵抗网络不良文化的影响。
2.2制定有针对性的思想政治教育方法
未成年人和成年人在各个方面的条件上有较大的差异，其特点也各不相同，如未成年人对于新新鲜的事物好奇心较强，且接受的速度也较快，而成年人则对新事物的反应较为迟钝，表现出十分默然的态度，接受能力也不理想，在对其进行思想政治教育工作时，不能采用未成年人的教育方法，而需要结合成人特点，对思想政治教育方法进行革新，使得成年人更加容易接受教育的内容。具体来说是在进行成人思想政治教育工作时，需要把握好进度及各项内容的顺序，逐渐的积累，缓慢进步，而不能急功近利的期待能在较短的时间内达到十分显著的效果。成年人一般较为理性，具有独立的思维能力，价值观世界观等均已经形成，且具有独特的逻辑方式，因此说教式的思想政治教育工作方式不仅不能达到教育的效果，还会使得成年人极为厌烦、反感，可以采取社会调查、理论研讨会议、交流会等方式，针对网络中的各项观念及热门的事物、现象等进行充分的交流及研究，使之能够已通过独立的思考及判断，认识到各种事物的真实面目。
2.3长期坚持正确的指导
成年人已经过了人格塑造的阶段，其思维模式已经形成，想要改变其观念及思维方式是极为困难的，需要坚持对其实施正确的理论指导，长期开展思想道德建设。思想政治教育工作人员也需要对其有充分的认识及长远的规划，并不要求成年人能够在段时间内彻底改变固有的观念及思维方式，而应该持之以恒的开展多样化的思想教育，从其身边的小的事物开始着手，注重细节，并充分利用网络的特点及便利性，在潜移默化的过程中，逐步的纠正其错误的、不健康的道德观念，构建正确的社会荣辱观，强化其对事物的辨识能力，自觉抵制网络中的不良信息，形成积极向上的网络文化环境。
3.总结
当前我国不少城市水系环境问题令人堪忧，生态系统亟待改善，安阳市政府针对当前安阳市区水系环境存在的问题决定对城市水系综合整治，改善人民的生活和工作空间，美化城市，提升城市品位，塑造成豫北区域性中心城市。
1水系现状
安阳市区属海河流域，市区水系丰富，分布较均匀，计有“两河、一渠、十沟、七湖”。两河为穿过市区的洹河及洪水河；一渠为万金渠；十沟为环城河、铁西排洪沟、安丰沟、御路沟、漳涧沟、聂村沟、婴儿沟、邱家沟、瓦亭沟、茶店坡沟及胡官屯沟；七湖为马莲坑、平府南坑、后仓坑、褡裢坑、小嘴坑、纱帽坑及三角湖。洹河是海河流域卫河的一条支流，发源于林州市姚村镇西北清泉寺，自西向东穿安阳市区北部而过，在内黄县范阳口入卫河，全长164km，流域面积1920km2，距安阳市区西南35km的洹河上游建有小南海水库和彰武水库，上游小南海水库以滞、蓄洪水为主，下游彰武水库以调节径流、兴利为主，多年平均径流量2.45亿m3，多年平均可供安阳市工农业用水量1.9亿m3，两水库互相配合，联合运用，对控制洹河洪水和保障安阳市工农业用水起到了很大作用；洪水河是汤河流域羑河的一条支流，发源于龙安区马投涧乡的郭家村，到安阳县高庄乡的汪流屯入羑河，全长32km，流域面积232km2，市区上游建有5座小Ⅱ类水库，主要用于防洪；万金渠是唐代形成的灌溉渠，距今已有1700多年的历史，自洹河上游彰武水库引水，在市区老城西门北侧与环城河汇合，全长19.845km，经环城河分为北万金干渠和南万金干渠，北万金干渠长11.7km，南万金干渠长6.35km；环城河修建在安阳老城周围，古时主要承担防御和老城排水作用；其它沟均为自然形成，承担排水任务;七个坑湖分布在老城四周,均与环城河连接,担负着老城排水、调蓄洪水作用。
由于人口的激增、工业的发展、人为的破坏和城市基础设施的日趋陈旧，致使曾经孕育过灿烂殷商文化的水系，目前大多已不堪重负。堤防溃毁，河床堙塞，渐趋枯竭，大量污水排入，使原本清澈的水体大都蜕变为臭水沟，水体周边环境日益恶劣，严重影响人民的生产生活，极大地制约了城市现代化发展进程。
2规划设计理念
2．1规划目标
本次水系综合整治规划的主要目标为：以水系治理为纽带，充分利用现有水系，全面提高市区防洪、除涝能力，实施雨污分流，改善水系水质，营造城市水系景观，最终形成市区“两河、一渠、十沟、七湖”为构架的水系网络，实现“城水相依、水系相连、天人和谐、水清园绿”的美好城市家园。
2.2规划原则及指导思想
1、合理布局，体现点、线、面与水、景、绿的结合，使安阳市城市水系形成一个有机整体，有效发挥服务市民及美化城市的功能。
2、体现自然及地域悠久文化，重视历史古都面貌的塑造，强调局部景观与总体规划的协调统一，努力塑造生态而富有地域特色的城市生态空间。
3、体现“以人为本、天人和一”理念，满足人们多层次的文化与生活需求，着力创造高品质视觉景观及休闲、开放性的亲水空间。
4、重视绿化植物配植和建筑景点的协调处理，巧于利用现有的树木绿地和河流的自然景观，努力创造怡人的生态与文化氛围。
2.3规划设计理念
城市水系规划要有生气就必须建立在生物多样性的生态基础上，这是出于生态环境建设的需要，也是稳定良好的生态环境的具体内容之一，同时也构成了水系自然景观。一切生物的生长与繁育都离不开土地和水泽，只有创造宜于多种生物生长和发育的环境，才能达到生物的多样性，因此，城市水系景观环境建设一方面要保护城市的自然水资源，另一方面要对在城市化过程中弱化了的自然水资源系统进行补偿，并努力构建城市的人工生态系统，为城市可持续发展提供条件，这就需要人工塑造地形，以形成适应多种生物需要的人工小气候条件和生态环境。
城市水系规划要注重水系形胜景观及自然地形的利用与改造。在满足疏汛的前提下，充分考虑塑造自然式地形，尽量减少水工构筑物煞风景的负面效应。地形地貌给人以自然氛围的感染力是极为直接的，是滨河景观最基本和本质的要素。在蓝线和绿线的规划上，要“巧于因借，精在体宜”。蓝线应与绿线相衔接，河道顺其自然，逶迤生姿，切忌过于平滞和呆板的人工造作。在滨河带的竖向设计上，或籍壁延岗，或高下拉坡，或脊或谷，虚实相生。并在滨河两侧天际线轮廓设计上多加创作，在水一方的土丘自然回环、曲折起伏，可产生花草树木的俯仰效果和具有节奏感的绿色天际线的变化。滨水造丘也为增加城市绿量事半功倍的手段，尤其在河道地段，可局部扩大断面，挖湖造丘，以沉床地形处理，扩大水面，增设绿地，岸线为土丘且密植树林围合，虽土山和树木未必太高，但在用地内侧凸现四周自然山林和水生环境，甚至在视觉上由林木全部遮挡城市的高楼大厦，人在其中而淡忘身居闹市，以一方静土而悠然自得。
3总体布局
保护和拓宽现有水面，恢复原有坑塘，利用防洪排涝沟渠兴建城市绿色廊道，将洹河、洪水河作为安阳城市艺术构图的主轴，建设生态型带状绿地与桥头广场绿地相结合的城市景观带及滨水空间；利用现有湖泊或人工湖造园造景，兴建生态主题公园；重新筛选出新的安阳八景加以命名，并在景点适当位置，按园林小品的方式，置石题刻景名及相关的古今文人的咏景诗词及富于生活情趣的城市雕塑，营造深含意境之美的园林氛围及城市历史文化氛围，营造诗意的城市风韵。
4规划设计
4.1工程规划
充分利用现有水系，全面提高市区防洪、除涝能力，实施雨污分流，改善水系水质，水系两岸规划控制蓝线，要因地制宜，一般5～50m。
4.2环境规划
4.2.1拦水工程
结合地形条件修建闸、坝，蓄水形成水面。
4.2.2自然景观塑造
滨河绿化带宽一般5～50米，沿岸河堤斜坡面上种植垂柳以及各种花卉和灌木，采用自然疏林景观种植方式，沿岸设休息坐椅。以自然式疏林草地为主要基调，以高大落叶乔木为主要树种。自然流畅曲折游览路线为交通联系。形成错落有致、疏密有间的自然生态景观风貌。
4.2.3历史文化景观塑造
沿河节点景观设计要有鲜明的文化主题，以小型历史文化纪念广场为点缀展示。塑造历史与自然相结全、具有鲜明安阳特色的城区滨河历史文化景观带。
4.2.4绿化设计
以松树、银杏、国槐、合欢等乔木为骨干树种，以桂花、腊梅、紫荆、迎春、黄腊梅、芍药、牡丹、月季等灌木和花草为主要植被，形成层次多样的鲜体生态群落。春季花开。夏季绿荫，秋季叶茂，冬季落叶，呈现四季景观多变的季相。绿化植被应是自然的形态，饱满茁壮。
4.2.5道路设计
沿河临水设游步行道，绿地景区内插自然弯曲步道，宽度限在0.8～2m之间。路面采用自然块石、青石、鹅卵石等自然形态。
规划使游人能够观赏水面，适当地段设滨河游点道斜坡台阶，台阶采用块石等自然型材，忌用水泥堆砌。
4.2.6园林景观和环境空间设计
规划后的河滨应该是生态型园林景观。因此，规划应注重整体环境面貌，力求通过游步道、园林小品、乔木、花灌木的群体组合，以及点缀在其中的景点建筑，形成连续的空间系列场地，最终构成城市河滨整体景观的环境特色。
规划采用规则式与自然式造景相结合构成绿化景观空间。规则式是沿道路两侧整齐的行道植树，而河坡绿化则采用自然疏密聚散式。
采用个别的建筑点缀加强绿化景观的文化内涵，使游憩线路与欣赏空间连成序列景观空间。建筑以中国传统风格为基调，尺度不宜过大，色形自然素雅。
4.2.7城市滨河道路绿化
为增添街景的美观效果，考虑生态效应和环境氛围，规划在人行道上每间隔5米，修筑0.6×0.6平方米的种植地，树种选择应为“落叶大乔木”，种植选择七叶树、五角枫、马褂木、枫杨、刺槐、银杏等。春季生机盎然，夏季繁茂的树冠可为游人遮荫，秋季叶色变红，是缤纷的园林景色；冬季叶落归根，树干苍劲，为人们提供温暖的阳光。
规划将滨河路沿路防洪堤与滨河绿带进行总体设计，道路护坡亦采用不规则叠石、观赏性灌木与小乔木等地被植物相结合，采用生态绿化的手法和传统中国园林造园技巧，配合多变的景观小品与滨河绿带入口设计。在尺度上以空间的大尺度为主，以满足过往车辆的视觉要求，塑造富于空间变化的景观流线，形成连接城市建筑与滨河绿带的自然景观过渡带，凸显城市立体绿化效果。
5问题探讨
5.1堤岸景观的性状与景观
堤岸兼有防洪、围贮、道路和观景的多重功能。岸边的形状、砌筑方法水陆交接的岸线走形等都与景观效果有直接关系。曲岸有流曲之美，直岸比较规整，凹岸构成港湾，凸岸形成半岛。驱逐的形势有自然式和几何式，池岸的造型，其自然形式有采用飘积原理构成的流曲、弯月、葫芦形，以及其他拓朴变形；几何形式则常用圆、方、三角、莲花形、多边形等闭合形状。
岸线性状的选择，对江河来说，一般顺其河流自然走向，稍加人工整治处理，首先应选择护岸的形式和组织沿岸的风景线；而有限的闭合水体，其岸线的形状应与环境相结合。岸线是城市风景线和步游道，以设置历史性景观和风景带以满足人的活动需要，最好创造停驻观赏的条件以便游客滞留，如条件允许，在主要的堤岸设置公共绿地和小型公园更符合市民的需要。
5.2河道衬砌
由于城区河道担负着城市防洪排水的重任，而城市面积不断扩大，硬地区面积不断增加，使城区雨洪量和峰值都加大许多，且汇流时间缩短。要解决新增雨洪安全排放，势必要扩大河道过流面积或采取加速加大过流措施，而中心区河道受相邻道路和建筑物限制，扩大河道宽度已经难以实施，为使雨洪畅通，保证城市防洪标准，唯一可采取的办法就是在河道断面设计上作文章，将河道设计成过流最好的又较美观的复式断面，并将水流通过的河底，河坡用混凝土衬砌起来，减小糙率使断面能通过最大流量。在河道治理工程实施过程中，对混凝土衬砌护坡护底受到了一些关心生态人士的质疑，认为这样做破坏了生态环境，隔断了水与土壤的生态交换过程，水草将难以生存，水的自净能力会降低。
岸边的构造形式，随环境观念的加强，人向自然复归的趋向已成为全社会之共识，所以护岸的形式也由原来封闭隔离向融合型发展，护岸的形式也由单纯的构筑，转向以绿化为主，如采用预制构件内种植草皮，采用阶梯状花池作为美化，采用土工塑料网垫上植草的新材料、新工艺，改变了以往用护坡砖的老模式。过去带孔洞的水泥护坡砖，虽然能起到保护土坡和在孔洞植草的功能，但水泥护坡砖不仅造价贵，而且由于水泥砖阳光下对所植草烘烤作用对植草生长很不利，改用土工塑料网垫不仅能固土，还能固草，而且对植草生长没有不利影响，网垫本身的绿色也美化了环境。可采用了分段衬砌的方式，来保证河道与周边环境的交流。同时，还将部分河段设计成葫芦型，以增加河边湿地、沙滩面积，维护生物的多样性。
5.3河道生态环境恢复对策
长期以来人类在利用水资源时，只注重生产和生活用水，忽略了生态环境用水，从而使水资源逐渐丧失了其生态环境功能，导致严重的生态环境问题。目前许多生态环境问题与生态环境用水长期配置失当有重要关系。如何协调人与生态环境的关系，保障生态环境用水，这是当前人类面临的迫切任务，也是水资源开发利用的重要内容。
河道生态环境用水即水域生态环境用水量，研究范围包括河道及连通的湖泊、湿地、洪泛区范围内的陆地。具体包括：(1)维持水生生物栖息地生态平衡所需的水量；(2)维持合理的地下水位，以保护河流湿地、沼泽生态平衡，保持和地表水转换所必需的入渗补给水量和蒸发消耗量；(3)维持河口淡、咸水平衡和生态平衡所需保持的水量；(4)维持河流系统水沙平衡和水盐平衡的入海水量；(5)使河流系统保持稀释和自净能力的最小环境流量；(6)防止河道断流、湖泊萎缩所需维持的最小径流量。
要恢复河流生态环境，保证河道生态用水是必不可少的前提条件。河道最小环境用水通常采用非现场类型的Tennant法和7Q10法计算；也可根据实测的受人类活动较小、基本代表河流原有自然景观偏枯年份非汛期各河平均最小流量，作为维持河流不干涸所需最小流量的依据。根据Tennant法，现状年河流基本生态环境用水量为河流多年平均径流量的10％。
要恢复河道生态环境，首先要引起全社会的重视，以往用水安排是优先解决城镇及重要工业用水，再安排农业用水，不考虑环境用水。今后应将恢复生态系统用水提到与城镇生活及重要工业用水相等的位置；其次，加强河道生态环境的综合整治，除水利工程措施外，还必须采取生物工程措施。第三，充分利用处理达标后的污水，是解决河道环境用水的另一个重要途径。第四，对于湖泊、水库、河道的水闸门前蓄水区等水体而言，一般为封闭性和非流动性的死水特征。水质更容易腐败发臭，而且水藻在静止的水体中也更容易疯长。要净化水体首先需要在水中造流，使死水变为活水，以强化水体的自净作用。
1.1为施工人员展开全方位的思想政治教育工作
施工阶段属于工程项目建设重要环节，在建设过程中应对施工人员强化思想政治教育，确保项目施工顺利开展。具体可从以下几方面展开：①培养施工人员的思想政治意识。政治思想教育应以工程建设为中心，结合工程实际、难易程度、任务要求等展开思想意识教育。在此阶段，施工人员思想政治教育工作应服务于生产，因此政工人员应对本单位思想政治教育工作方面的经验进行总结，及时发现存在的问题，针对问题探索有效解决措施，同时向施工人员明确实施思想政治教育的意义。②施工单位作为项目建设主体，需重视强化施工人员思政工作，保证施工质量。建设单位可制定科学的政治思想教育管理制度，对施工人员进行有效管理与监控。另外，施工单位还应在工程项目建设全过程中贯彻思想教育工作，在确保自身合法权益同时保证工程项目施工进度，不断提高工程质量，为自身与他人的生命安全、财产安全提供有力保证。在为施工人员实施政治思想教育过程中，政工人员应在确保工程项目建设工作正常、顺利开展的基础上，把握重点，将施工中发现的问题重点解决，贯彻“以人为本”思想，通过正面宣传方式给予施工人员正面思想引导，督促施工人员转变作风，创建和谐、有序的施工环境。同时还应建立公正、公平的激励机制，激发施工人员的工作积极性与主动性。另外，施工单位还应提供良好的学习平台，引导施工人员定期接受新知识、新技术的培养。
1.2强化政工管理人员素质建设
政工管理人员是企业开展思想政治工作的主体，要确保工程建设中施工人员思想政治工作的有效开展，就必须提高政工干部责任意识与思想认识，不断提高其业务素质及工作水平。施工企业应不断吸引年轻、高素质工作人员，重视培养年轻干部，不断提高其知识储备量与工作能力，鼓励其借助现代化思维方式及工作模式实现思想政治工作创新，促使工程建设中的施工人员思想政治工作既可充分发挥自身作用，又可与新时期发展需求相适应，从而提高工程建设生产水平。
1.3对思想政治工作内容不断丰富
在新形势、新环境下，工程建设中的思想政治工作形式需进一步创新。施工单位应树立精品意识，结合建设施工特点促使施工人员整体素质不断提高。在具体工作中，政工人员可将思想政治工作与项目深化发展、施工人员薪酬制度有机结合起来，促使施工人员正视目前面临的处境，鼓励其不断提高自身业务能力与综合水平，从而实现施工人员自我发展。另外，管理人员还应通过思想政治工作强化建设施工的安全管理与质量管理，如通过精品工程打造提高施工人员的工作热情等。
1.4对管理层强化思想政治教育工作
施工单位管理层的思想认知与工作态度可直接影响施工人员的生产态度，因此在工程建设中，还应重视对管理层加强思想政治工作，促使管理层政治思想观念与工程项目施工质量、进度等密切结合起来。首先，管理层应具备较高政治思想觉悟，不断提高自我约束能力，以党的群众路线为依据向施工人员实施政治思想教育。其次，在建设工程质量监管工作中，管理阶层应重视培养施工人员稳中求进、坚持不懈、扎实工作的作风，结合制度管理与政治思想教育对施工人员错误思想及行为予以纠正，从而实现政治思想教育工作的目的。
2结束语
